CAPTULO I LA RECTORA DEL ESTADO Y EL DERECHO FINANCIERO

I.1. CONCEPTO GENERAL DE RECTORA DEL ESTADO La existencia del Estado se justifica en la medida que proporciona mayor bienestar a los gobernados, lo cual constituye su razn de ser y el fin ltimo. As, el factor econmico del Estado, es de suma importancia, pues constituye la principal herramienta para que los rganos puedan desempear su funcin especfica dentro de la gran maquinaria estatal, de esa manera la inclusin explcita del concepto de la rectora del Estado, obedece a la tradicin constitucional mexicana de atribuir al Estado la responsabilidad de conducir el desarrollo nacional1., y de esa forma la mayor o menor proyeccin sobre la vida social y econmica es un resultado necesario de las circunstancias imperantes en cada lugar, en cada poca y contexto social, por ende la intervencin del Estado ha variado de acuerdo con el pensamiento filosfico, econmico y poltico del lugar y ha influido tambin el momento histrico. En torno a lo anterior, el Estado ha evolucionando conforme al pensamiento econmico imperante en cada etapa histrica, para justificar su existencia con el objetivo de asegura el bien comn, pudindose distinguir varios tipos de participacin, desde el Estado gendarme, que busca slo poner orden cuando se necesita, pasando por el Estado provincial y empresario, hasta el Estado rector del desarrollo econmico y social, con el objeto de defenderse de las crisis, a fin de asegurar y acelerar el desarrollo de la produccin e incrementar el nivel de vida, as como el crecimiento econmico, en la lucha contra la inflacin y los obstculos financieros y sociales que impiden el progreso econmico. El Estado rector tiene una doble funcin: primeramente, mantener el equilibrio econmico y social y adems, acelerar la produccin, a fin de que el ingreso per capita aumente o al menos no disminuya buscando desterrar las desigualdades sociales. Para que pueda funcionar esta rectora estatal debe someterse al imperio de la Ley y del Derecho, y en consecuencia, se est haciendo alusin a la actividad y actitud del Poder Pblico sujeta a la Ley; primero, como a un instrumento tcnico creado para combatir la arbitrariedad del Poder Pblico, en la medida de que es capaz de incorporar una idea de justicia y de legalidad que satisfaga las exigencias sociales que prevalezcan en el pas. Estas atribuciones conforman las nuevas polticas econmicas y financieras para mantener un equilibrio y la planeacin democrtica, en un sistema econmico mixto. Desde luego, en un plano de legalidad, se pretende que el Estado obtenga los recursos necesarios para el funcionamiento del aparato estatal, pero considerando las desigualdades sociales, para dar un trato igual a los iguales y desiguales a quienes no se encuentran en un mismo plano frente a otros. Se pretende que la actividad econmica se efecte con tcnicas no coercitivas para persuadir a los interesados de actuar con cierta orientacin, hacindoles notar los beneficios, para lo cual utiliza como instrumentos exenciones, estmulos fiscales y prstamos y subsidios, perdones entre otros. Adems emplea entre otras tcnicas la del gasto pblico, que orienta hacia un sector determinado de la produccin que puede ejercer una accin decisiva en el desenvolvimiento de una rama de la economa.

Otra tcnica muy importante es la planeacin o planificacin, toda vez que es una actividad fundamental del Estado Rector. Como la sociedad y la misma iniciativa privada se declaran incapaces para afrontar los problemas de la planificacin, se entrega esta actividad al Estado, verdadero orientador de la economa en el mundo moderno, de acuerdo como lo indica ANDRS SERRA ROJAS2. Es importante destacar el triunfo del Estado democrtico en la resolucin de sus problemas econmicos, sin suprimir, ni disminuir sus libertades al utilizar tcnicas e intervencin no coercitiva. Para entender la rectora del Estado a partir del Estado moderno, se debe tomar en cuenta el propsito de intervencin en la Administracin Pblica. Este fenmeno se debe fundamentalmente en la creacin de importantes servicios pblicos. En conclusin, se puede considerar que la rectora del Estado implica una intervencin en la sociedad y en los sectores econmicos, pero dentro del margen de accin acotado por el marco legal, con el objetivo fundamental de asegurar los intereses de la colectividad. I.2. EL ESTADO RECTOR MEXICANO Con las reformas y adiciones a los artculos 25, 26, 27 y 28 de la Constitucin General de la Repblica, se modifican profundamente las ideas tradicionales acerca de los fines y funciones de Estado mexicano, para hacer crecer las atribuciones de ste en la intervencin y planeacin de las polticas econmicas y financieras que deben adoptarse. En efecto, la poltica econmica es un medio de direccin del Estado sobre las finanzas externas, e internas de la nacin, y como tal, las normas constitucionales contienen orientaciones imperativas que constituyen el elemento principal de la estructura institucional del sistema econmico. MIGUEL CARBONELL3 apunta que el artculo 25 de la Constitucin Mexicana vigente es, junto con los artculos 26, 27 y 28, el corazn de las normas constitucionales en materia econmica, Existen, desde luego, otros principios que configura rgimen econmico, como son el propio artculo 3., que contiene una definicin