Cmo se afronta una crisis fiscal

E02-02-001


Este caso fue escrito por el profesor Pascual Amzquita Zrate de la Universidad Sergio Arboleda en
Bogot, Colombia, con el propsito de servir como material de discusin en clases, no pretende ilustrar
buenas o malas prcticas administrativas.

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Corona No. 2514 Col. Nuevo Mxico, Zapopan, Jalisco 45140, Mxico. El ITESM prohbe cualquier forma
de reproduccin, almacenaje o transmisin de la totalidad o parte de esta obra, sin autorizacin por escrito.

Centro Internacional de Casos Fecha de revisin: 21 de octubre de 2009
Tecnolgico de Monterrey ltima revisin: 29 de abril de 2010




El 14 de junio de 1999, el ministro de hacienda de Colombia, J uan Camilo Restrepo,
anunci: el pas no necesita un programa de los que llaman de stand by
1
del Fondo
Monetario Internacional (Restrepo, 1999a). Sostuvo que, aunque la crisis fiscal era
preocupante, no desbordara la capacidad del Estado para enfrentarla, pues se contaba con
los recursos necesarios. En la ltima semana de abril de ese ao estuvo en Colombia una
misin del Fondo Monetario Internacional (FMI), y la declaracin del ministro se debi a
que otra visita, programada para agosto o septiembre, se haba adelantado. Por qu haca
tan frecuentes visitas el FMI? Por qu el ministro haba desestimado la necesidad de un
crdito stand by mientras que la nueva visita induca a pensar a analistas econmicos lo
contrario? No era necesaria, o algo haba cambiado en el lapso de dos meses?

La situacin de Colombia
Colombia, al igual que Amrica Latina, no estaba exenta de padecer los efectos de la crisis
del sudeste asitico (ver Anexo 1), en particular escasez de crdito y cada de las
exportaciones. En toda la regin se estaban negociando acuerdos con el FMI para prevenir
un contagio de la crisis del sudeste asitico que se origin a mediados de 1997, y que
propuls las crisis rusa y brasilea de 1998. Se haban firmado acuerdos preventivos con
Argentina (1998), Bolivia (1998), Mxico (1998), Per (1999) y Uruguay (1999). Por su
parte, Brasil y Ecuador negociaron acuerdos en medio de una crisis cambiaria.

Al comenzar el gobierno de Andrs Pastrana en agosto de 1998, su ministro de Hacienda,
J uan Camilo Restrepo Salazar, hizo, lo que el peridico El Tiempo del 21 de junio de 1998
llam una dramtica radiografa de la situacin econmica que recibi
2
: el dficit del

1
Un crdito stand by del FMI es un aval de esa institucin al pas solicitante para ser usado en caso de no
poder cumplir compromisos de pago con terceros.
2
En la estructura del Estado colombiano, el gobierno est conformado por el Presidente de la Repblica y sus
ministros. El Banco de la Repblica (que tiene bajo su control la poltica monetaria, cambiaria y crediticia) a
partir de la Constitucin Poltica de 1991, es un ente autnomo frente al gobierno. Antes de 1991, el gobierno,
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2
gobierno central ascenda a 5,5% del PIB (siete billones de pesos), la deuda era de 9% del
PIB (12 billones de pesos) y el pago de intereses absorba casi cuatro billones de pesos,
equivalente a ms de una tercera parte de los ingresos corrientes de la Nacin, para totalizar
ms de 22 billones de pesos, o sea 50% del presupuesto nacional, o 20% del PIB
colombiano (ver Cuadro 1).

Cuadro 1. Algunos indicadores para Colombia, 1990-1999.

* IPC: ndice de Precios al Consumidor, calculado por la agencia pblica colombiana DANE.
** IPP: ndice de Precios al Productor, calculado por la misma entidad.
Fuente: Banco de la Repblica de Colombia (2002).

De otra parte, el PIB vena decreciendo desde el ltimo trimestre de 1998 y en el transcurso
del ao haba alcanzado niveles negativos (ver Grfico 1).

Grfico 1. Producto Interno Bruto Trimestral.
Crecimiento Anual (respecto al mismo trimestre del ao anterior).

Fuente: Elaboracin del autor con datos disponibles en www.dane.gov.co


a travs de la J unta Monetaria (cuyos miembros, en su gran mayora eran nombrados por el mismo Presidente
de la Repblica) trazaba esas polticas.



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3
Debido a la contraccin mundial y a la cada del precio de los commodities
3
, las
exportaciones colombianas haban venido disminuyendo, lo que se traduca en un aumento
del dficit comercial como se observa en el Grfico 2.

Grfico 2. Balanza comercial de Colombia.

Fuente: Ministerio de Industria, Comercio y Turismo (2003).

Ello ocasionaba un creciente dficit en cuenta corriente (ver Cuadro 1), lo que impulsaba
un mayor financiamiento externo. Igualmente, la produccin industrial vena decayendo en
los aos anteriores y en 1999 se acentu el descenso (ver Cuadro 2).

