Manual para Capacitação em Indicadores Sociais em Políticas Públicas

Manual para Capacitao em Indicadores Sociais nas Polticas Pblicas e em Direitos Humanos
Paulo de Martino Jannuzzi Neide Lopes Patarra
Material didtico distribudo sem nus, limitado disponibilidade produzida e a sua coleta na ENCE, para uso em Cursos de Capacitao, Disciplinas ou Programas de Formao em Temticas relacionadas a Indicadores Sociais, Polticas Pblicas e Direitos Humanos.
Organizado no mbito dos Subprojetos Curso de Capacitao em Indicadores Sociais e Polticas Pblicas e Atividades de Pesquisa em Indicadores de Direitos Humanos Convnio Fundao Ford / ENCE / SCIENCE Referncia: DOAO N. 1.020-1.548-1
Copyright 2006 Paulo de Martino Jannuzzi e Neide Lopes Patarra ISBN 978-85-60583-00-3
Ficha tcnica Coordenador do Convnio ENCE/Fundao Ford Pedro Luis do Nascimento Silva Comisso Gestora do Convnio Aida Graciela Verdugo Lazo Lavnia Pessanha Jos Eustquio Diniz Alves Kaiz Beltro Neide Lopes Patarra Pedro Luis do Nascimento Silva Sandra Furtado Assistente Administrativo do Convnio Cesar Augusto de Oliveira Coordenador do Subprojeto Capacitao em Indicadores Sociais e Polticas Pblicas Paulo de Martino Jannuzzi Coordenador do Subprojeto Atividades de Pesquisa em Indicadores de Direitos Humanos Neide Lopes Patarra Reviso de Textos e Editorao Iclia Alves Cury Organizao de Material Multimdia em DVD Cesar Martins Felipe Pompeo de Camargo Jannuzzi Gabriela Barreto Frano Produo Grfica e Material Multimdia Oficina Editorial Dados Internacionais de Catalogao-na-fonte (CIP) (Cmara Brasileira do Livro, SP, Brasil)
Jannuzzi, Paulo de Martino; Patarra, Neide Lopes. Manual para capacitao em indicadores sociais nas polticas pblicas e em direitos humanos: textos bsicos e guia de uso e referncia do material multimdia / Paulo de Martino Jannuzzi e Neide Lopes Patarra. So Paulo: Oficina Editorial, 2006. 156p., tab., graf. Material impresso, CD-Roms e DVDs.
(Material didtico organizado no mbito dos Subprojetos: Curso de Capacitao em Indicadores Sociais e Polticas Pblicas e Atividades de Pesquisa em Indicadores de Direitos Humanos. Convnio Fundao Ford / ENCE / SCIENCE. Referncia: DOAO N. 1.020-1.548-1) 1. Indicadores Sociais 2. Polticas Pblicas 3. Direitos Humanos 4. Mtodos da Pesquisa Social I. Jannuzzi, Paulo de Martino. II. Patarra, Neide Lopes. III. Ttulo.
Oficina Editorial Ltda. ME Rua Veloso Guerra, 42 01330-030 So Paulo SP (11) 3285-2508 oficinaeditorial@uol.com.br
Impresso no Brasil 2006
UMRIO
Agradecimentos Prefcio Apresentao 1. Indicadores para diagnstico, monitoramento e avaliao de programas sociais no Brasil Indicadores nas Polticas Pblicas: conceito e suas propriedades Taxonomia dos indicadores para fins de aplicao nas Polticas Pblicas Indicadores no ciclo de formulao e avaliao de Programas Sociais Consideraes finais Bibliografia 2. Indicadores para Dimensionamento de Dficits de Atendimento de Programas Sociais e Identificao de seus Pblicos-Alvo no Brasil Dficit Social: do conceito sua operacionalizao Indicadores analticos de Dficit Social Indicadores-sntese do Dficit Social A construo do indicador multicriterial de Dficit Social Para alm do cmputo dos indicadores e ndice de Dficit Social: a proposta de uma tipologia de dficits setoriais Consideraes finais Bibliografia
7 9 11 17 19 27 35 51 52 55
56 64 70 75 82 85 86
3. Estimao de demandas sociais futuras e as projees populacionais: marco metodolgico e aplicao ilustrativa Condicionantes demogrficos do contedo e dos pblicos-alvo das polticas sociais Projees populacionais e a estimao de demandas sociais futuras Aplicao Ilustrativa: Estimao de demandas sociais futuras para o Plano Plurianual de Investimentos 1998-2002 do Municpio de Campinas Consideraes finais Bibliografia
89 93 100 117
122 124
4. Direitos Humanos: do conceito aos indicadores O processo histrico de construo dos Direitos Humanos O debate conceitual Procedimentos metodolgicos Indicadores para Diagnstico e Monitoramento de Direitos Humanos no Brasil: uma ilustrao das possibilidades Consideraes finais Bibliografia
129 130 135 142 150 151 156
Material Didtico Multimdia 1. CD-ROM Artigos e publicaes em Indicadores Sociais Manual para Capacitao em Indicadores Sociais nas Polticas Pblicas e em Direitos Humanos Textos complementares sobre Indicadores Sociais Textos sobre Estimativas de Demandas e Projees Populacionais Textos para Discusso ENCE Apresentaes em slides
2. CD-ROM O Projeto Atividades de Pesquisa em Indicadores de Direitos Humanos Relatrio do Projeto Matrizes de Indicadores Textos complementares sobre Direitos Humanos 3. CD-ROM Apresentaes Multimdia da PUC Minas Virtual Indicadores Sociais e Polticas Pblicas Indicadores de Qualidade de Vida 4. CD-ROM Pradin (Programa de Apoio Tomada de Deciso baseada em Indicadores) Manual do Programa Textos de Aplicao da Anlise Multicritrio em Polticas Pblicas Base de dados para exerccios 5. DVD A produo e disseminao das Estatsticas Pblicas pelo IBGE Misso institucional, pesquisas e produtos do IBGE Informaes estatsticas e produo do conhecimento pelo IBGE IBGE: 70 anos de Brasil 6. DVD IBGE e os Censos Demogrficos Histrico dos Censos e o Planejamento do Censo 2000 Operao de Campo do Censo 2000 pelo Brasil O pas este: principais resultados do Censo 2000 7. DVD Indicadores demogrficos: fontes e tendncias Populao Brasileira, Histria e Mitos: um vdeo da ABEP Estatsticas da Vida: a produo de informaes sobre eventos vitais pelo SEADE 8. CD-ROM Estatcart Manual Base de Dados 9. CD-ROM Produo Multimdia da PUC-Campinas Campinas sculo XXI Os desafios da metrpole
GRADECIMENTOS
Confeccionar este material de apoio didtico capacitao em indicadores sociais e polticas pblicas e em direitos humanos s foi possvel porque nos ltimos quatro anos contamos com a colaborao valiosa, prestativa e atenciosa de muitos colegas, pesquisadores e instituies, a quem devemos muitos agradecimentos. Agradecemos Fundao Ford, que propiciou o desenvolvimento das diversas atividades no mbito do convnio estabelecido com a Ence/IBGE, entre as quais destacam-se as atividades didticas, de pesquisa, reunies tcnicas, oficinas de trabalho, entre outras. Agradecemos coordenao geral da Ence, na pessoa do Prof. Pedro Silva, aos colegas da Escola e de outras diretorias do IBGE, que colaboraram em diversos momentos, de diversas formas, reforando o alcance dos resultados e ressaltando o benefcio advindo da insero das atividades da Ence no IBGE. Agradecemos s diversas pessoas que colaboraram na organizao e elaborao dos cursos, em particular aos coorganizadores de diferentes instituies: Jos Ribeiro Soares Guimares, Leonardo Mello, Carlos Winckler, Ivone de Santana, Fernanda Carvalho, Maria Ins Pedrosa Nahas, Vania Carvalho, Aldalice Otterloo, Srgio Bessermann, Marcelo Vieira, Daniela Silva, Vania Pereira, Sebastiana Cesrio, Marcos Estellita Lins, Carlos Francisco Simes Gomes, Ricardo Dutra, Jos Luiz Pagnussat e Wadih Joo Scandar Neto. Agradecimentos especiais
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dirigimos Prof Dr Jane Maria Souto de Oliveira, pelo apoio proposta dos cursos e pelos incentivos para a efetivao dos mesmos. Agradecemos aos alunos e bolsistas da Ence, participantes da equipe de indicadores de direitos humanos, na primeira etapa: Humberto Correa, Jos Ribeiro Soares Guimares, Marcelo Nicoll, Marcela Arruda, Anglica Faria, Moema de Castro Guedes, Allan Marcel Peixoto Soria, Dbora Santana de Oliveira, ngela Britto, Luiz Marcelo Carvano; e, na segunda etapa: Dbora Santana de Oliveira, Leonardo de Carvalho Silva, Juciano Martins Rodrigues e Renato Dirk. Nesta etapa final o projeto beneficiou-se da participao de Luiz Carlos Menezes, da Diretoria de Informtica do IBGE. Agradecemos ao CNPq que, atravs da Bolsa de Produtividade em Pesquisa do Projeto Informao estatstica no ciclo de formulao, monitoramento e avaliao de Polticas Pblicas no Brasil (Proc. 3071 01/2004-5), proporcionou o tempo e os recursos necessrios para elaborao de trabalhos e estudos na temtica nos ltimos dois anos. Agradecemos s instituies e pessoas que cederam os direitos de reproduo de material bibliogrfico ou multimdia para composio desta obra didtica, a ser distribuda sem nus a pesquisadores e instituies interessados nas temticas aqui tratadas, como o Centro de Documentao e Disseminao de Informaes do IBGE, a Escola Nacional de Administrao Pblica, o Instituto de Desenvolvimento Humano Sustentvel da PUC-Minas, a Associao Brasileira de Estudos Populacionais, a Fundao Seade, a Superintendncia de Estudos Econmicos e Sociais da Bahia, a Associao Nacional das Instituies de Pesquisa, Planejamento e Estatstica e a PUC-Campinas.
REFCIO
Medir, para conhecer, avaliar, e tomar medidas. Este poderia ser o lema dos que estudarem o presente manual, que procura contribuir para capacitar pessoas para que estas possam empregar seu talento e energia para conhecer a realidade social em seu estado atual e em sua evoluo (medir), e cientes dela (conhecer e avaliar), atuar para transformla mediante a formulao e implementao de polticas pblicas indutoras do desenvolvimento, da promoo do bem-estar social, e da reduo das desigualdades (tomar medidas). Paulo Jannuzzi e Neide Patarra lideraram na ENCE, ao longo destes ltimos quatro anos, um projeto de grande alcance que culmina, mas no se esgota, com esta publicao. Foram intensos esforos para pesquisar, debater, ensinar e promover o conhecimento sobre a (mensurao da) realidade social e sua vinculao com os resultados de polticas pblicas e os direitos humanos. O resultado j alcanado expressivo, com centenas de pessoas tendo participado das atividades de capacitao, e muitas tendo contribudo para o esforo coletivo de pesquisa e disseminao das idias. Tudo isto ocorre num perodo em que o Mundo tem se tornado mais e mais consciente da necessidade de conhecer para transformar, como bem ilustra o esforo dos Indicadores de Desenvolvimento do Milnio da Organizao das Naes Unidas (http://www.un.org/ millenniumgoals/). Com esta publicao, os autores e seus muitos colaboradores do decisiva contribuio para que este lema possa ser adotado de maneira confiante por todos aqueles interessados ou envolvidos na cincia, na administrao pblica e/ou privada, e mesmo por aqueles que, exercendo plenamente sua cidadania, querem conhecer para orientar suas escolhas e suas aes polticas. Pedro Luis do Nascimento Silva
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PRESENTAO
ste Manual para capacitao em indicadores sociais e polticas pblicas e em direitos humanos constitui um guia para uso do material
bibliogrfico e multimdia aqui reunido, que sistematiza parte significativa dos contedos e temas tratados nos cursos de extenso e capacitao da Escola Nacional de Cincias Estatsticas Ence sobre indicadores sociais e suas aplicaes em polticas pblicas, bem como das atividades desenvolvidas no subprojeto de direitos humanos, projetos patrocinados pela Fundao Ford desde 2003. Consoantes aos propsitos do convnio da Fundao Ford com a Escola, esses cursos visaram criar oportunidades de debate e disseminao de conhecimentos especficos acerca das fontes de dados e estatsticas pblicas produzidas pelo IBGE e outros rgos e acerca do uso dessas informaes na construo e interpretao de indicadores para o processo de formulao, monitoramento e avaliao de programas sociais, para a elaborao de diagnsticos socioeconmicos locais e atividades relacionadas ao planejamento pblico. Cerca de 360 pessoas de norte a sul do pas, de cidades grandes e mdias, de capitais e periferias, participaram dos eventos, trazendo suas contribuies e dvidas. Essas retornaram a seus locais de origem assim se acredita com novos elementos e subsdios para atuao profissional mais qualificada em universidades, organizaes sociais, sindicatos, prefeituras, governos estaduais, rgos federais, movimentos sociais, escolas etc.
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Esse extenso pblico, com grande diversidade institucional, s pde ser alcanado pelo engajamento voluntrio e compromissado de dezenas de professores, pesquisadores e palestrantes, vinculados a muitas instituies diferentes, alm de docentes da Ence e tcnicos do IBGE, ligados Diretoria de Pesquisas, Diretoria de Geocincias, ao Centro de Documentao e Disseminao de Informaes e s Unidades Regionais de alguns Estados. Se no possvel relacion-los nominalmente nesta apresentao, ao menos registram-se as organizaes e instituies de onde provm, na ordem de realizao dos cursos: Ibase, Ucam, IDHS/PUC-Minas, UFPA, Fase, Faor, Escola de Governo do ABC, PUC-SP, Umesp, Seade, Prefeitura de Santo Andr, UFMG, Fundao Joo Pinheiro, SEI/BA, UFBA, CRH/UFBA, IPP/RJ, Ippur/UFRJ, Cedest, Prefeitura de Belo Horizonte, FEE/RS, UFRGS, Dieese/RS, Casnav/Marinha, Escola de Governo da Baixada Fluminense, Coppe/UFRJ, Ministrio do Desenvolvimento Social e Escola Nacional de Administrao Pblica. Concomitantemente, as atividades voltadas montagem de indicadores em direitos humanos possibilitaram, ao longo do perodo compreendido pelo convnio, a participao de bolsistas mestrandos e mestres, o dilogo com especialistas e tcnicos de vrias instituies, reunies de trabalho internas, duas oficinas de trabalho com vrias instituies federais, estaduais e da sociedade civil, a explorao de bancos de dados do IBGE sob a tica das dimenses de direitos humanos que atualmente constituem referncia nacional e internacional, a preparao de textos, montagem de matrizes etc. Foram muitas as instituies e pessoas tambm engajadas nessa atividade. Agradecimentos ao Copis/IBGE, apoiadores da iniciativa; a Oscar
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Vilhena, da Conectas, e ao colega Jos Eustquio Diniz Alves, que atuaram na primeira etapa da pesquisa; equipe da Comisso de Direitos Humanos da Prefeitura de So Paulo, ao Ibam e, mais recentemente, aos colegas da SEDH, do Ipea e da Comisso de Direitos Humanos do Ministrio das Relaes Exteriores e do Ministrio de Desenvolvimento Social. Na finalizao dos subprojetos de capacitao em indicadores sociais e polticas pblicas e de montagem de um sistema de indicadores de direitos humanos fica a expectativa de que to rica experincia vivenciada pela Escola e seus protagonistas possa continuar se replicando em outros contextos e momentos. Buscou-se organizar parte do material didtico usado nos cursos, sistematizando-o no presente conjunto de textos e produtos multimdia. Parcela desse produto deve-se tambm, vale acrescentar, s experincias de capacitao e de programas de formao desenvolvidos em outros mbitos e instituies, como na Enap, na Fundao Seade, no Departamento de Estatstica da UnB, na Anipes e Fundap. Reuniu-se, neste material, um conjunto significativo de textos introdutrios na temtica, outros mais especializados, publicados ou no em revistas acadmicas, apresentaes multimdia, cpia de publicaes recentes do IBGE, programas aplicativos, palestras e vdeos multimdia que podem ser combinados de forma variada na montagem de cursos presenciais e distncia na temtica, voltados para pblicos com diferentes perfis de atuao e formao acadmica. Eventualmente, parte do material poder ser til em disciplinas de graduao e ps-graduao, como em Metodologia da Pesquisa Social. A maior parte deste material j foi testada em sala de aula, com adaptaes ad hoc em circunstncias especficas.
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O primeiro texto Indicadores para diagnstico, monitoramento e avaliao de programas sociais no Brasil discute as potencialidades e limitaes do uso das informaes estatsticas produzidas pelo IBGE e dos registros administrativos de rgos pblicos para construo de indicadores no ciclo de formulao e avaliao de programas sociais. Inicia-se com os aspectos conceituais bsicos acerca dos indicadores sociais, suas propriedades e formas de classificao, discutindo, depois, uma proposta de estruturao de um painel de indicadores para subsidiar o processo de formulao e avaliao de polticas e programas pblicos. Leitura bsica e introdutria ao tema, remete, para fins de reforo conceitual, s palestras multimdia, aos vdeos gravados em DVD e aos textos disponveis no CD-ROMs anexos. O segundo texto trata dos procedimentos metodolgicos de identificao de pblicos-alvo de programas sociais, discutindo os usos de indicadores sintticos, a utilidade de agrupamentos e arqutipos socioeconmicos e a aplicao de tcnicas de anlise multicritrio na construo de uma medida-final de hierarquizao das possveis alternativas de deciso. Desenvolve-se um exemplo comparativo para identificao de pblicos-alvo de programas sociais integrados, empregando-se o aplicativo Pradin Programa de Apoio a Tomada de Deciso Baseada em Indicadores disponvel no CD-ROM do material didtico. O terceiro texto apresenta as principais tcnicas de estimao de demandas sociais futuras, a partir de um modelo integrado s projees populacionais. Discutem-se a importncia das projees populacionais, as principais tcnicas usadas e as especificidades da projeo de demandas de servios sociais. Traz, ainda, um exemplo de como elaborar subsdios
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para definio de demandas e metas sociais mais consistentes em Planos Plurianuais de Investimento. Em CD-ROM, h textos adicionais para aprofundamento na temtica. O quarto e ltimo texto resume o caminho percorrido para a construo de indicadores em direitos humanos, desde a recuperao da evoluo histrica do conceito, passando pelo crivo de estruturao metodolgica do conjunto de indicadores para desembocar numa matriz inicial, explorando as possibilidades de utilizao das estatsticas pblicas disponveis, a partir do dilogo constante com diferentes pesquisadores e instituies. H um CD-ROM com material desenvolvido no mbito do subprojeto. Foram muitos os textos e artigos usados nas edies dos cursos de capacitao e nas atividades em direitos humanos e certamente os que figuram neste manual servem apenas como uma introduo. Optouse pela seleo, dentre os textos bsicos possveis e pertinentes, daqueles que j estavam disponveis, inclusive sem nus autoral para reproduo. Ademais, a produo de um livro mais abrangente, com a participao de vrios autores, no seria vivel devido s dificuldades operacionais inerentes a tal tarefa no curto espao de tempo disponvel. Vale observar que vrios dos textos usados nos cursos j haviam sido publicados em livros ou revistas acadmicas, parte deles em plataformas web que permitem download. Quando possvel, esses textos foram gravados no CD-ROM. Acompanhando a publicao impressa, este Manual traz material didtico complementar, alguns dos quais j referidos. Este material multimdia permite aprofundar algumas questes tratadas nos textos
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bsicos, traduzir os conceitos em aplicaes prticas de produo de diagnsticos socioeconmicos ou de construo de indicadores, alm de reforar contedos, talvez de forma mais convidativa, por meio das palestras e vdeos gravados, desenvolvidos em outros contextos e cedidos para montagem deste material por vrias instituies. A realizao dos cursos nestes ltimos anos revelou que h muito espao para novas iniciativas no campo, com maior ou menor nvel de aprofundamento, com o enfoque mais generalista como o deste material ou mesmo com o aprofundamento em temticas especficas como os indicadores de sade, educao, pobreza e desigualdade, mercado de trabalho e meio ambiente. As atividades desenvolvidas em direitos humanos, por sua vez, mostraram a amplitude do tema e a necessidade de continuar aprofundando os estudos na temtica. Espera-se que este material contribua efetivamente para os propsitos idealizados de disseminao de conhecimentos acerca de estatsticas pblicas, direitos humanos, indicadores e avaliao de programas sociais para pblicos mais abrangentes e que sirva de estmulo para que outras instituies e pesquisadores tambm organizem novos materiais e contedos nessas reas de pesquisa. As universidades e instituies de ensino superior e pesquisa no Brasil tm papel de extenso importante a cumprir . A Ence, com os recursos proporcionados pela Fundao Ford e a colaborao de vrias outras organizaes, d um passo importante nessa direo.
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Indicadores para Diagnstico, Monitoramento e Avaliao de Programas Sociais no Brasil1
Introduo
de formulao e avaliao de polticas pblicas vm crescendo no pas, nas diferentes esferas de governo, nos diversos fruns de discusso dessas questes. Tal fato se deve s mudanas institucionais por que a administrao pblica tem passado no pas, em especial com a consolidao da sistemtica do Planejamento Plurianual, com o aprimoramento dos controles administrativos dos Ministrios, com a mudana da nfase da auditoria dos Tribunais de Contas da avaliao da conformidade legal para a avaliao do desempenho dos programas, com a reforma gerencial da gesto pblica em meados dos anos 90 (GARCIA, 2001; COSTA; CASTANHAR, 2003). Esse interesse crescente por uso de indicadores na Administrao Pblica tambm est relacionado ao aprimoramento do controle societal do Estado brasileiro nos ltimos
interesse pela temtica dos indicadores sociais e sua aplicao nas atividades ligadas ao planejamento governamental e ao ciclo
1. Texto publicado na Revista do Servio Pblico, vol. 56 (2):137-160, abr-jun 2005. Trata-se de um texto que procura compilar e reorganizar idias expostas em trs oportunidades anteriores (JANNUZZI, 2001, 2002 e GUIMARES;JANNUZZI, 2004), a partir das experincias de capacitao de tcnicos de ONGs e gestores do setor pblico nos Cursos de Extenso de Indicadores Sociais e Polticas Pblicas, desenvolvidos no mbito do convnio ENCE/IBGE e Fundao FORD e nos Cursos de Formao da Escola Nacional de Administrao Pblica ao longo dos anos de 2003 e 2004.
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20 anos. A mdia, os sindicatos e a sociedade civil passaram a ter maior poder de fiscalizao do gasto pblico e a exigir sua eficincia, eficcia e efetividade, demandando reorganizao das atividades de planejamento em bases mais tcnicas. Contribui, ainda, para a disseminao do uso dos indicadores o acesso crescentemente facilitado s informaes mais estruturadas de naturezas administrativa e estatstica , viabilizado pelas novas tecnologias de informao e comunicao. Dados cadastrais antes esquecidos em armrios e fichrios passam a transitar pela rede, transformando-se em informao estruturada para anlise e tomada de deciso. Dados estatsticos outrora inacessveis na forma de enormes arquivos digitais ganham tratamento customizado em tabelas, mapas e modelos quantitativos construdos por usurios no especializados. Sem dvida, a Internet, os CD-ROMs inteligentes e os arquivos de microdados potencializaram muito tanto a disseminao da informao administrativa compilada por rgos pblicos como a informao estatstica produzida pelas agncias especializadas. Assim, este texto pretende apresentar como essas informaes estruturadas podem ser empregadas nas diferentes etapas do ciclo de formulao e avaliao de programas pblicos. Nas duas primeiras sees, explicitam-se aspectos conceituais bsicos acerca dos indicadores sociais, suas propriedades e formas de classificao. Depois, discute-se uma proposta de estruturao de um sistema de indicadores para subsidiar o processo de formulao e avaliao de polticas e programas pblicos no pas.
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Indicadores nas Polticas Pblicas: conceito e suas propriedades

No campo aplicado das polticas pblicas, os indicadores sociais so medidas usadas para permitir a operacionalizao de um conceito abstrato ou de uma demanda de interesse programtico. Os indicadores apontam, aproximam, traduzem em termos operacionais as dimenses sociais de interesse definidas a partir de escolhas tericas ou polticas realizadas anteriormente. Prestam-se a subsidiar as atividades de planejamento pblico e formulao de polticas sociais nas diferentes esferas de governo, possibilitam o monitoramento das condies de vida e bem-estar da populao por parte do poder pblico e da sociedade civil e permitem aprofundamento da investigao acadmica sobre a mudana social e sobre os determinantes dos diferentes fenmenos sociais (MILES, 1985; NAES UNIDAS, 1988). Taxa de analfabetismo, rendimento mdio do trabalho, taxa de mortalidade infantil, taxa de desemprego, ndice de Gini, proporo de crianas matriculadas em escolas so, neste sentido, indicadores sociais, ao traduzirem em cifras tangveis e operacionais vrias das dimenses relevantes, especficas e dinmicas da realidade social. O processo de construo de um indicador social ou melhor, de um sistema de indicadores sociais para uso no ciclo de polticas pblicas se inicia a partir da explicitao da demanda de interesse programtico (tais como a proposio de um programa para ampliao do atendimento sade, reduo do dficit habitacional, aprimoramento do desempenho escolar, melhoria das condies de vida de uma comunidade, etc.). A partir da definio desse objetivo programtico
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busca-se, ento, delinear as dimenses, componentes ou aes operacionais vinculadas. Para acompanhamento dessas aes em termos da eficincia no uso dos recursos, da eficcia no cumprimento de metas e da efetividade dos seus desdobramentos sociais mais abrangentes e perenes procuram-se dados administrativos (gerados no mbito dos programas ou em outros cadastros oficiais) e estatsticas pblicas (produzidas pelo IBGE e por outras instituies) que, reorganizados na forma de taxas, propores, ndices ou mesmo em valores absolutos, transformam-se em indicadores sociais (Figura 1). Os indicadores guardam, pois, relao direta com o objetivo programtico original, na forma operacionalizada pelas aes e viabilizada por meio de dados administrativos e estatsticas pblicas disponveis.
Figura 1: Construo de sistema de indicadores para ciclo de polticas pblicas
Ao 1 Objetivo geral do Programa

Ao i Ao n
Cadastros Pblicos
Indicador 1 Pesquisas do IBGE e outras instituies
Indicador i
Registros do programa
Indicador n
A escolha de indicadores sociais para uso no processo de formulao e avaliao de polticas pblicas deve ser pautada pela aderncia dos mesmos a um conjunto de propriedades desejveis e segundo a lgica estruturante da aplicao, que por sua vez definir a tipologia de indicadores mais adequada (JANNUZZI, 2001). No Qua20
dro 1 esto relacionadas 12 propriedades, cuja avaliao de ade-rncia (+), no aderncia ou indiferena deveria determinar o uso ou no do indicador para os propsitos almejados.
Quadro 1: Avaliao da aderncia dos indicadores s propriedades desejveis