de democracia integral; el 5. En lo que se refiere a la libertad de trabajo; el 31, que habla de las bases constitucionales del rgimen impositivo; el 73, que otorga al Congreso de la Unin diversas facultades de contenido econmico; el 74, que atribuyen a la Cmara de Diputados facultades exclusivas en materia de finanzas pblicas; el 89, que establece facultades importantes del Presidente de la Repblica en esta materia; el 115, que regula el municipio y su rgimen econmico; el 117, que establece prohibiciones para los estados en materias econmicas que se reservan a la Federacin y prohbe aquellos actos que puedan interferir en la unidad econmica nacional, el 118, que prohbe a los estados establecer cierto tipo de derechos en los puertos e imponer contribuciones y derechos sobre importaciones y exportaciones; el 123, que establece las bases de las relaciones entre capital y trabajo, y el 131, que otorga facultades amplias a la Federacin en materia de la intervencin en la economa. El artculo 25 establece el concepto de rectora econmica del Estado. Este concepto se define como la facultad de planear, conducir, coordinar y orientar la actividad econmica nacional, as como la regulacin y fomento de las actividades que demanda el inters general en el marco de libertades que otorga esta Constitucin. El concepto de rectora equivale a la funcin misma de gobernar. De acuerdo con el Diccionario de la Real Academia Espaola, la palabra rectora deriva del vocablo rector, y significa el que rige o gobierna, persona a cuyo cargo est el gobierno y mando de una comunidad, hospital o

colegio. El trmino rectora est relacionado con el verbo regir, que se define por el citado Diccionario como dirigir, gobernar o mandar. Guiar, llevar o conducir una cosa. El propio artculo 25 de la Constitucin federal seala que la rectora del desarrollo nacional debe garantizar que ste sea integral, que fortalezca la soberana de la nacin y su rgimen democrtico y que, mediante el fomento, el crecimiento econmico y el empleo y una ms justa distribucin del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege la Constitucin. En este primer prrafo el artculo 25 se fijan los fines y las limitaciones del concepto de rectora del desarrollo nacional que se atribuye al Estado. Se establece que el desarrollo debe ser integral; esto es, que debe atender los diversos aspectos del mismo, tanto los meramente econmicos como los sociales, los culturales y los polticos, debindose entender este principio en conexin con el artculo 3 de la Constitucin que define a la democracia no solamente como una estructura poltica, sino como un sistema de vida fundado en el constate mejoramiento econmico, social y cultural del pueblo. El carcter integral del desarrollo debe tambin entenderse, tal como lo seala Eduardo Andrade, en el sentido de que abarque en conjunto a la poblacin y a toda la extensin del territorio nacional, as como a las diferentes ramas de actividad. Hay en el concepto de integralidad la orientacin de propiciar, de manera equilibrada, que los beneficios del desarrollo abarquen a los diversos grupos y regiones del pas y que se eviten fenmenos de privilegio o beneficio indebido para algn grupo o rea especfica de la nacin Con los cambios a los textos de los artculos constitucionales mencionados se erige formalmente de hecho y de derecho, el Estado Rector del desarrollo econmico nacional; como planeador, conductor coordinador y orientador de la economa y como nico facultado para explotar la riqueza que produzcan ciertas actividades en reas estratgicas. En trminos del artculo 25 Constitucional la rectora del desarrollo nacional est plasmada para garantizar que ste sea integral, que fortalezca la soberana de la nacin y su rgimen democrtico. Adems otorga al Estado la facultad de planear, conducir, orientar y coordinar la actividad econmica nacional. Con respecto al artculo 26 Constitucional, se determina un sistema de planeacin democrtica del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economa, para la independencia y la democratizacin poltica, social y cultural de la nacin y asimismo expresa las bases para la planeacin democrtica y faculta al ejecutivo, para determinar los procedimientos de participacin y consulta popular en dicha planeacin. Los objetivos que se persiguen por el Estado para fortalecer la soberana es asegurar el bien comn para imprimir solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economa, los cuales se cumplen bajo un esquema estructural de recaudacin de haberes, entre los cuales destaca la materia fiscal, que debe estar planeada a efecto de que la carga contributiva se soporte de manera proporcional y equitativa, esto es, de acuerdo con la capacidad econmica de los gobernados, con un trato igual entre ellos ante situaciones que guardan el mismo estado de cosas, pero con arreglo a la ley y los destinos de gasto que se prevn en la propia norma, como se ver en el siguiente punto. I.3. EL DERECHO FINANCIERO Las finanzas son las encargadas de investigar y precisar los medios que utilizan las personas para procurar las riquezas indispensables para poder satisfacer las necesidades, por lo que comprende dos grandes partes: una que se encarga de regular la percepcin y la otra que se refiere a la correcta y adecuada aplicacin de los ingresos.