Cuadro 2. Variacin porcentual produccin industrial colombiana.
1991-1999
Ao 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Crecimiento porcentual 6.81 2.65 3.53 2.15 -2.72 2.41 -1.48 -14.49
Fuente: Elaboracin del autor con datos disponibles en www.dane.gov.co

Por otra parte, el dficit pblico tambin vena creciendo a lo largo de la dcada de 1990
por dos caminos que se entrecruzaban: el aumento del gasto pblico y el comparativamente
lento crecimiento de los ingresos (ver Cuadro 3).

Cuadro 3. Ingresos y gastos del Gobierno Nacional Central



Ingresos

Gastos

Intereses
Dficit (-) o
Supervit (+)
1990 2.088,4 2.268,5 262,4 -180,1
1991 3.164,3 3.232,1 365,1 -67,8
1992 4.207,7 4.858,0 407,4 -650,2
1993 5.907,6 6.283,7 582,4 -376,1
1994 7.700,5 8.627,7 780,2 -927,2
1995 9.599,9 11.462,3 1.036,1 -1.862,4
1996 12.144,5 15.783,3 1.878,5 -3.638,8

3
Bienes y servicios sin valor agregado.
824
-1,147
-1,548
-1,285
-1,310
-1,468
1,384
-2,341
-2,500
-2,100
-1,700
-1,300
-900
-500
-100
300
700
1,100
1,500
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9
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4
1997 15.237,5 19.786,7 2.484,5 -4.549,2
1998 16.810,2 23.817,6 4.089,7 -7.007,4
1999 20.170,7 29.115,1 5.025,5 -8.944,4
Fuente: CONFIS, Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico. Las cifras corresponden a
Operaciones Efectivas de Caja acumuladas en cada perodo.

La dinmica de este problema no fue evidente al inicio de la dcada, pues el mayor gasto,
consumo e inversin se financiaron con recursos transitorios, tales como el crdito a los
particulares, una amnista tributaria y la revaluacin del peso que le dio recursos al Banco
de la Repblica, amn de la venta de importantes activos del Estado. Cuando esos efectos
se fueron difuminando se empez a presentar el problema para mantener en marcha la
economa.

Como se observa en el Cuadro 4, hay una creciente necesidad de financiamiento a travs
del crdito para alcanzar los ingresos totales requeridos para el funcionamiento del
Gobierno Nacional Central.

Cuadro 4. Operaciones de financiamiento del Gobierno Nacional Central.
(Millones de pesos)
CONCEPTO 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Ingresos totales 7.700.529 9.599.920 11.950.973 15.137.525 16.726.978 18.926.671

Financiamiento 772.608 2.616.181 4.812.181 5.388.087 7.410.501 11.521.557
Crdito Externo Neto 119.500 223.200 1.079.814 1.083.814 2.701.241 3.244.520

Crdito Interno Neto 235.376 1.755.400 1.790.859 3.517.300 3.997.025 5.713.180
Financiamiento/ingresos totales % 10,0% 27,3% 40,3% 35,6% 44,3% 60,9%
Fuente: Elaboracin del autor con datos disponibles en www.minhacienda.gov.co

El resultado fue un creciente aumento de la deuda total del Gobierno Nacional Central (ver
Grfico 3).

Adicionalmente, las tasas de inters venan en aumento. Para febrero de 1999 la tasa DTF
(que es el promedio de captacin de bancos y corporaciones financieras para los Depsitos
a Trmino Fijo) era de 30,14%, cifra alta an frente a una inflacin de 16% (ver Grfico 4).
La causa es explicable desde diferentes puntos de vista: para el ex ministro de Hacienda
Abdn Espinosa, con esto se pretenda contener la inflacin as ello indujera una parlisis
econmica (Espinosa, 1999). Para el analista Csar Giraldo, el objetivo perseguido era
contraer el consumo interno y dejar as mayor produccin disponible para las exportaciones
(Giraldo, 2000). De manera no excluyente, otra razn sera poder captar recursos para
continuar financiando el gasto pblico.

Las tasas de inters estaban asociadas a otra arista del panorama: la tasa de cambio del peso
respecto al dlar. En el pas rega el sistema de bandas cambiarias
4
. En septiembre de 1998
se haba establecido un nuevo techo, y se fij la tasa interbancaria en 80% para defenderla,

4
Sistema de tipo de cambio semiflexible que permite la libre flotacin de la divisa en trminos nominales
entre un lmite superior (techo) y uno inferior (piso). Cuando el tipo de cambio se pega al piso o al techo de la
banda cambiaria, es el banco emisor el que entra a intervenirla, sea comprando o vendiendo divisas en el
mercado cambiario, respectivamente. Al tiempo que permite mantener cierta flexibilidad en el mercado,
tambin restringe variaciones extremas.



