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Rivista elettronica del Centro di Documentazione Europea dellUniversit Kore di Enna

LA TUTELA E LA CIRCOLAZIONE DEI BENI CULTURALI NELLUNIONE EUROPEA


Antonella Galletti
Cultore di diritto dellUnione europea nellUniversit Kore di Enna
ABSTRACT: Nellattuale quadro normativo europeo i riferimenti al dato culturale sono molteplici, ma ancora assente una trattazione organica del tema e il settore di riferimento la cultura considerata in senso pi ampio, secondo quanto disposto dallart. 151 del TCE, ora articolo 167 del TFUE. Il diritto dei beni culturali sembra rimanere confinato nelle frontiere nazionali. evidente, pertanto, che lazione dellUnione europea sia rivolta al plurale concorrendo, quindi, allo sviluppo delle culture degli Stati membri e non di una cultura propriamente europea. Nel settore dei beni culturali lattivit normativa di diritto secondario ha avuto come obiettivo quello di conciliare nel mercato interno la libera circolazione dei beni culturali con le esigenze di protezione degli stessi. Prima delladozione del regolamento 3911/92, relativo allesportazione dei beni culturali, e della direttiva 7 /93, relativa alla restituzione dei beni culturali usciti illecitamente dal territorio di uno Stato membro, gli Stati si limitavano, infatti, ad effettuare controlli alle frontiere esclusivamente con riguardo ai beni rientranti nel proprio patrimonio PAROLE CHIAVE: Convenzione Unidroit; Tutela giuridica dei beni culturali; Regolamento 3911/92; Direttiva 7/93

1. Introduzione
La battaglia dei beni culturali che ci vede tutti impegnati come cittadini di questo Paese, archivio e museo del genere umano, in primo luogo una battaglia culturale: se non ci convinceremo della necessit e della convenienza di coesistenza e rispetto delle forme culturali [] contribuiremo alla dispersione e alla distruzione del sapere accumulato e delle possibilit di sviluppo civile insite nel patrimonio dei beni culturali1. Tutelare il patrimonio culturale significa tutelare la storia ma anche la natura contemporanea di un popolo. Il modello europeo costituisce un esempio unico di coesistenza tra culture differenti ma, al contempo e sotto vari profili, affini, cosicch la connotazione culturale di tale ordinamento apparsa con sempre maggiore rilievo2. stato il Trattato di Maastricht3 a segnare il passaggio verso un progetto di unificazione europea di pi ampio respiro, aprendo la strada ad un pi determinante intervento dellUnione
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CARILE, Prefazione, in MEZZETTI (a cura di), I beni culturali. Esigenze unitarie di tutela e pluralit di ordinamenti, Padova, 1995, , IX. 2 CHIAVARELLI, Il prestito e lo scambio, in CASINI (a cura di), La globalizzazione dei beni culturali, Bologna, 2010, pp.114 ss.

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in materia di beni culturali, tradizionalmente escluso sul presupposto del necessario rispetto delle identit nazionali dei singoli Stati membri4. Dal 1993 la cultura rientra tra le competenze dellUnione e la stessa deve essere tenuta in considerazione in tutte le azioni e nelladozione di atti (in materia normativa e finanziaria) anche al fine di promuovere la diversit e il dialogo interculturale. Nellattuale quadro normativo europeo i riferimenti al dato culturale sono molteplici5, ma ancora assente una trattazione organica del tema e il settore di riferimento la cultura considerata in senso pi ampio, secondo quanto disposto dallart. 151 del TCE, ora articolo 167 del TFUE6. LUnione europea vigila sulla salvaguardia e sullo sviluppo del patrimonio culturale europeo (articolo 3 del TUE, EX articolo 2 del TUE), appoggia ed integra lazione degli Stati membri nella conservazione e salvaguardia del patrimonio culturale di importanza europea (articolo 167 del
TFUE).