SERGIO FRANCISCO DE LA GARZA explica que el derecho financiero es el conjunto de normas jurdicas que regulan la actividad financiera del Estado en sus tres momentos a saber: en el establecimiento de tributos y obtencin de diversas clases de recursos, en la gestin y manejo de sus bienes patrimoniales y en la erogacin de recursos para los gastos pblicos, as como las relaciones jurdicas que en el ejercicio de dicha actividad se establecen entre los diversos rganos del Estado o entre dichos rganos y los particulares, ya sean deudores o acreedores del Estado 4. Ahora bien, como se puede apreciar, la actividad financiera del Estado comprende tanto la forma captacin de recursos, como los destinos de los mismos. Para la realizacin de sus fines el Estado debe de llevar a cabo mltiples tareas, tanto en lo referente a la seleccin de necesidades y objetivos, como en lo relativo a la obtencin de los medios, ya sean pecuniarios o de otro tipo, y a la gestin de ellos. En la actualidad la actividad financiera no tiene como nica finalidad la obtencin de ingresos suficientes para cubrir el gasto pblico, sino que pretende, adems, impulsar la economa dirigindola y regulndola. I.4. LOS INGRESOS DEL ESTADO El autor ADOLFO ARRIOJA VIZCANO5 explica que los ingresos del Estado se clasifican en dos grandes rubros: ingresos tributarios e ingresos financieros. Los primeros son aquellos que derivan de aportaciones econmicas efectuadas por los ciudadanos en proporcin a sus ingresos o rendimientos, en cambio los segundos, provienen de todas las fuentes de financiamiento a las que el Estado recurra en adicin a las prestaciones tributarias recibidas de sus sbditos para la integracin del presupuesto nacional. Los ingresos tributarios a su vez se dividen en: Impuestos, aportaciones de seguridad social, derechos, contribuciones especiales y tributos o contribuciones accesorias. Los ingresos financieros tambin se dividen en: Emprstitos, emisin de moneda, emisin de bonos de deuda pblica, amortizacin y conversin de la deuda pblica, moratorias y renegociaciones, devaluaciones, revaluaciones, productos y derechos, expropiaciones, decomisos, nacionalizaciones y privatizaciones. I.4.1. Ingresos tributarios Los impuestos son las contribuciones establecidas en la ley que deben pagar las personas fsicas y morales que se encuentren en la situacin jurdica o de hecho prevista por la norma. (Artculo 2, fraccin I, del Cdigo Fiscal de la Federacin). Las aportaciones de seguridad social son las contribuciones establecidas en ley a cargo de personas que son sustituidas por el Estado en el cumplimiento de obligaciones fijadas por la ley en materia de seguridad social o las que se beneficien en forma especial por servicios de seguridad social proporcionados por el mismo Estado. (Artculo 2, fraccin II, del Cdigo Fiscal de la Federacin). Los Derechos son las contribuciones establecidas en ley por el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio pblico de la Nacin, as como por recibir servicios que presta el Estado en sus funciones de derecho pblico, excepto cuando se presten por organismos descentralizados u rganos desconcentrados cuando, en este ltimo caso, se trate de contraprestaciones que no se encuentren previstas en la Ley Federal de Derechos. Tambin son derechos las contribuciones a

cargo de los organismos pblicos descentralizados por prestar servicios exclusivos del Estado. (Artculo 2, fraccin IV, del Cdigo Fiscal de la Federacin.) Contribuciones de mejoras son las establecidas en ley a cargo de las personas fsicas y morales que se benefician de manera directa por obras pblicas. (Artculo 2 fraccin III del Cdigo Fiscal de la Federacin.) Los tributos o contribuciones accesorias son aquellos que obtiene el Estado pero que no se pueden clasificar como impuestos, aportaciones de seguridad social, derechos o contribuciones especiales. I.4.2. Ingresos financieros El autor ADOLFO ARRIOJA VIZCANO seala que los ingresos financieros son: Los emprstitos son los crditos o financiamientos otorgados a un Gobierno por un Estado extranjero, por organismos internacionales, por instituciones privadas o por instituciones nacionales de crdito para la satisfaccin de ciertas necesidades presupuestales, que generan para el Gobierno receptor la obligacin a un cierto plazo de restituirlos, ms una sobre prima por concepto de intereses, la cual forma la deuda pblica del pas. Los emprstitos pueden negociarse a corto, mediano o largo plazo, de acuerdo con la capacidad de pago del receptor