Propriedades
Ind d ica or 1 o ... icad Ind ri o ... icad d n I rn
Relevncia para a Agenda Poltica Validade de representao do conceito Confiabilidade da medida Cobertura populacional Sensibilidade s aes previstas Especificidade ao programa Transparncia metodolgica na sua construo Comunicabilidade ao pblico Factibilidade operacional para sua obteno Periodicidade na sua atualizao Desagregabilidade populacional e territorial Comparabilidade da srie histrica Total de propriedades verificadas (+)
Obs.: Atribuir + quando propriedade for verificada para o indicador.
Relevncia para a agenda poltico-social a primeira dessas propriedades, fundamental aos indicadores escolhidos. Taxa de mortalidade infantil, proporo de crianas com baixo peso ao nascer, proporo de domiclios com saneamento adequado so, por exemplo, relevantes e pertinentes para acompanhamento de programas no campo da sade pblica no Brasil, na medida em que podem responder demanda de monitoramento da agenda governamental de prioridades nessa rea nas ltimas dcadas. A produo regular de indicadores de pobreza (no sentido de carncia de rendimentos), em contrapartida, s teve
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incio quando programas e aes focalizadas voltados a grupos mais vulnerveis entraram na agenda da poltica social, a partir dos anos 80. Validade consiste em outro critrio fundamental na escolha de indicadores, pois desejvel dispor de medidas to prximas quanto possvel do conceito abstrato ou da demanda poltica original. Em um programa de combate fome, por exemplo, indicadores antropomtricos ou do padro de consumo familiar de alimentos certamente gozam de maior validade que uma medida baseada na renda, como a proporo de indigentes. Afinal, ndice de massa corprea, baixo peso ao nascer ou quantidade de alimentos efetivamente consumidos relacionam-se mais diretamente nutrio adequada e desnutrio do que a disponibilidade de rendimentos. Em compensao, levantar informaes para clculo daqueles indicadores implica custos e complexidade maiores do ponto de vista operacional, comprometendo seu uso para fins de monitoramento peridico do grau de fome na comunidade (da o uso de indicadores de rendimento como medida de acompanhamento). Confiabilidade da medida constitui tambm uma propriedade importante para legitimar o uso do indicador. Na avaliao do nvel de violncia em uma comunidade, por exemplo, indicadores baseados nos registros de ocorrncias policiais ou mesmo de mortalidade por causas violentas tendem a ser menos confiveis (e menos vlidos) do que aqueles levantados a partir de pesquisas de vitimizao, em que se questionam os indivduos acerca de agravos sofridos em seu meio, em determinado perodo. Naturalmente, mesmo nestas pesquisas, as pessoas podem se sentir constrangidas a revelar situaes de violncia sofridas no contexto domstico, assdio sexual, discriminao por raa/cor etc.
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Sempre que possvel, deve-se empregar indicadores de boa cobertura territorial ou populacional, que sejam representativos da realidade emprica analisada. Esta mostra-se uma das caractersticas interessantes dos indicadores sociais produzidos a partir dos Censos Demogrficos, que os torna to importantes para o planejamento pblico no pas. Mas mesmo indicadores de cobertura parcial podem ser teis. Os relativos a mercado de trabalho, construdos a partir das bases de dados administrativos do Ministrio do Trabalho, por exemplo, no retratam a dinmica conjuntural do mercado laboral brasileiro, j que se referem apenas ao segmento formal. Ainda assim, tais ndices aportam conhecimento relevante acerca da dinmica conjuntural da economia e do emprego, em especial em mbito municipal. Sensibilidade e especificidade devem, igualmente, ser avaliadas quando da escolha de indicadores para a elaborao de um sistema de monitoramento e avaliao de programas pblicos. Afinal, importante dispor de medidas sensveis e especficas s aes previstas nos programas, que possibilitem avaliar rapidamente os efeitos (ou sua ausncia) de uma determinada interveno. A taxa de evaso e a freqncia escolar, por exemplo, so medidas sensveis e com certa especificidade para monitoramento de programas de transferncia de renda, na medida em que se espera verificar, a curto prazo, nas comunidades atendidas por tais programas, maior engajamento das crianas na escola, como resultado direto de controles compulsrios previstos ou mesmo como conseqncia indireta da mudana de comportamento ou necessidade familiar. A boa prtica da pesquisa social recomenda que os procedimentos de construo dos indicadores sejam claros e transparentes, que as
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decises metodolgicas sejam justificadas, que as escolhas subjetivas invariavelmente freqentes sejam explicitadas de forma objetiva. Transparncia metodolgica certamente constitui um atributo fundamental para que o indicador goze de legitimidade nos meios tcnicos e cientficos, ingrediente indispensvel para sua legitimidade poltica e social. Outra propriedade importante reside na comunicabilidade, a qual garante a transparncia das decises tcnicas tomadas pelos administradores pblicos, bem como sua compreenso por parte da populao, jornalistas, representantes comunitrios e demais agentes pblicos. Na discusso de planos de governo, oramento participativo e projetos urbanos, os tcnicos de planejamento devem se valer, tanto quanto possvel, de indicadores sociais inteligveis como taxa de mortalidade infantil e renda familiar ou que o uso sistemtico j consolidou como ndice de preos e taxa de desemprego. Nessas situaes, o emprego de indicadores muito complexos pode ser visto como abuso tecnocrtico dos formuladores de programas, primeiro passo para seu potencial fracasso na implementao. A periodicidade de atualizao e a possibilidade de obteno a custos mdicos mostram-se cruciais na construo e seleo de indicadores sociais para acompanhamento de qualquer programa pblico. A fim de observar a mudana social, avaliar o efeito de programas implementados e corrigir eventuais distores necessrio dispor de indicadores levantados com certa regularidade. Essa uma das grandes limitaes do sistema estatstico brasileiro e, a bem da verdade, de muitos pases. Em relao a algumas temticas da poltica
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social trabalho, por exemplo dispe-se de boas estatsticas e indicadores de forma peridica (mensal), para alguns domnios territoriais (principais regies metropolitanas). Na escala estadual, h indicadores em bases anuais (atualizados por meio da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios PNAD). Com referncia aos municpios, em geral, pela falta de recursos, organizao e compromisso com a manuteno peridica dos seus cadastros (de contribuintes, de imveis, de favelas etc.), s se dispe de informaes mais abrangentes a cada dez anos, por ocasio dos Censos Demogrficos.
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Ademais, os indicadores precisam se referir, tanto quanto possvel, aos grupos sociais de interesse ou populao-alvo dos programas. Isto , deve ser possvel construir indicadores sociais relativos a espaos geogrficos reduzidos, conjuntos sociodemogrficos (crianas, idosos, homens, mulheres, brancos, negros, etc.) ou grupos vulnerveis especficos (famlias pobres, desempregados, analfabetos etc.). O Censo Demogrfico 2000 reflete, neste sentido, o esforo governamental em atender a novas demandas informacionais para formulao e avaliao de polticas pblicas, em especial as polticas compensatrias e as voltadas a discriminao positiva. Pela primeira vez em censos nacionais investigaram-se a freqncia a creche e a educao infantil, fundamentais na agenda da poltica educacional nos municpios brasileiros. A caracterizao do tipo e grau de deficincia fsica igualmente mereceu ateno no levantamento, como resultado da presso de grupos
2. Dadas a desorganizao ou mesmo inexistncia dos cadastros nos municpios brasileiros, os Censos Demogrficos acabam levantando um conjunto muito amplo de informaes, o que o torna ainda mais custoso e complexo.
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organizados interessados em implementar de fato os direitos assegurados na Constituio. Tentou-se, tambm, na fase de pr-teste do censo, aprimorar o levantamento da ascendncia tnica da populao, de forma a fornecer subsdios mais precisos a polticas de discriminao positiva, de acesso compensatrio a bens e servios pblicos (educao superior, por exemplo) por grupos historicamente desprivilegiados (negros, por exemplo). Alcance de programas de bolsa-escola, renda mnima e outras transferncias governamentais tambm foram objeto de maior detalhamento no Censo. Por fim, almeja-se a comparabilidade ao longo do tempo, de modo a permitir a inferncia de tendncias e a avaliao de efeitos de eventuais programas sociais implementados. Idealmente, as cifras passadas so compatveis do ponto de vista conceitual e dispem de confiabilidade similar das medidas mais recentes, o que nem sempre possvel. Afinal, tambm desejvel que a coleta dos dados melhore ao longo do tempo, seja pela resoluo dos problemas de cobertura espacial e organizao da logstica de campo, seja pelas mudanas conceituais que ajudem a precisar o fenmeno social em questo. Em uma perspectiva aplicada, dadas as caractersticas do sistema de produo de estatsticas pblicas no Brasil, raramente os indicadores sociais gozam plenamente de todas essas propriedades. Nem sempre o indicador de maior validade o mais confivel; nem sempre o mais confivel o mais sensvel; nem sempre o mais sensvel o mais especfico; enfim, nem sempre o indicador que rene todas essas qualidades passvel de obteno na escala territorial desejada e com a periodicidade requerida.
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O importante que a escolha dos indicadores baseie-se em uma avaliao crtica das propriedades anteriormente discutidas e no se paute simplesmente pela tradio de uso. H esforos significativos de diversas instituies para disponibilizar novos contedos e informaes a partir de seus cadastros, que podem ser usados para construo de novos indicadores sociais.
Taxonomia dos indicadores para fins de aplicao nas polticas pblicas

A escolha de indicadores para uso no ciclo de formulao e avaliao de programas deveria observar, alm de suas propriedades, a natureza ou o tipo dos indicadores requeridos. H vrios sistemas classificatrios para os indicadores sociais (CARLEY, 1985). O mais comum divide os indicadores segundo a rea temtica da realidade social a que se referem. Organizam-se, assim, os indicadores de sade (leitos por mil habitantes e porcentual de crianas nascidas com baixo peso, por exemplo), os indicadores educacionais (taxa de analfabetismo, escolaridade mdia da populao de 15 anos ou mais etc.), os de mercado de trabalho (taxa de desemprego, rendimento mdio real do trabalho etc.), os demogrficos (como esperana de vida), os indicadores habitacionais (posse de bens durveis, densidade de moradores por domiclio, entre outros), os indicadores de segurana pblica e justia (mortes por homicdio, roubos a mo armada por 100 mil habitantes etc.), os de infra-estrutura urbana (taxa de cobertura da rede de abastecimento de gua, porcentual de domiclios com esgotamento
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sanitrio ligado rede pblica etc.), os de renda e desigualdade (proporo de pobres, ndice de Gini etc.). Usualmente, os indicadores tambm se classificam em objetivos e subjetivos. Os primeiros se referem a ocorrncias concretas ou entes empricos da realidade social, construdos a partir das estatsticas pblicas disponveis, como o porcentual de domiclios com acesso rede de gua, a taxa de desemprego, a taxa de evaso escolar ou o risco de acidentes de trabalho. Os indicadores subjetivos, em compensao, correspondem a medidas construdas a partir da avaliao de indivduos ou especialistas com relao a diferentes aspectos da realidade, levantadas em pesquisas de opinio pblica ou grupos de discusso. So bons exemplos deste caso a avaliao da qualidade de vida, o nvel de confiana nas instituies, a percepo corrupo, o desempenho dos governantes. Ainda que se refiram a dimenses sociais semelhantes, indicadores objetivos e subjetivos podem apontar tendncias diferentes. Famlias de baixa renda, quando instadas a avaliar suas condies de vida, podem emitir juzos paradoxalmente mais positivos que uma anlise baseada em parmetros normativos e com indicadores objetivos de rendimentos e de infra-estrutura domiciliar. Assim, a opinio da populao atendida por um programa certamente importante, desejvel e complementar em qualquer sistemtica de monitoramento e avaliao. Ela proporciona subsdios para correo e melhoria do processo de implementao dos programas, alm de dar indcios da efetividade social dos mesmos, especialmente daqueles difceis de mensurar em uma escala quantitativa. Na anlise de polticas pblicas, desperta interesse tambm a diferenciao entre indicador-insumo, indicador-processo, indicadorresultado e indicador-impacto (OMS, 1996; COHEN; FRANCO, 2000).
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Os indicadores-insumo correspondem s medidas associadas disponibilidade de recursos humanos, financeiros ou equipamentos alocados para um processo ou programa que afeta uma das dimenses da realidade social. So tipicamente indicadores de alocao de recursos para polticas sociais, como nmero de leitos hospitalares por mil habitantes, nmero de professores por quantidade de estudantes ou ainda gasto monetrio per capita nas diversas reas de poltica social. J os indicadores-resultado vinculam-se mais propriamente aos objetivos finais dos programas pblicos, permitindo avaliar a eficcia no cumprimento das metas especificadas. o caso da taxa de mortalidade infantil, por exemplo, cuja diminuio se espera verificar com a implementao de um programa de sade materno-infantil. Os indicadores-impacto, por sua vez, referem-se aos efeitos e desdobramentos mais gerais, antecipados ou no, positivos ou no, que decorrem da implantao dos programas. No exemplo anterior, seriam a reduo da incidncia de doenas na infncia ou a futura melhoria do desempenho escolar, efeitos do atendimento adequado gestante e criana recm-nascida em passado recente. Os indicadores intermedirios, chamados indicadores-processo ou fluxo, traduzem em medidas quantitativas o esforo operacional de alocao de recursos humanos, fsicos ou financeiros (indicadores-insumo) para obteno de melhorias efetivas de bem-estar (indicadores-resultado e impacto), como nmero de consultas peditricas por ms, merendas escolares distribudas diariamente por aluno, ou ainda homens-hora dedicados a um programa social.
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A distino entre essas dimenses operacionais insumo-processo-resultado-impacto pode no se mostrar muito clara em algumas situaes, especialmente quando os programas so bastante especficos ou, ao contrrio, quando os objetivos dos programas so muito gerais. Mas sempre possvel identificar indicadores mais vinculados aos esforos de polticas e programas e aqueles referidos aos efeitos (ou no-efeitos) dos mesmos. Na Figura 2 apresentam-se alguns indicadores de acompanhamento de um suposto programa de transferncia de renda, cuja finalidade reduzir a parcela de famlias em condio de indigncia, isto , com recursos monetrios insuficientes para compra de uma cesta de produtos para alimentao de seus membros. O indicadorinsumo o volume de recursos do programa, como porcentual do oramento ou em bases per capita. Como indicadores-processo listamse os porcentuais de famlias cadastradas pelas prefeituras e daquelas efetivamente atendidas, que podem fornecer elementos para avaliao da eficincia do programa. Constitui o indicador-resultado a proporo de famlias em situao de indigncia, ou com rendimentos abaixo de determinado valor, medida que deveria refletir o grau de eficcia com
Figura 2: Indicadores de acompanhamento de programas de transferncia de renda

Insumo
Gasto Pblico em Programas de Transferncia de Renda
->
Processo
% Famlias cadastradas % famlias atendidas
-> Resultado ->

Proporo de Indigentes
Impacto
Taxa de evaso escolar Reduo da desnutrio infantil
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que o programa atendeu ao seu objetivo. J os indicadores-impacto correspondem a taxa de evaso escolar e desnutrio infantil, que potencialmente sofrem os efeitos do programa implementado e permitem dimensionar sua efetividade social. Os indicadores podem tambm ser classificados como simples ou complexos, ou na terminologia que se tem empregado mais recentemente, como analticos ou sintticos. O que os diferencia , como as denominaes sugerem, o compromisso com a expresso mais analtica ou de sntese do indicador. Taxas de evaso escolar, de mortalidade infantil e de desemprego so medidas comumente empregadas para anlise de questes sociais especficas no campo da educao, da sade e do mercado de trabalho. Medidas como ndice de Preos ao Consumidor ou ndice de Desenvolvimento Humano IDH, em oposio, procuram sintetizar vrias dimenses empricas da realidade econmica ou social em uma nica medida. Enquanto o ndice de preos corresponde mdia ponderada de variaes relativas de preos de diferentes tipos de produtos (alimentao, educao, transporte etc.), o IDH equivale mdia de medidas derivadas originalmente de indicadores (simples ou analticos) de escolarizao, alfabetizao, renda mdia e esperana de vida. Subjacente a essa diferenciao entre indicadores analticos e sintticos encontra-se a idia de que estes ltimos, ao contemplarem no seu cmputo um conjunto mais amplo de medidas acerca da realidade social de uma localidade, tenderiam a refletir seu comportamento mdio ou sua situao tpica em termos de desenvolvimento humano, qualidade de vida, vulnerabilidade social ou outro conceito operacional que tenha originado os indicadores. Como mostra o Quadro 2, inmeros indicadores
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sintticos tm sido propostos no Brasil, com maior ou menor grau de sofisticao metodolgica, elaborados por pesquisadores de universidades,
Quadro 2: Indicadores sintticos selecionados propostos no Brasil
Instituio promotora Fundao Joo Pinheiro MG
ndice proposto IDH-M : ndice de Desenvolvimento Humano Municipal ICV: ndice de Condies de Vida Municipal IQM ndice de Qualidade Municipal verde IQM ndice de Qualidade Municipal carncias IQM ndice de Qualidade Municipal necessidades habitacionais IQM ndice de Qualidade Municipal sustentabilidade fiscal IPRS: ndice Paulista de Responsabilidade Social IVJ: ndice de Vulnerabilidade Juvenil IPVS: ndice Paulista de Vulnerabilidade Social ISMA: ndice Social Municipal Ampliado IDS: ndice de Desenvolvimento Social IDE: ndice de Desenvolvimento Econmico IQVU: ndice de Qualidade de Vida Urbana IVS: ndice de Vulnerabilidade Social IMDE: Indicador Municipal de Desenvolvimento Educacional
Fundao Cide RJ
Fundao SEADE SP
Fundao Economia e Estatstica RS Sup. Estudos Econmicos e Sociais da Bahia SEI BA Prefeitura Municipal de Belo Horizonte/PUC Minas MG Inep/Cedeplar/Nepo
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rgos pblicos e centros de pesquisa. Tais iniciativas so motivadas, por um lado, pela necessidade de atender s demandas de informao para formulao de polticas e tomada de decises nas esferas pblicas e, por outro, pelo sucesso do IDH e seu impacto nos ltimos 15 anos na disseminao do uso de indicadores nos crculos polticos. Contudo, a aplicabilidade dos indicadores sintticos na avaliao da efetividade social das polticas pblicas ou no estabelecimento de prioridades para o gasto social est sujeita a fortes questionamentos (RYTEN, 2000). Com a premissa de que possvel apreender o social pela combinao de inmeras medies, ao fim no se sabe quais mudanas especficas ocorreram e qual foi a contribuio ou o efeito dos programas pblicos especficos sobre a transformao. Alm disso, questionam-se o grau de proximidade entre a medida e o conceito original e a usual subsuno do ltimo pela primeira, em que o indicador adquire o status de conceito, como no caso da proporo de famlias com renda abaixo de determinado valor, que passou a designar a populao indigente, que passa fome etc. (ROCHA, 2002). Discute-se tambm o grau de arbitrariedade com que se definem os pesos dos indicadores no cmputo da medida final. H, ainda, crticas com relao s distores na seleo de pblicos-alvo que o uso destes indicadores sintticos pode ocasionar, sobretudo em programas setoriais (GUIMARES; JANNUZZI, 2004). Por mais consistentes que sejam essas crticas, preciso reconhecer que os indicadores sintticos acabaram por se legitimar em diversos aspectos. No campo social, por exemplo, tais propostas de indicadores conferiram visibilidade s questes sociais na mdia pelo formato
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apropriado para a sntese jornalstica e instrumentalizaram politicamente o movimento social e as ONGs no monitoramento de programas sociais. O fato de alguns desses indicadores serem criados sob encomenda e mesmo com a participao de gestores pblicos e legisladores certamente lhes confere legitimidade poltica. Tecnicamente, os ndices acabam funcionando bem, apontando o que se espera iniqidades, bolses de pobreza, etc. Cientificamente, tais projetos legitimam-se da mesma forma, uma vez que obtm financiamento de agncias nacionais e internacionais de fomento pesquisa. Por fim, essas propostas adquirem legitimidade institucional por terem garantido, nos ltimos 15 anos, o espao dos estabelecimentos de estatstica e planejamento, em um quadro de forte contingenciamento e corte de verbas no setor pblico. Alm disso, como se discute mais adiante, indicadores sintticos podem ser teis como instrumentos de tomada de deciso no ciclo de programas sociais.
Quadro 3: Identificao da natureza dos indicadores
Classificao
In a dic do r1 o ... icad d In ri o ... icad d In rn
Natureza processual Insumo / Recurso Processo / Fluxo Resultado / Produto Impacto / Efeito Natureza objetiva / subjetiva Objetivo / quantitativo Subjetivo / qualitativo Natureza analtica / sinttica Analtico / Simples Analtico / Complexo
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Assim, alm de avaliar a aderncia de cada indicador s propriedades relacionadas anteriormente, tambm pode ser til refletir sobre sua natureza (Quadro 3), a fim de entender seu papel informativo em um sistema de indicadores para formulao e avaliao de programas sociais, como se discute na seo seguinte.
Indicadores no ciclo de formulao e avaliao de programas sociais

Apresentado o marco conceitual acerca dos indicadores sociais, passa-se agora para uma discusso a respeito do uso dos mesmos no ciclo de formulao e avaliao de polticas pblicas ou programas sociais (Figura 3). Cada etapa do ciclo envolve o uso de um conjunto de indicadores de diferentes naturezas e propriedades, em razo das necessidades intrnsecas das atividades a envolvidas (Quadro 4).
Figura 3: Representao clssica do ciclo de formulao e avaliao de programas sociais

Diagnstico
Avaliao
Formulao
Implementao
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Quadro 4: Indicadores requeridos em cada etapa do ciclo de programas sociais

Etapa Elaborao do Diagnstico Indicadores que permitam retratar a realidade social Formulao de Programas e Seleo de Alternativas Indicadores que orientem objetivamente a tomada de deciso Implementao/ Execuo Indicadores que permitam filmar o processo de implementao dos programas formulados e sua eficincia Avaliao Indicadores que permitam revelar a eficcia e efetividade social dos programas Tipos e propriedades Amplo escopo temtico Ampla desagregabilidade geogrfica e populacional Validade de constructo Boa confiabilidade Fonte de dados predominante Censos Demogrficos Pesquisas amostrais
Censos Demogrficos Pesquisas amostrais Indicadores sintticos Indicadores multicriteriais Tipologias de situaes sociais
Esforo (insumos/processos) Atualidade/regularidade Sensibilidade Especificidade
Registros administrativos Registros gerados nos procedimentos dos prprios programas
Resultados e impactos Distncia s metas (dficits sociais) Tipologias (boas prticas etc)
Pesquisas amostrais Registros administrativos Grupos focais Pesquisas de egressos de e participantes do programa
Assim, na etapa de elaborao do diagnstico para a poltica ou programa social so necessrios indicadores de boa confiabilidade, validade e desagregabilidade, cobrindo as diversas temticas da realidade social. Afinal, preciso ter um retrato to amplo e detalhado quanto possvel acerca da situao social vivenciada pela populao para orientar, posteriormente, as questes prioritrias a atender, os formatos dos
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programas a implementar, as estratgias e aes a desenvolver. Tratase de caracterizar o Marco Zero, a partir do qual ser possvel avaliar se o programa est provocando as mudanas sociais desejveis. Os indicadores usados nesta etapa so construdos, em geral, a partir do Censo Demogrfico ou de pesquisas amostrais multitemticas (como as PNADs ), quando os dados do Censo distanciam-se do momento de elaborao do diagnstico. Como observado anteriormente, o Censo 2000 constitui-se em uma fonte muito rica de indicadores de diagnstico, pelo escopo temtico, desagregabilidade territorial e populacional e comparabilidade interregional. Foram levantados na amostra do censo mais de 70 quesitos de informao, cobrindo caractersticas domiciliares, infra-estrutura urbana, caractersticas demogrficas e educacionais dos indivduos, insero da mo-de-obra, rendimentos, acesso a alguns programas pblicos etc. Os indicadores dessas dimenses analticas podem ser computados para diversos grupos sociodemogrficos (por sexo, raa/ cor, estratos de renda etc.) e escalas territoriais que chegam a agregaes de bairros de municpios (reas de ponderao, mais propriamente) e at mesmo de setor censitrio (conjunto de 200 a 300 domiclios na zona urbana, para os quesitos levantados no questionrio bsico, aplicados em todos os domiclios do pas). Com um software de fcil manipulao Estatcart , extraem-se estatsticas e cartogramas da quase totalidade de municpios de mdio porte do pas, ao nvel de setor censitrio ou reas de ponderao, como ilustrado na Figura 4. A possibilidade de dispor de informao estatstica por setor censitrio (ou rea de ponderao) no parece ter sido explorada em
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toda a sua potencialidade por parte de formuladores e gestores de programas sociais nos mbitos federal, estadual e municipal. Quando se trata de fazer diagnsticos sociais mais detalhados territorialmente, empregam-se, em geral, indicadores mdios computados para os municpios, escondendo-se os bolses de iniqidades presentes em cada localidade brasileira. Os indicadores mdios de rendimentos ou infra-estrutura urbana do Municpio de So Paulo so, por exemplo, bem melhores que a mdia geral dos municpios brasileiros. Contudo, se os indicadores forem computados ao nvel de setores censitrios ser possvel constatar no territrio paulistano a diversidade de condies de vida encontrada no territrio nacional. Ou seja, encontram-se bolses
Figura 4: Cartogramas com indicadores sociais referidos ao setor censitrio Campinas, SP - 2000
Chefes sem rendimento ou at 1 s.m. Chefes sem instruo ou at 1 ano de estudo
Pessoas de 7 a 14 anos analfabetas
Domiclios urbanos sem acesso rede de gua
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de pobreza na capital paulistana com caractersticas de alguns municpios do Nordeste.