Si tratta di principi da considerare in modo certamente positivo

nellambito del riconoscimento a livello europeo di una valorizzazione dei beni culturali. Il diritto dei beni culturali sembra, nondimeno, rimanere confinato nelle frontiere nazionali7, anche per levidente difficolt di disegnare un quadro di interventi dellUnione
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Firmato il 7 febbraio 1992 ed entrato in vigore il 1 gennaio 1993. VITALE, La fruizione dei beni culturali tra ordinamento internazionale ed europeo, in CASINI (a cura di), op. cit., p. 182. 5 In particolare, gli articoli 3 TUE, 6, 13, 107, 165, 198, 207 TFUE. 6 Articolo 167 TFUE: 1. LUnione contribuisce al pieno sviluppo delle culture degli Stati membri nel rispetto delle loro diversit nazionali e regionali, evidenziando nel contempo il retaggio culturale comune. 2. Lazione dellUnione intesa ad incoraggiare la cooperazione tra Stati membri e, se necessario, ad appoggiare e ad integrare lazione di questi ultimi nei seguenti settori: - miglioramento della conoscenza e della diffusione della cultura e della storia dei popoli europei, - conservazione e salvaguardia del patrimonio culturale di importanza europea, - scambi culturali non commerciali, - creazione artistica e letteraria, compreso il settore audiovisivo. 3. LUnione e gli Stati membri favoriscono la cooperazione con i paesi terzi e le organizzazioni internazionali competenti in materia di cultura, in particolare con il Consiglio dEuropa. 4. LUnione tien e conto degli aspetti culturali nellazione che svolge a norme di altre disposizioni dei trattati, in particolare ai fini di rispettare e promuovere la diversit delle sue culture. 5. Per contribuire alla realizzazione degli obiettivi previsti dal presente articolo: - il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria e previa consultazione del Comitato delle regioni, adottano azioni di incentivazione, ad esclusione di qualsiasi armonizzazione delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri; - il Consiglio, su proposta della Commissione, adotta raccomandazioni. 7 Da parte degli Stati membri c stata, e c ancora oggi, la tendenza a considerare la discipl ina del patrimonio culturale come un dominio riservato, una materia, cio, che deve essere regolata dalla legge del luogo ove si trovano i beni culturali, sui quali lo Stato esercita una potest di governo che, in linea di principio, non trova limitazioni nel diritto internazionale classico. Cos, FRANCIONI, Protezione internazionale del patrimonio culturale: interessi nazionali e difesa del patrimonio comune della cultura, Milano, 2000, p.12.

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adeguati. Le stessa definizione di bene culturale e di patrimonio culturale varia, inoltre, negli ordinamenti giuridici dei singoli Stati membri e si sottrae a qualsiasi forma di armonizzazione, che peraltro lo stesso articolo 167 del TFUE esclude espressamente8. possibile, tuttavia, dedurre nel riferimento al patrimonio culturale di importanza europea, contenuto nel sopracitato articolo, un segno di un pi forte coinvolgimento delle istituzioni dellUnione nelle politiche culturali. Si tratta, di fatto, di una nozione flessibile, in grado di favorire il dinamismo che contraddistingue il settore della cultura ma, proprio per questo, necessiterebbe di una precisazione di contenuto. Il legislatore europeo, al contrario, non fornisce una definizione europea di patrimonio culturale. A tal proposito lunica soluzione quella di accogliere una nozione di patrimonio culturale che includa tutto ci che ha un interesse archeologico, storico o artistico. Ne consegue che anche lidentit culturale europea potrebbe acquisire, nellambito degli obiettivi sanciti dallarticolo 3 del TUE, specifico rilievo9. La salvaguardia dellopposto interesse alla protezione delle diversit culturali nazionali, ostacola, per, lelaborazione di politiche comunitarie pi incisive e laspirazione ad una cultura comune europea10. La questione potrebbe essere, quindi, quella di intendere il patrimonio culturale dellUnione non solo come somma dei singoli patrimoni nazionali degli Stati membri ma come la selezione di quelle testimonianze di civilt suscettibili di caratterizzare la dimensione culturale europea11.

