Pedro Ivo Sebba Ramalho

Organizao

Regulao e Agncias Reguladoras

Governana e Anlise de Impacto Regulatrio

Alexandre Santos de Arago Bernardo Mueller Carlos Garca Fernndez Csar Mattos Dirceu Raposo de Mello Donald Macrae Francisco Gaetani Jim Tozzi Klvia Albuquerque Luiz Alberto dos Santos Marcelo Ramos Pedro Farias Pedro Ivo Sebba Ramalho Ronaldo Seroa da Motta Vernica Cruz

Casa Civil da Presidncia da Repblica

Pedro Ivo Sebba Ramalho

Organizao

Regulao e Agncias Reguladoras

Governana e Anlise de Impacto Regulatrio

1 Edio

Braslia 2009

Casa Civil da Presidncia da Repblica

Copyright 2009. Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria Anvisa e Casa Civil da Presidncia da Repblica. Todos os direitos reservados. permitida a reproduo parcial ou total desta obra, desde que citada a fonte e que no seja para venda ou qualquer fim comercial. A responsabilidade pelos direitos autorais de textos e imagens desta obra dos autores. A Anvisa e a Casa Civil, igualmente, no se responsabilizam pelas ideias contidas nesta publicao. Presidente da Repblica Luiz Incio Lula da Silva Ministrio da Sade Ministro de Estado da Sade Jos Gomes Temporo Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria Diretor-Presidente Dirceu Raposo de Mello Diretores Agnelo Santos Queiroz Filho Dirceu Brs Aparecido Barbano Jos Agenor lvares da Silva Maria Ceclia Martins Brito Casa Civil da Presidncia da Repblica Ministra-Chefe da Casa Civil Dilma Rousseff Subchefia de Anlise e Acompanhamento de Polticas Governamentais Subchefe Luiz Alberto dos Santos

Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para Gesto em Regulao PRO-REG Comit Gestor do PRO-REG Casa Civil da Presidncia da Repblica Luiz Alberto dos Santos (coordenador) Rodrigo Augusto Rodrigues (suplente) Ministrio da Fazenda Marcelo de Matos Ramos (titular) Pricilla Maria Santana (suplente) Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto Patrcia Vieira da Costa (titular) Luis Henrique D'Andrea (suplente) Coordenador Tcnico do PRO-REG Jadir Proena Representantes da Anvisa no Comit Consultivo do PRO-REG Dirceu Raposo de Mello (titular) Pedro Ivo Sebba Ramalho (suplente)

Elaborao, edio e distribuio Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria SIA, Trecho 5, rea Especial 57, Lote 200 71205-050, Braslia DF Tel.: (61) 3462 6000 Home page: www.anvisa.gov.br E-mail: editora@anvisa.gov.br Assessoria de Divulgao e Comunicao Institucional Martha Nazar Corra Coordenao editorial Pablo Barcellos Organizador Pedro Ivo Sebba Ramalho Coordenao executiva Flvia Neves Rocha Alves

Autores Alexandre Santos de Arago Bernardo Mueller Carlos Garca Fernndez Csar Mattos Dirceu Raposo de Mello Donald Macrae Francisco Gaetani Jim Tozzi Klvia Albuquerque Luiz Alberto dos Santos Marcelo Ramos Pedro Farias Pedro Ivo Sebba Ramalho Ronaldo Seroa da Motta Vernica Cruz

Tiragem: 1.000 exemplares - 1 edio. Ficha Catalogrfica Regulao e Agncias Reguladoras: governana e anlise de impacto regulatrio / Pedro Ivo Sebba Ramalho (Org.) Braslia: Anvisa, 2009. 288 p. ISBN 978-85-88233-27-0

Sumrio
Agradecimentos.................................................................................... 5 Apresentao........................................................................................ 7 Sobre os autores..................................................................................19 PARTE 1 TEORIA DA REGULAO: PRNCIPIOS E FUNDAMENTOS PARA A REGULAO ECONMICA DE MERCADO......................................... 27 Captulo 1 Interpretao consequencialista e anlise econmica do Direito Pblico luz dos princpios constitucionais da eficincia e da economicidade......29 Alexandre Santos de Arago Captulo 2 Estado e regulao: fundamentos tericos........................................... 53 Vernica Cruz Captulo 3 Princpios de regulao econmica..................................................... 87 Ronaldo Seroa da Motta PARTE 2 DESENHO INSTITUCIONAL DO SISTEMA REGULATRIO E DA DEFESA DA CONCORRNCIA NO BRASIL........................................105 Captulo 4 Instituies e salvaguardas no sistema regulatrio brasileiro............107 Bernardo Mueller Captulo 5 Regulao e agncias reguladoras: reforma regulatria da dcada de 1990 e desenho institucional das agncias no Brasil.......................... 125 Pedro Ivo Sebba Ramalho Captulo 6 Evoluo institucional da defesa da concorrncia no Brasil: a reforma do Cade.............................................................................................. 161 Csar Mattos

PARTE 3 GOVERNANA REGULATRIA NO BRASIL: FORTALECIMENTO DA CAPACIDADE PARA GESTO EM REGULAO................................ 175 Captulo 7 Desafios da governana regulatria no Brasil.................................... 177 Luiz Alberto dos Santos Captulo 8 Anlise de impacto regulatrio e melhoria regulatria......................189 Francisco Gaetani e Klvia Albuquerque Captulo 9 Governana regulatria: experincias e contribuies para uma melhor qualidade regulatria. ........................................................................ 197 Marcelo Ramos Captulo 10 Mejorando la gestin de la regulacin: la experiencia del Banco Interamericano de Desarrollo BID en Brasil.................................. 207 Pedro Farias Captulo 11 Boas prticas regulatrias: previsibilidade e transparncia na Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria....................................................... 229 Dirceu Raposo de Mello e Pedro Ivo Sebba Ramalho PARTE 4 ANLISE DE IMPACTO REGULATRIO: EXPERINCIAS INTERNACIONAIS............................................................................ 253 Captulo 12 Anlise de Impacto Regulatrio AIR: a experincia do Reino Unido............................................................255 Donald Macrae Captulo 13 Da necessidade de uma reviso regulatria centralizada.................. 265 Jim Tozzi Captulo 14 La Manifestacin de Impacto Regulatorio MIR: una MIRada a la regulacin de calidad.........................................................................275 Carlos Garca Fernndez

Agradecimentos

importante registrar os agradecimentos para as pessoas que viabilizaram a publicao deste livro, originado do Seminrio Internacional de Avaliao do Impacto Regulatrio. Inicialmente, aos colaboradores para a realizao do Seminrio. Na Secretaria de Gesto do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, meus agradecimentos Klvia Albuquerque. Na Anvisa, aos colegas do Ncleo de Assessoramento em Relaes Internacionais Marta Veloso, Ana Paula Soares Juca da Silveira e Silva, Renata Carvalho e Mateus Rodrigues Cerqueira; da Unidade de Promoo de Eventos Profa. Maria Amlia, Maria de Ftima e Gilson Cezzar; da Coordenao de Cerimonial Kay Tostes e Christian Martins de Sabia; e da Assessoria de Divulgao e Comunicao Institucional poca, Renatha Melo. Agradecimentos ao Stephane Jacobzone, da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico OCDE, que foi o ponto de colaborao da Organizao realizao do evento e esteve presente para proferir a Conferncia Magna bastante apreciada pelos presentes. Alm disso, a publicao deste livro no seria possvel sem o apoio e a colaborao de grande nmero de pessoas. Agradeo de maneira especial aos autores, que prontamente atenderam ao convite para integrar o livro, mesmo nos casos de curto espao temporal para elaborao e entrega dos textos: Alexandre Santos de Arago, Bernardo Mueller, Carlos Garca Fernndez, Csar Mattos, Dirceu Raposo de Mello, Donald Macrae, Francisco Gaetani, Jim Tozzi, Klvia Albuquerque, Luiz Alberto dos Santos, Marcelo Ramos, Pedro Farias, Ronaldo Seroa da Motta, Vernica Cruz e Martha Fabiola Carren-Gmez, da Cofemer, que participou do Seminrio e foi o contato para

envio do texto daquele rgo. Na Casa Civil, aos parceiros da Subchefia de Anlise e Acompanhamento de Polticas Governamentais Luiz Alberto dos Santos, Rodrigo Rodrigues, Jadir Proena e Giselle Santa Cruz, sem os quais nem o Seminrio, nem o livro teriam existido. Esperamos que ainda haja muitos outros projetos comuns. Estaremos sempre disposio. Na Anvisa, ao Diretor-Presidente Dirceu Raposo de Mello, pelo apoio a nossas iniciativas e prioridade para este projeto. Assessoria de Divulgao e Comunicao Institucional Martha Correa, Carlos Augusto e Pablo Barcellos , a nossa gratido por todo o apoio na colaborao e profissionalismo para a consecuo das etapas editoriais em tempo recorde. Forte agradecimento ao pessoal da Assessoria Tcnica e Parlamentar Gustavo Trindade, Adriana Ivama e Danitza Buvinich , em especial Flvia Neves Rocha Alves, que foi pronta colaboradora em vrios momentos da organizao deste livro.

Apresentao

interesse pelos temas da regulao estatal de mercados e do papel das agncias reguladoras tem ganhado cada vez mais espao na atualidade. Vivemos hoje crise financeira mundial na qual a chamada mo visvel do Estado se sobrepe propalada metfora da mo invisvel do mercado, de Adam Smith, para quem os mercados deveriam se autorregular, com mnima presena da ao estatal na economia. Mais regulao o que os agentes econmicos, surpreendentemente, pedem hoje aos governos. Em todo o mundo, recrudesce o debate sobre o modelo de desenvolvimento das naes e de quanto Estado devemos ter. Isso contra as previses daqueles que, ao fim do sculo passado, pensavam termos chegado a uma espcie de fim da histria. A forte interveno do Estado, via regulao de mercados, agora a nova fase do capitalismo mundial. No Brasil, grandes esforos tm sido feitos para articular iniciativas que caminhem rumo ao desenvolvimento, promovendo o crescimento e o bemestar social por meio da criao de ambiente favorvel aos investimentos e estabilidade econmica. Para trilhar esse caminho, considera-se essencial o fortalecimento institucional e o incremento da credibilidade do sistema regulatrio brasileiro. Atributos como a previsibilidade do processo decisrio em matrias regulatrias e a estabilidade das regras para os negcios so exemplos de fundamentos necessrios para a elevao do nvel de confiana no sistema. Na verdade, no se trata de regular mais, e sim de produzir regulao mais inteligente. O novo sistema regulatrio brasileiro, criado a partir do surgimento das agncias reguladoras durante a reforma regulatria da dcada de 1990, ainda est em fase de consolidao. Questionamentos sobre a legitimidade das agncias reguladoras so frequentes e refletem o ineditismo desse arranjo 7

institucional frente estrutura e tradio estatal brasileira. Com pouco mais de uma dcada, as dez agncias reguladoras federais encontram-se em momentochave para o ajuste de seu desenho institucional e de sua atuao regulatria. O governo federal tem-se ocupado com o aperfeioamento do sistema regulatrio, principalmente por meio de iniciativas como a proposio do Projeto de Lei n 3.337/2004, que dispe sobre a gesto, a organizao e o controle social das agncias reguladoras, e a criao do Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para Gesto em Regulao PRO-REG, institudo pelo Decreto n 6.062/2007. Concebido para melhorar a qualidade da regulao dos rgos e entidades federais, o PRO-REG objetiva fortalecer o sistema regulatrio e a capacidade de formulao e anlise de polticas pblicas em setores regulados; melhorar a coordenao e o alinhamento estratgico entre polticas setoriais e o processo regulatrio; fortalecer a autonomia, a transparncia e o desempenho das agncias reguladoras; e desenvolver e aperfeioar os mecanismos para o exerccio do controle social e da transparncia no mbito do processo regulatrio. Uma importante atividade desenvolvida no mbito do PRO-REG foi o Seminrio Internacional de Avaliao do Impacto Regulatrio: experincias e contribuies para a melhoria da qualidade da regulao, realizado em outubro de 2007. O evento foi organizado e promovido pela Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria Anvisa em conjunto com a Casa Civil da Presidncia da Repblica e os Ministrios da Fazenda e do Planejamento, Oramento e Gesto, tendo ainda o apoio da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico OCDE. O Seminrio contou com a participao de alguns dos principais especialistas nacionais e internacionais no tema da regulao, com destaque para a discusso da anlise de impacto regulatrio entendida como ferramenta valiosa para melhoria da qualidade regulatria e desenvolvimento da governana regulatria no Brasil. Este livro fruto dessa parceria entre a Anvisa e a Casa Civil da Presidncia da Repblica. A ideia de organizar o livro originou-se no Seminrio. Alm dos palestrantes e debatedores daquele evento, outros especialistas compem a publicao, que pretende ser referncia atual e til aos pesquisadores do grande tema da regulao e aos operadores da poltica regulatria e da regulao no Estado brasileiro. 8

O livro est dividido em quatro partes. A primeira composta por captulos que apresentam aspectos relacionados teoria utilizada para exercer a regulao econmica de mercados. O Captulo 1, escrito por Alexandre Santos de Arago, discute os princpios constitucionais da eficincia e da economicidade, especialmente sobre como se d sua recepo pelo Direito Pblico Econmico sob o ponto de vista pragmtico-consequencialista. Trata-se de trabalho claramente orientado pela Escola Law and Economics, ou Anlise Econmica do Direito, que encontra nos fundamentos da microeconomia a orientao para que a interpretao dos preceitos legais seja a mais coerente com a realidade ftica, como a racionalidade e a eficincia podem contribuir para que o sistema de normas induza certos comportamentos e uma sano afete o comportamento dos agentes. Para o autor, a perspectiva consequencialista e pragmtica do Direito a que deve influir e orientar as atividades administrativa e judicante, sob pena de no se conseguir realizar na prtica os objetivos jurdicos definidos em lei. Tal perspectiva extremamente relevante para a teoria da regulao, visto que o sistema regulatrio deve observar que sua interveno na economia s ter efetividade e, como se diz no Brasil, a regulamentao elaborada seja uma lei que pegue, se a interpretao mais correta e adequada for aquela considerada mais eficiente e econmica para os agentes. No Captulo 2, Vernica Cruz apresenta abordagem ampla do processo de reforma regulatria e das motivaes para a disseminao de novo sistema regulatrio na Amrica Latina e no Brasil. As concepes correntes sobre o papel do Estado para exerccio da regulao so abordadas de forma sistemtica. As razes para a criao das agncias reguladoras so baseadas tanto em argumentos positivos como normativos, havendo ampla variedade de combinaes possveis e verificveis. A autora sustenta que os trs pilares sobre os quais se fundamentou teoricamente a criao das agncias reguladoras delegao, credibilidade e especializao dos agentes no foram suficientemente assimilados na prtica do caso brasileiro. Ao enfatizar a relevncia do papel das instituies, defende a valorizao dos mecanismos de transparncia e accountability para devolver ao sistema regulatrio o peso do controle democrtico das decises, mitigado com o distanciamento das agncias do poder poltico e da sociedade. 9

Ronaldo Seroa da Motta, no terceiro captulo da primeira parte do livro, apresenta as dimenses consideradas mais relevantes para a construo e operao de sistemas de regulao econmica e de defesa da concorrncia. Em texto que prima pela objetividade, clareza e didatismo, so abordados e contextualizados os conceitos de eficincia produtiva; custos afundados; subsdios cruzados; verticalizao; alocao de risco; parceria pblicoprivada; gesto privada; critrios de acesso; estruturas de governana; critrios de entrada e sada e sistema tarifrio. Ao fim, o autor aponta as perspectivas de avano do sistema regulatrio brasileiro frente tramitao do PL n 3.337/2004 e defende a elevao do desempenho e da transparncia do sistema pelo exerccio do poder poltico do Congresso Nacional e controle social das agncias reguladoras, o que ir fortalecer a governana regulatria. Na segunda parte do livro, os captulos tm em comum a valorizao do arranjo institucional para compreender o funcionamento do sistema regulatrio e o de defesa da concorrncia no Brasil. O Captulo 4, de autoria de Bernardo Mueller, analisa o ambiente e a poltica regulatria brasileira frente estrutura institucional do pas, considerando-se fundamentalmente as restries e constrangimentos, tomados como salvaguardas para os agentes econmicos que necessitam de protees e garantias para operar seus negcios e ter incentivos para o investimento. O autor apresenta trs casos de tentativa de mudanas na dinmica da regulao realizadas pelo governo Lula e analisa relaes entre controle das agncias e custos de credibilidade. O instrumental analtico baseado nos supostos de comportamento estratgico e preferncias dos atores. A concluso do professor Mueller otimista em relao s instituies nacionais, uma vez que os casos analisados apontam para estrutura institucional que garante relativa estabilidade a todo o sistema poltico e econmico brasileiro, o que aponta para amadurecimento consistente da regulao no pas. No Captulo 5, Pedro Ivo Sebba Ramalho apresenta a criao das agncias reguladoras brasileiras por meio da caracterizao dos processos de agencificao e reforma regulatria. dada nfase anlise do desenho institucional das dez agncias como produto de contexto particular formado pelos objetivos do ento governo para a criao de agncias autnomas e 10

as condies polticas reais dadas pelo arranjo institucional do perodo. O autor aponta ainda elementos de possvel ajuste do desenho institucional e funcionamento das agncias reguladoras, ainda em construo, a partir do desenrolar da tramitao da proposta legislativa do Poder Executivo PL n 3.337/2004 , ora em debate no Congresso Nacional. Ao fim, conclui que a perspectiva para as agncias reguladoras o ajuste estrutural de seu desenho institucional, com expectativa de impacto positivo sobre seu funcionamento, em especial de sua relao com a sociedade, por meio do aprimoramento de processos e mecanismos de accountability, contrafluxo da tendncia ao insulamento burocrtico. Csar Mattos o autor do Captulo 6, no qual feita anlise do sistema de defesa da concorrncia no Brasil. Trata-se do exame das principais mudanas previstas para o que se convencionou chamar de novo Cade, em referncia s mudanas previstas no PL n 5.877/2005, do Poder Executivo, que reestrutura institucionalmente o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrncia SBDC, remodelando as funes do atual Conselho Administrativo de Defesa Econmica Cade, da Secretaria de Direito Econmico do Ministrio da Justia SDE/MJ e da Secretaria de Acompanhamento Econmico do Ministrio da Fazenda Seae/MF. So discutidos aspectos relativos introduo do exame prvio na anlise dos Atos de Concentrao ACs no Cade; racionalizao burocrtica que deve reduzir custos aumentando a eficincia dos processos; mudana nos critrios de notificao dos ACs; aos aperfeioamentos na poltica de combate aos cartis; e s alteraes conceituais do ponto de vista econmico na lei. O Projeto de Lei parte do Programa de Acelerao do Crescimento PAC e foi recentemente enviado ao Senado Federal, aps sua aprovao no Plenrio da Cmara dos Deputados. A terceira parte do livro conta com captulos relacionados s iniciativas do governo federal para ampliao da governana regulatria por meio do fortalecimento da capacidade institucional do sistema regulatrio. So as perspectivas da Casa Civil da Presidncia da Repblica, dos Ministrios da Fazenda e do Planejamento, Oramento e Gesto, do Banco Interamericano de Desenvolvimento BID e da Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria. Nos trs primeiros casos, os textos refletem as apresentaes realizadas pelos autores no painel Governana Regulatria: experincias e contribuies 11

para uma melhor qualidade regulatria, realizado durante o Seminrio Internacional de Anlise de Impacto Regulatrio, em outubro de 2007. Luiz Alberto dos Santos, no Captulo 7, apresenta panorama da atualidade da gesto pblica brasileira e eficincia da atuao do Estado, com nfase nos desafios da regulao. dado destaque s questes da transparncia e acesso a informaes, da participao, da excessiva e fragmentada produo legislativa, da judicializao e da qualidade da justia brasileira. A discusso sobre o desenho institucional e funcionamento das agncias e outros rgos reguladores, associada aos marcos regulatrios setoriais, o ponto de chegada. Os principais desafios colocados como parte da agenda do prximo perodo so o aumento da legitimidade, capacidade e transparncia das instituies regulatrias; a clareza de papis, limites e responsabilidades dos atores governamentais envolvidos na regulao; a definio clara e precisa da extenso e dos limites da autonomia das agncias reguladoras; o aperfeioamento dos mecanismos de coordenao e superviso, e a implementao da anlise de impacto regulatrio, como resultado de processo de envolvimento e parceria entre as instituies de governo e a sociedade; e o aperfeioamento dos marcos regulatrios e da simplificao administrativa, com a reduo dos excessos burocrticos. Para o autor, o enfrentamento desses desafios dar as bases para o fortalecimento institucional, tarefa permanente para se alcanar novo patamar de desenvolvimento da governana regulatria no Brasil. O Captulo 8, de autoria de Francisco Gaetani e Klvia Albuquerque, elegante sntese do estado da arte da poltica regulatria no Brasil. Inicia discorrendo sobre a ascenso do Estado Regulador nas ltimas dcadas em pases da Europa e em pases emergentes. Aponta que a instaurao da regulao pelos Estados ocorreu de maneira diversa, com ou sem privatizao de empresas pblicas, havendo tendncia de criao de agncias reguladoras em diferentes setores econmicos. No caso do Brasil, os autores lembram que os marcos regulatrios, necessrios operao da regulao em setores privatizados, foram constitudos tardiamente, aps os processos de privatizao. No caso das agncias reguladoras, pontuam que o esforo de consolidao institucional somente se iniciou a partir de 2003 e por um governo que no tinha empatia com as polticas privatizantes do antecessor. 12

