Pobreza Hambre y Seg Ali CA Panama Es

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I E
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polticas sociales
obreza, hambre y seguridad alimentaria en Centroamrica y Panam
Arturo Len Rodrigo Martnez Ernesto Espndola Alexander Schejtman
Divisin de Desarrollo Social
Santiago de Chile, mayo de 2004
El presente informe fue preparado en el marco del Convenio entre el Programa Mundial de Alimentos de las Naciones Unidas (PMA) y la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) con el fin de contribuir a la comprensin de los distintos aspectos relacionados con el problema del hambre en Amrica Latina y el Caribe. Este primer informe analtico regional provee informacin detallada sobre el hambre, la inseguridad alimentaria y la desnutricin en los pases centroamericanos y en Panam, y form parte de los documentos de discusin en el Foro sobre Hambre de nivel ministerial patrocinado por el PMA y la CEPAL que tuvo lugar los das 16 y 17 de diciembre de 2003 en la Ciudad de Panam. Tanto el trabajo de investigacin como la publicacin del presente documento fueron posibles gracias al generoso apoyo y al financiamiento otorgado al Programa Mundial de Alimentos de las Naciones Unidas por el Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unido. El presente documento, corresponde al primero de tres informes subregionales contemplados en el Memorando de Acuerdo establecido en 2003 entre la Oficina Regional para Amrica Latina y el Caribe del Programa Mundial de Alimentos (PMA) y la CEPAL. En su elaboracin participaron los seores Ernesto Espndola, Arturo Len y Rodrigo Martnez de la Divisin de Desarrollo Social de la CEPAL y el Seor Alexander Schejtman, consultor. Las opiniones expresadas en este documento, son de la exclusiva responsabilidad de sus autoras y pueden no coincidir con las de la organizacin.
Publicacin de las Naciones Unidas ISSN impreso 1564-4162 ISSN electrnico 1680-8983 ISBN: 92-1-322525-3 LC/L.2134-P N de venta: S.03.II.G.63 Copyright Naciones Unidas, mayo de 2004. Todos los derechos reservados Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile La autorizacin para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N. Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorizacin previa. Slo se les solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproduccin.
CEPAL - SERIE Polticas sociales
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ndice
Resumen ........................................................................................7 Introduccin .....................................................................................21 A. Pobreza y hambre frente a las Metas del Milenio ...........25 1. Hambre y extrema pobreza en Centroamrica .....................25 2. Hambre e inseguridad alimentaria en Amrica Latina y el Caribe ............................................................................28 3. Avances en el cumplimiento de las Metas del Milenio ........30 B. La inseguridad alimentaria ...................................................33 1. Problemas de disponibilidad agregada .................................33 2. Los problemas de disponibilidad agregada en Centroamrica y Panam ..............................................................................35 3. Calidad e inocuidad de los alimentos ...................................45 4. Acceso a los alimentos: pobreza e indigencia ......................47 C. El sistema alimentario............................................................51 1. Caractersticas generales de un sistema alimentario.............52 2. Agentes en los sectores de los sistemas alimentarios Centroamericanos .................................................................54 D. La poltica alimentaria ............................................................65 1. Objetivo y caractersticas de la poltica alimentaria .............65 2. Polticas de seguridad alimentaria (SAN) a nivel macro......68 3. La poltica meso: desarrollo territorial rural de la (SAN).....68 4. La poltica de (SAN) a nivel micro ......................................70 5. Las polticas nacionales de seguridad alimentaria y nutricional.............................................................................71 E. Los programas de ayuda alimentaria ................................79 1. El Salvador ...........................................................................79 2. Guatemala.............................................................................82 3. Honduras ..............................................................................85 3
Pobreza, hambre y seguridad alimentaria en Centroamrica y Panam
4. Nicaragua ....................................................................................................................88 5. Cooperacin horizontal e internacional ......................................................................91 Bibliografa ....................................................................................................................................95 Anexo Estadstico .........................................................................................................................99 Serie Polticas Sociales: nmeros publicados....................................................................109
ndice de cuadros
Cuadro 1 Cuadro 2 Cuadro 3 Centroamrica: estimaciones de prdidas en granos bsicos causadas por la sequa durante el ao agrcola 2000-2001...................................................................16 Centroamrica (2 pases): relacin entre categoras de pobreza y prevalencia de la desnutricin global..................................................................................................27 Amrica Latina y el Caribe (22 pases): proyeccin del cumplimiento de la Meta del Milenio sobre hambre (reducir a la mitad las incidencias de 1990 relacionadas a subnutricin y desnutricin global en menores de 5 aos de edad al ao 2015)......31 Centroamrica (4 pases) y Panam: estimaciones de deforestacin para 1970-1990 por varios autores......................................................................................43 Centroamrica (5 pases) y Panam: tierras forestales y deforestacin anual.............43 Centroamrica (5 pases) y Panam: cobertura de los servicios de agua y saneamiento y enfermedades asociadas a su calidad ..................................................46 Centroamrica (6 ciudades): vendedores de comidas callejeras en las principales ciudades.......................................................................................................................46 Precios internacionales de algunos granos bsicos .....................................................56 Centroamrica: estimaciones de prdidas en granos bsicos causadas por la sequa durante al ao agrcola 2000-2001..............................................................................56 Centroamrica (5 pases) y Panam: valor de las exportaciones de caf ....................57 Adecuacin del comercio minorista al consumidor de barrio de bajos ingresos ........61 Centroamrica (6 pases) y Panam: estado actual de la iniciativa de SAN en los pases...........................................................................................................................72 Polticas e intervenciones en El Salvador ...................................................................73 Polticas e intervenciones en Guatemala.....................................................................74 Polticas e intervenciones en Honduras ......................................................................75 Polticas e intervenciones en Nicaragua......................................................................76
Cuadro 4 Cuadro 5 Cuadro 6 Cuadro 7 Cuadro 8 Cuadro 9 Cuadro 10 Cuadro 11 Cuadro 12 Cuadro 13 Cuadro 14 Cuadro 15 Cuadro 16
ndice de cuadros anexo estadstico

Cuadro 1 Cuadro 2 Cuadro 3 Cuadro 4 Cuadro 5 Cuadro 6 Amrica Latina y el Caribe: indicadores demogrficos, 1990-2000.........................101 Amrica Latina y el Caribe: indicadores de educacin, 1990-2000/2001 ................102 Amrica Latina y el Caribe: indicadores de salud, 1983/1989-2000 ........................104 Amrica Latina y el Caribe: indicadores de acceso a servicios bsicos, 1990-2000 .................................................................................................................106 Amrica Latina y el Caribe: indicadores de crecimiento econmico, desempleo y pobreza, 1990-2002...................................................................................................107 Amrica Latina y el Caribe: indicadores de concentracin del ingreso, 1990-2002 .................................................................................................................108
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ndice de grficos
Grfico 1 Grfico 2 Amrica Latina y el Caribe (18 pases): Relacin entre la extrema pobreza, la desnutricin global y la desnutricin crnica, alrededor de 1999.................................9 Proyeccin de la subnutricin en cinco pases centroamericanos segn criterios de FAO y reduccin de la desigualdad de acceso a los alimentos al nivel actual de Costa Rica para los aos 2005, 2010 y 2015..........................................................11 Centroamrica (5 pases) y Panam: comparacin entre el SEA y los requerimientos medios anuales 1990-2000.................................................................13 Centroamrica (5 pases) y Panam: peso de las importaciones de alimentos en la reserva energtica total, 1990-2000 ........................................................................14 Distribucin de la ayuda alimentaria en Centroamrica y Panam, promedio 1990-2001 ...................................................................................................................19 Amrica Latina y el Caribe (18 pases): relacin entre la extrema pobreza, la desnutricin global y la desnutricin crnica, alrededor de 1999...............................26 Amrica Latina y el Caribe (23 pases): evolucin del porcentaje de poblacin subnutrida entre 1990-1992 y 1998-2000 ...................................................................28 Amrica Latina y el Caribe (22 pases): evolucin del porcentaje de nios menores de 5 aos de edad con desnutricin.............................................................................29 Proyeccin de la subnutricin en cuatro pases centroamericanos y Panam segn criterios de FAO y reduccin de la desigualdad de acceso a los alimentos al nivel actual de Costa Rica, para los aos 2005, 2010 y 2015 ..............................................32 Problemas de disponibilidad agregada........................................................................34 Problemas de acceso familiar......................................................................................35 Centroamrica (5 pases): comparacin entre el SEA y requerimientos medios anuales 1990-2000 ......................................................................................................37 Centroamrica (5 pases) y Panam: peso de importaciones en el stock energtico total 1990-2000 ...........................................................................................................39 Centroamrica (5 pases) y Panam: valor de las importaciones de alimentos sobre ingresos por exportaciones..........................................................................................40 Centroamrica (5 pases) y Panam: niveles de dependencia de la importacin de granos bsicos .............................................................................................................41 Centroamrica: evolucin de la cubierta forestal entre 1940 y 1993..........................44 Centroamrica (5 pases) y Panam: poblacin bajo la lnea de pobreza, 2002 .........47 Centroamrica (5 pases) y Panam: niveles de indigencia urbana y rural, 2002 .......48 Centroamrica (5 pases) y Panam: estimacin de la poblacin que se haya por debajo de los mnimos nutricionales...........................................................................49 Esquema de la estructura productiva de un sistema alimentario.................................53 Centroamrica (5 pases) y Panam: estructuras agrarias comparadas .......................54 Evolucin de los precios internacionales del caf: indicador compuesto de precios y precios tipo arbicas suaves .....................................................................................57 Centroamrica (4 pases): Estructura del sector industrial..........................................59 Centroamrica (5 pases): nmero y cobertura de los supermercados 1997-2002......62 Vnculos entre la poltica macroeconmica y la poltica alimentaria .........................66 Determinantes estructurales de la pobreza, el hambre y la desnutricin ....................67 Las polticas micro de seguridad alimentaria y nutricional ........................................71 Centroamrica (5 pases) y Panam: distribucin de la ayuda alimentaria en Centroamrica 1990-2001...........................................................................................92 Centroamrica (5 pases) y Panam: volumen de alimentos sobre total de poblacin subnutrida...................................................................................................93 5
Grfico 3 Grfico 4 Grfico 5 Grfico 6 Grfico 7 Grfico 8 Grfico 9
Grfico 10 Grfico 11 Grfico 12 Grfico 13 Grfico 14 Grfico 15 Grfico 16 Grfico 17 Grfico 18 Grfico 19 Grfico 20 Grfico 21 Grfico 22 Grfico 23 Grfico 24 Grfico 25 Grfico 26 Grfico 27 Grfico 28 Grfico 29
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Resumen
La inseguridad alimentaria y el hambre en Amrica Latina y el Caribe estn estrechamente asociados a la pobreza extrema, pero no se confunden con ella. Una alimentacin insuficiente para el desarrollo de una vida normal e inadecuada desde el punto de vista nutricional, afecta no slo a quienes viven en condiciones de extrema pobreza sino tambin a estratos ms amplios y grupos que residen en determinadas zonas o regiones en cada pas. Entre las carencias que enfrenta la poblacin en pobreza extrema, la falta de acceso a alimentos es, por sus consecuencias, la ms grave y urgente de erradicar. El reconocimiento de la importancia de eliminar las situaciones ms extremas de hambre se expresa en que el primer objetivo de desarrollo de la Declaracin del Milenio es la erradicacin del hambre en el planeta. Respecto de este objetivo se establecen metas especficas, otorgndosele as la misma prioridad que a la mitigacin de la pobreza. La insuficiencia permanente de alimentos en cantidad y calidad adecuados para satisfacer las necesidades energticas de toda la poblacin (subnutricin) encuentra su manifestacin ms grave en la desnutricin infantil. De las dos formas que asume: el bajo peso y la cortedad de talla con respecto a la edad, el retardo del crecimiento es particularmente importante en los pases de la regin, debido tanto a su mayor incidencia como a la irreversibilidad de sus efectos negativos sobre el desarrollo de los individuos y de la sociedad. A partir de la Conferencia Internacional sobre Nutricin (Roma, 1992) y la Cumbre Mundial sobre la Alimentacin (Roma, 1996), la preocupacin por la seguridad alimentaria y el hambre se ha manifestado ms claramente en formulaciones de polticas nacionales de seguridad alimentaria y nutricional.
En los pases centroamericanos son varias las instancias que han respaldado estas iniciativas, entre las que cabe destacar el Consejo de Ministros de Salud de Centroamrica (COMISCA) y la Comisin Regional de Asuntos Sociales (CRAS), creados en 1991; el Subsistema de Integracin Social del Sistema de Integracin Centroamericana (SISCA/SICA), constituido en 1993; la XIV Cumbre de Presidentes Centroamericanos (Guatemala, 1993), que ratific la Iniciativa Regional de Seguridad Alimentaria Nutricional (SAN), propiciada por el Instituto de Nutricin de Centroamrica y Panam (INCAP/OPS); la Cumbre Mundial sobre la Alimentacin de 1996, donde los pases de la regin concurrieron al compromiso de ...consagrar nuestra voluntad poltica y nuestra dedicacin comn y nacional a conseguir seguridad alimentaria para todos y erradicar el hambre de todos los pases, con el objetivo inmediato de reducir el nmero de personas desnutridas a la mitad de su nivel actual no ms tarde del ao 2015"; y los mandatos de la XXII Cumbre Iberoamericana de Presidentes, de diciembre de 2002, que incluyen la adopcin de un Marco Estratgico elaborado por el Consejo Agropecuario de Centroamrica (CAC) para enfrentar la situacin de inseguridad alimentaria y nutricional asociada a las condiciones de sequa y cambio climtico. El principal desafo ha sido otorgar alta prioridad a la seguridad alimentaria en la agenda poltica de los pases. Las interrogantes que trata de abordar este documento plantean en qu medida los objetivos tendientes a mitigar el hambre se estn alcanzando y cules son las causas y consecuencias particulares que caracterizan al fenmeno en los pases centroamericanos. Con el propsito de encontrar respuestas a estas interrogantes, a principios de 2003 la Oficina Regional del Programa Mundial de Alimentos (PMA) y la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) establecieron un acuerdo de cooperacin trienal que incluye la elaboracin de un captulo especial sobre el hambre, la desnutricin y la pobreza en el Panorama social de Amrica Latina, 20022003, adems tres informes anuales que analizan el tema en grupos de pases. Atendida la gravedad del problema, el primer grupo de pases considerados lo integran los pases centroamericanos y Panam.
a)
Pobreza y hambre en Amrica Latina y el Caribe
Si bien el combate a la extrema pobreza es central en la lucha contra el hambre, no puede esperarse que los esfuerzos destinados a reducirla aseguren por s solos y en un plazo razonable erradicar el hambre y su principal consecuencia, la desnutricin infantil. Por su parte, para obtener logros significativos en materia de desnutricin no se requieren necesariamente amplios y costosos programas antipobreza. Los grficos siguientes muestran que la escasez de recursos de los hogares latinoamericanos y caribeos est lejos de dar cuenta por s sola del nivel de la desnutricin infantil. El Salvador y Nicaragua, por ejemplo, que presentan niveles de pobreza muy distintos, registran tasas de desnutricin crnica similares. Por otra parte, Guatemala muestra un nivel de pobreza extrema similar a Colombia, pero ambos pases presentan niveles muy distintos de desnutricin crnica. Lo mismo ocurre con la desnutricin ponderal.
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Grfico 1
AMRICA LATINA Y EL CARIBE (18 PASES): RELACIN ENTRE LA EXTREMA POBREZA a/, LA DESNUTRICIN GLOBAL Y LA DESNUTRICIN CRNICA, ALREDEDOR DE 1999
RELACIN ENTRE LA EXTREMA POBREZA Y LA DESNUTRICIN GLOBAL
RELACIN ENTRE LA EXTREMA POBREZA Y LA DESNUTRICIN CRNICA
Fuente: Extrema pobreza, CEPAL, Panorama social de Amrica Latina, 2001-2002. Desnutricin global (insuficiencia ponderal moderada-grave), Fondo de Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), Estado mundial de la infancia 2003. Desnutricin crnica, "Est disminuyendo la malnutricin? Anlisis de la evolucin del nivel de malnutricin infantil desde 1980", Mercedes de Ons, Edward A. Frongillo y Monika Blssner. Boletn de la Organizacin Mundial de la Salud, Recopilacin de o artculos N 4, 2001. Nota: (a) Las cifras sobre incidencia de extrema pobreza son las estimadas por la CEPAL y se refieren a la medicin ms cercana al ao 1999.
Al contrastar datos a nivel individual a partir de las encuestas de demografa y salud (DHS, por su sigla en ingls-Demographic and Health Survey), sobre la base de las dos encuestas de Centroamrica que proveen estimaciones para ambas variables conjuntamente (Guatemala, 1995 y Nicaragua, 1998), se ha podido concluir que la asociacin entre el hambre (en su manifestacin ms extrema, que es la desnutricin infantil) y la insuficiencia de ingreso de la poblacin (y factores asociados a la condicin de pobreza) est lejos de ser perfecta o incluso muy elevada. Por una parte, ms de dos tercios de la poblacin infantil que reside en hogares en extrema pobreza no presenta bajo peso con respecto a la edad. Por otra, una proporcin muy alta de los menores de cinco aos con desnutricin ponderal no viven en hogares extremadamente pobres, sino incluso en hogares que estn fuera de la pobreza. Una situacin similar ocurre con la desnutricin crnica. As, combatir el hambre no es lo mismo que combatir la pobreza, lo que se manifiesta, entre otras cosas, en el hecho de que en la Declaracin del Milenio se establezcan metas independientes de reduccin de ambos flagelos en un 50% para el ao 2015, con sendos grupos de indicadores. Adems, existe un conjunto de factores protectores o compensatorios de la desnutricin, que explicaran que una proporcin importante de los nios en hogares extremadamente pobres no presenten signos de desnutricin. Entre stos se encuentran los mecanismos de adaptacin biolgica y metablica a niveles bajos de ingesta alimentaria y los de adaptacin conductual, que a menudo se traducen en descensos de la actividad fsica y el rendimiento. A ellos se suman aquellos que permiten compensar los efectos de la pobreza por la va de la distribucin intrafamiliar de los alimentos en favor de los nios y en desmedro de las madres, y las redes sociales en que participan los hogares de escasos recursos y que les permiten paliar las situaciones ms extremas de falta de alimentos. 9
Al analizar la desnutricin y la inseguridad alimentaria en Amrica Latina, se observa que en torno del ao 2000 la poblacin latinoamericana y caribea en extrema pobreza llegaba a 18,5%, la subnutrida alcanzaba un 11% (cerca de 54 millones de personas) y casi un 8% de los nios menores de cinco aos registraban bajo peso para la edad. Aunque estas cifras son menos dramticas que en las dems regiones en desarrollo, la utilizacin de indicadores ms estrictos revela una situacin ms grave: la subnutricin afecta a cerca del 22% de la poblacin, si se consideran los requerimientos calricos medios en lugar de los mnimos, y casi el 21% de los nios latinoamericanos y caribeos presentan desnutricin crnica moderada o grave. Las diferencias entre pases son bastante pronunciadas. Las estimaciones de subnutricin de la Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentcin (FAO) indican que en siete pases ms del 20% de la poblacin padece hambre, mientras que en seis pases la experimenta no ms del 5% de la poblacin. Cabe destacar que entre los siete pases con mayor proporcin de poblacin subnutrida en la regin, tres son centroamericanos (Guatemala, Honduras y Nicaragua). En 20 de 23 pases de Amrica Latina y el Caribe se logr una reduccin del porcentaje de poblacin subnutrida en la dcada de 1990, en que el incremento de la disponibilidad interna por habitante ha sido un factor central, que compens el aumento (leve en la mayora de los casos) de las desigualdades de acceso a los alimentos. Conviene resaltar que entre los pases que sufrieron un deterioro en el ndice de subnutricin, se encuentran dos centroamericanos (El Salvador y Guatemala). Esto se debera principalmente a la disminucin de la oferta de alimentos por habitante, como consecuencia de la cada de la produccin interna y de la capacidad para importar. El retardo del crecimiento sigue siendo muy elevado en Centroamrica: en El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua afecta a ms del 20% de los menores de cinco aos. En cambio, Costa Rica se ubica en el polo opuesto, entre los tres pases con valores cercanos o inferiores al 5%.
b)
Hacia el logro de las metas sobre hambre en Centroamrica y Panam
Un examen de las posibilidades de lograr las Metas del Milenio en materia de hambre indica que los nicos pases de la regin que no lograran alcanzar la meta relativa a subnutricin y desnutricin infantil son centroamericanos: El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua. En Panam se alcanzara la meta de desnutricin infantil, pero no as la relativa a subnutricin. Los pases centroamericanos comparten, con los dems pases de la regin, la pronunciada desigualdad de acceso a los alimentos, la ms alta en promedio entre todas las regiones del mundo. Esta situacin conduce a que una proporcin de la poblacin no acceda a los alimentos necesarios, debido a la falta de recursos para adquirirlos y no a dficit en la oferta agregada de alimentos. El grfico 2 muestra que una disminucin de las brechas de acceso a los alimentos entre zonas geogrficas y estratos de ingreso de la poblacin es el principal expediente que permitira a esos pases alcanzar la meta establecida en la Declaracin del Milenio. Si en los prximos aos (hasta 2015) la marcada desigualdad de acceso a los alimentos que registran actualmente estos pases disminuyera hasta alcanzar un nivel similar al que hoy muestra Costa Rica, casi todos ellos lograran la meta de reduccin de la subnutricin: El Salvador, Honduras, Nicaragua y Panam. Slo en Guatemala no se alcanzara, aunque la disminucin de la desigualdad permitira que el porcentaje de poblacin subnutrida se ubicara por debajo del nivel de inicios de los aos noventa. Ello indica que en Guatemala el factor determinante de su inseguridad alimentaria es el muy bajo nivel de la oferta interna de alimentos, agravada por las desigualdades de acceso.
10
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Grfico 2
PROYECCIN DE LA SUBNUTRICIN EN CINCO PASES CENTROAMERICANOS SEGN CRITERIOS DE FAO Y REDUCCIN DE LA DESIGUALDAD DE ACCESO A LOS ALIMENTOS AL NIVEL ACTUAL DE COSTA RICA, PARA LOS AOS 2005, 2010 Y 2015
Criterios de proyeccin FAO
Proyeccin reduciendo la desigualdad
Meta del Milenio
Fuente: CEPAL, proyecciones de los niveles de subnutricin sobre la base de hiptesis de la Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (FAO) sobre evolucin del suministro de energa alimentaria, los requerimientos nutricionales mnimos y el coeficiente de variabilidad del acceso al consumo alimentario. La segunda proyeccin incluye el criterio de reduccin del coeficiente de variabilidad al nivel actual de Costa Rica, de 0,25.
11
c)
La inseguridad alimentaria
Para analizar la situacin de la Seguridad Alimentaria Nutricional (SAN) en Centroamrica se han considerado las dimensiones de disponibilidad, suficiencia, acceso e inocuidad. Una oferta alimentaria es suficiente si permite satisfacer tanto la demanda efectiva existente como las necesidades alimentarias bsicas de aquellos sectores que, por problemas de ingreso, no pueden traducirlas en demandas de mercado. Tradicionalmente, el anlisis de la suficiencia se ha hecho sobre la base de la contabilizacin del suministro de energa alimentaria (SEA) de un pas, por medio de las Hojas de Balance de la FAO, contrastando el resultado con el requerimiento mnimo necesario para que sobrevivan todos sus miembros, en funcin de su distribucin etaria y por sexo, con un nivel mnimo de actividad fsica (alrededor de 1 800 kcal/da). A fin de incorporar el diferencial de necesidades de energa resultante de la actividad de las personas, se ha optado por utilizar el requerimiento medio (alrededor de 2.100 kcal/da). El anlisis comparativo entre el SEA y los requerimientos medios anuales de cada uno de los pases centroamericanos, mostr que para el perodo 1990-2000 (como distancias porcentuales del primero respecto de los segundos, que oscilan entre 1.947 y 2.116 kcal/persona/da), todos los pases contaron con una cantidad de kilocaloras mayor que sus requerimientos medios de energa, pero el margen sera insuficiente para sobreponerse a las heterogeneidades internas de acceso. Costa Rica muestra un suministro estable y superior en alrededor de 30%, aunque ello no sera suficiente para erradicar la subnutricin, no obstante su bajo nivel de desigualdad de acceso a los alimentos. Los dems pases presentan mayor desigualdad, por lo que requieren una mayor oferta de alimentos para cubrir sus requerimientos medios y erradicar la subnutricin. Con distinta variabilidad en el tiempo, El Salvador, Panam y Honduras llegaron al final de la dcada con un suministro en torno de 20% superior y Nicaragua con slo alrededor de 10% superior. La situacin ms preocupante se presenta en Guatemala, donde se ha experimentado una progresiva disminucin del SEA, para situarse en torno del 5% sobre el requerimiento promedio, lo que es coincidente con sus altos niveles de desnutricin y subnutricin.
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Grfico 3
CENTROAMRICA (5 PASES) Y PANAM: COMPARACIN ENTRE EL SEA Y LOS REQUERIMIENTOS MEDIOS ANUALES 1990-2000
(En porcentajes)
35 30 25
Costa Rica
20 15 10 5 0
El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Requerimiento medio anual por pas
Fuente: Procesamientos Especiales de Hojas de Balance de la Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (FAO).
Adems de contar con bienes alimentarios suficientes para cubrir las necesidades en un momento dado es importante que ello se logre sostenidamente (estabilidad). Si en el grfico anterior se analiza la volatilidad del SEA, contabilizando la cantidad de veces en que ste disminuye con respecto al perodo anterior, se concluye que Costa Rica y Honduras presentan la mayor estabilidad, con una tendencia que no permite estimar grandes variaciones positivas o negativas. Nicaragua muestra una cada relativamente importante a mediados de la dcada (3,8%), pero vuelve a sus niveles originales en el ltimo trienio. Mayor volatilidad presentan El Salvador y Panam que, salvo un par de aos, pasaron por ciclos trienales de crecimiento y disminucin, bajando hasta 9% en un solo ao. Guatemala presenta la peor situacin, con una cada constante que lo hizo descender del segundo al ltimo lugar en cuanto a oferta agregada, con una prdida de 19% en 10 aos, equivalente a los avances registrados entre 1970 y 1990. A fin de conocer el grado de autonoma o autosuficiencia alimentaria de los pases, se compararon las importaciones con el total del stock energtico existente en el pas, encontrndose que en general existe una tendencia a incrementar las importaciones entre los aos 1990 y 2000, pasando de un rango de entre 12% y 30% del stock total a uno de 29% a 58% (vese grfico 13). 1 El Salvador es el pas con mayor incremento relativo de caloras importadas a lo largo de la dcada, con un alza muy marcada hacia el ao 2000. Le siguen Costa Rica y Honduras, con una tendencia medianamente estable en el decenio. Por ltimo, Nicaragua es el pas que se mantuvo ms estable e increment muy levemente el peso relativo de las importaciones en la reserva energtica total.
1 Stock total = produccin + importaciones exportaciones, medida en kilocaloras por persona da. El supuesto implcito de este indicador es que no hay diferencias significativas entre las proporciones destinadas a consumo humano y otros fines, entre la produccin nacional y los bienes importados.
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Al analizar el indicador a fines de la dcada (2000), se desprende que El Salvador, Costa Rica y Panam son los pases que registran mayores niveles de dependencia energtica, con proporciones entre 48% y 58%. En Nicaragua, Honduras y Guatemala en cambio esas proporciones fluctan entre 29% y 30%.
Grfico 4
CENTROAMRICA (5 PASES) Y PANAM: PESO DE LAS IMPORTACIONES DE ALIMENTOS EN LA RESERVA ENERGTICA TOTALa, 1990-2000
(En porcentajes)
70 60 50 40 30 20 10 0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam
Fuente: CEPAL, procesamientos especiales de Hojas de Balance de la Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (FAO). Nota: ( ) Reserva total = produccin + importaciones exportaciones, medida en kcal/persona/da.
a
Un alto nivel de dependencia, en trminos de caloras importadas, no implica necesariamente un alto grado de vulnerabilidad externa, en la medida en que dichas importaciones representen un porcentaje poco significativo de los ingresos en divisas. Para los seis pases analizados, entre 1994 y 2001, el valor de las importaciones de alimentos represent entre un cuarto y un tercio de los ingresos por exportaciones. Panam es el pas donde esta proporcin se mantuvo ms alta durante el perodo, pues slo en 2001 baj de 40%, ao donde fue superado por El Salvador y Nicaragua, y alcanzado por Honduras. En el otro extremo est Costa Rica, donde en los ltimos 11 aos se mantuvieron valores entre 5% y 11%, mostrando, en general, un bajo grado de vulnerabilidad. Guatemala se situ un escaln ms arriba, con proporciones cercanas a 20%, de modo que en la dcada de 1990 cont con un SEA crecientemente deficitario para sus necesidades. En una mirada de largo plazo, la sustentabilidad de un sistema alimentario es central para asegurar que el logro de los niveles de suficiencia, estabilidad y autonoma no implique un deterioro de los recursos naturales. Los principales mbitos en que se presentan los problemas ambientales que afectan al sistema alimentario son las prdidas de tierras laborales y de variedades fitogenticas. Aunque el deterioro ambiental en el espacio agrcola del Istmo Centroamericano tenga manifestaciones generales comunes a otras regiones, los factores que lo determinaron se vinculan estrechamente con el estilo de desarrollo que adopt el sector en la mayora de los pases, ms especficamente, con el patrn de ocupacin territorial, la expansin de la frontera agrcola y la 14
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estructura de la tenencia resultante, as como los senderos elegidos en el proceso de modernizacin agropecuaria. A partir de un patrn originario extremadamente desigual de distribucin del espacio agrcola, que los procesos de reforma agraria modificaron slo parcialmente, las tierras de mayor potencial agropecuario quedaron en manos de un nmero relativamente reducido de grandes propietarios, a los que, en algunos casos, se agreg el surgimiento de un conjunto de empresas medianas altamente capitalizadas. En dicho contexto, se dio un proceso de modernizacin parcial y excluyente. Parcial, porque abarca slo algunas regiones, algunos productores y algunos productos, en particular, productos de exportacin e insumos para una agroindustria de demanda elstica; y excluyente, porque ha desplazado hacia tierras marginales a una parte importante de los pequeos productores dedicados especialmente a la produccin de granos bsicos. Este proceso gener en muchos casos altas concentraciones poblacionales en zonas rurales relativamente pequeas, conduciendo a una progresiva degradacin de los recursos naturales de dichas reas. Otra caracterstica fue la tendencia a reemplazar la mano de obra permanente por temporal, generando, por una parte, procesos de hiperurbanizacin, estancamiento rural, sobre intensificacin de reas frgiles y presin por deforestar, y por otra, sobrefertilizacin, sobremecanizacin y uso ineficiente del agua en el sector de agricultura moderna.
a)
El sistema alimentario
Un sistema alimentario abarca al conjunto de relaciones socioeconmicas y tcnicoproductivas que inciden de un modo directo en los procesos de produccin primaria, transformacin agroindustrial, acopio, distribucin, comercializacin y consumo de los productos alimentarios. En Centroamrica, las unidades productivas del sector presentan una estructura de tipo bimodal, constituida por un vasto sector campesino y un reducido sector empresarial, con distinto grado de modernizacin. En este tipo de estructuras es necesario contar con diseos tecnolgicos e incentivos que tomen en cuenta las diferencias de lgica de manejo propias de los distintos tipos de unidades productivas. Estimaciones de la importancia relativa de los distintos tipos de unidades productivas en la subregin, indican que la agricultura empresarial generara alrededor del 60% de la produccin para consumo interno y algo ms de dos tercios de lo que se exporta. No obstante, en los casos del maz, frijol y papas, la mayor parte de la produccin sera de origen campesino. Durante los ltimos aos, el sector agrario centroamericano se ha visto afectado tanto por el comportamiento de los mercados de productos agrcolas a nivel mundial como por fenmenos climticos que han mermado en forma importante los volmenes de produccin, con consecuencias directas en los ingresos familiares, y en la oferta de bienes y de puestos de trabajo del sector. En el plano externo, la gran abundancia de productos agrcolas exportables y, en los ltimos aos, la dbil demanda de importaciones en este rubro han conducido al aumento de los excedentes y la baja de los precios internacionales de la mayora de estos productos, en particular los granos bsicos. Por otra parte, la gran afluencia de capitales externos en la dcada de 1990, que se tradujo en la apreciacin de las monedas nacionales, ha expuesto a los productores agrcolas a una intensa competencia, que fue en desmedro de las condiciones productivas y los ingresos. Asimismo, sucesivos fenmenos naturales han dejado en evidencia la vulnerabilidad del sector agropecuario centroamericano. Al huracn Mitch, cuyos efectos todava repercuten en los niveles de mora crediticia y las demandas de reinversin, le siguieron dos terremotos en El Salvador a comienzos de 2001 y una sequa que ha afectado en mayor o menor medida a todos los pases de la regin. Al respecto, entre mayo y agosto de 2001 -el perodo de mayor demanda de agua del 15
cultivo de granos bsicos- la pluviosidad disminuy a cotas inferiores a las histricas y a las necesidades hdricas de la agricultura, y se estima que ms del 18% de la produccin prevista en la regin se perdi.
Cuadro 1
CENTROAMRICA: ESTIMACIONES DE PRDIDAS EN GRANOS BSICOS CAUSADAS POR LA SEQUA DURANTE EL AO AGRCOLA 2000-2001
Tipo de grano Maz Frijol Arroz Sorgo Total Produccin perdida (en miles de quintales) 7 058 930 1 241 1 341 10 570 Valor de la prdida (en millones de dlares) 62,4 21,9 13,5 8,8 106,6
Fuente: CEPAL/CCAD, El impacto socioeconmico y ambiental de la sequa en 2001 en Centroamrica (LC/MEX/L.510), febrero de 2002.
Estos eventos agravaron la difcil situacin de la actividad agrcola en la regin, que ya se haba visto afectada por una crisis sin precedentes en el sector cafetalero. El exceso de produccin mundial de caf aument en gran medida las existencias en los ltimos cinco aos, lo que determin una importante reduccin de los precios en el mercado internacional. Se estima que en 2001, las exportaciones de caf reportaron 713 millones de dlares menos que el valor promedio del quinquenio 1994-1998 (una prdida equivalente a alrededor del 1,2% del PIB regional de ese ao) y pasaron del 16% del total de exportaciones de bienes en el quinquenio referido, al 7% en el ao 2001. Finalmente, es preciso considerar que la agroindustria y el agrocomercio son los principales orientadores del sistema alimentario, no slo debido a las funciones que cumplen como tales, sino porque tienen influencias significativas en el resto del sistema por sus encadenamientos hacia atrs (sobre la produccin agrcola) y hacia delante (sobre los consumidores finales). En Centroamrica, la industria agroalimentaria constituye el sector con mayor peso relativo dentro de la manufactura, correspondiendo a las ramas de alimentos, bebidas y tabaco una cifra estable alrededor del 46% del sector agroindustrial, aunque su participacin en las exportaciones ha ido declinando. El sector de comercializacin, aun antes del surginmiento y la expansin de los supermercados, ocupaba un espacio crtico en el sistema alimentario pues por su ubicuidad, su incidencia en el precio que enfrenta el consumidor y por constituir el punto final de la cadena de oferta y el inicial del flujo de informacin hacia la produccin, contribuye al ajuste entre la produccin y el consumo. Los supermercados se desarrollaron sobre la base de sus homlogos estadounidenses, pero a una velocidad de expansin bastante mayor. Desde una marginal participacin de mercado, han pasado a ser una fuerza importante en el mercado alimentario. Por ejemplo, entre 1994 y 2001 en Guatemala crecieron de 15% a 34%, en Costa Rica, durante la ltima dcada alcanzaraon a 50% y en El Salvador a 37%. Con la influencia en ascenso de los supermercados, de punto de informacin, el sector ha pasado a ser crecientemente el punto de comando o ncleo de control de la evolucin de los sistemas alimentarios.
16
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e)
La poltica alimentaria
Se ha sealado que el objetivo de la poltica alimentaria es el de contribuir a superar la inseguridad alimentaria de la poblacin. Es decir, que todas las personas tengan, en todo momento, acceso fsico y econmico a suficientes alimentos, inocuos y nutritivos, para satisfacer sus necesidades nutricionales y sus preferencias alimentarias a fin de llevar una vida activa y sana. En la regin, a la poltica de Seguridad Alimentaria Nutricional (SAN) le corresponde complementar y corregir los efectos de las principales variables macroeconmicas sobre la disponibilidad y el acceso alimentarios, con dependencia de las polticas fiscal, monetaria y crediticia, salarial y de comercio exterior. Son estas polticas las que en ltima instancia determinan los precios relativos de los alimentos, influyen en los trminos de intercambio rural-urbano e inciden finalmente en el poder de compra de los consumidores. Las reformas estructurales y las polticas de apertura han ido reduciendo la capacidad de la poltica pblica de incidir en los patrones de oferta alimentaria pues buena parte del instrumental del pasado, como los subsidios, los tipos de cambio diferenciados, las franquicias, los poderes de compra de las empresas estatales, y las fijaciones de precios a productos bsicos, prcticamente han desaparecido y las polticas sectoriales han quedado subordinadas al logro de los equilibrios macroeconmicos. Por contraste, los agentes privados de los ltimos eslabones de las cadenas de produccindistribucin de alimentos han pasado a jugar un papel de importancia creciente en la determinacin de lo que se produce e incluso, cmo y quin produce los alimentos que llegan a los hogares, como es el caso de los supermercados. Las intervenciones de poltica a nivel macro estn vinculadas, por una parte, a las propias variables macroeconmicas y por otra, a aspectos de regulacin y estmulo al comportamiento de los principales agentes privados del sistema alimentario. Se trata en general de medidas que apuntan a la reasignacin de recursos destinados a mejorar la disponibilidad y el acceso alimentario y se expresan en: i) ii) iii) iv) v) el peso relativo y la estructura del gasto social en el presupuesto; las orientaciones de la inversin en infraestructura; los estmulos fiscales o transferencias orientadas a la reorganizacin de las estructuras de produccin y distribucin de alimentos; el estmulo a la difusin del progreso tcnico en las distintas esferas de actividad que conforman el sistema alimentario; la redefinicin del patrn de insercin internacional en aquellos aspectos que inciden en la oferta y demanda alimentaria (bandas de precios, proteccin frente al dumping, y criterios para regular los efectos distorsionadores de la ayuda alimentaria); y el establecimiento de normas y estndares que regulan la calidad e inocuidad de los alimentos.
vi)
A nivel meso se destacan las polticas de Desarrollo Territorial Rural de la Seguridad Alimentaria y Nutricional (DTR-SAN) que toma como punto de partida o se estructura en torno de las estrategias desarrollo local, que por las propias caractersticas de los pases tendran un carcter eminentemente rural. Las polticas de DTR-SAN consideran la seguridad alimentaria y nutricional como el eje integrador tanto de la transformacin productiva, como de los cambios en la arquitectura institucional de un determinado espacio. Dicho espacio se constituye en territorio cuando los agentes del proceso de transformacin lo reconocen como necesario para contener y
17
delimitar las relaciones que establecen entre ellos en el interior, y entre todos con el mundo externo, en funcin de los proyectos u objetivos de desarrollo que se proponen emprender. La poltica a nivel micro se refiere fundamentalmente a aquellas intervenciones que actan de manera directa sobre familias o personas, mbito en el que se han hecho los mayores avances y donde se tiene una rica experiencia de muchas dcadas, en particular la desarrollada e impulsada por el INCAP y el PMA. Por lo tanto, lo que cabe en relacin a ella es hacer una rigurosa sistematizacin que permita un balance de lecciones aprendidas destinadas a robustecer las polticas micro de SAN. Todos los pases centroamericanos cuentan con una instancia poltica de nivel central, encargada de trabajar el tema y un plan de accin, y en casi todos los casos existe una poltica nacional. Tres son los pases de la regin donde habra cierta seguridad jurdica (con leyes o proyectos de ley): Costa Rica, Guatemala y Nicaragua. En estas condiciones, los pases de la subregin presentan una situacin positiva en cuanto al nivel de importancia poltica y seguridad jurdica en torno del sistema alimentario nutricional. Sin embargo, aun cuando la mayora de las polticas y planes han sido concebidos tomando en cuenta la disponibilidad, el acceso, el consumo y la utilizacin biolgica de los alimentos, existe un nfasis en la utilizacin biolgica y el consumo.... Las interrelaciones de coordinacin en la prctica en muchos de los casos no tienen la coherencia necesaria, particularmente con las polticas productivas y de acceso, es necesario considerar las polticas macroeconmicas, la globalizacin, el comercio interregional y los procesos de modernizacin y descentralizacin del Estado, para que los planes tengan una concepcin ms realista y sean polticamente viables y tcnica y econmicamente factibles (INCAP, 2003b). La aplicacin de las polticas de SAN requiere de la participacin de mltiples actores: instituciones gubernamentales (gobierno central, departamentos y municipios), organismos de cooperacin bilateral e internacional, bancos, ONG nacionales y extranjeras, y la comunidad. En una mirada global, el rol de las instituciones gubernamentales es definir la poltica y disear programas, labor fuertemente apoyada por las agencias internacionales (PMA, FAO, INCAP, UNICEF, SICA) y pases donantes. El financiamiento de alimentos proviene en parte de presupuestos nacionales, bancos (BCIE, Banco Mundial y BID) y en importante medida del aporte de pases y agencias donantes (mayormente PMA y USAID).2 En la aplicacin de tareas operativas se incorpora la gestin de ONGs nacionales e internacionales.
f)
La ayuda alimentaria en Centroamrica
En cuanto a los programas de ayuda alimentaria orientados a la distribucin de raciones alimenticias, subsidios, capacitacin y asistencia tcnica, en los pases de la regin estos funcionan con una gran participacin de actores internos y externos, pblicos y privados. Las formas de coordinacin en cada caso son variadas, desde una autonoma casi total, que incluso presenta algunas caractersticas de competencia, hasta la completa interaccin y mutua dependencia. Las experiencias de cada pas son variadas, algunas estn articuladas con los programas regionales y otras funcionan en forma independiente. No obstante, existen similitudes en cuanto a incluir programas de alimentacin escolar, para infantes, mujeres embarazadas y en lactancia y de apoyo comunitario para produccin rural. Por su parte, la cooperacin internacional ha sido un elemento muy importante en la poltica alimentaria, presentndose de distintas maneras: integrada a las polticas nacionales y con acciones
2
BCIE: Banco Centroamericano de Integracin Econmica. BID: Banco Interamericano de Desarrollo USAID: Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional.
18
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autnomas. Segn la FAO, el volumen de dicha ayuda entre los aos 1990 y 2001 present grandes variaciones, con valores entre 33 millones de toneladas (en 1995) y 112 (en 1991). De los 885 millones distribuidos en ese perodo, Nicaragua es el pas que ms alimentos recibi, seguido de Guatemala y El Salvador.
Grfico 5
DISTRIBUCIN DE LA AYUDA ALIMENTARIA EN CENTROAMRICA Y PANAM, PROMEDIO 1990-2001
3,0% 35,4%
0,4% 24,4%
Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua
11,6%
25,1%
Panam
Fuente: Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (FAO), FAOSTAT Nutricin.
La consecucin de fondos y alimentos, as como la deteccin de problemas, la priorizacin de beneficiarios y la distribucin de la ayuda, implica la coordinacin de variados mbitos de gestin, con participacin de muchas organizaciones. Entre los organismos regionales que colaboran con la ayuda alimentaria en Centroamrica destacan: ! El Instituto de Nutricin de Centroamrica y Panam (INCAP/OPS). ! La Organizacin Panamericana de la Salud (OPS): iniciativa de Escuelas Promotoras de la Salud o Escuelas Saludables ! El Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura (IICA) ! El Programa Especial para la Seguridad Alimentara (PESA) de la FAO ! La Red de Cooperacin Tcnica en Sistemas de Vigilancia Alimentaria y Nutricional (SISVAN) ! El Fondo Internacional de Desarrollo Agricola (FIDA) ! El Sistema de Integracin Centroamericana (SICA) ! El Centro de Coordinacin para la Prevencin de los Desastres Naturales en Amrica Central (CEPREDENAC) ! La Oficina Regional del Programa Mundial de Alimentos (PMA) Este ltimo elemento subraya la necesidad de que la asistencia internacional otorgue prioridad a esos pases centroamericanos. Esta ayuda debe integrarse en las polticas pblicas para abordar los elementos esenciales que constituyen una poltica alimentaria nacional. Adems de permitir el acceso de toda la poblacin a los alimentos, dicha poltica nacional debe orientarse a 19
garantizar la suficiencia, estabilidad, autonoma y sostenibilidad de la oferta alimentaria de los pases y traducirse en la realizacin simultnea de acciones en tres mbitos: i) el estructural, cuyos efectos son de mediano y largo plazo (campaas de alfabetizacin, acceso a la tierra, modernizacin de la produccin agropecuaria, mejoramiento de los canales de distribucin de alimentos, entre otras); el aumento de la capacidad adquisitiva de los hogares para acceder a los alimentos y utilizarlos adecuadamente, mediante iniciativas de corto y mediano plazo (proyectos y programas de transferencias de ingreso y de alimentacin escolar, campaas de educacin en materia de hbitos de alimentacin), y acciones preventivas y de emergencia, a ms corto plazo, para evitar las consecuencias de situaciones crticas de acceso a la alimentacin y paliar sus efectos (distribucin directa de alimentos a poblaciones afectadas por desastres naturales, y puesta en prctica de sistemas de vigilancia sobre seguridad alimentaria centrados en localidades y poblaciones vulnerables).
ii)
iii)
20
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Introduccin
La preocupacin por los problemas de seguridad alimentaria ha estado presente desde hace varias dcadas, pero sobre todo a partir de la Conferencia Internacional sobre Nutricin (Roma 1992) y la Cumbre Mundial sobre la Alimentacin (Roma, 1996) dicha preocupacin ha pasado a encauzarse en formulaciones de polticas nacionales de seguridad alimentaria y nutricional. Como consecuencia de la crisis del mercado alimentario mundial de los aos 1972-1974, el concepto de seguridad alimentaria adquiri presencia en los foros internacionales, asocindose a los problemas de disponibilidad agregada que enfrentaban los pases deficitarios debido a dicha crisis, pues hasta los anlisis mejor fundados, incluido el del Departamento de Agricultura de los Estados Unidos, estimaban que se iniciaba un prolongado perodo de escasez y precios altos. Sin embargo, nadie previ que el mercado mundial pasara de una crisis de escasez a otra de sobreproduccin, restablecindose la tendencia secular a la baja de los precios de los principales productos alimentarios, aunque ahora en un marco de pronunciada inestabilidad. Al constatar que una disponibilidad agregada suficiente o ms que suficiente no garantizaba el acceso universal a los mnimos nutricionales, se tendi a ampliar el concepto, enfatizando los problemas de inseguridad alimentaria a nivel de la familia o de las personas.3 As, en su XII Conferencia Mundial, la FAO propuso un concepto ampliado de seguridad alimentaria que incorporaba sus
Un caso extremo de este tipo de situaciones lo analiza Sen (1982) quien muestra que muchas de las hambrunas coexistieron con exportaciones de alimentos desde el pas afectado.
21
distintas dimensiones. El objetivo final de la seguridad alimentaria... es asegurar que todas las personas tengan, en todo momento, acceso fsico y econmico a los alimentos bsicos que necesiten... la seguridad alimentaria debe tener tres propsitos especficos: asegurar una produccin adecuada de alimentos, conseguir la mxima estabilidad en sus flujos y garantizar el acceso a los alimentos disponibles por parte de quienes lo necesitan" (FAO/RLAC, 1983a). En el caso centroamericano son varias las instancias que han respaldado este tema en los ltimos aos, entre las que cabe destacar: ! ! ! En 1991, se cre el Consejo de Ministros de Salud de Centroamrica (COMISCA) y la Comisin Regional de Asuntos Sociales (CRAS). En 1993, se conform el Subsistema de Integracin Social del Sistema de Integracin Centroamericana (SISCA/SICA). En la XIV Cumbre de Presidentes Centroamericanos (Guatemala, 1993) se ratific la Iniciativa Regional de Seguridad Alimentaria Nutricional (SAN), propiciada por el Instituto de Nutricin de Centroamrica y Panam y la Organizacin Panamericana de la Salud (INCAP/OPS), que la define como ...un estado en el cual todas las personas gozan, en forma oportuna y permanente, de acceso fsico, econmico y social a los alimentos que necesitan en cantidad y calidad, para su adecuado consumo y utilizacin biolgica, garantizndoles un estado de bienestar general que coadyuve al logro de su desarrollo. Esta definicin pas a constituirse en el marco de orientacin poltica de dicha Iniciativa en el Istmo Centroamericano. En la Cumbre Mundial sobre la Alimentacin de 1996, los pases de la regin concurrieron al compromiso de ...consagrar nuestra voluntad poltica y nuestra dedicacin comn y nacional a conseguir seguridad alimentaria para todos y erradicar el hambre de todos los pases, con el objetivo inmediato de reducir el nmero de personas desnutridas a la mitad de su nivel actual no ms tarde del ao 2015". La ms reciente referencia son los mandatos de la Cumbre Iberoamericana de Presidentes de diciembre de 2002, que incluyen la adopcin de un Marco Estratgico elaborado por el Consejo Agropecuario Centroamericano (CAC) para enfrentar la situacin de inseguridad alimentaria y nutricional asociada a las condiciones de sequa y cambio climtico, que considera, entre otros: un seguro alimentario regional o fondo regional de contingencia, un equipo regional de emergencia para enfrentar la crisis alimentaria de Centroamrica, una poltica de ordenamiento y optimizacin de la inversin social para la seguridad alimentaria y nutricional y la reduccin de la desnutricin aguda y la pobreza (Morgado, 2003).4
Evidentemente el desafo es importante ya que ubica el problema de la seguridad alimentaria al ms alto nivel poltico. Las preguntas que nacen son en qu medida los objetivos estn siendo alcanzados y cules son las causas y consecuencias que caracterizan a la situacin entre los pases centroamericanos. Con el objetivo de encontrar y difundir algunas respuestas a estas interrogantes, a principios de 2003 la Oficina Regional del Programa Mundial de Alimentos (PMA) y la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) establecieron un acuerdo de cooperacin trienal que incluye la elaboracin de un captulo especial sobre el hambre, la desnutricin y la pobreza en el Panorama social de Amrica Latina 2002-2003 (www .eclac.cl) y tres informes anuales que analicen el tema en grupos de pases. El primero de ellos corresponde a la subregin de Centroamrica, cuyos resultados se presentan en este documento.
Presentacin en la Reunin de Trabajo.
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El trabajo intenta dar algunas respuestas a las preguntas relevadas y discutir algunos escenarios. En el captulo I se presenta un anlisis de las relaciones entre pobreza, hambre y desnutricin en los pases centroamericanos en la realidad actual y un examen de sus posibilidades de alcanzar las Metas de Desarrollo del Milenio sobre hambre y pobreza. En el captulo II se describen los componentes de la inseguridad alimentaria y la forma en que stos se manifiestan en la subregin. El captulo III contiene un anlisis de los sistemas alimentarios, destacando las caractersticas de productores y comercializadores de los bienes. En el captulo IV se presentan los elementos centrales que componen las polticas alimentarias y nutricionales, y la forma en que actualmente se estn implementando en la regin. El captulo V es una recopilacin de los principales programas de ayuda alimentaria a nivel nacional y las experiencias de coordinacin horizontal y de ayuda internacional. Finalmente, se presenta un anexo estadstico donde se pueden revisar los principales datos en que se fundamenta el documento.
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A. Pobreza y hambre frente a las Metas del Milenio
En Centroamrica, como en el resto de Amrica Latina y el Caribe, la inseguridad alimentaria y el hambre son fenmenos estrechamente asociados a la pobreza extrema, pero con caractaersticas especficas. Una alimentacin deficitaria afecta no slo a quienes viven en condiciones de extrema pobreza sino tambin a estratos ms amplios y a grupos que residen en determinadas zonas o regiones con una inseguridad alimentaria permanente (CEPAL, 2003a). La especificidad del problema del hambre con respecto a la pobreza qued de manifiesto en la Declaracin del Milenio, donde se establecen metas independientes de reduccin de ambos flagelos en un 50% para el ao 2015, con sendos grupos de indicadores. En este contexto, cabe hacerse la pregunta sobre la forma en que ambos problemas se presentan en los pases centroamericanos, su comparacin con los dems pases de Amrica Latina y el Caribe y el grado de avance y proyecciones existentes respecto del grado de cumplimiento de las Metas del Milenio.
1. Hambre y extrema pobreza en Centroamrica