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Um dos recursos que tm auxiliado na elaborao e apresentao de diagnsticos sociais a proposio de tipologias, agrupamentos ou arqutipos sociais. Estes so usados para classificar unidades territoriais segundo um conjunto especfico de indicadores sociais e, portanto, apontam os dficits de servios pblicos, de programas especficos, etc. O ndice Paulista de Responsabilidade Social um exemplo neste sentido, ao classificar os municpios paulistas em cinco grupos, de acordo com os nveis observados de indicadores de sade, escolaridade e porte econmico municipal (SEADE, 2002). Alm dos indicadores multitemticos para retratar as condies de vida referentes a sade, habitao, mercado de trabalho, etc., tambm devem fazer parte do diagnstico os indicadores demogrficos, em especial aqueles que permitem apresentar as tendncias de crescimento populacional passado e as projees demogrficas futuras (que dimensionam os pblicos-alvo dos diversos programas em termos de idade e sexo no futuro). As mudanas demogrficas foram bastante intensas pelo pas nos ltimos 30 anos, regionalmente diferenciadas e com impacto significativo sobre a demanda de vagas escolares, postos de trabalho, etc. (MARTINE et al., 1994). Na segunda etapa do ciclo de formulao e seleo de programas, requer-se um conjunto mais reduzido de indicadores, selecionados a partir dos objetivos norteadores dos programas definidos como prioritrios
3. De fato, o que o ndice Paulista de Vulnerabilidade Social calculado por setor censitrio permite constatar (vide em <www.seade.gov.br>). 39
pela agenda poltico-social vigente. J se conhecem, em tese, por meio do diagnstico, os bolses de pobreza, as reas com maior dficit de servios urbanos, com maior parcela de crianas fora da escola, com maior nmero de responsveis sujeitos ao desemprego. Nesta etapa definem-se, a partir da orientao poltica governamental, a natureza dos programas, as questes sociais prioritrias a enfrentar, os pblicosalvo a atender. nesta fase que os indicadores sintticos podem ter maior aplicao, uma vez que oferecem ao gestor uma medida-sntese de condies de vida, vulnerabilidade e desenvolvimento social de municpios, Estados ou outra unidade territorial. O IDH-Municipal foi, por exemplo, o indicador empregado pelo Programa Comunidade Solidria para selecionar os municpios para suas aes, o que certamente representou um avano em termos de critrio tcnico-poltico de priorizao. Contudo, a escolha desse indicador acabou por excluir do programa todas as cidades mdias e populosas do Sudeste, j que suas medidas sociais mdias calculadas para a totalidade do municpio eram sempre mais altas que as dos municpios do Norte e Nordeste. Se fosse usado um indicador calculado para domnios submunicipais (setor censitrio, bairros, reas de ponderao, etc.), os municpios do Sudeste certamente teriam bolses enquadrados entre os pblicos-alvo do programa. Esse exemplo deixa clara a importncia do diagnstico microespacializado comentado anteriormente, em especial o realizado ao nvel de setor censitrio. possvel, desta forma, no s garantir maior preciso e eficincia na alocao dos programas como tambm acompanhar, posteriormente, os seus efeitos.
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Alm disso, o uso do setor censitrio (ou rea de ponderao) garante, em alguma medida, a compatibilizao dos quantitativos populacionais de cada pequena rea, amenizando os efeitos potencialmente destoantes da tomada de deciso baseada em indicadores expressos em termos relativos. Dois municpios podem ter, por exemplo, porcentual similar de famlias indigentes, mas totais absolutos muito distintos. Localidades populosas podem apresentar cifras relativamente mais baixas de indigentes, mas ainda assim reunir totais absolutos bastante significativos. Em qual municpio deve se priorizar as aes de transferncia de renda: naquele onde a intensidade de indigncia elevada ou naquele onde o quantitativo de indigentes maior? Quando os indicadores so calculados para reas com totais populacionais mais compatveis, rankings de priorizao baseados em indicadores relativos ou absolutos diferem pouco entre si.
4
Idealmente, a tomada de deciso com relao aos pblicosalvo a serem priorizados deve se pautar em um indicador mais especfico e vlido para o programa em questo, mais relacionado aos seus objetivos, como a taxa de mortalidade infantil em programas de sade materno-infantil, dficit de peso ou altura em programas de combate fome ou proporo de domiclios com baixa renda em programas de transferncia de renda. Se vrios indicadores devem ser usados e os critrios de elegibilidade referem-se a variveis existentes no Censo Demogrfico, possvel fazer processamentos especficos, de forma relativamente rpida, por meio de um pacote estatstico (com os
4. Vale observar, contudo, que os setores censitrios apresentam variabilidade significativa em termos de quantitativos populacionais pelos municpios brasileiros.
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microdados do Censo em 16 CD-ROMs) ou mesmo de uma ferramenta disponibilizada via Internet (Banco Multidimensional de Estatsticas), no stio do IBGE. Um desses indicadores construdos pelo cruzamento de variveis do Censo 2000 consta da ltima tabela da publicao Indicadores Municipais, do IBGE (2002). Trata-se de um indicador combinado elaborado a partir do cruzamento simultneo de diversos critrios que representa a proporo de domiclios particulares permanentes que no tm escoadouros ligados rede geral ou fossa sptica, no so servidos de gua por rede geral, no dispem de coleta regular de lixo, possuem responsveis (chefes) com menos de 4 anos de estudo e rendimento mdio mensal de at 2 salrios mnimos. Este indicador batizado informalmente de Indicador de Dficit Social pode ser calculado tambm por reas de ponderao do Censo, e tem mostrado grande validade e poder de discriminao em representar situaes de carncia de servios pblicos bsicos pelo territrio nacional. Em alguns casos de programas inter-setoriais, que envolvem esforos de equipes de diferentes reas e o alcance de vrios objetivos, pode ser interessante decidir sobre as reas prioritrias de implantao dos programas a partir da combinao de vrios critrios (indicadores). Pode-se empregar a Anlise Multicritrio, tcnica estruturada para tomada de decises em que se relacionam vrios agentes, cada um com seus critrios e juzos de valor acerca do que mais importante para a deciso final (ENSSLIN et al., 2001). A vantagem dessa tcnica em relao a outras, como o emprego de indicadores sintticos, consiste em permitir que a deciso seja baseada nos critrios (indicadores) considerados
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relevantes para o programa em questo e que os agentes decisores estabeleam a importncia desses critrios, em um processo de interao com outros atores tcnico-polticos. Alguns algoritmos que implementam a tcnica produzem solues hierarquizadas como um indicador sinttico e robustas, no dependentes da escala de medida ou disperso das variveis (Figura 5). Na etapa de implementao e execuo dos programas so necessrios indicadores de monitoramento, que devem primar pela sensibilidade, especificidade e, sobretudo, pela periodicidade com que esto disponveis. Este um grande problema, como j se observou anteriormente, em especial se se necessita de indicadores na escala municipal. As informaes produzidas pelas agncias estatsticas no so, em geral, especficas para os propsitos de monitoramento de programas, seja na escala territorial desejada, seja na regularidade necessria.
Figura 5: Anlise multicritrio para tomada de deciso com base em indicadores sociais
do r1
In di ca
ica
Regio 1 Regio 2 ... ... Regio i .... ... Importncia do indicador p1
... In di
In d
...
ca
Pblicos-alvo a atender
rn
ri
Soluco hierarquizada Regio i ... ... Regio 1 ... ... Regio 2
do
Indicadores selecionados pelos decisores Anlise Multicritrio Pesos dos indicadores definidos decisores pi pn
do
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Contudo, procurando atender demanda por informaes municipais mais peridicas, o IBGE tem realizado de forma mais regular a Pesquisa Nacional de Assistncia Mdico-Sanitria AMS, a Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais Munic e a Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico PNSB. A AMS corresponde a um censo de estabelecimentos de sade no pas, identificando volume e qualificao de pessoal, equipamentos e outros recursos disponibilizados para atendimento mdico-sanitrio da populao. Com isso, pode se ter uma idia mais clara e precisa do nvel e da diversidade da oferta de servios de sade pelo pas, por meio da construo de indicadores de esforos de polticas na rea de sade. J a Munic contempla, anualmente, o levantamento de um conjunto amplo de informaes nas prefeituras dos mais de 5 mil municpios brasileiros. Nessa pesquisa levantam-se dados sobre estrutura administrativa, nvel de participao e formas de controle social (existncia de conselhos municipais), existncia de legislao e instrumentos de planejamento municipal (como a institucionalizao do Plano de Governo, Plano Plurianual de Investimentos, Plano Diretor, Lei de Parcelamento do Solo, entre outros), a disponibilidade de recursos para promoo da justia e segurana (existncia de delegacia de mulheres, juizados de pequenas causas, etc.), alm da existncia de equipamentos especficos de comrcio, de servios da indstria cultural e de lazer, como bibliotecas pblicas, livrarias, jornais locais e ginsios de esporte. Essa pesquisa permite, pois, construir indicadores que retratam o grau de participao popular na ao pblica e o controle sobre ela, de forma a caracterizar o estgio de desenvolvimento institucional das atividades de planejamento e gesto municipal no pas.
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A PNSB, por sua vez, complementa esse quadro informacional sobre os municpios brasileiros com a coleta de dados sobre abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, limpeza urbana e sistema de drenagem urbana. Assim, h indicadores mais informativos sobre a estrutura e a qualidade dos servios de infra-estrutura urbana, que no se limitam a apontar o grau de cobertura populacional. Com tais dados possvel obter o volume de gua ofertada per capita, o tipo de tratamento da gua e o volume distribudo populao, o volume e destino do esgoto e do lixo coletados, entre outros aspectos. Alm do IBGE, outras instituies pblicas empreendem esforos louvveis para disponibilizar informaes de seus cadastros e registros de forma mais peridica, fato que se deve no s necessidade de monitoramento da ao governamental, mas tambm s facilidades que as novas tecnologias de informao e comunicao proporcionam. Os rgos estaduais de estatstica, os Ministrios da Sade, da Educao, do Trabalho, do Desenvolvimento Social, da Previdncia Social e das Cidades e a Secretaria do Tesouro Nacional disponibilizam via Internet informaes bastante especficas em escopo temtico e escala territorial a partir de seus registros e sistemas de controle internos, que podem ser teis para a elaborao de indicadores de monitoramento de programas (Quadro 5). A lgica de acompanhamento de programas requer a estruturao de um sistema de indicadores que, alm de serem especficos, sensveis e peridicos, monitorem a implementao processual segundo o raciocnio insumo-processo-resultado-impacto. Isto , so necessrios indicadores que permitam acompanhar o dispndio realizado por algum tipo de unidade operacional prestadora de servios ou subprojeto; o uso operacional
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Quadro 5: Algumas das fontes oficiais para atualizao peridica de indicadores

Fonte IBGE Stio www.ibge.gov.br Contedo Estatsticas sociais e econmicas diversas, em diferentes nveis de atualizao e desagregao territorial, acessveis nas publicaes, no @Cidades, Sidra e BME Pelo stio da Associao Nacional das Instituies de Planejamento, Pesquisa e Estatstica pode-se acessar os rgos estaduais e as informaes dos mesmos Estatsticas de mortalidade por causas Atendimentos no SUS Registro de vacinaes Estatsticas educacionais Docentes e equipamentos Avaliao de desempenho educacional Estatsticas mensais do Cadastro Geral de Empregados e Desempregados Relao Anual das Informaes Sociais Indicadores de pobreza e indigncia Acesso aos programas de transferncia de renda Benefcios e auxlios concedidos Contribuintes Acidentes de trabalho Indicadores urbanos e saneamento Dficit habitacional Transferncias de recursos Execuo oramentria Receitas e despesas municipais
rgos estaduais de estatstica
www.anipes.org.br
Ministrio da Sade Ministrio da Educao
www.datasus.gov.br
www.inep.gov.br
Ministrio do Trabalho
www.mte.gov.br
Ministrio do Desenvolvimento Social
www.mds.gov.br
Ministrio da www.mpas.gov.br Previdncia Social
Ministrio das Cidades
www.cidades.gov.br
Secretaria do www.stn.fazenda.gov.br Tesouro Nacional
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dos recursos humanos, financeiros e fsicos; a gerao de produtos e a percepo dos efeitos sociais mais amplos dos programas. Assim, a distino entre a terceira e quarta etapas do ciclo pode ser menos evidente que nas demais, sobretudo em programas de longa durao. Dessa forma, o monitoramento e a avaliao de programas designam procedimentos de acompanhamento de projetos focados na anlise da eficincia, eficcia e efetividade dos mesmos (COHEN; FRANCO, 2000). Esses dois processos analticos articulam-se organicamente, sucedendo-se no tempo, com o propsito de subsidiar o gestor pblico com informaes acerca do ritmo e da forma de implementao dos programas (indicadores de monitoramento) e dos resultados e efeitos almejados (indicadores de avaliao). Como parte dessas atividades, mostra-se importante analisar os indicadores de resultados a partir dos indicadores de esforos e recursos alocados, o que permite o dimensionamento da eficincia dos programas. O emprego da Anlise Envoltria de Dados DEA pode representar um grande avano metodolgico neste sentido (LINS; MEZA, 2000). Trata-se de uma tcnica derivada dos mtodos de pesquisa operacional que visa identificao das unidades de operao mais eficientes, tendo em vista como os recursos (retratados por meio de vrios indicadores de insumo) so utilizados para gerar os resultados finais (medidos por diversos indicadores-resultado), considerando as condies estruturais de operao dos programas. Alguns deles, implementados em regies mais pobres, talvez no tenham resultados to promissores como aqueles aplicados em locais mais desenvolvidos. Assim, preciso avaliar a eficincia dos programas em razo no apenas do resultado obtido e da
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quantidade de recursos alocados, mas tambm considerando as dificuldades ou potencialidades existentes na regio de operao. Essa tcnica mostra-se particularmente interessante por considerar os recursos e resultados como vetores de indicadores em suas escalas originais, e no variveis representando valores monetrios de custos e benefcios. Como ilustra a Figura 6, um programa de sade deve ser avaliado pelos diversos resultados que produz em termos de reduo das taxas de mortalidade e morbidade, a partir dos recursos alocados mdicos por mil habitantes e servios de sade prestados nmero de consul-tas , considerando as condies estruturais de vida existentes em cada local de sua implementao indicadores de renda e infraestrutura de saneamento. Pela tcnica possvel identificar as boas prticas ou benchmarks reais, isto , unidades de implementao do programa em que os resultados so, de fato, compatveis com o nvel de esforo e com os recursos empreendidos.
Figura 6: Aplicao da anlise envoltria de dados na avaliao de programas em sade

Recursos Mdicos/hab Consultas/hab % Gestantes c/ atend. pr - natal DEA Mort. neonatal Morbidade Resultados Mort. infantil
Renda mdia Condies Estruturais % domiclios com saneamento
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Os indicadores de desembolso de recursos e produtos colocados disposio da populao construdos a partir de registros prprios dentro da sistemtica de controle e gerenciamento dos programas podem permitir uma avaliao indireta do alcance das metas estabelecidas, quando as estatsticas pblicas ou dados administrativos de Ministrios e Secretarias Estaduais no proverem dados mais especficos e peridicos na escala territorial desejada. Na falta de pesquisas amostrais regulares que contemplem temticas relativas, por exemplo, ao consumo de produtos culturais e hbitos de lazer ainda no incorporadas agenda poltico-social nacional de forma imperativa , a eficcia de programas nessas reas (como os de fomento leitura) ter que ser inferida a partir dos produtos previstos na aes desencadeadas (volume de livros distribudos s escolas e bibliotecas, por exemplo). Neste caso, indicadores de resultados mais vlidos para avaliar a eficincia do programa, como nmero mdio de livros lidos no ltimo ano, so apenas ocasionalmente levantados pelo IBGE ou pela Cmara Brasileira do Livro. Outra demanda do ciclo de programas, em particular na etapa de avaliao, corresponde identificao dos seus impactos. Para tanto, deve-se empregar indicadores de diferentes naturezas e propriedades, de forma a garantir a maior vinculao possvel entre as aes do programa e as mudanas percebidas (ou no) nas condies de vida da populao, tarefa sempre difcil de realizar (ROCHE, 2002). A menos que a realidade social vivenciada antes do incio do programa (marco zero) seja muito trgica, ou que o programa receba recursos expressivos para serem gastos em curto espao de tempo, no se pode esperar que os produtos e resultados gerados em seu mbito possam ter impacto imediato sobre a sociedade.
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Programas de transferncia de renda ou distribuio de leite ou cestas bsicas em periferias de grandes cidades do Sudeste proporcionam impactos sociais comparativamente menos intensos e rpidos do que programas de investimento em saneamento bsico, por exemplo, no que diz respeito s condies de mortalidade infantil. Contudo, ao longo do tempo, a transferncia de renda ou a distribuio de produtos contribuir para a melhoria na nutrio de crianas, garantindo redues mais intensas das mortes infantis e, a mdio prazo, a melhoria do desempenho escolar das crianas. Esse exemplo revela, pois, a dificuldade de atribuir a programas especficos as mudanas estruturais nas condies sociais. Tal dificuldade, paradoxalmente, cresce medida que tais transformaes e os impactos se evidenciame faz-se ainda maior quando se observam problemas de descontinuidade e de implementao nos programas pblicos. De modo a distinguir os impactos dos programas, deve-se buscar medidas e indicadores mais especficos e sensveis aos seus efeitos. Isso pode ser operacionalizado avaliando-se os impactos sobre grupos especficos da populao, em termos de renda, idade, raa, sexo ou localizao espacial. Se os programas tm pblicos-alvo preferenciais, situados em determinadas regies ou estratos de renda, privilegiam-se indicadores de impacto que favoream a avaliao de tais grupos, no do conjunto da populao, que pode, inclusive, sofrer influncia de aspectos estruturais mais gerais (os quais, por sua vez, talvez no afetem o pblico-alvo na mesma intensidade). preciso, tambm, desenvolver estratgias metodolgicas avaliativas de natureza qualitativa, com pesquisas de opinio ou grupos
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de discusso e a incorporao de indicadores subjetivos. Neste sentido, os impactos podem ser avaliados em uma perspectiva mais restrita ou mais ampla, considerando o tamanho da populao afetada, o espao de tempo para a referncia dos indicadores e a natureza mais objetiva ou subjetiva dos impactos percebidos pela populao.
Consideraes finais
Uma das grandes dificuldades atuais no acompanhamento de programas pblicos dispor de informaes peridicas e especficas acerca do processo de implementao, do alcance dos resultados e do impacto social nos segmentos sociodemogrficos ou comunidades focalizados pelo programa. Seja em uma perspectiva de avaliao formativa a fim de acompanhar e monitorar a implementao de programas, verificando os rumos seguidos e permitindo intervenes corretivas seja em uma perspectiva de avaliao somativa ao final do processo de implementao, com propsitos mais amplos e meritrios (CANO, 2002) , o gestor de programas sociais defronta-se com a dificuldade de obter dados vlidos, especficos e regulares. Se de fato as informaes produzidas pelas agncias estatsticas so, em boa medida, pouco especficas para o monitoramento de programas, no contemplando a escala territorial ou a regularidade necessrias, elas podem se prestar para a elaborao de diagnsticos bastante detalhados em escopo e escala, como no caso das informaes provenientes dos Censos Demogrficos. As informaes produzidas no
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mbito dos processos administrativos de Ministrios e Secretarias estaduais e municipais podem tambm suprir boa parte da demanda de dados para construo de indicadores peridicos de monitoramento, requerendo, contudo, certo trabalho de customizao, em razo das necessidades de delimitao territorial dos programas (desde que exista um cdigo de localizao da escola, posto de sade, delegacia, etc.). De qualquer forma, as estatsticas e os dados do IBGE e de outros rgos pblicos dificilmente atendero a todas as necessidades informacionais para o monitoramento e avaliao de programas pblicos mais especficos. Assim, necessrio, quando da formulao dos programas, prever a organizao de procedimentos de coleta e tratamento de informaes especficas e confiveis em todas as fases do ciclo de implementao, que possam permitir a construo dos indicadores de monitoramento desejados.
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Indicadores para Dimensionamento de Dficits de Atendimento de Programas Sociais e Identificao de Seus Pblicos-Alvo no Brasil1
Introduo
cultura administrativa e a prtica poltica de parcela dos gestores pblicos no Brasil nos ltimos anos tm sofrido modificaes im-
portantes, com a valorizao de anlises tcnicas mais bem fundamentadas, apoiadas em diagnsticos sociais e econmicos abrangentes e em instrumentos tcnicos sofisticados, como mapas, ndices ou indicadores de excluso social, desigualdade social, vulnerabilidade social, desenvolvimento humano, responsabilidade social ou ainda qualidade de vida urbana. Indicadores sociais so usados de forma mais freqente nas decises das polticas pblicas, no dimensionamento da demanda por servios sociais, na definio das estratgias de ao governamental e na identificao de pblicos-alvo a atender. Com a finalidade de trazer uma contribuio de natureza metodolgica para essas atividades relacionadas tomada de deciso em polticas pblicas, discute-se neste texto um conjunto de indicado2
1. Este texto uma verso ampliada de artigo publicado anteriormente no Boletim de Estatsticas Pblicas www.anipes.org.br (JANNUZZI, 2005). 2. Vide, entre outros, para o Municpio de So Paulo, os trabalhos de Sposati (1996; 2000), Seade (2001), CEM (2003); para Curitiba, Rocha et al. (2000); para Belo Horizonte, Nahas (2002); para o Rio de Janeiro, os estudos publicados em encartes do jornal O Globo sobre o IDH para os bairros da cidade, computados pelo IPEA e PNUD. 55
res sociais bsicos e outras ferramentas, que buscam dimensionar ou caracterizar os dficits de atendimento e de alcance de polticas sociais e servios pblicos nos campos de educao bsica, renda, saneamento e necessidades habitacionais nos municpios brasileiros. Inicia-se o texto com uma discusso sobre o que se entende por dficits de atendimento social ou simplesmente dficit social , passando-se, em seguida, para a apresentao de diferentes alternativas para dimension-los operacionalmente, na forma de indicadores analticos especficos, de um indicador agregado sntese ou de um ndice construdo por meio de anlise multicritrio e de uma tipologia social ou arqutipos municipais de dficit , computando-os com base nas informaes levantadas no questionrio bsico do Censo Demogrfico 2000.
Dficit Social: do conceito sua operacionalizao

O conceito intuitivo de dficit social, ou melhor, de dficit de servios sociais, remete noo de nvel de carncia da populao no usufruto ou consumo de bens pblicos e privados e de servios sociais entendidos como bsicos e necessrios segundo a agenda de compromissos poltico-sociais, os quais so definidos em diferentes fruns da sociedade, no mbito do Estado, da sociedade civil e de outras arenas de representao poltica. O dficit social , pois, um conceito normativamente construdo, definido segundo prioridades, escolhas pragmticas e compromissos politicamente assumidos nos
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campos de educao, sade pblica, habitao popular, complementao de renda, proteo contra o desemprego e outras reas da agenda da poltica social. Tal agenda de compromissos pode ser mais ou menos abrangente dependendo dos documentos ou declaraes normativas tomados como referncia, por exemplo, a Constituio de 1988, a Lei de Diretrizes e Bases da Educao, as regulamentaes de atendimento do Sistema nico de Sade, o Plano Nacional de Direitos Humanos, o Estatuto da Cidade, ou agendas menos ambiciosas, como a propugnada pelo projeto Objetivos de Desenvolvimento do Milnio. De fato, como ilustram vrios trabalhos voltados ao diagnstico e monitoramento de condies de vida ou formulao de programas de combate pobreza no Brasil, na Amrica Latina e no mundo, dficit social tem sido entendido como a parcela da demanda populacional no atendida adequadamente em termos de programas sociais ou de bens pblicos e privados, segundo um padro normativo desejvel de bem-estar. Entre os diversos trabalhos que tomam o dficit social como marco conceitual, explcito ou no, figuram, entre outros, os Diagnsticos Nacionais de Necessidades Bsicas Insatisfeitas elaborados nos anos 80 e 90 pela Cepal, os relatrios anuais do Social Watch, representado no Brasil pelo Observatrio da Cidadania do Ibase, o Relatrio de Indicadores Municipais do IBGE, o levantamento de demanda por programas sociais no Estudo dos Eixos Nacionais de Integrao e Desenvolvimento, encomendado pelo Ministrio do Planejamento para subsidiar o Plano Plurianual de Investimentos 19992003, a Pesquisa de Condies de Vida da Fundao Seade, e por fim, a Agenda de Objetivos de Desenvolvimento do Milnio.
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Os diagnsticos ou mapas de necessidades bsicas insatisfeitas (BECCARIA et al, 1996), por exemplo, so elaborados por meio do cruzamento de diversos indicadores sociais, para os quais se definem, com base em critrios normativos estabelecidos por grupos de pesquisadores ou tcnicos de planejamento, nveis mnimos de adequabilidade. Famlias residentes de uma dada regio sem acesso escola ou sem um domiclio adequado, seja pelo material usado em sua construo, seja pela falta de infra-estrutura de servios pblicos de abastecimento de gua, energia eltrica ou saneamento engrossam as fileiras da demanda populacional no atendida por servios pblicos, isto , o dficit social na regio. No mesmo sentido, nos relatrios anuais do Social Watch (IBASE, 1998) h preocupao explcita em identificar o nvel de cumprimento das metas definidas nas Cpulas Mundiais das Naes Unidas dos anos 90, apresentando os avanos sociais e apontando as distncias aos objetivos normativos estabelecidos (isto , os dficits sociais). Foram nove grandes conferncias, abordando temas como direitos humanos, alimentao, meio ambiente, educao e vrios outros.
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Tomando como referncia trabalhos anteriores da instituio, em que foram definidos nveis normativos de adequabilidade de servi3. As Cpulas Mundiais do Ciclo Social das Naes Unidas tomadas como referncia pelo Social Watch so a Cpula Mundial para o Desenvolvimento Social de Copenhague (1995), a Cpula Mundial de Alimentao de Roma (1996), a Conferncia sobre Assentamentos Humanos em Istambul (1996), a Conferncia Mundial sobre a Mulher em Pequim (1995), a Conferncia Internacional de Populao e Desenvolvimento no Cairo (1994), a Conferncia de Direitos Humanos em Viena (1993), a Conferncia Internacional sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento no Rio de Janeiro (1992), a Conferncia sobre Educao para Todos em Jontiem (1990) e a Cpula Mundial da Infncia em Nova Iorque (1990).
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os pblicos e a proposta internacional de comparabilidade de indicadores sociais mnimos, o relatrio Indicadores Municipais (IBGE, 2002) traz tabelas e indicadores que dimensionam a demanda social a atender em todos os municpios brasileiros com respeito s principais variveis levantadas pelo Censo Demogrfico 2000 (esgotamento sanitrio, abastecimento de gua, coleta de lixo, rendimento do chefe, analfabetismo da populao, etc.). Nessa publicao h, inclusive, uma medida que ilustra bem a definio de dficit social aqui discutida. Trata-se de um indicador agregado construdo a partir do cruzamento simultneo dos diversos critrios que representa a proporo dos domiclios particulares permanentes que no tm escoadouros ligados rede geral ou fossa sptica, no so servidos de gua por rede geral, no tm coleta regular de lixo, so chefiados por pessoas com menos de quatro anos de estudo e rendimento mdio mensal de at dois salrios mnimos. No Estudo dos Eixos (EIXOS, 2002) trabalha-se com a idia de dficit social como a insuficincia de investimentos pblicos e privados para atender a necessidades populacionais nos campos de educao fundamental, sade bsica, habitao e saneamento, tendo como referncia os marcos legais e documentos normativos de programas sociais. Como observado por Garcia (2001), o Plano Plurianual de Investimentos de 2000-2003 explicitava uma pauta de compromissos bsicos a atender: casa prpria para quem no tem; reforma agrria e apoio agricultura familiar; emprego e renda crescentes; saneamento, energia, comunicaes expandidos; populao saudvel e com cobertura previdenciria; escolaridade em elevao; facilidades no transporte coletivo; ampliao da cidadania e segurana de direitos (p. 61).
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A Pesquisa de Condies de Vida da Fundao Seade adotou em sua estrutura analtica inicial, nos anos 1990, padres normativos de carncias sociais, disponibilizando diversos indicadores originais (Seade 1992). Mais recentemente tem-se propugnado como uma agenda bsica da poltica social aquela referida aos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio das Naes Unidas. Embora os oito grandes objetivos dessa agenda definam um conjunto bastante restrito de compromissos sociais, eles resgatam e priorizam direitos fundamentais, que ainda no so usufrudos por parcelas significativas da populao brasileira. Esses trabalhos tm em comum a preocupao em dimensionar o dficit social a atender, tendo como referncia agendas polticoinstitucionais ou sociotcnicas bastante concretas e legitimadas em escala mundial ou nacional, no mbito de agncias multilateriais, governos, sociedade civil ou academia. Ao se apoiar em padres normativos, revela-se um conceito instrumental para monitoramento de polticas e programas sociais, na medida em que possvel avaliar o progresso e a distncia das metas e normas estabelecidas. O fato de a definio de dficit social aqui proposta ser bastante instrumental e aparentemente pouco elaborada do ponto de vista terico em face de outras propostas que orientam a construo de indicadores sintticos, como os conceitos de desenvolvimento humano, vulnerabilidade social, excluso social, entre outras no deve ser encarado como uma fragilidade. Ao contrrio, se se espera dispor de um indicador de dficit social como instrumento auxiliar no ciclo das polticas pblicas, para uso efetivo pelos gestores, a referncia a agendas
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institucionalizadas na Constituio, estatutos ou planos de governo confere-lhe a legitimidade poltico-institucional requerida nas decises em polticas pblicas, evitando, tanto quanto possvel, sua identificao com um marco ordenador ou filiao terica ou ideolgica particular. Pelo carter metodolgico deste trabalho, optou-se por tomar uma agenda de compromissos poltico-sociais mais simplificada, aquela implicitamente estabelecida no questionrio do Universo do Censo Demogrfico. Como mostra Souto de Oliveira (2003), ao longo de seus mais de 100 anos de histria, os Censos Demogrficos brasileiros espelham ainda que com imperfeio, limitaes e defasagem o estado da tcnica e as recomendaes dos organismos internacionais de estatstica e parte expressiva da agenda de prioridades por parte dos governos sobretudo o federal e, mais recentemente, da prpria sociedade civil organizada chamada a participar do processo de planejamento do Censo. Naturalmente, trata-se de uma agenda incompleta, que enfatiza as dimenses quantitativas mais facilmente captveis, no necessariamente as mais relevantes, mas que, em contrapartida, pode ser aferida com indicadores atualizados e referidos a espaos geogrficos bastante especficos (setores censitrios). Vale observar que, se considerados os quesitos investigados no questionrio da amostra, a agenda da poltica social retratada seguramente muito mais ampla. Assim, com tal simplificao operacional, dficit social entendido aqui como a demanda social no atendida por ensino bsico para crianas e adolescentes, programas de assistncia social de transferncia de renda e proteo ao risco de desemprego de chefes de famlia,
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servios bsicos de preveno sade pblica (minimamente garantidos pelo acesso a servios de infra-estrutura urbana como abastecimento de gua, saneamento bsico adequado e coleta de lixo) e programas de habitao popular. Um dficit social de determinada magnitude (expresso em porcentual ou valores absolutos) em uma dada localidade dimensionaria a parcela da populao que ainda exibiria carncias bsicas para sua sobrevivncia na sociedade contempornea, como residir em uma moradia inadequada, no ter acesso a servios bsicos de infraestrutura urbana, no possuir oportunidades educacionais que garantam contato com a sociedade do conhecimento ou no dispor de rendimentos suficientes provenientes do seu trabalho, aposentadoria ou programas pblicos de transferncia de renda para manuteno de um padro adequado de vida. Os padres mnimos de adequao no atendimento das demandas sociais correspondem queles do j citado relatrio do Estudo dos Eixos. Alfabetizao universal, rendimento individual acima do salrio mnimo, acesso universal da populao urbana a servios bsicos de infra-estrutura (abastecimento de gua, saneamento e coleta de lixo) e adequao domiciliar so, pois, os critrios normativos para dimensionamento do dficit social neste trabalho. Como ilustrado na Figura 1, h pelo menos quatro maneiras de operacionalizar esse conceito programtico e pragmtico de dficit social: por meio de indicadores analticos especficos, indicador-sntese (e no indicador sinttico), indicador multicriterial e tipologia social, analisados a seguir.
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Figura 1: Diferentes operacionalizaes do conceito de Dficit Social
Constituio , Estatutos, Tratados internacionais Plano plurianual, Planos de ao setoriais
Definio normativa Dficit Social Carncias sociais da populao em termos de educao, habitao, renda, sade pblica, programas assistenciais etc , conforme agenda poltico-social compromissada pela sociedade e seus representantes
Dimenses operacionais
Dficit de programas educacionais Indicadores especficos