Tratam, ainda, de apresentar a dinmica de aprendizado sobre polticas pblicas, enfatizando o papel do dilogo que propicia trocas entre atores no nvel internacional, por meio de diversas organizaes-chave. No campo da regulao, os autores destacam o papel estratgico desempenhado pela OCDE, que desde 1997 vem desenvolvendo o Programa de Melhoria Regulatria para aumentar a qualidade da regulao em vrios pases. O captulo aborda tambm as atuais iniciativas do governo federal para melhorar a qualidade da regulao no pas, necessrias para promover o desenvolvimento depois de vencida a guerra contra a hiperinflao e alcanada a estabilidade macroeconmica. Por fim, ao ressaltar a anlise de impacto regulatrio como valiosa ferramenta de gesto, os autores concluem que o aprimoramento do marco regulatrio do pas depende tambm do comprometimento de outros poderes, de outras instncias governamentais, do setor produtivo e dos cidados. As funes e as perspectivas da Secretaria de Acompanhamento Econmico do Ministrio da Fazenda Seae/MF no campo regulatrio e da defesa da concorrncia so os objetos de anlise do Captulo 9, de autoria de Marcelo Ramos. Inicialmente, o texto aponta uma srie de conceitos-chave para caracterizar o campo da regulao denominado de better regulation, estruturado nos ltimos anos em pases desenvolvidos e organismos multilaterais com o objetivo de promover a governana regulatria. A emergncia do Estado Regulador colocou, segundo Ramos, a questo do dficit de legitimidade para as agncias reguladoras, rgos relativamente autnomos e dirigidos por atores no eleitos diretamente. Surge, assim, a Anlise de Impacto Regulatrio AIR, processo pelo qual os rgos reguladores identificam e quantificam os benefcios e custos relevantes que provavelmente sero as consequncias da adoo de proposta de regulao, geralmente por meio de regulamentao. Discorre sobre a estruturao das AIRs nos EUA e na Europa para finalmente mencionar a criao do Impact Assessment Board, na Secretaria Geral da Comisso Europeia, com o objetivo de supervisionar a qualidade das anlises de impacto produzidas pelos demais rgos da Comisso durante a proposio de novas polticas pblicas. Em seguida, o autor apresenta a Seae/MF, que atua fundamentalmente nos campos de promoo e defesa da concorrncia, de regulao econmica e de 13

acompanhamento de mercados. Recentemente, a Seae vem aplicando Roteiro de Anlise Concorrencial de normas regulatrias, usado na anlise de normas propostas por agncias reguladoras. Por fim, o autor defende que a Seae vem desempenhando componente da AIR e espera contribuir para a melhoria da qualidade da regulao no Brasil, ao incorporar a anlise concorrencial reviso das regras regulatrias como primeiro passo para a elaborao de poltica de anlise de impacto regulatrio no Brasil. No Captulo 10, de autoria de Pedro Farias, temos a oportunidade de conhecer a viso do Banco Interamericano de Desenvolvimento BID sobre a melhoria da gesto em regulao no Brasil. O objetivo do captulo apresentar a experincia de construo e implementao de estratgia de assistncia tcnica e financiamento de atividades relacionadas ao fortalecimento institucional de atividades regulatrias do governo brasileiro. Inicialmente, o autor discorre sobre as experincias internacional e brasileira no campo da gesto em regulao, apontando que o Programa proposto buscou adequar as lies de pases mais desenvolvidos em matria regulatria ao contexto poltico-institucional do Brasil. Em seguida, descreve a estratgia de elaborao do Programa por meio de iniciativas como, entre outras, realizao de misses em pases EUA, Mxico e Bolvia para conhecer as estratgias de superviso de agncias reguladoras, mecanismos de avaliao de desempenho, eficincia e prestao de contas. Farias ento apresenta os objetivos, componentes, estrutura e mtodos de acompanhamento e avaliao do Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para Gesto em Regulao PRO-REG. Ao fim, aponta as lies aprendidas e as perspectivas do Programa, destacando, ainda no incio de sua implementao, as potencialidades de avanos para a melhoria e modernizao da gesto e a ampliao da qualidade da regulao. De autoria de Dirceu Raposo de Mello e Pedro Ivo Sebba Ramalho, o Captulo 11, ltimo da Parte 3, discute o tema das boas prticas regulatrias nas agncias reguladoras, apresentando os recentes avanos da experincia da Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria. Com base no resgate do contexto internacional de desenvolvimento institucional das agncias reguladoras, e nas recentes recomendaes relacionadas governana regulatria, os autores apresentam as iniciativas da Anvisa no desenho e implementao 14

de programa de boas prticas regulatrias construdo a partir das diretrizes governamentais formuladas para o sistema regulatrio brasileiro, em geral, e para o setor sade, em particular. Inicialmente, discutem o surgimento e o desenvolvimento da regulao e das agncias reguladoras nos EUA. Em seguida, apresentam a viso da OCDE sobre a reforma regulatria e as principais recomendaes daquele organismo para melhorar a qualidade e a efetividade de polticas regulatrias nos pases. Partindo da caracterizao da Agncia em seu desenho institucional, sua abrangncia de atuao e suas peculiaridades, os autores descrevem o Programa de Melhoria do Processo de Regulamentao da Anvisa. Os componentes da Agenda Regulatria, da Anlise de Impacto Regulatrio e dos processos de ampliao da transparncia e da participao social no processo regulatrio so destacados. Concluem que o Programa de Boas Prticas Regulatrias da Anvisa, elaborado e institudo em sintonia com as diretrizes do PRO-REG e com a Poltica de Sade, alm de iniciativa pioneira na Administrao Pblica federal brasileira, pode ser considerado importante contribuio para a promoo de ambiente institucional favorvel ao desenvolvimento social e econmico do pas. A Parte 4 do livro trata de apresentar vises de especialistas estrangeiros sobre a anlise de impacto regulatrio, na perspectiva de sua implantao no Brasil. O Captulo 12, assinado por Donald Macrae, da Comisso para Melhoria da Regulao do Reino Unido, baseado em sua palestra proferida no painel Anlise de Impacto Regulatrio como Ferramenta para a Qualidade Regulatria: experincias e desafios do Seminrio. O autor apresenta inicialmente a Anlise de Impacto Regulatrio como ferramenta para escolhas entre polticas que pode ter diferentes abordagens, nveis de complexidade e formas de resultados. Pondera que as AIRs haviam-se tornado muito mais formalidade que parte importante do processo de tomadas de deciso sobre polticas. Seu custo e dificuldade acabaram por tornar a AIR ferramenta com muito potencial e poucos retornos. Macrae passa ento a resgatar o papel e as experincias de trs grupos ou organizaes no Reino Unido relacionadas a polticas pblicas e regulao: o Grupo de Reforma Poltica, o Painel de Questionamento do Departamento de Assuntos Ambientais, Alimentares e Rurais e a Comisso para a Melhoria da Regulao. Aps analisar as 15

dificuldades apontadas pelos trs grupos acima, aponta que a execuo de AIRs pode ser considerada uma das atividades mais difceis na produo de polticas pblicas. Segundo Macrae, quase todas as polticas governamentais tero algum impacto, mas podem existir impactos maiores e no previstos. Na concluso, o autor ressalta que agora o Reino Unido utiliza modelo simplificado de AIR, que apresenta os resultados em termos de questeschave em at duas pginas para os decisores. No Captulo 13, Jim Tozzi apresenta a viso de sua organizao nogovernamental sobre a estrutura institucional e o funcionamento das agncias reguladoras brasileiras. Para tanto, o autor, ex-diretor assistente do Office of Management and Budget OMB da Casa Branca, EUA, faz um resgate dos perodos relativos aos mandatos dos Presidentes Nixon, Ford, Carter, Reagan, Clinton e Bush para apresentar a evoluo da legislao e do funcionamento dos rgos de superviso das agncias de regulao daquele pas. Destaca a edio da Lei de Reduo da Burocracia (Paperwork Reduction Act), utilizada para controlar as informaes coletadas pelo governo, e da Lei da Qualidade dos Dados (Data Quality Act), que serve para regular as informaes divulgadas pelo governo. As duas legislaes, com o trabalho do Office of Information and Regulatory Affairs OIRA/OMB, constituem o que o autor chamou de Tringulo Federal de Informaes, mecanismo pelo qual so realizadas as revises regulatrias baseadas em estudos de Anlises de Impacto Regulatrio. Ao fim, Tozzi conclui que a deciso mais acertada para as autoridades brasileiras seria a instaurao de sistema de reviso regulatrio que seja operado e garantido por autoridade regulatria centralizada responsvel pela publicao de regras de bom governo que regulem os reguladores e que tenham autoridade e recursos para implas. Ainda, para o autor, a autoridade regulatria centralizada deve exigir e impor compromissos por parte das agncias regulatrias para com terceiros; implementar processo de soluo de conflitos para resolver problemas com diretrizes conflitantes divulgadas pelas agncias regulatrias; e reiterar o fato de que as atividades das agncias regulatrias devem ser transparentes. O Captulo 14, de autoria de Carlos Garca Fernndez, apresenta a Comisin Federal de Mejora Regulatoria Cofemer e seu trabalho de anlise de propostas de regulao produzidas pelos rgos do governo mexicano. 16

Criada no mbito da poltica de melhoria regulatria do Mxico, a Cofemer surgiu com propsito de fomentar a qualidade de marco regulatrio daquele pas como fator primordial de garantia do Estado de Direito que promova permanentemente a competitividade e crie ambiente de atrao de investimentos privados. Sua misso inclui ainda a promoo da transparncia na elaborao e aplicao das regulaes, a fim de gerar benefcios superiores a seus custos e o mximo benefcio para a sociedade. A Comisso atua de acordo com os limites estabelecidos pela Ley Federal de Procedimiento Administrativo LFPA, de abril de 2000. O mtodo bsico utilizado pela Comisso a anlise da Manifestacin de Impacto Regulatorio MIR, recebida por ela sempre que algum rgo envia proposta de novo regulamento para sua anlise. A MIR foi introduzida no Mxico no ano 2000 para todos os anteprojetos de regulamento que impliquem custos para os particulares. Nesse aspecto, o procedimento de consulta pblica elemento-chave para a promoo da transparncia e controle da sociedade e melhoria da qualidade da regulao. Segundo o autor, tal processo de reviso aberta no s promove a transparncia das mudanas regulatrias propostas, permitindo o enriquecimento da discusso com aumento e qualificao das informaes aos reguladores, como tambm permite compartilhar os custos polticos de sua aprovao. Neste livro os leitores interessados no tema encontraro rico terreno para refletir sobre as possibilidades da regulao, ou mesmo consultar experincias de execuo de projetos relacionados melhoria da qualidade regulatria. A riqueza est tanto na excelncia dos captulos quanto na diversidade de seus temas e abordagens. So projetos como este que nos fazem acreditar que a regulao federal brasileira tem enorme possibilidade de desenvolvimento e aprimoramento pela capacidade dos servidores pblicos que atuam em diversos espaos, sempre comprometidos com a sociedade. Braslia, fevereiro de 2009. O organizador

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Sobre os autores

Alexandre Santos de Arago Doutor em Direito do Estado pela Universidade de So Paulo USP. Mestre em Direito Pblico pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro UERJ. Procurador do Estado do Rio de Janeiro, Advogado. Professor Adjunto de Direito Administrativo da UERJ. Professor do Mestrado em Regulao e Concorrncia da Universidade Candido Mendes. Professor Visitante do Instituto de Economia da UFRJ. Professor de Ps-graduao da Fundao Getlio Vargas FGV do Rio de Janeiro e de So Paulo. Contato: alexaragao@ zipmail.com.br. Bernardo Mueller Mestre e doutor pela University of Illinois at Champaign-Urbana (1993 e 1994). Professor de Economia na Universidade de Braslia UnB desde 1995. Suas reas de interesse so Economia Poltica, Economia da Regulao, Nova Economia das Instituies e Economia do Meio Ambiente. Possui mais de quarenta publicaes em livros e peridicos nacionais e internacionais, entre eles The Journal of Law Economics and Organisation, The Quarterly Review of Economics and Finance, Journal of Environmental Economics and Management, Land, Comparative Political Studies. Tambm editor associado do peridico Environment and Development Economics. Contatos: bmueller@unb.br e www.angelfire.com/ky2/mueller. Carlos Garca Fernndez Graduado em Direito pela Universidade Ibero-americana, Mxico, e Mestre em Direito Comercial Europeu pela Universidade de Bristol, Inglaterra. Trabalhou em escritrios de advocacia no Mxico e na Inglaterra e como consultor em 19

investimento estrangeiro na UNCTAD, OMC, OEA e Comunidade Andina. No governo do Mxico, foi Diretor de Assuntos Internacionais da Direo Geral de Investimento Estrangeiro da Secretaria de Comrcio e Fomento Industrial e Diretor Geral de Investimento Estrangeiro da Secretaria de Economia. Foi professor do Departamento de Direito da Universidade Ibero-americana e professor convidado da Escola Livre de Direito, da Itam, da Universidade Anhuac e da Universidade Pan-americana. o Titular da Comisso Federal de Melhoria Regulatria do Mxico Cofemer desde abril de 2004. Contato: cgarciaf@cofemer.gob.mx. Csar Mattos Doutor em Economia pela Universidade de Braslia UnB e Programa de Visiting da Capes na Universidade de Oxford, Reino Unido. Mestre em Economia pela PUC/RJ e bacharel em Economia pela UnB. Publicou em todos os principais peridicos de Economia brasileiros e em peridicos internacionais. Editou duas coletneas de artigos sobre antitruste no Brasil. Seus temas de interesse so Defesa da Concorrncia, Regulao Econmica em especial Telecomunicaes e Anlise Econmica do Direito. Pesquisador Associado do Cerme/UnB. Foi Consultor da Cmara dos Deputados, Secretrio Adjunto da Sain/MF, Assessor do Cade, Coordenador da SPE/MF, Assessor em Baker & Mckenzie, Banco Mundial e PSDB na Cmara dos Deputados. Atualmente Conselheiro do Cade, com mandato at novembro de 2010. Contato: cesar.mattos@cade.gov.br. Dirceu Raposo de Mello Farmacutico, doutor em Anlises Clnicas, mestre em Cincias da Sade e especialista em Biotica, Administrao Hospitalar, Anlises Clnicas e Toxicolgicas, Patologia Clnica e Farmcia Homeoptica. professor universitrio e servidor da Prefeitura de So Paulo SP. Atualmente Diretor-Presidente da Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria Anvisa pelo segundo mandato at janeiro de 2011. Contato: presidencia@anvisa.gov.br.

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Donald Macrae Graduado em Direto pela Universidade de Edimburgo em 1974. Durante 32 anos trabalhou em nove ministrios diferentes, tendo chegado posio de Diretor Geral. Possui grande experincia com legislao em todos os nveis, desde os tratados internacionais at regulamentaes secundrias, incluindo regulao de grandes polticas pblicas. consultor em Regulao e Poltica, membro da Comisso para a Melhoria da Regulamentao e Presidente do Grupo de Reforma Poltica. Atualmente trabalha na Nigria com desenvolvimento de polticas estratgicas, na Grcia na OCDE com regulao da segurana de alimentos e no Reino Unido com regulao do risco. Contato: donald.macrae@ntlworld.com. Francisco Gaetani Mestre em Polticas Pblicas e doutor em Cincia Poltica pela London School of Economics and Political Science. funcionrio de carreira do governo federal, tendo trabalhado em diversos rgos da Administrao Pblica federal, estadual e municipal e em organismos internacionais. Atualmente Secretrio Executivo Adjunto do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Alm de Poltica Pblica, tem interesse nas reas de Planejamento em Cincia e Tecnologia e Administrao. Possui quatorze artigos publicados em peridicos no Brasil e no exterior. Entre eles destacam-se A reforma do Estado no contexto latino-americano (Enap, 1998) e The reform of Brazilian State apparatus (London School of Economics, 1998). Contato: francisco. gaetani@planejamento.gov.br. Jim Tozzi Doutor em Economia e Administrao de Negcios pela Universidade da Flrida. Trabalhou em cinco administraes presidenciais dos EUA. Na dcada de 1980, administrou o programa da Casa Branca para reforma do processo regulatrio dos EUA. membro da Academia Americana de Homens e Mulheres da Cincia. Reconhecido como um dos criadores da anlise