La evidencia emprica indica que la extrema pobreza y el hambre estn estrechamente relacionados, pero no son fenmenos asimilables, pues una parte de la poblacin afectada por la desnutricin no integra el estrato ms pobre y, a su vez, no toda la poblacin de muy bajos ingresos manifiesta las consecuencias ms agudas de la falta de alimentos.
25
Visto desde la poltica social, si bien el combate a la extrema pobreza es parte importante del abatimiento del hambre, no puede esperarse que los esfuerzos destinados a reducirla aseguren por s solos y en un plazo razonable la erradicacin del hambre y su principal consecuencia, la desnutricin infantil. Por otra parte, es posible obtener logros significativos en materia de desnutricin mediante programas nutricionales aun cuando no formen parte de amplios y costosos programas antipobreza. La magnitud de la pobreza extrema explica alrededor de la mitad de las diferencias de magnitud de la desnutricin en los pases. En efecto, 49% de la variabilidad en la tasa de desnutricin global (bajo peso para la edad) y 57% de la variabilidad en la desnutricin crnica moderada-grave (baja talla con respecto a la edad) entre los pases puede atribuirse a las diferencias en el porcentaje de pobreza extrema. De los grficos que se presentan a continuacin, se desprende que la escasez de recursos de los hogares latinoamericanos y caribeos est lejos de dar cuenta por si sola del nivel que alcanza la desnutricin infantil. El Salvador y Nicaragua, por ejemplo, con niveles de pobreza muy distintos registran tasas de desnutricin crnica similares. Por otra parte, Guatemala presenta un nivel de pobreza extrema similar a Colombia, pero son muy distintos en desnutricin crnica. Lo mismo ocurre en relacin con la desnutricin ponderal.
Grfico 6
AMRICA LATINA Y EL CARIBE (18 PASES): RELACIN ENTRE LA EXTREMA POBREZA,a/ LA DESNUTRICIN GLOBAL Y LA DESNUTRICIN CRNICA, ALREDEDOR DE 1999
RELACIN ENTRE LA EXTREMA POBREZA Y LA DESNUTRICIN GLOBAL
RELACIN ENTRE LA EXTREMA POBREZA Y LA DESNUTRICIN CRNICA
Fuente: Para Extrema pobreza, CEPAL, Panorama social de Amrica Latina, 2001-2002. Para Desnutricin global (insuficiencia ponderal moderada-grave), Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), Estado mundial de la infancia 2003. Para Desnutricin crnica, "Est disminuyendo la malnutricin? Anlisis de la evolucin del nivel de malnutricin infantil desde 1980", Mercedes de Ons, Edward A. Frongillo y Monika Blssner. Boletn de la Organizacin Mundial de la Salud, o Recopilacin de artculos N 4, 2001. Nota: / Las cifras sobre incidencia de extrema pobreza son las estimadas por la CEPAL y se refieren a la medicin ms cercana al ao 1999.
a
Una forma complementaria de analizar esta asociacin es contrastar los datos a nivel individual, a partir de las encuestas de demografa y salud. A objeto de analizar la situacin en Centroamrica, se cuenta con dos encuestas que proveen estimaciones para ambas variables conjuntamente (Guatemala, 1995 y Nicaragua, 1998), con las que se hizo el intento de estimar la 26
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medida en que la manifestacin ms extrema del hambre la desnutricin infantil- se asocia o est determinada por la insuficiencia de ingreso de la poblacin y dems factores asociados a la condicin de pobreza. Como se observa en el grfico 6, en estos pases la asociacin analizada est lejos de ser perfecta o incluso muy elevada. Por una parte, una fraccin muy alta de la poblacin infantil (superior a dos tercios) que residen en hogares en extrema pobreza no presentan bajo peso para la edad. Por otra, una proporcin muy elevada de los menores de cinco aos afectados por la desnutricin ponderal no viven en hogares extremadamente pobres, incluso en hogares que estn fuera de la pobreza. As, si los recursos para combatir la desnutricin se hubieran concentrado en los hogares extremadamente pobres se habra dejado de "atender" a 56% de los menores en Guatemala y a 42% en Nicaragua.
Cuadro 2
CENTROAMRICA (2 PASES): RELACIN ENTRE CATEGORAS DE POBREZA Y PREVALENCIA DE LA DESNUTRICIN GLOBAL5 GUATEMALA, 1995
Pobres extremos Pobres no extremos 9 18 27 33 No pobres Total Incidencia de la extrema pobreza 44 32 35
Desnutridos No desnutridos Total Tasa de desnutricin
12 23 35 34
6 32 38 16
27 73 100 27
NICARAGUA, 1998
Pobres extremos Pobres no extremos 3 27 31 10 No pobres Total Incidencia de la extrema pobreza 58 40 43
Desnutridos No desnutridos Total Tasa de desnutricin
7 35 43 16
2 25 27 7
12 88 100 12
Fuente: Demographic and Health Survey (DHS) 1998.
De lo anterior se desprende que existira un conjunto de factores protectores o compensatorios de la desnutricin, que explicaran estos resultados.6 Estos son los mecanismos de adaptacin biolgica y metablica a niveles bajos de ingesta alimentaria y los de adaptacin conductual, que a menudo se traducen en descensos de la actividad fsica y el rendimiento, (James y Schofield, 1990). A ellos se sumaran los que permiten compensar parcialmente los efectos de la pobreza por la va de la distribucin intrafamiliar de los alimentos en favor de los nios y en desmedro de las madres, y las redes sociales en que participan los hogares de escasos recursos, que les permiten paliar las situaciones ms extremas de falta de acceso a los alimentos. Visto lo anterior, es importante insistir en la necesidad de analizar los problemas del hambre y la inseguridad alimentaria como un fenmeno relevante por s mismo y no como un apndice o subcomponente de la extrema pobreza.
5 6
Se refiere a la insuficiencia ponderal moderada-grave. En una presentacin reciente de Paes de Barros y otros (2003), se examina la relacin entre pobreza extrema y hambre en Brasil y se analizan diversas hiptesis que podran explicar la baja asociacin entre los indicadores correspondientes.
27
2.
Hambre e inseguridad alimentaria en Amrica Latina y el Caribe7
En torno del ao 2000, la poblacin latinoamericana y caribea en extrema pobreza llegaba a 18,5%, la subnutrida alcanzaba a 11% (cerca de 54 millones de personas) y casi 8% de los nios menores de cinco aos registraban bajo peso para la edad. Aunque estas cifras suponen niveles menos dramticos que en las dems regiones en desarrollo, la utilizacin de indicadores ms estrictos revela una situacin ms grave: la subnutricin afecta a cerca del 22% de la poblacin, si se consideran los requerimientos calricos medios de la poblacin y casi el 21% de los nios presenta desnutricin crnica moderada o grave. Las diferencias entre pases son bastante pronunciadas; las estimaciones de subnutricin de la FAO indican que en siete pases ms del 20% de la poblacin sufre de hambre, mientras que en seis pases la padece no ms del 5% de la poblacin. Entre los siete pases con mayor proporcin de hambre, tres pertenecen a Centroamrica (Guatemala, Honduras y Nicaragua).
Grfico 7
AMRICA LATINA Y EL CARIBE (23 PASES): EVOLUCIN DEL PORCENTAJE DE POBLACIN SUBNUTRIDA ENTRE 1990-1992 Y 1998-2000
Fuente: FAO, The State of Food Insecurity in the World 2002 (http://www.fao.org/docrep/005/y7352e/y7352e00.htm). Nota: Amrica Latina y el Caribe: Promedio ponderado de los pases.
En 20 de 23 pases de Amrica Latina y el Caribe se logr una reduccin del porcentaje de poblacin subnutrida en los aos noventa (vase grfico 7), siendo el incremento de la disponibilidad interna de alimentos por habitante un factor central en la mayora de ellos, lo que compens el aumento (leve en la mayora de los casos) de las desigualdades de acceso a los
7
Extractado del Panorama sScial de Amrica Latina 2002-2003, de la CEPAL.
28
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alimentos. Cabe destacar que entre los pases que sufrieron un deterioro del ndice de subnutricin, se encuentran dos centroamericanos (El Salvador y Guatemala). Esto se debe principalmente a la disminucin de la oferta de alimentos por habitante, como consecuencia de la cada de la produccin interna y de la capacidad para importar. Sumados a la insuficiencia de alimentos, en la desnutricin infantil intervienen normalmente otros factores relacionados con la situacin de pobreza extrema, como son la falta de acceso al agua potable y medios sanitarios, que se traduce en enfermedades infecciosas y diarreas que, a su vez, derivan en una rpida prdida de peso. Sin embargo, en la mayora de los pases de la regin la manifestacin ms habitual del hambre y la pobreza entre los nios es la desnutricin crnica (insuficiencia moderada o grave de talla con respecto a la edad, o retardo en el crecimiento). Su gravedad estriba en que acumula las consecuencias de la falta de una alimentacin y nutricin adecuadas durante los aos ms crticos del desarrollo fsico y psicomotor de los nios, por lo que sus efectos negativos son en gran medida irreversibles. Esta carencia constituye uno de los principales mecanismos de transmisin intergeneracional de la pobreza y la desigualdad. En la ltima dcada, la insuficiencia ponderal, que es el indicador de seguimiento de la meta relativa al hambre sealado en la Declaracin del Milenio, habra disminuido de alrededor del 13%14% al 8%-9%, en tanto que la desnutricin crnica en la regin se redujo, en promedio, de cifras cercanas al 23%-24% a un 18%-19%.
Grfico 8
AMRICA LATINA Y EL CARIBE (22 PASES): EVOLUCIN DEL PORCENTAJE DE NIOS MENORES DE 5 AOS DE EDAD CON DESNUTRICIN
EVOLUCIN DE LA DESNUTRICIN GLOBAL (INSUFICIENCIA PONDERAL MODERADAGRAVE) ENTRE 1980/1991 Y 1995/2001 EVOLUCIN DE LA DESNUTRICIN CRNICA (RETARDO DE TALLA MODERADO-GRAVE) ENTRE LAS DCADAS DE 1980 Y 1990
Porcentaje
Porcentaje
Fuente: Para Insuficiencia ponderal, Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), Estado mundial de la infancia, Nueva York, 1993 y Estado mundial de la infancia, 2003 xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx (http://www.unicef.org/spanish/sowc03/tables/table2.html). Para Desnutricin crnica, Fuente: "Est disminuyendo la malnutricin? Anlisis de la evolucin del nivel de malnutricin infantil desde 1980", Mercedes de Ons, Edward A. Frongillo y Monika Blssner. Boletn de la Organizacin Mundial de la Salud, o Recopilacin de artculos N 4, 2001. Nota: Amrica Latina y el Caribe: Promedio ponderado de los 22 pases.
Del grfico anterior se desprende que el retardo del crecimiento sigue siendo muy elevado en varios pases; en nueve de ellos afecta a ms del 20% de los menores de cinco aos, de los cuales cuatro son centroamericanos (El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua). En cambio, Costa Rica se ubica en el polo opuesto, entre los tres pases con valores cercanos o inferiores al 5%.
29
Por una parte, ello refleja la mayor capacidad de los pases para enfrentar, con recursos propios y mediante asistencia externa, las situaciones ms crticas de hambre derivadas de emergencias (sequas, inundaciones y huracanes, entre otras), pero por otra, pone de manifiesto las dificultades para avanzar ms rpidamente en la reduccin de la desnutricin infantil en los hogares que forman parte de los ncleos duros de la pobreza.
3.
Avances en el cumplimiento de las Metas del Milenio
Como lo muestra el siguiente cuadro, cuatro pases latinoamericanos no estaran en condiciones de cumplir con las metas de disminuir, al ao 2015, a la mitad la incidencia de la desnutricin infantil y subnutricin existentes en 1990, y todos son centroamericanos (El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua). Una limitacin parcial tendra Panam, que no alcanzara la meta de subnutricin, pero cumplira con creces la de desnutricin infantil. Para analizar la situacin de los 22 pases de Amrica Latina y el Caribe, se consideraron las hiptesis sugeridas por la FAO, que suponen un aumento mayor del suministro de energa en los pases con menor oferta: de casi 11% para aquellos con un suministro cercano a 2.200 kilocaloras, de 9% para aquellos con un suministro de entre 2.200 y 2.500 kilocaloras y de una cifra cercana a 8% para los que hoy disponen de ms de 2.500 kilocaloras por persona al da. Estos aumentos coinciden grosso modo con aquellos de la dcada de mejor desempeo de la regin: los aos setenta. En relacin con las desigualdades de acceso, se supuso que en los prximos aos los pases registrarn una disminucin relativamente pequea del coeficiente de variabilidad del consumo alimentario, como consecuencia de la probable reduccin de la pobreza extrema. El progreso hacia el logro de esta meta redundara en un aumento relativamente mayor del consumo de alimentos de la poblacin de ms bajos ingresos en comparacin con la de ingresos medios y altos. La FAO plantea que el rango actual de valores del coeficiente de variabilidad del consumo de alimentos podra descender de valores comprendidos entre 0,21 y 0,36 a un rango entre 0,20 y 0,31 hacia el ao 2015. Sobre esta base y teniendo en consideracin la persistencia de las desigualdades en la regin y el lento avance en materia de reduccin de la pobreza absoluta, se proyect una disminucin uniforme de este coeficiente de 5%.8 Las tasas de subnutricin proyectadas al ao 2015 se obtuvieron considerando, adems, un cambio en los requerimientos mnimos de energa. Se supuso un incremento de 1,3% considerando que la FAO estim que el envejecimiento de la poblacin elevar en 2,6% los requerimientos hacia el ao 2030, (FAO, 2002a). Con respecto a la desnutricin infantil la situacin es ms favorable, aunque cabe reiterar que sta es la manifestacin ms extrema del hambre, al menos por la forma en que contribuye a su transmisin intergeneracional. En efecto, 18 de 22 pases alcanzaran la meta, mientras que otros 4 (El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua) no lo haran si se mantuviesen los ritmos de avance registrados en los ltimos tres quinquenios. Nuevamente, los cuatro pases centroamericanos con niveles ms elevados de pobreza e inseguridad alimentaria son los que deberan hacer un esfuerzo mayor en este mbito y sin duda a ellos debiera destinarse dentro de la regin una parte sustancial de la ayuda internacional.
Por ejemplo, un pas con un coeficiente de variabilidad del consumo de alimentos de 0,32 lo vera reducirse a 0,30.
30
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Cuadro 3
AMRICA LATINA Y EL CARIBE (22 PASES): PROYECCIN DEL CUMPLIMIENTO DE LA META DEL MILENIO SOBRE HAMBRE (REDUCIR A LA MITAD LAS INCIDENCIAS DE 1990 RELACIONADAS A SUBNUTRICIN Y DESNUTRICIN GLOBAL EN MENORES DE 5 AOS DE EDAD AL AO 2015)
Desnutricin infantil (insuficiencia ponderal moderada-grave) Cumpliran meta ms exigente basada en la meta No cumpliran Meta Cumpliran Meta del establecida en la Cumbre del Milenio Milenio Mundial en favor de la infancia, de 1990 El Salvador Venezuela Panam No cumpliran Meta del Guatemala Trinidad y Tabago Repblica Dominicana Milenio Honduras Hait Nicaragua Bolivia Brasil Cumpliran Meta del Milenio Costa Rica Colombia Mxico Paraguay Ecuador Argentina Cumpliran meta ms exigente basada en la Guyana Chile Cumbre Mundial sobre la Per Jamaica Alimentacin, de 1996 Uruguay Fuente: CEPAL, sobre la base de criterios de proyeccin de la FAO.
Un rasgo distintivo del hambre en Centroamrica (al igual que en el resto de la regin) es la pronunciada desigualdad de acceso a los alimentos, en promedio la ms alta entre todas las regiones del mundo. Esta situacin conduce a que una proporcin de la poblacin no acceda a los alimentos necesarios debido a la falta de recursos y no a dficit de alimentos. Como se desprende del grfico 9, una disminucin de las brechas de acceso a los alimentos entre zonas geogrficas y estratos de ingreso de la poblacin es el principal expediente que permitira a esos pases alcanzar la meta establecida en la Declaracin. Si en los prximos aos (hasta 2015) la elevada desigualdad de acceso a los alimentos que registran actualmente descendiera hasta alcanzar un nivel similar al que hoy muestra Costa Rica, tres de ellos lograran la meta de reduccin de la subnutricin: El Salvador, Honduras y Nicaragua. Slo Guatemala no la alcanzara, aunque la disminucin de la desigualdad permitira que el porcentaje de poblacin subnutrida fuera inferior al nivel de inicios de los aos noventa. Ello indica que en Guatemala el factor determinante de su inseguridad alimentaria es el muy bajo nivel de la oferta interna de alimentos, agravada por las desigualdades de acceso. Este ltimo elemento subraya la necesidad de que la asistencia internacional otorgue prioridad a esos pases centroamericanos. Esta ayuda debe integrarse en las polticas pblicas para abordar los elementos esenciales que constituyen una poltica alimentaria nacional. Adems de permitir el acceso de toda la poblacin a los alimentos, esta poltica nacional debe orientarse a garantizar la suficiencia, estabilidad, autonoma y sostenibilidad de la oferta alimentaria de los pases y traducirse en la realizacin simultnea de acciones en tres mbitos: i) estructural, cuyos efectos son de mediano y largo plazo (campaas de alfabetizacin, acceso a la tierra, modernizacin de la produccin agropecuaria, mejoramiento de los canales de distribucin de alimentos, entre otras); aumento de la capacidad adquisitiva de los hogares para acceder a los alimentos y utilizarlos adecuadamente, mediante iniciativas de corto y mediano plazo (proyectos y programas de transferencias de ingreso y alimentacin escolar, campaas de educacin en materia de hbitos de alimentacin), y
ii)
Subnutricin
31
iii)
acciones preventivas y de emergencia, a ms corto plazo, para evitar las consecuencias de situaciones crticas de acceso a la alimentacin y paliar sus efectos (distribucin directa de alimentos a poblaciones afectadas por desastres naturales, y aplicacin de sistemas de vigilancia sobre seguridad alimentaria centrados en localidades y poblaciones vulnerables).
Grfico 9
PROYECCIN DE LA SUBNUTRICIN EN CUATRO PASES CENTROAMERICANOS Y PANAM SEGN CRITERIOS DE FAO Y REDUCCIN DE LA DESIGUALDAD DE ACCESO A LOS ALIMENTOS AL NIVEL ACTUAL DE COSTA RICA, PARA LOS AOS 2005, 2010 Y 2015
Criterios de proyeccin FAO
Proyeccin reduciendo la
Meta del Milenio
Fuente:
CEPAL, proyecciones de los niveles de subnutricin sobre la base de hiptesis de la FAO sobre evolucin del suministro de energa alimentaria, los requerimientos nutricionales mnimos y el coeficiente de variabilidad del acceso al consumo alimentario. La segunda proyeccin incluye el criterio de reduccin del coeficiente de variabilidad al nivel actual de Costa Rica, de 0,25.
32
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B. La inseguridad alimentaria
1.
Problemas de disponibilidad agregada
La definicin de Seguridad Alimentaria Nutricional (SAN) considera cuatro tipos de manifestaciones del problema alimentario: dos se refieren a la disponibilidad agregada u oferta interna, y dos a los problemas de acceso familiar o individual. Ms all de sus obvias interrelaciones, obedecen a causas distintas y suponen, por lo tanto, polticas diferentes para su superacin.
a)
Problemas de disponibilidad agregada
Corresponden a situaciones en que hay una brecha entre la evolucin de la demanda y de la oferta agregadas. Dependiendo de su grado de permanencia en el tiempo, se conocen como estructurales o coyunturales. Los problemas estructurales dan cuenta de casos en que la brecha es persistente. Entre estos se destacan: polticas discriminatorias hacia la agricultura y la produccin alimentaria, deterioro del potencial productivo (por salinizacin, erosin, desertificacin, u otros), deterioro de los trminos de intercambio o de la capacidad para importar alimentos, presencia de cuellos de botella, y deterioro de la infraestructura de caminos, puertos y bodegas de almacenaje. La solucin de estos problemas supone plazos medianos a largos y, con frecuencia, cambios en la estructura productiva del sector agroalimentario, en la estructura de los sistemas de distribucin, en los sistemas de vigilancia alimentaria y nutricional y en el abandono de los sesgos urbano-industriales de las polticas pblicas. 33
Los problemas coyunturales emergen cuando hay brechas cclicas entre los niveles de produccin, oferta o ambos y los de demanda agregada. Estos problemas pueden ser consecuencia de la inestabilidad climtica, plagas, fluctuaciones en los precios de los alimentos, cadas temporales en la capacidad para importar, huelgas, boicots, y de otros. Su superacin supone mejoras en los sistemas de informacin y alerta temprana, la infraestructura y poltica de acopio, la previsin de prdidas por plagas, las actividades de poscosecha, el manejo de las importaciones y las polticas de estabilizacin de precios (por ejemplo, la aplicacin de bandas de precios).
Grfico 10
PROBLEMAS DE DISPONIBILIDAD AGREGADA
Fuente: Elaboracin propia.
b)
Problemas de acceso individual o familiar al consumo de alimentos
stos reflejan brechas o limitaciones para la utilizacin de los bienes alimentarios por parte de un individuo o familia. Los problemas estructurales de acceso reflejan una brecha entre las necesidades alimentarias bsicas de una familia y los ingresos disponibles para la alimentacin, o -en un sentido ms estrictouna insuficiencia crnica de los "derechos de acceso alimentario".9 En el sector rural, estos problemas pueden surgir como consecuencia de los procesos de fragmentacin de la pequea propiedad; de prdida de fertilidad de las tierras debido a una sobreexplotacin; por descomposicin de la agricultura campesina sin absorcin en otras actividades: por enfermedades que se traduzcan en prdidas de activos; entre otros. En el sector urbano, pueden surgir debido a un crecimiento tendencial mayor de los precios de los alimentos bsicos que el de los salarios, desempleo crnico sin seguro social compensatorio, migracin, analfabetismo, abandono del jefe del hogar, problemas de salud, edad, entre otras causas. Este es el ms grave de los problemas de seguridad alimentaria y, cuando es masivo, slo puede enfrentarse a nivel de la poltica alimentaria propiamente tal. Los problemas coyunturales de acceso indican dificultades ocasionales (regulares o no) que enfrentan algunas familias para satisfacer sus requerimientos nutricionales bsicos y que pueden ser consecuencia de los fenmenos descritos en el acpite anterior, as como de malas cosechas no compensadas por mejores precios, fluctuaciones estacionales de los precios, desempleo temporal, huelgas que involucran al jefe de familia, rezagos en los salarios respecto de la inflacin,
9
Corresponde a lo que Sen (1982) define como food entitlements y que pueden depender del ingreso regular o de otras fuentes de las personas.
34
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migraciones y enfermedades. Cuando se prolongan o se traducen en una prdida de activos (por ejemplo, venta de animales para cubrir gastos de salud) pueden transformarse en crnicos o estructurales.
Grfico 11
PROBLEMAS DE ACCESO FAMILIAR
2.
Los problemas de disponibilidad agregada en Centroamrica y Panam
Para efectos de diagnstico y de poltica, en relacin con los problemas que afectan a la disponibilidad agregada es conveniente distinguir entre los referidos a la suficiencia de la oferta interna para satisfacer niveles de demanda socialmente deseables de los referentes, la estabilidad de dicha oferta a lo largo del tiempo, el grado de autonoma o autosuficiencia (o su inverso, el grado de dependencia externa), la sustentabilidad a largo plazo de las condiciones mencionadas y la calidad e inocuidad de los alimentos.
a)
Los niveles de suficiencia
Oferta alimentaria suficiente es aquella capaz de satisfacer tanto la demanda efectiva como las necesidades alimentarias bsicas de aquellos sectores que, por problemas de ingreso, no pueden traducirlas en demandas de mercado. Tradicionalmente, el anlisis de la suficiencia se ha hecho sobre la base de la contabilizacin del suministro diario de energa alimentaria (SEA)10 de un pas, a travs de las hojas de balance de la FAO, contrastando el resultado con el requerimiento mnimo necesario para que sobrevivan todos sus miembros, en funcin de su distribucin etaria y por sexo, con un nivel mnimo de actividad fsica (alrededor de 1.800 kcal/da). Al considerar un valor mnimo, la suficiencia slo se cumplira si todas las personas tuviesen una actividad fsica muy moderada y los bienes alimentarios se distribuyeran en raciones equitativas para todos, en razn de su sexo y edad. Una comparacin complementaria ms adecuada supone utilizar como parmetro al requerimiento medio, que incorpora el diferencial de necesidades de energa resultante de la actividad de las personas.11 Para que stos sean suficientes, tambin se requerira una distribucin
10
11
SEA = produccin + importaciones exportaciones +/- cambios de inventario alimento animal otros usos no alimentarios, corrigiendo algunos de los valores que se registran www.fao.org. Para definir requerimientos medios se utilizaron los criterios de la FAO que emplea el modelo preparado por James y Schofield (1990), incluido el supuesto de incremento para la regin.
35
equitativa en funcin de dichas necesidades. Esta condicin no se cumple porque existen limitaciones al acceso que afectan a la distribucin, con lo que a mayor cantidad de poblacin con ingresos autnomos insuficientes para acceder al mercado de bienes alimentarios, mayor ser la brecha de suficiencia y la cantidad de intervenciones que se requieren para disminuirla. Evidentemente, estos problemas afectan a los ms pobres, por lo que en los pases con mayores ndices de indigencia o pobreza extrema es esperable una mayor cantidad de personas subnutridas. Analizadas desde el punto de vista del ingreso, las sociedades que tienen una distribucin con promedio bajo de SEA y heterogeneidad alta presentan los mayores problemas de acceso a los bienes alimentarios esenciales. Dichas consideraciones estn implcitas en las estimaciones de subnutricin de la FAO. stas utilizan los requerimientos mnimos como parmetro, ponderando el SEA segn la dispersin estimada en la distribucin de los bienes y utilizando el coeficiente de variabilidad del consumo de alimento (CV). Mayores valores de CV indicaran mayores brechas, por lo tanto mayores ndices de subnutricin, mayores requerimientos o ambos. Considerando los puntos anteriores, se realiz un anlisis comparativo entre el SEA y los requerimientos medios anuales de cada uno de los pases centroamericanos, para el perodo 19902000 (como distancias porcentuales del primero sobre el segundo, el que oscila entre 1.947 y 2.116 kcal/persona/da). Como se aprecia en el grfico 12, en la dcada, todos los pases contaron con una cantidad de kilocaloras mayor que sus requerimientos medios de energa, pero el margen es bajo consideradas las heterogeneidades internas de acceso. Costa Rica muestra un nivel de suministro establemente superior en alrededor de 30% con respecto a sus necesidades medias. Segn las mismas estimaciones de la FAO, ello no le alcanzara para erradicar la subnutricin (menor a 2,5%), no obstante asignarle un CV bastante bajo (0,25), a la luz de su reducido nivel de pobreza y alta homogeneidad. Los dems pases presentan mayores heterogeneidades internas, por lo tanto deberan tener mayores niveles de SEA para cubrir sus requerimientos medios y erradicar la subnutricin. Sin embargo, mostraron balances menores. Con distinta variabilidad en el tiempo, El Salvador, Panam y Honduras llegaron al final de la dcada con un suministro en torno de 20% superior y Nicaragua con slo alrededor de 10% superior. La situacin ms preocupante se presenta en Guatemala, que ha visto una progresiva disminucin del SEA, para situarse en torno de 5% sobre el requerimiento promedio, lo que es coincidente con sus altos niveles de desnutricin y subnutricin.
36
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Grfico 12
CENTROAMRICA (5 PASES) Y PANAM: COMPARACIN ENTRE EL SEAa/ Y REQUERIMIENTOS MEDIOS ANUALES 1990-2000
(En porcentajes)
35 30 25
Costa Rica
20 15 10 5 0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Requerimiento medio anual por pas
Fuente: Procesamientos especiales de hojas de balance de la FAO. Nota: / Suministro de energa alimentaria
a
Lo anterior no quiere decir que haya escasez de alimentos (en el mercado), pues se logra satisfacer la demanda efectiva, ms bien indica que con una poltica que pretenda asegurar el acceso universal a los requerimientos bsicos son necesarios incrementos de produccin o de importacin para cubrir los dficit.
b)
Los niveles de estabilidad
Adems de contar con bienes alimentarios suficientes para cubrir las necesidades de un momento dado es importante que ello se logre sostenidamente. El concepto de estabilidad se refiere a la probabilidad de que la oferta alimentaria sea inferior a un cierto porcentaje de la tendencia del consumo o a los requerimientos medios de energa de la poblacin. Si en el grfico anterior se analiza la volatilidad del SEA, contabilizando la cantidad de veces en que ste disminuye con respecto al perodo anterior, se concluye que Costa Rica y Honduras presentan la mayor estabilidad, con una tendencia que no permite estimar grandes variaciones positivas o negativas. Nicaragua muestra una cada relativamente importante a mediados de la dcada (3,8%), pero vuelve a sus niveles originales en el ltimo trienio. Mayor volatilidad presentan El Salvador y Panam que, salvo en un par de aos, pasaron por ciclos trienales de crecimiento y disminucin, bajando hasta 9% en un solo ao. Guatemala, presenta la peor situacin, con una cada constante que llev a este pas del segundo al ltimo lugar en cuanto a oferta agregada, con una prdida de 19% en diez aos, equivalente a los avances registrados entre 1970 y 1990. En principio, se espera que sean las importaciones el elemento de regulacin de la inestabilidad que caracteriza a la produccin agropecuaria. La informacin analizada permite indicar que la estabilidad en el SEA de Costa Rica y Honduras se basara en compensaciones realizadas por medio de las importaciones de alimentos. En cambio en Nicaragua, que present algunas variaciones de stock en el decenio, no se habran utilizado las importaciones para 37
compensarlas. Distinto es el caso de Guatemala, donde sumados a los descensos del SEA hay incrementos en la proporcin de alimentos importados facilitados por mayores flujos de exportacin.
c)
Los niveles de autonoma
El grado de autonoma o de autosuficiencia alimentaria se refiere al peso relativo de las importaciones en la produccin y consumo internos. Una primera aproximacin sera medir la proporcin que representan las caloras importadas en el SEA. Sin embargo, los registros existentes no permiten discriminar qu proporcin de los bienes alimentarios importados y de produccin interna no son destinados a consumo humano, sino a semillas, animales, insumos para procesamiento o no llegan a ser consumidos. Por tal motivo, se ha preferido comparar las importaciones con respecto al total del stock energtica existente en el pas.12 En Centroamrica y Panam se observa que en general hay una tendencia a incrementar las importaciones entre los aos 1990 y 2000, pasando de un rango entre 12% y 30% del stock total a uno de 29% a 58% (vese el grfico 13). El Salvador es el pas con mayor incremento relativo de caloras importadas (34%), registrndose un alza muy marcada en el ltimo ao. Le siguen Costa Rica y Honduras (23%), con una tendencia medianamente estable en el decenio. Por ltimo, Nicaragua es el pas que se mantuvo ms estable: increment slo en 4% el peso relativo de las importaciones en el stock energtico total. Al analizar el indicador al final de la dcada (2000), el grfico indica que El Salvador, Costa Rica y Panam son los pases con mayores niveles de dependencia energtica, con proporciones entre 48% y 58%. En Nicaragua, Honduras y Guatemala en cambio esas proporciones fluctan entre 29% y 30%. No obstante lo anterior, un alto nivel de dependencia en trminos de caloras importadas no implica necesariamente un alto grado de vulnerabilidad externa, en la medida en que dichas importaciones representen un porcentaje poco significativo de los ingresos en divisas. Los datos analizados para los seis pases indican que entre 1994 y 2001 el valor de las importaciones de alimentos signific entre un cuarto y un tercio de los ingresos por exportaciones. Panam es el pas en que esta proporcin se mantuvo ms alta durante el perodo, pues slo en 2001 baj de 40%, ao en que El Salvador y Nicaragua registraron proporciones superiores, y Honduras se puso a la par.
12
Reserva (Stock) total = produccin + importaciones exportaciones. Medido en kilocaloras por persona da. El supuesto implcito de este indicador es que no hay diferencias significativas entre las proporciones destinadas a consumo humano y otros fines, entre la produccin nacional y los bienes importados.
38
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Grfico 13
CENTROAMRICA (5 PASES) Y PANAM: PESO DE LAS IMPORTACIONES EN EL STOCK ENERGTICO TOTAL 1990-2000,
(En porcentajes)
70 60 50
Costa Rica
40 30 20 10 0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Fuente: Procesamientos especiales de hojas de balance de la FAO.
En el otro extremo est Costa Rica, que consecuentemente con los anlisis anteriores mantuvo valores entre 11% y 5%, mostrando en general, su sistema alimentario un bajo grado de vulnerabilidad. Guatemala se situ un escaln ms arriba con proporciones cercanas a 20%, con lo que se puede observar que durante la dcada de 1990 cont con un SEA crecientemente deficitario para sus necesidades, sin que ello haya significado una modificacin en el grado de vulnerabilidad de su sistema alimentario. Hasta aqu, las consideraciones sobre dependencia se han hecho en trminos agregados de caloras e ingreso por divisas. Corresponde complementarlas con un examen de la dependencia en materia de los principales granos de consumo masivo, tanto por su peso en la dieta de la gran mayora de la poblacin como por el hecho de que muchos de ellos son producidos por pequeos productores, sobre todo el maz y el frijol pues en el arroz predominan las fincas medianas a grandes, con mecanizacin y riego. En Costa Rica (vase el grfico 15), prcticamente la totalidad del maz ha pasado a ser importado. En el caso del frijol, despus de un largo perodo de relativa autosuficiencia que se quiebra en torno de 1993, el pas empieza a importar cantidades crecientes de este grano. Aunque en menor medida, ocurre algo similar con el arroz. Guatemala muestra una clara autosuficiencia en materia de frijol, pero presenta una acelerada tendencia a incrementar su dependencia de las importaciones de arroz y, en mucho menor medida, maz. El Salvador presenta un cuadro semejante, aunque su nivel de dependencia en maz es significativamente mayor y el frijol aparece con niveles cclicos de alta y baja dependencia.
39
Grfico 14
CENTROAMRICA (5 PASES) Y PANAM: VALOR DE LAS IMPORTACIONES DE ALIMENTOS SOBRE INGRESOS POR EXPORTACIONES
(En porcentajes)
60 50 40
Costa Rica
30 20 10 0 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Fuente: CEPAL, Banco de Datos del Comercio Exterior de Amrica Latina y el Caribe (BADECEL).
En Honduras la autosuficiencia en frijol y maz slo parece haberse alterado marginalmente en los ltimos aos. El arroz ha sido la vctima principal de los efectos del huracn Mitch, derivando en que en los ltimos aos su produccin se haya reducido drsticamente. En Panam el arroz, cuyo consumo por habitante supera en promedio al del resto de los pases, ha mantenido de manera sistemtica la autosuficiencia. Sin embargo, en maz y frijol sus niveles dependencia han aumentado fuertemente en los ltimos aos.
40
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Grfico 15
CENTROAMRICA (5 PASES) Y PANAM: NIVELES DE DEPENDENCIA DE LA IMPORTACIN DE GRANOS BSICOS