2. I beni culturali nelle disposizioni dei trattati dellUnione europea


Il modo pi corretto per riflettere sul processo dintegrazione europea non pu prescindere dal considerare che si tratta di un processo in costante modificazione e,

In proposito, ACCETTURA, I beni culturali tra ordinamento europeo e ordinamenti nazionali, in Aedon, 2003, n.2. 9 VITALE, op. cit., p. 185. 10 DEGRASSI, Cultura e istituzioni. La valorizzazione dei beni culturali negli ordinamenti giuridici , Milano, 2008, pp. 190-201. 11 PAPA, Strumenti e procedimenti della valorizzazione del patrimonio culturale, Napoli, 2006, p. 91.

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soprattutto, che lintegrazione ha assunto in una lunga fase iniziale una connotazione in prevalenza settoriale e quasi esclusivamente economica. Questo ci permette di capire come solo a partire dal Trattato di Maastricht la cultura ottenga dignit di menzione soltanto in una norma e come, a tuttoggi, al tema della cultura sia riservato il solo Titolo XIII, a sua volta unicamente formato dallarticolo 167del TFUE, che ha modificato, in modo per nulla significativo, larticolo 151 del TCE. Larticolo 167 del
TFUE,

cos come il vecchio articolo 151delTCE, non altro che una

norma programmatica priva di quella diretta applicabilit che caratterizza alcune norme anche dei trattati, e pervasa da una sottesa sussidiariet12 che emerge dalla funzione che ha lUnione di contribuire allo sviluppo delle culture degli Stati membri. evidente, pertanto, che lazione dellUnione europea, destinata alla diffusione della cultura dei popoli europei e della tutela del patrimonio culturale di importanza europea, degli scambi e della conservazione artistica, sia rivolta al plurale concorrendo, quindi, allo sviluppo delle culture degli Stati membri e non di una cultura propriamente europea, sintesi del retaggio culturale comune al quale si riferisce anche larticolo 167TFUE, comma 1. Ci serve a chiarire i limiti entro i quali possibile parlare di un patrimonio culturale europeo, oggetto dellazione dellUnione, e a sottolineare la difficolt di affermare una vera politica comune in questo settore, proprio per la insufficienza e linadeguatezza delle competenze che i trattati, anche dopo lentrata in vigore del Trattato di Lisbona, attribuiscono allUnione europea. Larticolo in questione (articolo 167 del TFUE) il frutto di un compromesso che, se per un verso, tiene conto dellesigenza di riconoscere competenze pi ampie ed introdurre procedure decisionali pi rapide, per laltro incontra le resistenze degli Stati alla delega di unulteriore fetta di sovranit a vantaggio dellUnione. Larticolo 167 dintegrazione
TFUE

segna comunque un passaggio importante nella storia del processo e nellevoluzione dellordinamento comunitario laddove,

europea

dallesclusione di ogni ingerenza delle norme e delle istituzioni comunitarie sulle discipline nazionali degli Stati membri in materia di salvaguardia e valorizzazione del patrimonio
FRIGO, Beni culturali e diritto dellUnione Europea, in www.olir.it/areetematiche/166/documents/frigo_ relazione 2010_roma_cesen.pdf.
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culturale, si passa allesplicita previsione di una specifica competenza in materia di conservazione e protezione del patrimonio culturale europeo13. Ci nonostante, pur rappresentando unimportante base giuridica, se ne riscontrano i limiti e le indubbie ambiguit. Se da un lato, infatti, viene richiamato il retaggio culturale comune degli Stati membri, dallaltro se ne evidenziano le diversit nazionali e regionali. LUnione, limitandosi ad incoraggiare la cooperazione degli Stati, ed escludendo qualsiasi armonizzazione delle disposizioni legislative nazionali, sembra riservarsi una competenza piuttosto limitata14. Risulta quindi evidente che, al di l di ogni esplicita individuazione di una possibilit di intervento dellUnione nel settore culturale, la tutela e la conservazione dei patrimoni culturali nazionali restano appannaggio degli Stati. Ne conferma lintroduzione da parte del Trattato di Maastricht del 3 comma dellarticolo 92 del TCE, oggi articolo 107 del TFUE15, 3 comma, lettera d, il quale in materia di aiuti di stato definisce come compatibili con il mercato interno quelli destinati alla cultura e alla conservazione del patrimonio, a condizione che non alterino gli scambi e la concorrenza nellUnione.