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regulatria e como precursor da aplicao da anlise de custo-benefcio nas regulaes federais nos EUA. No Brasil, o criador do Centro de Regulao e Efetividade CRE, organizao sem fins lucrativos destinada melhoria da regulao. Contato: btozzi1@cox.net. Klvia Albuquerque Economista pela Universidade de Braslia UnB, com ps-graduao em Administrao Pblica pela Fundao Getulio Vargas FGV. Publicou, entre outros, o Documento de Trabalho A retomada da reforma/melhora regulatria no Brasil: um passo fundamental para o crescimento econmico sustentado (Seae, 2006). Exerceu funes na Secretaria de Acompanhamento Econmico do Ministrio da Fazenda Seae/MF e na Secretaria de Gesto do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto Seges/Mpog. Foi representante do MF e do Mpog no Comit Gestor do Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para a Gesto em Regulao PRO-REG. Gerente Regional em So Paulo da Agncia Nacional de Aviao Civil, sendo servidora pblica federal integrante da carreira dos Especialistas em Polticas Pblicas e Gesto Governamental. Contato: kelvia.albuquerque@anac.gov.br. Luiz Alberto dos Santos Bacharel em Direito pela UFRGS e em Comunicao Social pela PUC-RS e UnB. Mestre em Administrao e doutor em Cincias Sociais pela UnB. Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental pela Escola Nacional de Administrao Pblica Enap. Atua nas reas de Direito, Polticas Pblicas, Administrao Pblica e Regulao. autor dos livros Reforma administrativa no contexto da democracia (Diap/Arko Advice Editorial, 1997) e Agencificao, publicizao, contratualizao e controle social: possibilidades no mbito da reforma do aparelho do Estado (Diap, 2000). Integrou a Carreira de Gestores Governamentais do Governo Federal de 1990 a 2002. Assessorou a Bancada do Partido dos Trabalhadores na Cmara dos Deputados de 1992 a 2002. Ocupa desde agosto de 2002 o cargo concursado de Consultor Legislativo: Administrao Pblica do Senado Federal. Coordenou o Grupo de Trabalho Interministerial responsvel pela elaborao da proposta 22

da Lei Geral das Agncias Reguladoras. o coordenador do Comit Gestor do Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para Gesto em Regulao PRO-REG. Desde 1o de janeiro de 2003 Subchefe de Anlise e Acompanhamento de Polticas Governamentais da Casa Civil da Presidncia da Repblica. Contato: luizsan@planalto.gov.br. Marcelo Ramos Engenheiro de Produo pela Universidade Federal do Rio de Janeiro UFRJ. Mestre em Engenharia de Produo pela Coppe/UFRJ, com especializao em Economia pela George Washington University. Suas reas de interesse so Polticas de Telecomunicaes, Concorrncia, Melhoria Regulatria e Anlise de Impacto Regulatrio. Publicou, pelo Ministrio da Fazenda, os trabalhos Antitrust and predation: reflections on the state of art (2000), Sobre o uso eficiente do espectro radioeltrico (2006) e Neutralidade de redes: o futuro da internet e o mix institucional (2006), alm de outros artigos na Revista do Servio Pblico, na Res Publica, Revista da Associao dos EPPGGs e artigos de opinio no jornal Valor Econmico. membro da carreira de Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental, em exerccio no Ministrio da Fazenda desde o ano 2000, em que foi Coordenador Geral de Comrcio e Servios e, desde 2004, Coordenador Geral de Comunicao e Mdia na Secretaria de Acompanhamento Econmico. Contato: marcelo.ramos@ fazenda.gov.br. Pedro Farias Graduado em Engenharia Civil, especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental pela Escola Nacional de Administrao Pblica Enap e mestre em Administrao pela Universidade de Braslia (1995). Possui diversos trabalhos tcnicos publicados em revistas e livros especializados no campo da gesto pblica. Ocupou diversas posies no governo federal, incluindo os cargos de Diretor na Secretaria da Reforma do Estado do Ministrio da Administrao e Reforma do Estado, de 1995 a 1998, e de Secretrio Executivo Adjunto do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto de 2000 a 2003. Trabalha no Banco Interamericano de Desenvolvimento BID desde 2003 em projetos relacionados a gesto fiscal, administrao financeira, 23

servio civil, regulao, e-governo e gesto por resultados na Argentina, Brasil, Bolvia, Chile, Paraguai e Uruguai. Atualmente Especialista Snior em Modernizao do Estado no Departamento de Capacidade Institucional e Finanas do BID. Contato: pfarias@iadb.org. Pedro Ivo Sebba Ramalho Doutor em Cincias Sociais: especialista em Estudos Comparados sobre as Amricas pela Universidade de Braslia UnB. Sua tese aborda a criao das agncias reguladoras brasileiras em comparao ao modelo regulatrio dos EUA. Suas principais reas de interesse so Polticas Pblicas, Estrutura e Transformao do Estado, Regulao e Agncias Reguladoras. Compe o Comit Consultivo do Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para Gesto em Regulao PRO-REG, representando a Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria Anvisa. servidor pblico na carreira de Especialista em Regulao e Vigilncia Sanitria da Anvisa, em que ocupa atualmente o cargo de Assessor-Chefe da Assessoria Tcnica e Parlamentar. Contato: pedro.ramalho@anvisa.gov.br. Ronaldo Seroa da Motta Doutor em Economia pela University College London, Department of Economics, University of London (1985). Foi Coordenador de Estudos de Mercado e Regulao do Ipea. Professor de Economia da Regulao do Ibmec/RJ. Especialista e pesquisador nas reas de Regulao Econmica e Ambiental com trabalhos tericos e empricos. Entres suas publicaes recentes esto a co-editoria dos livros Regulao e concorrncia no Brasil: governana, incentivos e eficincia (Ipea, 2007) e Marcos regulatrios no Brasil: incentivos ao investimento e governana regulatria (Ipea, 2008); a autoria do livro Economia ambiental (FGV, 2006); e os artigos Efficiency and regulation in the sanitation sector in Brazil, na Utilities Policy (2007); Analysing the environmental performance of the Brazilian industrial sector, na Ecological Economics (2006); e Political factors and the efficiency of municipal expenditure in Brazil, na Economia Aplicada (2009). Atualmente exerce o cargo de Diretor da Agncia Nacional de Aviao Civil Anac. Contato: ronaldo.seroa@anac.gov.br. 24

Vernica Cruz Doutora em Cincia Poltica pelo Iuperj, com estgio na Universidade Paris I Sorbonne. Suas reas de interesse so Polticas Pblicas, Estado e Governo e Accountability. Em 2007, recebeu o prmio de Melhor Tese de Doutorado da Associao Latino-americana de Cincia Poltica Alacip. mestre e graduada em Cincia Poltica pela Universidade de Braslia UnB. Atualmente faz Ps-doutorado no Iuperj, em que tambm pesquisadora associada do Ncleo de Estudos sobre Empresariado, Instituies e Capitalismo Neic. Contato: vcruz@iuperj.br.

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PARTE 1
TEORIA DA REGULAO: PRNCIPIOS E FUNDAMENTOS PARA A REGULAO ECONMICA DE MERCADO

Captulo 1 Interpretao consequencialista e anlise econmica do Direito Pblico luz dos princpios constitucionais da eficincia e da economicidade
Alexandre Santos de Arago

Direito Pblico Econmico1 no pode se tornar refm dos argumentos prticos ou da realidade como ela . Em toda norma ou instituto jurdico h pretenso de mudana ou de conformao a uma realidade institucional que no necessariamente precisa ser a que j existe ou a que sempre existiu. 2 Por outro lado, o papel dos argumentos prticos o de inserir o pragmatismo, o consequencialismo3 e a racionalidade econmica dentro do

1. As consideraes contidas neste ensaio, apesar de focadas no Direito Pblico Econmico, em razo do extremo dinamismo e das demais peculiaridades que caracterizam o subsistema social da economia, so ontologicamente de Teoria Geral do Direito, sendo, portanto, aplicveis, com maior ou menor intensidade, mais ou menos numerosas ressalvas, a todas as searas do Direito. 2. HESSE, Konrad. A fora normativa da Constituio. Porto Alegre: Srgio Antonio Fabris, 1991. Para a introduo do debate em nosso pas, cf. BARROSO, Lus Roberto. A efetividade das normas constitucionais: por que no uma Constituio para valer? In: CONGRESSO NACIONAL DOS PROCURADORES DE ESTADO, 1986. Anais... 3. O pragmatismo-consequencialismo de que aqui se trata o que tem a ver com a ponderao das consequncias prticas dessa ou daquela interpretao jurdica, deciso administrativa ou proposio legal. H uma srie de objees levantadas contra o uso jurdico do argumento consequencialista: (a) preocupaes de se manter a autonomia do Direito frente Poltica e Economia, searas em que a anlise das consequncias constitui trnsito dirio; (b) cuidado para no se abrir a Caixa de Pandora do argumento, de tal forma que, pelo abuso, todo e qualquer tipo de proposio jurdica contra legem encontrasse alguma fundamentao genrica; (c) receio de que o raciocnio utilitarista, to prprio ao consequencialismo, terminasse por negar, no limite, a dignidade de certas condutas humanas que no possuem valor ou produzem resultado prtico, e nisso reside seu maior valor. possvel rebater cada uma das crticas, desde que se esteja falando de uso moderado e controlado do argumento pragmtico-consequencialista: (a) quanto autonomia do Direito, importante que a argumentao jurdica que pretenda se utilizar de argumentos consequencialistas se refira a princpios jurdicos que a eles encaminhem o operador do Direito como, por exemplo, o princpio da realidade do contrato administrativo ou o princpio da praticabilidade das decises judiciais; (b) quanto ao abuso do argumento, s utiliz-lo com parcimnia, lembrando-se dos riscos; o que costuma acontecer, e, na

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mundo jurdico para efetivamente e no apenas no mundo etreo do Dirio Oficial alcanar os objetivos e realizar os valores do prprio ordenamento jurdico-constitucional. 4 H, ao longo dos pases e das pocas, uma srie de correntes e mtodos interpretativos que sustentam que as consequncias devem ser importante fator a ser considerado ao se tomarem decises jurdicas. Na verdade, h quase sempre mais de uma interpretao plausvel. O que entendemos que, tendencialmente, deve ser adotada a que, entre elas, melhor resultados realizar do ponto de vista dos objetivos visados pelo ordenamento jurdico para a situao que estiver sendo julgada. Adotamos, assim, um sincretismo metodolgico, empregando diversos pensamentos que tm como vetor comum o fato de prestigiarem os resultados prticos na aplicao do Direito.5 Carlos Maximiliano j afirmava que se deve preferir
[...] o sentido conducente ao resultado mais razovel, que melhor corresponda s necessidades da prtica, e seja mais

verdade, o que deve ser evitado, o uso disfarado do consequencialismo, camuflado entre artigos, precedentes e citaes doutrinrias; (c) quanto terceira objeo, nem todo consequencialismo utilitarista: possvel avaliar as consequncias jurdicas de uma deciso operando, portanto, anlise consequencialista luz, por exemplo, da manuteno ou da alterao do sistema de princpios incorporado pela Constituio. 4. Em interessante dissertao de mestrado, Diego Werneck Arguelhes prope, focado na anlise de casos e em decises do Supremo Tribunal Federal STF, uma adoo moderada do pragmatismoconsequencialismo, ou seja, to-somente nas hipteses em que a legislao expressamente o autoriza, rejeitando tanto as vises de Ronald Dworkin quanto as de Richard Posner relativas ao tema, mas acolhendo, na ntegra, as advertncias de Cass Sunstein e, especialmente, de Adrian Vermeule quanto ao risco dos efeitos sistmicos e ao dficit de informao de juzes e aplicadores do Direito. Cf. ARGUELHES, Diego Werneck. Deuses pragmticos, mortais formalistas: a justificao consequencialista de decises judiciais. 2006. 220 f. Dissertao (Mestrado em Direito Pblico) Faculdade de Direito, Universidade do Estado do Rio de Janeiro. 5. No caso brasileiro, como no de outros pases de constitucionalizao recente, doutrina e jurisprudncia ainda se encontram em fase de elaborao e amadurecimento, fato que potencializa a importncia das referncias estrangeiras. Esta uma circunstncia histrica com a qual precisamos lidar, evitando dois extremos indesejveis: a subservincia intelectual, que implica a importao acrtica de frmulas alheias e, pior que tudo, a incapacidade de reflexo prpria; e a soberba intelectual, pela qual se rejeita aquilo que no se tem. Nesse ambiente, no possvel utilizar modelos puros, concebidos alhures, e se esforar para viver a vida dos outros. O sincretismo desde que consciente e coerente resulta sendo inevitvel e desejvel. (BARROSO, Lus Roberto. Neoconstitucionalismo e constitucionalizao do Direito: o triunfo tardio do Direito Constitucional no Brasil. Jus Navigandi, Teresina, ano 9, n. 851, 1 nov. 2005. Disponvel em: <http://jus2.uol.com.br/ doutrina/texto.asp?id=7547>. Acesso em: 18 ago. 2008, grifo nosso).

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humano, benigno, suave. antes de crer que o legislador haja querido exprimir o conseqente e adequado espcie do que o evidentemente injusto, descabido, inaplicvel, sem efeito. Portanto, dentro da letra expressa, procure-se a interpretao que conduza a melhor conseqncia para a coletividade. 6

Em linha similar, o Presidente do Supremo Tribunal Federal, Ministro Nelson Jobim, tem sistematicamente valorizado em declaraes pblicas e em seus votos o peso das consequncias sobretudo econmicas nas decises judiciais. 7 Tambm Goffredo Telles Jnior leciona que
[...] na interpretao das leis, mais importante do que o rigor da lgica racional o entendimento razovel dos preceitos, porque o que se espera inferir das leis no , necessariamente, a melhor concluso lgica, mas uma justa e humana soluo. O que se espera ter uma soluo atenta s variegadas condies de cada caso a que a lei interpretada se refere. 8

O Direito Pblico do Estado contemporneo visa a satisfazer determinadas necessidades sociais, sendo vinculado ao atendimento eficiente dos fins sociais e fticos aos quais se destina.9 A eficincia, cujo contedo jurdico ser minudenciado ao longo do texto, no deve ser entendida apenas como maximizao do lucro, mas sim como

6. MAXIMILIANO, Carlos. Hermenutica e aplicao do Direito. 18. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1998, p. 165, grifo nosso. 7. Cf. ARGUELHES, Diego Werneck. Argumentos consequencialistas e Estado de Direito: subsdios para uma compatibilizao. Disponvel em: <http://www.conpedi.org/manaus/arquivos/Anais/ Diego%20Werneck%20Arguelhes.pdf>. 8. TELLES JNIOR, Goffredo. Iniciao na Cincia do Direito. So Paulo: Saraiva, p. 367. 9. Fbio Konder Comparato observa que em radical oposio a essa nomocracia esttica, a legitimidade do Estado contemporneo passou a ser a capacidade de realizar [...] certos objetivos predeterminados. Arremata afirmando que a legitimidade do Estado passa a fundar-se no na expresso legislativa da soberania popular, mas na realizao de finalidades coletivas, a serem realizadas programadamente. (COMPARATO, Fbio Konder. Juzo de constitucionalidade das polticas pblicas. In: Direito Administrativo e Constitucional: estudos em homenagem a Geraldo Ataliba. So Paulo: Malheiros, 1997, p. 350-351. v. 2).

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melhor exerccio das misses de interesse coletivo que incumbe ao Estado,10 que deve obter a maior realizao prtica possvel das finalidades do ordenamento jurdico, com os menores nus possveis, tanto para o prprio Estado, especialmente de ndole financeira, como para as liberdades dos cidados. Os resultados prticos da aplicao das normas jurdicas no constituem preocupao apenas sociolgica,11 mas, muito pelo contrrio, so elementos essenciais para determinar como, a partir desses dados empricos, devam ser interpretadas ou reinterpretadas , legitimando a sua aplicao. Em tempos de globalizao e internacionalizao das fases da cadeia produtiva, cada vez mais
[...] abre-se espao para a incurso da teoria econmica na teoria jurdica. Cria-se, de fato, um ambiente propcio transposio de critrios, categorias e classificaes econmicas para a teoria jurdica, na medida em que se reconhece que, funcionalmente, Direito e Economia tm o mesmo destino, delineado pela Ordem Constitucional.12

Nesse novo cenrio internacional, a anlise econmica do Direito tambm tem ganhado espao.13 Armando Castelar Pinheiro ensina que o

10. MANGANARO, Francesco. Principio di legalit e semplificazione dell'attivit amministrativa: i profili critici e principi ricostruttivi. Napoli: Edizioni Scientifiche Italiane, 2000, p. 25. 11. O momento indica que a luta pela demarcao de campos disciplinares est cada vez mais perdendo o seu mpeto. Nobert Elias j falava, na dcada de 70, que a preocupao em separar a Histria da Sociologia deve ser revista. O mesmo, cremos, vale para a Teoria do Direito, a Sociologia e a Antropologia. Concluindo, a Teoria do Direito como sistema lgico no poder suprir-se por si mesma e ser cada vez mais exposta s rupturas na sua pretenso de ausncia de lacunas e contradies. Uma possibilidade compreensiva, que unifique e reconhea a falta de base Terica desta Teoria do Direito e a abra para o convvio com outras cincia de maneira no colonizadora, ou seja, com prevalncia de uma sobre a outra, poderia restabelecer suas caractersticas de narrativa lgica. (VERONESE, Alexandre. Os conceitos de sistema jurdico e de Direito em rede: anlise sociolgica e da Teoria do Direito. Plrima. Revista da Faculdade de Direito da Universidade Federal Fluminense UFF, Rio de Janeiro, v. 24, p. 147). 12. NEGREIROS, Teresa. Teoria do contrato: novos paradigmas. Rio de Janeiro: Renovar, 2002, p. 387-388. 13. A Anlise Econmica do Direito ou Law and Economics um movimento contemporneo que combina as cincias econmica e jurdica em uma tentativa de estudo interdisciplinar, tendo como caracterstica comum, sem distinguir tendncias e escolas, a aplicao de teoria microeconmica neoclssica do bem-estar para analisar e reformular tanto as instituies particulares como o sistema jurdico em seu conjunto. (PACHECO, Pedro Mercado. El anlisis econmico del Derecho: una reconstruccin terica.

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Direito e a Economia, ao dilurem suas diferenas, tornam-se essenciais um para o outro.14 A nfase na perspectiva consequencialista e pragmtica defendida por Richard Posner, que alerta para uma concepo interessada nos fatos e tambm bem informada sobre a operao, propriedades e provveis efeitos de cursos alternativos de ao.15 E esse pensar por consequncias, essa perspectiva pragmtica quanto aos resultados, que tambm deve influir e orientar a atividade administrativa e judicante,16 se torna ainda mais relevante em se considerando as finalidades do Direito Pblico Econmico, ramo jurdico destinado a disciplinar tentar aplicar determinados objetivos coletivos o exerccio de atividades econmicas, sendo a economia o mais dinmico e globalizado de todos os subsistemas sociais. No se trata propriamente de sobrepujana da Economia sobre o Direito, mas sim de inevitvel em razo do aumento do poder efetivo dos capitais globalizados valorizao do elemento econmico na interpretao jurdica, elemento este que no era muito considerado pela hermenutica jurdica. Essa valorizao revela o aumento da intercomunicao entre o Direito e a Economia, e a tomada de conscincia por parte dos operadores daquele de que, levando em conta as pautas desta, tero mais chances de realizar na prtica os objetivos jurdicos, evitando inclusive efeitos colaterais adversos ou, como diria a Teoria Econmica, externalidades negativas.

Madrid: Cento de Estudios Constitucionales, 1994, p. 181; 193-196). 14. PINHEIRO, Armando Castelar. Direito, economia e mercados. Rio de Janeiro: Elsevier, 2005, p. 32. 15. POSNER, Richard. Overcoming law. 1996, p. 5. 16. O sistema judicial no pode ser insensvel ao que ocorre no sistema econmico. (FARIA, Jos Eduardo. Direito e Economia na democratizao brasileira. So Paulo: Malheiros, 1993, p. 9). Para Antnio Menezes Cordeiro, na outra extremidade do processo, h que lidar com as denominadas consequncias da deciso [...]. Desenvolveu-se assim o factor teleolgico da interpretao [...]. Trata-se de um conjunto de regras que, habilitando o intrprete-aplicador a pensar em consequncias, permitem o conhecimento e a ponderao dos efeitos das decises. (CORDEIRO, Antnio Menezes. Prefcio. In: CANARIS, Claus-Wilhelm. Pensamento sistemtico e conceito de sistema na Cincia do Direito. Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian, 1996. p. CIX-CXI).