(Importaciones como porcentaje del consumo)
Fuente: CEPAL, sobre la base de datos oficiales de los respectivos pases.
d)
Sustentabilidad
La sustentabilidad de un sistema alimentario es su capacidad de asegurar que el logro de los niveles de suficiencia, estabilidad y autonoma no impliquen un deterioro tal de los recursos naturales que haga imposible el sostenimiento de dichas condiciones en el largo plazo, afectando a la seguridad alimentaria de las generaciones futuras. Los principales mbitos en que se presentan los problemas ambientales que afectan al sistema alimentario refieren a las prdidas de tierras laborales y de variedades fitogenticas, y junto con ellas, la del conocimiento ancestral de su cultivo o funcin. Aunque el deterioro ambiental en el espacio agrcola del Istmo Centroamericano tenga manifestaciones generales comunes a otras regiones, los factores que lo determinaron estn estrechamente vinculados al estilo de desarrollo que adopt el sector en la mayora de los pases, ms especficamente, al patrn de ocupacin territorial, la expansin de la frontera agrcola y la estructura de la tenencia resultante, as como a los senderos elegidos en el proceso de modernizacin agropecuaria.
41
A partir de un patrn originario extremadamente desigual de distribucin del espacio agrcola, que los procesos de reforma agraria modificaron slo parcialmente, las tierras de mayor potencial agropecuario quedaron en manos de un nmero relativamente reducido de grandes propietarios, a los que -en algunos casos- se agreg el surgimiento de un conjunto de empresas medianas altamente capitalizadas, como consecuencia de la dinamizacin del mercado de tierras. En este contexto, tuvo lugar un proceso de modernizacin que ha sido calificado como parcial y excluyente. Parcial, porque abarca slo a algunas regiones, algunos productores y algunos productos, en particular productos de exportacin e insumos para una agroindustria de demanda elstica. Excluyente, porque ha desplazado hacia tierras marginales a una parte importante de los pequeos productores dedicados especialmente a la produccin de alimentos bsicos. Este proceso gener en muchos casos altas concentraciones poblacionales en zonas rurales relativamente pequeas, conduciendo a una progresiva degradacin de los recursos naturales de dichas reas. Otra caracterstica fue la tendencia al reemplazo de la mano de obra permanente por trabajadores temporales, generando, por una parte, procesos de hiperurbanizacin, estancamiento rural, sobreintensificacin de reas frgiles y presin por deforestar, y por otra, sobrefertilizacin, sobremecanizacin y uso ineficiente del agua en el sector de agricultura moderna. Deforestacin Cuando se habla de deforestacin en Centroamrica normalmente se presentan como causas: i) la colonizacin de la frontera agrcola por campesinos en bsqueda de tierras con una agricultura de tumba-roza-quema (la llamada hamburguer connection), que supuso una rpida transformacin de tierras forestales en pasturas, para satisfacer la explosin (boom) de la demanda de carnes en los Estados Unidos en las dcadas de 1960 y 1970; la expansin de cultivos comerciales como caf y banano; la extraccin de madera y lea, adems de presiones adicionales derivadas del crecimiento poblacional.
ii) iii)
Las prcticas agrcolas tradicionales en el trpico (agricultura itinerante o tumba-rozaquema), en condiciones de baja densidad poblacional, establecieron sistemas de explotacin que permitan el proceso de renovacin de las reas cultivadas, impidiendo los descensos de productividad. En las ltimas dcadas, una serie de procesos "han contribuido a un rpido, todava no bien evaluado, proceso de degradacin ambiental en las reas tropicales y subtropicales, zonas en que se ha concentrado la expansin de la frontera agrcola en los ltimos aos" (FAO, 1988b, 10101). Entre otros motivos, este proceso se debe a: la presin poblacional, las polticas de desplazamiento de poblacin (derivadas principalmente de los conflictos), la apertura de tierras por colonos pobres para su posterior ocupacin por grandes terratenientes e incluso compaas transnacionales, destinadas a la ganadera extensiva y a prcticas predatorias de explotacin forestal Kaimowitz (1996) recoge las estimaciones que distintos autores hicieran desde 1970 hasta 1990, considerando sin embargo que stas tienden a sobreestimar la dinmica del proceso. Segn sus estimaciones: i) En Costa Rica la deforestacin habra cado de entre 40.000 a 60.000 hectreas a principios de los aos ochenta, a 18.000 has, entre 1987 y 1992 y a slo 8.500 has recientemente. En Guatemala, 30.000 has al ao fueron deforestadas en el Petn entre 1976 y 1987 y 42.000 has entre 1987 y 1993. En Honduras slo existen observaciones aceptables para el lapso comprendido entre 1962 y 1989 y la tasa neta de deforestacin fue del orden de las 30.000 a 50.000 has por ao.
ii) iii)
42
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iv)
En Nicaragua, un estudio del Gobierno, en 1986, usando fotografa area para comparar la cubierta forestal en ese ao con cubiertas existentes en 1972-1974 permiti estimar una cifra de 120.000 has anuales. Sin embargo, muchos expertos estn de acuerdo en que la deforestacin disminuy sustancialmente entre1983 y 1989, para empezar a incrementarse nuevamente al final del conflicto militar. En el caso de Panam, las estadsticas del Gobierno muestran que la deforestacin cay de 46.000 has por ao en la dcada de 1970 a 35.000 has. entre 1980 y 1987.
v)
Lo que se aprecia en materia de estimaciones son discrepancias importantes entre distintos observadores que no dejan de ser sorprendentes por lo que todas las cifras deben tomarse con precaucin. Segn Groot y Ruben (1997), Centroamrica habra experimentado una de las tasas ms aceleradas de deforestacin en los aos sesenta y setenta y la cubierta forestal de la regin habra disminuido aproximadamente a un tercio del rea total existente.
Cuadro 4
CENTROAMRICA (4 PASES) Y PANAMA: ESTIMACIONES DE DEFORESTACIN PARA 1970-1990 POR VARIOS AUTORES
(En miles de hectreas)
Pases
Grainer
1970-1980
Nations y Komer
1982 60 60 70 100 50 340
WRI
1981-1985 60 60 90 121 36 367
FAO
1981-1990 50 81 112 124 64 431
Merlet
1991 40 90 108 125 41 404
Utting
1990 50 90 80 70 34 324
Costa Rica Guatemala Honduras Nicaragua Panam Total
60 Na 53 97 31 Na
Fuente: Kaimowitz, 1995.
Los datos del siguiente cuadro indican que para 1990 la regin estaba perdiendo alrededor de 340 mil hectreas de bosques cada ao; estos datos se refieren tanto a bosque cerrado como a foresta degradada y son una indicacin de que la tasa deforestacin ha disminuido durante los aos noventas con respecto a la prevalente en dcadas anteriores.
Cuadro 5
CENTROAMRICA (5 PASES) Y PANAM: TIERRAS FORESTALES Y DEFORESTACIN ANUAL rea total (has)
Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam Total 1 476 000 250 000 3 762 000 1 731 000 4 140 000 3 203 000 17 502 000
% del total de tierras