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pues para el gobierno era perentorio evitar una devaluacin, aduciendo que afectara a los
deudores privados en moneda extranjera, con una cartera de unos 17 billones de pesos, a
ms del efecto en las cuentas pblicas por la misma causa. Se entiende entonces que el
Banco de la Repblica comprara pesos en el mercado abierto, inducindola a travs del alza
de intereses.

Grfico 3. Deuda total del Gobierno Nacional Central.
1990-1999 % del PIB

Fuente: J unguito (2004).


Grfico 4. Tasa DTF.
1999-2000

Fuente: Banco de la Repblica.


El 12 de mayo de 1999 el reconocido economista J effrey Sachs dio una conferencia en
Bogot en la cual analiz la dinmica de la tasa de cambio. En su opinin, para evitar la



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6
devaluacin el gobierno haba subido las tasas de inters y con ello haba paralizado la
economa. Pero, desde su punto de vista, era necesario perderle el miedo a la devaluacin
(Dinero, 1999).

Otro analista econmico, Beethoven Herrera (1999), plante tmalo siguiente: Para
defender esa paridad cambiaria se han elevado las tasas de inters de modo tal que se ha
encarecido el crdito para la produccin, se ha llevado el pas a la recesin, y el desempleo
es apenas una consecuencia lgica. El rezago de los deudores de UPAC
5
es explicable por
el elevado nivel de desempleo y el aumento astronmico de las cuotas.

El equilibrio macroeconmico nacional era precario. Dependa, en ltima instancia, de la
creciente entrada de capitales extranjeros para enfrentar el dficit y la cada de las
exportaciones.

Las opciones gubernamentales
El gobierno tena dos grandes opciones: de una parte, conseguir recursos frescos para atajar
la dinmica deficitaria y, de otra, dar reversa a las medidas derivadas del Consenso de
Washington, que, segn analistas como Stiglitz y Williamson, haban atizado la crisis
interna al haber afectado la capacidad productiva y con ello la tributaria, incidido en la
cada de ingresos estatales y el aumento del gasto pblico. De igual manera, siguiendo las
sugerencias de Krugman (Espinosa, 1999), esta segunda opcin inclua pensar en establecer
un control cambiario para evitar las presiones especulativas contra el peso.

El primer camino implicara aceptar las negociaciones con el FMI, como lo haban
mostrado los ejemplos de los pases del sudeste asitico y varios latinoamericanos. El
segundo estaba condicionado por los acuerdos explcitos e implcitos que el pas haba
adquirido desde comienzos de la dcada de 1990.

Con el Consenso de Washington, dado a conocer en 1989, la liberacin financiera y
comercial se present como el mecanismo para convertir a las dbiles industrias de esas
naciones en competidoras mundiales. Al decir de Ocampo las versiones ortodoxas del
Consenso de Washington tienen un sabor a las viejas teoras del gran impulso
(Ocampo, 2001). Durante los aos siguientes se desmontaron las barreras a la circulacin
de capital forneo, lo cual se tradujo en un aumento sin precedentes de la deuda e inversin
externas. Los elevados montos que llevaron a Latinoamrica a la crisis de la deuda en 1982
eran bajos, vistos retrospectivamente, frente a las altas cifras que se mostraban hacia
mediados de la dcada de 1990. No por coincidencia, el mismo pas que en los aos 1980
empez la debacle, Mxico, fue el primero en dar noticia de que en los 1990 tampoco se
haba resuelto la situacin.

De acuerdo con Dussel (2005) y Nadal (2003), la crisis mexicana de 1994 mostr que otro
aspecto del modelo, la liberacin comercial, en vez de fortalecer la economa mexicana la
haba debilitado y que en el bajo desempeo tambin tena que ver el recientemente
firmado NAFTA (siglas en ingls del North America Free Trade Agreement).

5
Las Unidades de Poder Adquisitivo Constante (UPAC) eran la forma de fijar las cuotas mensuales de los
deudores hipotecarios. En una primera etapa su incremento corra parejo al de la inflacin, pero
posteriormente, a partir del 1992, se calculaba sumando a la inflacin una tasa de inters fijada por el Banco
de la Repblica, la DTF. Cuando esta tasa se dispar hacia los ltimos aos de la dcada de 1990, cientos de
deudores cayeron en cesacin de pagos y perdieron sus viviendas.



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7
Estevadeordal y Taylor (2008) anotan al respecto: De acuerdo con el Consenso de
Washington, el crecimiento en los pases en desarrollo podra beneficiarse con la reduccin
de tarifas y otras barreras al comercio. Pero una nueva mirada a este punto ahora sugiere
que las polticas de liberacin comercial tienen poco o ningn impacto en el crecimiento.

Para Ahumada (2002), Gonzles (2001) y Echavarra & Villamizar (2006), muchos
empresarios latinoamericanos aceptaron las medidas del Consenso, pero, en menos de diez
aos, los productores norteamericanos, directamente o a travs de sus filiales, dieron cuenta
de los competidores del Sur
6
, lo que trajo como resultado una desindustrializacin que ech
por la borda dcadas de desarrollo, para no hablar de la catstrofe producida en el sector
agropecuario, mientras que las empresas ms grandes en general todas dedicadas a
actividades no transables fueron a parar a manos del capital extranjero, va la
privatizacin o la desnacionalizacin.