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De acordo com as lies de Neil Maccormick,

[...] a inconvenincia, para no falar no absurdo, dessas conseqncias proporciona uma argumentao suficiente contra a aplicao do princpio no caso em foco. [...] Sintome vontade para dizer que chegar a resultados estranhos no me causa nenhum entusiasmo, especialmente quando esses resultados parecem conflitar com princpios bem conhecidos [...]. freqente que se diga intimamente quando alguma proposio apresentada, isto simplesmente no pode estar certo; e ento tente-se ver por que no pode estar certo. s vezes trata-se de um ultraje ao senso comum, s vezes ao sentido de justia de cada um, mas com maior freqncia a proposio simplesmente no se coaduna com princpios jurdicos, muito embora, ela possa aparentar ter o amparo de algumas observaes judiciais lidas fora do contexto. [...] Considerando-se que a concepo que se tem das leis racional e deliberada, parece de fato essencial que a justificao de qualquer deciso numa rea no comandada por uma norma expressa que envolva obrigao, ou quando uma norma semelhante for ambgua ou incompleta, prossiga pela verificao das decises propostas luz de suas conseqncias.17

A economia contribui, portanto, para que o Direito seja percebido em nova dimenso, que extremamente til na formulao e aplicao de polticas pblicas.18 O Direito deixa de ser aquela cincia preocupada apenas com a realizao lgica dos seus preceitos; desce do seu pedestal para aferir se esta realizao lgica esta sendo apta a realizar os seus desgnios na realidade da vida em sociedade. Uma interpretao/aplicao da lei que no esteja sendo capaz de atingir concreta e materialmente os seus objetivos no pode ser considerada como a interpretao mais correta. Note-se que essas mudanas metodolgicas evidenciam a queda do mito da interpretao

17. MACCORMICK, Neil. Argumentao jurdica e Teoria do Direito. Traduo Walda Barcellos. So Paulo: Martins Fontes, 2006, p. 183-193, grifo nosso. 18. STIGLER, George. Law or Economics? The Journal of Law and Economics, v. 35, n. 2, p. 462, 1992.

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como atividade meramente declaratria do que j estava na lei, da nica interpretao possvel, j que os resultados prticos desta ou daquela forma de aplicao da norma tero relevante papel na determinao de qual, entre as diversas interpretaes plausveis existentes, dever ser adotada, opo que, posteriormente, pode inclusive vir a ser alterada diante da comprovada mudana dos dados da realidade, que devam ser acompanhados de nova estratgia regulatria. Os princpios da proporcionalidade e da eficincia circunscrevem o espectro das solues juridicamente possveis a uma seara de realismo e de responsabilidade econmica. Enrique Groisman observa que
[...] a mera juridicidade da atuao estatal como elemento de legitimao se tornou insatisfatria a partir do momento em que comeou tambm a ser exigida a obteno de resultados. No se considera mais suficiente que os governantes no violem a lei: exige-se deles a reduo do desemprego, o crescimento econmico, o combate pobreza, soluo para os problemas de habitao e sade. A discusso sempre se coloca em relao a quais so as polticas mais adequadas para atingir estes fins, mas no h dvidas de que a lei deixou de ser apenas um meio para impedir a arbitrariedade para se converter em ponto de partida19 para uma srie de atividades nas quais h uma

19. Em termos de limites da Administrao para a expedio de atos gerais que envolvam interpretao da lei, h de se entender que a Administrao deve atingir objetivamente o interesse pblico e se determinar apenas por esse interesse. O interesse pblico no deve apenas ser realizado, mas o agente deve estar convencido de que vai realiz-lo da melhor maneira. [...] Assim, o sentido moderno da legalidade v na lei no tanto uma condio e um limite, mas, basicamente, um instrumento de exerccio da atividade administrativa. Como instrumento, seu princpio hermenutico est na solidariedade entre meios e fins, donde a razoabilidade da atividade administrativa, submetida, ento, a uma avaliao de sua eficincia. [...] O princpio da eficincia tem por fim disciplinar a atividade administrativa nos seus resultados, tornando possvel a legitimao (mas tambm a responsabilizao) dos atos administrativos por seu xito em atingir os fins pretendidos por lei. Neste sentido, a validao do ato pelo princpio de eficincia tem estrutura finalstica (validao pela obteno do resultado pretendido por lei) e no condicional (validao pelo preenchimento das condies previstas em lei para realizao do ato, independentemente de seu resultado). Ao adquirir essa estrutura finalstica pautada pelo xito em implementar determinadas polticas pblicas, a discricionariedade, que se tornou mais ampla, ganha tambm um sentido tcnico, que representa uma importante limitao e a sujeita a controle (diz-se que a discricionariedade das agncias uma discricionariedade tcnica). Se pela legalidade estrita bastava ao administrador cumprir os requisitos formais para que emitisse seu ato de escolha, oportuna e conveniente, dentre o leque de alternativas aberto pela lei, a legalidade finalstica o vincula a uma

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maior margem de delegao e de discricionariedade e um crescente espao para a tcnica.20

Nesse contexto, merece meno a relao entre a eficincia e a especializao tcnico-setorial crescentemente presente no Direito Pblico contemporneo, tecnicidade relacionada com a especificidade das atividades a serem disciplinadas, que necessitam de normas pontuais, remetidas autonomia de rgos tcnicos, o que assegura de organizao de setores especficos, assegurando a flexibilidade e a permeabilidade s exigncias da sociedade econmica.21 As necessidades da eficincia, na qual est contida, como veremos, a economicidade, no devem ser solucionadas pelo menosprezo lei aqui, naturalmente, entendida como bloco de juridicidade , mas sim pela valorizao dos seus elementos finalsticos. sob este prisma que as regras legais devem interpretadas e aplicadas, ou seja, todo ato, normativo ou concreto, s ser vlido ou validamente aplicado, se, ex vi do princpio da eficincia art. 37, caput, CF , for a maneira mais eficiente ou, na impossibilidade de se definir esta, se for pelo menos uma maneira razoavelmente eficiente de realizao dos objetivos fixados pelo ordenamento jurdico. O princpio da eficincia de forma alguma visa a mitigar ou a ponderar o princpio da legalidade, mas sim a embeber a legalidade de nova lgica, determinando a insurgncia de legalidade finalstica e material dos resultados prticos alcanados , e no mais legalidade meramente formal e abstrata.

otimizao de sua soluo para preenchimento dos conceitos e diretrizes legais. E quando se fala em otimizao, na esteira do princpio de eficincia, entra em cena no s o xito na execuo dos objetivos legais (adequao), como tambm a ponderao dos meios em termos de necessidade (proibio de excesso), de reduo dos custos impostos aos administrados e de ponderao de outros direitos e liberdades individuais envolvidas (proporcionalidade em sentido estrito). (FERRAZ JNIOR, Trcio Sampaio. Parecer. 2004. Mimeo, grifo do autor). 20. GROISMAN, Enrique. Crisis y actualidad del Derecho Administrativo Econmico. Revista de Derecho Industrial, v. 42, p. 894, passagem na qual o autor lembra que esta situao suscitou o comentrio paradoxo de que o Direito no pertence mais aos juristas. Antonio Martnez Marn assevera que a legitimidade democrtica da origem no basta para justificar o poder pblico. Tambm imprescindvel a legitimidade do exerccio. (MARN, Antonio Martnez. El buen funcionamiento de los servicios pblicos. Madrid: Tecnos, 1990, p. 13). 21. COCOZZA, Francesco. Profili di Diritto Costituzionale applicato all'Edconomia. Incidenza dei Rapporti Economici sull'Organizzazione del Potere Politico e sul Sistema delle Fonti del Diritto. Torino: G. Giappichelli, 1999, p. 171. v. 1.

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Dizendo o bvio, a partir do momento em que a eficincia e a economicidade foram expressamente inscritas no texto constitucional a Lei Magna , passaram a tambm integrar a legalidade, no mais legalidade oitoicentista, formalista e meramente subsuntiva, mas legalidade neopositivista.22 dessa maneira que a aplicao tout court das regras legais deve ser temperada, no apenas pela outrora propugnada equidade, mas pela realizao das finalidades constitucionais e legais aplicveis espcie. O princpio da eficincia impe Administrao que atue de forma a produzir resultados favorveis consecuo dos fins que cabem ao Estado alcanar.23 Paulo Modesto ensina que
[...] o princpio da eficincia pode ser percebido tambm como uma exigncia inerente a toda atividade pblica. Se entendermos a atividade de gesto pblica como atividade necessariamente racional e instrumental, voltada a servir o pblico, na justa ponderao das necessidades coletivas,

22. ARAGO, Alexandre Santos de. A concepo neopositivista do princpio da legalidade. Revista de Direito Administrativo, v. 236, p. 1-20, 2005. Almiro do Couto e Silva bem coloca o neopositivismo de uma forma que os valores, ento reclamados apenas pelos jusnaturalistas, so tratados como partes integrantes e das mais relevantes do prprio ordenamento jurdico positivo: Os valores esto dentro do prprio ordenamento jurdico, sob a forma de princpios embutidos na Constituio, de maneira explcita ou implcita. Essa corrente de pensamento, que se alastrou pelo mundo, revigorou os princpios constitucionais j identificados, descobrindo-lhes novos aspectos, e acrescentou ao rol conhecido muitos outros. Os princpios adquiriram, desse modo, no Direito moderno, especialmente o Direito Pblico, um vigor que nunca tinham possudo, notadamente na configurao da coerncia do sistema. As outras normas so sempre a eles necessariamente reconduzidas e so eles que orientam a sua aplicao. (COUTO e SILVA, Almiro. Os indivduos e o Estado na realizao de tarefas pblicas. Direito Administrativo e Constitucional: estudos em homenagem a Geraldo Ataliba. So Paulo: Malheiros, 1997, p. 97, v. 2). Por essas razes, passamos a preferir o termo neo a ps-positivismo: se trata de positivismo, essencial para a diferenciao do Direito dos demais subsistemas sociais, mas um positivismo calcado em princpios capazes, o que essencial, de dialogar com valores metajurdicos , no em regras jurdicas. No estamos, naturalmente, nos referindo chamada Escola Neopositivista ou da lgica positivista, de Marburg, do incio do sculo XX, nem, tampouco, adotando o positivismo histrico. Na verdade, estamos prximos dos que se denominam ps-positivistas, apenas crendo que a denominao mais correta da posio que adotamos e tambm a de muitos dos seus prceres, como BARROSO, Lus Roberto. Fundamentos tericos e filosficos do novo Direito Constitucional brasileiro: ps-modernidade, teoria crtica e ps-positivismo. In: BARROSO, Lus Roberto (Org.). A nova interpretao constitucional. Rio de Janeiro: Renovar, 2003, p. 1-49 , em face da importncia dada positivao de valores metajurdicos, a de neopositivismo. De fato, o ps-positivismo no desacredita na razo e no Direito como instrumento de mudana social, e busca, recorrendo sobretudo aos princpios constitucionais e racionalidade prtica, catalizar as potencialidades emancipatrias da ordem jurdica. (SARMENTO, Daniel. Direitos fundamentais e relaes privadas. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004, p. 78). 23. DI PIETRO, Maria Sylvia. Direito Administrativo. So Paulo: Atlas, 1998, p. 73.

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temos de admitir como inadmissvel juridicamente o comportamento administrativo negligente, contraprodutivo, ineficiente.24

Intimamente ligado ao princpio da eficincia, figura o princpio da economicidade, que, como destaca Diogo Figueiredo Moreira Neto, embora referido a propsito da execuo da fiscalizao contbil, financeira e oramentria, deve ser recebido como um princpio geral do Direito Administrativo, em razo de sua amplitude no desempenho da administrao pblica interna.25 Exige a economicidade que a Administrao adote a soluo mais conveniente e eficiente sob o ponto de vista da gesto dos recursos pblicos. O princpio da economicidade a expresso especializada, pecuniria, do princpio da eficincia. Como afirma Paulo Soares Bugarin, em monografia especfica sobre o tema, o princpio da economicidade
[...] trata da obteno do melhor resultado estratgico possvel de uma determinada alocao de recursos financeiros, econmicos e/ou patrimoniais em um dado cenrio socioeconmico. [...] Por alocao tima entendese aquela que propicia se alcanar o mximo resultado econmico da alocao de bens e/ou servios, ou seja, permite o alcance da mxima eficincia econmica. [...] Economizar significa maximizar lucros.26

dessa maneira que a Constituio de 1988

[...] j estabelece todo fundamento necessrio para a afirmao e aplicao, em nosso pas, da doutrina da, assim denominada, administrao de resultado, ou seja: confere uma base institucional da legalidade finalstica. [...]

24. MODESTO, Paulo. Notas para um debate sobre o princpio constitucional da eficincia. Revista Dilogo Jurdico, Salvador, Centro de Atualizao Jurdica CAJ, v. 1, n. 2, maio 2001. Disponvel em: <www.direitopublico.com.br>. 25. MOREIRA NETO, Diogo Figueiredo. Mutaes do Direito Pblico. Rio de Janeiro: Renovar, 2006, p. 311-312. 26. BUGARIN, Paulo Soares. O princpio constitucional da economicidade na jurisprudncia do Tribunal de Contas da Unio. Belo Horizonte: Frum, 2004, p. 114-117.

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 indubitvel que o futuro deva ser realmente considerado como uma das dimenses temporais prprias a qualquer norma, o que lhe faz merecedor de uma cuidadosa ateno prospectiva, tanto por parte dos seus elaboradores quanto dos seus aplicadores.27 No basta, hoje, ao Direito, que a ao administrativa do Estado exista, seja vlida e eficaz. A simples busca da produo de efeitos, ou seja, pretender-se apenas a eficcia da ao, j era insuficiente para a Sociologia do Direito. Agora passou a s-lo tambm para o Direito Administrativo. Acrescentou-se, aos quatro princpios constitucionais da administrao pblica, um quinto, o da eficincia, que, doutrinariamente, no plano do Direito Pblico, poder ir at mais alm, para nortear, acol da ao administrativa, tambm a produo legislativa e a interpretao judiciria.28

dizer: luz do princpio da eficincia, a includa a sua feio de economicidade, vedada a atuao jurdica contraproducente ou ineficiente luz dos valores e objetivos jurdicos visados, sendo de menor importncia o fato de ela se subsumir formalmente a alguma regra ou no. Sob essa perspectiva, no de forma nenhuma descartvel que, no extremo ultrapassadas todas as possibilidades hermenuticas, analgicas e de reduo teleolgica29 , uma regra jurdica em tese aplicvel e constitucional

27. MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Cidadania e administrao de resultado: o Direito Administrativo e o controle prospectivo no planejamento e nas aes do Estado. Revista de Direito e Poltica, Letras Jurdicas e Ibap, 2007, p. 19-21, grifo nosso. 28. MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Mutaes do Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Renovar, 2007, p. 32-33. 29. A regra legal, contra o seu sentido literal, mas de acordo com a teleologia imanente lei, precisa de uma restrio que no est contida no texto legal. A integrao de uma tal lacuna efetua-se acrescentando a restrio que requerida em conformidade com o sentido. Visto que com isso a regra contida na lei, concebida demasiado amplamente segundo o seu sentido literal, se reconduz e reduzida ao mbito de aplicao que lhe corresponde segundo o fim da regulao ou a conexo de sentido da lei, falamos em reduo teleolgica. [...] A reduo teleolgica comporta-se em relao interpretao restritiva de modo semelhante analogia particular em relao interpretao extensiva. O mbito de aplicao da norma umas vezes reduz-se mais do que indica o limite que se infere do sentido literal possvel e outras vezes amplia-se. Em ambos os casos, trata-se de uma continuidade de interpretao transcendendo o limite do sentido literal possvel. Como esse limite fluido, pode ser duvidoso, no caso particular, se se trata ainda de uma interpretao restritiva ou j de uma reduo teleolgica. A jurisprudncia fala, no raras vezes, de interpretao restritiva certamente a fim de dar, deste modo, a impresso

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tenha a sua aplicao em dado caso concreto afastada por no a regra em si, mas aquela sua aplicao violar os princpios constitucionais da eficincia e da economicidade.30 No se trata, evidentemente, de um afastamento in concreto do Direito, pois ambos economicidade e eficincia so princpios constitucionais, mas apenas daquela determinada regra jurdica. De fato, mesmo que um dispositivo de lei seja em tese aplicvel, pode ser que, em razo das circunstncias peculiares de determinado caso concreto e dos valores e princpios constitucionais relacionados com essas peculiaridades, a sua aplicao, no caso, seja inconstitucional ou contrria aos valores que o prprio dispositivo legal visa a resguardar.31 Por exemplo,32 a regra do Cdigo de tica Mdica que determina ao mdico contar ao seu paciente toda a verdade sobre a sua doena pode ser afastada se, em dado caso concreto, a informao puder colocar em risco a vida do paciente em razo da forte emoo que provocaria; o art. 1o da Lei no 9.494/1997, que veda, em sua literalidade de forma absoluta, a concesso de liminares contra o Estado, pode, segundo nossa tranquila jurisprudncia, ter a sua aplicao afastada se a liminar visar ao fornecimento de medicamentos vitais; a regra que estabelece limite de velocidade em determinada via pode ser afastada se o motorista a descumpriu por estar em situao de emergncia; uma regra que proba a entrada de ces em restaurantes deve ser afastada em relao aos ces-guia de deficientes visuais; o STF j afastou a

de maior fidelidade lei , quando na realidade j no se trata de interpretao, mas de uma reduo teleolgica. Mas se a reduo est dirigida prpria teleologia da lei e se tm em conta as barreiras nela estabelecidas, ento no menos fiel lei do que qualquer interpretao teleolgica. (LARENZ, Karl. Metodologia da Cincia do Direito. Traduo Jos Lamego. 3. ed. Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian, 1997, p. 556). 30. HAGE, Jaap. Law and defeasibility. Artificial Intelligence and Law, v. 11, p. 221-243, 2003. Sobre a afastabilidade in concreto de regras jurdicas pela impossibilidade de realizao de seus fins ver, na doutrina brasileira, BUSTAMANTE, Thomas da Rosa de. Argumentao contra legem: a teoria do discurso e a justificao jurdica nos casos mais difceis. Rio de Janeiro: Renovar, 2005. 31. BARCELLOS, Ana Paula de. Ponderao, racionalidade e atividade jurisdicional. Rio de Janeiro: Renovar, 2005, p. 211-212. 32. Os exemplos constam de BARCELLOS, Ana Paula de. Ponderao, racionalidade e atividade jurisdicional. Rio de Janeiro: Renovar, 2005, p. 202 e seguintes, e VILA, Humberto. Teoria dos princpios. So Paulo: Malheiros, 2003, p. 44 e seguintes, em que tambm se encontram citadas as respectivas fontes.

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aplicao da regra do Cdigo Penal do estupro presumido praticado contra menores de catorze anos se a suposta vtima, apesar de possuir apenas treze anos, j demonstrar inequvoca maturidade sexual; o STF no aplicou a regra punitiva a prefeita que contratara sem concurso pblico um gari por nove meses em face da sua pouca significncia; o STF tambm j afastou a regra constitucional pela qual o no cumprimento de precatrios judiciais deve levar interveno federal no ente inadimplente em casos concretos em que a medida seria incua em razo de que o interventor enfrentaria as mesmas dificuldades que o titular do Executivo para honrar a dvida: com base no princpio da proporcionalidade se considerou que a interveno na hiptese restringiria a autonomia do Estado sem qualquer proveito para o cumprimento da regra pretendida. 3 3 Analisando tais casos, Humberto vila afirma que significam
[...] que o modo de aplicao da regra no est totalmente condicionado pela descrio do comportamento, mas que depende do sopesamento de circunstncias e de argumentos. E a exceo pode no estar prevista no ordenamento jurdico, situao em que o aplicador avaliar a importncia das razes contrrias aplicao da regra, sopesando os argumentos favorveis e os argumentos contrrios criao de uma exceo diante do caso concreto. [...] Como os dispositivos hipoteticamente construdos so resultados de generalizaes feitas pelo legislador, mesmo a mais precisa formulao potencialmente imprecisa, na medida em que podem surgir situaes inicialmente no previstas. Nessa hiptese o aplicador deve analisar a finalidade da regra, e somente a partir de uma ponderao de todas as circunstncias do caso pode decidir que elemento de fato tem prioridade para definir a finalidade normativa.34

33. BARCELLOS, Ana Paula de. Ponderao, racionalidade e atividade jurisdicional. Rio de Janeiro: Renovar, 2005, p. 214. 34. VILA, Humberto. Teoria dos princpios. So Paulo: Malheiros, 2003, p. 46-48.