Analfabetismo de crianas e adolescentes
Dficit de programas assistenciais
Dficit de programas habitacionais
Dficit de programas em sade e saneamento

Domiclios sem abastecimento de gua
Chefes de domiclio sem instruo ou at 1 ano de escola Proporo de chefes de domiclio sem rendimento at 1 salrio mnimo
Domiclios com mais de 10 moradores Domiclios invadidos
Domiclios sem esgotamento sanitrio adequado
Domiclios sem coleta de lixo
Trs escolhas metodolgicas para sumarizar os indicadores analticos

Sistema de Ponderao dos Indicadores de Dficits setoriais para compor ndice mdio: Debate pblico, Painel de especialistas, Anlise Multicriterial de Apoio Deciso Combinao dos critrios de forma simultnea, tomando uma mesma unidade de anlise Combinao dos Dficits setoriais para construo de Situaes-tipo de carncias territoriais atravs de Anlise de Agrupamentos ou outra
ndice Indicador multicritrio de dficit social
Indicador Indicador Indicador combinado de dficit social
Tipologia Grupos de territrios com dficits similares
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Indicadores analticos de Dficit Social
Com as definies operacionais anteriormente expostas, podese computar o dficit social nos municpios brasileiros e apresent-lo em termos relativos (em porcentual) ou absolutos (pessoas, chefes ou domiclios), a partir de oito indicadores analticos diferentes (Quadro 1). Como mostram os mapas seguintes, por mais limitada que possa parecer essa agenda poltico-social, por menos exigentes que possam parecer esses critrios normativos de adequao, por menos consensuais que sejam os indicadores sociais selecionados, essas escolhas pragmticas e decises metodolgicas do conta de retratar boa parcela das iniqidades sociais ainda prevalecentes em 2000 pelo territrio nacional. A expresso do dficit como uma porcentagem de pessoas, chefes ou domiclios em situao de carncia em determinado aspecto dficit social relativo privilegia a gravidade da carncia em questo em cada municpio. Sua tomada em termos absolutos dficit social absoluto ressalta o tamanho do pblico-alvo a atender. Com a primeira medida pode-se evidenciar a situao de extrema carncia de servios que acomete a maior parte da populao dos pequenos municpios do Serto Nordestino; com a segunda, chama-se a ateno para a dimenso quantitativa da populao excluda dos bens e servios pblicos nas capitais e grandes cidades do pas, por exemplo. Em uma perspectiva relativa (Lmina 1), os dficits de renda e educao concentram-se claramente no Nordeste. No Norte, alm de maior parcela de crianas analfabetas certamente por problemas de acesso a escolas , h dficit de abastecimento de gua encanada e de coleta regular de lixo nos domiclios urbanos. O dficit de atendimento
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Quadro 1: Indicadores sociais usados para dimensionamento do Dficit Social Dimenso do Dficit Indicadores Pessoas de 7 a 14 anos analfabetas Chefes sem instruo ou at 1 ano de escola Chefes sem rendimento ou com rendimento at 1 sm Domiclios urbanos sem acesso a rede gua ou poo Domiclios urbanos sem esgotamento sanitrio adequado Domiclios urbanos sem coleta de lixo Domiclios invadidos ou improvisados Domiclios com 10 ou mais moradores Critrio normativo de adequao (em %) 0% analfabetos 0% analfabetos 0% Chefes 0% Domiclios
Dficit em educao
Dficit em renda, trabalho e assistncia social
Dficit em sade e saneamento
0% Domiclios 0% Domiclios 0% Domiclios 0% Domiclios
Dficit em habitao
em saneamento bsico mostra-se bastante comum nos municpios brasileiros e o dficit habitacional, medido pela incidncia de domiclios invadidos e improvisados, um problema generalizado. Considerando o dficit social absoluto (Lmina 2), isto , o tamanho dos pblicos-alvo a atender, notam-se mudanas importantes da geografia das necessidades bsicas. Pelo porte populacional, as demandas no atendidas concentram-se nos centros urbanos do Centro-Sul, nas capitais e nos municpios litorneos, revelando um padro
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Lmina 1: Dficit Social relativo nos municpios brasileiros em 2000 (%)

Chefes sem rendimento ou at 1 s.m. estudo Chefes sem instruo ou at 1 ano de
Pessoas de 7 a 14 anos analfabetas gua
Domiclios urbanos sem acesso a rede de
Domiclios urbanos sem esg.sanitrio adequado
Domiclios urbanos sem coleta regular de lixo
Domiclios invadidos ou improvisados
Domiclios com 10 ou mais moradores
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Lmina 2: Dficit Social Absoluto nos municpios brasileiros em 2000

Domiclios urbanos sem acesso a rede gua
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locacional mais disperso que o dficit social relativo. Contudo, muitos municpios do Norte e Nordeste revelam nveis elevados de necessidades sociais no atendidas, seja em uma perspectiva relativa, seja em uma perspectiva absoluta. O diagnstico realizado na escala municipal para o Brasil pode ser feito tambm para boa parte dos municpios mdios e grandes do pas, ao nvel de seus setores censitrios com o aplicativo ESTATCART, desenvolvido pelo IBGE . Na Lmina 3 apresentam-se mapas com o dficit social para o municpio de Campinas em 2000. Verifica-se claramente que os dficits de atendimento se concentram nas reas mais perifricas e rurais do municpio. Em cartogramas produzidos com esse nvel de detalhamento territorial setor censitrio , o uso de indicadores expressos em termos absolutos ou relativos isto , representando o total de pessoas ou domiclios com determinadas caractersticas ou os respectivos porcentuais deve produzir resultados semelhantes, j que os setores apresentam, em tese, equivalncia numrica em termos de total de domiclios em geral, de 200 a 300 na zona urbana (o que torna o denominador dos indicadores relativos mais comparvel em tamanho). Essa escolha metodolgica resolve um problema recorrente em instrumentos desta natureza, como observado anteriormente: se usado o indicador relativo (como proporo de domiclios sem esgotamento sanitrio adequado, por exemplo), privilegia-se a gravidade relativa do fenmeno; se adotado o indicador absoluto (total de domiclios sem esgotamento sanitrio, por exemplo), ressalta-se o tamanho do pblico-alvo a atender.
4. Atravs do Sidra, disponvel em www.ibge.gov.br, tambm possvel construir cartogramas. No stio do INPE (www.dpi.inpe.br) possvel tambm baixar o aplicativo Terraview, com diversas outras funcionalidades de anlise espacial. 68
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Lmina 3: Dficit Social Absoluto em Campinas em 2000

Domiclios urbanos semacesso a rede gua
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Se a rea em anlise tem quantitativos populacionais muito diferentes, a focalizao baseada em um tipo de indicador ou outro pode levar a resultados muito diferentes. A indigncia no Municpio de So Paulo tomada em valores relativos isto , a incidncia mostra-se muito menor comparativamente situao de municpios pequenos do Serto Nordestino. Em termos de pblico potencialmente exposto ao problema, contudo, verifica-se certamente o contrrio, pelo porte populacional da capital paulista.
Indicadores-sntese do Dficit Social

Dada a aparente regularidade com que os dficits setoriais se sobrepem nos municpios brasileiros, seria tentador construir uma medidaresumo para o dficit social, um indicador sinttico das carncias sociais da populao brasileira, que servisse de critrio de classificao e priorizao dos programas emergenciais pelos municpios. Em uma perspectiva metodolgica, isso s seria rigorosamente consistente com a mensurao dos dficits setoriais em uma mesma unidade de medida, como pessoas em situao de carncia, por exemplo. Poder-se-ia argumentar que, no caso do dficit social relativo, como todos os indicadores so expressos como propores, seria possvel computar, por exemplo, uma mdia simples dos indicadores e obter um dficit social mdio. Mas qual seria o significado dessa medida? Essa porcentagem mdia corresponderia a que tipo de unidade de anlise populao, chefes ou domiclios no atendida por programas bsicos?
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Outra objeo ao cmputo dessa medida sinttica relaciona-se ao uso de um sistema de ponderao igualitrio dos indicadores (mdia aritmtica simples) para se computar o ndice. H certamente formas mais legtimas de estabelecer os pesos associados a cada indicador, como por exemplo, a consulta a gestores pblicos ou representantes populares conforme a construo do ndice de Qualidade de Vida Urbana de Belo Horizonte ou a formao de um painel de especialistas. H ainda tcnicas mais sofisticadas no necessariamente mais legtimas , como a anlise multicriterial, o emprego de critrios orientados otimizao de resultados (anlise envoltria de dados) ou de poder discriminatrio das variveis (anlise fatorial). Esta ltima tcnica tem sido empregada com freqncia na computao de indicadores sintticos sob a argumentao de que no haveria uma ponderao explcita a priori nos indicadores constituintes. Na realidade, ao eleger a tcnica e aplic-la na computao do ndice, define-se, de partida, uma ponderao implcita, j que o indicador de maior variabilidade tende a ter maior peso na construo do eixo fatorial. Nas medidas construdas com essa tcnica, o indicador final poder guardar, pois, pouca correlao com alguns dos itens originalmente usados na sua construo. Uma objeo mais importante elaborao de um indicador sinttico do dficit social ainda que os indicadores fossem expressos em termos de pessoas, algo factvel a partir do acesso aos microdados do Censo Demogrfico reside no risco de sua banalizao como critrio de priorizao para toda ao emergencial, como ocorreu com o IDH municipal. Este foi usado como critrio de seleo de municpios candidatos aos programas do Comunidade Solidria, qualquer que fosse a
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natureza dos programas sociais. Ainda assim, essa iniciativa representou um avano em relao s prticas anteriores de alocao de gasto pblico, desprovidas de qualquer critrio tcnico transparente e consistente. Como medida sinttica com intervalo de variao entre 0 e 1, o IDH municipal tambm se mostra simples de entender. Contudo, seu uso instrumental nas polticas pblicas revela-se muito deficiente, j que procura resumir em uma dimenso trs aspectos da realidade social escolaridade, longevidade e renda , que tm dinmicas prprias e requerem, em geral, polticas sociais especficas (GUIMARES; JANNUZZI, 2005). Contudo, como mostram as experincias do prprio IDH e de outros indicadores sintticos, uma medida de dficit social mdio pode ser um instrumento importante de mobilizao da opinio pblica, sobretudo pela preferncia e destaque que a mdia parece lhes conferir. Na Lmina 4 apresenta-se o cartograma ilustrativo do IDH pelos municpios brasileiros, tal como gerado pelo Atlas do Desenvolvimento Humano (disponvel em www.pnud.org.br). Tomando o retrato do IDH municipal, o dficit social poderia ser intudo como o negativo da fotografia. O ndice exibido na ltima tabela dos Indicadores Municipais (IBGE, 2002) no incorre nos problemas metodolgicos acima apontados para o IDH e outros indicadores sintticos e est conceitualmente relacionado definio de Dficit Social aqui adotada. Trata-se de um indicador agregado construdo a partir do cruzamento simultneo de diversos critrios que representa a proporo de domiclios particulares permanentes que no tm escoadouros ligados rede geral ou fossa
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Lmina 4: ndice de Desenvolvimento Humano nos municpios brasileiros em 2000
sptica, no so servidos de gua por rede geral, no tm coleta regular de lixo e possuem responsveis (chefes) com menos de quatro anos de estudo e rendimento mdio mensal de at dois salrios mnimos. Na Lmina 5 apresenta-se a disperso geogrfica do indicador pelo territrio nacional, mostrando os bolses mais agudos de dficit social no Nordeste e Norte do pas, e sua correlao com os dficits setoriais j apresentados.
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Lmina 5: Dficit Social nos municpios brasileiros, segundo Indicador Agregado (IBGE 2002)
Por fim, importante registrar a proposta metodolgica de Scandar Neto (2006), de representao analgica de indicadores primrios e suas snteses temticas, a qual constitui avano significativo na forma de construo e uso de indicadores sintticos (Lmina 6). O autor desenvolve uma proposta de construo e representao de um sistema de indicadores de desenvolvimento sustentvel para municpios fluminenses, com indicadores primrios, ndices temticos e um indicador sinttico final ndice de Desenvolvimento Sustentvel. A proposta organiza os indicadores na forma de um tringulo e um esquema de cores para facilitar a interpretao dos mesmos. Com isso, o autor consegue romper a
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dicotomia indicador sinttico versus sistema de indicadores, demonstrando que a sntese no pode prescindir do sistema e que a sntese torna-se uma ferramenta descritiva poderosa, no se constituindo apenas em um instrumento de hierarquizao comparativa dos municpios.
Lmina 6: Proposta de representao de Sistema de Indicadores e ndice de Desenvolvimento Sustentvel de Scandar Neto (2006)
Fonte: Scander Neto (2006)
A construo do indicador multicriterial de Dficit Social
Outra alternativa metodolgica para busca de uma medida-sntese o uso da anlise multicritrio. Trata-se de uma tcnica quali-quantitativa, situada no meio do continuum que separa as abordagens pura75
mente exploratrias e pouco estruturadas de tomada de deciso como brainstorm e grupos de discusso e os modelos quantitativos rigidamente estruturados de otimizao de funes objetivo, sujeito a um conjunto de restries explicitadas como programao linear ou dinmica (ENSSLIN, 2001). Essa tcnica, em relao s outras, como o emprego de indicadores sintticos, tem como vantagem permitir que a deciso seja pautada pelos critrios (indicadores) considerados relevantes para o programa em questo pelos agentes decisores, os quais definem a importncia dos critrios, em interao com outros atores tcnico-polticos. Afinal, cada ministrio, secretaria estadual ou municipal tem, de partida, um elenco de objetivos setoriais a orientar seus programas e aes, bem como a estruturao do sistema de indicadores necessrios ao ciclo de formulao, monitoramento e avaliao. Cada gestor, grupo de gestores ou governo tem sua agenda de prioridades, legitimada nas urnas, conferindo maior importncia a determinadas questes sociais e estratgias de interveno. Cada programa pblico tem, por sua vez, objetivos e pblicos-alvo especficos, requerendo escolhas de indicadores igualmente particulares. A anlise multicritrio constitui, pois, uma tcnica que busca a soluo negociada, consensual, que contribui para o aprimoramento do processo decisrio coletivo (GOMES et al., 2004). Os critrios indicadores escolhidos para avaliao das alternativas pblicos-alvo, agregados em municpios, Estados ou grupos sociodemogrficos no precisam ser expressos em uma mesma unidade de medida, mas suas magnitudes devem apresentar significados semelhantes (isto , quanto maior, melhor ou quanto maior, pior).
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H diferentes maneiras de implementar de forma estruturada o processo coletivo de tomada de deciso, como a implantada computacionalmente no software Programa para Apoio Tomada de Deciso Baseada em Indicadores - Pradin. Neste aplicativo, necessrio especificar quem so os decisores, o poder de influncia de cada um, os indicadores usados como critrios de avaliao, seus pesos e valores para cada alternativa considerada - possveis escolhas a serem avaliadas como programas alternativos ou municpios-alvo de um programa (Quadro 2). Deve-se tambm selecionar a funo de preferncia e seus parmetros nvel de indiferena, relacionado confiabilidade dos indicadores e de preferncia ao que se considera o padro normativo esperado (ou boas prticas) que definiro a regra de comparao, duas a duas, entre as alternativas, para cada indicador ou critrio definido. Com o emprego do programa, ou melhor, do algoritmo Promethe II implementado, as alternativas so hierarquizadas, pelo resultado lquido entre superaes e subordinaes definidas pelas comparaes em pares das alternativas, para cada indicador, usando a funo de preferncia. Ao final da aplicao do algoritmo tm-se, pois, as alternativas classificadas por um indicador-sntese indicador multicriterial ,segundo os critrios e pesos estabelecidos, da alternativa de menor para a de maior potencialidade.
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5. Este programa foi desenvolvido para a Associao Nacional de Instituies de Planejamento, Pesquisa e Estatstica - Anipes e a Superintendncia de Estudos Econmicos e Sociais -SEI, da Bahia, como ferramenta para gestores na seleo de pblicos-alvo de programas sociais. Est disponvel como recurso de capacitao em tcnicas multicritrio em www.anipes.org.br. 77
Quadro 2: Etapas de construo do indicador multicriterial para seleo de pblico-alvo de programas sociais usando o Pradin
1a.etapa
Definio do programa, agentes envolvidos e poder de influncia dos mesmos (com base na posio hierrquica, recursos aportados etc)
2a.etapa
Explicitao dos indicadores que sero tomados como critrios para deciso, bem como a importncia que cada agente confere ao mesmo
3a.etapa
Definio dos parmetros do algoritmo de comparao das alternativas segundo os critrios como a funo de preferncia, nveis de indiferena e preferncia
Etapa recorrente
Simulaes segundo avaliao coletiva dos resultados
4a.etapa
Cmputo do Indicador Multicriterial
5a.etapa
Anlise de Sensibilidade para validao do Indicador Multicriterial
6a.etapa
Gerao dos Agrupamentos de Solues
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Essa tcnica, por permitir que a deciso seja baseada em critrios e pesos considerados relevantes pelos agentes decisores, possibilita a simulao de solues, mediante variaes nos pesos ou introduo ou retirada de indicadores e alternativas, ou ainda troca de parmetros e funes usadas para comparao das alternativas a serem avaliadas. Na forma como a tcnica foi implementada no Pradin, possvel ainda validar a soluo encontrada por meio de uma anlise de sensibilidade, avaliando o impacto na soluo final de pequenas variaes nos pesos dos indicadores, no poder de influncia dos decisores ou ainda da retirada de algumas alternativas. No programa h tambm o recurso de definio de construo de agrupamentos por quantis ou proximidade do indicador multicriterial, para situaes em que se buscam no apenas a hierarquizao das alternativas, mas tambm grupos de alternativas similares segundo os critrios usados. Aplicando-se a metodologia de anlise multicritrio implementada no Pradin, com os indicadores j apresentados do Censo Demogrfico, de pesos iguais, chega-se ao indicador multicriterial de dficit social para os municpios brasileiros, conforme ilustrado na Lmina 8. A aderncia dos contrastes deste mapa temtico aos j apresentados evidente. Contudo, vale observar que esse cartograma um dos inmeros que podem ser construdos com a tcnica, conforme os pesos e indicadores escolhidos pelos agentes decisrios e programas sociais em questo. Aplicando-se o mesmo conjunto de indicadores para o municpio de Campinas chega-se ao cartograma apresentado na Lmina 9, isto , um dos possveis mapas de priorizao social para programas sociais nessa cidade. Como era de se esperar, os cartogramas construdos com
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base nos indicadores expressos em termos absolutos e relativos se assemelham devido razovel compatibilidade de totais dos setores censitrios , identificando os bolses de carncias nos setores censitrios situados nas reas perifricas da cidade.
Lmina 7: Exemplo de uso do Pradin na construo e validao de indicador multicriterial

1. Definindo decisores e poder de deciso 2. Definindo pesos para os indicadores e a funo de preferncia
3. Computando o indicador multicriterial
4. Testando a soluo atravs da Anlise de Sensibilidade
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Lmina 8: Um dos possveis retratos do Dficit Social nos municpios brasileiros em 2000, segundo indicador multicriterial
Lmina 9: Dficit Social em Campinas, segundo indicador multicriterial