y con los requerimientos monetarios. Tambin pueden ser crditos atados y libres. Aqullos se refieren a que el dinero del prstamo se destina para una determinada obra y para la cual se negoci el crdito; en cambio, en los otros se deja libre para que se destinen segn las necesidades del Estado que recibi dicho crdito. La emisin de moneda es un elemento para que el Estado obtenga recursos, pero para poder emitir moneda es necesario que sta se encuentre un respaldo, depsitos de divisas de fuerte cotizacin en los mercados cambiarios internacionales, generalmente dlares, as como tambin es necesario tomar en cuenta los principales elementos macroeconmicos. En nuestro pas la nica institucin que tiene la facultad de emisin de moneda es el Banco de Mxico. La emisin de bonos de deuda pblica son instrumentos negociables que el Estado coloca entre el gran pblico inversionista, recibiendo a cambio un cierto precio y asumiendo como contraprestacin obligaciones de reembolsar su importe ms una prima o sobreprecio en un plazo determinado y de garantizar la propia emisin con sus reservas monetarias o con los futuros rendimientos en la explotacin de los recursos naturales que por mandato constitucional estn bajo su dominio directo. Por amortizacin y conversin de la deuda pblica se entiende el pago oportuno y a su vencimiento, de las exhibiciones correspondientes a capital e intereses estipuladas en los emprstitos o bonos, contratados y emitidos por el Estado, en tanto, que la conversin implica el pago anticipado de la totalidad o parte de las obligaciones econmicas que componen la deuda pblica. Las moratorias consisten en ciertas ampliaciones de los plazos inicialmente convenidos para el pago de las exhibiciones correspondientes a capital e intereses. Las renegociaciones implican un replanteamiento total de la operacin de que se trate, no solamente en lo tocante a capital de intereses, sino en los aspectos relacionados con garantas, programas de inversin, vigilancia de la correcta aplicacin de los fondos suministrados.

La diferencia entre una y otras consiste en que mientras aqullas atienden exclusivamente a las condiciones de pago, stas se refieren globalmente a las estipulaciones generales de un prstamo. Las devaluaciones consisten en que toda emisin de moneda se encuentra respaldada por las reservas que tiene un pas, por lo que dicha moneda se cotiza en el mercado recibiendo un valor determinado frente a otras monedas, pero en caso de que el Gobierno mande a emitir ms moneda sin que encuentre este respaldo, en consecuencia el valor de la moneda en el mercado internacional sufre una baja del precio frente a las otras y tambin provoca alza generalizada en los precios de los productos. La revaluacin es un incremento de la paridad cambiaria de una moneda en su cotizacin en los mercados internacionales. Productos y derechos son los ingresos que obtiene el Estado como consecuencia de la explotacin de sus bienes y recursos patrimoniales tanto pblicos como privados. La expropiacin es el acto unilateral ejecutado por el Estado con el fin de obtener un bien de un particular para destinarlo, aun sin el consentimiento de ste, a satisfacer intereses pblicos mediante una indemnizacin, es decir, dicho bien est reservado a solucionar una necesidad colectiva que es indispensable y que va a beneficiar a la sociedad, por lo que el Gobierno toma la determinacin de segregarlo del patrimonio del individuo y pagarle por este concepto cierta cantidad de dinero. El decomiso es una sancin que impone el Estado a aquella persona, en el sentido de apropiarse de los objetos o instrumentos utilizados para la comisin de un delito. La nacionalizacin es un acto jurdico unilateral mediante la cual se establece que una determina actividad econmica queda reservada en forma exclusiva a la accin del Estado y en consecuencia todos los recursos y bienes de los particulares, con los cuales se desarrollaba dicha actividad pasan a formar parte del Gobierno. La privatizacin, tambin, es un acto jurdico unilateral del Estado, por medio del cual ste se desprende de bienes de su propiedad, para venderlos a particulares a cambio del pago de una cierta cantidad de dinero. Esta venta que hace la administracin pblica por lo regular se origina cuando no puede continuar dando el servicio, porque no se cuenta con la infraestructura, recurso, tecnologa, etc., necesaria y por tal motivo el Gobierno decide desprenderse de la actividad para que los particulares con recursos propios los otorguen.