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Ana Paula de Barcellos, igualmente, leciona que

[...] a submisso de uma regra ao processo de ponderao poder ter como resultado final a sua no aplicao ao caso especfico.35 [...] Por conta do sentido relativamente indeterminado da idia de justia, comum que o intrprete perceba e descreva o problema como um conflito da regra com princpios como os da razoabilidade, proporcionalidade e at o da dignidade da pessoa humana, e acabe deixando de aplicar a regra alegando que procedeu a uma ponderao. [...] Embora as regras tratem, em geral, de condutas, sem maiores consideraes sobre o propsito para que foram concebidas, essas condutas esto indiretamente associadas, por evidente a fins e valores que buscam realizar.36

Toda regra jurdica s ser vlida ou validamente aplicada se, ex vi do principio da eficincia37 art. 37, caput, CF , for a maneira mais eficiente ou, na impossibilidade de se definir esta, se forem pelo menos uma forma razoavelmente eficiente de realizao dos objetivos do ordenamento jurdico afinados com a situao a ser regrada. o princpio constitucional da eficincia art. 37, caput, CF que deve iluminar a aplicao das regras constitucionais, legais e regulamentares, para que ela no leve a uma consecuo ineficiente ou menos eficiente dos seus objetivos primrios. As normas jurdicas passam a ter o seu critrio de validade aferido no apenas em virtude da higidez do seu procedimento criador, como da sua aptido para atender aos objetivos da poltica pblica, alm da sua capacidade de resolver os males que esta pretende combater.38

35. No apenas os princpios, mas tambm as meras regras podem ser ponderadas, j que elas tambm so, por si prprias, manifestaes dos princpios que constituem o seu substrato. 36. BARCELLOS, Ana Paula de. Ponderao, racionalidade e atividade jurisdicional. Rio de Janeiro: Renovar, 2005, p. 204-207. 37. Diferentemente do que ocorre no setor privado, a eficincia, no setor pblico, no pode ser entendida apenas como maximizao do lucro, mas sim como um melhor exerccio das misses de interesse coletivo que incumbe Administrao Pblica. MANGANARO, Franceso. Principio di legalit e semplificazione delltivit amministrativa: i profili critici e principi ricostruttivi. Napoli: Edizione Scientifiche, 2000, p. 25. 38. MORAND, Charles-Albert. Le Droit no-moderne des politiques publiques. Paris: LGDJ, 1999, p. 95.

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O princpio da eficincia v-se ainda mais reforado pelo conflito positivo que possui com o princpio da proporcionalidade, j que tambm por fora deste, em seus elementos adequao e necessidade,39 no se poderia impor a adoo de meio normalmente uma interpretao inadequado ou desnecessariamente oneroso ao atingimento das finalidades legais, pelo simples apego a legalidade formal, impondo-se legalidade material, cujo substrato encontrar-se-ia na eficiente e menos onerosa possvel realizao dos objetivos constitucionais que estiverem em jogo.40
Na administrao de resultado, o Princpio da Legalidade implica na indefectvel aplicao das normas que geram bons resultados; mas tambm implica na impossibilidade de aplicar normas que geram maus resultados. [...] O Princpio da Legalidade relacionado com o resultado impe, sobretudo, que o bem seja reivindicado no plano substancial: tal legalidade exclui a operatividade de previses irrelevantes em relao ao resultado administrativo.41

39. De acordo com Daniel Sarmento, o princpio visa, em ltima anlise, conteno do arbtrio e moderao do exerccio do poder, em favor dos direitos dos particulares, desempenhando um papel extremamente relevante no controle de constitucionalidade dos atos do poder pblico, na medida em que ele permite de certa forma a penetrao no mrito do ato normativo, para aferio da sua razoabilidade e racionalidade, atravs da verificao da relao custo-benefcio da norma jurdica, e da anlise da adequao entre o seu contedo e a finalidade por ela perseguida, podendo ser dividido em trs subprincpios: (a) da adequao, que exige que as medidas adotadas tenham aptido para conduzir aos resultados almejados pelo legislador; (b) da necessidade, que impe ao legislador que, entre vrios meios aptos ao atingimento de determinados fins, opte sempre pelo menos gravoso; (c) da proporcionalidade em sentido estrito, que preconiza a ponderao entre os efeitos positivos da norma e os nus que ela acarreta aos seus destinatrios. E o autor conclui: Assim, para conformar-se ao princpio da proporcionalidade, uma norma jurdica dever, a um s tempo, ser apta para os fins a que se destina, ser a menos gravosa possvel para que se logrem tais fins e, causar benefcios superiores s desvantagens que proporciona. (SARMENTO, Daniel. Os princpios constitucionais e a ponderao de bens. In: TORRES, Ricardo Lobo (Org.). Teoria dos direitos fundamentais. Rio de Janeiro: Renovar, 2004, p. 57-58). 40. Em funo do objetivo (do fim, da vontade do Legislador) a ser realizado (tambm com a participao dos privados: essencial tambm para uma melhor identificao dos interesses envolvidos), a Administrao deve construir uma deciso concreta e operativa, que conserve o mais possvel os bens pessoais no incompatveis com o bem-direito de relevncia pblica e que satisfaa o maior nmero de interesses possvel, satisfazendo, desta forma, o maior nmero de direitos fundamentais. (IANNOTTA, Lucio. Princpio di legalit e amministrazione di risultato. In: AMMINISTRAZIONE E LEGALIT: FONTI NORMATIVI E ORDINAMENTI, 21 e 22 maggio 1999, Macerata. Atti del Convegno. Milano: Giuffr, 2000. p. 45). 41. MANGANARO, Francesco. Principio di legalit e semplificazione dell'attivit amministrativa: i profili critici e principi ricostruttivi. Napoli: Edizioni Scientifiche Italiane, 2000, p. 174.

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Estamos diante de importante mudana na estrutura das normas jurdicas.42 O modelo das normas jurdicas hiptese de incidncia sano continua a existir, mas no mais o nico nem o mais importante, a ele tendo se somado o das normas jurdicas estruturadas pelo esquema finalidades meios de alcance destas finalidades.43 Norberto Bobbio observa que se trata da passagem de um controle social fundado principalmente sobre normas providas de sanes (Se fizer, ou no fizer, x, lhe ser imputada a consequncia y), ao controle social confiado cada vez mais a normas tcnicas cuja fora deriva da relao meio fim, ou seja, do fato de que a realizao ou no de certa ao no permite alcanar o fim desejado ou imposto44 No se trata, repisamos, de descumprir o Direito, mas apenas de, no processo de sua aplicao, prestigiar os seus objetivos maiores em relao observncia pura e simples de suas regras, cuja aplicao pode, em alguns casos concretos, se revelar antittica queles. H espcie de hierarquia imprpria entre as meras regras contidas nas leis e os seus objetivos, de forma que a aplicao daquelas s se legitima enquanto constituir meio adequado realizao destes. Nas palavras de Lucio Iannotta,
[...] a interpretao da norma obviamente finalizada aplicao a uma realidade delimitada e circunscrita. Quem decide, sobretudo na fase de emisso da deciso, deve colher na norma, prioritariamente, os objetivos das leis, os fins, a vontade do legislador. Os bens que a norma quis proteger

42. MORAND, Charles-Albert. Le Droit no-moderne des politiques publiques. Paris: LGDJ, 1999, p. 101-102. 43. Revelando a aplicao dessas mudanas da Teoria Geral do Direito ao Direito Administrativo, Eduardo Garca de Enterra afirma que a noo meramente subsuntiva ou declaratria do Direito prpria dos sistemas jurdicos private law oriented, ordenados pelo Direito Privado (prprio de uma poca pr-industrial e agrcola), que permite que se considere o Direito como um sistema fechado de conceitos, prprio de uma sociedade esttica, mas que inconcilivel com a poca atual de proliferao e predomnio do Direito Pblico, que exige que vejamos o Direito como um processo aberto em funo de finalidades e objetivos a alcanar; o Direito Pblico acresce um processo sem fim, uma indefinida sucesso de solues parciais a questes polticas. (ENTERRA, Eduardo Garca de. La constitucin como norma y el tribunal constitucional. Madrid: Civitas, p. 181-182). 44. BOBBIO, Norberto. Dalla strutura alla funzione: nuovi studi di teoria del Diritto. Milano: Edizioni di Comunit, 1977, p. 54.

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e, portanto, o resultado que quis alcanar; devendo-se distinguir, portanto, no interior da norma, aquilo que verdadeiramente finalstico (bens a serem protegidos, males a serem evitados) dos outros componentes (meios, instrumentos, formas) correspondentes aos vrios planos da realidade reproduzida e sintetizada pela norma.45

Na busca da realizao dos fins ltimos da lei, o Direito na verdade, o seu aplicador , para ser eficiente, deve buscar compreender os cdigos do sistema social regulado, buscando, atravs da permeabilizao das fronteiras do subsistema jurdico com os demais subsistemas sociais, em especial o econmico, o acoplamento de suas respectivas lgicas, a fim de que as finalidades legais no sejam realizadas apenas no Dirio Oficial, mas tambm na realidade prtica do setor regulado.46 Gunther Teubner adverte que
[...] no podemos esquecer que as operaes econmicas podem ficar indiferentes s normas jurdicas. Se a determinao jurdica no pode ser executada seno ao preo da abolio de um cdigo econmico (o que pouco provvel para a economia como um todo, mas muito provvel para setores particulares), o acoplamento estrutural (entre os dois sistemas) no possvel. Neste caso, a economia praticar a desobedincia civil, prevalecendo-se dos valores mais elevados de sua instituio e escapar pelos mercados negros. [...] No ignoramos que o Ministrio Pblico e a polcia estaro l! Mas se a proibio se impe fora da baioneta porque o cdigo do poder tomou o lugar do cdigo da economia e a

45. IANNOTTA, Lucio. Princpio di legalit e amministrazione di risultato. In: AMMINISTRAZIONE E LEGALIT: FONTI NORMATIVI E ORDINAMENTI, 21 e 22 maggio 1999, Macerata. Atti del Convegno. Milano: Giuffr, 2000. p. 44-45. 46. O sistema jurdico um sistema normativamente fechado, mas cognitivamente aberto. (LUHMANN, Niklas. L'autoriproduzione del Diritto e i suoi limiti. In: Politica del Diritto, p. 41. v. 12). Comentando a teoria de Luhmann, Celso Fernandes Campilongo afirma que fechamento operacional no sinnimo de irrelevncia do ambiente ou de isolamento causal. Por isso, paradoxalmente, o fechamento operativo de um sistema condio para sua prpria abertura. (CAMPILONGO, Celso Fernandes. Poltica, sistema jurdico e deciso judicial. So Paulo: Max Limonad, 2002, p. 67).

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satisfao das necessidades polticas substituiu a satisfao das necessidades econmicas. Esta situao tem o mrito de revelar as vantagens e desvantagens de uma economia esteada no mercado, mas ns podemos, apesar de tudo, nos perguntar se mesmo com os recursos limitados da baioneta que nos interessa tratar do tema da regulao jurdica da sociedade. [...] Um sistema estruturalmente acoplado ao seu ambiente (o sistema regulado) quando os eventos que nele se desenvolvem representam perturbaes que servem para melhorar ou modificar as suas prprias estruturas. Se ele domina a distino entre a auto-referncia e a hetero-referncia, ele pode utilizar os acoplamentos estruturais para se emancipar do seu ambiente, na medida em que ele pode considerar as suas exigncias como condies de suas prprias operaes, como irritaes ou mesmo como chances.47

Se os acoplamentos estruturais lograrem ser durveis, intensos e institucionalmente de qualidade, tero cumprido as condies necessrias para a necessria comunicao interssistmica. Devemos atentar que, j na dcada de 1970, se notava a emergncia de uma
Teoria Realista do Direito, que volta a sua ateno mais efetividade que validade formal das normas jurdicas, colocando o acento, mais do que sobre a auto-suficincia do sistema jurdico, sobre a inter-relao entre sistema jurdico e sistema econmico, entre sistema jurdico e sistema poltico, entre sistema jurdico e sistema social em seu conjunto, [...] procurando o seu objeto, em ltima instncia, no tanto nas regras do sistema dado, mas sim na anlise das relaes e dos valores sociais dos quais se extraem as regras dos sistemas. [...] A cincia jurdica no mais uma ilha, mas uma regio entre outras de um vasto continente. 48

47. TEUBNER, Gunther. Droit et reflexivit: l'auto-rfrence en Droit et dans l'organisation. Traduo Nathalie Boucquey. Paris: LGDJ-Bruylant, 1996, p. 157 e 159. 48. BOBBIO, Norberto. Dalla strutura alla funzione: nuovi studi di teoria del Diritto. Milano: Edizioni

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Os rgos de controle, capitaneados pelo Tribunal de Contas da Unio TCU, tm aplicado esses paradigmas metodolgicos, invocando os prprios princpios da economicidade e da eficincia:
A atuao estatal no deve mais ser balizada apenas pelos critrios de legalidade, moralidade e impessoalidade. Exige-se que a gesto pblica seja igualmente pautada pelos Princpios da Eficincia e da Economicidade. A nfase dada na produtividade, na obteno de resultados. Portanto, a atuao administrativa legtima, nos dias atuais, ser aquela que, alm de realizar os princpios tradicionais da impessoalidade, legalidade etc., igualmente d nfase obteno de resultados positivos sob o ponto de vista da eficincia, da economicidade. 49

Alm disso, como relata Paulo Soares Bugarin, nas Decises n 064/1995-Plenrio, no 753/1996-Plenrio e no 780/1997-Plenrio, o TCU trouxe baila importante questo ftico-jurdica, com expressiva repercusso hermenutica, na qual se verificou que o cumprimento do princpio da economicidade resultou na violao do princpio da legalidade, tendo sido, na oportunidade, conferido maior peso ao primeiro.50 A insurgncia dos princpios da eficincia e da economicidade uma via de mo dupla: por vezes o operador do Direito poder/dever no aplicar a
o

di Comunit, 1977, p. 56. 49. Deciso no 765/1999-Plenrio (DC-0765-47/99-P), grifo nosso. Em outra deciso, no voto do Relator, o TCU tambm decidiu: A gesto da res publica no mais pode contentar-se singelamente em atender ao imperativo da legalidade nos seus atos. H que ser produtiva, h que ser eficiente no uso dos recursos, h que produzir resultados tangveis. Tais so os reclamos da sociedade moderna quanto atuao dos administradores pblicos, os quais encontram abrigo nos princpios da economicidade, eficcia e eficincia, insculpidos no art. 70, caput, e art. 74, inciso III, da Carta Magna. (Acrdo no 067/1995 2 Cmara AC-0067-07/95-2). No discordamos substancialmente das decises, mas apenas faramos o reparo de nomenclatura no sentido que, a partir do momento em que a economicidade e a eficincia passaram a ser contempladas na Lei Magna, passaram elas tambm a integrar a legalidade, doravante legalidade indubitavelmente mais ampla. 50. BUGARIN, Paulo Soares. O princpio constitucional da economicidade na jurisprudncia do Tribunal de Contas da Unio. Belo Horizonte: Frum, 2004, p. 188, grifo nosso. Como j exposto vrias vezes ao longo do texto, nossa nica ressalva assertiva do autor seria a de que, a nosso ver, no se trata de afastamento da legalidade, mas de aplicao instrumentalizada da lei e do ordenamento jurdico como um todo, especialmente dos princpios positivados na lei constitucional.

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regra especfica determinada situao porque geraria efeitos ineficientes, como, tambm, outras vezes, a pura e simples aplicao da regra no ser considerada opo jurdica. Por exemplo, o Tribunal de Contas da Unio51 possui precedente no qual a aplicao da regra do art. 17, 4o, in fine, da Lei no 8.666/1993,52 que expressamente prev dispensa de licitao para as doaes, com encargo foi censurada, j que mesmo a doao com encargos deve ser licitada, para que houvesse concorrncia na definio do encargo. Concluiu na oportunidade o Ministro Relator Humberto Guimares Souto expressamente no sentido de que, apesar do que consta da letra do referido dispositivo legal, a doao com encargo deve ser precedida de licitao. (grifo nosso). De acordo com o Ministro,
[...] a discricionariedade a cargo da ONG para a escolha da madeireira, sem a realizao de amplo procedimento de divulgao e, ainda, com o estabelecimento de regras de comercializao e remunerao apenas entre os entes privados, sem participao do poder pblico, tambm carrega vcios de moralidade no tocante ao modo como foi procedida a doao com o encargo imposto, haja vista a ausncia de impessoalidade e de isonomia para a contratao. Dada a ausncia de previso legal para o procedimento de doao qualificada, no pode tampouco o Municpio efetuar doaes de aes diretamente a empresas pr-selecionadas, devendo, portanto, efetuar licitao, de forma a garantir a ampla participao de possveis interessados, em cumprimento aos princpios da isonomia e da impessoalidade. Nos casos em que optar pela doao com encargo da madeira e, desde que esse encargo no se constitua na venda ao mercado interno ou externo, promova procedimento licitatrio especfico, de forma a garantir, alm da ampla participao dos

51. Acrdo no 601/2004. 52. 4 - A doao com encargo ser licitada e de seu instrumento constaro, obrigatoriamente, os encargos, o prazo de seu cumprimento e clusula de reverso, sob pena de nulidade do ato, sendo dispensada a licitao no caso de interesse pblico devidamente justificado.

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interessados, a escolha da instituio que melhor oferea condies para cumprimento do encargo imposto ao recebimento da doao, conforme disposto no art. 17, 4o, da Lei no 8.666/93.

Nossos tribunais metodolgicos:

tambm

vm

acolhendo

esses

paradigmas

Administrativo. Ao popular. Procedimento licitatrio. Desobedincia aos ditames legais. Contrato de quantia vultosa. Designao da modalidade tomada de preos no lugar de concorrncia pblica. Insero no edital de clusulas restritivas do carter competitivo do certame e estabelecimento de clusulas que permitiram preferncias e distines injustificadas. Desvirtuamento do princpio da igualdade entre os licitantes. Ofensa aos princpios da legalidade e moralidade administrativas. Leso ao errio pblico configurada. Nulidade. Preservao do posicionamento do julgado de segundo grau. 1. O que deve inspirar o administrador pblico a vontade de fazer justia para os cidados sendo eficiente para com a prpria administrao [...]. No satisfaz s aspiraes da Nao a atuao do Estado de modo compatvel apenas com a mera ordem legal, exigese muito mais: necessrio se torna que a administrao da coisa pblica obedea a determinados princpios que conduzam valorizao da dignidade humana, ao respeito cidadania e construo de uma sociedade justa e solidria [...] 6. Recursos especiais improvidos.53

Em tais precedentes judiciais e administrativos temos o que

Romano Tassone identificou como uma espcie de circunferncia que, partindo da coincidncia legalidade-eficincia (no sentido de que o que legal por si mesmo eficiente por fora de uma determinao

53. STJ. 1 Turma. RESP 579541/SP, Rel. Min. Jos Delgado, Data da deciso: 17/2/2004, Publicada no DJ em 19/4/2004, p. 165, grifo nosso.

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normativa abstrata), passando atravs da concepo de Giannini segundo a qual o que legal no necessariamente eficiente (e para alguns tambm o que eficiente pode no ser legal), chegando-se agora a uma identificao oposta, pela qual aquilo que eficiente poder por si s ser legal. [...] Enquanto no primeiro caso a coincidncia legalidade-eficincia era definida a priori, apenas em razo de uma prescrio normativa abstrata, hoje ela pode ser determinada a posteriori, na anlise do efetivo atendimento aos interesses envolvidos em determinado caso aos quais a lei determinava a tutela. Em outros termos, na regra do caso concreto, a Administrao obrigada a repristinar de forma renovada o binmio legalidade-resultado. [...] Se assim no fosse, considerando que o princpio da eficincia tem sede constitucional, tratar-se-ia de disposio inconstitucional ou contrria a normas e princpios de hierarquia superior, o que legitimaria a Administrao a desaplic-la incidentalmente.54

Pelo exposto at o momento,

[...] no que diz respeito fundamental relao com o princpio da legalidade, a administrao de resultado como Administrao obrigada a assegurar com rapidez, eficincia, transparncia e economicidade, bens e/ou servios comunidade e s pessoas 55 tende, de um lado, a transformar a legalidade mais em uma obrigao de respeito a princpios do que de respeito a preceitos, e, por outro lado, a assumir parmetros de avaliao de tipo informal e substancial ou at mesmo econmicoempresarial, expressos em termos de quantidade e

54. SPASIANO, Mario R. Funzione amministrativa e legalit di risultato. Torino: Giappichelli, 2003, p. 265 e 273. A observncia da norma no pode se desvincular do princpio da funcionalidade, que tambm constitui o limite da eficcia da norma no momento da sua aplicao. (BERTI, G. La pubblica amministrazione come organizzazione. Padova, 1968, p. 106). 55. impossvel considerar a liberdade do agente administrativo de modo dissociado da economicidade. Concede-se liberdade ao agente administrativo precisamente para assegurar que opte pela melhor soluo possvel, em face do caso concreto. (JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos. 5. ed. So Paulo: Dialtica, 1998, p. 67).