Totais absolutos por setor censitrio Valores relativos por setor censitrio
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Para alm do cmputo dos indicadores e ndice de Dficit Social: a proposta de uma tipologia de dficits setoriais
Em muitas situaes, nas quais no se precisa de uma medida sinttica de dficit social para ordenamento de alternativas, como em um processo de seleo de pblicos-alvo, pode ser interessante procurar identificar padres similares de dficits setoriais entre os municpios, construindo situaes-tipo ou arqutipos municipais, para os quais poderiam ser formulados e definidos programas sociais semelhantes, integrando aes para lidar com as vrias carncias identificadas. Essa tipologia de dficits setoriais combinados constitui um avano conceitual no uso combinado de indicadores sociais, ao agrupar municpios segundo suas carncias de polticas sociais especficas . Municpios com problemas de esgotamento sanitrio combinados com alto analfabetismo e baixa renda requerem programas integrados de combate excluso social, diferentemente de outros em que as carncias sociais de polticas so mais especificas, no campo da educao, da sade ou do trabalho/assistncia social. Existem diferentes tcnicas de agrupamentos, desde as qualitativas, a partir da combinao de critrios nomativos, at a aplicao de diferentes tcnicas multivariadas e suas modalidades especficas. De modo geral, h as tcnicas de agrupamento hierrquico, teis quando se pressupe a precedncia de agregao das unidades a partir de algumas variveis com maior poder de discriminao, e as tcnicas iterativas de agregao, aplicadas em situaes em que no se deseja imputar uma ordem de precedncia a priori.
6. H alguns pacotes estatsticos de domnio pblico disponveis na Internet como, por exemplo, o EPI-INFO, o R-Package e o Redatam.
6
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No Quadro 3 e na Lmina 10 apresentam-se nove situaes-tipo de dficit social, isto , nove classes de municpios com dficits relativos similares, construdas a partir do aplicativo SPADWin. Dentre esses conjuntos h desde aqueles com municpios de dficits elevados em todas as dimenses (Classe 8, com 201 municpios) padro encontrado com alguma regularidade no Nordeste e em Minas Gerais - at aqueles com dficits em uma ou outra dimenso, que reproduzem o diagnstico j mostrado pelos mapas anteriores. H um conjunto um pouco maior de municpios similares a esses em que a situao do abastecimento de gua est melhor (Classe 9, com 447 municpios). A situao-tipo que rene a maior quantidade de municpios o de dficit habitacional elevado (1.780 municpios), seguido pelo grupo com dficit de servios de saneamento (1.099 municpios).
Quadro 3: Situaes-tipo de municpios com dficits setoriais similares
Classe 1 2 3 4 5 6 7 8 9 Dficit Social predominante nos municpios da classe Dficit elevado em abastecimento de gua e saneamento Dficit elevado em saneamento Dficit habitacional Grave dficit habitacional Dficit renda chefe Dficit renda e escolaridade chefe e tambm saneamento Dficit alfabetizao crianas de 7 a 14 Dficit elevado em todas as dimenses Dficit elevado em todas as dimenses, exceto abastecimento de gua Nmero do municipio 224 1.099 1.780 37 668 945 106 201 447
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Lmina 10: Tipologia de Dficit Social pelo territrio nacional em 2000
Quadro 4: Exemplo de definio do porflio de programas sociais em funo das situaes-tipo de municpios com dficits setoriais similares
Programas sociais a serem oferecidos Tipologia de dficits combinados BolsaFamlia Alfabetizao de adultos X X X X X X X X X Investimentos em infraConstruo de moradias X
estrutura
X
1. 2. 3. 4. 5.
Municpios com dficit em todas as dimenses Municpios com dficit educacional/renda Municpios com dficit habitacional/infra-estrutura Municpios c/ dficits setoriais menos acentuados Municpios com dficits setoriais baixos
X X
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Com base nessas tipologias talvez seja possvel definir conjuntos de programas, investimentos e linhas de financiamento customizados de acordo com o padro de necessidades sociais no satisfeitas identificadas nos municpios brasileiros, garantindo maior eficincia na alocao dos recursos pblicos e maior eficcia na obteno de resultados, em razo das sinergias existentes entre os programas. Municpios com dficit de atendimento escolar (alto analfabetismo entre crianas de 7 a 14 anos) poderiam ser contemplados com recursos especficos para construo de escolas (na zona rural, certamente). Em municpios cujo principal problema reside no dficit elevado em renda (alta proporo de chefes com renda abaixo de um salrio mnimo), podem ser priorizados programas especficos de transferncia de renda, capacitao ou bolsa-emprego para jovens. Nos municpios com mltiplas carncias mereceriam prioridade os investimentos em infra-estrutura, pois programas focalizados talvez tenham baixa sinergia e impacto na melhoria das condies de vida.
Consideraes finais
A necessidade de garantir mais eficincia, eficcia e efetividade da ao governamental no pas tem fomentado um interesse cada vez maior na organizao de sistemas de indicadores e no uso dos mesmos no ciclo de formulao e avaliao de polticas pblicas, em particular, para monitoramento de programas e para identificao de pblicos-alvo prioritrios em programas sociais compensatrios ou em estratgias de implementao focalizada de programas universais.
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Este trabalho procura contribuir nessa perspectiva, ao apresentar diferentes propostas metodolgicas para construo de indicadores, indicadores-sntese, indicadores multicriteriais e tipologias. Ao ilustrar a forma como cada ferramenta foi usada para operacionalizar um interesse programtico dimensionamento e identificao do dficit de atendimento de servios sociais no pas , procurou-se mostrar as suas potencialidades e limitaes.
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Estimao de Demandas Sociais Futuras e as Projees Populacionais: Marco Metodolgico e Aplicao Ilustrativa1
Introduo
que se destinam os programas, no horizonte de tempo em que se planeja sua atuao. Tanto na ampliao da rede de postos de sade e de servios mdicos, na extenso da cobertura da rede de abastecimento de gua e saneamento bsico, na implantao de programas de transferncia de renda, na definio de uma campanha de vacinao de crianas como no provimento de vagas e na contratao de professores em escolas pblicas, fundamental que o agente pblico, em qualquer nvel de governo, disponha de estimativas da populao presente e futura a ser atendida. Tais dados fornecem indicaes teis e instrumentais da evoluo quantitativa da populao e da mudana da sua estrutura demogrfica, permitindo a readequao dos programas sociais e dos servios pblicos nova demanda e ao novo perfil etrio do seu pblicoalvo. Como bem assinalam Patarra et al. (1991, p. 33):
odo processo de formulao de polticas sociais envolve ou pelo menos deveria envolver a avaliao quantitativa da populao a
1. Este texto corresponde a uma compilao de um conjunto de trabalhos anteriores sobre projees populacionais e suas interfaces com a estimao de demandas sociais e fora de trabalho, em especial, de Jannuzzi (1996b, 1997 e 2006), valendo-se ainda de material sistematizado em Borges et al. 2006).
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Se refletirmos sobre a evoluo da cincia aplicada, a lgica do planejamento e a da demografia (aqui expressa sob a forma de tcnicas projetivas) coincidem; trata-se de antecipar os fatos para controllos mediante interveno. Essas lgicas pressupem o Estado moderno, responsvel pela criao das condies de cidadania e busca da sociedade do bem-estar. O planejamento no pode caminhar sem a projeo populacional, e seu afastamento pode ser incio de afastamento do poder pblico do compromisso social...
Em outros termos, as projees populacionais representam um insumo bsico para a formulao de qualquer poltica social, constituindo, pois, elemento intrnseco ao planejamento pblico e fator crtico para garantir a efetividade social dos programas. Nessa perspectiva, observam Bercovich e Madeira (1990, p. 595):
indiscutvel que o respaldo de informaes a respeito do volume e da composio da populao essencial em qualquer programao de polticas de interveno de natureza pblica ou no. De fato, no se pode pensar em planificar sem o conhecimento mnimo de quantas so e sero as pessoas para as quais se destinam determinados programas a curto, mdio e longo prazo. Embora esta afirmao seja absolutamente consensual, a verdade que os programas de ao podem falhar, e freqentemente falham, em seus diagnsticos e propostas, porque desconhecem o fenmeno das descontinuidades das pirmides etrias na projeo de suas demandas.
A incorporao de projees demogrficas ao planejamento governamental e definio de estratgias de desenvolvimento econmico uma temtica recorrente no mbito das agncias internacionais. As projees demogrficas mostram-se primordiais para a estimao da capacidade de criao de empregos, da expanso dos nveis de renda e consumo domiciliar, do nvel de investimento pblico nas reas sociais e na construo de equipamento sociais (NAES UNIDAS, 1990). A disponibilidade de estimativas futuras sobre o volume e a estrutura demogrfica
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da fora de trabalho de um pas ou regio fundamental para qualquer processo tecnicamente mais abrangente de formulao de polticas pblicas e de estratgias empresariais. Afinal, a fora de trabalho representa, simultaneamente, fator de produo da riqueza econmica e um dos principais componentes da demanda agregada. Entre suas vrias aplicaes, as projees de Populao Economicamente Ativa PEA permitem avaliar situaes futuras de escassez ou excesso de recursos humanos no pas e em suas regies, possibilitam o ajuste dos programas pblicos de formao profissional e ensino profissionalizante, subsidiam a formulao de projetos de desenvolvimento regional ou de frentes de trabalho para uso intensivo de mo-de-obra e viabilizam a avaliao da demanda potencial de servios previdencirios no futuro (ONU, 1979). Alm disso, essas projees possibilitam estimar a taxa de expanso do mercado consumidor e, por conseguinte, a projeo de cenrios sobre a parcela da renda disponvel para consumo de bens e servios, insumo estratgico para o planejamento empresarial e para as concessionrias de servios pblicos (CEPAL, 1996). No entanto, em que pese sua relevncia, o emprego de projees demogrficas e, em sentido mais geral, a considerao de variveis demogrficas no planejamento pblico constituam, at passado recente, mais uma promessa que uma prtica corrente. Nem mesmo no auge do planejamento centralizado, durante os governos militares dos anos 70, a varivel demogrfica teve papel determinante na tomada de decises de polticas governamentais (MARTINE; LIMA, 1987). Grande parte da elite poltica e dos quadros tcnicos encarregados da formulao de programas pblicos parecia no ter notado as intensas transformaes
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do regime demogrfico brasileiro nem as oportunidades e os desafios, tanto em termos quantitativos como qualitativos, na definio das demandas sociais (CARVALHO, 1994). Mais recentemente, essa insensibilidade com a questo demogrfica e, conseqentemente, a subvalorizao do papel das projees populacionais na formulao das polticas sociais parecem estar sendo superadas. Tanto estas informaes como os demais dados estatsticos passam a ter papel cada vez mais importante nas atividades de formulao e avaliao de programas pblicos, como resultado da mudana de postura do gestor burocrtico para o gestor de resultados, da necessidade de maior racionalidade tcnica no gasto pblico diante do esgotamento das fontes e formas de disponibilizao de recursos a fundo perdido, da gravidade da situao social no pas e da presso popular para maior efetividade da ao social do Estado. Como bem colocam Madeira e Torres (1996, p. 3):
Projees demogrficas vm ganhando importncia crescente para o planejamento pblico e privado. Afinal, estimativas de demanda por bens e servios, bem como a taxa de crescimento dos mercados, tm que se referir, em alguma medida, a hipteses quanto ao tamanho que a populao ter no futuro. Este elemento tanto mais importante medida que as polticas pblicas tendem a se descentralizar (o que faz com que as estimativas populacionais acuradas sejam necessrias no mbito municipal) e na proporo em que governos se envolvem em projetos e processos de privatizao, sendo necessrio que o prprio preo de uma empresa esteja de acordo com estimativas minuciosas de seu tamanho de mercado.
Ou seja, as projees populacionais permitem estimar o futuro pblico-alvo de servios sociais. Constituem uma ferramenta importante para orientar a alocao dos recursos pblicos nos planos plurianuais
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de investimento, definir a natureza e o contedo das polticas e estabelecer as diretrizes de investimento em infra-estrutura e equipamentos pblicos. Por meio das projees pode-se obter indicao til e instrumental da evoluo quantitativa da populao e da mudana da sua estrutura demogrfica, permitindo a readequao dos programas sociais e dos servios pblicos nova demanda e ao novo perfil etrio do seu pblico-alvo. Motivado por essas consideraes, o presente trabalho tem como propsito geral contribuir para o aprimoramento tcnico do planejamento pblico e, especificamente, pretende mostrar a aplicao de estudos quantitativos sobre demanda de servios e equipamentos sociais para subsidiar a elaborao de Planos Plurianuais de Investimentos. Para tanto, discute, inicialmente, os condicionantes demogrficos da natureza e dos pblicos-alvo das polticas sociais. Em seguida, apresenta-se um marco metodolgico para elaborao das estimativas de demandas sociais. Por fim, ilustrando a viabilidade tcnica e o impacto social da metodologia, demonstra-se sua aplicao na estimao das demandas sociais para subsidiar a formulao de um Plano Plurianual de Investimentos municipal.
Condicionantes demogrficos do contedo e dos pblicos-alvo das polticas sociais

Cada poltica social tem um pblico-alvo determinado, diferenciado em termos de volume, ritmo de crescimento, composio etria e distribuio espacial pelo territrio (CEPAL, 1992). Essa configurao
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demogrfica dos pblicos-alvo est estreitamente relacionada ao comportamento das necessidades de servios e produtos ao longo do ciclo de vida de indivduos e famlias. Como ilustra a Figura 1, os requerimentos de alimentao so crescentes at os 20 anos, quando ento comeam a declinar suavemente. A demanda por unidades habitacionais mostra padro semelhante, mas defasado em cerca de 10 a 15 anos, j que atinge seu ponto mximo na faixa de 30 a 40 anos, no ciclo de maturao do ninho familiar e maior disponibilidade de recursos financeiros da famlia. Os requerimentos individuais de servios educacionais concentram-se entre 5 e 20 anos, quando da formao escolar bsica e secundria, atingindo seu mximo dos 7 aos 14 anos. A demanda por postos de trabalho cresce a partir dos 10 anos, expandindo-se rapidamente at os 20; atinge, ento, o mximo aos 30-45 anos, tornando-se declinante aps os 55
Figura 1:
Requerimentos individuais de servios segundo idade

trabalho
educao
sade
habitao
alimentao
10
20
30 idade
40
50
60
70
Fonte: Adaptado de Corsa e Oakley apud Rogers (1982).
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anos, por conta da mortalidade, do ingresso na aposentadoria e da inatividade. J os requerimentos de servios de sade so altos no primeiro ano de vida, em vista dos cuidados especiais com o recm-nascido, mas caem at os 10 anos, quando ento voltam a ser crescentes, dados os riscos decorrentes do ingresso na vida economicamente ativa (acidentes, doen-as ocupacionais etc.) e da reproduo humana (no caso das mulheres). A partir dos 50 anos, por uma inexorabilidade biolgica, os requerimentos de servios de sade passam a aumentar mais rapidamente. As projees populacionais permitem estimar o quantitativo de pessoas em cada fase do ciclo vital e, por conseguinte, avaliar a demanda potencial por cada tipo de servio e a necessidade de oferta de recursos humanos e equipamentos. Como especifica o documento das Naes Unidas (1978, p. 300-301):
Desde luego, las necesidades de servicios educacionales y de personal docente estn estrechamente relacionadas con las cifras corrientes y proyectadas de la poblacin en edad escolar... La composicin de una poblacin por edad afecta los niveles y modalidades del consumo, puesto que las personas de diferentes edades tienen distintas necesidades... La composicin por edad de la poblacin, a travs de sus efectos sobre la composicin de las familias, puede afectar considerablemente las necesidades de vivienda. Las proyecciones demogrficas proporcionan los medios para prever con ms acierto la demanda de distintos medios y servicios de sanidad, tales como camas de hospital y centros de sanidad, as como de personal mdico y sanitario en sus distintas especialidades. Dado que las necesidades en materia de sanidad varan mucho con la edad y hasta cierto punto, con el sexo, la composicin por sexo y edad de la poblacin futura adquiere especial pertinencia.
Neste sentido, as projees populacionais de subgrupos demogrficos constituem o primeiro passo na avaliao das demandas sociais
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a atender potencialmente (GREENE, 1987; NAES UNIDAS, 1989; 1990). Como ilustrado no Quadro 1, o pblico-alvo potencial de cada poltica social tem um perfil demogrfico especfico. Polticas de sade materno-infantil so voltadas ao contingente de mulheres em idade reprodutiva e a crianas de 0 a 4 anos; equipamentos, servios e recursos para educao bsica devem ser dimensionados para atender ao quantitativo de crianas e adolescentes de 7 a 14 anos, alm da parcela muito significativa no pas de alunos mais velhos em situao de atraso escolar.
Quadro 1: Exemplos de pblicos-alvo normativos de algumas polticas sociais Poltica setorial Educao/Ensino Creche Educao Infantil Ensino Fundamental Ensino Mdio Ensino Superior Sade Combate Mortalidade Infantil Sade Materno-Infantil Trabalho Geritrica Emprego Seguridade Social Assistncia Social e Combate Pobreza Pblico-alvo
Populao de 0 a 3 anos Populao de 4 a 6 anos Populao de 7 a 14 anos Populao de 15 a 17 anos Populao de 18 a 24 anos
Populao de 0 a 1 ano Populao de 0 a 4 anos Mulheres de 15 a 44 anos Populao Ativa de 15 anos ou mais populao de 65 anos ou mais Populao de 16 anos ou mais Populao de 55 anos ou mais Pessoas ss, de 55 anos e mais Famlias com chefia predominantemente feminina, com elevado nmero de crianas
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Dependendo do estgio em que a populao se encontra no processo de transio demogrfica, a nfase e o contedo das polticas sociais sero diferenciados (CEPAL, 1990). Assim, por exemplo, em regies em situao pr-transicional, caracterizada por grande concentrao de jovens e por um perfil epidemiolgico de bitos marcado por doenas infecciosas e parasitrias, as polticas pblicas deveriam priorizar a sade materno-infantil e a educao bsica. Em regies recm-iniciadas no processo de transio demogrfica, com aumento da taxa de urbanizao e do crescimento demogrfico (pela reduo da mortalidade infantil), as polticas de emprego, habitao e expanso dos servios urbanos passam tambm a ser requeridos com maior intensidade pela populao. Na fase de plena transio, com a reduo dos nveis correntes de fecundidade e mudana do perfil epidemiolgico dos bitos, a sade da populao adulta passa a ser uma questo cada vez mais importante, assim como o ensino superior e a qualificao profissional. Em um contexto ps-transicional, a nfase da poltica social passa a ser dedicada populao idosa, tanto na sade, na assistncia como na previdncia social. No estgio avanado de plena transio, em que se encontra o Brasil, a necessidade de investimentos em ensino fundamental e sade materno-infantil tenderiam a ser menores em tese nos prximos anos, cedendo lugar para polticas voltadas, gradativamente, a jovens e adultos, seja no emprego, na habitao, na educao universitria, seja na qualificao para o trabalho. A mdio prazo, gradualmente aumentariam as necessidades de atendimento a demandas especficas da terceira idade, com servios mdicos de geriatria e previdncia social.
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De fato, estas tm sido as recomendaes de diversos pesquisadores que se dedicam a avaliar as oportunidades e os desafios colocados pelas transformaes do regime demogrfico brasileiro, que se manifestam, entre outros aspectos, por reduo do nmero de nascimentos, diminuio e diversificao dos arranjos familiares, envelhecimento populacional, alto nvel de urbanizao e declnio do ritmo de crescimento dos grandes municpios. Como assinalam Carvalho (1994), Martine, Carvalho e rias (1994), Wong e Carvalho (2006), entre outros, fato que, na sade, um nmero menor de nascimentos alivia a presso sobre a necessidade de expanso de servios mdicos de obstetrcia, ginecologia e pediatria, ao passo que, na educao, implica uma reduo no volume de ingressantes em creches e escolas. Em compensao, o aumento absoluto e relativo da populao idosa exige investimentos custosos para atendimento de doenas geritricas e degenerativas, alm de aumentar a demanda por servios previdencirios e de equipamentos pblicos de lazer. A formao de famlias menores, especialmente de baixa renda, ceteris paribus, poderia significar maior conforto material e suprimento alimentar per capita, reduzindo ou alterando a demanda por servios de distribuio e suplementao alimentar. As altas taxas de urbanizao hoje observadas facilitam a universalizao dos servios de sade e educao, alm de proporcionar ganhos de escala na produo dos servios. No entanto, exigem investimentos crescentes e caros em infra-estrutura de saneamento, transporte, habitao e lazer. O menor ritmo de crescimento dos grandes centros urbanos pode reduzir a necessidade da expanso acelerada e carssima da oferta de servios e equipamentos urbanos nessas localidades. Em contrapartida, tal expanso ser requerida em ritmo mais intenso
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nas cidades pequenas e mdias, nas quais os recursos oramentrios podem ser mais escassos e insuficientes para esses investimentos. A emigrao de contingentes populacionais para as regies de maior dinamismo econmico em busca de empregos ou melhores condies de vida ou a emigrao das regies mais pobres no deixam de ser solues conjunturais paliativas para as restritas polticas compensatrias dos governos federal e estadual. Contudo, no se pode esquecer que talvez essas tendncias gerais no se verifiquem nas regies em estudo, seja pela intensidade dos fluxos migratrios e seus efeitos de rejuvenescimento populacional seja pelo nvel efetivo da fecundidade, como em diversas localidades e regies no Norte do pas. Alm disso, vale lembrar que os dficits de atendimento relativos a alguns servios sociais com demanda potencialmente decrescente a mdio e longo prazos ainda so elevados. Em que pese o menor nmero de nascimentos em So Paulo ou Minas Gerais, a ampliao de vagas em creches e no ensino infantil, por exemplo, ainda uma necessidade a enfrentar em muitos municpios. Por fim, h que se registrar que os equipamentos sociais como escolas e postos de sade podem estar distantes das periferias das cidades, onde est concentrada maior demanda por tais servios.
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Quadro 2: Estgios da transio demogrfica e nfase das polticas sociais Estgio Pr-transicional - Altas taxas de crescimento populacional - Populao muito jovem - Baixa taxa de urbanizao Transio Iniciada - Desacelerao do crescimento populacional - Urbanizao intensa - Populao jovem Transio Plena - Desacelerao acentuada do crescimento populacional - Aumento da populao em idade ativa - Alta urbanizao Transio Completa - Baixa taxa de crescimento populacional - Envelhecimento - Elevada urbanizao
Fonte: Baseado em Cepal(1992).
nfase da poltica social Atendimento materno-infantil Educao bsica e secundria Habitao/servios urbanos Emprego
Atendimento materno-infantil Habitao/Servios urbanos Emprego Educao bsica e secundria
Emprego Educao superior e secundria Sade de adultos e materno-infantil Habitao
Sade de adultos e idosos Previdncia social Assistncia social Emprego
Projees populacionais e a estimao de demandas sociais futuras

A integrao das projees populacionais pelo Mtodo das Componentes Demogrficas com a estimao das demandas de polticas sociais representada, esquematicamente, na Figura 2, elaborada a partir da
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metodologia apresentada pelas Naes Unidas (1989; 1990) e operacionalizada por Shorter et al. (1995). Assim, a primeira atividade de um projeto de projees populacionais a identificao, na regio em estudo, dos padres e nveis passados e recentes das trs componentes demogrficas: fecundidade, mortalidade e migrao. Com esses insumos e a populao-base, mediante a aplicao de equaes compensadoras, calculam-se as projees demogrficas (Quadro 3). O mtodo de projees por componentes demogrficas mostra-se bastante intuitivo: o quantitativo populacional de uma dada regio daqui a alguns anos equivale ao quantitativo existente na data inicial acrescido dos nascimentos e imigrantes, subtrados os bitos e emigrantes. Raciocnio anlogo aplica-se a cada grupo etrio: a populao de 20 a 24 anos daqui a cinco anos, por exemplo, computada a partir da populao de 15 a 19 anos enumerada inicialmente acrescida do saldo projetado de migrantes (imigrantes emigrantes), subtrados os bitos previstos segundo uma funo especifica de mortalidade (ou, de forma equivalente, uma funo de sobrevivncia). J a populao de crianas de 0 a 4 anos obtida pela soma dos nascidos vivos no perodo estimados por meio de uma funo de fecundidade para as mulheres em idade reprodutiva acrescida do saldo projetado de filhos de migrantes, subtrados os bitos previstos nos anos em questo. A simplicidade aritmtica do mtodo contrape-se, contudo, complexidade da definio das funes especficas (por idade e sexo) e das hipteses sobre o comportamento futuro da fecundidade,
2. Para uma introduo aos conceitos e s medidas bsicas em demografia consultar Carvalho et al. (1994).
2
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mortalidade (ou sobrevivncia) e migrao (OLIVEIRA; FERNANDES, 1998). Tal complexidade advm do fato de esses processos demogrficos serem influenciados por fatores socioeconmicos de diferentes naturezas.
Quadro 3: Equao compensadora e o Mtodo de Projeo das Componentes Demogrficas
Equao Compensadora Geral
P(t+n)= P(t) + B (t,t+n) - D (t,t+n) + I (t,t+n) - E (t,t+n) , sendo que: P(t+n) = populao no ano t+n, P(t) = populao no ano t, B(t,t+n) = nascimentos ocorridos no perodo t,t+n, D(t,t+n) = bitos ocorridos no perodo t,t+n, I(t,t+n) = imigrantes no perodo t,t+n, E(t,t+n) = emigrantes no perodo t,t+n, t = momento inicial da projeo, n = intervalo projetado.
Projeo por Componentes

Pode-se representar a dinmica demogrfica para cada idade, tomando-se: Pxt : Populao com idade x, no ano t Sx t : Proporo de sobreviventes da populao com idade x durante o ano t Assim a populao na idade x+1 no ano t+1 : Px+1t+1 = Pxt * Sxt + Mxt , sendo que: Mxt representa o componente migratrio. Para o grupo aberto 85 anos e mais (P85+ t+1), : P85+ t+1 = P84+ t * S84+ t + M84+ t Para estimar a populao com menos de 1 ano de idade ao final do ano t Bt = ? x=15 - 49 fxt * Pxt ( f ), sendo que: Bt = nmero total de nascimentos no ano t, fxt = taxas especficas de fecundidade por idade em t, e Pxt ( f) = populao feminina por idade em t. Em funo da razo sexo aos nascer: BFt = proporo de meninas * Bt , sendo que: BFt = nascimentos feminino durante o ano t. Proporo de meninas no Brasil = 0,4902 (Razo de sexos = 104/100)
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Figura 2: Marco metodolgico para integrao das projees demogrficas por componentes e estimao de demandas sociais futuras
Hipteses sobre relao de moradores por domiclio partiHipteses sobre taxas de atividade por idade e sexo
Hipteses sobre aspectos econmicos, sociais e culturais do pas/regio

Mtodo das componentes demogrficas Hipteses sobre nvel e padro etrio da fecundidade Aplicao de taxas especficas
cular ocupado
Projees de chefes de famlia
Projees de unidades familiares de consumo
Hipteses sobre nvel e padro etrio/sexo da mortalida de
Projees demogrficas por sexo e grupos etrios para regio
Projees de populao em idade ativa Aplicao de taxas especficas

Projees
Projees de fora de trabalho
Hipteses sobre nvel e padro etrio/sexo da migrao
de populao em idade escolar
Projees de populao estudante por nvel de ensino
M todo de projeo populacional para pequenas reas