33 12 35 42 30 42 36
Deforestacin anual (has)

50 000 14 000 90 000 180 000 170 000 34 000 338 000
Fuente: Sustainable Agriculture for Central America, J. P. Groot R.Ruben editores, 1997 Mac Millan Press.
En sntesis, segn Kaimowitz la deforestacin en Centroamrica disminuy probablemente de alrededor de 400.000 hectreas por ao a fines de los aos setenta, a alrededor de 300.000 en los noventa. Esta cada por cierto no es para consolarse, puesto que aun con la actual tasa de deforestacin, Centroamrica va a perder todo el bosque que tiene en menos de 60 aos...(aunque) la deforestacin ha declinado en Costa Rica, Nicaragua y Panam durante los ochenta ... se increment en el Petn y en Nicaragua desde 1990. La deforestacin est concentrada actualmente 43
en el Petn y en una franja transversal del norte, que recorre Atlntida, Coln, Olancho, y gracias a Dios en Honduras; y Zelaya, Ginotega y Ro San Juan en Nicaragua.
Grfico 16
CENTROAMRICA: EVOLUCIN DE LA CUBIERTA FORESTAL ENTRE 1940 Y 1993
Fuente: Kaimowitz, 1996.
Es tal vez en las laderas, altiplanicies y en general, las zonas de secano o temporal, donde el vnculo entre pobreza y destruccin ambiental se manifiesta de la manera ms elocuente. La presin poblacional y las necesidades de alimentacin y combustible, en reas que tradicionalmente correspondan a zonas de pastoreo estacional, han tenido un impacto considerable en su grado de erosin. Ello habra generado el efecto contrario, incrementando dichas necesidades en El Salvador, Guatemala y Nicaragua. Prdida de variedades La deforestacin y la precariedad creciente de las condiciones en que funciona la economa campesina, producto de los procesos de deterioro del potencial productivo y subdivisin progresiva, pueden conducir a otro tipo de erosin, la del conocimiento tradicional de cultivos de escasa difusin o de plantas de recoleccin con valor alimenticio o medicinal. Existen diversos cultivos importantes en el consumo local que podran difundirse hacia otras zonas por ejemplo, cereales, legumbres para consumo humano, tubrculos y races, as como centenares de especies silvestres y cultivadas que se emplean en las zonas tropicales con un alto contenido de protenas, calcio y hierro, que superan por trmino medio, en dos o tres veces el de los cultivos europeos, los que adems requieren aplicacin abundante de fertilizantes y plaguicidas. Otro tanto ocurre con especies centroamericanas que corren el riesgo de desaparecer como consecuencia de los procesos de deforestacin.13 Relegar a segundo plano dichos cultivos puede conducir al abandono y olvido de los largos procesos de domesticacin de que fueron objeto y a una prdida patrimonial irreversible (FAO, IPGRI, 2001). Tierras regadas y de alto potencial Desde el punto de vista de su impacto ambiental, el sector de agricultura moderna se ha caracterizado por tendencias que una estrategia ambientalmente sustentable debera frenar o revertir. Entre otras: i) la sobremecanizacin y sobreutilizacin de insumos industriales (fertilizantes, pesticidas, y otros), derivadas de polticas arancelarias que han favorecido la importacin a bajo costo de maquinaria e insumos;
13
Segn Barrance (1997), especies centroamericanas de importancia global seran entre otras: Albiziaguachepele, Bombacopsis quinata, Calliandra calothyrsus, Calophyllum brasiliense, Cedrela odorata, Cordia alliodora, Gliricidia sepium, Leucaena spp, Liquidambar styraciflua y Pinus caribaea (var. Hondurensis Barrance).
44
N 88
ii)
el uso socialmente ineficiente de los recursos hidrulicos, derivados de polticas de subsidio que reducen los costos privados del agua a una fraccin insignificante de su costo social, aun haciendo abstraccin de los costos implcitos en la sobreutilizacin de las aguas subterrneas; la "ganaderizacin" en reas aptas para el cultivo o la plantacin; la tendencia a reducir la diversidad biolgica del ecosistema en determinados espacios, afectando a uno de los factores de su estabilidad a largo plazo.
iii) iv)
La periferia urbana Los procesos de acelerada urbanizacin son tambin el resultado, entre otros factores, de la particular estructura de tenencia y los procesos de modernizacin caractersticos de la agricultura regional, puesto que aun cuando el grueso del crecimiento urbano se derive hoy da del propio crecimiento vegetativo de la poblacin de las ciudades, tuvo su origen y sigue siendo alimentado por factores de expulsin desde el mbito rural, con el correspondiente surgimiento de asentamientos en reas con riesgo ecolgico, carentes de agua y condiciones sanitarias donde proliferan las enfermedades por contaminacin biolgica y qumica. Estas se caracterizan, adems, por una vulnerabilidad a los desastres naturales como lo atestigua el enorme crecimiento de los barrios marginales en todas las ciudades de Centroamrica, carentes de sistemas de alcantarillado y recoleccin de basuras, y con altsimos ndices de hacinamiento. Gasto de energa en el procesamiento de alimentos Cabe finalmente hacer mencin, en el mbito de la sustentabilidad, a los problemas de eficiencia energtica de los sistemas alimentarios, pues se trata de sistemas de transformacin de energa de distintas fuentes en energa alimentaria, medidas ambas en las mismas unidades, es decir, en caloras. Steinhart y Steinhart (1974) estimaron que los requerimientos de energa comercial, por unidad de calora disponible en la mesa de un consumidor medio de Estados Unidos, requera de un insumo equivalente a nueve caloras de energa comercial.14 En la medida en que el patrn de consumo que se tiende a imitar es el que caracteriza al de los Estados Unidos, su generalizacin a los pases centroamericanos implicara tener que emplear en ello mucho ms que la energa comercial disponible para todas las actividades, slo para satisfacer el consumo alimentario per cpita actual, que es deficitario.
3.
Calidad e inocuidad de los alimentos
Basta constatar la enorme incidencia de las enfermedades transmitidas por los alimentos (ETA) en la mayora de los pases de la regin, y sus efectos en el aprovechamiento de stos, para considerar el problema de su nocividad como otra manifestacin de la inseguridad alimentaria, e incorporar las acciones orientadas a su superacin como parte de las polticas.15 Los sistemas de informacin existentes no son totalmente comparables ni tan exhaustivos como sera necesario para hacer afirmaciones ms confiables. No obstante, el anlisis de algunos indicadores sobre agua y saneamiento, as como la incidencia de algunas ETA son reveladores, ms an si se los compara con los de pases en mejores estadios de desarrollo (vase el cuadro II.3).
14
15
En este clculo se incluyen los proceso de: produccin, transformacin, transporte, comercializacin, adquisicin y preparacin del alimento. Nos referimos especialmente a las salmonelosis, shigellosis, hepatitis, tifoidea, clera, y otras.
45
Como con seguridad la incidencia de este tipo de problemas es significativamente mayor en los sectores de bajos ingresos, tender a agudizar los de por s ya graves problemas de acceso a los alimentos, el agua potable y la atencin sanitaria, como lo ha probado de modo elocuente la epidemia de clera.
Cuadro 6
CENTROAMRICA (5 PASES) Y PANAM: COBERTURA DE LOS SERVICIO DE AGUA Y SANEAMIENTO Y ENFERMEDADES ASOCIADAS A SU CALIDAD
Tasa de mortalidad Episodio Con agua debido a estimado de Con servicio Con segura 1990diarrea 1985-1995 saneamiento infecciones 1995 Porcentaje Porcentaje intestinales x (nios<5 Porcentaje 1 000, 1985aos) 1995 100 53 67 77 62 84 92 77 62 65 58 84 100 81 68 82 59 91 0,27 4,09 7,46 6,56 9,83 0,66 4,6 4,1 5,2 3,0 2,0 2,0 Casos de clera 1991-1993 Muertes por clera 19911993
Pas
Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam
26 15 673 49 673 2 320 9 541 3 636
0 563 563 44 266 82
Fuente: Elaboracin propia a partir de CEPAL 2002 e INACAP/OPS, 2002.
Adems de la precariedad de las condiciones sanitarias que caracteriza a los ambientes en que se preparan las comidas hogareas y los ingredientes empleados, una de las fuentes ms frecuentes de intoxicacin la constituye la venta de comidas callejeras, tan ubicua en las ciudades centroamericanas y a la que se le asigna una importante responsabilidad en la difusin del clera. Se trata de una prctica tradicional cuyo crecimiento ha ido de la mano con la acelerada urbanizacin, el incremento de la distancia entre el hogar y el trabajo y la mayor participacin de la mujer en actividades fuera del hogar (vase el cuadro 7). No existen estadsticas que den cuenta de la magnitud de esta prctica. En un taller organizado por la Oficina Regional de la FAO para la regin los pases participantes entregaron los resultados de algunos anlisis sobre los contaminantes presentes en los alimentos vendidos por esta va: en El Salvador, el 60% de los puestos de venta presentaba coliformes fecales en algunos de sus productos; en Ciudad de Guatemala, el 90%; en Honduras, el 43% result con algn tipo de contaminacin; en Nicaragua, los derivados lcteos tenan entre un 60% y un 74% de coliformes fecales (FAO/RLAC, 1990).
Cuadro 7
CENTROAMRICA (6 CIUDADES): VENDEDORES DE COMIDAS CALLEJERAS EN LAS PRINCIPALES CIUDADES

Ciudades San Jos San Salvador Guatemala Tegucigalpa Managua N vendedores 800 4 000 7 500 2 000 10 600 Mujeres (porcentaje) s.i. 70 25 90 75 Fuente: FAO/RLAC, 1990a.
No obstante los problemas sanitarios mencionados, esta no es una actividad que pueda reprimirse, precisamente debido a las razones que han determinado su crecimiento pues, en primer lugar, satisface una necesidad muy sentida en los sectores populares al estar disponible donde es requerida, y coincidir con los hbitos de consumo de sus clientes ofrecer un bajo costo, entre otras razones. Por otra parte, estos puestos de venta constituyen una fuente de ingresos y empleo para un 46
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nmero no despreciable de personas, que por lo general y son de baja calificacin y con mucha frecuencia se trata de mujeres que aportan, as, un complemento de ingreso. La orientacin, ms bien, debiera consistir en la creacin de mecanismos de control sanitario y mejoramiento de las condiciones de preparacin y expendio de estas comidas, de modo de reducir al mnimo posible sus efectos negativos.16
4.
Acceso a los alimentos: pobreza e indigencia
El indicador ms empleado en Amrica Latina para estudiar la pobreza es el de la lnea de pobreza (LP) que, sin entrar en una descripcin de sus alcances y limitaciones, -para los efectos de lo que aqu interesa- tiene como punto de partida emprico, la comparacin entre los niveles de ingreso y el costo de una canasta alimentaria normativa suficiente para satisfacer los requerimientos energtico-proteicos del individuo.17/18 Un ingreso equivalente al valor de dicha canasta constituye lo que se ha definido como lnea de indigencia. La lnea de pobreza representara el producto del costo de la canasta indicada por un factor multiplicador (generalmente 2), que corresponde a la relacin entre gasto en consumo total y gasto en alimentacin en estratos de ingreso medio bajo.
Grfico 17
CENTROAMRICA (5 PASES) Y PANAM: POBLACIN BAJO LA LNEA DE POBREZA, 2002

(En porcentaje)
Fuente: CEPAL, Panorama social de Amrica Latina 2002-2003.
De acuerdo con las estimaciones disponibles, en la subregin habran alrededor de 20 millones de personas en situacin de pobreza, de las cuales 12 millones se encontraran en el sector rural. En otras palabras, a diferencia de lo que ocurre en el resto de Amrica Latina, en que en trminos absolutos la pobreza urbana ha pasado a superar a la rural, en Centroamrica -tanto en trminos absolutos como relativos- es el sector rural donde se concentra el grueso de la pobreza.
16
17
18
La FAO ha desarrollado experiencias en materia de asistencia tcnica, destinada a la creacin de normas de control y mecanismos de capacitacin en relacin con la venta callejera de alimentos, incluyendo un video y una "Gua didctica para la capacitacin de vendedores de alimentos en la va pblica" (FAO/RLAC, 2000). Vase al respecto, Desarrollo sin pobreza, PNUD, Quito, noviembre de 1990, donde junto con describir la metodologa en detalle, se examinan sus limitaciones. La lnea de extrema pobreza se establece a partir del valor monetario diario de una canasta bsica alimentaria diseada para satisfacer las necesidades nutricionales de un adulto.
47
Parece razonable admitir que una primera aproximacin a los problemas de acceso alimentario la daran las estimaciones sobre indigencia, en la medida en que los requerimientos y el costo de una alimentacin bsica constituyen el punto de partida de sus estimaciones. Para el conjunto de la regin, el nmero de personas indigentes sera cercano a los 12 millones, de los cuales algo menos de 5 millones seran residentes urbanos y 7,7 millones estaran en el mbito rural. Al contraste existente entre las reas rural y urbana, en la proporcin de la poblacin que se encuentra bajo la lnea de pobreza, se agregan contrastes igualmente significativos en la proporcin de poblacin que carece de viviendas adecuadas o de servicios bsicos o que vive en condiciones de considerable hacinamiento, como lo revelan las cifras relativas al acceso a agua potable, alcantarillado y saneamiento mencionadas anteriormente.
Grfico 18
CENTROAMRICA (5 PASES) Y PANAM: NIVELES DE INDIGENCIA URBANA Y RURAL, 2002

(En porcentaje)
Fuente: CEPAL, Panorama social de Amrica Latina 2002-2003.
Independientemente de las restricciones que se indican en el captulo I, con respecto a las diferencias entre pobreza extrema y hambre, los indicadores de pobreza pueden tomarse como una aproximacin a la magnitud de la poblacin con problemas de acceso a los alimentos (aunque no necesariamente desnutrida), y los indicadores de indigencia como una aproximacin a la incidencia de la desnutricin. El que no exista necesariamente una relacin biunvoca entre los niveles de pobreza y los de desnutricin, no desmiente lo anterior, ya que -por una parte- existen mecanismos de adaptacin a niveles bajos de ingesta alimentaria: adaptacin conductual, biolgica y metablica (James y Schofield, 1990, pp. 91 a 96), algunos de los cuales se traducen en descensos de rendimiento fsico, y por otra, la distribucin intrafamiliar, de la que se sabe poco, as como el tiempo disponible de la mujer para maximizar el alcance de un determinado ingreso, contribuyen en algunos casos a compensar parcialmente los efectos de la pobreza. A partir de las Hojas de Balance alimentario y los coeficientes de variabilidad del consumo alimentario, es posible tener una aproximacin gruesa a la magnitud de la subnutricin, es decir, del porcentaje de poblacin que est por debajo de los mnimos establecidos dadas las caractersticas demogrficas de cada pas (vase el grfico 19).
48
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Grfico 19
CENTROAMERICA (5 PASES) Y PANAM: ESTIMACIN DE LA POBLACIN POR DEBAJO DE LOS MNIMOS NUTRICIONALES19
Porcentaje
Millones de personas
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Cac (2002).
Como puede apreciarse, con excepcin de Costa Rica y Panam, el resto de los pases vieron incrementarse el nmero de personas subnutridas, incremento que resulta particularmente significativo en el caso de Guatemala, lo que eleva el total de familias en la regin que se encuentran en dicha condicin a ms de 6 millones, equivalentes a la mitad de quienes estaban bajo el nivel de la indigencia.
19
Consejo Agropecuario Centroamericano, (2002), Seguridad alimentaria en Centroamrica: Del manejo de crisis en el corto plazo al manejo de riesgos. Reduccin de la vulnerabilidad en el largo plazo. Nota estratgica Presentada a la Cumbre de la Alimentacin. Cinco aos despus, julio 2002.
49
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C. El sistema alimentario
Hasta un pasado reciente, con frecuencia, se tenda a identificar la poltica alimentaria con la poltica agrcola y, en buena medida, a reducir por esta va el problema alimentario a un problema de oferta interna de productos agropecuarios. Como se sealara anteriormente, el propio concepto de seguridad alimentaria estuvo restringido, en sus primeras formulaciones, a los problemas de disponibilidad agregada, sobre todo de granos bsicos. Este tipo de identificacin propenda a limitar seriamente los alcances de la poltica alimentaria: en primer lugar, porque una parte sustancial, con frecuencia mayoritaria y sin duda creciente del valor agregado de los bienes que componen el patrn alimentario de la poblacin, est constituido por aportes de sectores distintos al agropecuario. En segundo lugar, porque como consecuencia de las articulaciones de la agricultura, como demandante de insumos y medios de produccin, o como proveedora de insumos a la agroindustria de transformacin, el comportamiento del propio sector agrcola aparece, con frecuencia, condicionado por las determinaciones emanadas de los sectores a los que se encuentra articulado. En tercer lugar, porque si se admite que el objetivo ltimo de la poltica alimentaria es asegurar la satisfaccin universal de las necesidades alimentarias bsicas de la poblacin, los problemas de demanda insatisfecha pasan a tener ms importancia que los problemas de una disponibilidad agregada satisfactoria. No basta, sin embargo, con admitir que los alimentos que adquiere el consumidor son el resultado de un conjunto de actividades articuladas, desde la produccin primaria a la distribucin al detalle, pasando por el acopio, la transformacin agroindustrial y el comercio 51
mayorista, pues a las relaciones tcnico-funcionales entre las distintas esferas de actividad referidas es necesario agregar las caractersticas y relaciones de los agentes sociales que participan en cada una de ellas, considerando el papel que cumplen o que podran cumplir bajo un determinado marco de polticas destinadas al logro de la seguridad alimentaria.
1.
Caractersticas generales de un sistema alimentario
Un sistema alimentario abarca el conjunto de relaciones socioeconmicas y tcnicoproductivas que inciden de un modo directo en los procesos de produccin primaria, transformacin agroindustrial, acopio, distribucin, comercializacin y consumo de los productos alimentarios. Adems de considerar el sistema alimentario como un flujo de valores, ste debe ser concebido tambin como un flujo de informacin que va desde los productores de insumos y medios de produccin para la agricultura, hasta los consumidores y viceversa. Sin perjuicio de lo anterior, el trabajo est centrado en el sistema alimentario como sistema social, se trata de un sistema distinto a otros de produccin y consumo de bienes, debido a los determinantes biolgicos y culturales del punto de partida -la agricultura- y del de llegada -la nutricin humana. El nfasis de su caracterizacin est puesto en algunos de los principales agentes de la estructura productiva y en los consumidores con problemas de acceso alimentario, ya que con relacin a ellos han de aplicarse las medidas de poltica y, en este sentido, el sistema alimentario constituye el marco de aplicacin de dicha poltica. Una vez definidos los objetivos de la poltica alimentaria, el enfoque de sistema alimentario permite evaluar el grado de coherencia del comportamiento de los distintos agentes con relacin a dichos objetivos. La posibilidad de alcanzarlos depende de que en el diseo de la poltica pblica se hayan considerado con realismo los intereses, comportamientos y el poder de los distintos grupos de productores, consumidores y otros agentes que intervienen de modo determinante en el sistema. Su aplicacin resulta particularmente til en estructuras con alto grado de heterogeneidad como las que caracterizan a los sistemas alimentarios de Centroamrica, pues permite: i) ii) iii) iv) considerar de modo explcito las motivaciones de los agentes involucrados; detectar el grado de coherencia o contradiccin de las polticas destinadas a incidir en su comportamiento; identificar los cuellos de botella a lo largo de la cadena as como la capacidad potencial de algunos agentes de convertirse en ncleos de dinamizacin de los procesos productivos; y detectar la eficiencia del proceso de transmisin de informacin que incide en el "qu, cmo y dnde" se producen los alimentos.
Con fines analticos, podemos considerar que el sistema alimentario estara constituido por una determinada estructura de produccin y distribucin (en adelante estructura productiva) y por una determinada estructura de demanda o consumo, conformada por un conjunto de modelos de consumo o patrones de demanda alimentaria. Las caractersticas de la estructura productiva del sistema alimentario de mayor relevancia para el diseo de la poltica alimentaria son: i) La heterogeneidad de las unidades de produccin y distribucin que lo conforman. El sistema alimentario es el ms heterogneo de los sectores de la economa. En l coexisten unidades campesinas con empresas agrcolas altamente capitalizadas; microindustrias con grandes monopolios y oligopolios de la agroindustria nacional y transnacional; microcomercios con cadenas de super o hipermercados; produccin y ventas de comida callejeras con grandes empresas de restaurantes;
52
N 88
ii) iii)
la asimetra de las relaciones entre agentes y, en muchos casos la insuficiente articulacin entre la produccin primaria y el sector de transformacin.
Entre las caractersticas comunes a los pases medianos y pequeos, como los centroamericanos, se encuentran: la escasa o ineficiente articulacin entre la agricultura, la industria y los servicios; un peso importante (y en muchos casos creciente) que revisten los insumos y los medios de produccin importados en la produccin alimentaria; y un dficit en la infraestructura, localizacin y caractersticas de los sistemas de almacenaje y acopio de la agroindustria y comercio que eleva los costos de transaccin de los bienes finales.
Grfico 20
ESQUEMA DE LA ESTRUCTURA PRODUCTIVA DE UN SISTEMA ALIMENTARIO