En el caso colombiano, a los problemas productivos se sum la cada en los ingresos
tributarios por las rebajas arancelarias, las privatizaciones de empresas que eran fuente de
ingresos estatales y las exenciones a los inversionistas, a la par que la economa se volvi
cada vez ms dependiente de los flujos de capital externo. Cuando por alguna razn no
continuaran llegando los capitales, tendra que afrontarse un problema de balanza de pagos.

La Misin del FMI
En este contexto, las agencias internacionales de calificacin de riesgo anunciaban en el
primer trimestre de 1999 que Colombia tena grandes problemas econmicos, lo que pona
en duda la calificacin que entonces exhiba, Baa3 segn Moodys, calificacin que slo
exhiban tres pases latinoamericanos en ese momento, y que colocaba a Colombia en un
grado no especulativo.

A principios de junio, el ministro Restrepo Salazar sintetizaba el problema en tres aspectos:
deterioro de los ingresos fiscales por el estancamiento de la economa, la crisis de la banca
y dficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos.

La crisis bancaria se haba gestado casi un ao antes, en el segundo semestre de 1998. Uno
de los motivos fue el fuerte crecimiento en las tasas de inters, que, por la forma en que se
liquidaban los pagos por hipotecas, haca que estos crecieran ms que proporcionalmente,
lo cual llev a un creciente incumplimiento por parte de los deudores hipotecarios. Con ello
varios bancos se vieron en apuros para mantener los indicadores de solvencia establecidos
por ley.

Finalmente, el gobierno tuvo que intervenir a travs de una serie de alivios a los deudores, a
la par que se instituy un fondo para ayudar a los bancos en problemas a travs de
recapitalizaciones, alimentado con un impuesto nuevo a las transacciones. Aun as, varias
entidades financieras debieron ser nacionalizadas, tal cual se estableci en normas como el
decreto 1167 del 29 de junio de 1999 emitido por el gobierno nacional. En total, el nmero
de entidades financieras se redujo de 147 en 1995, a 71 en 2001.


6
Hasta el ao (1998), las robustas ganancias procedentes de las exportaciones han contribuido con ms de
una tercera parte del total del crecimiento econmico de Estados Unidos a lo largo de los aos 90
(Washington Post, 19299).



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Una nueva visita del FMI, que se esperaba para agosto o septiembre, se anticip. Ante el
anuncio, el presidente de la Asociacin Nacional de Instituciones Financieras (ANIF)
7
,
Armando Montenegro (1999), reiter que sera conveniente que Colombia entrara en un
programa de ajuste con el FMI como el que haban firmado otros pases de Amrica Latina.

El ex ministro de Hacienda, Rudolf Hommes, quien haba sido uno de los artfices de la
adopcin en Colombia del Consenso de Washington a principios de la dcada de los
noventa, expres igual opinin. Seal que entrar en un programa con el FMI permitira a
Colombia realizar un programa gradual y ordenado de ajuste y complementarlo con planes
audaces de creacin de empleo y reestructuracin del sector real (1999).

Fue en este contexto que el ministro Restrepo hizo su anuncio el 14 de junio de 1999:
Colombia no est a las puertas de tener que suscribir un programa de acuerdo de
cumplimiento con el Fondo Monetario Internacional, como lo han tenido que hacer otros
pases con dificultades econmicas (Restrepo, 1999a).

En la misma entrevista, a la pregunta de si descartaba que el pas se viera obligado a
suscribir un acuerdo de cumplimiento con el Fondo, respondi S. Colombia est
ejecutando autnomamente su ajuste. S necesitamos el ajuste grande e importante en el
gasto, pero lo estamos diseando con autonoma. Naturalmente, Colombia tiene que
mantener informada a la comunidad internacional, porque hoy en da hay entidades como
las calificadoras que nos hacen un continuo seguimiento () Pero el pas no necesita un
programa de los que llaman de stand by, ya que la situacin de la balanza de pagos tiende a
normalizarse, las reservas son suficientes y la parte cambiaria se ha tranquilizado
(Restrepo, 1999a).

Entre las medidas ms recientes adoptadas por el gobierno nacional para enfrentar la crisis,
el ministro mencion una reorientacin del gasto a favor de las obras pblicas, aumento en
los subsidios de vivienda, los planes para la reconstruccin de la zona cafetera colombiana
(azotada por un terremoto seis meses atrs), nuevos programas bancarios y de
reestructuracin de deudas, apoyo a cultivos con un alto valor agregado como el algodn,
promesa de sustentar el precio interno del caf y otras medidas similares, todas destinadas a
la reactivacin del aparato productivo. Agregaba que el alza en el precio internacional del
petrleo que se estaba dando en esas semanas incidira de manera favorable en las finanzas
pblicas. De otra parte, se hara un reajuste al sistema de transferencias de recursos a las
entidades subnacionales para dejar mayores disponibilidades al gobierno nacional.