Hipteses sobre taxas de escolarizao segundo nvel de ensino por idade/sexo
Hipteses sobre nvel e padro etrio/sexo da redistribuio regional
Projees demogrficas por sexo e grupos etrios para pequenas reas
A elaborao de estudos prospectivos multidisciplinares como os de cenrios futuros pode ser um bom caminho para garantir o estabelecimento de hipteses mais consistentes e consensuais acerca do comportamento futuro dessas componentes demogrficas. Os cenrios futuros constituem descries hipotticas de eventos inter-relacionados,
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a se concretizarem a mdio e longo prazos, construdas com a finalidade de focalizar a ateno em aspectos mais impactantes sobre o processo em questo (BUARQUE, 2003; MARCIAL; GRUMBACH, 2002). No se deve confundir os cenrios futuros com as variantes alta, mdia ou baixa das projees, resultantes das combinaes de hipteses de alta ou baixa fecundidade, baixa ou alta mortalidade, etc. Esses estudos distinguem-se, tambm, das macrorreferncias histricas e ideolgicas paradigma neomaltusiano, paradigma adaptativo tecnolgico, etc. (ROBISON, 2003) que costumam orientar de forma implcita ou explcita os demgrafos envolvidos na elaborao das projees. Os cenrios futuros so abstraes contextuais multidisciplinares acerca de possveis trajetrias futuras da realidade social e econmica de uma sociedade. Podem ser normativos, quando configuram futuros idealizados ou desejados; exploratrios, quando caracterizam situaes futuras possveis, mediante a simulao e o encadeamento de eventos de provvel ocorrncia e possveis rupturas de tendncias; extrapolativos, quando encaram o futuro como continuidade do passado recente, assumindo como baixos os riscos de transformaes significativas na realidade; ou cenrios referenciais, quando caracterizam a evoluo futura como a mais provvel, tendo em vista os consensos acerca de mudanas e tendncias dominantes a se processarem a mdio e longo prazos.
3
3. Essa tipologia foi retirada do material do minicurso Tcnicas de estruturao de cenrios prospectivos para polticas pblicas e projees populacionais, ministrado pelo Prof. Carlos Francisco Simes Gomes na Ence, em agosto de 2004, no mbito do Subprojeto de Capacitao em Indicadores Sociais e Polticas Pblicas, financiado pela Fundao Ford.
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Figura3: Construo de cenrios futuros para projeo populacional
Corpo multidisciplinar e multiinstitucional de especialistas em economia regional, mercado de trabalho, planejamento regional e urbano, saneamento, migrao, sade pblica etc., e de agentes com ao e interesse no desenvolvimento regional como tcnicos do setor pblico, empresrios etc. Tend ncias do mercado de trabalho e da economia regional
Identificao dos vetores de crescimento regional e urbano e dos fatores da atratividade migratria
Levantame nto de grandes projetos de desenvolvimento regional (indstrias, (aeroportos etc)
Cenrio Exploratrio 1 Cenrio Referencial Cenrio Exploratrio 2
Cenrio Referencial Cenrio Normativo
Informaes para especificao dos par metros do modelo de projeo
A construo de cenrios uma atividade bastante difundida, legitimada e institucionalizada atualmente. Est presente em organismos internacionais e centros de pesquisa e de anlise de conjuntura poltico-social. Marinho e Quirino (1995) citam entre os precursores dos Estudos do Futuro disciplina acadmica em que os autores inserem as atividades de construo de cenrios dois pensadores com grande influncia na demografia Malthus e Condorcet. Mas a partir da Segunda Guerra Mundial que estudos dessa natureza se consolidam, primeiramente como recurso metodolgico para elaborao de planos de
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contingncia e estratgias de combate em situaes de um sempre possvel confronto entre os EUA e a ento Unio Sovitica, durante a Guerra Fria, e depois, como instrumento mais geral para antecipao dos impactos do desenvolvimento tecnolgico, decises geopolticas, estratgias corporativas de grandes empresas, etc. Os primeiros trabalhos da Rand Corporation e o relatrio do Clube de Roma so alguns exemplos de estudos de futuro com larga repercusso pelo mundo e, em especial, na demografia. Como preconizado por Marcial e Grumbach (2002), os cenrios futuros devem ser elaborados por especialistas de diversas reas de conhecimento, como demgrafos, urbanistas, economistas regionais, socilogos urbanos e gegrafos, pertencentes a diferentes instituies, de modo a garantir maior pluralidade de vises de futuro. Naturalmente, no se espera que esse painel de especialistas seja uma amostra probabilstica dos pesquisadores das diferentes reas de conhecimento envolvidas, mas sim uma amostra intencionalmente escolhida, cuja qualidade ser julgada, a posteriori, pelas contribuies efetivas e pelo engajamento nas respostas s questes formuladas. Vale observar, contudo, que obter a participao voluntria desses especialistas costuma ser mais difcil do que se poderia supor primeira vista. Mediante oficinas, reunies, entrevistas, remessa de questionrios estruturados ou consultas via Internet seguindo, por exemplo, as recomendaes de aplicao da tcnica Delphi (WRIGHT, 1994) , compilam-se as opinies dos especialistas, tcnicos e agentes com relao aos fatos portadores do futuro macrodeterminantes ou condicionantes do desenvolvimento econmico-regional, da mobilidade
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geogrfica da populao, etc. , na forma de descries estruturadas (cenrios futuros). Posteriormente, estas so objeto de aprofundamento ou validao. Com base nos cenrios futuros considerados mais factveis, passa-se, ento, no menos complexa e trabalhosa traduo das percepes qualitativas em cifras quantitativas, as quais sero atribudas aos parmetros do modelo de projeo (Figura 3).
4
O emprego de tcnicas de construo de cenrios multidisciplinares em projees populacionais parece ser ainda muito incipiente no Brasil, mas na bibliografia internacional h referncias sobre a importncia desse aprimoramento metodolgico. Ahlburg e Lutz (1999) preconizam a consulta a especialistas para ajudar na definio das hipteses das componentes demogrficas e antecipar fatores que podem modific-las no futuro. Keilman (1990) defende que as projees demogrficas sejam desenvolvidas por equipes multidisciplinares, no s porque estas aportam subsdios relevantes para o estabelecimento das hipteses sobre os componentes demogrficos, mas tambm porque conferem maior legitimidade tcnica ao produto final, assegurando maior aceitao por parte de potenciais usurios. Embora o mtodo de projees por componentes seja conceitualmente consistente, dadas a complexidade para estabelecer
4. Em linhas gerais, o mtodo Delphi consulta um grupo de especialistas a respeito de eventos futuros atravs de um questionrio, que repassado continuadas vezes at que seja obtida uma convergncia de respostas, um consenso, que representa uma consolidao do julgamento intuitivo do grupo. Pressupe-se que o julgamento coletivo, ao ser bem organizado, melhor do que a opinio de um s indivduo. O anonimato dos respondentes, a representao estatstica dos resultados e a realimentao de respostas do grupo para revalidao nas rodadas subseqentes so as principais caractersticas deste mtodo (WRIGHT; GIOVINAZZO, 2000).
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hipteses sobre o comportamento futuro da fecundidade, mortalidade e migrao e a inexistncia de sries histricas dessas componentes para domnios territoriais mais especficos, este no pode ser aplicado em muitas situaes. Assim, para computar estimativas populacionais subregionais ou municipais aqui denominadas estimativas para pequenas reas , empregam-se mtodos extrapolativos ou de repartio do quantitativo populacional projetado da regio, com base na evoluo e no padro de redistribuio espacial sub-regional, ou ainda em outros mtodos que garantam a incorporao das tendncias das componentes demogrficas nesse mbito territorial (SMITH et al., 2000). As tcnicas clssicas para projees populacionais para pequenas reas compreendem, em geral, modelos de extrapolao de uma funo matemtica de dados populacionais passados, de repartio de acrscimos populacionais de uma rea maior ou de emprego de um modelo estatstico de regresso baseado em sries histricas de uma determinada varivel, supostamente correlacionada ao crescimento populacional (JARDIM, 2001; WALDVOGEL, 1998; SANTOS, 1989). No Brasil, alguns desses mtodos tm sido aplicados para estimao de populao municipal, como o mtodo AiBi, usado pelo IBGE, o mtodo dos parmetros demogrficos para pequenas reas, usado pelo Seade; a relao de coortes de Duchesne e o modelo dinmico de projeo ProjPeq (Quadro 4). Como sistematizado em Borges et al. (2006), o mtodo de extrapolao de funo matemtica baseia-se na reproduo, para o futuro, das tendncias observadas no passado. Normalmente usado para projetar a populao total, tambm pode ser empregado para um subgrupo populacional ou uma componente de crescimento populacional.
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Ele se torna til quando se mostra razovel a hiptese de que as tendncias futuras seguem as passadas como a curto prazo ou quando no h muita informao disponvel. Dentre os modelos funcionais linear, geomtrico e logstico , o ltimo exibe propriedades matemticas mais interessantes assndotas inferior e superior , o que o torna mais adequado a situaes de extrapolao populacional para perodos mais longos. Os modelos extrapolativos baseados em propores (da populao de uma rea maior) podem permitir uma anlise mais consistente dos resultados computados, j que a soma das pequenas reas projetadas deve totalizar a unidade. Diferentemente dos modelos extrapolativos mais simples, o mtodo AiBi uma tcnica hbrida, que combina a extrapolao de tendncias passadas das pequenas reas com o balizamento definido pelas projees futuras para a rea maior. Requer pouca informao externa: necessita-se da projeo pelo mtodo das componentes para a rea maior e somente os totais populacionais passados para as reas menores. Tal mtodo de tendncia de crescimento demogrfico tem como princpio fundamental a subdiviso de uma rea maior, cuja estimativa j se conhece, em n reas menores, de tal forma que seja assegurada, ao final dos clculos das reas menores, a reproduo da estimativa previamente conhecida da rea maior, pela soma dos nmeros das reas menores. Este mtodo utilizado pelo IBGE para projetar a populao dos municpios e Estados a partir da projeo para o Brasil. Existem outros mtodos e variantes do tipo Apportionment, como so chamados os mtodos de repartio populacional de uma grande rea para a qual se dispe de projees populacionais em reas me-
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nores para as quais h totais populacionais passados , discutidos e avaliados em Santos (1989). Um deles o de repartio pro rata do Crescimento Populacional de Delfgaauw e Van Lohuizen, que pode ser adaptado, inclusive, para estimativas de grupos etrios. Este modelo no estaria sujeito s restries que algumas variantes do tipo Apportionment teriam, como a necessidade, no perodo-base, de o crescimento da rea menor caminhar no mesmo sentido que o da rea maior ou de o crescimento da rea no mudar de sentido, no perodo de projeo em relao ao perodo-base. O modelo de repartio e correlao baseado em variveis sintomticas produz estimativas populacionais utilizando a variao ou tendncia anterior observada de uma varivel associada nascimentos, bitos, matrculas na rede de ensino, eleitores , aplicando-se uma correo ou fator de ajuste. Segundo Jardim (2001), a vantagem destas tcnicas de estimativas populacionais, quando comparadas com os mtodos convencionais de projeo, reside na deteco de mudanas no movimento populacional entre um Censo e outro, por meio de informaes que podem ser consideradas como sinalizadoras da tendncia diferenciada do crescimento das regies especificadas. Para aplicar este modelo necessrio dispor da populao para uma rea maior e de uma srie histrica para as variveis sintomticas. Entre estas, as mais citadas na estimao populacional de pequenas reas so as estatsticas de nascimentos, bitos, registros mdicos e de atendimento hospitalar, registros de construo e demolio de imveis das prefeituras, matrculas escolares e outros dados administrativos de escolas, licenas de automveis, informaes sobre recolhimento de impostos, ligaes residenciais de eletricidade e outros servios de infra-estrutura.
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O mtodo de parmetros demogrficos proporcionais para pequenas reas uma adaptao do mtodo das componentes. Por uma padronizao indireta, estima-se o total de nascimentos e bitos para cada uma das reas menores e, em seguida, so calculadas as taxas lquidas de migrao para os municpios, procedendo-se aplicao do mtodo das componentes. Este modelo, descrito em Waldvogel (1998), utilizado pela Fundao Sistema Estadual de Anlise de Dados Seade no clculo das projees municipais para o Estado de So Paulo. A relao de coortes de Duchesne um mtodo eminentemente demogrfico, de seguimento de grupos etrios ao longo do tempo. A populao de uma determinada faixa de idade de uma pequena rea corresponde respectiva coorte nos anos anteriores, multiplicada pela taxas de crescimento da coorte equivalente da rea maior, corrigida ainda por um fator K, diferencial para cada pequena rea, identificado por meio de levantamentos censitrios anteriores. Tal mtodo tende a produzir estimativas mais consistentes de estrutura etria que os extrapolativos, Apportionment ou AiBi. O modelo dinmico ProjPeq corresponde a um sistema de equaes diferenciais usado em dinmica populacional de espcies competitivas em ecologia, um caso especfico do modelo mais geral proposto por Lotka em seu estudo seminal sobre teoria analtica sobre populaes (JANNUZZI, 2006). Na adaptao do modelo de Lotka para representar a dinmica demogrfica de pequenas populaes inseridas em uma regio, estas representam as espcies e a regio, o hbitat, com seus recursos limitados de espao fsico, imveis, vias pblicas, empregos, etc. Assim, a taxa de crescimento populacional de cada bair111
ro, municpio, microrregio depender do seu respectivo ndice de crescimento vegetativo (uma funo do coeficiente ci) e de seu grau de atratividade migratria ou residencial (uma funo do coeficiente di). A resoluo recursiva do sistema requer, como um dos insumos, a trajetria dos nveis de natalidade e mortalidade em cada pequena rea no horizonte de projeo. A disponibilidade de sries histricas desses indicadores com razovel extenso constitui, pois, um requerimento para garantir qualidade preditiva do modelo. A soluo por algoritmo recursivo exige tambm valores iniciais para os coeficientes de atratividade residencial, que podem ser estimados a partir do comportamento demogrfico na dcada anterior e da sua relao com os fatores fsicoterritoriais mencionados. Dessa forma, incorporam-se tendncias aos parmetros, sobretudo ao relativo atratividade migratria. Cada mtodo de projeo tem suas aplicaes, vantagens e limitaes. Nem sempre um modelo mais sofisticado produz estimativas melhores, j que pode demandar informaes cuja confiabilidade baixa ou hipteses de comportamento futuro difceis de antever. Assim, a escolha da tcnica mais adequada deve se pautar pela disponibilidade de dados adicionais e pelas hipteses acerca da dinmica populacional das pequenssimas reas. Quando se dispe apenas de totais populacionais para as pequenssimas reas e se imagina que a dinmica populacional futura est fortemente condiciona pela evoluo tendencial passada, o emprego da tcnica AiBi parece mais apropriado. Se se deseja a estrutura etria, no apenas o total populacional, a relao de coortes de Duschene , possivelmente, a escolha indicada. O mtodo dos parmetros demogrficos proporcionais ou o modelo ProjPeq s se aplicam quando h estimativas de nascimentos e bitos com boa confiabilidade para as
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Quadro 4: Alguns mtodos de projeo para pequenas reas

Mtodos de extrapolao de funes matemticas Populao Total Linear Geomtrica Logstica P t+10 = P t+10 = P t+10 = P t + (P t - P t-10) P t * (1 + ((P t / P t-10) 1/10 - 1) 10) logstica (P t, P t-10, P t-20)
Proporo da Populao (desde que haja projeo para rea maior) Linear ppt+10 = ppt + (ppt - ppt-10) Geomtrica ppt+10 = ppt * (1 + ((ppt / ppt-10) 1/10 - 1) 10) Logstica ppt+10 = logstica (ppt , ppt-10, ppt-20) Modelo AiBi Pi ( t ) = a i P ( t ) + b i Com a i = ( Pi ( t1 ) Pi ( t0 )) )/ ( P ( t1 ) P ( t0 ) ) b i = Pi ( t0 ) ai Pi ( t0 ) Onde: Pi ( t ): populao da pequena rea I em t P ( t ): populao da rea maior em t Mtodo da Distribuio Pr-rata do crescimento Populacional P t+10 = P t + (P t - P t-10) + P t / PAM t * ( (PAM t+10 - PAM -t) - (PAM t - PAM Onde P t: Populao da pequena rea em t PAM t: Populao da rea maior em t Modelo de repartio e correlao baseado em variveis sintomticas Populao Total Pt+10 = Pt * (VS t / VSt-10) * Fa, onde: Fa = PAM t+10 / (P t * (VS t /VS t-10)); e Com VS = varivel sintomtica ))
t-10
Modelo de Relao de Coortes de Duchesne Taxas de crescimento das coortes da rea maior: CRxt,t+10 = R t+10 / 10Rxt 10 10 x+10 Fator K (calculado em Censos anteriores): K = (10Px+10t / 10Pxt-10)/(10Rx+10t / 10Rxt-10) 10 x Para cada rea menor, aplica-se essa razo sobre a populao da coorte anterior, multiplicada pelo fator K, diferencial para cada pequena rea P t+10 = 10Kx * 10CRxt,t+10 * 10Pxt 10 x+10 Modelo dinmico de equaes diferenciais da dinmica populacional(ProjPeq) (dP1 / dt) = c1 P 1 (t) + d 1 P 1 (t) T(t) (dP2 /dt) = c2 P 2 (t) + d 2 P 2 (t) T(t) ....... (dPn /dt) = cn P n (t) + d n P n (t) T(t) sujeito a condio de contorno P i (t) = T(t) i=1..n Onde T(t) : total populacional da regio ou grande rea no ano t Pi (t) : populao da pequena rea no ano t ci : fator relacionado taxa de crescimento vegetativo da populao da pequena rea i di : fator relacionado atratividade residencial da pequena rea i
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pequenas reas. A aplicao destes modelos com pressupostos de continuidade tendencial do passado parece conduzir a resultados muito parecidos aos produzidos por mtodos menos sofisticados e menos intensos no uso de dados, como o AiBi. Com base nos quantitativos populacionais computados pelo mtodo das componentes ou outro mtodo associado (no caso em que no possvel aplic-lo), como j apresentado na Figura 2, aplicamse, sobre cada grupo etrio projetado, para cada perodo qinqenal do horizonte de projeo, taxas especficas por idade e sexo relacionadas poltica social de interesse, como taxas de escolarizao segundo nvel de ensino (poltica educacional), taxas de atividade econmica (poltica de emprego), de chefia familiar (projetos de estimao de demanda habitacional), etc., como exemplificado na Figura 4 e Quadro 5. Com isso, tem-se a demanda populacional estimada para tal poltica. Naturalmente, tambm nesse caso, a simplicidade da tcnica contrasta com a dificuldade de definir a evoluo futura dessas taxas especficas.
5
A partir do clculo da demanda social, dos parmetros estipulados em documentos normativos da poltica social de referncia (Pacto de Ateno Bsica da Sade, Lei de Diretrizes e Bases da Educao, Estatuto do Idoso, etc.) ou das metas de atendimento social, obtm-se estimativas de servios e recursos a disponibilizar. As metas de atendimento podem ser definidas por meio de coeficientes tcnicos de recursos humanos e equipamentos por subgrupos demogrficos, como
5. Vide Wajmann e Rios Neto (1998) e Jannuzzi (2000) para discusso de modelos preditivos para estimao de taxas de atividade.
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professores por alunos de primeiro grau, vagas por estudante, etc.J os servios e recursos podem ser oferecidos populaode forma direta, pelo poder pblico, ou pela iniciativa privada, em razo das especificidades regionais e da capacidade de investimento dos agentes pblicos e privados. No Quadro 6 apresentam-se coeficientes tcnicos e taxas brutas (no especficas por idade e sexo) de atendimento de servios sociais, relacionados conforme o nvel de desenvolvimento social esperado (IPEA, 1996).
Quadro 5: Estimao de pblicos-alvo a partir de taxas especficas

Para se computar as estimativas de pblicos-alvo de demandas sociais preciso dispor de taxas especficas por sexo, grupos etrios ou outro atributo (renda, cor/raa) de uso ou consumo do servio ou bem em questo, ao longo do horizonte de projeo, e aplic- los sobre a estrutura demogrfica projetada pelo mtodo das componente. Px(t): Populao com idade x, no ano t Tx(t): Taxa especfica do atributo para pop com idade x durante o ano t Assim, a populao com o atributo em questo na idade x no ano t : PAx(t) = Px(t) * Tx(t)
Populao-alvo (PAx(t) )
Estudantes por nvel ensino Chefes de domiclio (domiclios) Populao Econ.Ativa (ocupados + procurando) Consumidores do produto X
Taxas especficas (Tx(t) )

Taxas de escolarizao (id,sx,nv) Taxas de chefia (id,sx)
Taxas de participao (id,sx)
Taxas de uso do prod. X (id,sx,renda)
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Figura 4: Exemplos de taxas especficas de demandas por bens e servios

Taxas de escolarizao por nvel de ensino
HOMENS
100 90 80
% ind.matriculados % ind.matriculados
100
MULHERES
Ens. Fundamental
90 80 70 60 50 40 30 20
Ens. Fundamental
70 60 50 40 30 20 10
5 10 15 20 25
Ens. Mdio
Ens. Mdio
Ens. Superior
10
35
5 10 15 20 25
Ens. Superior
30
30
35
idade
idade
Taxas de atividade na fora de trabalho

HOMENS
100 90 80 70 60
%
100 90 80 70 60
%
MULHERES
50 40 30 20 10 0 0 10 20 30 40
idade
50 40 30 20 10 0 0 10 20 30 40
idade
50
60
70
80
50
60
70
80
Quadro 6: Coeficientes tcnicos de recursos e taxas de cobertura de servios sociais, segundo nvel de desenvolvimento social por volta de 1990
Coeficientes tcnicos ou taxa de cobertura Mdia por nvel de desenvolvimento humano Baixo Habitantes por Mdico(N Abs.) Partos Assistidos Tec Sade (N Abs.) Alunos por Professor (E. Fundamental) (%) Alunos por Professor (E. Mdio) (%) Populao Urbana com Acesso a gua Tratada (%) Populao Urbana com Acesso a Saneamento (%)
Fonte: Baseado em IPEA (1996)
Mdio 1.383 57 27 16 66 55
Alto 641 86 25 15 85 73
14.059 32 43 20 50 35
116
Aplicao Ilustrativa: estimao de demandas sociais futuras para o Plano Plurianual de Investimentos 1998-2002 do Municpio de Campinas
Para ilustrar a aplicao das tcnicas anteriormente apresentadas, empregam-se aqui os estudos de projees demogrficas e projees derivadas para a Regio Administrativa e de Campinas e seu municpiosede, no perodo de 1990 a 2005 (JANNUZZI, 1996a, 1996b), que subsidiariam, mais tarde, a formulao do Plano Plurianual de Investimento do Municpio de Campinas (Tabela 1).
Tabela 1: Projees populacionais e estimativa da demanda de servios e recursos de polticas Municpio de Campinas 19902010
Populao/demanda por servios Populao (1.000) Mulheres (1.000) Homens (1.000) Pop. 0-14 anos (1.000) Pop. 15-64 anos (1.000) Pop. 65+ anos (1.000) Est Ens Infantil (1.000) Est Ens Fund (1.000) Est Ens Mdio (1.000) Professores Ens Fundam Professores Ens Mdio Mdicos Dentistas Leitos hospitalares 1990 833 424 410 245 546 42 32 162 27 6.627 1.582 1.335 937 3.669 1995 898 458 440 240 608 50 39 167 38 6.831 2.226 1.439 1.010 3.955 1998 933 477 456 231 647 55 42 167 42 6.831 2.460 1.495 1.050 4.109 2000 954 489 465 226 669 59 44 167 45 6.831 2.636 1.528 1.073 4.201 2005 1002 515 487 221 714 67 49 172 49 7.036 2.871 1.605 1.127 4.413 2010 1040 536 504 216 748 76 51 178 52 7.281 3.046 1.666 1.170 4.580
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No projeto referido, com base em distintas hipteses sobre o comportamento futuro da fecundidade, mortalidade, migrao e participao da populao de Campinas em relao regio, montaram-se diversos cenrios alternativos para a dinmica demogrfica futura para esse municpio e a regio. Nestas projees, elaboradas pelo mtodo de componentes (para a regio) e repartio populacional (para o municpio), as estimativas de populao para a regio em 2005 situavam-se no intervalo de 5,3 a 6,3 milhes de pessoas. Para o municpio, o efetivo populacional para o mesmo perodo era estimado entre 1 milho e 1.150 mil pessoas. De acordo com as hipteses assumidas no cenrio provvel, Campinas estaria crescendo 1,2 % ao ano no final da dcada de 1990, em contraste com a taxa de 1,4% do primeiro qinqnio do decnio e de 2,2% da dcada de 80. Na virada do milnio, o municpio reuniria 964 mil pessoas e, em 2010, cerca de 1.040 mil pessoas. Em prazo mais longo, a populao convergiria para um quantitativo no muito superior a 1,2 milho de pessoas. Na primeira dcada do sculo XXI, a populao do municpio cresceria a taxas mdias anuais inferiores a 1%. As mudanas da estrutura etria da populao campineira tambm podem ser apreendidas a partir da anlise das taxas de crescimento dos diversos grupos populacionais segmentados por idade. Os grupos etrios de 0 a 3 anos, de 4 a 6 anos e de 7 a 14 anos tm apresentado taxas negativas de crescimento desde incio dos anos 1990 e assim permaneceriam at 2010, o que levaria a um contingente cada vez menor no horizonte de projeo. Em 1990, a populao infantil (0 a 3 anos) totalizava cerca de 62 mil pessoas; as crianas de 4 a 6 anos eram 49 mil; o grupo de 7 a 14 anos, 134 mil. At 2010, esses efetivos
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apresentariam uma reduo mdia de at 0,6% ao ano, chegando ao final do perodo em 59 mil crianas de 0 a 3 anos, 43 mil crianas de 4 a 6 anos e 119 mil pessoas na faixa de 7 a 14 anos. Os segmentos demogrficos de adolescentes de 15 a 17 anos e de jovens de 18 a 24 anos teriam um comportamento um pouco distinto desses grupos populacionais mais novos. Os adolescentes registrariam acrscimos populacionais at 1998, quando totalizariam cerca de 54 mil indivduos. A partir de ento, esse segmento demogrfico apresentaria reduo absoluta de seu contingente, estabilizando-se na dcada seguinte em torno de 44 mil pessoas. Os jovens continuariam aumentando at o primeiro qinqnio da dcada seguinte, chegando em 2005 a totalizar cerca de 130 mil pessoas. No qinqnio subseqente esse contingente decresceria a taxas mdias anuais superiores a 2%, passando a reunir, em 2010, cerca de 116 mil jovens. No final dos anos 1990, a populao em idade ativa PIA de 10 anos ou mais estaria se expandindo a taxas mdias de 1,6% ao ano, cifra cerca de 20% superior da populao em geral. Com isso, a PIA passaria de 672 mil pessoas, em 1990, para 807 mil, em 2000, e quase 900 mil, em 2010. Entre os anos limites do cenrio projetado, 1990 e 2010, a PIA passariade 81% para 86% da populao. A carga de dependncia, razo entre os contingentes de at 14 anos e 65 anos ou mais e o de 15 a 64 anos, apresentaria sensvel melhora, passando de 53 para 39 dependentes por jovem e adulto entre 1990 e 2010. O pblico-alvo de polticas para a terceira idade, definido como a populao a partir de 60 ou 65 anos, exibiria as maiores taxas de crescimento demogrfico dentre os analisados. Essas taxas no seriam
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apenas maiores, como tambm, em geral, sempre crescentes no perodo em anlise. Na presente dcada, o segmento de idosos de 60 anos ou mais estaria se expandindo a 2,4% ao ano; no prximo decnio, esse crescimento mdio seria superior a 3,0% ao ano. A anlise de sries histricas de estatsticas educacionais dos ltimos 17 anos no municpio de Campinas sugere que as taxas de escolarizao do ensino infantil creche para crianas de 0 a 3 anos e pr-escola para aquelas de 4 a 6 anos apresentaro uma tmida expanso at 2010, resultado lquido, de um lado, das baixas taxas de crescimento dos segmentos etrios envolvidos e do relativo atendimento da demanda por esse nvel de ensino, e de outro, das tendncias de aumento de participao feminina no mercado de trabalho. Retroprojetando os resultados da Pesquisa de Condies de Vida PCV 1994, da Fundao Seade, em Campinas para 1990, as taxas de escolarizao do ensino infantil eram da ordem de 3,9% da populao em geral, correspondendo a um pblico estudante de 32 mil crianas. Em 2010, as taxas de escolarizao teriam aumentado um ponto porcentual, compreendendo um contingente de 51 mil crianas. A demanda por vagas no Ensino Fundamental tende a se manter relativamente estabilizada at 20032005, apresentando um crescimento muito tnue a partir de ento. Segundo estimativas calculadas a partir da PCV, o pblico demandante de ensino fundamental permaneceria entre 167 mil e 170 mil crianas
6
6. Dados da Pesquisa de Condies de Vida de 1994 da Fundao Seade apontavam que, no municpio, 71% das crianas de 0 a 6 anos que no freqentavam creche ou pr-escola no o faziam por opo deliberada dos pais, que no viam necessidade em faz-lo. A falta de vagas foi aventado por 22% das famlias.
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at 2003, passando para 178 mil at 2010. No ensino mdio, as taxas de escolarizao seriam crescentes at 2010, como resultado da reduo das taxas de evaso e repetncia no ensino fundamental e da maior permanncia na escola no ensino mdio dos segmentos etrios caractersticos deste nvel de ensino (15 a 17 anos e 18 a 19 anos). Com isso, o pblico demandante por ensino mdio expandir-se-ia a taxas superiores a 3% ao ano no final dos anos 90 e a uma taxa mdia de 1,5% ao ano no decnio seguinte, significando um acrscimo de cerca de 1.500 novos estudantes por ano. De 1990 a 2010, o total de estudantes de ensino mdio passaria de 27 mil para 52 mil adolescentes e jovens. A demanda por professores de ensino fundamental e mdio exibiria comportamento semelhante expanso das vagas nos dois nveis de ensino, isto , muito tnue no fundamental e bem mais acentuada no ensino mdio, que em 2010 reuniria quase o dobro de professores existentes em 1990. Supondo estabilidade dos coeficientes tcnicos por habitante, a demanda por profissionais especializados e equipamentos de sade cresceria ao ritmo do j descrito aumento populacional da regio. Naturalmente, deve-se observar que a disponibilidade de mdicos ou equipamentos no garante por si s o acesso mais fcil da populao a servios de sade. As estimativas apresentadas envolvem profissionais e equipamentos pblicos e privados conjuntamente. Alm disso, h que se observar que as especialidades de sade requeridas tendem a sofrer mudanas qualitativas, diante do j descrito envelhecimento populacional. Adicionalmente, a demanda por servios em um dado momento requer a
7
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contratao de recursos e alocao de equipamentos em nvel suficiente que no s atenda a expanso requerida, como tambm reponha as baixas de momentos anteriores (por aposentadoria, no caso dos recursos humanos; por depreciao, no caso dos equipamentos).
Consideraes finais
Procurou-se demonstrar a importncia da elaborao de projees populacionais e a aplicao das mesmas para estimao de pblicosalvo de polticas sociais especficas. No se espera que este texto capacite corpos tcnicos a elaborar projees populacionais e a estimar demandas sociais, por sua conta e risco. Em contraste, objetiva-se sensibiliz-los para o fato de que os mtodos incrementais de projeo baseados em taxas histricas do passado esto tecnicamente defasados e no respondem aos requisitos de economicidade e efetividade social do gasto pblico. H certamente que se disseminar, por meio de atividades de extenso universitria, para um universo maior de tcnicos da administrao pblica, a metodologia de projeo demogrfica e de demanda por servios sociais, nos moldes adotados, por exemplo, pelas agncias internacionais ligadas a assuntos populacionais (GREENE, 1987; CELADE, 1988).
7. Os coeficientes empregados foram obtidos na Fundao Seade e referem-se situao em 1993 na regio: 24,4 alunos por professor de primeiro grau; 17,1 alunos por professor de segundo grau; 1,13 dentistas por mil pessoas; 1,60 mdicos por mil pessoas; 4,4 leitos por mil pessoas.
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Por fim, retomando a questo do papel das projees demogrficas no processo de formulao de polticas, preciso enfatizar que as projees so imprescindveis como recurso metodolgico para uma reflexo prospectiva. Elas estabelecem referncias importantes para tomadas de decises, contribuindo para a programao das demandas por bens, equipamentos e servios pblicos, os quais devem ser colocados disposio da populao, por um prestador de servios estatal, privado ou comunitrio. Naturalmente, a projeo demogrfica, ou melhor, qualquer subsdio derivado do processo de planejamento encerra boa parcela de incerteza, os estudos prospectivos tornam-se rapidamente defasados e, quanto mais especficos so, mais sujeitos esto a imprecises. Ainda assim, como assinalam Gaham Jr. e Hays (1994, p. 259-260):
O planejamento dita as bases para acomodao a mudanas, e sem essas bases as mudanas teriam um impacto ainda mais drstico... o planejamento ainda indispensvel, pois permite aos adminitradores tomar decises baseadas no melhor conhecimento disponvel. Parte deste conhecimento vem da maior apreciao do ambiente externo da organizao, descoberto durante o processo de planejamento.
De um Estado comprometido com a reduo das desigualdades sociais e a redistribuio do bem-estar espera-se, cada vez mais, capacidade de reflexo prospectiva, no que a antecipao de cenrios demogrficos pode ser de grande valia.
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Direitos Humanos: do Conceito aos Indicadores1
construo de um sistema de indicadores para diagnstico e monitoramento da agenda de direitos humanos no Brasil. Na primeira parte apresenta-se uma sntese da sistematizao de idias e conceitos que, numa perspectiva histrica, constituem o cerne da configurao dos direitos humanos como estruturantes da organizao social moderna. Com a Declarao Universal dos Direitos Humanos, que remonta s idias da Revoluo Francesa, inicia-se no mundo uma ampliao do discurso doutrinrio de justia social como forma de liberdade. As Conferncias Internacionais da ONU nos anos 90 reforam a prtica de controle e monitoramento dos Estados sobre os acordos firmados internacionalmente e criam-se metas comuns por meio das estatsticas pblicas, que pretendem mensurar o nvel de comprometimento dos governos com o contedo dos documentos assinados. Na segunda parte considera-se a configurao de instituies internacionais e nacionais voltadas ao cumprimento de acordos e
1. Texto extrado do relatrio final Proposta de elaborao de um sistema de indicadores de Direitos Humanos. Convnio Fundao Ford/Ence (Science)/IBGE, publicado em dois artigos na Bahia Anlise & Dados, Salvador, pp. 243-247 e 249-255, 2004. Disponvel em www.sei.ba.gov.br.
objetivo deste texto apresentar uma sntese dos passos realizados pela equipe de trabalho voltada elaborao de proposta de
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dispositivos jurdicos de garantia e implementao dos direitos humanos em sentido amplo. Os acordos internacionais estabelecidos e a constituio da responsabilidade dos Estados Nacionais norteiam as dimenses amplas e diversificadas contempladas no conceito atual de direitos humanos. Na terceira parte apresentam-se as dimenses mais importantes do debate conceitual ao longo do sculo XX, o fortalecimento da concepo DHECs e de indivisibilidade dos direitos humanos. Na quarta parte discutem-se aspectos metodolgicos e as possibilidades de utilizao das estatsticas pblicas na construo de um sistema que pretende possibilitar o diagnstico e o monitoramento da agenda de direitos humanos no Brasil hoje. Apresentam-se os caminhos, as possibilidades, os bancos de dados e o potencial analtico da sistematizao de indicadores desenvolvidos na lgica processualista de institucionalizao e pleno gozo dos direitos, o contexto vivenciado de participao poltica, a democratizao da informao, a disponibilidade de recursos econmicos e os esforos pblicos e privados voltados promoo da cidadania. Ao final, so explicitados os primeiros resultados empricos, com um conjunto de indicadores construdos para todas as Unidades da Federao brasileiras.
O processo histrico de construo dos Direitos Humanos