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qualidade dos bens e dos servios assegurados, de tempestividade das prestaes, de quantidade dos recursos empregados, de prejuzos causados a terceiros, de relao custos-benefcios, etc. A administrao de resultado parece, portanto, carregar consigo um dilema de difcil superao, sobretudo durante a passagem de um modelo de administrao autoritativa, unilateral, unitria, coercitiva e jurdico-formal, para uma Administrao caracterizada pelo pluralismo, pela negociao, pelo carter residual e subsidirio do emprego da autoridade, etc. Esse dilema constitudo por dois termos: redimensionamento da lei e sua relevncia no limite dos resultados alcanados, ou ateno lei em todos os seus componentes e relevncia dos resultados apenas no limite da observncia da lei. No primeiro caso, teramos a instrumentalizao (ou mesmo sacrifcio) da lei em relao ao resultado, e no segundo, do resultado em relao lei.56

O Estado por qualquer de seus Poderes deixa de ter legitimao extrnseca, pelo fato de ser o Estado consequentemente, com supremacia, presuno de veracidade, de legitimidade etc. e de agir em razo de um dispositivo legal geral e abstrato, para dever ter legitimao intrnseca, fundada na anlise concreta de sua ao, de acordo com os resultados que ela capaz de atingir e a sua capacidade de melhor gerir os meios de que dispe, em vista de obter a maior eficincia.57 H, verdadeiramente, mudana de cone legitimador.

56. IANNOTTA, Lucio. Princpio di legalit e amministrazione di risultato. In: AMMINISTRAZIONE E LEGALIT: FONTI NORMATIVI E ORDINAMENTI, 21 e 22 maggio 1999, Macerata. Atti del Convegno. Milano: Giuffr, 2000. p. 37-38. O autor italiano ainda vai alm, afirmando, diante da eficcia expansiva dos direitos fundamentais, que, luz do princpio (F. Satta), hoje cada vez mais aplicado, pelo qual a Administrao, salvo expressa vedao da lei, pode sempre adotar os instrumentos mais idneos para realizar os fins impostos ou indicados pelas leis, a Administrao sempre que no sejam possveis at mesmo a interpretao de adequao ou a desaplicao, em razo da clareza do dispositivo limitador de direitos fundamentais e pela correspondncia integral dos fatos a ele poder e, portanto, dever, diante de direitos fundamentais injustamente atingidos, buscar outras vias que no produzam tal efeito. (Ibidem, p. 46). 57. CHEVALLIER, Jacques. L'tat post-moderne. Paris: LGDJ, 2003, p. 66. Da tambm, sob certos aspectos, a teoria das inconstitucionalizao gradual de leis que, originariamente, eram constitucionais: Quando se reconhece que a lei encontra-se num processo de inconstitucionalizao, ela declarada constitucional. Percebe-se que ela ainda realiza de algum modo a Constituio, afirma-se que a ordem constitucional seria mais imperfeita sem ela, enfim, que contm um valor coincidente com a Constituio. No momento em que for declarada inconstitucional, por j os fatos e a ordem jurdica no lhe justificarem mais a permanncia, os efeitos que ter produzido sero vlidos, porque at ento constitucionais. Nesse caso, a Suprema Corte dir quando se tornou inconstitucional a lei. Sendo

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A formulao proposta neste ensaio para princpio da juridicidade ou da legalidade em sentido amplo,58 embebida dos princpios de Direito Constitucional positivo da eficincia e da economicidade, uma via de mo dupla: serve tanto para restringir a ao do Estado, no apenas pela lei, mas tambm pelos valores e princpios constitucionais, como para permitir a sua atuao quando, mesmo diante da ausncia de regra especfica, os valores da Constituio lei constitucional impuserem a sua atuao.59

um processo, e lento e nebuloso, dificilmente haver um momento exato em que a lei muda-se em inconstitucional. A deciso que a declara inconstitucional dir que esse estado, para lembrarmos Lcio Bittencourt, iniciou-se nessa mesma deciso declaratria, mas nada impede que se refira a um fato pretrito qualquer, marcando ali o incio da inconstitucionalidade da lei. Seja como for, a declarao ter sempre efeitos ex tunc. O ponto de distino invariavelmente feito entre valores coincidentes ou opostos. (SEREJO, Paulo. Conceito de inconstitucionalidade: fundamento de uma teoria concreta do controle de constitucionalidade. Disponvel em: < www.planalto.gov.br/ccivil_03/revista/Rev_19/ artigos/PauloSerejo_rev19.htm>. 58. SESN, Domingo J. Administracin pblica: actividad reglada, discrecional e tcnica. Buenos Aires: Depalma, 1994, p. 8. 59. Estamos diante de um Direito mais dctil e flexvel ante variedade dos casos, e, portanto, mais justo. Nesta lgica, os contedos e no as formas, a compreenso do significado concreto, das tenses materiais prprias das situaes da vida, adquirem fora frente extrema dureza das inflexveis leis, cuja abstrao e distncia da realidade encastelava o Direito no conceitualismo das velhas pandectas de costas para a justia. (PALOMBELLA, Gianluigi. Filosofa del Derecho moderna y contempornea. Madrid: Tecnos, 1999, p. 265). Observe-se que o princpio da legalidade, do ponto de vista do Direito Privado, sofreu simtrica evoluo: hoje no mais se concebe que, na ausncia de lei proibitiva, possa o particular fazer o que quiser, ainda que contrariando valores e princpios constitucionais. A ao do particular , portanto, diretamente restringida, no s pela lei, como tambm pelos princpios constitucionais. O princpio da legalidade est previsto na Constituio Federal, no artigo 5o, II, que dispe: Ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei. O que parece, primeira vista, ser a mais relevante distino entre o Direito Pblico e o Direito Privado consubstancia-se, na verdade, em uma regra tanto para as relaes entre o Estado e os particulares quanto nas relaes jurdicas intersubjetivas, entre particulares. O que o princpio constitucional est a garantir no o antigo reino da liberdade, mas, sim, o Estado Democrtico de Direito, que se ope ao Estado de Polcia, ou do Arbtrio. No Estado Democrtico de Direito, o poder do Estado est limitado pelo Direito, mas no s: o poder da vontade do particular, em suas relaes com outros particulares, tambm o est. Limita-o no apenas a eventual norma imperativa, contida nas leis ordinrias, mas, sobretudo, os princpios constitucionais de solidariedade social e dignidade humana que se espraiam por todo o ordenamento civil, infraconstitucional. Evidentemente, permanecem espaos abertos de liberdade, mas esta liberdade (autonomia) consentida e j no serve mais a definir o sistema de Direito Privado (MORAES, Maria Celina Bodin. Constituio e Direito Civil: tendncias. Revista Direito, Estado e Sociedade, Rio de Janeiro, PUC-RJ, v. 15, 2001, grifo nosso). Para uma mesma viso neopositivista do princpio da legalidade, desta feita no Direito Tributrio, criticando o dogma da tipicidade tributria fechada, ver RIBEIRO, Ricardo Lodi. Justia, interpretao e eliso tributria. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2003. No Direito Penal, SILVA, Pablo Rodrigo Alflen da. Leis penais em branco e o Direito Penal do risco: aspectos crticos e fundamentais. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004.

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Captulo 2 Estado e regulao: fundamentos tericos

Vernica Cruz

ste captulo apresenta breve exposio das principais concepes presentes na teoria contempornea sobre regulao e desenvolvimento institucional, destacando sempre o papel a ser desempenhado pelo Estado e suas instituies. O estudo sustenta que h forte identificao entre o padro de polticas adotado pelos governos na Amrica Latina e esta teoria, considerada abordagem moderna e capaz de trazer de volta a eficincia gesto da coisa pblica perdida com o crescimento do Estado. A perspectiva terica neoinstitucional o pano de fundo pelo qual se abordar o surgimento e o predomnio das agncias reguladoras independentes como a principal estrutura de governana a partir dos anos 1990. O objetivo do estudo expor brevemente as concepes que permeiam a moderna teoria regulatria. Entende-se que a compreenso de sua lgica, de alguns de seus conceitos e como eles operam fundamental para entender o esprito e a razo do pensamento reformista que predominou nos anos 1990. Assim, a anlise do significado de termos como credibilidade, comprometimento e delegao de poderes est na ordem do estudo como premissa para se desvendar a mtica que domina os atores polticos e econmicos e que encobre outros aspectos da criao e do funcionamento das agncias independentes, como, por exemplo, a falta de transparncia e accountability.1

1. Este estudo parte da tese de doutorado premiada como Melhor Tese de Doutorado no binio 20062007 pela Associao Latino-americana de Cincia Poltica Alacip.

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Regulao de mercados: a regulao moderna

Embora nos ltimos anos se tenha falado muito na profuso do Estado Regulador na Amrica Latina, a atividade regulatria sempre esteve entre as atribuies do Estado. Em geral, a atividade regulatria ocorre de dois modos: diretamente, por meio do provimento de bens e servios pblicos pelo prprio Estado, via empresas estatais que atuam em setores de monoplios naturais ou no; ou a partir de sua prpria estrutura tradicional, como ministrios ou rgos a eles subordinados. At o incio dos anos 1990 predominou na Europa e na Amrica Latina a primeira opo. Historicamente, a propriedade pblica das empresas provedoras de bens e servios pblicos essenciais tem sido o principal modo de regulao econmica, especialmente quando se trata de setores como gs, eletricidade, gua, estradas de ferro, correios, telefonia, alm de outros cujas origens esto no processo de industrializao no sculo XIX e apresentam caractersticas de monoplios naturais. A propriedade do Estado nesses casos era tida como importante no apenas porque eliminava a ineficincia dos monoplios privados, mas tambm assim se estimulava o desenvolvimento econmico em favor de regies ou grupos particulares desfazendo assimetrias, protegendo consumidores e garantindo a segurana nacional. No entanto, entre as vrias justificativas apresentadas, destaca-se mesmo a afirmao central na qual a propriedade pblica poderia aumentar a habilidade do governo para regular a economia e proteger o interesse pblico. Em sua anlise da atividade regulatria na Europa, Majone (1996) aponta que essa questo se tornou problemtica quando a experincia subsequente nacionalizao das empresas no ps-guerra demonstrou que a propriedade pblica e o controle pblico no poderiam ser assumidos como a mesma coisa. Aps a segunda guerra, a insatisfao com o desempenho das empresas nacionalizadas em vrios pases europeus provou que o principal objetivo para o qual elas haviam sido criadas regulao da economia voltada para o interesse pblico estava quase esquecido. As falhas da nacionalizao eram observveis no apenas no campo da regulao econmica, mas tambm quanto aos objetivos socioeconmicos. Adiciona-se a isso a desconfiana em relao aos administradores pblicos fiducirios do interesse pblico. 54

As falhas da propriedade pblica como modo de regulao adquiriram popularidade em todo o mundo nos ltimos trinta anos e foram somadas conscincia crescente quanto ao esgotamento da capacidade fiscal do Estado e as decorrentes dificuldades em prover polticas pblicas de qualidade devido aos baixos nveis de crescimento que vinham sendo experimentados. Esses fatores somados explicam a abertura na Amrica Latina dos anos 1990 para a consolidao do argumento no qual se baseia a moderna teoria da regulao. Contudo, cumpre ressaltar que o Estado Regulador, com suas instituies caractersticas expressas por agncias independentes especializadas, criadas em substituio propriedade privada, teve origem nos Estados Unidos. A natureza dessa forma assumida pelo Estado pode ser brevemente resumida em trs grandes momentos ou ondas de inovao institucional na Amrica: a era Progressiva, o New Deal e a era da nova regulao social dos anos 1960. Ao longo desse perodo, observou-se grande impacto na vida poltica americana com a transformao das relaes entre as organizaes do governo e o sistema de esplio das empresas privadas, alm da difuso de valores e idias de profissionalismo, especializao tcnica e cientfica, competncia e neutralidade administrativa e observao de eficincia tanto na atuao do governo quanto no desempenho do mercado (VOGEL, 1996; MORAN, 2003).2 Vrios atores polticos e econmicos do mundo todo adotaram, sem muitas precaues, os modelos de origem anglo-americana nos quais o Estado deveria delegar a gesto de servios pblicos e coletivos a empresas privadas, com a condio de instituir agncias administrativas independentes, denominadas agncias reguladoras. Para esses atores, apenas a partir da adoo dessas novas estruturas de governana um pas poderia se inserir no crculo de pases dotados de sistema regulatrio moderno. A instaurao de aparato regulatrio capaz de prevalecer sobre os vcios detectados anteriormente na administrao pblica ganhou corpo e assim as agncias se

2. So instituies tpicas desse primeiro perodo o Interstate Commerce Commission (1887), Food and Drug Administration (1906), Federal Reserve Board (1913) e Fair Trade Commission (1914), de acordo com Moran (2003).

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multiplicaram e, atualmente no Brasil, controlam os mais distintos setores, de audiovisual a vigilncia sanitria, passando por telecomunicaes, sade, energia e transportes. A mobilizao de alguns setores sociais juntamente com o governo brasileiro nesse sentido foi notvel nos anos 1990. Com afiada construo retrica fundamentada no ideal de sociedade capitalista moderna e dotada de aparato regulatrio moderno, o Brasil viu-se em meio a reformas afinadas com as propostas de desregulamentao. Bresser Pereira, que por longo perodo esteve frente das mudanas institucionais regulatrias implementadas no Brasil, sempre argumentou favoravelmente ao direcionamento dado s instituies pelas reformas. Pode-se mesmo consider-lo um dos mentores de tais transformaes. Suas palavras so expressivas do entusiasmo contido no movimento de transformao das instituies do Estado, sem que isso acompanhe qualquer crtica ou restrio s implicaes das mudanas, sobretudo da delegao de poderes a comisses independentes, como pode ser observado:
Creio ser quase que desnecessrio explicar a razo do meu interesse no novo e porque sustento que algo novo est surgindo, embora a gesto pblica e o Estado sejam instituies antigas. Em um mundo em que a tecnologia muda to rapidamente, onde o ritmo do desenvolvimento econmico tende a acelerar-se secularmente e onde as relaes econmicas e sociais tornam-se cada vez mais complexas, espera-se tambm que as instituies polticas mudem. As trs instncias polticas que agem nas sociedades capitalistas modernas a sociedade civil, o Estado (organizao e instituies) e o governo devero assumir novas formas, novos papis, novos modos de relacionar-se umas com as outras e, assim, produzir uma nova governana democrtica. (BRESSER PEREIRA, 2001)

Alm do entusiasmo pelo novo, observado no discurso de lideranas polticas daquele momento, o apoio de organismos internacionais como o Banco Mundial Bird, o Fundo Monetrio Internacional FMI e a Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico OCDE foi essencial para a 56

consolidao e a difuso da crena na qual os esforos como a privatizao, associados a outros fatores, levariam ao desenvolvimento. Nesse sentido, era claro que a estrutura regulatria de cada pas seria determinante crucial do sucesso ou do fracasso desses esforos. O instrumental utilizado por esses atores internacionais tambm variou amplamente, indo de restries a incentivos queles pases que se adequassem ou no aos padres econmicos indicados, sendo comum, por exemplo, a utilizao da exigncia de reformas em direo ao mercado como condio para a concesso de emprstimos. Os pases vinculados OCDE, por exemplo, deram incio a reviso de suas prticas e instrumentos regulatrios. Tambm incentivaram os movimentos de reformas nos demais pases e, sobretudo, o rompimento com qualquer estilo administrativo que se reportasse ao desenvolvimentismo, ou seja, s estratgias de desenvolvimento econmico e tecnolgico baseados em financiamentos estatais.3 A proposta de reforma regulatria da OCDE influenciou amplamente os pases latinos, entre eles o Brasil. A partir do mbito de atuao do Estado, essa proposta apresenta trs categorias da atividade regulatria: Regulao Econmica caracteriza-se pela interveno direta nas decises de mercado, tais como definio de preos, competio, entrada e sada de novos agentes nos mercados. Para a OCDE, nessa categoria a reforma deve se propor a aumentar a eficincia econmica por meio da reduo de barreiras competio e inovao, utilizando a desregulamentao, a privatizao e fornecendo estrutura para o funcionamento e a superviso das atividades do mercado. Regulao Social destina-se a proteger o interesse pblico nas reas de sade, segurana, meio ambiente e em questes nacionais.

3. Peter Evans (1997), ao discutir o papel do Estado como propulsor do desenvolvimento econmico, questiona a posio de organismos internacionais, citando-os como difusores da ideologia anti-estatal que negligencia o impacto das instituies pblicas na economia. Sobre a OCDE mais propriamente o autor cita os achados estatsticos de Cameron (1978) e Rodrik (1996), que revelam haver entre os pases da OCDE forte correlao entre gastos do governo e abertura comercial. Pases mais abertos comercialmente so tambm aqueles em que os gastos governamentais so maiores. Mais do que isso, a extenso da anlise para mais de cem pases revela que o grau de abertura observado nos anos 1960 excelente indicador da expanso dos gastos do governo nas trs dcadas subsequentes.

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Em muitos casos, a regulao deve atuar sobre recursos sociais que no esto sujeitos a transaes de mercado, mas que, no entanto, so importantes ou mesmo imprescindveis produo de um bem ou servio regulado. Segundo a OCDE, cabe nesse plano da reforma aferir a necessidade de intervir em decises relativas proviso de bens pblicos e proteo social, reduzindo os efeitos das externalidades geradas por outros agentes sobre a sociedade. Regulao Administrativa destina-se a estabelecer os procedimentos administrativos por meio dos quais o governo intervm nas decises econmicas, os chamados red-tapes. Esses instrumentos burocrticos podem gerar impactos substanciais sobre o desempenho do setor privado. De acordo com a OCDE, para evitar esse efeito, os governos devem buscar em suas reformas regulatrias eliminar as formalidades desnecessrias, simplificar aquelas que so necessrias e melhorar sua transparncia e aplicao (Ministrio do Oramento e Gesto/Enap e OCDE, 1999). Nota-se que esse compacto conjunto de instrues, aparentemente simples, comps a rationale das mais diversas reformas observadas na Amrica Latina, umas mais fiis que outras. Com intervenes como essa se ampliou na regio a percepo de que com a adoo de tais medidas e do aparato regulatrio apropriado ter-se-ia, enfim, regulao moderna capaz de conduzir cada pas que a adotasse rumo ao desenvolvimento esperado. A profuso de reformas tambm tendeu mais a orientao econmica, todavia as outras categorias tambm adquiriram importncia e tornaram-se expressivas entre as intervenes estatais. Jordana e Levi Faur (2004) consideram til esclarecer sobre os cinco significados que podem assumir a regulao na literatura contempornea. Partem do pressuposto de que como o pensamento regulatrio est alinhado agenda neoliberal, isso implica que regulao e competio sejam indissociveis. No entanto, o padro de interao pode variar, indicando a direo das reformas. Os autores consideram que desregulao, re-regulao,

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regulao da competio, regulao por competio e metarregulao trazem distintas e algumas vezes at mesmo dimenses conflitantes do amplo fenmeno da reforma regulatria e da liberalizao. A desregulao para esses autores a reduo econmica, poltica e social das restries sobre o comportamento dos atores sociais, especialmente daqueles que atuam no mercado. Com contribuio significante nesse sentido citado Stigler, que nos anos 1970, quando discutia a relao entre competio e regulao, sustentou que a eliminao da regulao, isto , a desregulao, era a condio necessria para a competio. J a noo de re-regulao utilizada com frequncia significando que reforma regulatria e liberalizao em geral resultam em novo cenrio de regulao antes que em desregulao. Os autores reconhecem que a noo de re-regulao to vaga quanto a natureza e os objetivos da nova regulao; por esse motivo, seu uso limitado a tentar esclarecer a analogia entre competio e regulao. Por sua vez, os autores apontam vantagens no uso da regulao da competio e da regulao por competio sobre a noo de re-regulao, porque elas refletem relao positiva entre regulao e competio. A diferena entre regulao da competio e regulao por competio est no grau de interferncia do Estado e na sua capacidade de monitorar e reforar a competio. Enquanto ambas requerem o estabelecimento e o fortalecimento da estrutura de governana, regulao por competio requer estrutura menos invasiva. A metarregulao da competio, finalmente, implica que, ao se adicionar a regulao direta sobre as aes dos indivduos e das corporaes, o processo de regulao torne-se ele mesmo regulado. No contexto em que se verifica a competio via poder poltico, isso significa que o governo acompanha o automonitoramento das corporaes tanto quanto a obedincia de seus empregados s regras da competio (MORAN, 2003; JORDANA; LEVI-FAUR, 2004). No que tange interferncia do Estado, esse tipo de regulao pode ser julgado to invasivo quanto a regulao por competio.