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PONTRELLI, La gestione, la valorizzazione e la circolazione dei beni del patrimonio culturale del diritto interno e comunitario, in JAMBRENGHI (a cura di), La cultura e i suoi beni giuridici, Milano, 1994 p.63. 14 VARESE, La politica culturale europea: cronache di una storia, in Economia della cultura, 2000, p.13 ss.. 15 Articolo 107 TFUE: 1. Salvo deroghe contemplate dai trattati, sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza. 2. Sono compatibili con il mercato interno: a) gli aiuti a carattere sociale concessi ai singoli consumatori, a condizione che siano accordati senza discriminazioni determinate dall'origine dei prodotti; b) gli aiuti destinati a ovviare ai danni arrecati dalle calamit naturali oppure da altri eventi eccezionali; c) gli aiuti concessi all'economia di determinate regioni della Repubblica federale di Germania che risentono della divisione della Germania, nella misura in cui sono necessari a compensare gli svantaggi economici provocati da tale divisione. Cinque anni dopo l'entrata in vigore del trattato di Lisbona, il Consiglio, su proposta della Commissione, pu adottare una decisione che abroga la presente lettera. 3. Possono considerarsi compatibili con il mercato interno: a) gli aiuti destinati a favorire lo sviluppo economico delle regioni ove il tenore di vita sia anormalmente basso, oppure si abbia una grave forma di sottoccupazione, nonch quello delle regioni di cui all'articolo 349, tenuto conto della loro situazione strutturale, economica e sociale; b) gli aiuti destinati a promuovere la realizzazione di un importante progetto di comune interesse; c) gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attivit o di talune regioni economiche, sempre che non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse; d) gli aiuti destinati a promuovere la cultura e la conservazione del patrimonio, quando non alterino le condizioni degli scambi e della concorrenza nell'Unione in misura contraria all'interesse comune; e) le altre categorie di aiuti, determinate con decisione del Consiglio, su proposta della Commissione.