SISTEMA ALIMENTARIO
PROVEEDORES DE INSUMOS
PRODUCTORES AGRICOLAS
AGROINDUSTRIA ALIMENTARIA
AGROCOMERCIO
CONSUMIDORES
GRAN EMPRESA NACIONAL
GRAN PROPIEDAD MODERNA NACIONAL
GRAN EMPRESA NACIONAL
HIPERMERCADOS
CONSUMIDORES DE ALTOS INGRESOS
GRAN EMPRESA TRANSNACIONAL
GRAN PROPIEDAD TRANSNACIONAL
GRAN EMPRESA TRANSNACIONAL
SUPERMERCADOS
CONSUMIDORES DE INGRESOS MEDIOS
PYMES
PYMES AGROPECUARIAS
PYMES
AUTOSERVICIOS
POBRES URBANOS
CAMPESINOS infrasusbsistencia subsistencia estacionarios excedentarios
MICROEMPRESA
PEQUEO COMERCIO
POBRES RURALES
MICROCOMERCIO VENTAS CALLEJERAS
Al contar con un anlisis de la estructura productiva basado en estas dimensiones y claros objetivos de estrategia alimentaria, es posible plantear el conjunto de polticas especficas y diferenciadas que permitan impulsar o inhibir la accin de los distintos agentes, en funcin de su grado de compatibilidad o incompatibilidad con dichos objetivos.20 El anlisis a nivel de cadenas como marco para la poltica debera permitir: i) detectar dnde se encuentran y qu forma adquieren algunos conflictos entre la esfera agrcola, la industria y el comercio, y entre diversos tipos de productores, a objeto de establecer los factores que impiden la concertacin para buscar "juegos de suma positiva" entre los distintos agentes, aumentar la transparencia de las relaciones y el acceso a informacin de los agentes ms dbiles de la cadena, introducir consideraciones sobre sustentabilidad ambiental a partir de la deteccin de la esfera de actividad y el tipo de agentes que generan los efectos de deterioro ambiental imputados a productos o productores especficos, y otros. (Koulychizky, 1985, p. 139).
ii) iii)
20
http://www.rimisp.org/seccion.php?seccion=57
53
2.
Agentes en los sectores de los sistemas alimentarios Centroamericanos
La capacidad de respuesta de los productores a las orientaciones de poltica destinadas a incidir en la seguridad alimentaria est condicionada por las caractersticas estructurales de los sectores agrcola, agroindustrial y de distribucin o, si se quiere, de los principales tipos de unidaes que componen dichos sectores.
Grfico 21
CENTROAMRICA (5 PASES) Y PANAMA: ESTRUCTURAS AGRARIAS COMPARADAS
Fuente: CEPAL, sobre la base de cifras oficiales de censos agrcolas realizados entre 1983 y 2000.
54
N 88
a)
El sector primario: principales tipos de entidades productivas
En Centroamrica, las unidades productivas del sector presentan una estructura de tipo bimodal, con un vasto sector campesino y un reducido sector empresarial, y con distinto grado de modernizacin, lo que contrasta con estructuras unimodales como la que caracteriza, por ejemplo, a Corea del Sur. En estructuras agrarias unimodales, una determinada opcin tecnolgica es vlida para la gran mayora de las unidades productivas como lo es tambin un determinado conjunto de incentivos de poltica. Por contraste, en estructuras bimodales es necesario tener diseos tecnolgicos e incentivos que tomen en cuenta las diferencias de lgica de manejo propias de los distintos tipos de unidades. Entre la agricultura campesina y la empresarial, como formas de organizacin social de la produccin, ha ido emergiendo un sector cuya magnitud y significacin vara de pas en pas, que ha sido poco estudiado por las investigaciones agrarias, pero que correspondera a una agricultura mediana en que el trabajo familiar tiene cierta significacin, pero donde los mtodos de produccin se han modernizado y la lgica de manejo se funda en criterios de empresa. Estimaciones grosso modo sobre la importancia relativa de los distintos tipos de unidades productivas en la subregin, indican que la agricultura empresarial generara alrededor del 60% de la produccin para consumo interno y algo ms de los dos tercios de lo que se exporta. No obstante, en los casos del maz, frijol y papas, la mayor parte de la produccin sera de origen campesino. Ms all de la caracterstica genrica de la agricultura campesina, que es de tipo familiar y cuyas decisiones de produccin estn estrechamente ligadas a las de consumo, se dan diferencias significativas en lo que respecta a su potencial tanto de lograr la seguridad alimentaria de las propias familias, como de contribuir al incremento de la disponibilidad agregada nacional de alimentos bsicos o productos de exportacin. Es importante tener presente el hecho, no suficientemente considerado en el diseo de la poltica, de que hay un alto grado de heterogeneidad dentro del sector campesino, en el sentido de que en sus estrategias de superacin de la pobreza y uso de su fuerza de trabajo en la agricultura ocupa slo una parte de su tiempo; el resto est dedicado a diversas formas de empleo rural no agrcolas que suelen superar el 40% de sus ingresos totales.
b)
Efectos de los fenmenos naturales y los ciclos de precios en la produccin y exportacin agrcola
Durante los ltimos aos, el sector agrario en Centroamrica se ha visto afectado tanto por el comportamiento de los mercados de productos agrcolas a nivel mundial, como por fenmenos climatolgicos que han mermado en forma importante los volmenes de produccin, con consecuencias directas en los ingresos familiares y la oferta de bienes y puestos de trabajo del sector. En el plano externo, la gran abundancia de productos agrcolas exportables y, en los ltimos aos, la dbil demanda de importaciones en este rubro han conducido al aumento de los excedentes y la baja de los precios internacionales de la mayora de estos productos, en particular los granos bsicos. Por otra parte, la gran afluencia de capitales externos en la dcada de 1990, que se tradujo en la apreciacin de las monedas nacionales, ha expuesto a los productores agrcolas a una intensa competencia, en desmedro de las condiciones productivas y los ingresos.
55
Cuadro 8
PRECIOS INTERNACIONALES DE ALGUNOS GRANOS BSICOS 1996

Arroz Maz Trigo Sorgo Fuente: 464,0 164,6 222,0 150,0
1997
441,5 117,3 171,3 109,6
1998
1999
2000
367,3 88,2 122,2 88,0
2001
306,6 89,6 135,9 95,2
1999
2001
(Dlares por tonelada) 446,3 450,7 101,6 90,2 135,0 120,1 98,0 84,4
(ndice 1996=100) 97,1 66,1 54,8 54,4 54,1 61,2 56,3 63,5
CEPAL,(2003b), Istmo Centroamericano: Los retos de la sustentabilidad en granos bsicos (LC/MEX/L.554), Mxico, D.F., Sede Subregional de la CEPAL en Mxico, mayo de 2003.
Asimismo, sucesivos fenmenos naturales han dejado en evidencia la vulnerabilidad del sector agropecuario centroamericano. Al huracn Mitch, cuyos efectos todava repercuten en los niveles de mora crediticia y las demandas de reinversin, le siguieron dos terremotos en El Salvador a comienzos de 2001 y una sequa que ha afectado en mayor o menor medida a todos los pases de la regin.21 Entre mayo y agosto de 2001, el perodo de mayor demanda de agua del cultivo de granos bsicos, la pluviosidad disminuy a cotas inferiores a las histricas y a las necesidades hdricas de la agricultura. Este fenmeno provoc una significativa disminucin de rendimientos que ya eran bastante bajos en el contexto internacional, y la prdida completa de la produccin en algunas zonas. La irregularidad de las lluvias en 2002 acentu estos problemas. Se estima que ms del 18% de la produccin prevista en la regin se perdi debido a la sequa, lo que redujo las existencias y oblig a destinar mayores recursos a la importacin de alimentos. Esto habra deteriorado las condiciones de vida de unos 600.000 habitantes de las zonas rurales.
Cuadro 9
CENTROAMRICA: ESTIMACIONES DE PRDIDAS EN GRANOS BSICOS CAUSADAS POR LA SEQUA DURANTE EL AO AGRCOLA 2000-2001 Produccin perdida (en miles de quintales)
7 058 930 1 241 1 341 10 570
Tipo de grano
Maz Frijol Arroz Sorgo Total
Valor de la prdida (millones de dlares)

62,4 21,9 13,5 8,8 106,6
Fuente: CEPAL/CCAD, El impacto socioeconmico y ambiental de la sequa en 2001 en Centroamrica (LC/MEX/L.510), noviembre de 2002.
Estos eventos agravaron la difcil situacin de la actividad agrcola en la regin, que ya se haba visto afectada por una crisis sin precedentes en el sector cafetalero. El exceso de produccin mundial de caf acrecent en gran medida las existencias en los ltimos cinco aos, situacin que determin una importante reduccin de los precios en el mercado internacional. Se estima que en
21
Se estima que ambos terremotos tuvieron como saldo 1.142 muertos y ms de 8.000 heridos, la desaparicin de 41.440 micro y pequeos negocios y 55.000 empleos, la prdida o deterioro de la vivienda del 25,6% de la poblacin de El Salvador y el ingreso en la pobreza extrema de 250.000 personas. Las prdidas totales habran ascendido a 1.660 millones de dlares, el equivalente al 13% del PIB y al 55% de las exportaciones del pas en el ao 2000. (PNUD (s/f). Conviene tener presente tambin el efecto de fenmenos naturales ms predecibles, como las corrientes de El Nio y La Nia). En una estimacin previa a la sequa, se calcul que el dao econmico conjunto de los fenmenos naturales en la regin se elevaba a un promedio del 2% del PIB desde 1972 (CEPAL, 2002b).
56
N 88
2001 las exportaciones de caf reportaron 713 millones de dlares menos que el valor promedio del quinquenio 1994-1998 -una prdida equivalente a alrededor del 1,2% del PIB regional de ese ao- y pasaron del 16% del total de exportaciones de bienes en el quinquenio referido al 7% en el ao 2001.
Cuadro 10
CENTROAMRICA (5 PASES) Y PANAM: VALOR DE LAS EXPORTACIONES DE CAF

(En millones de dlares) 1998 Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam 409,4 323,7 586,5 103,3 173,4 23,9 1999 288,7 245,1 562,6 429,8 135,3 18,5 2000 272,0 297,9 573,7 256,1 170,9 16,0 2001 161,9 115,1 306,5 340,6 104,9 11,1
Fuente: CEPAL, "Istmo Centroamericano: evolucin del sector agropecuario, 2001-2002" (LC/MEX/L.550), Mxico D.F., Sede Subregional de la CEPAL en Mxico, febrero de 2003 y para el caso de Honduras, CEPAL, Banco de Datos del Comercio Exterior de Amrica Latina y el Caribe (BADECEL). Grfico 22
EVOLUCIN DE LOS PRECIOS INTERNACIONALES DEL CAF: INDICADOR COMPUESTO DE PRECIOS Y PRECIOS DE TIPO ARBICAS SUAVES
Fuente: Organizacin Internacional del Caf (OIC), sitio oficial (http://www.ico.org).
Los efectos econmicos y sociales en las zonas cafetaleras fueron importantes; la reduccin de los precios del grano signific una abrupta merma de los ingresos de los cerca de 300.000 57
productores de caf de la regin, con las consiguientes dificultades para el pago de las deudas y el acceso a nuevos crditos. Asimismo, se registr una fuerte contraccin de la demanda de mano de obra, que represent una prdida equivalente a 170.000 puestos de trabajo permanentes en 2001 y a alrededor de 140 millones de dlares en salarios. Si se considera la magnitud de la sobreoferta, es previsible que el precio del caf no se recupere de manera significativa a corto plazo. Los desastres naturales y la disminucin tanto de la demanda internacional como de los precios de exportacin de los granos bsicos y el caf estn teniendo efectos muy severos en la calidad de vida de la poblacin y las economas locales, principalmente en las zonas de laderas y trpico seco de la regin. Esto ha agravado sobremanera el dficit alimentario de una parte significativa de las zonas rurales centroamericanas. Al respecto, es necesario considerar las caractersticas y dinmicas estructurales del sector agropecuario en la regin, entre otras, las grandes extensiones de tierra cultivable dedicadas a ganadera, el uso de tierras frtiles en cultivos no tradicionales de mayor rentabilidad, la atomizacin de los predios de uso agrcola para destinarlos a la agricultura de subsistencia, los bajos rendimientos de la tierra vinculados con deficiencias tecnolgicas y el aumento de la explotacin de zonas frgiles y su deforestacin con tcnicas de roza y quema, y la disminucin de la biodiversidad, como componentes ineludibles de una poltica nacional de seguridad alimentaria que permita enfrentar en mejor pie dificultades propias de la naturaleza y del comportamiento de los mercados internacionales.
c)
La agroindustria alimentaria
La agroindustria y el agrocomercio son los principales orientadores del sistema alimentario, no slo por las funciones que cumplen como tales sino porque influyen significativamente en el resto de dicho sistema: hacia atrs, sobre la produccin agrcola, y hacia delante, sobre los consumidores. Con respecto a otras ramas industriales, la industria agroalimentaria muestra ciertas diferencias en la estructura de los mercados en que opera, como compradora de insumos y vendedora de productos, como en la dinmica del cambio tecnolgico y en los determinantes de la competitividad, diferencias que estn determinadas por la casi dependencia de insumos agrcolas y de las implicaciones que tiene vender alimentos. En Centroamrica, la industria agroalimentaria constituye el sector con mayor peso relativo dentro de la manufactura, correspondiendo a las ramas de alimentos bebidas y tabaco una cifra de alrededor del 46% del sector agroindustrial, aunque su participacin en las exportaciones ha ido declinando. Su dinamismo ha tendido a superar sistemticamente al de la agricultura, incluso en perodos recesivos, lo que es coherente con la tendencia de la demanda de productos agroindustriales a crecer ms rpidamente que la de productos agrcolas sin elaborar, a medida que aumenta el ingreso per cpita. Cabe suponer que su participacin en el total manufacturero seguir manteniendo su peso relativo, si consideramos que la proporcin de productos agroindustriales en el consumo agroalimentario no supera el 30% en la mayora de los pases, mientras que en los pases industrializados de Occidente ste alcanza niveles del 80% e incluso de mas del 90%.
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Grfico 23
CENTROAMRICA (4 PASES): ESTRUCTURA DEL SECTOR INDUSTRIAL
Nmero de trabajadores
Fuente: Arroyo y Nebelung, 2002.
d)
Estructura del sector comercial
Aun antes de la emergencia y expansin de los supermercados, el sector de comercializacin de alimentos ocupaba un espacio crtico en el sistema alimentario pues debido a su ubicuidad, su incidencia en el precio que enfrenta el consumidor y a constituir el punto final de la cadena de oferta y el inicial del flujo de informacin hacia la produccin, contribuye al ajuste entre la produccin y el consumo. Con la creciente influencia de los supermercados, el sector que era punto de informacin- ha pasado a ser cada vez ms el punto de comando o ncleo de control de la evolucin de los sistemas alimentarios. La distribucin socioespacial de la poblacin es la que determina la estructura de los sistemas de comercializacin de alimentos. Dicha estructura constituye una adecuacin funcional a las condiciones socioeconmicas y a la localizacin espacial de la poblacin que atiende, factores que, en conjunto, determinan la escala de operaciones, las modalidades de relacin con los consumidores, las formas de competencia con otras unidades, en fin, la propia lgica interna de manejo o si se quiere, los criterios que gobiernan las calidades, tipos, precios, variedades, formas de presentacin y otros de los alimentos ofrecidos, as como de los servicios complementarios que acompaan a dichas ventas. El radio de accin de los comercios guarda proporcin con su cobertura en trminos de nmero de familias y define su tipo. La tendencia es que a mayor distancia, mayor tamao, mayor cobertura, menor precio y mayor surtido. En la esfera del comercio alimentario, un sector moderno, conformado por cadenas de supermercados e hipermercados organizados a imagen y semejanza de sus homlogos de pases industrializados, con tcnicas de venta y un surtido que en nada los diferencia de los que un 59
consumidor encontrara en dichos pases, coexiste con un vasto conjunto de microunidades organizadas en torno del trabajo familiar y que, al igual que la microindustria alimentaria y la elaboracin y venta de comidas en las calles, son la expresin urbana de las formas campesinas o artesanales de organizacin productiva a las que se hiciera referencia anteriormente. El pequeo comercio En las reas urbanas es posible distinguir tres tipos genricos de pequeo comercio tradicional: la tienda independiente (pulpera), el locatario de un mercado pblico y el puesto de venta en los mercados mviles o "ferias libres" (feriante). Su rasgo comn es el carcter bsicamente familiar de la unidad, la alta intensidad de trabajo, el bajo nivel de educacin formal, lo reducido de la superficie e infraestructura y su dependencia de proveedores mayoristas o mediomayoristas. Entre estos dos elementos polares: los supermercados y el microcomercio tradicional existe una capa de comerciantes medianos, cuyo tamao vara de un pas a otro, algunos como resabios de formas en desaparicin, otros dedicados a determinados rubros, de desarrollo reciente a semejanza de las "convinience stores" de los Estados Unidos, para compras complementarias en horarios amplios y, finalmente otros como formas emergentes de un comercio de especialidades para consumidores de altos ingresos. La presencia de estos estratos no altera, sin embargo, el alto grado de concentracin y polarizacin de la esfera comercial. En el desarrollo del comercio al detalle se configur, al inicio, una especie de divisin del trabajo organizada en torno de la distribucin espacial de la estratificacin socioeconmica de las ciudades: mientras que las formas ms modernas cubran preferentemente el espectro de ingresos medios a altos, el pequeo comercio tradicional atenda las compras regulares de los sectores ms pobres. Sin embargo, una proporcin significativa y creciente de las familias de bajos ingresos recurre a los supermercados en la medida que stos van ampliando su radio de cobertura. Una de las aparentes paradojas del funcionamiento del comercio detallista es el hecho recurrente -de importancia para la poltica alimentaria- que los consumidores pobres de reas marginales pagan precios mayores por productos de inferior calidad que los consumidores con acceso a los establecimientos ms modernos. Ante lo cual cabe preguntarse por las razones que explican la subsistencia del microcomercio. Una tendencia frecuente es la de explicarlo por "ineficiencias" (de escala y otras) del pequeo comercio, pero dado el marco competitivo en que ste funciona, deben haber otras razones que justifiquen su existencia. Una primera razn es la cercana del local al domicilio, a la que se suman las comnmente presentes relaciones particularistas entre comprador y vendedor (que contrastan con el carcter genrico o universalista de las relaciones en el comercio moderno), la existencia de formas de fraccionamiento que se adecan a la capacidad de compra y modos de pago adecuados a la irregularidad de los ingresos del comprador, incluso, el servicio de refrigeracin implcito en las compras diarias fraccionadas de alimentos perecederos.
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Cuadro 11
ADECUACIN DEL COMERCIO MINORISTA AL CONSUMIDOR DE BARRIO DE BAJOS INGRESOS Ferias / Detallistas SuperDetallista Vendedor Automercados de central mercados con local ambulante servicio mviles de compras y similares
Distancia del domicilio Trato personalizado Precio Crdito informal Horario de atencin Productos econmicos de menor calidad y/o de marcas poco difundidas. Sub. fraccionamiento. Cantidades inferiores a los envases convencionales. Servicio de fro. Sustituye la falta de refrigeracin en el hogar. Fuente: Elaboracin propia. Nota: F = Favorable D = Desfavorable V = Variable F F D F F F F D F D V V D D D V V V D V D D V D D D D F D D
Los supermercados22 Este tipo de comercio se desarroll sobre la base de sus homlogos estadounidenses, con grandes superficies que van desde los 300 m2 hasta ms de 1.300 m2 (hipermercados o centros comerciales), con ventas por autoservicio, incorporacin de moderna tecnologa y alta densidad de inversin en infraestructura por unidad de empleo. El desarrollo de estas cadenas ha tendido a cambiar de manera creciente y drstica los circuitos de comercializacin alimentaria en la regin: "a diferencia de los pequeos comercios, las grandes firmas de distribucin compran directamente a los productores, sin acudir a los mayoristas ni a otros circuitos de comercializacin complejos y caros. Por otra parte, los elevados volmenes de venta, aunados a las rpidas tasas de rotacin de los productos, les permite amortizar ms rpidamente los costos fijos. De una condicin marginal, los supermercados se han convertido en una fuerza importante en el mercado alimentario. Una dcada atrs su participacin total en dicho mercado en Guatemala pas de 15% en 1994 a 25% en 1997 y a 34% en 2001. En el caso de Costa Rica lleg a 50% y a 37% en El Salvador. Tan notable es el crecimiento de los supermercados, que sus compras locales de frutas y verduras tienden a aproximarse en importancia a las exportaciones no tradicionales de la regin que eran del orden de los 600 millones de dlares (excluidas las bananas), mientras que las ventas de los supermercados son del orden de los 180 millones y crecen aceleradamente. Ms an, si se excluye a Costa Rica que es la que ms pesa en las exportaciones, las ventas de los supermercados representan prcticamente la mitad del valor de las exportaciones. Para mediados de 2003, se estima en 600 la cantidad de supermercados existentes en Centroamrica, equivalente a 17 supermercados por milln de personas, nivel que representa
22
Vase Reardon y Berdegu, 2002.
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todava la mitad del de Argentina. El promedio ponderado de la participacin de los supermercados en la distribucin de alimentos era de 28% hace cinco aos, subiendo rpidamente a 36% en la actualidad, pero an relativamente bajo en comparacin con el 55% existente en Sudamrica. Los supermercados se han ido expandiendo a lo largo de la ltima dcada, pasando de constituir un mercado nicho focalizado en los consumidores ms ricos de las capitales, a penetrar en zonas ms populares y ciudades intermedias e incluso pequeos pueblos de 10.000 a 25.000 habitantes. Ms an, el crecimiento acelerado de la principal cadena de Centroamrica se ha dado en los formatos focalizados en los segmentos de menores ingresos. Un tercer aspecto es el alto nivel de concentracin que caracteriza a las cadenas y que hace que la cadena mayor en cada pas tenga entre 54% y 58% de participacin en la distribucin de alimentos. Estos niveles de concentracin implican, por ejemplo, que uno de cada cuatro quetzales gastados por los guatemaltecos en alimentos lo es en Central American Retail Company (CAHRCO) y en Costa Rica uno de cada tres. Estas cifras son suficientemente elocuentes como para mostrar el efecto que el desarrollo de los supermercados tendr en los sistemas agroalimentarios de los pases centroamericanos en el futuro inmediato.
Grfico 24
CENTROAMRICA (5 PASES): NMERO Y COBERTURA DE LOS SUPERMERCADOS, 1997-2002

Nmero de supermercados Cobertura en alimentos y frutas y verduras
Fuente: Berdegu y Reardon, 2003.
La participacin de los supermercados en la distribucin de frutas y verduras es muy inferior a la que tienen en el conjunto del sector alimentario (10% comparado con un 36%). No obstante, si las tendencias en la regin son vlidas, es muy probable que la proporcin de compras de frutas y verduras por parte de los supermercados supere incluso la de las exportaciones, como de hecho ocurre en el resto de Amrica Latina, donde las compras a productores locales representan 2,5 veces las exportaciones al resto del mundo. Aunque hasta el momento no existe o es muy dbil la demanda efectiva de consumidores por mayor calidad en frutas y verduras, ms all de los aspectos cosmticos y de sabor, los estndares de calidad estn empezando a jugar un papel creciente en la oferta de las cadenas con el objetivo de incrementar su participacin en el mercado, ampliando las diferencias de calidad y reduciendo las de precios con los mercados tradicionales. Para alcanzar este objetivo, varias cadenas han abandonado los viejos sistemas de abastecimiento basados en mayoristas tradicionales para adoptar el uso de cuatro frmulas de aprovisionamiento: (i) recurso a agentes especializados, (ii) abastecimiento centralizado por medio de centros de distribucin pasivos o activos, (iii) consistencia asegurada mediante proveedores preferidos y (iv) calidad e inocuidad por la va de mecanismos impuestos a los proveedores.
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La cadena La Fragua en Guatemala ha pasado de un 32% de centralizacin en el ao 2001 a un 78% en el 2003, y la Corporacin de Supermercados Unidos (CSU) de Costa Rica esta prcticamente centralizada en un 100%. La Fragua ha decidido dar un paso ms y establecer en julio de 2003 un sello formal de calidad o inocuidad, el sello Pas, que se entrega a productores que estn de acuerdo en vender sus productos con dicho sello slo a La Fragua y que han pasado un test o certificado de un tercero, que es el que otorga el Programa Integral de Proteccin Agrcola y Ambiental (PIPAA), un cuerpo de certificacin pblico-privado que surgi en respuesta a las crisis e impidi la entrega de exportaciones a los Estados Unidos. Otra estrategia es la de la cadena de supermercados CSU (parte de la cadena regional CAHRCO) que controla el 80% del sector de supermercados en Costa Rica la cual, a travs de su filial Hortifruti, ha ido estableciendo un sistema que consiste en la aplicacin de un programa de asistencia tcnica a sus proveedores. Slo hasta hace siete aos Hortifruti se limitaba a comprar en el mercado mayorista tradicional, para redistribuir los productos a travs de las tiendas de CSE, pero en los ltimos dos o tres aos prcticamente abandon el aprovisionamiento por medio de los canales tradicionales y fue todava ms lejos con la creacin de una red de aproximadamente 200 proveedores preferentes que incluye a productores directos, logrando la obtencin del sello azul por parte del Gobierno de Costa Rica por el uso de bajo nivel de pesticidas.
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D. La poltica alimentaria
Hasta aqu, en este documento se han presentado las caractersticas y los principales antecedentes que permiten describir la situacin de los pases centroamericanos con respecto al objetivo de alcanzar la seguridad alimentaria, tanto desde la perspectiva de la poblacin aquejada por sus consecuencias como de la oferta existente. En esta seccin se discuten las reas de intervencin de la poltica y los pasos que tanto de manera autnoma como mediante la ayuda internacional se han dado para alcanzar la seguridad alimentaria.
1.
Objetivo y caractersticas de la poltica alimentaria
Se ha sealado que el objetivo de la poltica alimentaria es el de contribuir a superar la inseguridad alimentaria de la poblacin.23 Es decir, que todas las personas tengan, en todo momento, acceso fsico y econmico a alimentos suficientes, inocuos y nutritivos para satisfacer sus necesidades nutricionales y sus preferencias alimentarias, a fin de llevar una vida activa y sana. Considerando las dimensiones de la seguridad alimentaria nutricional (SAN), el logro de este objetivo supone satisfacer condiciones de disponibilidad agregada de alimentos y asegurar el acceso a quienes no pueden expresar sus necesidades alimentarias como demandas de mercado.
23
Se habla de contribuir y no de superar, pues esto depende de factores que escapan al mbito exclusivo de la poltica alimentaria, involucrando incluso al propio estilo de desarrollo nacional.
65
Grfico 25
VNCULOS ENTRE LA POLTICA MACROECONMICA Y LA POLTICA ALIMENTARIA
En el caso centroamericano, se esperara que la poltica de la SAN persiguiera dar cuenta de los problemas de suficiencia, estabilidad, sustentabilidad, inocuidad y autonoma. En la mayora de los casos, no le cabe sino complementar o corregir los efectos de las principales variables macroeconmicas sobre la disponibilidad y el acceso alimentarios. Estas variables estn estrechamente asociadas a las polticas fiscal, monetaria y crediticia, salarial y de comercio exterior, que inciden de modo tan significativo en los precios relativos de los alimentos, los trminos de intercambio rural-urbano y el poder de compra de los consumidores. En el grfico anterior se esquematizan los vnculos entre los principales precios macroeconmicos y los componentes del sistema alimentario. Las reformas estructurales y las polticas de apertura han ido reduciendo la capacidad de la poltica pblica de incidir en los patrones de oferta alimentaria pues, para bien o para mal, buena parte del instrumental del pasado, como los subsidios, los tipos de cambio diferenciados, las franquicias, los poderes de compra de las empresas estatales, las fijaciones de precios a productos bsicos, y otros, han prcticamente desaparecido y las polticas sectoriales han quedado subordinadas al logro de los equilibrio macroeconmicos. Por contraste, los agentes privados de los ltimos eslabones de las cadenas de produccindistribucin de alimentos han pasado a jugar un papel de importancia creciente en la determinacin de qu se produce e incluso, de cmo y quin produce los alimentos que llegan a la mesa de la mayora de los consumidores. Este es el caso de los supermercados antes relatado. En este contexto, la poltica pblica debe partir por aceptar dicha tendencia aprovechando sus efectos modernizadores, pero impulsando frmulas que eviten la exclusin de los pequeos productores y regulando algunas prcticas contractuales derivadas del carcter monopsnico de las cadenas de supermercados, as como las fusiones y adquisiciones que reducen la competencia.
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Grfico 26
DETERMINANTES ESTRUCTURALES DE LA POBREZA, EL HAMBRE Y LA DESNUTRICIN