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Quadro 1. Relao entre tipos de competio e tipos de regulao

Tipo de competio
Desregulado

Tipo de regulao
Mercados autorregulados

Autoridade regulatria
Sem regulao (recuo do Estado)

Exemplos
Vai da certificao a leis de responsabilidade para proteger o consumidor Preveno da concentrao por meio da regulao de fuses, incorporaes, reestruturaes acionrias etc. Regimes de interconexo em telecomunicaes, compartilhamento de redes Institucionalizao de mecanismos internos de autorregulao que correspondam s exigncias legais de competio em geral e ao regime regulatrio em particular

Regulado

Regulao da competio

Autoridades de competio nacional Autoridades em setores especficos e autoridades de competio nacional Autoridades em setores especficos e autoridades de competio nacional

Regulado

Regulao por competio

Metarregulado

Reforo da autorregulao das regras de competio

Fonte: Adaptado de Jordana e Levi-Faur (2004).

Nota-se, pela anlise dos focos da regulao e ainda pela relao entre competio e regulao, diversidade de ambientes regulatrios, uns mais outros menos competitivos, que contam com menor ou maior participao do Estado nas decises de mercado. Porm, uma imagem destaca-se: a nova governana sem dvida caracterstica genuna do Estado Regulador. O funcionamento dessas estruturas de governana atrai cada vez mais o interesse acadmico e leituras de outra sorte surgem e trazem consigo notas to ou mais relevantes, completando respostas que ajudam a compreender de onde vieram as agncias reguladoras e porque, embora no sejam as nicas opes institucionais para regulao, elas so cada vez mais adotadas pelos governos.

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Delegao, credibilidade e comprometimento: algumas motivaes bsicas

A delegao de poderes para as agncias reguladoras, assim como a necessidade de elevar o grau de comprometimento do poder pblico com a manuteno de decises, leis e normas que afetam diretamente os agentes do mercado, so os fatores-chave que motivaram a criao dessas instituies. Do mesmo modo, esses so tambm os fatores que concentram as maiores crticas entre aqueles que se opem a esse modelo regulatrio. Nesta parte, sero apresentados os argumentos de um e de outro a fim de esclarecer o real significado tanto da delegao quanto do comprometimento para o ambiente regulatrio. Autores como Majone (1997) explicam que no sem razo que as dcadas de 1980 e 1990 so caracterizadas como dcadas de abertura de mercado. Para ele, o fracasso da regulao por meio da propriedade estatal explica toda a mudana para um modo alternativo de controle, no qual servios e setores inteiros, considerados importantes para o interesse pblico, so deixados em mos privadas, mas sujeitos a regras desenvolvidas e aplicadas por agncias especializadas. Conforme foi exposto anteriormente, para Majone, a propriedade e o controle pblico no podem ser assumidos como similares. O problema do controle efetivo sobre as empresas nacionalizadas provou que os principais objetivos para os quais elas foram criadas eram frequentemente esquecidos. Embora essa tenha sido discusso interessante nos anos 1960 nos EUA sobre as chamadas falhas de governo, Majone acredita que s nos anos 1990 essa discusso chegou a outros pases (1996). Os manuais de economia identificam falhas de governo, citadas por Majone, com a teoria da escolha pblica. Aqui so descritos alguns desses problemas recorrentes que caracterizam as restries da atuao do governo na economia: Rent-seeking ocorre quando grupos de interesse se envolvem com a poltica, visando a obter vantagens sobre os demais grupos. Para autores como Heber e Fischer (2000), nesse caso, mesmo 61

que regulao em defesa do interesse pblico fosse possvel na teoria, na prtica os interesses particulares se sobrepem ao interesses pblicos. Captura ocorre quando os organismos regulatrios se encontram muito prximos dos regulados, favorecendo o aumento dos riscos de interferncia de interesses particulares nas decises pblicas, consequentemente afetando a independncia e a qualidade da regulao. Isso ocorre muitas vezes devido assimetria de informao entre o governo e a firma, o que faz que o regulador se aproxime do regulado visando a obter informao e identifique seus reais objetivos. No caso das agncias reguladoras independentes, Macgowan e Seabright (1996) notam que h outras formas de se desviar os interesses da agncia do interesse pblico. A captura tambm pode ocorrer quando o governo propriamente faz que a agncia assuma posies que reforam sua poltica para determinado setor.4 Alm disso, existe ainda a captura burocrtica, que ocorre quando os objetivos da agncia passam a refletir os interesses de seu staff. Falhas institucionais esse tipo de falha ocorre quando o governo intervm em decises sobre a alocao de recursos, de modo a atingir objetivos de equidade e distribuio de renda. Para autores como Shultze, essa seria uma falha porque os objetivos do governo poderiam ser mais bem atendidos a partir de uma poltica de impostos ou transferncia monetria, e no pela interveno direta em preos ou equivalentes (SHULTZE, 1977). Patronagem caracteriza-se precisamente pela distribuio de cargos e um dos recursos do clientelismo. A atividade regulatria

4. Para este estudo, a afirmao sobre a possibilidade de o governo capturar uma de suas agncias soa como incoerncia, uma vez que papel da agncia executar as polticas formuladas pelos governos. Alis, alguns desses conceitos, extrados de manuais de economia, so imprecisos e admitem divergncias, como o caso do conceito de falhas institucionais, no qual a interveno do Estado interpretada por si s como equvoco. Porm, o estudo salienta que estes so conceitos expressivos da tica dos agentes do mercado e dos formuladores de poltica que implementaram as reformas dos anos 1990.

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tende a ser complexa e muito especfica. Um quadro de pessoal qualificado para efetuar servios em regulao seria ento um requisito. Todavia, no lugar de preencher os cargos disponveis por meio de recrutamento de pessoal qualificado, os governos tendem muitas vezes a ver a criao das novas organizaes como oportunidade para trocar apoio ou pagar favores polticos, comprometendo por vezes o quadro de pessoal das agncias. Essas falhas de governo compem os argumentos que permitiram o revigoramento da doutrina do laissez-faire, diante de um setor pblico estatal submetido a diversos problemas poltico-administrativos. Nesse ambiente, em que a avaliao do setor pblico era desprestigiada, o iderio do livre mercado logo conquistou espao. Por outro lado, vlido esclarecer que, ao mesmo tempo, nem todas as experincias de liberalizao dos mercados estavam sendo bem-sucedidas. Nesse perodo, ficou evidente a polarizao do debate sobre o tamanho ideal do Estado, se mnimo ou no. Parte das tendncias ideolgicas pertencentes aos dois plos convergiu para o ponto de vista que apontava o Estado como necessrio para corrigir os vcios do mercado como os monoplios, as externalidades negativas e a assimetria informacional. A obra de Levy e Spiller (1996), em certa medida, tambm se insere nesse prisma, embora esteja implcito em uma anlise que a maior ameaa ao bom desempenho do mercado tem origem mesmo na ao discricionria do poder pblico. Pelo lado das ideias, o financiamento de projetos de pesquisas apoiando as privatizaes como fator de desenvolvimento tambm foi utilizado, esse o caso dessa obra. O trabalho desses autores figurou como destacado estudo na economia poltica, sendo considerado amplamente demonstrativo do poder das novas instituies para solucionar os conflitos regulatrios no ambiente ps-privatizaes. Eles analisam o problema da regulao dos servios pblicos por meio das lentes da economia neoinstitucional. O argumento central que a credibilidade e a efetividade da estrutura regulatria, bem como sua habilidade para encorajar investimentos e apoiar a eficincia na produo e no uso dos servios, varia com as instituies polticas e sociais de cada pas, 63

o contexto, portanto. O desempenho pode ser satisfatrio dentro de ampla variedade de procedimentos administrativos, desde que trs mecanismos sejam adotados: restries substantivas sobre as aes discricionrias do regulador, restries formais e informais sobre mudanas do sistema regulatrio e instituies para reforar essas restries. Segundo os autores, as instituies de um pas influenciam tanto a confiana dos investidores quanto o desempenho dos servios pblicos. No entanto, para que tenham a habilidade de restringir a ao administrativa discricionria, as instituies polticas e sociais devem ter efeito independente sob cada tipo de regulao e equilbrio adequado entre o comprometimento com um sistema regulatrio particular e a flexibilidade para responder s mudanas tecnolgicas. com base nesse paradoxo entre o comprometimento com um sistema regulatrio e a flexibilidade frente s novas tecnologias que os autores desenvolvem toda sua argumentao sem, no entanto, o reconhecer como tal. Alm disso, para eles, o compromisso com o sistema regulatrio deve ser cultivado sempre, mesmo quando o ambiente parece o mais problemtico possvel, pois sem o comprometimento de longo prazo no h como manter os investimentos. Porm, ao mesmo tempo, os autores parecem considerar, em ltimo caso, as peculiaridades institucionais de cada pas e reconhecem que alcanar um nvel de comprometimento pode requerer regime de inflexibilidade regulatria em alguns casos e, em outros, s mesmo a propriedade pblica dos servios possvel. De acordo com a abordagem de Levy e Spiller para se entender a capacidade de um pas em comprometer-se com determinado sistema regulatrio e suas instituies, deve-se estar atento ao desenho regulatrio que possui dois componentes: a governana e os incentivos. A estrutura de governana incorpora os mecanismos sociais teis para restringir a ao discricionria do regulador e solucionar os conflitos que essas restries venham suscitar. J a estrutura de incentivos compreende as regras governamentais que definem preos, subsdios, competio e a entrada de novos competidores, as interconexes. Eles sustentam que a nfase apenas nos incentivos regulatrios um equvoco, pois, embora os incentivos afetem o desempenho, o maior impacto sentido apenas se a estrutura de governana tiver seu lugar. 64

O principal achado desses autores, no entanto, refere-se ao entendimento de que tanto os incentivos quanto a estrutura de governana so determinados pelas instituies internas de casa pas.5 A estrutura e a organizao dos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, os costumes e outras normas informais amplamente aceitas, as caractersticas da competio de interesses na sociedade e a capacidade administrativa de cada pas compe um conjunto de critrios que segundo os autores determina e influencia as opes regulatrias em cada pas. Essa determinao e influncia ocorrem na medida em que essas instituies endgenas restringem as aes arbitrrias do governo. Ao analisar empiricamente as experincias de Chile, Argentina, Jamaica, Filipinas e Reino Unido, os autores demonstram que cada pas resolve seus conflitos regulatrios de um modo. O que explica essa variao na forma de solucionar as tenses regulatrias a diferena entre o desenho institucional de cada pas. Isso significa que, se um pas dispe de instituies que se mostrem mais capazes de conter a ao discricionria do regulador do que outro, esse pas provavelmente ir dispor de mais credibilidade e, por essa razo, poder contar com mecanismos regulatrios que outro pas com menos credibilidade no teria sucesso se o adotasse. O que Levy e Spiller parecem ignorar, no entanto, que, em busca da credibilidade para atrair investimentos, muitas escolhas e decises de elevado custo social so assumidas pelos governos. Os autores trabalham essencialmente dentro da lgica de mercado e no absorvem aspectos relativos a promoo da equidade, distribuio de renda, ampliao da cidadania ou outros aspectos relativos democratizao das polticas nos setores em que os servios so ofertados pelo mercado. A necessidade de oferecer salvaguardas ao mercado a todo tempo reduz o papel das instituies polticas a meras retificadoras de acordos comerciais e sobrepuja inteiramente a poltica economia. Os autores, possivelmente, pelo vis economicista da anlise, no vinculam em nenhum momento as instituies regulatrias com as

5. Este argumento inteiramente compartilhado na literatura brasileira por autores como Melo (2000, 2002) e Pereira e Mueller (2001), para quem a credibilidade proporcionada pelas agncias reguladoras est fortemente condicionada pela estrutura de governana de cada pas.

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instituies democrticas. Tratam dos Poderes Legislativo e Judicirio apenas nos seus aspectos liberais, ou seja, legais ou normativos, voltados para a eficincia econmica, e no no que tange preservao dos direitos enquanto cidadania, deixando de lado a representao de interesses ou outros princpios mais ligados ao equilbrio democrtico. De forma similar s justificativas de Majone para a transio para o Estado Regulador e de Levy e Spiller para as mudanas institucionais observadas ultimamente, Fabrizio Gilardi (2003), ao elaborar roteiro de avaliao das agncias reguladoras, enumera mais detalhadamente alguns argumentos que, segundo ele, explicam a rationale por trs da criao das agncias reguladoras. Os argumentos so diferenciados como positivos ou normativos, sendo que os primeiros tm por objetivo explicar os padres observados para o estabelecimento das agncias e os normativos se caracterizam como prescries. So eles: 1. Expertise as agncias reguladoras esto mais prximas dos setores regulados do que outros ncleos burocrticos e, desse modo, podem mais facilmente obter informaes relevantes. Sua estrutura organizacional mais flexvel tambm constitui ambiente de trabalho mais atraente para especialistas, tornando-os, desse modo, mais dispostos a trabalhar em agncias do que em ncleos burocrticos tradicionais. 2. Flexibilidade agncias reguladoras autnomas mostram-se mais capazes de flexibilizar suas decises adotando ajustes regulatrios.6 3. Compromisso com credibilidade as agncias reguladoras so insuladas das influncias polticas e das presses eleitorais rotineiras. Seus dirigentes, tendo mandatos mais longos, tm tambm a possibilidade de trabalhar com perspectivas de longo prazo, ao contrrio dos polticos. Desse modo, as agncias adquirem credibilidade junto ao mercado e s comisses governamentais voltadas para a busca de uma regulao justa. Isso ocorre mesmo

6. Gilard (2003) afirma que este argumento normativo; o fato de que empiricamente algumas agncias possam ser inflexveis no elimina seu mrito, a menos que se prove que as agncias tm se mostrado sistematicamente associadas falta de credibilidade.

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na presena de conflitos de interesses, quando, por exemplo, o Estado acumula os papis de acionista e regulador. Evidentemente, como tambm notam Levi e Spiller, a credibilidade importante para atrair investimentos. 4. Estabilidade as agncias reguladoras favorecem estvel e previsvel ambiente regulatrio. Por estar contida no desenho das agncias, faz que o mercado no tema mudana inesperada das regras. A estabilidade diferencia-se do compromisso com a credibilidade, uma vez que este ltimo francamente assumido em favor do investidor enquanto que a primeira apenas cria ambiente amigvel ao investidor, assegurando-lhe que os mecanismos regulatrios no sofrero mudanas sbitas. 5. Eficcia e eficincia como resultado dos fatores citados anteriormente, as agncias reguladoras conduzem a um melhor resultado regulatrio, que pode ser traduzido em melhor desempenho dos mercados. Esta ampla reivindicao e objeto de diversas interpretaes tericas. 6. Participao pblica e transparncia o processo decisrio das agncias reguladoras mais aberto e transparente que outros ncleos burocrticos e, assim, mais sensvel ao interesses sociais difusos, como os dos consumidores. Isso realizado em parte devido ao fato de que, sendo insuladas, as agncias so menos facilmente capturadas por fortes interesses particulares, como os das indstrias reguladas, por exemplo. Isso contribui para melhor regulao. Abertura e transparncia no processo decisrio no so apenas meio, mas fim em si mesmo e esto relacionadas ao accountability. 7. Custos da tomada de deciso a delegao para as agncias reguladoras reduz os custos da tomada de deciso, como pode ser observado na presena de desacordos sobre determinadas polticas, nas quais maiorias so mais facilmente formadas para deixar algum mais decidir, especialmente se perdas e ganhos no so muito claros.

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8. Transferncia de responsabilidades as agncias reguladoras permitem aos polticos evitar responsabilidades quando ocorrem falhas ou quando decises impopulares so tomadas. Esse comportamento no adotado pelo custo ou busca de acordo, mas pelo desejo de transferir responsabilidade nos casos em que os problemas tendem a atingir maiores propores e os custos polticos podem pesar mais que os benefcios. 9. Incertezas polticas as instituies so menos facilmente mutveis que as polticas e as agncias reguladoras constituem um meio de os polticos fixarem polticas que iro perdurar alm de seus mandatos. Quando uma poltica implementada, os decisores sabem que no futuro ela pode ser alterada ou suprimida por um partido ou coalizo vencedora da eleio subsequente. Para prevenir isso, as polticas so insuladas dos polticos. Polticos no poder dispem-se a perder algum controle, mas previnem que governos futuros revoguem suas escolhas polticas.7 Corroborando a interpretao de que os atores polticos adotam estrategicamente a delegao de poderes para agncias independentes, Thatcher (2004) afirma que seguramente os polticos o fazem porque veem na delegao inmeras vantagens, como as j citadas: transferncia de responsabilidade, evitar medidas impopulares, insular polticas, evitar oportunismos, assegurar credibilidade e leis de longo prazo. Assim, as agncias, na verdade, atuam de forma complementar aos governos, e no como concorrentes. Se concorrentes fossem os polticos, cuja preocupao

7. Gilard esclarece que a delegao um mecanismo frequentemente utilizado por governos conservadores quando percebem que suas oportunidades eleitorais futuras so fracas. Para ele, coalizes declinantes tendem mais a conceder delegaes extensivas. Um exemplo de delegao de poderes s agncias reguladoras apresentado por Vogel (1996), em Gilard (2004), quando este afirma que a Administrao Thatcher favoreceu agncias reguladoras, delegando-lhes poder a fim de preserv-las da captura pelo Partido Trabalhista. Gilard cita ainda outros autores, como Figueiredo (2002), que demonstra com um modelo formal que grupos eleitorais fracos se esforam para preservar suas polticas, insulando-as enquanto esto no poder.