El 16 de junio, para calmar los nimos, afirm: La visita que el FMI tiene programada
para Colombia es de rutina, como todos los aos. Y no es que haya un desembarco de
marines (Restrepo, 1999b).

El deterioro externo y financiero llev a la J unta Directiva del Banco de la Repblica (que
incluye al ministro de Hacienda) a exigirle al gobierno un programa para suscribir un
Acuerdo con el FMI. As lo expres Antonio Hernndez, miembro de la J unta: "nos
reunimos con el Presidente Pastrana en Palacio, el domingo 27 de junio (de 1999), la
condicionalidad de la junta en pleno fue de que el nuevo programa macroeconmico se
divulgara sobre la base de que el gobierno se comprometa a ir al Fondo Monetario

7
ANIF congrega a los principales actores institucionales del sector financiero de Colombia.



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Internacional. El gobierno vio que eso era inevitable dado el estado de nerviosismo de la
economa y de los mercados internacionales. Haba que darles (sic) trmino a la
especulacin y la intranquilidad cambiaria" (Giraldo, 2000).

Otro miembro de la J unta, Leonardo Villar, segn indica Giraldo (2000), seal que, dado
que el total de la deuda privada ascenda a 16 mil millones de dlares, cerca de 40% de la
deuda total (externa e interna), una devaluacin del peso afectara negativamente los
balances de quienes estuvieran endeudados en dlares. Explic que esta fue la razn para
que se gastaran ms de tres mil millones de reservas internacionales tratando de defender
intilmente la banda cambiaria intentando que el dlar no desbordara los niveles previstos.
No se pudo defender la banda cambiaria y en cambio s se disminuyeron las reservas
internacionales, con lo cual aumentaba la sensacin de peligro para los acreedores.

Pero si se devaluaba la tasa de cambio, tambin los inversionistas externos tendran prdida
al intentar liquidar sus capitales y rendimientos. Giraldo sostiene que la prdida de tres mil
millones de reservas fue por la presin de tales inversionistas por sacar sus capitales antes
que el dlar se saliera del techo de la banda, lo cual a su vez, paradjicamente, generaba
ms presin sobre el dlar. Si el dlar se pona por encima del techo, los inversionistas
tendran que comprarlos ms caros de lo previsto, con lo que se castigara su rentabilidad,
medida en moneda externa.

Pero mientras el gobierno insista en mostrar los logros en medio de la crisis, las exigencias
del FMI se mantenan inmodificables: buscar mayor crecimiento econmico, alcanzar el
equilibrio macroeconmico, adoptar una poltica monetaria restrictiva y mantener un nivel
adecuado de reservas internacionales. El 28 de junio de 1999 el FMI envi al Gobierno un
memorando en el cual indic:

En cierta medida, las dificultades actuales de Colombia estn relacionadas con los
problemas de la economa mundial que se iniciaron el ao pasado con la crisis
financiera internacional y con la recesin de algunos pases vecinos. No obstante,
tambin refleja la necesidad de fortalecer las finanzas pblicas, de avanzar en las
reformas estructurales, y de terminar de resolver los problemas que enfrenta el
sistema financiero (FMI, 1999).

Ahondando en el alcance de las reformas estructurales que la entidad crea inaplazables, el
memorando anot:

En consecuencia, la Misin apoya el plan del Gobierno para fortalecer las finanzas
del sistema de pensiones y seguridad social, para mejorar la eficiencia de la
descentralizacin fiscal, para reestructurar y reducir el tamao del sector pblico y
para darle a la administracin tributaria mejores instrumentos y mayores recursos.
Deben continuar los esfuerzos para ampliar la base tributaria y para simplificar el
sistema tributario en los prximos aos. En la bsqueda de la consolidacin fiscal,
las reformas estructurales sern complementadas con una poltica de restriccin del
gasto pblico. Para complementar los esfuerzos para reducir el desempleo, el
Gobierno ha incluido en su agenda una reforma al mercado laboral.

Como se observa, uno de los puntos clave en la identificacin del problema fiscal era el
excesivo gasto pblico, segn la explicacin gubernamental. En particular, tanto el
gobierno como el FMI insistan, segn queda visto, en que las transferencias de recursos del



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Estado nacional a las entidades subnacionales estaban absorbiendo crecientes recursos (ver
Grfico 5).

Grfico 5.Estructura de los gastos de funcionamiento del Gobierno Nacional Central.
Porcentaje del PIB.

Fuente: J unguito (2004).

La parte inferior de las barras corresponde a servicios personales, la intermedia a las
transferencias y la superior a los gastos generales y otros gastos. Pero asimismo se vea que
el pago del servicio de la deuda absorba crecientes recursos del presupuesto en tanto que el
resto del gasto tenda a decrecer (ver Grfico 6).