SALUD, EDUCACION Y CONDICIONES SANITARIAS
DESNUTRICION INTERVENCIONES FOCALIZADAS DE POLITICA ALIMENTARIA
HAMBRE
POBREZA
DERECHOS DE ACCESO (Sens Entitlements)
Propiedad y/o tuicin sobre Capital natural humano material financiero social
Tipos de unidades productivas Dominio tecnolgico y organizacional Patrn de insercin internacional
ESTRUCTURA PRODUCTIVA IDEOLOGIA VALORES COSTUMBRES ORGANIZACION JURIDICO-INSTITUCIONAL
ESTRUCTURA DE PODER
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Schejtman, 1994.
Si bien la pobreza y la indigencia son las principales causas del hambre y la desnutricin, hay otros factores que conducen a que, a iguales niveles de ingreso y de ingesta energtico-proteica las deficiencias nutricionales sean atribuibles a las altas tasas de morbilidad, las deficiencias en micronutrientes y las condiciones y prcticas sanitarias. Por otra parte, un bajo nivel de ingesta energtica puede no traducirse en desnutricin, dados los mecanismos de adaptacin conductual a dichos niveles de ingesta alimentaria (James y Schofield, 1990, pp. 91-96). En el grfico 26, la desnutricin aparece como resultado inmediato del hambre y de insuficiencias en materia de salud, educacin y equipamiento del hogar (en particular, agua potable, servicios sanitarios, y otros), y de la forma en que los alimentos disponibles se distribuyen dentro de la familia. El hambre por su parte, aparece como consecuencia de la falta de derechos de acceso y stos, de la pobreza. Sin perjuicio del carcter estructural de los determinantes de la pobreza y el hambre, las intervenciones nutricionales focalizadas u otras que incrementan, por la va de transferencias, los derechos de acceso alimentario, pueden reducir el hambre o la desnutricin pero tendran que mantenerse de un modo indefinido para evitar la recurrencia de dichos flagelos. Si persisten los problemas estructurales que les dieron origen, las intervenciones nutricionales y las transferencias deben emplearse como parte de estrategias orientadas a incrementar las capacidades y oportunidades de autosustentacin de las familias pobres, lo que implica que estas intervenciones, ms all de emergencias coyunturales, deban insertarse en estrategias de cambio con horizontes de mediano y largo plazo. 67
Dada la diversidad de factores que inciden en los determinantes de la seguridad alimentaria y nutricional, parece razonable considerar tres niveles o mbitos de intervencin: el nivel macro, el meso y el nivel micro, cada uno con medidas y reglas que les son propias.
2.
Polticas de seguridad alimentaria y nutricional (SAN) a nivel macro
Las intervenciones en el nivel macro estn vinculadas, por una parte, con las propias variables macroeconmicas y por otra, con aspectos de regulacin y estmulo al comportamiento de los principales agentes privados del sistema alimentario. Considerando unos breves alcances sobre las medidas o lneas de accin posibles en este nivel, se trata en general de medidas que apuntan a la reasignacin de recursos destinados a mejorar la disponibilidad y el acceso alimentario y se expresan en: (i) el peso relativo y la estructura del gasto social en el presupuesto; (ii) las orientaciones de la inversin en infraestructura; (iii) los estmulos fiscales o transferencias orientadas a la reorganizacin de las estructuras de produccin y distribucin de alimentos, (iv) el estmulo a la difusin del progreso tcnico en las distintas esferas de actividad que conforman el sistema alimentario; (v) la redefinicin del patrn de insercin internacional en aquellos aspectos que inciden en la oferta y demanda alimentarias (bandas de precios, proteccin frente al dumping, criterios para regular los efectos distorsionadores de la ayuda alimentaria, entre otros); y (vi) el establecimiento de normas y estndares que regulan calidad e inocuidad de los alimentos. Si bien una parte de las polticas relativas al problema derivado de la fuerte insercin de los supermercados tiene ver con las medidas de tipo meso que se discuten ms adelante, hay algunas de orden ms general, como son: la inversin pblica o asociada a privados en el desarrollo de laboratorios que reduzcan los costos de los servicios destinados a evaluar y calificar la inocuidad de los productos, no slo para la exportacin sino para el mercado domstico pues dichos costos representan un peso significativo para los pequeos productores; la reduccin de las barreras al movimiento de productos entre pases de la regin, que "aumente las posibilidades de una regionalizacin de los sistemas de abastecimiento; el desarrollo de sistemas de transferencia tecnolgica muy diferentes a los que caracterizaron a esta actividad en el pasado, orientados ms bien a asegurar que los estndares de los procesos de produccin correspondan a los establecidos por los supermercados o por las reglamentaciones pblicas a que estos ltimos pudieran estar sometidos; el impulso a programas tales como el que es una entidad pblico-privada entre el Ministerio de Agricultura de Guatemala y la Asociacin Gremial de Exportadores de Productos Tradicionales (AGEXPRONT).
3.
La poltica meso: desarrollo territorial rural de la seguridad alimentaria y nutricional
Se plantea como una estrategia de Desarrollo Territorial Rural (DTR) de la SAN, que toma como punto de partida, o si se quiere, se estructura en torno de las estrategias de desarrollo local, cuyo carcter sera eminentemente rural dadas las propias caractersticas de los pases. El DTR ha sido definido como un proceso de transformacin productiva e institucional en un espacio rural determinado, cuyo fin es reducir la pobreza.24 Se trata, por lo tanto, de un proceso que descansa sobre dos pilares o componentes que deben abordarse de manera simultnea: la transformacin productiva y el cambio institucional.
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Schejtman y Berdegu, 2003. El desarrollo de esta seccin corresponde a una sntesis de elementos del captulo 3 del documento citado salvo en lo que dice relacin con las referencias a la SAN.
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Una mirada retrospectiva a los diversos intentos de iniciar y definir polticas de seguridad alimentaria, con anterioridad incluso a la Conferencia Internacional sobre Nutricin y a la Cumbre sobre Alimentacin, mostrar una cierta distancia entre la formulacin de intenciones de las estrategias y las acciones concretas en que se tradujeron las polticas implementadas. En alguna medida, la contradiccin entre una definicin muy amplia y omnicomprensiva de las estrategias de la SAN asignadas a determinados ministerios o secretaras y la formulacin paralela de polticas de desarrollo rural y desarrollo local, asignadas a otros, terminaba por debilitar la capacidad operativa en cada uno de estos mbitos, en circunstancias que, como lo revelan varios de los documentos y en particular las evaluaciones recientes de la Unin Europea, la existencia de objetivos e instrumentos comunes a dichas estrategias o polticas parece sugerir la necesidad y probablemente tambin la posibilidad de una formulacin integral: el SAN constituye un eje integrador de desarrollo local y de los diferentes actores como lo mostrado la experiencia del INCAP a nivel municipal (Unin Europea. 2003): 25 En el citado documento la Unin Europea seala que la acumulacin reciente de desastres de un nuevo tipo -como el Mitch en las tierras del interior y de la vertiente del Pacfico, la frecuencia de El Nio y el cambio climtico o la sequa recurrente, aquellos imprevisibles como los terremotos- ha creado una incipiente cultura de prevencin, en que se han multiplicado los anlisis cartogrficos carentes de integracin entre s. El reto en esta materia no es el de generar nuevas fuentes, sino ms anlisis espaciales de los fenmenos de seguridad alimentaria y nutricional. El DTR-SAN toma a la seguridad alimentaria y nutricional como el eje integrador tanto de la transformacin productiva, como de los cambios en la arquitectura institucional de un determinado espacio. Dicho espacio se constituye en territorio cuando los agentes del proceso de transformacin lo reconocen como necesario para contener y delimitar las relaciones que establecen entre ellos en su interior, y entre todos con el mundo externo, en funcin de los proyectos u objetivos de desarrollo que se proponen emprender. Expresado de otra forma, el territorio en cada proceso de desarrollo rural es una construccin social. El elemento de identidad que convoca en este caso a los agentes pblicos y privados es el logro de un territorio libre de inseguridad alimentaria, funcin objetivo que permite diferenciar grados de vulnerabilidad territorial y sumarse a otros criterios como el grado de desarrollo del proceso de transformacin productiva y el estado de desarrollo de una institucionalidad que contribuye a evitar la exclusin, para establecer una tipologa de territorios como base para el diseo de polticas diferenciadas. 26/27 Algunos criterios orientadores para el desarrollo territorial son perfectamente adaptables al DTR-SAN, a saber: o o la transformacin productiva y el desarrollo institucional se deben abordar de forma simultnea, teniendo a la reduccin de la inseguridad alimentaria como norte; los programas deben operar con un concepto ampliado de lo rural superando la identidad rural = agrcola e incorporando al territorio rural los ncleos urbanos intermedios;
25
26
27
El informe citado de la Unin Europea seala textualmente: ... consideramos que el SAN no es algo radicalmente distinto del desarrollo rural, sino que el concepto, en cada una de sus pocas, ha coincidido con ciertos modelos acerca del desarrollo rural y no con otros. Por tal razn es importante el tomar en cuenta el enfoque del SAN actual por su potencial integrador al ms alto nivel (lgico y poltico) dentro de las estrategias nacionales de desarrollo de los pases de la regin y de las polticas regionales integradoras como es actualmente la poltica de integracin social. Los esfuerzos del PMA por elaborar indicadores y procedimientos de anlisis de vulnerabilidad como el (VAM) son sin duda un aporte en este sentido. Un caso interesante en esta lnea es el proyecto de desarrollo integral de municipios fronterizos, que espera mejorar la calidad de vida de la poblacin, y contribuir al establecimiento de bases robustas para el desarrollo sostenible de unidades territoriales transfronterizas centroamericanas con alta vulnerabilidad social.
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para los programas, el territorio es un espacio con identidad y con un proyecto de desarrollo concertado socialmente cuyo centro es la superacin de la inseguridad alimentaria; los programas deben considerar explcitamente la heterogeneidad entre territorios y disear estrategias diferenciadas en funcin de ello; los programas deben convocar a la diversidad de agentes del territorio. La superacin de la indigencia y la desnutricin pasa por involucrar a los no pobres en alianzas y redes para generar procesos de transformacin productiva que los pobres por s solos no lograran; los programas deben considerar las combinaciones de las cuatro posibles rutas de salida de la pobreza: la agrcola, la rural no agrcola, la migracin y las diversas combinaciones de las tres anteriores o pluriactividad; los programas requieren una compleja arquitectura institucional, es decir, una combinacin de organizaciones e instituciones formales e informales que den lugar a redes y alianzas entre agentes privados y entre stos y los pblicos que permitan construir identidad, consensos e inclusin; y los programas de DTR deben formularse y gestionarse con horizontes de mediano y largo plazo, pues la superacin estable y autosustentada de la pobreza y la seguridad alimentaria requiere de plazos medianos a largos de maduracin.
o o
4.
La poltica de seguridad alimentaria y nutricional a nivel micro
Se refiere fundamentalmente a aquellas intervenciones que actan de manera directa sobre familias o personas, mbito en el que se han hecho los mayores avances y donde se tiene una rica experiencia de muchas dcadas, en particular la desarrollada e impulsada por el INCAP y el Programa Mundial de Alimentos; por lo tanto, lo que cabe en relacin a ella es hacer una rigurosa sistematizacin que permita un balance de lecciones aprendidas destinadas a alimentar las polticas micro de la SAN. Como se infiere del siguiente grfico, las principales reas de intervencin de las polticas alimentarias en este nivel suponen un alto grado de focalizacin en los grupos poblacionales ms vulnerables y se centran en apoyos productivos, incentivos monetarios y alimenticios asociados a trabajo y distribucin directa de alimentos.
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Grfico 27
LAS POLTICAS MICRO DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL

INTERVENCIONES FOCALIZADAS DE POLTICA ALIMENTARIA 1. Apoyo a la produccin 2. Alimentos por trabajo 3. Subsidios focalizados 4. Entrega de alimentos
3 (1,2,4)
1 (2)
1,2,3,4
Alimentos
Insumos
Crdito
Empleo
1, 2, 3
Infraestructura econmica y social
Ingreso familiar
Medidas orientadas a asegurar una oferta suficiente, estable, inocua, autnoma y sustentable de li
Demanda efectiva de alimentos
Oferta de mercado
De autoconsumo
Transferencias
Disponibilidad extra mercado
INCREMENTO DE LOS DERECHOS DE ACCESO A LOS ALIMENTOS POR PARTE DE LAS FAMILIAS Y LOS GRUPOS VULNERABLES
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de FAO, 1996.
5.
Las polticas nacionales de seguridad alimentaria y nutricional
Aun cuando presentan distintos niveles de seguridad jurdica, hoy todos los pases de la regin cuentan con una instancia poltica de nivel central -encargada de trabajar el tema- y un plan de accin, y en casi todos los casos existe una poltica nacional. En cambio, tres son los pases de la regin donde existira cierta seguridad jurdica (con leyes o proyectos de ley): Costa Rica, Guatemala y Nicaragua. En el caso de Belice, la poltica de SAN tiene sus orgenes en trabajos realizados a mediados de los aos noventa, que derivaron en la Declaracin de Daringa (1997), cuando el Gobierno present un plan y Poltica Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional. Esta fue oficializada en febrero de 2001 y considera una comisin responsable de implementarla, con el Ministro de Agricultura como su presidente. En Costa Rica, la institucin a cargo del tema es la Secretara de Poltica Nacional de Alimentacin y Nutricin (SEPAN), incluida en la ley orgnica del Ministerio de Salud de 1973, y encargada de llevar adelante el Plan Nacional de Alimentacin y Nutricin (PLANAN), aprobado en 1992. Esta Secretara tiene, entre otras funciones, la de analizar e interpretar la informacin existente sobre la situacin alimentaria y nutricional del pas, promover la formulacin de la 71
Poltica Nacional de alimentacin y nutricin compatibles con el Plan Nacional de Salud, coordinar la Poltica Nacional de alimentacin y nutricin con las polticas nacionales para los sectores agropecuario e industrial y mantener en estrecha coordinacin intersectorial las actividades de planificacin, programacin y ejecucin del Plan Nacional de Desarrollo Econmico y Social y sus programas y proyectos especficos, as como estimular la ejecucin de los planes y proyectos que componen la Poltica Nacional de Alimentacin y Nutricin.
Cuadro 12
CENTROAMERICA (6 PASES) Y PANAM: ESTADO ACTUAL DE LA INICIATIVA DE SAN EN LOS PASES

PAS Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam POLTICA X X X X X PLAN X X X X X X X LEGISLACIN COMIT O COMISIONES TCNICAS X X X X X X X
X X X
Fuente: INCAP, 2003c, Grado de avance de la iniciativa de Seguridad Alimentaria y Nutricional en los pases miembros del INCAP, Guatemala, septiembre de 2003.
El Salvador cuenta con una Poltica de Seguridad Alimentaria y Nutricional, que forma parte del Plan de Gobierno e incluye como objetivos: incrementar la disponibilidad, mejorar el acceso, dar orientacin a las dietas balanceadas, fortalecer el aprovechamiento biolgico de los alimentos e implementar un sistema de informacin para la vigilancia alimentaria nutricional. A su vez, se cuenta con un Plan Nacional de Alimentacin y Nutricin y una Comisin Nacional de Alimentacin y Nutricin (CONAN), encargada de la conduccin tcnica de la poltica que ser coordinada por el Ministerio de Salud. Como se observa en el siguiente cuadro, variados son los mbitos donde se realizan acciones, proyectos y programas relacionados con la seguridad alimentaria y nutricional en El Salvador.
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N 88
Cuadro 13
POLTICAS E INTERVENCIONES EN EL SALVADOR

PLAN DE DESARROLLO PLAN DE RECUPERACION Programa de Gobierno La Nueva Alianza, 1999-2004, con cuatro pilares: (i) empleo a va agricultura MIPYMES, exportacin; (ii) desarrollo local descentralizacin, participacin; (iii) seguridad ciudadana; (iv) visin de futuro sostenible." Acciones territoriales del Plan de Nacin, 5 grandes regiones: para cada una (i) conectividad; (iii) desarrollo productivo sostenible (iii) asentamientos urbanos (iv) desarrollo local Reaccin a los terremotos: en general, medidas de reconstruccin y rehabilitaciones bsicas pero se plantea la integracin de las economas locales Ministerio de Salud (MINSAL) 2002 Frmula Propuesta de poltica de SAN con participacin intersectorial, pero no se oficializa. Incluye todos los elementos de concepto de SAN y plantea sistema de vigilancia. Propone reactivar la CONAN (de 1981) con 10 representantes de secretaras y su SECONAN, como Secretara Ejecutiva y coordinadora con el sector privado y las ONG. Red de 1.711 promotores de salud que siguen el desarrollo de menores de 5 aos SIBAIS con 28 unidades de seguimiento digitalizado MINSAL: atencin nutricional a preescolares y madres lactantes y gestantes Ministerio de Educacin (MINEDUC): Escuelas saludables que entregan un refrigerio escolar y Nutriendo con amor de la primera dama y los afectados por la crisis del caf (Auechapan) Programa Mundial de Alimentos (PMA) a nivel escolar 200.000 nios en 4 departamentos, ms crisis del caf ms acciones piloto en centros preescolares USAID: nivel escolar, 4 departamentos El Comit de Incidencia para el Desarrollo Rural en 1998 publica lineamientos en el marco del Plan de Nacin pero no prosperan Ministerio de Agricultura y Ganadera (MAG) produce documentos. sobre situacin de la SAN; impulsa 36.000 silos para pos cosecha, proyectos PROCHALATE (33 municipios en Chalatenango); PRODAP (microempresas y medio ambiente) PRODERNOR (26 municipios en Morazn, 7 en La Unin) Centro Nacional de Tecnologa Agropecuaria y Forestal (CENTA) (tecnologa) a 63.000 productores de ladera y rehabilitacin de 100.000 fincas post Mitch Instituto Salvadoreo de Transformacin Agraria (ISTA) 450.000 hs, a 950.000 beneficiarios; pasa a concentrarse en capacitacin Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MMARN): evaluacin de impacto de plan forestal No hay ley de descentralizacin, los municipios reciben 6% que subira al 10% Estrategia Nacional de Desarrollo Local (ENDL): nfasis en economa, medio ambiente y prevencin de desastres no contempla SAN Cuenta con Comit de Emergencia Nacional (COEN) que acta post emergencia como el viejo sistema de defensa civil MMARN: El Servicio Nacional de Estudios Territoriales (SNET), con mapas sobre las amenazas y de vulnerabilidad a nivel departamental En el campo de gestin territorial, Plan de Ordenamiento y Gestin Territorial: 36 unidades microregionales como marco para desarrollo territorial
POLTICAS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA PROGRAMAS DE APOYO ALIMENTARIO POLTICAS DE DESARROLLO RURAL
PLAN DE ACCIN NACIONAL CONTRA LA DESERTIFICACIN Y LA SEQUIA POLTICAS DE DESARROLLO LOCAL POLTICAS DE PREVENCIN DE RIESGOS
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de la Misin de Unin Europea, 2003. Nota: : Empresas que emplean hasta 100 trabajadores.
a
En Guatemala, luego de algunas experiencias que no lograron una concrecin polticojurdica, en el ao 2001 se inici la promocin de un proyecto de Ley de Seguridad Alimentaria Nutricional (SAN), que incluye la creacin de un Consejo Nacional (CONSAN), a cargo de coordinar la Poltica Nacional. A principios de 2003, dicha responsabilidad fue asignada al Viceministerio de Seguridad Alimentaria del Ministerio de Agricultura y Ganadera (MAGA) (Naciones Unidas, 2003).28 Los objetivos de la Poltica incluyen: sensibilizacin de instituciones, unificacin de criterios para un enfoque integral y sostenible, conjuncin de esfuerzos institucionales, definicin de responsabilidades, priorizacin de acciones e identificacin de requerimientos de recursos humanos y financieros para disear y ejecutar los planes, programas y proyectos. El siguiente cuadro muestra el conjunto de instituciones y reas de intervencin en que actualmente se est trabajando en el pas.
28
Anlisis de la Situacin Alimentaria Nutricional de Guatemala, 2003.
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Cuadro 14
POLTICAS E INTERVENCIONES EN GUATEMALA

POLTICAS Y PLANES DE DESARROLLO ESTRATEGIA REDUCCIN DE LA POBREZA (ERP) Plan de Gobierno, 2000-2004 para financiarlo, 131 organizaciones firman acuerdo fiscal. Aumento del IVA a 12% con un cuarto para SAN ERP para el perodo 2002-2005; (i) sesgo rural, (ii) nfasis en gestin pblica, (iii) impulsa descentralizacin, y (iv) participacin. 6% de inversin en educacin y salud, especialmente en SAN. ERP focalizada sobre 120 municipios de los 332 del pas. Hay referencias a distribucin de tierras como parte de la ERP Poltica Nacional de SAN, 2001: slo lineamientos generales y organigramas, no hay acciones ni financiamiento. Toma el municipio como unidad bsica de acciones de SAN intersectorial. Se plantea un Consejo Nacional de SAN (CONSAN): 5 Ministerios, 7 organismos internacionales, mas un grupo de consulta 2001: Formulacin de Ley de SAN que crea el CONSAN, pero hasta mayo de 2003 no era aprobada CONSAN es derogado en 2003 por el ViceMinisterio de Alimentacin en el Ministerio de Agricultura y Ganadera (MAGA) . Mesa de SAN con 22 instituciones y una sola reunin Ministerio de Salud Pblica y Asistencia (MSPAS) por medio de su departamento de nutricin y alimentos realiza: (i) vigilancia del estado nutricional en nios menores de 2 aos (dio alerta en 2001); (ii) prevencin y control de deficiencias en micronutrientes; (iii) fortificacin de alimentos;(iv) lactancia materna y alimentacin infantil; (v) educacin alimentaria con manuales Emergencia de 2001: se hizo censo de talla y se atendi a afectados de 102 municipios en los centros de recuperacin nutricional Ministerio de Educacin (MINEDUC): desayunos con incaparina CONSAN (mientras existi) rescata almuerzo escolar en 35 municipios PMA cubre 37 municipios y apoya en la emergencia. Planea hasta 2004 llegar a 250.000 beneficiarios en una serie de proyectos: (i) preescolares y lactantes con MINEDUC y primera dama; (ii) con MINEDUC en 19 municipios a escolares; (iii) con el Fondo Nacional para la Paz (FONAPAZ) reinsercin de migrantes; (iv) reforestacin con FIS-DL; (v) alimentos en 88 de 102 municipios prioritarios, en 60 de ellos apoyando los Centros de Recuperacin Nutricional (CRN) con el Ministerio de Salud (MINSAL) y centros de distribucin comunitaria USAID, CARE, CRS, SHARE y Save the Children MAGA: Bono escolar de 1 a 2 Q por nio en 41 municipios, financiado con recursos nacionales Propuesta de poltica en marco de mesas intersectoriales con enfoque rural ampliado, no slo agrcola. Diagnstico enfatiza vulnerabilidad alimentaria, critica el centralismo en el manejo de mltiples fondos, Instituto de Ciencias y Tecnologa Agrcola (ICTA) dbil, extensin inexistente, Fontierras poco funcional. Diagnstico de la Sociedad Civil seala hambruna por crisis del caf y formula propuesta ms radical con redistribucin de tierras cafetalera. Coordinadora Nacional de Organizaciones Campesinas (CENOC) postula reforma integral y soberana alimentaria Programa Especial para la Seguridad Alimentaria (PESA) de la FAO Descentralizacin avanzada con importantes transferencias de fondos a los municipios Desarrollo de mancomunidades Instituto de Fomento Municipal (INFOM) y Asociacin de Municipalidades ANAM CONRED Coordinadora Nacional para la Reduccin de Desastres y un centro de operaciones de emergencia bien equipado Iniciativas de Reduccin de Riesgos (INSIVUMEH) para informacin de base MAGA, con unidad de planificacin geogrfica y gestin de riesgos Fuente: Elaboracin propia en base a la Misin de la Unin Europea, 2003.
POLTICAS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA
POLTICAS DE SALUD/NUTRICION PROGRAMAS DE APOYO ALIMENTARIO
POLTICAS DE DESARROLLO RURAL
POLTICAS DE DESARROLLO LOCAL
POLTICAS DE PREVENCIN DE RIESGOS
En Honduras, durante el 2003, el despacho de la designada presidencial ha iniciado un trabajo tendiente a contar con un marco de referencia para la construccin de polticas en seguridad alimentaria nutricional, contando con la participacin de todos los sectores, incluyendo ministerios, municipios, universidades, organismos internacionales y ONG procurando darle un enfoque analtico integral. Del siguiente cuadro se desprende que los mbitos de trabajo e instituciones participantes en programas de seguridad alimentaria son muy variados, cubriendo distintos mbitos del problema. 74
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Cuadro 15
POLTICAS E INTERVENCIONES EN HONDURAS

PLAN DE GOBIERNO 2002-2006 PLAN MAESTRO DE RECONSTRUCCIN Y TRANSFORMACIN NACIONAL (PMRT) ESTRATEGIA NACIONAL DE DESARROLLO SOSTENIBLE (ENDS) El Plan engloba a la (ERP) que induce la organizacin del aparato pblico e incluye descentralizacin y plan de Programa Nacional de Descentralizacin y Desarrollo PRODDEL y el Programa Nacional de Reordenamiento Territorial (PRONOT) PMRT 1999, post Mitch ENDS (2001), basada en microcuenca como unidad, se formula casi como otro plan de desarrollo ERP (2001): horizonte 2015, hiptesis de crecimiento improbable (5%) Se crea consejo consultivo para la reduccin de la pobreza. Asesora del Gabinete Social; se crea un fondo ad hoc. y una secretara o Grupo Tcnico Institucional (GTI) a nivel de la Presidencia. Actualizacin en 2003 bajo la presin de la suspensin de apoyo del Fondo Monetario 80 municipios rurales y 7 urbanos priorizados con indicadores del Programa Mundial de Alimentos (PMA) de un total de 298 No hay poltica explcita de SAN, pero existen todos los elementos Gobierno no tiene an una poltica de SAN, sin embargo los ministerios actan con elementos de poltica de SAN. Designada Presidencial prepara poltica de SAN con apoyo del Programa Especial para la Seguridad Alimentaria (PESA) de la FAO SECSAL recibe apoyo para un Informacin para Sistemas de Vigilancia Alimentaria y Nutricional (SISVAN) Secretara de Agricultura y Ganadera (SAG): Mesa Agrcola y Poltica de Estado (20 cultivos claves) Ley de desarrollo rural con carcter intersectorial Mesa agrcola con preparacin de una poltica para la agricultura, 2003-2021 Programa Nacional de Desarrollo Rural Sostenible (PRONADERS): desarrolla 18 proyectos, muchos orientados a pequeos productores (95 mil familias) Proceso de titulacin de tierras con Banco Mundial y Unin Europea Municipios saludables y convenios con mancomunidades Escuelas Saludables Se propone crear un SISVAN Encuestas de nutricin del PMA, con tratamiento de la informacin mejor que en otros pases de regin Red de seguridad social con Programa de Asignacin Familiar (PRAF) (BID): bono de compensacin escolar Gran inters por promover la merienda escolar por parte del Presidente que podra llegar a 1 milln de nios (PMA 300 mil) PMA con MINSAL: apoyo a mujeres y nios menores de 2 aos, escolares, alimento por trabajo en 33 municipios y 18 mil beneficiarios ; con MINEDUC: 225 mil escolares; con la Corporacin Hondurea de Desarrollo Forestal (COHDEFOR) 50 mil beneficiarios Comisin Permanente de Contingencia (COPECO) en vas de modernizacin despus de Mitch Creacin del Comit Multisectorial de Sequa (COMUS) Intersectorial para prevenir sequa con apoyo del PMA para la SAN de la poblacin afectada Ciudades intermedias, dos corredores Sur y Norte La Secretara de la gobernacin ha iniciado experiencias de DEL a partir del PRODDEL Ordenamiento territorial en preparacin Asociacin de Municipios de Honduras (AMHON) muy activa Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Misin de Unin Europea, 2003.
ESTRATEGIA DE REDUCCIN DE LA POBREZA (ERP) POLTICAS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA
POLTICAS DE DESARROLLO RURAL POLTICAS DE SALUD/NUTRICIN PROGRAMAS DE APOYO ALIMENTARIO
POLTICAS DE PREVENCIN DE RIESGOS POLTICAS DE DESARROLLO LOCAL
Nicaragua cuenta desde el ao 2000 con una nueva Poltica de Seguridad Alimentaria y Nutricional, en cuya elaboracin participaron todas las instituciones del Estado, organizaciones de la sociedad civil y agencias de cooperacin internacional, con la coordinacin a cargo de la Secretara de Accin Social. Su ejecucin ha sido encomendada a la Comisin Nacional de Seguridad Alimentaria Nutricional (CONASAN), que agrupa a ministerios e instituciones del Estado y cuenta con un Comit Tcnico (COTESAN). El CONASAN ha elaborado un Plan de Accin de la poltica 75
Cuadro 16
POLTICAS E INTERVENCIONES EN NICARAGUA