A consolidao normativa de um corpo de direitos que implemente uma ordem jurdica internacional de base universalizante, indivisvel e
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interdependente surge pela primeira vez em 1948, com a Declarao Universal dos Direitos Humanos. Esse marco histrico, no entanto, tem suas origens, como iderio, em processos sociais muito anteriores. Na verdade, um dos primeiros passos histricos para a constituio da condio individual de liberdade como caminho extremo para benefcio do todo social a Revoluo Francesa, em 1789. Nesse contexto, a defesa de ideais como fraternidade, igualdade e liberdade iniciou no mundo, sobretudo na Europa, uma ampliao do discurso doutrinrio de justia social como forma de liberdade. A Declarao Universal dos Direitos do Homem, de agosto de 1789, estruturada aps a Revoluo Francesa, abriu caminho criao das mais variadas formas de leis, estatutos e constituies da Era Moderna. No mundo todo, at hoje, essa declarao consagra-se como proclamao efetiva de ampliao das liberdades e de incio de um processo de derrubada de poderes ministrados arbitrariamente nas diferentes regies onde os contextos polticos e histricos se baseavam no Antigo Regime. A origem de muitos tratados e constituies nacionais reflete essa perspectiva iluminista em seus contedos, em que, acima de tudo, insere-se uma lgica de defesa da soberania no mais dos Estados, mas dos indivduos, visando garantia da preservao da dignidade individual e de valores sociais como o trabalho, a livre iniciativa e o pluralismo poltico, sob o foco universal das liberdades e da autonomia dos indivduos, garantidas por meio de leis fundamentais.
2
2. Consulta ao Artigo 10, incisos I a V, dos Princpios Fundamentais da Constituio da Repblica Federativa do Brasil, edio especial. So Paulo: Encyclopedia Britannica do Brasil, 1988. 2. ed. p. 5.
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Outro marco importante nesse percurso, do ponto de vista internacional, foi a criao da Organizao das Naes Unidas ONU, em 1945, como um organismo doutrinrio de valores e normas ticas internacionais que serviu de base para um entendimento poltico mais claro dos mecanismos de controle das violaes dos direitos fundamentais no mundo e para uma arbitragem neutralizante de antigos conflitos estruturais entre as diferentes naes. Sua relevncia relaciona-se ao fato de consagrar e postular ordenamentos jurdicos que possam viabilizar todo o sistema de proteo internacional. dos direitos humanos. A Declarao Universal dos Direitos Humanos, promulgada nesse mesmo ano, foi profundamente marcada pelo contexto ps-Segunda Guerra Mundial, momento em que era fundamental a estruturao simblica de uma resposta s atrocidades nazistas e ao desrespeito dos que no eram democratas. Nesse sentido, o documento tem como marco os direitos civis e sua articulao explcita na retrica ento instaurada entre este, o sistema democrtico e, mais indiretamente, o capitalismo. Nas dcadas seguintes promulgao do documento, a legitimao do Estado americano e sua necessidade de assegurar a hegemonia capitalista no mundo levou defesa dos direitos polticos e civis como preeminentes dentro do corpo mais amplo dos direitos humanos. Se, por um lado, na prtica poltica essa articulao nunca existiu fato que se reflete no velado apoio americano s diversas ditaduras militares na Amrica Latina e na derrubada de regimes socialistas instaurados democraticamente, como no Chile , por outro lado, no discurso, ela foi amplamente utilizada.
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Essa viso fragmentada dos direitos reiterada durante o segundo processo de internacionalizao dos direitos humanos, que se inseriu no quadro normativo das Naes Unidas em 16 de dezembro de 1966, com um bloco especfico intitulado Direitos Civis e Polticos e outro, independente, que abrangeria somente os Direitos Econmicos, Sociais e Culturais. Desse modo, inaugurava-se uma nova ordem mundial para regulamentao e autodeterminao dos povos em blocos econmicos, militares e sociais independentes. Sendo assim, a ordem poltica bipolar acabou por institucionalizar, em um primeiro momento, o ordenamento jurdico internacional no contexto da Guerra Fria. Ao bloco de pases socialistas coube, nesse contexto, a defesa dos direitos sociais, econmicos e culturais DHESCs teoricamente mais articulados ao seu sistema como a parte central dos direitos humanos. O problemtico dilema que marcou o perodo em questo fez com que este conjunto de direitos fundamentais aparecesse em segundo plano, como obrigao dos Estados para com seus cidados, mas no como estratgia mundial alicerada sobre a gide dos direitos humanos. Essa tradio perdura ainda nos dias de hoje, quando o imaginrio coletivo sobre direitos humanos se articula muito mais liberdade das prticas civis e polticas do que ao acesso s necessidades bsicas. Um reflexo dessa relao entre as construes conceituais sobre direitos humanos e os contextos no qual so produzidas a fora que os DHESCs ganham mundialmente aps a queda do muro de Berlim e a desintegrao do bloco de pases socialistas. Com o fim do cenrio
3. Cf. conceito de processo de internacionalizao dos direitos humanos em Comparato, F.K. (2003, p. 54-55). 133
3
bipolar, o conjunto de pases capitalistas desenvolvidos passa a incorporar, em seus discursos, a importncia e a centralidade da atuao dos diversos governos no sentido de assegurar, s suas populaes, o acesso aos DHESCs como obedincia aos direitos humanos. Essa preocupao se expressa e se fortalece fundamentalmente na srie das Conferncias das Naes Unidas ao longo da dcada de 90. Com as recentes Conferncias da ONU, esse quadro internacional vem se modificando e uma rede de organismos da sociedade civil tem se mobilizado para a instaurao de um debate poltico mais amplo em cada contexto nacional e no plano internacional; concomitantemente evidencia-se tambm a necessidade de estatsticas que mensurem o processo. Nesse sentido, esto se constituindo esforos para explicitar as medidas tomadas pelos governos no campo dos DHESCs por meio de uma viso cada vez mais difundida deste conjunto de direitos como pertencentes ao corpo mais amplo dos direitos humanos. Assim, instaura-se tambm a prtica de controle e monitoramento dos Estados sobre os acordos firmados internacionalmente: ampliamse e difundem-se metas comuns, avaliadas com a utilizao de estatsticas pblicas que pretendem mensurar o nvel de comprometimento dos governos com o contedo dos documentos assinados. A criao de legislaes nacionais passa a ser um dos instrumentos governamentais para tentar fortalecer e colocar em prtica esse conjunto de direitos. Esses avanos tm, como conseqncia prtica fundamental, a crescente conscincia, por parte dos cidados nas mais diversas naes em especial nos pases em desenvolvimento , de sua relao com
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seus Estados como sujeitos de direito internacional, aptos a exigir, cada vez mais, a promoo e o cumprimento de seus direitos humanos junto aos organismos nacionais e internacionais de proteo.
O debate conceitual
O longo caminho percorrido para a instaurao dos direitos como norteadores da ordem social atual implica em reconhecer a dignidade humana como parte de um iderio que deve coexistir com a garantia efetiva do direito vida, liberdade e igualdade, constituindo, assim, um valor unificador de todos os direitos fundamentais em um termo de origem positivista. Alm disso, o conceito de dignidade humana tem ainda, como funo legitimadora, o reconhecimento legal e universal desses direitos e constitui-se em um requisito obrigatrio para a garantia de um Estado democrtico de direito. Em sua origem, o estado de liberdade ou de estar livre ou de se sentir livre distingue-se do que poderamos interpretar como estado de igualdade entre os sujeitos e os organismos inalienveis e inviolveis no conjunto de direitos e garantias coletivos. Poder-se-ia identificar esses dois estados como pressupostos bsicos e interdependentes para a definio de justia . Como aponta Bobbio (2002) sobre esses dois conceitos, liberdade indicaria um estado; igualdade, uma relao. O homem, como pessoa, passaria ento a ser considerado um detentor de singularidades especficas que definiriam suas necessidades como indivduo coletivo. Desse modo, poderia obter conscincia de seus direitos
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e acesso a essas liberdades supremas e fundamentais, garantindo, pela defesa dos mesmos, uma relao com os demais indivduos em um patamar de igualdade. Nesses termos, o autor conceitua igualdade como uma condio necessria para a harmonia do tecido social e liberdade como um bem social por excelncia. As constituies nacionais vo incorporando esta lgica positiva como fonte orgnica de sua base legal e institucional; de acordo com Bobbio,
no existe, no mundo moderno, nenhuma Constituio democrtica que no reconhea a concepo individualista de sociedade, e tenha como pressuposto bsico, para reafirmar a idia cosmopolita de sujeito como sendo o reconhecimento de seu potencial prtico de direito, como base para a interpretao de leis gerais na comunidade internacional. (apud COMPARATO; 2003. p. 57).
Ou seja, a herana universal dos ideais de fraternidade, igualdade e liberdade est inserida diretamente no contexto de reconhecimento dos indivduos como fonte inesgotvel de direitos e prevalece na lgica internacional de defesa dos direitos humanos pelas Declaraes Universais dos Direitos do Homem. Essas Declaraes, por sua vez, passam a ser incorporadas s constituies nacionais e a atuar em defesa das liberdades e da insero de uma ordem burocrtica fundada em direito como fonte natural de garantia da integridade humana e dos poderes inalienveis dos indivduos. Da deriva, mais intensamente nas ltimas dcadas, a defesa dos chamados deveres sociais, com maior compromisso dos Estados em preservar a pluralidade de valores dos indivduos e dos grupos por meio de constituies, tratados, estatutos e legislaes no ps-Segunda Guerra Mundial.
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Essa progressiva construo e afirmao do conceito de direitos humanos passou por um longo processo de entendimento normativo do que venha a ser direito pblico internacional e, acima de tudo, o que se compreenderia por valores especficos do direito humanitrio internacional. O principal aspecto da discusso, durante longos anos, partiu de como se definir a vigncia efetiva e o reconhecimento dos direitos humanos como carter obrigatrio de todas as naes e de como formular uma doutrina jurdica que transformasse direitos humanos em cumprimento de metas e estabelecimento de responsabilidades polticas. Pode-se dizer que o reconhecimento da Organizao das Naes Unidas, como um organismo doutrinrio de valores e normas ticas internacionais, serviu de base construtiva para um entendimento poltico mais claro do que seria esta auto-regulao e principalmente como os mecanismos de controle das violaes de direitos fundamentais no mundo poderiam significar gradativamente uma arbitragem neutralizante de antigos conflitos estruturais entre as diferentes naes do mundo, como declaraes de guerras, o estabelecimento de Estados totalitrios e de ameaas aos territrios estrangeiros. A ONU passa a ter um grau de significncia no qual o reconhecimento de uma autoridade poltica competente detm a funo de consagrar e postular ordenamentos jurdicos que viabilizem todo este sistema de proteo internacional dos direitos humanos. Pouco a pouco vai se configurando a idia da indivisibilidade desses direitos, derivada de sua concepo geracional.
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Concepo geracional e indivisibilidade dos direitos humanos Os direitos humanos, principalmente na segunda metade do sculo XX, afirmam-se poltica e juridicamente por meio de uma anlise dos processos de construo histrica de seu conceito de primeira, segunda, terceira e mais recentemente de quarta gerao. Marshall (1967) foi o primeiro terico a apresentar a evoluo dos direitos humanos em trs geraes: civil, poltica e social. Ele descreveu o desenvolvimento da cidadania na Inglaterra, relacionando os direitos civis (habeas corpus, abolio da censura imprensa, direito consuetudinrio, etc.) ao sculo XVIII, os direitos polticos (direito ao voto, direito de associao, etc.) ao sculo XIX e os direitos sociais (legislao trabalhista e previdenciria, educao, sade, etc.) ao sculo XX. De acordo com Lafer (1988), a definio mais clara de direitos humanos de primeira gerao estaria ligada principalmente a uma origem histrica do termo, visto como direito inerente ao indivduo e tido como direito natural, pois de forma individualizada que se reafirma; como a liberdade de opinio, de livre associao e de greve. Os direitos de segunda gerao seriam os de origem semelhante aos de primeira, obtendo-se como resultado prtico uma complementaridade e correspondncia entre os dois, pois os de segunda gerao poderiam ser classificados como uma forma de direito estabelecida pelo crdito dos indivduos para com a coletividade e a sua associao em grupos especficos, como o direito ao trabalho, sade e educao. Os direitos humanos de segunda gerao significariam a sntese mais clara do papel do Estado na interao entre governantes e governados, pois a partir da que este Estado assume, de forma ampla, a
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responsabilidade pelo pleno cumprimento desses direitos para com a coletividade. Os direitos de segunda gerao, que a princpio serviriam de complementaridade aos direitos civis e polticos individuais, acabam por estabelecer uma conexo direta para o surgimento de uma ordem nas novas demandas universais e no estabelecimento de caractersticas histricas no processo de construo de um sistema interpretativo e conceitual de direitos humanos, que seriam os chamados direitos humanos econmicos, sociais e culturais DHESCs O direito humano de terceira gerao reflete bem esse novo processo classificatrio. Possui como caractersticas no apenas a singularidade dos indivduos e a finalidade de crdito associativo, como tambm a comunicao e interdependncia com grupos mais especficos. Nesse caso, enxerga a associao dos indivduos em grupos de cunho moral, tico e valorativo, como a famlia, o povo, a nao e a etnia. O cidado passa a ser detentor tambm de direitos de natureza mais direta ao bom funcionamento da coletividade regional, como direito paz, segurana, qualidade de vida, liberdade de informao, aos direitos de consumidor e ao desenvolvimento de novas tecnologias. O direito de quarta gerao, por sua vez, caracteriza-se como o mais recente e mais abrangente no novo conceito universal e de novas demandas dos DHESCs. Pauta-se na necessidade de se viver tambm em um ambiente no poludo, travando um debate ecolgico de fundamental importncia para o conjunto dos povos, que gerou inmeras conquistas na proteo a um ambiente ecologicamente equilibrado . Apesar da ampla tipificao, a discusso continua bastante concentrada e, de certo modo, polarizada nas duas primeiras geraes de
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direitos. Assim, Benvenuto (2004) prope uma anlise mais articulada da questo e enxerga os direitos econmicos, sociais e culturais como elementos fundamentais da afirmao dos direitos humanos em sua plenitude. Essa matriz de pensamento dialoga com a forma geracional de direitos humanos e enxerga que esta, ao faz-lo, defende a idia de que os direitos civis e polticos seriam os direitos humanos por excelncia e, por essa razo, mereceriam mecanismos claramente definidos para sua efetivao. A principal conseqncia prtica desta defesa articulada dos direitos humanos e a igual valorizao dos DHESCs conceituados como direitos humanos de segunda gerao seria a luta pela efetivao do acesso das populaes s necessidades bsicas de sua existncia, no restrita vida fsica. Esse entendimento integral compreende que, na prtica, muitas vezes, a perda de vidas instaura-se no campo social e, nesse sentido, a validao dos DHESCs seria parte fundamental e no separada da luta mais ampla pelos direitos humanos. O aspecto mais importante dessa viso o resgate do papel do Estado e dos organismos e redes internacionais de proteo dos direitos humanos no sentido de assegurar o acesso das populaes a partir dessa perspectiva integralizada e progressiva dos direitos, calcada principalmente na estruturao de uma cultura dos direitos humanos e de polticas pblicas consolidada neste campo de atuao poltica. No caso brasileiro, aps a proclamao e a adoo, pela Assemblia Geral das Naes Unidas, da Declarao Universal dos Direitos Humanos, em 1948, o Estado nacional ratificou: Conveno sobre a Preveno e Punio do Crime de Genocdio (1948); Conveno sobre o
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Status dos Refugiados (1951); Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (1966); Pacto Internacional dos Direitos Civis e Polticos (1966); Conveno Internacional sobre a Eliminao de todas as Formas de Discriminao Racial (1968); Conveno Internacional sobre todas as Formas de Discriminao contra a Mulher (1979); Conveno contra a Tortura e Outros Tratamentos e Punies Cruis, Desumanos e Degradantes (1984); Conveno sobre os Direitos da Criana (1989); Conveno Interamericana para Prevenir, Punir e Erradicar a Violncia contra a Mulher (1994), entre outros. Apesar das diferentes doutrinas e jurisprudncias internacionais, aps a promulgao da Constituio Brasileira de 1988, o Brasil reconhece de maneira mais integral a vigncia e a validade dos tratados e protocolos ligados aos organismos internacionais de defesa dos direitos humanos, tratando assim de obedecer a todos os graus hierrquicos de insero da Constituio Brasileira nesses instrumentos. Nesse processo criaram-se e organizaram-se diversos organismos federais, estaduais e principalmente municipais que pudessem se agregar a este sistema jurdico e institucional de proteo de direitos fundamentais dentro do territrio nacional. Esses rgos deveriam possuir, alm de um carter institucional de regulamentao e de aplicao dos direitos humanos nos mais diferentes Estados brasileiros, um cunho de fiscalizao e de efetivo cumprimento das punies s violaes ocorridas neste contexto. Junto com os sistemas institucionais criados pelos governos federais, estaduais e municipais, que visam ao cumprimento e fiscalizao dos direitos fundamentais, foram criados, a partir do reconheci141
mento da validade deste sistema, os conselhos e secretarias estaduais. Emergem, tambm, as distintas linhas de defesa e proteo dos direitos humanos a partir da sociedade civil, como no caso das ONGs espalhadas por todo o pas. Alm desses termos criados pelo Marco Legal, o Brasil conta, desde 1996, com um Programa Nacional de Direitos Humanos PNDH, um instrumento que busca cumprir a funo de direcionar a intencionalidade do poder pblico em matria de direitos humanos. Nessa perspectiva, tambm, so elaborados os Relatrios Nacionais, estruturados no mbito do projeto Relatores Nacionais em Direitos Humanos, Sociais e Culturais, os quais so divididos nas seis principais reas deste campo de direitos, de modo a constantemente articul-las, ressaltando a integralidade dos problemas e desafios pela interdependncia entre os direitos. Em sua formulao vigente, as dimenses contempladas so: direitos humanos ao trabalho, ao meio ambiente, educao, alimentao, gua e terra rural, sade e moradia adequada. O resgate dessas dimenses conceituais, jurdicas e institucionais consistiu a base de referncia a partir da qual delineou-se a verso apresentada da proposta de montagem de um sistema de indicadores, cujos procedimentos metodolgicos e resultados iniciais so relacionados a seguir.
Procedimentos metodolgicos
Os procedimentos metodolgicos adotados na etapa de montagem de um sistema de indicadores de direitos humanos partiram do
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reconhecimento da evoluo conceitual e das necessidades emergentes de acompanhamento da agenda de direitos humanos no Brasil. Para tanto, a construo de indicadores de diagnstico e monitoramento passa a ser um compromisso cada vez mais cobrado das instituies produtoras das estatsticas pblicas. Assim, no sentido de oferecer subsdios e discutir algumas questes de natureza conceitual e metodolgica sobre a estruturao desse sistema, foi necessrio discutir algumas questes recorrentes na construo de sistemas de indicadores com propsitos semelhantes, a saber: a busca de um marco conceitual operacionalizvel de direitos humanos; o impasse entre ndice de direitos humanos e sistema de indicadores; a estruturao de um sistema de indicadores: temtico ou processualista; a escala de representao dos fenmenos: nacional, estadual, municipal. A primeira questo a tratar diz respeito ao marco conceitual e estruturante de direitos humanos para construo de um sistema de indicadores. Um indicador uma medida em geral quantitativa dotada de significado social substantivo, usado para substituir, quantificar ou operacionalizar um conceito social abstrato, de interesse terico (para pesquisa acadmica) ou programtico (para formulao de polticas). um recurso metodolgico, empiricamente referido, que informa algo sobre um aspecto da realidade social ou sobre mudanas que esto se processando na mesma. A partir desse conceito, que pode ser uma temtica social de interesse do ponto de vista das cincias sociais ou polticas pblicas, chega-se a definies ou dimenses operacionalizveis. Finalmente, com base nessas definies buscam-se as estatsticas ou registros
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administrativos para a construo de indicadores, ndices ou congneres. Em decorrncia dessa postura torna-se importante a distino entre, de um lado, os indicadores sociais, e de outro, as estatsticas pblicas, levantadas nos Censos Demogrficos, pesquisas amostrais ou registros administrativos. As estatsticas pblicas correspondem ao dado na sua forma bruta, constituem a matria-prima para a construo dos indicadores; o que os diferencia justamente o contedo informacional, ou seja, o valor contextual da informao disponvel no indicador. Existem diversas iniciativas internacionais e nacionais no sentido de montar sistemas de indicadores ou ndices sobre diversos temas, entre eles, a qualidade de vida, o desenvolvimento urbano, a excluso/ incluso social. Constituem tentativas de apropriao do dado estatstico com o objetivo de us-lo para o planejamento ou ainda como instrumento de reivindicao ou controle social. No obstante o mrito, habitualmente observa-se que o indicador passa a significar o conceito, fato que inverte a lgica bsica da operacionalizao de conceitos nas Cincias Sociais, isto , partir do conceito para a medida. No caso especfico do ndice de Desenvolvimento Humano, seu conceito operacional original privilegiou determinadas dimenses. Na tica de seus construtores, tais temas foram tanto relevantes como passveis de operacionalizao em uma escala internacional. No Brasil registram-se inmeras iniciativas de construo de indicadores sintticos correlatos ao IDH. A Fundao Joo Pinheiro, a Fundao Cide, a Fundao Seade, SEI-BA e outras agncias estaduais utilizam conjuntos mais amplos de estatsticas. No raramente, porm, o conceito adotado emerge a partir do produto da mensurao do indicador.
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Apesar das crticas, algumas decises pragmticas necessitam ser tomadas nesse campo. No caso dos direitos humanos, o exame dos marcos legais existentes em sua completude em termos sociais, econmicos, culturais reprodutivos, ambientais, etc. constitui-se em soluo tanto pragmtica como legtima. Tal postura explicita a adoo de um conceito normativo e seus conseqentes indicadores que efetivamente corresponde agenda poltico-institucional legitimada nos diversos fruns de representao poltica da sociedade brasileira. A Constituio Federal, as Leis de Diretrizes e Bases da Educao, o Estatuto das Cidades, o Estatuto da Criana e do Adolescente, o Estatuto do Idoso, entre outros, apresentam suficincia na indicao das dimenses estruturantes as mais evidentes ou consensuais dos direitos humanos no Brasil. Cada marco legal explicita dimenses normativas de direitos e geralmente apresenta o indicador de monitoramento e diagnstico para determinada dimenso. O direito vida, por exemplo, pode ser medido por meio de taxas de mortalidade, ao passo que o direito educao bsica acompanhado por meio de taxas de escolarizao. Em suma, a adoo desses marcos responde indagao de qual conceito operacional poderia ser usado para dar conta de um sistema de indicadores. ndice ou sistema de indicadores? Com relao ao dilema quanto adoo de um ndice em detrimento de um sistema de indicadores, vrias crticas se impem. Entre elas citam-se: mitificao do ndice em detrimento do conceito original; proposio de constructos aparentemente novos, destitudos, contudo, de referenciabilidade conceitual ou emprica consistente;
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demasiada nfase no ranking; uso inapropriado de registros administrativos e de estatsticas em escala espacial no prevista no plano amostral; confuso metodolgica entre indicadores de recursos, esforos e resultados; pouca clareza nos critrios de seleo e ponderao com indicadores. Embora este espao no se destine ao detalhamento de cada uma dessas crticas, j tratadas em trabalhos anteriores, parece conveniente salientar a tendncia recente a uma mitificao do ndice em detrimento do conceito e da pouca clareza quanto definio dos pesos. No raramente a utilizao de uma tcnica estatstica mais sofisticada pode aparentar maior objetividade, mas, muitas vezes, a subjetividade est embutida na escolha dos indicadores utilizados ou na forma de utilizao da estatstica. Tal subjetividade, no entanto, no percebida pelos proponentes da construo de indicadores sintticos, presumidos como instrumentos capazes de solucionar os problemas de diagnstico para polticas pblicas. Mas em que pesem as limitaes desse tipo de procedimento, h que se reconhecer que esse indicadores sintticos possuem legitimidade: tcnica: os ndices acabam fazendo sentido, isto , parecem ter validade de constructo (apontam o que se espera que apontassem); social: do visibilidade s questes sociais de forma recorrente na mdia, no formato apontado, para a sntese jornalstica, como um instrumento para ONGs apontarem questes mais especficas etc.
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poltica: tm fomentado a cultura de uso de indicadores no planejamento e na ao pblica em mbito estadual e municipal; cientfica: vrios projetos so financiados por agncias de fomento pesquisa; institucional: tm garantido a importncia das instituies estaduais de estatstica, em um quadro de contingenciamento e corte de verbas. Em suma, existe um amparo de pessoas, financiamentos e instituies que legitimam esses ndices no seu papel de clarificadores de situaes, isto , na funo de apontar para os bolses de problemas e de riqueza. No mbito deste projeto, a multidimensionalidade do conceito de direitos humanos, a abrangncia dos compromissos a acompanhar, entre outras especificidades, so reveladoras da inviabilidade de um indicador sinttico dotado de validade e consistncia. Qualquer conjunto de indicadores, sistema de ponderao ou tcnica estatstica para computar um ndice a partir de conjunto to grande de compromissos certamente empobreceria a operacionalizao do conceito e, pior, dificultaria a tarefa de monitoramento dos avanos e retrocessos na questo. Um sistema de indicadores,referido s mltiplas dimenses de direitos sociais, econmicos, polticos, civis, ambientais, sexuais , mostra-se, pois, a soluo metodolgica mais consistente. Tal sistema no precisa ser exaustivo; porm, tanto quanto possvel, os indicadores devem ser vlidos, confiveis e comunicveis. Contudo, considerando a instrumentalidade poltica e comunicabilidade jornalstica das medidas sintticas, pode ser interessante dis-
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por de medidas-resumo. A taxa de mortalidade por causas violentas, a taxa de mortalidade infantil, a mortalidade materna so, com certeza, alguns dos indicadores-sntese elegveis para tanto, ao retratarem a privao do direito bsico vida. No preciso, pois, investir em maior sofisticao metodolgica na produo de um indicador, mas apenas comput-lo por meio de tcnicas que permitam contornar os conhecidos problemas de sub-registro de bitos o que j constitui um bom trabalho. O indicador de dficit de servios de saneamento, de renda e escolaridade do responsvel pelo domiclio produzido pelo IBGE na publicao Indicadores sociais municipais outra alternativa para dimensionar a privao de direitos sociais bsicos. A opo por um sistema de indicadores remete terceira questo metodolgica: a lgica de estruturao dos indicadores. Seleo de indicadores: entre a exaustividade e a relevncia Uma opo imediata para estruturao de tal sistema seria a sua organizao segundo as esferas temticas dos direitos humanos: os direitos sociais, os direitos econmicos, etc. Outra forma no excludente da primeira seria a organizao seguindo uma lgica processualista, considerando, de partida, a institucionalizao e o pleno gozo dos direitos, que se concretizaria com maior ou menor intensidade segundo o grau de organizao do Estado e suas instituies, o contexto vivenciado de participao poltica, a democratizao da informao, a disponibilidade de recursos econmicos e os esforos pblicos e privados voltados promoo da cidadania, cuja plenitude seria revelada, ao final, por meio de indicadores de estado de condies de vida e indicadores de monitoramento das polticas pblicas. Cada instncia do processo de
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institucionalizao e gozo dos direitos seria avaliada com indicadores especficos, da existncia de Delegacia da Mulher, por exemplo, mortalidade de mulheres por causas violentas. Escala de representao do fenmeno: nacional, estadual e municipal Sobre a representao geogrfica dos dados, preciso contemplar os diversos nveis de atribuio de poder poltico administrativo, isto , os nveis municipal, estadual e federal. No entanto, muitas informaes hoje disponveis foram levantadas em uma escala que no permite maior desagregao, o que obriga a uma reflexo sobre a situao. Muitas vezes determinado dado pode ser desagregado e, como conseqncia, a confiabilidade torna-se problemtica. Por sua vez, algumas estatsticas do Censo 2000, do IBGE, permitem at mesmo um diagnstico intramunicipal e tal benefcio no pode ser deixado de lado. Se possvel avanar no h motivos para no faz-lo: a tecnologia j existe e deve-se potencializar o uso da informao, seja para as polticas pblicas seja para o controle social. Resumidamente, como ilustra o quadro a seguir e exemplificam as tabelas subseqentes, uma proposta possvel de estruturao de um sistema de indicadores para acompanhamento de direitos humanos no Brasil deveria ter como ponto de partida conceitual uma sistematizao dos principais documentos legais e os compromissos de direitos neles inscritos. A lgica de representao estatstica seria o conjunto de indicadores mais consistentes para cada dimenso; a lgica de estruturao, a temtica processual; como forma de representao geogrfica, as diferentes escalas territoriais para as quais se dispe de indicadores.
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O captulo completa-se com a apresentao da tabela Estatsticas Pblicas e Direitos Humanos Indicadores para Diagnstico e Monitoramento de Direitos Humanos no Brasil: uma ilustrao das possibilidades, envolvendo indicadores extrados de 15 bancos de dados e agrupados em indicadores institucionais, contextuais, de esforos, de Estado e de monitoramento.
Indicadores para diagnstico e monitoramento de Direitos Humanos no Brasil: uma ilustrao das possibilidades
Sistema para Diagnstico e Monitoramento dos Direitos Humanos no Brasil
Constituio Federal Estatutos Tratados internacionais
Direitos Sociais Econmicos Polticos
Indicadores Institucionais
Indicadores de Esforo
Indicadores de Estado
Indicadores Contextuais
Indicadores Monitoramento
Brasil Unidade.Federao Municpios
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Consideraes finais
A trajetria aqui sintetizada nos situa num contexto no qual democracia e cidadania so pressupostos imprescindveis na legitimao e governabilidade de cada Estado nacional, com os compromissos assumidos perante seus cidados (Constituies, Legislaes e todo o aparato jurdico), bem como com os compromissos assumidos na arena internacional. A distncia entre esse ethos e a situao de desigualdade, excluso e pobreza dos chamados pases em desenvolvimento, entre os quais o Brasil se inclui, remete necessidade de aes da sociedade civil, s prticas polticas, s diversas formas de presso e cobrana que possibilitem o avano no acesso e gozo dos direitos humanos em sua plenitude conceitual. Como pontuam Mendona e Oliveira (2001, p. 98), A conjuntura social e poltica brasileira revela, assim, a necessidade e urgncia de mudanas que contemplem a redefinio dos princpios orientadores da noo de justia social e dos fundamento dos direitos. Nesse sentido, no horizonte da cidadania, a questo social se redefine. Parafraseando Telles (1999, p. 129-130) ... na tica da cidadania, pobre e pobreza no existem. O que existe ... so indivduos e grupos sociais em situaes particulares de denegao de direitos ... Ao invs do pobre atado pelo destino ao mundo das privaes, (h que se chegar a) o cidado que reivindica e luta por seus direitos ... A ... homogeneizao carregada de conseqncias, inscrita na figura do pobre, ... a prtica da cidadania dissolve; na verdade, ... atravs das prticas de cidadania que se faz a passagem da natureza para a cultura. a partir dessas colocaes que, a nosso ver, faz sentido pensarse na elaborao de um Sistema de Indicadores de Direitos Humanos.
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Indicadores Institucionais
Nvel mdio de institucionalizao do planejamento municipal e urbano (min=0,max=20) Proporo de municpios com Guarda Municipal (%) Proporo de municpios com Defesa Civil (%) Proporo de municpios com Conselho Tutelar (%) Proporo de municpios com rgo de Defesa do Consumidor (%) Proporo de municpios com Delegacia de Mulheres (%) Proporo de municpios com Tribunal de Pequenas Causas (%)
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2001 7,82 8,04 6,18 6,87 6,53 7,02 5,56 6,73 6,53 6,75 8,11 6,59 5,89 6,91 6,90 6,47 6,45 7,53 9,36 10,43 8,37 9,70 9,55 8,96 8,66 7,85 8,10 16,00 Munic Munic Munic Munic Munic 26,3 22,0 37,8 21,6 26,7 59,5 4,3 16,7 62,0 27,3 7,3 5,1 10,3 9,1 5,0 8,5 0 7,8 3,1 4,3 3,9 4,0 6,7 11,3 32,1 34,8 20,9 13,3 18,1 12,5 20,8 9,4 7,7 100,0 3,0 4,5 3,2 2,0 2,7 1,9 6,2 17,9 22,8 19,2 5,8 6,1 8,1 15,6 3,6 3,3 100,0 44,3 5,8 36,2 34,3 10,7 30,5 26,8 35,9 76,1 68,8 72,9 92,2 38,1 50,6 22,3 8,5 100,0 29,5 18,8 7,0 18,8 13,3 10,6 19,3 62,3 91,2 43,9 41,9 21,5 40,5 55,8 46,8 32,2 100,0 Munic 50,3 40,8 61,6 71,6 89,3 35,0 46,2 96,2 84,8 86,5 99,5 99,3 76,4 94,8 91,4 82,1 100,0 Munic 2001 18,86691 7,7 0 58,1 6,7 16,1 6,3 9,4 18,4 5,9 28,3 2001 11,47482 11,5 9,1 17,7 0,0 9,1 6,3 2,9 4,6 2,3 9,8 2001 7,248201 15,4 9,1 9,7 6,7 6,3 12,5 5,0 3,2 2,7 1,6 2001 41,25899 17,3 45,5 35,5 20,0 14,7 18,8 5,0 10,1 59,0 70,1 1999 28,0 30,8 45,5 35,5 20,0 17,5 62,5 11,5 5,1 4,1 34,2 2001 68,14748 84,6 45,5 58,1 53,3 64,3 62,5 48,9 44,7 51,8 86,4
Unidades da Federao
Ano BRASIL Rondnia Acre Amazonas Roraima Par Amap Tocantins Maranho Piau Cear Rio Grande do Norte Paraba Pernambuco Alagoas Sergipe Bahia Minas Gerais Esprito Santo Rio de Janeiro So Paulo Paran Santa Catarina Rio Grande do Sul Mato Grosso do Sul Mato Grosso Gois Distrito Federal
Fonte utilizada
Fontes - Munic: Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais 1999 - IBGE.
Indicadores Contextuais
Produto Interno Bruto per Capita (em R$) Taxa de Absteno Eleitoral (%) Taxa de associao a Sindicatos filiados a uma Central Nacional (razo da PEA x 100) Proporo de municpios que possuem bibliotecas (%) Proporo de municpios que possuem sintonia de TV (%) Proporo de municpios que possuem jornal dirio (%) Participao dos Recursos Aplicados em Cincia e Tecnologia sobre a Receita Total (%)
Unidades da Federao
Ano BRASIL Rondnia Acre Amazonas Roraima Par Amap Tocantins Maranho Piau Cear Rio Grande do Norte Paraba Pernambuco Alagoas Sergipe Bahia Minas Gerais Esprito Santo Rio de Janeiro So Paulo Paran Santa Catarina Rio Grande do Sul Mato Grosso do Sul Mato Grosso Gois Distrito Federal CoReg TSE Sindic Munic Munic Munic IndMCT
2000 6.473 4.065 3.037 6.668 3.417 3.041 4.098 2.110 1.627 1.874 2.794 3.343 2.681 3.673 2.485 3.310 3.680 5.925 6.931 9.571 9.995 6.882 7.902 8.341 5.697 5.342 4.316 14.405
2002 17,7 21,4 21,5 21,8 16,0 22,2 14,6 20,6 24,0 15,8 19,7 17,6 17,9 21,3 21,2 17,3 25,3 17,1 17,6 14,7 16,0 16,2 13,5 13,0 18,0 22,2 17,0 16,3
2001 12,3 20,5 47,8 12,7 10,7 27,9 21,0 6,7 12,5 16,4 13,1 20,2 15,0 13,8 14,2 10,2 19,0 8,3 12,5 10,2 12,0 7,0 10,2 8,6 12,4 8,9 7,3 28,1
1999 99,2 100,0 90,9 98,4 100,0 96,5 100,0 91,4 98,2 96,8 100,0 98,8 100,0 100,0 100,0 100,0 99,5 99,9 100,0 100,0 99,5 99,7 99,7 100,0 100,0 99,2 100,0 100,0
2001 78,7 76,9 59,1 67,7 33,3 86,0 81,3 84,9 66,4 49,5 89,7 82,0 69,1 88,1 76,5 74,7 71,7 79,7 89,7 90,2 84,2 86,0 80,5 77,2 85,7 73,4 84,1 100,0
1999 72,8 71,2 36,4 30,6 53,3 35,7 25,0 46,0 30,9 45,2 91,8 89,8 52,5 82,7 74,3 45,3 59,5 62,4 93,5 90,1 86,7 90,7 93,9 95,7 93,5 70,6 90,1 100,0
2001 0,8 0,1 0,5 0,2 0,1 0,2 1,0 0,1 0,8 0,0 0,3 0,3 0,3 1,0 0,4 0,3 0,3 0,5 0,2 0,8 1,6 1,1 0,1 0,9 0,1 0,1 0,6 0,1
Fonte utilizada
153
Fonte: CoReg: www.ibge.gov.br, Contas Regionais: 1997 - 2000, IBGE; IndMCT: www.mct.gov.br, indicadores em C&T - MCT; Sindic: Pesquisa Sindical - Sintese de Indicadores 2001 IBGE; Munic: Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais 1999 - IBGE; TSE: www.tse.gov.br, Dados sobre eleies de 2002, TSE.
Indicadores de Estado
154
Quociente dos rendimentos do trabalho entre mulheres e homens (x 100) ndice de Desenvolvimento Humano Valor do rendimento mdio dos responsveis pelos domiclios particulares permanentes (R$) Proporo de ocupados contribuintes Previdncia Social (%) Pessoa responsvel pelo domiclio sem instruo ou menos de 1 ano (%) ndice de Gini da distribuio do rendimento do trabalho dos ocupados de 10 anos ou mais Proporo de domiclios particulares permanentes, Domiclios sem com saneamento no rede geral, adequado, com responesgotamento sveis com menos de 4 sanitrio anos de estudo e com e coleta de lixo rendimento mensal de at (saneamento 2 salrios mnimos inadequado) (%) (Deficit Social) (%)
Unidades da Federao
Ano BRASIL Rondnia Acre Amazonas Roraima Par Amap Tocantins Maranho Piau Cear Rio Grande do Norte Paraba Pernambuco Alagoas Sergipe Bahia Minas Gerais Esprito Santo Rio de Janeiro So Paulo Paran Santa Catarina Rio Grande do Sul Mato Grosso do Sul Mato Grosso Gois Distrito Federal Snt ISMun Snt ISMun Pnud Snt ISMun ISMun
2001 69,6 65,8 68,8 73,9 88,2 68,6 59,5 68,6 67,8 82,4 70,1 80,1 87,7 78,4 92,2 70,9 74,8 68,3 67,9 68,8 65,7 61,7 65,5 70,6 61,7 67,4 59,6 69,1
2000 769 662 526 627 685 536 683 520 343 363 448 513 423 517 454 462 460 681 722 970 1.076 782 814 800 731 775 689 1.499
2001 45,7 45,4 44,3 44,5 35,8 33,6 56,1 27,0 18,6 19,5 25,3 36,5 32,6 32,2 28,8 37,1 28,1 46,8 44,3 58,9 61,8 46,4 56,2 49,4 44,5 38,0 40,5 62,9
2000 16,2 17,8 30,4 19,6 17,1 20,9 16,0 24,3 34,4 35,9 32,1 27,0 34,3 27,4 35,8 28,7 30,0 15,0 14,2 8,2 8,2 11,8 6,0 7,6 14,9 15,7 15,6 7,0
2001 0,777 0,729 0,692 0,717 0,749 0,720 0,751 0,721 0,647 0,673 0,699 0,702 0,678 0,692 0,633 0,687 0,693 0,766 0,767 0,802 0,814 0,786 0,806 0,809 0,769 0,767 0,770 0,844
2001 0,57 0,52 0,62 0,52 0,47 0,53 0,41 0,59 0,57 0,59 0,61 0,56 0,59 0,58 0,55 0,54 0,57 0,54 0,55 0,53 0,53 0,55 0,48 0,53 0,56 0,54 0,55 0,58
2000 14,0 37,4 35,7 25,4 17,3 33,7 17,0 25,9 41,3 35,0 28,5 15,6 24,9 20,4 23,0 19,1 24,4 13,7 14,3 3,3 2,6 12,3 10,5 10,6 14,2 20,8 14,3 3,0
1991 27,8 34,9 44,1 29,1 19,2 42,8 26,0 55,5 61,8 61,3 57,8 46,4 55,2 46,2 56,4 47,3 53,4 29,1 26,3 12,8 6,7 27,6 16,6 16,5 33,1 31,3 31,7 6,4
2000 16,7 22,9 32,5 19,8 13,8 30,2 19,3 32,6 47,7 44,8 38,0 29,0 36,7 27,5 36,7 32,0 33,3 14,1 12,9 6,2 3,0 14,8 8,2 9,2 21,8 18,4 20,3 2,7 ISMun
Fonte utilizada
Fontes Snt: www.ibge.gov.br - Sintese de Indicadores Sociais 2002, IBGE; Pnud - www.pnud.org.br - Relatrio de Desenvolvimento Humano 2003 PNUD; ISMun: Indicadores Sociais Municipais 2000 - IBGE.
Indicadores de Esforos
Unidades da Federao
Despesas Estaduais por Funo de Educao e Cultura per capita (R$)
Despesas Estaduais por Funo de Sade e Saneamento per capita (R$) Leitos para Internao Disponveis ao SUS por 1.000 habitantes Membros da Fora Policial por 10.000 habitantes Ocupados na Segurana Privada por 10.000 habitantes Profissionais da Sade por 10.000 habitantes Professores de Todos os Nveis por 10.000 habitantes Membros das Fora Armadas por 10.000 habitantes
Despesas Estaduais por Funo de Segurana Nacional e Defesa Pblica per capita (R$)
Ano BRASIL Rondnia Acre Amazonas Roraima Par Amap Tocantins Maranho Piau Cear Rio Grande do Norte Paraba Pernambuco Alagoas Sergipe Bahia Minas Gerais Esprito Santo Rio de Janeiro So Paulo Paran Santa Catarina Rio Grande do Sul Mato Grosso do Sul Mato Grosso Gois Distrito Federal Idata Idata Idata AMS C2000 C2000 C2000 C2000
2000 165 164 329 162 402 86 322 203 53 93 103 170 133 52 92 148 101 186 97 259 206 142 150 197 160 187 119 471
2000 69 38 274 38 204 47 127 73 5 43 37 106 44 15 84 84 52 63 92 80 97 57 82 51 43 48 34 416
2000 70 20 136 46 50 38 32 51 1 37 27 44 34 56 57 58 42 93 79 122 70 52 83 75 89 68 54 426
2002 2,1 1,8 2,5 1,4 1,8 1,6 1,5 2,1 2,4 2,4 2,0 2,3 2,8 2,3 2,2 2,0 2,0 2,1 1,8 2,5 1,8 2,4 2,3 2,3 2,4 2,3 2,6 1,6
2000 22,9 34,1 46,4 26,4 47,7 22,5 73,0 36,5 16,0 22,8 14,0 27,2 26,8 22,5 35,3 32,9 18,7 25,4 32,1 21,7 14,9 20,6 27,5 27,3 34,6 15,8 34,6 90,0
2000 43,5 43,0 25,4 42,4 46,9 37,1 88,7 22,9 33,1 27,1 33,9 43,2 30,3 55,3 51,0 53,7 43,7 27,7 33,0 55,9 55,6 31,0 29,7 42,8 28,1 39,3 39,9 87,2
2000 12,5 11,3 22,6 31,5 87,3 14,2 12,1 1,5 3,3 0,5 1,6 15,2 4,7 9,6 2,8 3,4 3,6 1,4 2,4 50,0 4,4 7,8 7,7 32,4 46,3 9,2 11,2 62,1
2000 57,3 23,8 18,1 41,5 37,1 32,2 54,7 48,7 17,8 37,3 41,3 52,8 40,0 46,6 36,2 38,0 37,6 59,6 60,8 98,6 67,7 66,4 55,8 72,3 51,3 30,0 58,6 62,2
2000 129,59 135,2 190,6 125,5 176,0 115,8 190,6 147,7 144,6 170,1 141,5 152,4 162,5 117,0 137,3 153,6 142,0 142,1 133,2 141,4 109,0 131,5 115,3 91,9 129,9 143,7 139,4 183,5 C2000
155
Fonte utilizada
Fontes - Idata: www.ipeadata.gov.br, dados macroeconmicos e regionais, finanas pblicas, 2000 - IPEA; AMS: Pesquisa de Assistncia Mdico-Sanitria 2002 - IBGE; C2000: Censo Demogrfico 2000 - microdados - IBGE.
Bibliografia
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Manual para Capacitao em Indicadores Sociais nas Polticas Pblicas e em Direitos Humanos