Para mediados de julio de 1999, las fuentes de financiamiento externo parecan haberse
agotado. El pas requera ms de dos mil millones de dlares, y las entidades multilaterales
como el Banco Mundial (BM) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), se negaban
a conceder prstamos si no se contaba con el aval del FMI, por lo cual la solucin que
encontr el gobierno fue iniciar conversaciones con el Fondo para obtener un desembolso
de tres mil millones de dlares.

Haciendo un recuento de los problemas, la Contralora General de la Repblica subray:

La prdida de reservas internacionales debida a la salida de capitales, producto de
los crecientes dficit fiscal y externo. En ese momento, las cifras disponibles de
crecimiento econmico registraban una cada de 6,7% en el primer semestre de
1999; la tasa de desempleo estaba en 20%, a septiembre de 1999; la tasa de inflacin
lograba un dgito; y la depreciacin real anual (a agosto) era dl 24% (Contralora,
2003).


Finalmente, en una conferencia pronunciada el 16 de julio, despus de hacer un
pormenorizado recuento de las medidas adoptadas por el gobierno para enfrentar las varias
aristas de la crisis econmica, el ministro anunci: Por ltimo, quiero contarles que



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tambin tenemos llanta de repuesto. El Gobierno y el Banco de la Repblica han aceptado
la oferta que en diversas oportunidades ha hecho el director del Fondo Monetario
Internacional de una lnea de crdito precautelativa del orden de tres mil millones de
dlares, que nos permitir consolidar y blindar el programa macroeconmico del pas
(Restrepo, 1999c).

Grfico 6. Clasificacin econmica. Gastos- Gobierno Central Nacional.
Participacin %.

Fuente: Giraldo (2006).

Giraldo (2000) anotaba: Resulta extraa la debilidad de la posicin colombiana en esta
negociacin si se tiene en cuenta que en el pasado el pas se ha caracterizado por tener una
actitud ms firme frente al Fondo. En efecto, en las dos ltimas negociaciones con el FMI
(gobiernos de Carlos Lleras Restrepo, 1966-70, y de Belisario Betancur, 1982-86), haba la
posibilidad de una crisis cambiaria por el agotamiento de las reservas internacionales, pero
aun as en estos dos casos no se firm compromiso alguno con el FMI.

En el caso actual, a pesar que polticamente existen mejores condiciones en cuanto a las
posibilidades de negociacin por el papel geopoltico que ocupa el pas en los conflictos
regionales
8
, se negocia un paquete estndar con el FMI, incluso sin estar el pas a las
puertas de una crisis cambiaria.

Qu ocurri en los tres momentos comparados? En 1967 la discusin del gobierno con el
FMI gir en torno a la conveniencia de adelantar una brusca devaluacin del peso, lo cual
no fue aceptado por el presidente Lleras quien en cambio implant el sistema de
devaluacin gota a gota. En 1985 se requera desatascar unos crditos internacionales para

8
En sta poca empezaron a instalarse en Amrica Latina los gobiernos socialdemcratas con mensajes
antinorteamericanos y contra el FMI.



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lo cual se acept una monitora del FMI, pero no se estaban buscando recursos bajo el
esquema stand by.

Ahora bien, uno de los temas que se abord en las conversaciones de julio con el FMI, fue
el de la consecucin de la paz en Colombia, erosionada por el conflicto armado que de
dcadas atrs mantena la guerrilla de las FARC
9
con el Estado colombiano. El gobierno
expres su deseo de que los gastos militares no se computasen en las metas fiscales y de
que la comunidad internacional aportara recursos para ese fin. Incidentalmente debe
mencionarse que el presidente de la Bolsa de Valores de Nueva York y otros altos
dignatarios de esa entidad, acompaados del ministro de Hacienda colombiano, se
reunieron con los mximos jefes de las FARC en una remota zona selvtica el 26 de junio
de ese ao 1999 (Clarn, 1999).

En medio de la visita del FMI, el 17 de julio se anunci que la firma estadounidense
Thomson Financial BankWatc haba reducido la calificacin de riesgo soberano de
Colombia de BBBa- a BB+, ante el deterioro del ambiente social y econmico del pas, es
decir, que pas del grado inversin al especulativo.

Por su parte, J uan Manuel Santos, ex ministro de varios presidentes en carteras econmicas,
seal, con relacin a las repetidas advertencias sobre la necesidad de recurrir al FMI: No
deja de ser una irona que durante un ao se hizo todo lo posible para no tener que acudir al
Fondo; se tomaron los correctivos en la direccin que el propio Fondo hubiera sugerido,
pero acabamos de todas formas en sus manos. Es el reconocimiento de que fracas la
poltica econmica, por lo menos ante los ojos de los mercados internacionales, que es lo
que ahora importa (1999).