ESTRATEGIA REFORZADA DE CRECIMIENTO ECONMICO Y REDUCCIN DE LA POBREZA (ERCERP) ESTRATEGIA NACIONAL DE DESARROLLO (END) Iniciativa para los Pases Pobres Altamente Endeudados (ERCERP) con insuficiente participacin final en vista de la (HIPC), asume metas del milenio. nfasis en elementos de la SAN (nutricin mas que sistema). Discusin en dos consejos: de Planificacin Econmica y Social (CONPES) y de Desarrollo Sostenible (CONADES) END en preparacin, sobre concepto de 8 conglomerados de negocios y distritos: energa, turismo, carnes, lcteos, pesca y acuicultura, agroindustria, textiles y vestuario, forestal y madera. SAS (Secretara de Accin Social Poltica Nacional de SAN definida en 2000 de manera participativa y plan de accin Organizacin con el Comit Tcnico de Seguridad Alimentaria y Nutricional (COTESAN) intersectorial Designacin de responsabilidades por sector, Ley presentada en la Asamblea Nacional Ministerio de Agricultura y Forestal (MAG-FOR) responsable de disponibilidad y acceso de alimentos: Cre un departamento de Seguridad Alimentaria Reelabor una poltica de SAN desarrollando disponibilidad y acceso Encargado del SISSAN Diferentes proyectos de reduccin de la pobreza con BID, (BID-PAI 11 municipios); Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) (municipios verdes); PMA (alimentos por trabajo en 39 municipios) Programa Especial para la Seguridad Alimentaria (PESA) de la FAO; Vigilancia de estado nutricional con muy poca cobertura; prevencin de deficiencia de micronutrientes y fortificacin de alimentos Lactancia materna y alimentacin infantil; educacin alimentaria y nutricional; comisin del Codex Alimentarius Comisiones de SAN locales en San Juan del Sur y otros con INCAP Comedores infantiles: 25.000 nios en 64 municipios; nutricin escolar 200.000 nios; plan piloto de bono alimentario para escolares Programa Mundial de Alimentos (PMA) el ms importante de la regin: 452.000 beneficiarios: (i) con MINSA 42.000 beneficiarios mujeres gestantes y lactantes y nios menores de 2 aos; (ii) con el Ministerio de Educacin (MINEDUC) y Mi Familia, alimentacin escolar para 95.000 regulares y 300.000 complementarios;(iii) con (MAG-FOR) alimentos por trabajo 80.000 beneficiarios Creacin del Sistema Nacional de Prevencin, Mitigacin y Atencin de Desastres (SNPMAD) en 2000 con todas las instituciones del ejecutivo del Instituto Nicaragense de Estudios Territoriales (INETER), Cruz Roja, Universidades. Ser reforzado con proyecto del Banco Mundial Descentralizacin lenta y con poca transferencia de recursos a los municipios, pero se est organizando Instituto Nicaragense de Fomento Municipal (INIFOM) para fortalecimiento municipal, la Asociacin de Municipios (AMUNIC) como rgano integrador, Fondo de Inversin Social de Emergencia (FISE) para inversin Experiencias interesantes en San Juan del Sur con la SAN como eje integrador, se crea la Asociacin de Comarcas Rurales de la Frontera Sur (ASOSUR) en 28 comunidades Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Misin de la Unin Europea, 2003.
POLTICAS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA
POLTICAS DE DESARROLLO RURAL
POLTICAS DE SALUD/NUTRICIN PROGRAMAS DE APOYO ALIMENTARIO
POLTICAS DE PREVENCIN DE RIESGOS POLTICAS DE DESARROLLO LOCAL
para el perodo 2001-2006, con una detallada definicin de objetivos, metas y responsables para sus distintos mbitos de accin. Los mbitos de trabajo que contiene la poltica son bastante exhaustivos y presentan un esquema integrador. Entre sus 25 lineamentos centrales, cabe destacar: crear un sistema de informacin y seguimiento alimentario nutricional..., aumentar la produccin de alimentos..., elevar las capacidades de autogestin de los individuos y comunidades en riesgo..., incorporar el programa de SAN dentro de la red de estrategias de combate a la pobreza... y fortalecer y ampliar los programas de alimentacin complementaria dirigida a la poblacin vulnerable y grupos en riesgo (la niez menor de cinco aos y mujeres embarazadas y en perodo de lactancia). Por otra parte, en la actualidad se cuenta con un anteproyecto de ley que, en caso de promulgarse, le dar mayor estabilidad jurdica a la poltica. 76
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En el cuadro 16 se resumen las principales reas de trabajo y actores relacionados con la seguridad alimentaria en Nicaragua. En Panam existe la Comisin del Programa Nacional de Alimentacin y Nutricin (PRONAN) en que participan diversas entidades de gobierno, ONG y organismos de cooperacin internacional, quienes coordinan las acciones de nutricin. En 1997, dicha Comisin elabor el Plan Nacional de Seguridad Alimentaria Nutricional, 1998-2002, que integra las estrategias, programas y proyectos del rea. La Secretara Tcnica del PRONAN se ubica en el Departamento de Nutricin del Ministerio de Salud y cuenta con dos subcomisiones: Micronutrientes y para la Vigilancia Alimentaria y Nutricional (SISVAN). Sobre la base de lo anterior, se podra concluir que los pases de la regin estaran en una situacin bastante positiva en cuanto al nivel de importancia poltica y seguridad jurdica. Sin embargo, aun cuando la mayora de las polticas y planes han sido concebidos tomando en cuenta la disponibilidad, el acceso, el consumo y la utilizacin biolgica de los alimentos, existe un nfasis en la utilizacin biolgica y el consumo.... Las interrelaciones de coordinacin en la prctica en muchos de los casos no tienen la coherencia necesaria, particularmente con las polticas productivas y de acceso, es necesario considerar las polticas macroeconmicas, la globalizacin, el comercio interregional y los procesos de modernizacin y descentralizacin del estado, para que los planes tengan una concepcin ms realista y sean polticamente viables y tcnica y econmicamente factibles (INCAP, 2003b). La puesta en prctica de las polticas de SAN requiere de la participacin de mltiples actores: instituciones gubernamentales (gobierno central, departamentos y municipios), organismos de cooperacin bilateral e internacional, bancos, ONG nacionales y extranjeras, y la comunidad. En una mirada global, el rol de las instituciones gubernamentales es definir la poltica y disear programas, labor muy apoyada por las agencias internacionales (PMA, FAO, INCAP, UNICEF, SICA) y pases donantes. El financiamiento de alimentos proviene en parte de presupuestos nacionales, bancos (BCIE, Banco Mundial y BID) y en una importante medida del aporte de pases y agencias donantes (mayormente PMA y USAID). En la aplicacin de tareas operativas se incorpora la gestin de ONG nacionales e internacionales.
77
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E. Los programas de ayuda alimentaria
En los pases de la regin, los programas de ayuda alimentaria orientados a la distribucin de raciones alimenticias, subsidios, capacitacin y asistencia tcnica, funcionan con una gran participacin de actores internos y externos, pblicos y privados. Las formas de coordinacin en cada caso son variadas, desde una autonoma casi total, que incluso presenta algunas caractersticas de competencia, hasta la completa interaccin y mutua dependencia. A nivel de cada uno de los pases las experiencias son mltiples, algunas estn articuladas con los programas regionales y otras funcionan en forma independiente. No obstante, existen similitudes en cuanto a la inclusin de programas de alimentacin escolar para infantes, mujeres embarazadas y en lactancia y apoyo comunitario para produccin rural. A continuacin, se describen algunos de los programas ms relevantes de ayuda alimentaria existentes en los pases de Centroamrica ms afectados por problemas de hambre y desnutricin.
1.
El Salvador
Las acciones relacionadas con ayuda alimentaria, que tienen mayor relevancia a nivel nacional, son fundamentalmente el Programa de Alimentacin Escolar, los proyectos de emergencias y los centros rurales de salud y nutricin.
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Los programas funcionan con un modelo de cooperacin y participacin de actores pblicos y privados, nacionales, extranjeros y agencias internacionales. El rol de actores externos a las instituciones estatales salvadoreas en la aplicacin de sus programas de ayuda alimentaria es bastante relevante a nivel estratgico, operativo y financiero. Esto es muy beneficioso, en la medida en que aumenta la participacin y genera recursos, pero tambin implica riesgos pues supone una eventual menor autonoma en la solucin del problema. El desafo es lograr mantener un modelo participativo y traspasar las responsabilidades alimentario-nutricionales a instituciones gubernamentales, lo que requiere una estabilidad econmica y jurdica, con polticas de largo plazo a nivel estatal y no sujetas a la voluntad de la administracin coyuntural.
a)
Programa de Alimentacin Escolar
Es un componente del programa Escuela Saludable, que busca atender necesidades bsicas de salud, educacin, alimentacin, nutricin e infraestructura de la poblacin escolar de los centros educativos de las zonas rurales y urbano-marginales del pas. Es decir, forma parte de una estrategia ms integral de atencin de nios y nias de la educacin parvularia y bsica de primero y segundo ciclo. El programa supone una importante coordinacin interinstitucional entre la Divisin de Asistencia Alimentaria de la Secretara Nacional de la Familia (DAA/SNF), los ministerios de Educacin (MINED), Relaciones Exteriores (MIREX), Salud Pblica y Asistencia Social (MSPAS), Agricultura y Ganadera (MAG), Hacienda y la Administracin Nacional de Acueductos y Alcantarillados (ANDA). A stos se suman las organizaciones de ayuda internacional (PMA y USAID), sociales y de la comunidad escolar. El financiamiento del programa proviene de los recursos obtenidos de privatizaciones de ANTEL-(FANTEL) (54%) y de organizaciones donantes (46%), fundamentalmente el PMA y la USAID. Las modalidades de atencin del Programa son dos: Alimentos: incluye raciones diarias de carnes enlatadas, arroz, frijoles, aceite y bebida fortificada, equivalentes a 23% de los requerimientos diarios, durante todo el ao escolar (180 das). Provienen de donaciones externas administradas por el PMA y son entregados a los centros educativos para luego ser preparados por los padres y madres. Abarca cuatro departamentos (Ahuachapn, Chalatenango, Cabaas y Morazn), con una cobertura esperada de 684.500 escolares. Bono: consiste en un aporte de 12 centavos de dlar por nio/da, con fondos de la USAID y privatizaciones, que se transfieren a la Asociacin Comunal para la Educacin (ACE), un Consejo Directivo Escolar (CDE) o un Consejo Educativo Catlico Escolar (CECE), para ser utilizados en la compra y preparacin de alimentos, en relacin con la matrcula de cada establecimiento. Con los recursos USAID se abarcan cuatro departamentos (La Paz, San Vicente, Usulatn y La Unin) y seis con financiamiento del Estado y privatizaciones (Cuscatln, San Miguel, La Libertad, San Salvador, Santa Ana y Sonsonate).
En la operacin del Programa, es fundamental la participacin y contribucin con productos de los padres y madres de familia. A fin de mejorar la capacidad de dichas comunidades, se dise un proyecto piloto -coordinado por la DAA- que procura incrementar la productividad e ingresos y conformar fondos para alimentos de la comunidad. Para ello, se entregan raciones alimentarias de 1.673 kcal/da y 46,3 protenas/da, con la condicin de asistir a capacitacin y hacer trabajos comunitarios, y se proporciona asistencia tcnica por parte del PMA y la FAO, y capacitacin a cargo de ONG (Plan Internacional, Catholic Relief Service (CRS), Oxfam, Visin Mundial y Fundacin Salvadorea para el Desarrollo Ecomico y Social (FUSADES)). Para el perodo 200380
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2007, el PMA espera trabajar con 135 comunidades y 12.150 madres y padres, entregar 1.823 raciones alimentarias mensuales y preparar a 4.050 capacitados para la gestin del FAC.
b)
Emergencias
Corresponde a un conjunto de proyectos de rpida ejecucin para cubrir urgencias provocadas por desastres naturales o crisis econmicas. Estos son implementados conjuntamente por la SNF, el PMA y varias ONG. En el mbito operativo, el rol del Comit de Emergencia Nacional (COEN) y el Servicio Nacional de Estudios Territoriales (SNET) es clave para evaluar desastres, identificar localidades y poblaciones que requieren ayuda urgente y organizar la distribucin. A ellos, se suman otras instituciones del gobierno central, departamentos y municipios. Un ejemplo de estos programas es el correspondiente a los terremotos de enero y febrero de 2001. En su etapa de emergencia, se implement una accin en 121 municipios de 10 departamentos, con 125.403 familias atendidas, a quienes se repartieron 2.800 toneladas mtricas de alimentos, con la participacin de gobernaciones, alcaldas, SNF, PMA, CARE, CRS, Federacin Luterana Mundial (FLM), Mdicos del Mundo, Concern International, CIRES, FUSADES, entre otros. En la fase de reconstruccin, se distribuyeron 19.440 toneladas mtricas de alimentos entre 40.000 familias de 41 municipios y 9 departamentos, con el apoyo de cuatro ONG ejecutoras (CARE, CRS, FLM y FUSADES). El proyecto frente a la sequa de 2002 en la zona oriental del pas es otro caso relevante de asistencia en emergencias. ste se centr en la atencin de 15.126 familias agricultoras de 52 municipios, correspondientes a los departamentos de La Unin, Morazn, San Miguel y Usulatn, a quienes se les distribuyeron raciones alimenticias entre los meses de agosto y diciembre de 2002. Los ejecutores fueron CARE, CRS, FLM, Cruz Roja Americana y FUSADES, PRODENOR/MAG, REEDES, Ayuda en Accin, Cruz Roja Salvadorea y Asociacin de Mujeres Salvadoreas. Una tercera emergencia que cabe mencionar es la generada por la crisis del caf a nivel internacional, y el programa fue implementado conjuntamente por la DAA/SNF, MSPAS y PMA, entre noviembre 2002 y diciembre 2003, para atender a menores de 5 aos y mujeres embarazadas y lactantes en las zonas cafetaleras de occidente. En los primeros ocho meses, se atendieron 5.993 familias de los departamentos de Ahuachapn y Sonsonate, con apoyo nutricional (raciones de 1.160 kcal/da para menores de 5 aos y 2.000 kcal/da para embarazadas y lactantes), y capacitacin para el desarrollo de actividades productivas y generadoras de ingresos a los jefes de hogar. Las metas para el segundo semestre de 2003 suponen atender a 6.350 familias. Las ONG participantes son CRS, Fundacin Maquilishuat (FUMA) y la Cruz Roja Suiza. Algunas ONG, como CARE y CRS, realizan proyectos en forma autnoma, pero mantienen una coordinacin con la DAA/SNF en el trabajo de terreno.
c)
Centros rurales de salud y nutricin
Funcionan como un centro preescolar para nios y nias de 2 a 5 aos ms vulnerable del sector rural, donde reciben alimentacin, educacin, micronutrientes y se controla su estado nutricional. A partir de la informacin recolectada en documentos oficiales y a travs de entrevistas con actores nacionales se desprende que las acciones derivadas de programas y proyectos son definidas de manera central, correspondiendo a los niveles departamentales y locales un rol ms operativo. As, el modelo se podra definir como centralizado en el nivel estratgico -diseo y gestin directiva- y desconcentrado en su operacin, que en parte es ejecutada externamente (ONG y organizaciones sociales).
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Complementariamente, el modelo de gestin se basa en la participacin activa de organizaciones nacionales y externas, abocadas a implementar los proyectos de distribucin de alimentos y seguimiento de la situacin alimentario-nutricional de la poblacin atendida. Para esta coordinacin interinstitucional se cuenta con procedimientos estandarizados de trabajo con las ONG, que utilizan informacin proveniente del terreno, verificada por la DAA y el PMA, junto con negociaciones de convenios entre ministerios, gobernaciones, alcaldas y otras reparticiones del Estado. El PMA juega un rol preponderante en el nivel estratgico, dada su capacidad para movilizar recursos financieros y alimentarios provenientes del Programa Pas para la alimentacin escolar y fundamentalmente de la Operacin Prolongada de Socorro y Recuperaicn (PRRO 6089) para emergencias, y es responsable del seguimiento del programa y de otorgar asistencia tcnica. El rol de las ONG, nacionales y del exterior, tambin es central. Ellas no solamente aportan su capacidad operativa, sino que tambin financian y permiten resolver un nudo estratgico, que es el de seleccionar beneficiarios y repartir los productos (bienes y servicios). La UNICEF, la OPS y la FAO prestan apoyo a las actividades de educacin, asistencia sanitaria, alimentacin, nutricin y huertos escolares.
2.
Guatemala
Un elemento que ha sido caracterstico en la gestin de la poltica alimentaria nutricional de Guatemala, es una fuerte variabilidad decisional derivada de los cambios en la administracin del Estado. Los distintos gobiernos han planteado ideas nuevas, o recuperado anteriores, ocasionando importantes variaciones en las estrategias utilizadas, sin generar una lnea estructural de largo plazo. Por otra parte, existe una gran autonoma de gestin entre los actores, particularmente entre las ONG que funcionan con financiamiento externo. Esto traduce en que en algunos casos se observe un trabajo mayormente orientado por la independencia/competencia que por la integracin/coordinacin. El Departamento de Nutricin y Alimentos del Ministerio de Salud Pblica y Asistencia Social (MSPAS) ha desarrollado distintos programas o componentes para prevenir, controlar y manejar los problemas de inseguridad alimentaria nutricional en la mujer y los nios: vigilancia del estado nutricional, prevencin y control de desrdenes derivados de deficiencias de micronutrientes, promocin de la lactancia materna y adecuada alimentacin infantil, educacin alimentaria nutricional y acciones de alimentacin a grupos. Actualmente, el MSPAS no distribuye alimentos, pero durante la dcada pasada el Departamento de Nutricin coordin la distribucin directa de alimentos proporcionados por el PMA y CARE en los servicios de salud y la comunidad, entregando raciones individuales mensuales a mujeres embarazadas y lactantes y nios desnutridos de 6 meses a 5 aos, segn el ndice de peso para la edad. El Ministerio de Agricultura y Ganadera (MAGA) ha desarrollado diversas experiencias en mejoramiento de semillas y suelos, diversificacin de cultivos, almacenamiento de alimentos, comercializacin de excedentes, microrriego y produccin pecuaria. Hoy tiene un rol central en la organizacin y gestin de la poltica alimentaria nutricional. En lo referente a prevencin y mitigacin de desastres, Guatemala cuenta con una Coordinadora Nacional para la Reduccin de Desastres (CONRED), institucin a cargo de coordinar, planificar, desarrollar y ejecutar todas las acciones destinadas a reducir los efectos que causan los desastres naturales, socionaturales o antropognicos, as como a evitar la construccin de nuevos riesgos, mediante acciones de prevencin (www.conred.org). 82
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Los mbitos de trabajo de los programas de ayuda alimentaria son principalmente:
a)
Alimentacin escolar
Guatemala cuenta con programas orientados a la poblacin estudiantil desde los aos ochenta, utilizando distintas estrategias de intervencin, producto de problemas operativos y cambios en la administracin del gobierno. En sus inicios, se distribuy una galleta nutritiva o atole fortificado en todas las escuelas pblicas del pas. Entre los aos 1996 y 1999 funcion un servicio de desayuno escolar, compuesto por alimentos de protena de soya, pastas y verduras, que alcanz una cobertura de 100% en el sector rural, mantenindose la distribucin de la galleta nutritiva o incaparina en el sector urbano. En 1999, comenz la iniciativa de almuerzos escolares Corazn contento, con un proyecto piloto de preparacin de alimentos en comedores de 10 escuelas de 7 municipios, cuyo modelo comprenda la participacin comunitaria, del sector privado y el Estado. Este ltimo entregaba capacitacin a la comunidad para su preparacin, el PMA proporcionaba leche y aceite, ms apoyo para su distribucin, en tanto que la comunidad aportaba leche y verduras. Debido a los problemas logsticos y de rechazo a los mens por parte de la poblacin beneficiaria, a partir de 2001 se decidi utilizar un modelo de licitacin del servicio a privados. ste present algunos problemas de focalizacin, que generaron una prdida importante de alimentos debido a rechazo y descomposicin-, por lo que se decidi volver a universalizar el programa de desayuno escolar con la entrega de una galleta fortificada (28 gramos) y un vaso de incaparina (20 gramos), equivalentes al 15% de los requerimientos de caloras y protenas diarias y al 100% de los requerimientos de micronutrientes (vitamina A, hierro, tiamina, riboflavina, cido flico y vitamina B). En el ao 2003, con la creacin del Viceministerio de Seguridad Alimentaria y Nutricional, los recursos se traspasan al MAGA, que decide distribuir dinero a las juntas escolares (slo en los establecimientos donde stas estn creadas), las que adems reciben capacitacin en manejo de fondos y administracin. El proyecto piloto consider tres quetzales por nio/da (38 centavos de dlar); hoy son 2 quetzales/da (25 centavos de dlar). Estos recursos slo alcanzaran para dar un refresco fortificado diario o un almuerzo cada dos o tres das. En la actualidad, se logra atender a 57.000 alumnos de un total de 1 milln 600 mil alumnos matriculados en el sistema escolar. El aporte del PMA se usa como atole complementado con lo proveniente del MAGA, estando slo 20 municipios de los 361, de acuerdo a la variacin de los porcentajes de desnutricin crnica entre los ltimos censos de talla (1986 y 2001).
b)
Alimentacin materno infantil
Los programas orientados a preescolares, mujeres embarazadas, madres en perodo de lactancia y trabajadoras son fundamentalmente dos: Programa Hogares Comunitarios, de la Secretara de Obras Sociales de la Esposa del Presidente: naci a principios de los aos noventa como centros de cuidado para preescolares, con el objetivo de mejorar su estado nutricional y sus capacidades cognitivas y de socializacin, junto con permitir a sus madres el desarrollo de actividades laborales. La ayuda alimentaria se entrega bajo el formato de alimentos a cambio de capacitacin en atencin infantil.
83
Programa de Atencin Integral (PAIN) del MINEDUC: data de mediados de los aos ochenta y su fin es promover el cuidado y educacin inicial (0-6 aos) en zonas rurales y urbano marginales, mediante centros de prvulos. Los menores de 3 aos son atendidos semanalmente, con estimulacin, controles y cuidados de salud. El grupo de 3 a 6 aos recibe una atencin de tres horas diarias y estimulacin para el desarrollo. En ambos casos, se trabaja con participacin comunitaria y de las madres de los menores, quienes reciben entrenamiento en salud, nutricin y educacin. La ayuda en alimentos se entrega a cambio de capacitacin de las madres- a los centros de cuidado, donde son preparados y servidos a los nios y nias; con una cobertura de 41 municipios de 13 departamentos.
c)
Recuperacin nutricional
Desde 2001 funciona el Programa de Atencin de Emergencia a Familias afectadas por Sequa y Desnutricin Aguda; operado por el MSPAS, se inici en 2001, y se orienta la recuperacin de casos de desnutricin. El Programa considera la identificacin de familias en situacin de inseguridad alimentaria con nios y nias con desnutricin aguda, en reas geogrficas afectadas por la sequa. Para el tratamiento, los nios con desnutricin severa son referidos a Centros de Recuperacin Nutricional (CRN) y quienes presentan desnutricin moderada o leve son tratados en sus comunidades.
d)
Aportes del PMA
Como se indic, en los programas descritos el PMA tiene una ingerencia directa a travs de los alimentos que entrega y el apoyo en tareas operativas de distribucin y monitoreo de la gestin. Segn el Programa Pas se estiman en 14.000 las toneladas de alimentos para el perodo 2001-2004, destinadas a atender a 57.000 escolares, 28.550 preescolares y 17.700 madres. No obstante, el mayor aporte en cuanto a volumen de alimentos, recursos y beneficiarios es el que realiza con los fondos sociales, que ejecutan programas de desarrollo social y mitigacin de dao (por desastres naturales, conflictos y migraciones) para la poblacin vulnerable. El PMA distribuye alimentos con el Fondo Nacional para la Paz (FONAPAZ) y el Fondo de Inversin Social de Guatemala (FIS). a. Con el FONAPAZ se apoyan actividades para mejorar la situacin de seguridad alimentaria de poblacin pobre que est en procesos de reasentamiento, iniciados a partir de los Acuerdos de Paz de 1996. Estas actividades procuran mejorar las condiciones de vida mediante la obtencin y preservacin de activos familiares, para lo cual el PMA ha programado distribuir 15.000 toneladas de alimentos (en el ltimo bienio) a las mujeres, con el objeto de que, a cambio del trabajo y capacitacin, se pueda recuperar infraestructura social bsica (casas, letrinas, sistemas de agua y drenaje, centros escolares y de salud), as como algunas actividades agroforestales. En los seis aos de operacin, el Programa ha atendido a 70.000 familias (330.000 personas), en 88 de los 102 municipios priorizados por el Gobierno; los 14 restantes son atendidos por la USAID a travs de instituciones cooperantes. Para la gestin del Programa, FONAPAZ es la agencia ejecutora, con apoyo de las asociaciones comunitarias de mujeres y de campesinos, las ONG, la FAO y el Fondo Internacional para el Desarrollo Agrcola (IFAD). b. Las actividades con el FIS procuran mejorar la situacin de inseguridad alimentaria de los hogares expuestos a desastres naturales y factores medioambientales adversos. Se intenta detener las estrategias de cosecha medioambientalmente no sustentables,
84
N 88
incrementar la productividad en la oferta de alimentos y asegurar el acceso a mercados. Para ello, desde 1999 el PMA ha entregado 9.000 toneladas de alimentos a 27.000 familias (148.000 personas), por medio de alimentos por trabajo, que se distribuyen a travs de las madres. Similar al caso anterior, el modelo de gestin considera al FIS como agencia ejecutora, teniendo a las asociaciones de campesinos como socios estratgicos con las ONG, la FAO y el IFAD. Otro mbito de trabajo en que el PMA aporta a la gestin de los programas, es el apoyo tcnico para la focalizacin de recursos en zonas vulnerables, a travs del instrumento Anlisis y Cartografa de la Vulnerabilidad a la Inseguridad Alimentaria (VAM por sus siglas en ingls), que en el caso guatemalteco se desarroll conjuntamente con el MAGA. Los aportes alimenticios del PMA provienen fundamentalmente de Alemania, Blgica, Canad, Dinamarca, los Estados Unidos, Finlandia, Francia, Irlanda, Noruega, Reino Unido y Suiza. e) Otros actores Varias son las instituciones internacionales y externas que participan con investigacin y asistencia, o directamente gestionan proyectos de ayuda alimentaria. Entre ellos: la Cruz Roja, la FAO, el INCAP/OPS, el IFAD y la UNICEF, as como CARE, la Comunidad Europea, el CRS, SHARE y la USAID. La cooperacin de la USAID ha variado entre 200.000 toneladas anuales en los aos ochenta, y 60.000 en 1996. En 1999 se inici un incremento temporal para enfrentar los problemas provocados por el huracn Mitch. Ese mismo ao se implement un mecanismo de distribucin del supervit alimentario de los Estados Unidos, que gener un incremento de aportes, subiendo de un equivalente a 11,8 millones de dlares en 1997 a $18 millones en 2001. Los aportes de la USAID incluyen entrega de alimentos y la monetizacin de una proporcin de stos para generar divisas y apoyar programas de desarrollo y asistencia en emergencias, proporcin que lleg a 47% al final del siglo XX. En los ltimos aos, la estrategia de trabajo se ha concentrado en las reas de conflicto del pasado, focalizndose en grupos de poblacin desplazada/retornada y fuerza de trabajo indgena que migra estacionalmente. En la distribucin de recursos y la gestin, existe un trabajo coordinado con el PMA y cuatro instituciones cooperantes: CARE, CRS, Save the Children y SHARE, que reciben cooperacin tcnica y financiera. CARE implementa actividades en 13 municipios de Alta Verapaz, Quich, Huehuetenango y Solol. CRS concentra sus acciones en los departamentos de Huehuetenango, Quich, San Marcos, Alta Verapaz y Chiquimula (un municipio en cada uno). Save the Children lo hace en 9 municipios en el Quich. Finalmente, SHARE tiene proyectos en 34 municipios de Chimaltenango, Alta Verapaz, Baja Verapaz, Huehuetenango y San Marcos.
3.
Honduras
Para los temas relacionados con emergencias derivadas de desastres naturales, el pas cuenta con el Comit Multisectorial de la Sequa (COMUS), dirigido por el Ministerio de Agricultura con la participacin de varias instituciones gubernamentales, organizaciones internacionales y algunas ONG. El COMUS apoya iniciativas relativas a la sequa recurrente, la inseguridad alimentaria y la nutricin. Los programas alimentarios de mayor relevancia en el pas son Escuela Saludable y el de Asignacin Familiar (PRAF). 85
a)
Programa Escuela saludable (PES)
Iniciado a partir de 1998, realiza acciones a nivel de la poblacin en preescolar y escolar de los sectores rurales y urbano marginales del pas, con el objetivo de mejorar sus condiciones de vida. El PES contempla un servicio de alimentacin escolar y un conjunto de intervenciones mdicas y odontolgicas, vacunacin y huertos comunales y escolares. Su cobertura considera 14 departamentos, atendiendo a 2.704 escuelas de 145 municipios, lo que suma un total de 327.000 nios y nias con merienda diaria. Los productos orientados al componente alimentario nutricional son: Merienda escolar: Entrega un complemento alimentario diario sobre la base de soya, arroz, frijoles, maz y aceite, ms vegetales producidos en los huertos escolares. El costo de cada racin asciende a 9 centavos de dlar, y es financiado por el Gobierno de Honduras y el PMA. Su modelo de organizacin y gestin refleja una fuerte interdependencia de actores. A nivel central, en el Ministerio de Educacin se determina, de manera focalizada, la cantidad de alimentos a entregar en cada comunidad, utilizando informacin de demanda emanada del anlisis de desnutricin desarrollado por el PRAF. El PMA realiza apoyo logstico, distribuyendo los alimentos a los alcaldes, directores distritales (representantes de la Secretara de Educacin) y promotores del PES. stos, a su vez, distribuyen los alimentos entre los maestros y madres de familia, quienes preparan las meriendas y las entregan a los alumnos. Para la preparacin de las meriendas por parte de las madres de los alumnos y alumnas, se cuenta con una capacitacin permanente de parte del Promotor del Programa, con quien tambin se hace un calendario de mens. Huertos escolares: Consiste en actividades de educacin alimentaria, produccin y consumo, en todas las escuelas del programa, para lo cual ste suministra semillas y herramientas y organiza el trabajo sobre la base de la coordinacin entre el Promotor de Escuela Saludable, maestros, padres de familia y escolares. Los escolares se benefician del Programa con el aprendizaje de tcnicas de siembra y recoleccin de vegetales y gramneas de fcil manejo, cultivadas en los predios escolares o pequeos huertos areos. Sus padres y otros miembros de la comunidad se benefician al aprender nuevas tcnicas productivas y hbitos alimenticios. Refuerzos nutricionales: El Programa entrega suplementacin con micronutrientes (vitamina A y sulfato ferroso) a 100.000 alumnos, dos veces al ao, a travs de personal mdico que asiste a las escuelas. A su vez, apoya la vigilancia de fortificacin de alimentos con vitamina A, yodo y hierro, en coordinacin con el Departamento de Control de Alimentos de la Secretara de Salud.
A los anteriores productos, se suman la distribucin de desparasitantes en tabletas y cutneos (dos veces al ao), con fines de proteccin y rehabilitacin, y las ferias de micronutrientes, orientadas a fomentar el consumo de alimentos ricos en ellos. El presupuesto del Programa asciende a 5,3 millones de dlares, de los cuales el 63% corresponde a financiamiento del presupuesto nacional, 7,9% del BCIE, 14.9% del PMA, 13,4% de comunidades beneficiarias, ms el Gobierno de Arabia Saudita (3%) y el PNUD (1%), con un costo total de 16,1 dlares por nio atendido.
86
N 88
b)
Programa de Asignacin Familiar (PRAF)
Fue creado en 1990 con el objetivo de impulsar un Proceso de Desarrollo Humano Sostenible, en busca de la reduccin de la pobreza brindando apoyo a las familias pobres para la satisfaccin de necesidades bsicas de salud y educacin, beneficio para personas de la Tercera Edad y el desarrollo de capacidades socio productivas en las mujeres. (www.praf.gob.hn) El componente de nutricin y salud materno infantil del PRAF realiza transferencias monetarias de Lps. 50 al mes (3 dlares), a familias con necesidades bsicas insatisfechas e ingresos anuales inferiores a Lps. 600 (36 dlares). Entre los productos que entrega, se encuentran: Bono nutricional: iniciado en 1998, se entrega durante los 12 meses del ao y est destinado a nios y nias hasta los 5 aos de edad desnutridos o con riesgo de desnutricin. Se gener como una alternativa para reducir los altos ndices de desnutricin existentes en el pas. Bono escolar: se entrega durante 10 meses del ao escolar, a nios y nias matriculados en las escuelas oficiales del pas de 1 a 4 grado. El bono se da a un mximo de 3 nios por familia y tiene por objetivo contribuir a reducir los ndices de repitencia, incrementar la matrcula, evitar la desercin y ausentismo escolar y aumentar la capacidad de adquisicin de bienes que favorezcan la seguridad alimentaria y la reduccin de la pobreza. El bono se distribuye a travs de los directores de escuela de cada distrito escolar, a quienes se le entrega tambin las planillas de beneficiarios para que las distribuyan los maestros. Bono materno infantil: se transfiere a la poblacin infantil menor de 5 aos, nios y nias discapacitados hasta la edad de 12 aos y mujeres embarazadas, pertenecientes a familias en extrema pobreza, con 3 o ms necesidades bsicas insatisfechas (como alimentacin, salud, saneamiento bsico). Se establece un mximo de hasta de 3 nios beneficiarios por familia.
La distribucin del bono se realiza a travs de los centros de salud y procura mejorar la dieta alimenticia y aumentar la cobertura de los servicios bsicos de salud de mujeres embarazadas, nios y nias menores de 5 aos desnutridos o en riesgo de desnutricin. La fase II del PRAF incluye un Incentivo a la Calidad en Salud (ICS), destinado a los proveedores de salud (oferta en salud y nutricin), que consiste en dotar a los centros de salud de un paquete de medicamentos y equipamiento bsico, y proveer fondos para capacitacin del personal de salud, reconocimiento al buen desempeo y cobertura de gastos de emergencias obsttricas, a fin de asegurar el mejoramiento de la calidad de la atencin materno-infantil y la nutricin para lo cual se proveer a las madres educacin sobre prcticas alimentarias y de higiene. De acuerdo con su Manual de Operacin y Regulacin Administrativa, el ICS incluye una transferencia de recursos a centros de salud de 30 municipios, de 6 departamentos del pas (Lempira, Copn, Ocotepeque, Santa Brbara, La Paz e Intibuc), al fin de incentivar una buena atencin y mejorar la salud de la poblacin, y con una meta original de llegar a 69 centros de salud mejorados. El presupuesto inicial del ICS, calculado a partir de la situacin de base de cada centro de salud (tamao de la poblacin, nmero de personal de salud y requerimientos), asciende a entre Lps. 90.000 a Lps. 220.000 anuales.
87
Para el financiamiento de sus actividades, el PRAF cuenta con fondos del erario nacional, el BID, el PNUD, el PMA, el BCIE, la Unin Europea, la UNESCO, la UNICEF, la Comisin Interamericana de Mujeres (CIM) y de pases amigos: Espaa, Holanda, Suecia y Taiwn.
c)
Programas del PMA
Como se desprende de los puntos anteriores, el PMA est involucrado tanto en el diseo y financiamiento como en la gestin de los programas nacionales indicados. Para el quinquenio 2002-2006 el Programa Pas contempla: Alimentacin escolar: como parte integrante del PES, este componente se propone distribuir raciones alimentarias a 125.000 escolares durante 160 das al ao -a los que se proyecta incrementar en 50%-, y entregar raciones alimenticias a aproximadamente 10.000 mujeres durante 80 das al ao, como incentivo para que asistan a clases de alfabetizacin. Esto supone la distribucin de 6.120 toneladas de cereales, leguminosas, aceite y mezcla de maz, soya y azcar, en el quinquenio. Asistencia a mujeres y nios vulnerables: orientado a mujeres embarazadas y en lactancia y nios menores de 2 aos de edad, a fin de mejorar el estado de salud y nutricional, aumentar la asistencia a servicios de salud y ampliar conocimientos en salud bsica, nutricin y saneamiento. Se localiza en 33 municipalidades de cuatro departamentos, donde repartir 8.070 toneladas de alimentos entre 18.000 beneficiarios. Apoyo a hogares pobres, para que encuentren medios de subsistencia ms sustentables, prevenir catstrofes y mitigar sus efectos. Este proyecto es coordinado por la Administracin Forestal del Estado-Corporacin Hondurea de Desarrollo Forestal (AFE-COHDEFOR) y se localiza en comunidades rurales de zonas forestales, donde se propone beneficiar a 50.000 personas de familias expuestas a inseguridad alimentaria, bajo la modalidad de alimentos por trabajo (14.800 toneladas) durante los cinco meses del ao de mayor escasez de alimentos.
Complementariamente, sobre la base de la obtencin de recursos extras, se contempla la posible ampliacin de esta actividad en un 20%. El trabajo del PMA en el pas se basa en un modelo de cooperacin con ms de 180 instituciones nacionales (de nivel central, municipios, ONG, grupos comunitarios y otros), tres donantes multilaterales y bilaterales (BCIE, USAID, CIDA) y 30 organismos y ONG internacionales.
4.
Nicaragua
En el mbito de los riesgos medioambientales, en el pas existe un Sistema Nacional para la Prevencin, Mitigacin y Atencin de Desastres (SINAPRED) que, con financiamiento del Banco Mundial, ha logrado conformar una estructura operativa que incluye los niveles nacional, departamental y municipal, con algunas experiencias a nivel comunitario cuya misin es reducir las situaciones de riesgos.... mediante la cultura de la prevencin de la ciudadana, programas de mitigacin y fortalecimiento de la capacidad sectorial y territorial. Actualmente, trabaja en la construccin de mapas de amenazas para 80 municipios. Con relacin a los programas de ayuda alimentaria, cabe destacar:
88
N 88
a)
Programa Integral de Nutricin Escolar
Del Ministerio de Educacin, Cultura y Deportes (PINE-MECD). Tiene como objetivo ayudar a elevar los niveles de rendimiento escolar y disminuir la desercin estudiantil, por medio de la distribucin de alimentos para ser preparados en los establecimientos de educacin primaria y preescolar formal y comunitaria (mayores de 2 aos). En la historia del Programa, tres han sido los tipos de ayuda alimentaria: Galleta nutritiva: corresponde a raciones diarias de 3 galletas de 28 gramos, durante los 240 das al ao, en zonas urbanas y periurbanas. Para el perodo escolar 2003-2004, el programa proyecta distribuir 30.000 raciones diarias en 360 centros educativos, localizados en 31 municipios de 9 departamentos del pas, en situacin de pobreza severa, alta y media http://www.mecd.gob.ni/galleta.asp. El financiamiento de esta lnea del programa est a cargo de la Fundacin Vida del Banco UNO. Vaso de leche: se trata de la distribucin de raciones de leche a los alumnos de reas urbanas y periurbanas en las zonas de mayor produccin lechera del pas. Esta lnea de trabajo corresponde a una iniciativa, apoyada financieramente por el Gobierno de Japn, de compra y distribucin de leche en las zonas de mayor produccin, constituyndose en un poder comprador que ayuda a cubrir los incrementos estacionales de oferta, aportando de esta manera al consumo de nios y nias vulnerables. Merienda: contempla la entrega de almuerzos diarios, durante 160 das del ao escolar, en zonas donde no estn las lneas de ayuda anteriores. Los alimentos son preparados en los centros educativos a partir de los aportes que distribuye el PMA (arroz, arvejas, pescado enlatado, maz, cereal fortificado y aceite vegetal) y el apoyo de las propias comunidades.
El programa tiene una cobertura anual estable de 95.000 nios y nias, y ha llegado en los ltimos aos a 325.000 mediante aportes extraordinarios de los Estados Unidos, extendindose a 4.136 escuelas pblicas y preescolares institucionales y comunitarias. Se localiza en 60 municipios clasificados como de muy alta y alta vulnerabilidad a la inseguridad alimentaria, de 10 departamentos del pas y dos Regiones Autnomas: Nueva Segovia, Madriz, Estel, Len, Chinandega, Boaco, Chontales, Matagalpa, Jinotega, Managua y las Regiones Autnomas del Atlntico norte y sur (RAAN y RAAS). Para el ao escolar 2003, se estim entregar aproximadamente 8.443 toneladas mtricas de alimentos (185.746 quintales), equivalentes a 4 y medio millones de dlares, con donaciones provenientes principalmente de Alemania, Canad, Dinamarca, Espaa, los Estados Unidos, Finlandia, Holanda, Irlanda, Japn, Luxemburgo, Noruega, Suecia, Suiza, y fondos propios del PMA.
b)
Atencin a la familia y niez en alto riesgo nutricional y educativo
El Ministerio de la Familia (MIFAMILIA) cuenta con tres programas complementarios de ayuda alimentaria (http://www.mifamilia.gob.ni/atencionnutricional.htm). Centros Infantiles Comunitarios (CICOS). Atiende a 40.000 nios y nias en edad preescolar, en 12 departamentos localizados mayormente en la Regin Autnoma del 89
Atlntico Norte (RAAN), que han sido seleccionados a partir de su grado de vulnerabilidad (PMA/Agencia Noruega para el Desarrollo Internacional (NORAD)). El Proyecto aporta los productos alimentarios necesarios para preparar un almuerzo y bebida nutritiva en los centros comunitarios de enseanza preescolar, con el objetivo de mejorar los ndices educativos asociados a la calidad educativa, asistencia y desercin escolar. La administracin de los alimentos est a cargo de las delegaciones territoriales del MIFAMILIA. El control, seguimiento y evaluacin en el territorio los realizan tcnicos territoriales en coordinacin con el MIFAMILIA. El programa atiende mayormente a zonas rurales de municipios seleccionados por su alta incidencia de malnutricin grave (segn los datos del Ministerio de Salud (MINSA) y el mapa de pobreza del Fondo de Inversin Social de Emergencia (FISE)). Los alimentos proceden mayoritariamente de donaciones externas, donde el rol articulador del PMA es central. Sin embargo algunos productos, como el azcar, son adquiridos localmente con fondos del proyecto. Centros de Desarrollo Infantil (CDI): Ofrecen atencin integral a 3.600 nios y nias urbanos de 0 a 6 aos, hijos de madres y padres trabajadores o que requieren proteccin especial, a fin de implementar intervenciones de proteccin social sobre la base de caractersticas de vulnerabilidad educativa y alimentaria. Los CDI funcionan bajo administracin del Estado o a cargo de asociaciones o fundaciones privadas, con una estructura organizativa que incluye a la directora del Centro, un cuerpo de educadoras, personal administrativo y la expresin organizada de los padres de familia. A ellos se suma una extensa red de apoyo, que incluye a: MIFAMILIA, MECD, MINSA, PMA, UNICEF, ONG y actores de la sociedad civil. Su financiamiento proviene del Gobierno a travs de subvenciones y donaciones de grupos europeos. Red de Proteccin Social (RPS): procura acumular capital humano suplementando el ingreso de las familias en extrema pobreza por un perodo de hasta 3 aos, a fin de incrementar el gasto en alimentacin; aumentar el cuidado de nios de 0 a 9 aos, de la mujer en edad frtil y los adolescentes en general: reducir la desercin escolar de 1o a 4o grado; y generar desarrollo productivo.
El componente de salud y seguridad alimentaria considera dos tipos de bono: Bono alimentario (BA), que constituye un incentivo o apoyo a la demanda, equivalente a 224 dlares anuales por familia, que se condiciona al cumplimiento de un plan de atencin. Bono a la oferta (BO), que constituye el pago a proveedores por el costo de la oferta, estimado en 54 dlares anuales por familia, excluido el costo de inmunizaciones que cubre el MINSA. El Bono est destinado a los proveedores de los servicios de salud, a cambio del logro de metas en la extensin de cobertura.
Los bonos son financiados por el Estado por medio de un prstamo el BID.
c)
La participacin del PMA
El PMA tiene un rol central en la articulacin y distribucin de las donaciones de alimentos utilizados en los programas gubernamentales descritos, que a su vez son componentes centrales de la gestin de su programa de Pas 2002-2006. 90
N 88
Sumado a dichos programas, el PMA tiene un componente de Asistencia integrada a mujeres y nios vulnerables, orientado a mejorar el estado nutricional de los nios menores de 2 aos y de las mujeres embarazadas y madres lactantes, proporcionando un complemento alimenticio enriquecido con micronutrientes, y capacitacin en salud, nutricin y saneamiento. Esta actividad, que naci con la experiencia del PRRO 6089, destinado a mitigar las consecuencias del huracn Mitch, tiene proyectado atender a un promedio anual de 15.000 mujeres y unos 27.000 nios. Lo que supone distribuir 1.970 toneladas de alimentos. Para ello, dise un modelo de operacin centrado en un comit tcnico nacional, con la participacin del MIFAMILIA, el MINSA, la UNICEF y el PMA. Sin embargo, en la actualidad la contraparte nacional est en manos del Ministerio Agropecuario y Forestal (MAG-FOR). De manera complementaria, el PMA cuenta con el componente Apoyo a las familias rurales en zonas afectadas por sequas e inundaciones, orientado a apoyar a las familias que habitan zonas vulnerables a catstrofes naturales, disminuir dicha vulnerabilidad mediante prcticas de conservacin de suelos y agua en sus fincas. En coordinacin con el MAG-FOR, se proyecta asistir a 80.000 personas (16.000 familias) anualmente, con actividades de alimentos por trabajo, durante aproximadamente 100 das al ao. Esta ayuda suma un total de 21.400 toneladas de alimentos durante el perodo del Programa Pas. Finalmente, cabe destacar que en todos los componentes y programas indicados, el PMA asiste en la seleccin de zonas y poblaciones vulnerables a travs del Anlisis y Cartografa de la Vulnerabilidad a la Inseguridad Alimentaria (VAM).
5.
Cooperacin horizontal e internacional
Centroamrica cuenta con variadas instancias de cooperacin para el logro de los objetivos de frenar y disminuir la inseguridad alimentaria y nutricional. Dicha cooperacin se presenta de manera integrada a las polticas nacionales y tambin con acciones autnomas. Segn la FAO, entre los aos 1990 y 2001, los envos de ayuda alimentaria para Centroamrica presentaron grandes variaciones, con valores entre 33 (en 1995) y 112 (en 1991) millones de toneladas. De los 885 millones distribuidos en dicho perodo, Nicaragua es el pas que ms alimentos recibi, seguido de Guatemala y El Salvador.
91
Grfico 28
CENTROAMRICA (5 PASES) Y PANAM: DISTRIBUCIN DE LA AYUDA ALIMENTARIA EN CENTROAMRICA 1990-2001