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Gli interventi dellUnione nel settore della cultura dovranno inoltre escludere, come precedentemente affermato, qualsiasi armonizzazione delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri16. Del resto stata la stessa Commissione europea, nella sua Comunicazione del 1989 17, a sottolineare come lidea di unarmonizzazione delle legislazioni nazionali nel settore dei beni culturali risulti piuttosto irrealizzabile nel momento in cui gli Stati considerano luscita dal proprio territorio degli oggetti darte come violazione del patrimonio nazionale e non come condivisione con altri Paesi di un patrimonio comune europeo. Unarmonizzazione nel settore, oltre che di non facile attuazione, non sarebbe neanche auspicabile. Essa vieterebbe o sottoporrebbe a restrizioni in tutti gli Stati membri, secondo gli stessi criteri, lesportazione di oggetti che fanno parte del patrimonio nazionale ma lostacolo non verrebbe eliminato: luscita dal territorio nazionale che viene vista come una violazione del patrimonio, e la circostanza di sapere che il bene in questione godr della stessa protezione in un altro Stato membro non sufficiente. In altre parole, larmonizzazione non abolirebbe il ricorso allarticolo 36 del TFUE18 (ex articolo 30 del TCE). In assenza, quindi, di unattribuzione di competenza di carattere generale in tema di tutela del patrimonio culturale europeo e dei singoli Stati membri, i trattati si occupano in realt soltanto dei beni culturali mobili in modo quasi esclusivamente indiretto, facendo sorgere il problema dellapplicabilit a questa particolare categoria di beni di norme che
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Articolo 167 TFUE, 5 comma. Comunicazione del 22 novembre 1989 al Consiglio, relativa alla protezione del patrimonio nazionale avente un valore artistico, storico o archeologico, nella prospettiva della soppressione delle frontiere interne nel 1992, COM(89) 594 def. 18 Articolo 36 TFUE: Le disposizioni degli articoli 34 e 35 lasciano impregiudicati i divieti o restrizioni allimportazione, allesportazione o al transito giustificati da motivi di moralit pubblica, di ordine pubblico, di pubblica sicurezza, di tutela della salute e della vita delle persone e degli animali o di preservazione dei vegetali, di protezione del patrimonio artistico o archeologico nazionale, o di tutela della propriet industriale e commerciale. Tuttavia, tali divieti o restrizioni non devono costituire un mezzo di discriminazione arbitraria, n una restrizione dissimulata al commercio tra gli Stati membri. Come osservato dalla Commissione nella Comunicazione COM(89) 594 def., esiste una notevole differenza tra la salvaguardia del patrimonio nazionale e le altre eccezioni alla libera circolazione delle merci (articolo 30 TCE, oggi articolo 36 TFUE). La maggior parte delle eccezioni previste nellarticolo summenzionato sono invocate per restringere le importazioni e possono essere quindi eliminate, in quanto ostacoli alla libera circolazione, da uneventuale armonizzazione delle norme e regolamentazioni in questione. Invece il problema della protezione del patrimonio nazionale sussisterebbe anche se tutti gli Stati membri avessero ununica legislazione. Infatti, mentre per la tutela della salute, dellambiente ecc., si tratta unicamente di trovare un livello comunitario, in materia di protezione del patrimonio nazionale gli Stati ragionano in termini di salvaguardia del loro patrimonio.

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hanno scopi diversi da quelli di una loro tutela o valorizzazione. Si tratta, nello specifico, di quelle norme create fin dagli inizi del processo dintegrazione europea quali norme poste a garanzia di alcune libert fondamentali e, in particolare, della libera circolazione delle merci. In tale ottica si deve innanzitutto esaminare larticolo 26 del
TFUE19,

norma dichiarata

direttamente applicabile dalla Corte di giustizia, e che assicura la libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali nellambito del mercato interno, come pure larticolo 28 del
TFUE20,

laddove evidenzia che lUnione doganale tra gli Stati membri

comporta il divieto dei dazi doganali allimportazione e allesportazione e di tasse di effetto equivalente, nonch ladozione di una tariffa doganale comune con i Paesi terzi. Di notevole importanza sono anche gli articoli 3421 e 3522 del TFUE, dichiarati anchessi dalla Corte di immediata applicabilit, e che vietano le restrizioni quantitative allimportazione e allesportazione, nonch qualsiasi misura di effetto equivalente. Come si nota, le suddette disposizioni non fanno nessun riferimento alla nozione di bene culturale, ma sono sicuramente norme di rilievo nellordinamento dellUnione che hanno ad oggetto le merci. Ci pone il problema di decidere se sia possibile equiparare la nozione di beni culturali a quella di merci. A tal proposito la Corte di giustizia ha avuto modo di pronunciarsi sul punto in una famosa sentenza del 1968, nella quale ha stabilito che la natura di merci, con conseguente assoggettabilit allallora Trattato suscettibili di una valutazione economica23.
CE,

deve essere riconosciuta

anche agli oggetti di interesse artistico, storico e archeologico, qualora si tratti di beni