Y reflejando las preocupaciones de un amplio sector de la opinin nacional, Santos apunt:

Entran, pues, prcticamente a cogobernar los tcnicos del Fondo. Por ms que el
gobierno diga que nada va a ser impuesto sino concertado, la verdad monda y
lironda es que nunca el Fondo ha soltado un peso sin imponer condiciones. Es
parte de su razn de ser. Lo importante a partir de este momento es que esas
condiciones no vayan a ser demasiado dolorosas, porque en materia social (y en
cualquiera otra) el palo no est para cucharas. O que como sucedi en Tailandia,
Indonesia o Corea, las recetas del Fondo no terminen por agravar la recesin, con
todo lo que eso implicara (FMI 1999).

Era evidente que haba temor sobre los ajustes en el gasto pblico y en su distribucin que
estableciera el FMI, habida cuenta de las dificultades en el frente social.

El 12 de agosto, la firma Moodys baj la calificacin del nivel Baa3, a Ba2, lo que puso a
los papeles colombianos en el grupo de inversiones especulativas. Segn la agencia, la
decisin refleja la mayor debilidad de los fundamentos econmicos del pas ante un
deterioro en sus finanzas pblicas y en la balanza comercial. Por su parte, Standard and
Poors, que tena calificada la deuda de Colombia en BBB- anunci que est a un paso de
ser rebajada. Duff & Phelps tambin comunic que pona la calificacin de inversin de
Colombia en un panorama de observacin hacia una baja, y cit como motivos de su
decisin presiones recientes sobre el peso y la banda cambiaria, una recesin econmica

9
Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia.



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ms grande de lo inicialmente calculado y una escalada en la violencia guerrillera (El
Tiempo, 1999).

Ahora que la Misin del FMI se haba instalado en las oficinas del Banco de la Repblica
de Colombia, la pregunta era si el monitoreo terminara indicando la necesidad de un
prstamo stand by y, en consecuencia, de un plan de ajuste vigilado por la institucin. A
pesar del anuncio del ministro Restrepo de junio de 1999, habra que darle la razn al
FMI? No eran suficientes las medidas anunciadas por el gobierno en los das previos y ya
en trmite ante el Congreso de la Repblica?















































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15
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Anexo 1. La crisis del sudeste asitico de 1997
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A mediados de 1997 varios pases asiticos haban acumulado una masa de deuda e
inversin externa que volvi desproporcionada la carga de intereses y dems pagos respecto
a sus exportaciones e ingresos, por lo que los inversionistas se mostraban reacios a seguir
inyectndoles capital. Esta apreciacin es evidente analizando la relacin de la deuda
externa respecto al PIB, el gran peso de la deuda a corto plazo respecto al resto, la
proporcin de sta frente a las reservas internacionales reservas de por s muy altas y
dinmicas y el peso del servicio de la deuda a corto plazo (ver Cuadro A-1).

Cuadro A-1. Sudeste asitico. Algunos indicadores bsicos 1996
PAS A B C D E F G H I
Corea del Sur 38,4 7,1 28,4 50,2 203,2 243,3 -4,8 -4,3 33,6
Indonesia 30,1 8,0 56,7 25,0 176,6 294,2 -3,3 -1,1 27,5
Malasia 41,5 8,6 40,0 27,9 41,0 69,3 -3,7 0,6 37,8
Filipinas 24,0 5,6 49,8 19,3 79,5 ND -4,7 -9,4 19,4
Singapur 35,1 7,3 10,7 19,8 2,6 137,1 16,2 13,6 51,3
Tailandia 41,7 5,5 50,1 41,4 99,7 122,7 -8,5 -6,7 33,2
Hong Kong 32,4 5,0 15,4 43,6 22,4 ND -2,4 ND 30,0
China 38,8 9,5 15,4 19,8 23,8 38,5 0,5 2,1 39,3
Taiwn 21,2 5,7 10,1 68,4 21,3 ND 4,7 3,5 25,9
A: Tasa de inversin como porcentaje del PIB
B: Crecimiento del PIB
C: Deuda externa como porcentaje del PIB
D: Deuda a corto plazo (menos de un ao) como porcentaje del total
E: Duda a corto plazo como porcentaje de las reservas internacionales
F: Servicio de la deuda de corto plazo como porcentaje de las reservas internacionales
G: Cuenta corriente como porcentaje del PIB
H: Balanza comercial como porcentaje del PIB
I: Tasa de ahorro como porcentaje del PIB
Fuente: Cuadro elaborado por el autor con base en el anexo estadstico de Corsetti.

En palabras de Alan Greespan:

Dos hechos externos aceleraron la crisis. Primero, una cada de las exportaciones del
este asitico sin una cada general de las tasas de crecimiento. Adicionalmente, las
monedas del Este asitico, ligadas al dlar, se revaluaron en ms de 50% respecto al
yen japons. En consecuencia, insostenibles dficit en cuenta corriente ejercieron
creciente presin sobre las tasas fijas de cambio
11
.