(En porcentajes)
3,0% 35,4%
0,4% 24,4%
Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua
11,6%
25,1%
Panam
Fuente: FAO, FAOSTAT Nutricin.
Al comparar los envos a dichos pases con el total regional, tambin se encuentran variaciones interanuales, con un promedio de 39%, un mnimo de 22% (en 1995) y un mximo de 74% (en 2000). Si los volmenes de ayuda se dividen por la poblacin que estara subnutrida (segn la FAO), se observa que la mayor cantidad de ayuda per cpita se present al inicio de la dcada -entre 24 y 29 kg- bajando a menos de un tercio de dicho valor hacia la mitad del perodo, y luego repuntando parcialmente para llegar a casi 19 kg per cpita. En promedio, El Salvador y Nicaragua son los pases que ms ayuda per cpita recibieron, superando largamente a los dems (26 y 19 kg, respectivamente, en comparacin con una media inferior a 6 kg entre los dems). Dos son las respuestas esperadas a las diferencias encontradas entre los pases. Por una parte, la severidad de la subnutricin no es igual en todos los casos. Sera de esperar que cuando el SEA fuera menor, hubiera mayor cantidad de casos con acceso inferior a 1.800 kcal/da, por lo que se necesitara ms volumen de ayuda. Sin embargo, Guatemala no es el que recibe mayor ayuda per cpita. Por otra parte, los desastres naturales afectan de manera distinta en cada zona, por lo que se esperara que los alimentos destinados a dicha ayuda estuvieran focalizados geogrficamente.
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N 88
Grfico 29
CENTROAMRICA (5 PASES) Y PANAM: VOLUMEN DE ALIMENTOS SOBRE TOTAL DE POBLACIN SUBNUTRIDA

(En kilgramos por persona al ao)
80
70
60 Costa Rica 50 El Salvador Guatemala 40 Honduras Nicaragua 30 Panam Total CA 20
kg/per
10
0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Ao
Fuente: Hojas de Balance de la FAO.
La consecucin de fondos y alimentos, as como la deteccin de problemas, la priorizacin de beneficiarios y la distribucin de la ayuda, implican la coordinacin de variados mbitos de gestin, donde participan muchas organizaciones. Entre las iniciativas regionales que colaboran con la ayuda alimentaria en Centroamrica, se destacan: El Instituto de Nutricin de Centroamrica y Panam (INCAP/OPS). Orienta sus esfuerzos hacia que la seguridad alimentaria y nutricional sea una condicin de vida en Centroamrica, para que en la regin existan polticas pblicas integrales con enfoque multisectorial que garanticen al ser humano la disponibilidad, acceso y consumo de alimentos, as como la adecuada utilizacin biolgica de nutrientes, y, por el otro lado, para fortalecer los procesos de desarrollo local que favorecen la dinmica social y econmica en el individuo, la familia y la comunidad. Sus reas de trabajo incluyen investigacin, informacin y comunicacin, asistencia tcnica, formacin y desarrollo de recursos humanos, y movilizacin de recursos (www.incap.org.gt). La Iniciativa Escuelas Promotoras de la Salud o Escuelas saludables, una experiencia de cobertura global que procura promover y educar en salud en todos los niveles educativos, por medio de la cooperacin tcnica con y entre los pases, la construccin de consensos entre los sectores de la salud y educacin, y la formacin de alianzas con otros sectores a fin de lograr estilos de vida saludables. Su estrategia a nivel regional considera el anlisis y actualizacin de polticas conjuntas entre los sectores. Uno de sus tres componentes es el diseo y entrega de servicios de salud y alimentacin en las escuelas, a travs del cual la OPS apoya a los comedores escolares de varios pases de la regin (www.paho.org). El Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura (IICA), dependiente de la OEA, cuyos Estados miembros acordaron encomendar al IICA, que desarrolle y fortalezca los mecanismos de cooperacin e intercambio con otros rganos, organismos y entidades del sistema interamericano, para proponer, coordinar y ejecutar polticas y programas pertinentes al mejoramiento de la agricultura y de la vida rural, dentro del marco del sistema interamericano y del proceso de las Cumbres de las Amricas (www.iica.int).
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El Programa Especial para la Seguridad Alimentaria (PESA) de la FAO, que ofrece apoyo tcnico a los pases de Centroamrica para la reduccin de la inseguridad alimentaria, procurando reducir la variabilidad interanual de la produccin agrcola, mejorar el acceso y crear condiciones para incentivar la inversin pblica y privada; todo esto promocionando el incremento de la productividad agropecuaria y el ingreso de los pequeos agricultores. Los pases involucrados son Guatemala, Honduras y Nicaragua, en los que se est implementando la primera etapa de trabajo, orientada a planes participativos destinados a resolver restricciones en reas especficas. En una segunda fase, se proyecta trabajar en divulgar experiencias exitosas (www.rlc.fao.org). La Red de Cooperacin Tcnica sobre Sistemas de Vigilancia Alimentaria y Nutricional (SISVAN) es otra experiencia relevante que la FAO lleva a cabo a nivel regional. La Red SISVAN, iniciada en 1986, agrupa a instituciones pblicas, privadas o autnomas de toda Amrica Latina, con el objeto de fomentar la vigilancia y aumentar la capacidad tecnolgica, por la va del intercambio horizontal de experiencias y conocimientos entre los pases. A su vez, apoya el seguimiento de las Cumbres y, desde 1997, tiene a su cargo el desarrollo del Sistema de Informacin y Cartografa sobre Seguridad Alimentaria y Vulnerabilidad (SICIAV), que incluye la elaboracin de perfiles nutricionales para 28 pases de la regin (de Centroamrica slo Honduras no est publicado), con breves descripciones, comparaciones entre localidades y anlisis de causas (www.rlc.fao.org). El Fondo Internacional del Desarrollo Agrcola (FIDA), con sus programas de apoyo a las microempresas rurales que, con distintas experiencias, abarcan a todos los pases de la regin (www.ifad.org). El Sistema de Integracin de Centroamrica (SICA): realiza labores de coordinacin entre los pases, apoyando la mitigacin de consecuencias de los desastres naturales y la articulacin de polticas en los sectores productivos, econmicos y sociales (www.sgsica.org). El Centro de Coordinacin para la Prevencin de los Desastres Naturales en Amrica Central (CEPREDENAC), que apoya a los pases con asistencia tcnica y actividades de cooperacin horizontal para el seguimiento climatolgico, ssmico y vulcanolgico, la deteccin temprana de los desastres naturales y las actividades de socorro. Entre sus proyectos ms relevantes se destacan el Plan Regional de Reduccin de Desastres, mediante el cual los gobiernos de la regin, a travs de sus instituciones especializadas, plantean sus polticas, prioridades y acciones de prevencin y mitigacin de los desastres, y el Fortalecimiento de Estructuras Locales para la Mitigacin de Desastres (FEMID) (www.cepredenac.org). La Oficina Regional del Programa Mundial de Alimentos (PMA) realiza actividades de diseo, organizacin y operacin a nivel de cada pas y de toda Centroamrica. Las ms recientes Operaciones Prolongadas de Socorro y Recuperacin (Protactive Relief and Recovery Operations (PRRO) son intervenciones orientadas a ofrecer soluciones conjuntas a problemas alimentarios de El Salvador, Guatemala, Honduras, y Nicaragua. El PRRO 6089 naci con el objeto de mitigar las consecuencias del huracn Mitch (1998) y se centr en el desarrollo de proyectos de reconstruccin bajo la modalidad de alimentos por trabajo, beneficiando a 1.100.000 personas. El PRRO 10212, iniciado durante el ao 2003, con un presupuesto de 56 millones 600 mil dlares y una cobertura de 690.000 personas al ao, articula intervenciones en los pases, centrando la atencin en los problemas derivados de desastres naturales (sismos, huracanes, tormentas, inundaciones, sequas) que han afectado a 9 millones de personas en los ltimos aos (www.wfp.org).
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Anexo Estadstico
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Cuadro 1
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: INDICADORES DEMOGRFICOS, 1990-2000
Fuente: CEPAL, Anuario Estadstico de Amrica Latina y el Caribe 2002 (http://w.w.w.eclac.cl/basestat/anuario/esp.htm) y CEPAL, Divisin de Poblacin (CELADE), base de datos sobre poblacin (http://w.w.w.eclac.cl/celade/proyecciones/intentoBD-2002.htm). Nota: a/ Tasa de crecimiento implicita en las proyecciones elaboradas segn la hiptesis media de fecundidad.
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Cuadro 2
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: INDICADORES DE EDUCACIN, 1990-2000/2001
Fuente: PNUD, Informe de Desarrollo Humano 1992 y PNUD, Informe de Desarrollo Humano 2003. Notas: a/ En Bahamas, Barbados, Belice, Honduras y Uruguay los datos estn referidos al perodo escolar 1991/1992; los datos de El Salvador corresponden al perodo escolar 1992/1993. b/ Los datos de Argentina, Brasil, Chile, Jamaica, Mxico, Paraguay, Per y Uruguay son preliminares; y las cifras de Bahamas, El Salvador, Guyana y Per hacen referencia al perodo escolar 1999/2000. c/ Los datos de Argentina, Brasil, Chile, Jamaica, Mxico, Paraguay, Per y Uruguay son estimaciones preliminares de la UNESCO Instituto de Estadstica. d/ Las cifras de Bahamas y Guyana refieren al ao escolar 1999/2000. e/ Para el primer perodo, las cifras de Brasil, El Salvador y Santa Luca corresponden al ciclo escolar 1991/1992, y para el segundo, las cifras de Repblica Dominicana y Venezuela refieren al ciclo 1998/1999.
Cuadro 2 (conclusin)
Fuente: PNUD, Informe de Desarrollo Humano 1992; PNUD, Informe de Desarrollo Humano 2003; Cepal, Panorama social de Amrica Latina 2002-2003 y UNESCO, Institute for Statistics. Notas: a/ Los datos de Argentina, Brasil, Chile, Jamaica, Mxico, Paraguay, Per y Uruguay son estimaciones preliminares de la UNESCO, Institute for Statistics. b/ Las cifras de El Salvador y Per refieren al perodo escolar 1998/1999. c/ Excepto para Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Jamaica y Per, cuyas fuentes son nacionales, las cifras son estimaciones de la UNESCO, Instituto de Estadstica.
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Cuadro 3
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: INDICADORES DE SALUD, 1983/1989-2001
Fuente: PNUD, Informe de Desarrollo Humano 1992; PNUD, Informe de Desarrollo Humano 2003; Web de la OPS (http://www.paho.org/Spanish/SHA/coredata/tabulator/helpGUItabulator.htm) ; UNICEF, Estado mundial de la infancia, 1993 y UNICEF, Estado mundial de la infancia, 2003. Notas: a/ Para Antigua y Barbuda, Dominica y Saint Kitts y Nevis, las cifras son provistas por el Secretariat of the Organization of Eastern Caribbean States, basado en fuentes nacionales. b/ Para Antigua y Barbuda, Bahamas, Belice y San Vincente y las Granadinas los datos refieren a perodos distintos, definiciones diferentes del indicador o a coberturas no nacionales.
Cuadro 3 (conclusin)
Fuente: PNUD, Informe de Desarrollo Humano 1992; PNUD, Informe de Desarrollo Humano 2003; FAO, Estado de la Inseguridad Alimentaria en el Mundo, 2003; UNICEF, Estado mundial de la infancia, 1993; UNICEF, Estado mundial de la infancia, 2003 y CEPAL, Panorama social de Amrica Latina 2002-2003. Nota: a/ La cifra inicial de Per corresponde al perodo 1992-1994 (estimacin de la CEPAL sobre la base de metodologa de la FAO).
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Cuadro 4
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: INDICADORES DE ACCESO A SERVICIOS BSICOS, 1990-2000
Fuente: PNUD, Informe de Desarrollo Humano 2003, y CEPAL (2002c), Anuario Estadstico de Amrica Latina y el Caribe 2002.
Cuadro 5
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: INDICADORES DE CRECIMIENTO ECONMICO, DESEMPLEO Y POBREZA, 1990-2002
Fuente: CEPAL(2002c), Anuario Estadstico de Amrica Latina y el Caribe 2002 (http://www.eclac.cl/badestat/anuario/esp.htm) y CEPAL(2003a), Panorama social de Amrica Latina 2002-2003. Nota: a/ La poblacin en situacin de pobreza incluye a la poblacin indigente o extremadamente pobre. La cobertura geogrfica de las cifras de Argentina corresponde al Gran Buenos Aires, y la de Bolivia, Colombia, Ecuador, Panam, Paraguay y Uruguay a las zonas urbanas. El ao inicial de referencia en Bolivia y Mxico es 1989, en Colombia y Panam, 1991; en El Salvador, 1995; en Nicaragua, 1993 y en Paraguay, 1994; el ao final es 2000 en Chile y 2001 en Brasil, El Salvador, Nicaragua, Paraguay y Per.
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Cuadro 6
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: INDICADORES DE CONCENTRACIN DEL INGRESO A/ 1990-2002
Fuente: CEPAL (2003a), Panorama social de Amrica Latina 2002-2003 y, en el caso de las brechas de pobreza, procesamientos especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases. Notas: a/ La cobertura geogrfica de las cifras de Argentina corresponde al Gran Buenos Aires, y la de Bolivia, Colombia, Ecuador, Panam, Paraguay y Uruguay a las zonas urbanas. El ao inicial de referencia en Bolivia y Mxico es 1989, en Panam, 1991; en El Salvador, 1995; en Nicaragua, 1993 y en Colombia, 1994; el ao final es 2000 en Chile y 2001 en Brasil, El Salvador, Nicaragua, Paraguay y Per. b/ Incluye a las personas con ingreso igual a cero. c/ La poblacin en situacin de pobreza incluye a la poblacin indigente o extremadamente pobre.
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Serie
polticas sociales
Nmeros publicados
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El lector interesado en adquirir nmeros anteriores de esta serie puede solicitarlos dirigiendo su correspondencia a la Unidad de Distribucin, CEPAL, Casilla 179-D, Santiago, Chile, Fax (562) 210 2069, correo electrnico: publications@eclac.cl.
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Desnutridos No desnutridos Total Tasa de desnutricin

Fuente: Demographic and Health Survey (DHS) 1998.

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Hambre e inseguridad alimentaria en Amrica Latina y el Caribe7

Extractado del Panorama sScial de Amrica Latina 2002-2003, de la CEPAL.

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