Articolo 26 TFUE: 1. LUnione adotta le misure destinate allinstaurazione o al funzionamento del mercato interno, conformemente alle disposizioni dei trattati. 2. Il mercato interno comporta uno spazio senza frontiere interne, nel quale assicurata la libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali secondo le disposizioni dei trattati. 3. Il Consiglio, su proposta della Commissione, definisce gli orientamenti e le condizioni necessari per garantire un progresso equilibrato nellinsieme dei settori considerati. 20 Articolo 28 TFUE: 1. LUnione comprende ununione doganale che si estende al complesso degli scambi di merci, dei dazi doganali allimportazione e allesportazione e di qualsiasi tassa di effetto equivalente, come pure ladozione di una tariffa doganale comune nei loro rapporti con i paesi terzi. 2. Le disposizioni dell articolo 30 e del capo 3 del presente titolo si applicano ai prodotti originari degli Stati membri e ai prodotti provenienti da paesi che si trovano in libera pratica negli Stati membri. 21 Articolo 34 TFUE: Sono vietate fra gli Stati membri le restrizioni quantitative allimportazione nonch qualsiasi misura di effetto equivalente. 22 Articolo 35 TFUE: Sono vietate fra gli Stati membri le restrizioni quantitative allesportazi one nonch qualsiasi misura di effetto equivalente. 23 Corte di giustizia, 10 dicembre 1968, in causa 7/68, Commissione c. Italia, in Raccolta, p. 562.
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Si deve per aggiungere che la regola generale posta dagli articoli 34 e 35 del trova un temperamento nel gi richiamato articolo 36 del
TFUE,

TFUE

cio nellunica disposizione

che ha espressamente ad oggetto, tra le altre, la tutela dei beni di interesse culturale, ed in base alla quale agli Stati membri viene concesso di introdurre o di mantenere quei limiti allimportazione, allesportazione e al transito che trovino una giustificazione nella protezione del patrimonio artistico, storico o archeologico nazionale. A questo punto si tratta di esaminare quale sia lampiezza delle prerogative lasciate agli Stati in materia di limiti alla circolazione dei beni culturali e ci pu essere fatto confrontando le varie versioni linguistiche dellarticolo 36 del TFUE. Il testo italiano, insieme a quello portoghese e spagnolo, sembra consentire agli Stati una discrezionalit relativamente ampia, consentendo loro di mantenere quelle restrizioni che siano giustificate dallesigenza di protezione del patrimonio artistico, storico o archeologico nazionale. Al contrario, in altre versioni linguistiche, ed in particolare in quella inglese e francese, le prerogative nazionali appaiono pi limitate, trattandosi della salvaguardia dei tesori nazionali di valore artistico, storico o archeologico. Non sembra controverso che patrimonio nazionale e tesori nazionali rimandano a due nozioni concettualmente diverse della quali la prima consentirebbe alle autorit statati di includere tra le categorie dei beni oggetto di una disciplina di tutela anche beni che non potrebbero farsi rientrare nella seconda24. Nellinterpretare norme di diritto comunitario primario o secondario aventi significato diverso nelle varie versioni linguistiche la Corte di giustizia ha spesso applicato lo stesso metodo riconducibile essenzialmente ai seguenti criteri. In primo luogo, ogni volta che una norma rivolta a tutti gli Stati membri, lesigenza di uninterpretazione uniforme esclude una considerazione separata del testo in una sola versione linguistica, ma necessita, invece, che essa venga interpretata con lobiettivo di assicurare il perseguimento dello scopo voluto dalla disposizione alla luce delle altre versioni linguistiche25. In secondo luogo, le diverse versioni
24 25

cit.. Corte di giustizia, 12 novembre 1969, in causa 29/69, Erich Stauder c. City of Ulm, in Raccolta, p. 419, punto 3; Corte di giustizia, 17 luglio 1997, in causa C-219/95, Ferriere Nord Spa c. Commissione, in Raccolta, p.I4411, punto 15; Corte di giustizia, 20 novembre 2001, in causa C-268/99, Aldona Malgorzata et al. c. Staatssecretaris van Justuitie, in Raccolta, p. I-8615, punto 47.

FRIGO, op.