Paulo de Martino Jannuzzi Neide Lopes Patarra

Impresso no Brasil 2006

129 130 135 142 150 151 156

Indicadores para Diagnstico, Monitoramento e Avaliao de Programas Sociais no Brasil1

Indicadores nas Polticas Pblicas: conceito e suas propriedades

Figura 1: Construo de sistema de indicadores para ciclo de polticas pblicas

Ao 1 Objetivo geral do Programa

Indicador 1 Pesquisas do IBGE e outras instituies

Quadro 1: Avaliao da aderncia dos indicadores s propriedades desejveis

Taxonomia dos indicadores para fins de aplicao nas polticas pblicas

Figura 2: Indicadores de acompanhamento de programas de transferncia de renda

-> Resultado ->

Quadro 2: Indicadores sintticos selecionados propostos no Brasil

Instituio promotora Fundao Joo Pinheiro MG

Indicadores no ciclo de formulao e avaliao de programas sociais

Figura 3: Representao clssica do ciclo de formulao e avaliao de programas sociais

Quadro 4: Indicadores requeridos em cada etapa do ciclo de programas sociais

Esforo (insumos/processos) Atualidade/regularidade Sensibilidade Especificidade

Registros administrativos Registros gerados nos procedimentos dos prprios programas

Pessoas de 7 a 14 anos analfabetas

Domiclios urbanos sem acesso rede de gua

de pobreza na capital paulistana com caractersticas de alguns municpios do Nordeste.

Regio 1 Regio 2 ... ... Regio i .... ... Importncia do indicador p1

Soluco hierarquizada Regio i ... ... Regio 1 ... ... Regio 2

Quadro 5: Algumas das fontes oficiais para atualizao peridica de indicadores

rgos estaduais de estatstica

Ministrio da Sade Ministrio da Educao

Ministrio do Desenvolvimento Social

Ministrio da www.mpas.gov.br Previdncia Social

Ministrio das Cidades

Secretaria do www.stn.fazenda.gov.br Tesouro Nacional

Figura 6: Aplicao da anlise envoltria de dados na avaliao de programas em sade

Renda mdia Condies Estruturais % domiclios com saneamento

Dficit Social: do conceito sua operacionalizao

Figura 1: Diferentes operacionalizaes do conceito de Dficit Social

Constituio , Estatutos, Tratados internacionais Plano plurianual, Planos de ao setoriais

Dficit de programas educacionais Indicadores especficos

Dficit de programas assistenciais

Dficit de programas habitacionais

Dficit de programas em sade e saneamento

Domiclios com mais de 10 moradores Domiclios invadidos

Domiclios sem esgotamento sanitrio adequado

Domiclios sem coleta de lixo

Trs escolhas metodolgicas para sumarizar os indicadores analticos

ndice Indicador multicritrio de dficit social

Indicador Indicador Indicador combinado de dficit social

Tipologia Grupos de territrios com dficits similares

Indicadores analticos de Dficit Social

Dficit em renda, trabalho e assistncia social

Dficit em sade e saneamento

0% Domiclios 0% Domiclios 0% Domiclios 0% Domiclios

Lmina 1: Dficit Social relativo nos municpios brasileiros em 2000 (%)

Pessoas de 7 a 14 anos analfabetas gua

Domiclios urbanos sem acesso a rede de

Domiclios urbanos sem esg.sanitrio adequado

Domiclios urbanos sem coleta regular de lixo

Domiclios invadidos ou improvisados

Domiclios com 10 ou mais moradores

Lmina 2: Dficit Social Absoluto nos municpios brasileiros em 2000

Pessoas de 7 a 14 anos analfabetas

Domiclios urbanos sem acesso a rede gua

Domiclios urbanos sem esg.sanitrio adequado