De acuerdo con Sachs, la causa inmediata de la crisis fue una sbita salida de capitales,
para lo cual analiza los siguientes datos sobre entrada neta de capital a Corea, Filipinas,
Malasia, Indonesia y Tailandia: 1994, 47 mil millones de dlares; 1995, 70 mil millones;
1996, 93 mil millones; pero en 1997 el flujo neto fue negativo en 12 mil millones, es decir
105 mil millones menos de lo esperado, suma esta igual a 11% de lo que ingres antes de
mediados de 1997, abocando, dice, a estos pases a la crisis. El brusco cambio de direccin

10
Este apartado es una sntesis de Amzquita (2000), Asia: una simple crisis financiera? Revista Nueva
Gaceta, Bogot, Ao 1 No. 0, primer semestre de 2000, ISSN 01246704. Para las referencias bibliogrficas,
remitirse a la publicacin.
11
International Economic Highlights 1997 CEPAL Washington Office, apartado I, 7. La declaracin
corresponde al 29 de octubre de 1997.



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llev al colapso bancario, en la medida en que dejaron de prestar y empezaron a cobrar para
buscar algn equilibrio
12
.

Pero otros indicadores estaban lejos de anunciar la crisis. Se contaba con una espectacular
tasa de crecimiento del PIB de la regin cuando se compara con la del resto del planeta.
Adems, salvo China y Taiwn, el resto de los pases mostr durante la dcada de 1990
supervit en las finanzas pblicas y muy elevadas tasas de ahorro
13
(Columna I del Cuadro
1).

Cuando la crisis empez a extenderse por los pases asiticos, el FMI plante la exigencia
de que las monedas no se devaluaran, para lo cual la misma institucin otorg cuantiosos
prstamos
14
. Pero los pases no resistieron el embate de los especuladores a pesar de sus
cuantiosas reservas internacionales, por lo cual los dineros del FMI cumplieron slo un
cometido: garantizar que los inversionistas extranjeros pudieran retirar sus capitales a salvo.
No est por dems subrayar que para pagar el abultado endeudamiento se recurri al recorte
del gasto social y a la congelacin del salario cuando no al despido de millones de
trabajadores.

Si recin comenz la crisis se hubiera permitido la devaluacin, los inversionistas
extranjeros habran tenido que asumir prdidas. Pero no slo se ataj la medida durante
semanas cruciales sino que se les prest a los pases en turbulencia miles de millones de
dlares que no bien llegaban al banco central eran tomados por los inversionistas y
acreedores. Cuando la tempestad amain, el sudeste asitico descubri que las reservas
internacionales fruto de lustros de frrea disciplina fiscal y laboral estaban agotadas y
que de todos modos la deuda externa estaba por las nubes
15
.

La cada de las economas del sudeste asitico pronto se extendi a Rusia y poco despus
empez a sacudir a Latinoamrica. Y en un proceso que tiene pocos antecedentes en la
historia del capital financiero, grandes masas de capital especulativo encontraron como
nico refugio a Estados Unidos
16
. La paradoja es que para la poca, mientras una tercera
parte del planeta sufra recesin en mayor o menor intensidad, Europa enfrentaba graves
problemas econmicos y Estados Unidos mostraba una actividad econmica frentica.


12
Ten trends in global competitiveness in 1998, J effrey D Sachs.
13
Ntese adems que en medio de su gran crecimiento Estados Unidos tuvo durante los 90 una baja tasa de
ahorro.
14
En slo el ao fiscal abril 1998-1999 cuando ya haba pasado lo peor, los desembolsos del Fondo para la
regin ascendieron a 30 mil millones de dlares (Time, 1 de octubre de 1999).
15
Al respecto Sachs dice: "Yo lamento que el FMI est tan influido por los bancos de inversin y la banca
comercial. El primer inters de ellos es valorizar y salvar sus inversiones en los pases emergentes. Sus
recomendaciones son interesadas y no hay por qu esperar que sean serias o convenientes para los pases y
sus habitantes... Mi recomendacin es adoptar una estrategia realista, en la que el ajuste permita e impulse el
crecimiento. La poltica monetaria debe ser ms libre para mantener tasas de inters moderadas y permitir la
devaluacin de las tasas de cambio cuando se requiera. No creo en las ventajas de sacrificar la economa por
defender una tasa de cambio, especialmente si la situacin proviene de shocks externos, en el crdito o los
trminos de intercambio. Esta situacin es insostenible, y los inversionistas lo saben (entrevista concedida a
la Revista Dinero, 12121998). En iguales trminos suele expresarse el Banco Mundial.
16
El flujo neto de capitales hacia EEUU es como sigue (miles de dlares): 1990 =140.992; 91 =109.641; 92
=168.776; 93 =279.671; 94 =304.460; 95 =465.449; 96 =563, 357; 97 =733.441 (Fuente: Bureau of
Economic Analysis, International Investment Data, www.census.gov).



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18
De manera que no es de extraar que todos los pases latinoamericanos atraviesen por una
crisis que, como en el caso de Colombia, sencillamente no tena precedentes en toda su
historia, quiz similar a la de los aos de la dcada de los treinta.























.