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linguistiche di una disposizione di diritto dellUnione devono essere interpretate in modo uniforme e, in caso di divergenze, la norma deve essere interpretata alla luce delleconomia generale e dellobiettivo perseguito dal complesso delle disposizioni alle quali essa appartiene26. Ebbene, se si utilizzano per larticolo 36 del
TFUE

le regole interpretative sopra

richiamate, non sembra problematico affermare che i testi inglese e francese sono pi conformi alloggetto, allo scopo e ai contenuti del trattato di quanto lo siano i testi italiano, spagnolo e portoghese. In effetti, larticolo 36 del TFUE comprende un numero tassativamente limitato di eccezioni alla regola generale posta dagli articoli 34 e 35 del
TFUE

in tema di

divieto di restrizioni quantitative agli scambi. Trattandosi di una norma di deroga, una sua interpretazione estensiva sarebbe contraria al
TFUE

ed incompatibile con lequilibrio tra gli

obblighi da esso derivanti e le prerogative assegnate agli Stati membri.

3. La disciplina dei beni culturali nelle fonti di diritto europeo derivato: il regolamento 3911/92/CEE e la direttiva 93/7/CEE.
Nel settore dei beni culturali lattivit normativa di diritto secondario ha avuto come obiettivo quello di conciliare nel mercato interno la libera circolazione dei beni culturali con le esigenze di protezione dei tesori aventi valore artistico, storico o archeologico. In effetti, prima delladozione del regolamento 3911/92 relativo allesportazione dei beni culturali27, successivamente abrogato dal regolamento 116/200928, e della direttiva 93/7 relativa alla restituzione dei beni culturali usciti illecitamente dal territorio di uno Stato membro29, gli Stati si limitavano principalmente ad effettuare controlli alle frontiere con
26

Corte di giustizia, 27 ottobre 1977, in causa 30/77, Regina c. Pierre Bouchereau, in Raccolta, p. 01999, punto 14; Corte di giustizia, 7 dicembre 1995, in causa C-449/93, Rockfon A/S c. Specialarbejderforbundet i Danmark, in Raccolta, p.I-4291, punto 28; Corte di giustizia, 17 dicembre 1998, in causa C-236/97, Skatteministrerietc. Codan, in Raccolta, p. I-8679, punto 28; Corte di giustizia, 9 gennaio 2003, in causa C-257/00, Nani Givanec. Secretary of State for the Home Department, in Raccolta, p. I-345, punto 37. 27 Regolamento (CEE)n. 3911/92 del 9 dicembre 1992 del Consiglio relativo allesportazione dei beni culturali. 28 Il Regolamento (CE)n. 116/2009 del 18 dicembre 2008 del Consiglio relativo allesportazi one dei beni culturali ha sostituito il precedente regolamento n. 3911/92, gi modificato in modo sostanziale a pi riprese. Il nuovo Regolamento ha quindi una funzione essenzialmente di codificazione ai fini di maggiore chiarezza (cfr. considerando 1 del regolamento n. 116/2009). 29 Direttiva (CEE)n. 93/7del 15 marzo 1993 del Consiglio relativa alla restituzione dei beni culturali usciti illecitamente dal territorio di uno Stato membro.

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riguardo ai beni rientranti nel proprio patrimonio, mentre i beni che provenivano da altri Stati membri non erano soggetti ad efficienti controlli in caso di esportazione. La realizzazione del mercato interno non poteva ignorare leliminazione dei controlli alle frontiere, con la conseguenza di determinare misure destinate ad assicurare un controllo pi uniforme delle esportazioni allo scopo di evitare lelusione delle norme nazionali di protezione mediante lesportazione in un Paese terzo attraverso il transito in un altro Stato membro le cui norme sulla circolazione dei beni culturali fossero maggiormente permissive di quelle dei Paesi dorigine. Con riguardo alla definizione di bene culturale entrambi gli atti sono corredati da un identico allegato che contiene lelenco delle categorie di beni culturali suscettibili di rientrare nellambito di applicazione del Regolamento e della Direttiva, in armonia con le prerogative degli Stati membri. In particolare, il Regolamento non fornisce una definizione propria di bene culturale, in quanto al suo articolo 1 chiarisce che per beni culturali si intendono i beni elencati nellallegato 1, fatti salvi i poteri degli Stati membri ai sensi dellarticolo 36 del
TFUE30,precisando

nei considerando che tale allegato ha soltanto lo scopo di definire le

categorie di beni culturali che dovrebbero formare loggetto di particolare protezione negli scambi con i Paesi terzi, senza incidere sulla libert degli Stati membri ai sensi del suddetto articolo 3631. La Direttiva, a sua volta, chiarisce nei considerando che lallegato non ha lobiettivo di definire i beni che fanno parte del patrimonio nazionale ai sensi dellarticolo 36 del
TFUE,

ma

unicamente quello di dare una definizione dei beni suscettibili di essere classificati come tali e di formare oggetto di un procedimento di restituzione. Per quanto riguarda la circolazione, il regolamento 3911/92 prevede che lesportazione di beni culturali al di fuori del territorio dellUnione sia subordinata alla presentazione di una
Articolo1 del regolamento 116/2009: Fatti salvi i poteri degli Stati membri ai sensi dellarticolo 30 del trattato (oggi, art. 36 TFUE) per beni culturali sintendono, ai fini del presente regolamento, i beni elencati nellallegato I. 31 Considerando 7 del regolamento 116/2009: Lallegato I del presente regolamento ha lo scopo di definire le categorie di beni culturali che dovrebbero formare oggetto di particolare protezione negli scambi con i paesi terzi, ferma restando la libert degli Stati membri di definire i beni da considerare patrimonio nazionale ai sensi dellarticolo 30 del trattato (oggi, art. 36 TFUE).
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licenza di esportazione che deve essere rilasciata, su richiesta dellinteressato, dalle singole autorit competenti dello Stato membro di origine, cio dallo Stato nel cui territorio si trovava il bene alla data del 1 gennaio 199332. Gli Stati possono tuttavia negare la licenza qualora i beni in questione rientrino tra quelli oggetto di una legislazione di tutela del patrimonio nazionale. Con riferimento al tema della restituzione, la direttiva 93/7 presenta alcuni aspetti comuni al sistema della Convenzione Unidroit del 199533 sul ritorno internazionale dei beni culturali rubati o illecitamente esportati, prevedendo lobbligo di restituzione dei beni rientranti nel suo ambito di applicazione che siano usciti illecitamente dal territorio di uno Stato membro. A tal fine gli articoli 4-9 della Direttiva prevedono per lo Stato membro richiedente la possibilit di presentare davanti allautorit giudiziaria competente dello Stato membro richiesto unazione di restituzione, stabilendo lobbligo di introdurre nelle legislazioni statali norme che consentano la restituzione anche nellipotesi di acquisto in buona fede, a condizione che il giudice sia convinto che il possessore abbia usato, allatto dellacquisizione, la diligenza richiesta34. Una vera e propria politica culturale europea va, naturalmente, ben oltre i profili qui esaminati. Le nuove disposizioni in materia di cultura introdotte dal Trattato di Maastricht e sostanzialmente riconfermate dal Trattato di Lisbona contengono dei limiti molto precisi che fanno dellintervento dellUnione poco pi di un sostegno alle gi esistenti politiche culturali dei singoli Stati membri. Emerge, quindi, che allo stato attuale la disciplina dellUnione dei beni culturali non pu prescindere dalle legislazioni nazionali e non ci sono elementi che facciano prevedere un cambiamento di questo indirizzo35.

32

La data del 1 gennaio rimasta inalterata rispetto alla data gi prevista dal regolamento n. 3911/93, che era stata stabilita in coincidenza con leliminazione dei controlli alle frontiere interne ai fini della realizzazione del mercato unico. 33 La Convenzione Unidroit del 24 giungo 1995 sul ritorno internazionale dei beni culturali rubati o illecitamente esportati in vigore dal 1 luglio 1995. 34 Articolo 9 della direttiva n. 93/7. 35 MEZZETTI, op. cit., p. 25.

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