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principal concentrar poder, no lhes delegaria nada. Segundo esse autor, por meio de redes informais com as agncias, os governos podem criar estratgias e implementar polticas sobre as quais h acordo.8 Com outra perspectiva, Gilardi (2004), observando as razes que motivaram a criao das agncias reguladoras, nota agora por outro prisma sua criao e difuso. Com anlise terica, ele classifica as motivaes bsicas por trs da criao das agncias a partir das trs ramificaes do neoinstitucionalismo: a escolha racional, o institucionalismo sociolgico e o histrico. Nessa mesma anlise, Gilardi (2004) revela os pontos fortes e fracos de cada abordagem terica no que tange ao fornecimento de explicaes sobre a criao difusa das agncias independentes. Segundo esse autor, a despeito do crescente interesse acadmico sobre as agncias reguladoras, ainda resta explicar de onde elas vm e como a delegao de poderes para estas pode ser explicada.9 Para o autor, a rational choice sugere que o estabelecimento das agncias reguladoras pode ser a soluo para os problemas de escolha ao longo do tempo. So consideradas as duas principais caractersticas dessa abordagem: primeiro, sua concepo dos atores como racionais, voltados para a maximizao dos seus interesses cujo comportamento moldado e restrito pelas instituies, definidoras das regras do jogo; segundo, as instituies so vistas como resultado de arranjo deliberado. Sua forma determinada pelos benefcios que elas podem trazer aos atores relevantes. Alm de solucionar os problemas de escolha na regulao, essa abordagem sustenta que a regulao via agncias ocorre porque os polticos desejam melhorar a credibilidade de suas polticas e tambm buscam solucionar o problema da incerteza.

8. O autor cita como exemplo a Europa, em que frequentemente os governos nacionais justificam suas escolhas invocando que Bruxelas os imps tais decises. Assim, atribuem os custos da deciso Unio Europeia, como se no tivessem participado ativamente daquele processo decisrio. Enquanto isso, eles seguem adotando medidas que gostariam mesmo de adotar. 9. Muito embora outros estudos expostos anteriormente, como o de Levy e Spiller (1996) e Majone (1996, 1997), tambm sejam orientados pela abordagem neoinstitucional, este estudo considera de suma importncia a preocupao de Gilard (2004) de que a mudana institucional tanto tema central quanto questo problemtica para a teoria institucional. Mais crtico, Gilard nota que a nfase na mudana institucional por vezes oculta intenes e outras escolhas polticas sob o argumento de que tudo trata da busca pela superao de modelos institucionais ultrapassados.

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O institucionalismo histrico, por sua vez, tem suas razes na teoria das organizaes e conta com ampla definio de instituies, que inclui normas formais e informais. Essa abordagem enfatiza o impacto cognitivo das instituies, os quais fornecem as diretrizes para o comportamento dos atores. Para essa abordagem, a mudana institucional no vista como resultado de arranjo propositivo, mas como fenmeno que tem fortes dimenses simblicas. Assim, a regulao via agncias ocorre porque elas representam a garantia de forma adequada de regulao. O institucionalismo histrico, finalmente, sugere marcada viso histrica das instituies cujo estudo implica anlise dos processos ao longo do tempo. As preferncias dos atores podem ser endgenas, isto , podem ser influenciadas pelas instituies. H tambm forte tendncia a focalizar os macrocontextos e a combinar efeitos das instituies e dos processos nas anlises dos resultados dos conflitos de interesses. Alm disso, o institucionalismo histrico enfatiza o processo de path dependency que limita as possibilidades de mudanas, as quais se tornam possveis quando os mecanismos que sustentam o arranjo institucional dominante enfraquecem. Nesse sentido, as presses funcionais para a criao das agncias reguladoras so mediadas pela existncia de arranjos institucionais por meio do processo de path dependent. Para Gilard (2004), a principal crtica que se faz s trs teorias o fato de todas possuem um vis em relao estabilidade, sendo inadequadas para explicar a mudana institucional. J o ponto positivo encontra-se no fato de o novo institucionalismo focalizar no apenas as instituies, mas a relao existente entre atores e instituies. Porm, o autor conclui que tais abordagens de anlise do neoinstitucionalimo no so as melhores teorias para explicar a mudana institucional na regulao, sendo mais adequado afirmar que so teorias apropriadas para responder algumas questes, umas mais que outras. Assim, se h interesse em realizar amplas comparaes, o institucionalismo histrico no bom ponto de partida. Se o foco a dinmica de longo prazo, a teoria da escolha racional no suficiente. Se o objetivo analisar as funes racionais, o institucionalismo sociolgico tem pouco a contribuir. Entre as principais concluses dessa anlise se destaca a crtica viso funcional das instituies de acordo com a abordagem da rational choice. Embora a funo das agncias reguladoras seja dar credibilidade s polticas, 70

pois a falta de credibilidade desencoraja os investimentos, o processo poltico democrtico, por outro lado, permite que as polticas possam ser mudadas ou suprimidas quando um novo partido ou coalizo ganha o poder. Do mesmo modo, quando o institucionalismo sociolgico enfatiza a importncia da estrutura normativa e a difuso simblica das agncias revela, na verdade, que essas instituies so criadas para legitimar escolhas sem ter de justificlas. Nesse caso, agncias so criadas no pela funo que desempenham, mas por seu poder simblico. Por fim, o institucionalismo histrico sustenta que as presses por reformas so mediadas pelas instituies nacionais, o que em outras palavras significa afirmar que so conduzidas ao longo de bem estabelecidos caminhos institucionais. Antes de encerrar uma exposio das razes que promoveram a difuso mundial das agncias, este estudo considera relevante expor as razes culturais que de modo complementar explicam esse fenmeno. Afinal, outras formas de regulao so possveis e so continuamente adotadas como recurso vlido. Porm, o peso de pases como Estados Unidos e Inglaterra permite identific-los como atores centrais na definio do desenho institucional que deveria predominar em uma economia globalizada, sobretudo envolvendo pases com relaes econmicas estreitas ou marcadas pela dependncia com esses pases, como o caso dos pases latino-americanos. Nesse sentido, autores como Majone (1996) e Moran (2003) explicam porque o estilo americano de regulao predominou nas reformas regulatrias ao longo dos anos 1990. Para Majone, o estatuto da regulao por meio de corpos ou comisses independentes tem longa tradio nos Estados Unidos, vigorando desde 1887 no nvel federal com o Interstate Commerce Act e o Interstate Commerce Comission, que regulavam as estradas de ferro. Porm, na Europa, esse ainda fenmeno relativamente recente. Segundo esse autor, a ideologia no o nico, mas , certamente, importante fator nessa diferenciao. O estilo americano de regulao que deixa a indstria nas mos do mercado expressa amplamente a crena de que o mercado trabalha melhor sob circunstncias normais e deve sofrer interferncias apenas em casos especficos de falhas de mercado. Na Europa, por outro lado, o sistema de 71

mercado e a estrutura de direito de propriedade, tal como o atual sistema imps, tem sido aceita pela maioria dos eleitores apenas recentemente. Por um longo perodo histrico, largo segmento da opinio pblica era abertamente hostil economia de mercado e ctica quanto capacidade do sistema de sobreviver a crises recorrentes. Majone recorda que em resposta s falhas de mercado a Europa adotou a tradio de dirigismo estatal e centralizao burocrtica, rejeitando o estilo americano simplesmente por no acreditar no mercado. Contudo, a filosofia e a prtica regulatria americana passaram a influenciar fortemente o processo decisrio na Europa em trs distintos momentos: durante os anos de formao da Comunidade Europeia; nos anos 1970 durante o perodo de expanso da regulao social, especialmente quanto ao meio ambiente e proteo dos consumidores; e nos anos 1980 na era da privatizao e da desregulao. Nas duas ltimas dcadas, Majone afirma que mudanas considerveis j podem ser observadas, entre elas, a proliferao de corpos regulatrios tanto no nvel nacional quanto no nvel local dos pases europeus. Ele destaca ainda crescente literatura especializada voltada para anlise dessa natureza da regulao europeia como gnero diferenciado de tomada de deciso. Para o autor, isso se deve ao fato de que formas tradicionais de pensamento, bem como padres de comportamento, no so facilmente modificveis.

Accountability e transparncia
No fim dos anos 1980, com a onda de democratizao na Amrica Latina, as cincias sociais passaram a incorporar em suas anlises a necessidade de desenvolvimento de instrumentos de accountability e transparncia das decises pblicas como tarefa inadivel das novas democracias. Cidadania, sociedade organizada, engajamento cvico, interesses, representao, prestao de contas, controle, punio, boa governana e poder. Esses so alguns dos conceitos-chave aos quais a prtica do accountability se vincula, direta ou indiretamente. Eles esto presentes em todo o debate sobre o tema e auxiliam no seu entendimento.

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Na verdade, entender e identificar prticas de accountability de modo geral h alguns anos na Amrica Latina, frica ou mesmo em pases centrais no era tarefa simples.10 Todavia, com o crescimento da ideia de Estado Regulador, atualmente os conceitos de accountability e transparncia assumem papis centrais, tendo em vista o deslocamento de poder que se observa nessa nova ordem ps-reformas. Hoje ambos so cruciais para manter o regime regulatrio em um subssistema de resultados e polticas. A moderna reforma regulatria traz em seu bojo arcabouo terico que sustenta que agncias reguladoras autnomas representam importante inovao institucional no que tange democratizao da tomada de deciso. Isso ocorre porque essa modalidade de reforma tem como substrato ideolgico uma doutrina ou um conjunto de interpretaes administrativas, o New Public Management, que incorpora a introduo de novos conceitos como o de cidado consumidor e boa governana, por exemplo.11 Alm disso, essa ideologia incorpora presuno da necessidade do predomnio da razo sobre a poltica, fundamentada na superioridade da especializao tcnica e em detrimento da representao de interesses. Em ambiente regulatrio com as caractersticas citadas, accountability e transparncia seriam favorecidos e ocorreriam quase que naturalmente. Porm, na prtica, essa naturalizao no se observa e a introduo de mecanismos de controle quase sempre acompanhada de fortes resistncias. A proclamada mudana para o Estado Regulador trouxe nfase ao debate sobre accountability e transparncia mais pelo lado negativo do que pelo lado positivo, ao contrrio do que se poderia pensar. A percepo dos limites de accountability e transparncia nos regimes regulatrios tm sido um dos principais pontos de crtica pela mdia, pela opinio pblica, pelos investidores e os chamados grupos de interesses, segundo Lodge (2004). O debate compreende desde a questo dos reguladores serem continuamente obrigados a se reportar s comisses do parlamento, at quo transparentes

10. Como revela a anlise no incio dos anos 1990 de Ana Maria Campos (1990), na qual a impossibilidade de traduzir a palavra accountability para o portugus atribuda no apenas inexistncia de uma palavra correspondente na lngua, mas tambm inexistncia dessa conduta na realidade poltica e social brasileira. 11. Sobre o New Public Management ver Michel Barzelay (2001).

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devem ser as decises pblicas tomadas no mbito das agncias em relao a outros departamentos do governo, indstria ligada ao setor, aos investidores e mais amplamente aos cidados. Apesar de accountability e transparncia terem-se tornado caracterstica proeminente da governana, promovida atualmente por diversos grupos e instituies como OCDE, Banco Mundial e Fundo Monetrio Internacional, alm de diversas ONGs pelo mundo, sua operacionalizao ainda exige a ruptura com inmeros fatores institucionais e culturais que permitam seu real estabelecimento (CRUZ, 2006; LODGE, 2004). Questes como quem ou deve ser accountable para quem e sob quais termos representa hoje dimenso crucial de qualquer regime regulatrio, bem como a arquitetura dos mecanismos de controle e a relao entre os atores envolvidos. Essas questes antes de tudo merecem anlise crtica e suas respostas informam tambm sobre o impacto que a mudana poltica no padro regulatrio proporcionou extenso e qualidade dos direitos de cidadania. Alm das mudanas na estrutura formal de deciso, transferindo poder a agncias independentes, a reforma regulatria propiciou tambm variedade de novos atores atuando nos mais diversos nveis decisrios local, regional, nacional e internacional , envolvendo departamentos de governo, polticos, populao-alvo, firmas, investidores e um grande pblico. Na medida em que todos esses atores passam a formular suas demandas, entre elas est tambm a incluso de transparncia nos processos e maior prestao de contas por parte dos decisores. Assim, a prpria mudana poltica passa a requerer dinmica decisria mais accountable e transparente. Contudo, esse mais um fator tido como contestvel desde o incio da implementao das agncias independentes. O processo decisrio em regulao frequentemente envolve questes polticas delicadas ou controvertidas trade-offs cujo desfecho submetido a decisores sem legitimidade democrtica para faz-lo, pois se tratam de decises tomadas no mbito de agncias no majoritrias, nas quais os decisores so tecnocratas julgados aptos por disporem de ampla expertise, mas na verdade tomam decises e fazem escolhas baseados em seus valores (LODGE, 2004).

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Nesse sentido, observa-se, por exemplo, que as decises nas agncias independentes podem envolver desde valores de eficincia econmica a objetivos ambientais e sociais, at como garantias de provimento de determinado bem ou servio. As transferncias dessas decises para instituies no majoritrias, alm de caracterizar mudana significativa no processo decisrio do Estado, torna-se mais crtica, porque implica ainda mudana na qualidade da cidadania. Martin Lodge (2004) sugere que a era do Estado Regulador trouxe significativa reduo do conceito de cidadania, agora limitado a indivduo com direitos contratuais de consumidor. Desse modo, possvel notar que a reforma regulatria ao mesmo tempo em que favoreceu a demanda por accountability e transparncia com a ampliao dos atores envolvidos favoreceu tambm a deteriorao dos padres de qualidade da cidadania. Como resultado dessa deteriorao, a literatura vem reforando a ideia de superviso das agncias independentes pelo parlamento (LIMA; BOSCHI, 2004; LODGE, 2004; SCOTT, 2000) e via mecanismos verticais de controle (CRUZ, 2006). Majone (1996) mais uma vez contraria as tendncias mais crticas e mantm o entusiasmo em relao s agncias independentes. Ele reconhece que a questo do controle mais um problema colocado pela delegao. A instituio das agncias viola o princpio de que as polticas pblicas devem ser objeto de controle de pessoas que prestem contas ao eleitorado, e no por instituies no majoritrias, que pelo seu prprio desenho no so controlveis nem por eleitores, nem pelos polticos eleitos.12 Esse autor sugere o desenvolvimento de um conceito de accountability consistente com o princpio democrtico e que no negue na prtica a lgica das instituies majoritrias. Sua sugesto dividir o problema em duas partes: primeiro, definindo o tipo de questo que pode ser legitimamente delegada para especialistas independentes, segundo definindo qual mecanismo de accountability indireto pode ser reforado. Segundo o autor, a delegao legtima nos casos de questes de eficincia, isto , para tarefas que buscam encontrar solues capazes

12. O autor cita como exemplo de instituies dessa natureza alguns bancos centrais, corpos supranacionais da Comisso Europeia e outros como OMC.

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de melhorar as condies de todos ou quase todos os indivduos e grupos sociais. Por outro lado, as polticas redistributivas em especial, que tem por objetivo melhorar as condies de um grupo custa de outro, no devem ser delegadas a agncias independentes. J quanto tendncia em afirmar que accountability e agncias independentes so mutuamente exclusivas, Majone atribui a afirmao tradicional viso hierrquica de que controles so completamente inapropriados para atividades altamente tcnicas e discricionrias, como aquelas delegadas s agncias. Para Majone (1996), um conceito mais apropriado deve contemplar uma rede de complementaridades e mecanismos de superviso, assumindo que controle necessariamente para ser exercido de qualquer lugar no sistema poltico. Isso significa que agncias devem ser monitoradas e mantidas democraticamente accountables apenas pela combinao de instrumentos de controle, objetivos claros e rigorosamente definidos, accountability por resultados, exigncia de procedimentos precisos, profissionalismo, transparncia, participao pblica e at mesmo rivalidade entre as agncias. A superviso dos Poderes Legislativo e Executivo est obviamente includa, no entanto, o autor adverte que qualquer tentativa de estabelecer administrao paralela da agncia deve ser resistida. Nota-se nesse estudo que, embora Majone (1996) defenda a adoo de mecanismos de accountability, estes no so claramente apontados. O prprio autor reconhece que no est muito claro como o accountability deve ser reforado se no est claro tambm de quem deve ser cobrada a responsabilidade pelas decises, se dos administradores pblicos, se dos governos. Alm disso, o autor revela-se ctico quanto capacidade do parlamento para controlar agncias. Em sua anlise sobre o surgimento das agncias nas Europa, Majone afirma que o controle via parlamento sempre foi mtico, pois o parlamento no tem nem tempo, nem expertise, nem informao necessria para supervisionar grandes empresas industriais. Visando a esclarecer sobre os possveis sistemas de controle a serem adotados em um sistema regulatrio, Lodge (2004) aponta algumas sadas em sua anlise corroborando o argumento de Hood (1983), para quem accountability inerente a qualquer sistema de controle e, um regime regulatrio, sendo um sistema de controle, no poderia prescindir do 76

seu. Como qualquer sistema de controle, tambm a atividade regulatria requer no mnimo trs elementos centrais: detectores para obteno de informaes , ativadores para modificaes de comportamento e um mecanismo de fixao de normas. Lodge considera que esses trs elementos so interessantes na medida em que estabelecem cinco dimenses cruciais que devem ser consideradas em qualquer discusso sobre accountability e transparncia. So elas: 1. Accountability e transparncia dos processos decisrios envolvidos na fixao das regras e normas. 2. Transparncias das regras as serem seguidas. 3. Accountability e transparncia das atividades dos atores regulados. 4. Accountability e transparncia dos reguladores. 5. Accountability e transparncia dos processos de avaliao. A perspectiva de anlise de Lodge amplia a discusso sobre as responsabilidades na regulao, indo alm da nfase tradicional atribuda tomada de deciso. Essa viso tradicional frequentemente negligencia as responsabilidades de cada um. Por essa razo, o estudo de Lodge particularmente importante, pois ele considera a ampliao dos controles de forma difusa e no apenas sobre as aes do Estado, ainda que elas tenham sido reduzidas com as privatizaes. A anlise proposta por Lodge, ao contrrio, expande a prestao de contas e as responsabilidades para variedade de relaes multidimensionais que podem ocorrer em um sistema regulatrio. Para ilustrar a melhor maneira de como estabelecer mecanismos apropriados para a prestao de contas e a transparncia dos vrios atores presentes no universo regulatrio e esclarecer como um regime regulatrio pode manter-se accountable em suas cinco dimenses, Lodge apresenta tabela bsica que chamou de caixa de ferramentas, na qual classifica quatro instrumentos por meio dos quais accountability e transparncia podem ser discutidos.

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Quadro 2. Ferramentas de transparncia

Orientao de ferramentas Ativao de ferramentas
Individual Voz (expresso) Escolha Coletivo Representao Informao

Orientada para demandas Orientada para resultados Fonte: Lodge (2004).

A tabela ou a caixa de ferramentas, na verdade classifica quatro mecanismos bsicos que potencialmente fortalecem a transparncia e o accountability. Inicialmente, ela se divide em duas dimenses: primeiro, aquelas ferramentas que so individualmente exercidas ou coletivamente estipuladas; segundo, elas distinguem entre ferramentas orientadas por inputs, cujo objetivo fortalecer a qualidade do processo decisrio e do provimento dos servios regulados, e ferramentas orientadas por output, que facilitam a avaliao dos resultados da regulao e dos servios regulados. A informao e a representao destinam-se a tornar a regulao, e consequentemente o provimento dos servios, transparente aos usurios e demais atores envolvidos, enquanto voz e escolha so instrumentos disponibilizados aos indivduos para o uso discricionrio deles. A voz busca possibilitar a participao dos usurios dos servios regulados, permitindolhes expressar suas demandas. A representao busca ainda conter os desequilbrios na ao coletiva, fortalecendo a defesa de grupos de interesse no processo decisrio. A escolha tem como foco fortalecer a seleo, enquanto a informao busca corrigir a assimetria de informao potencial, com isso fortalecendo a qualidade da escolha. Lodge, contudo, admite que a caixa de ferramentas em si oferece pouca informao sobre como fixar ou fortalecer mecanismos de accountability e transparncia nos regimes regulatrios. Para tanto, o autor recorre a doutrinas da administrao pblica que poderiam direcionar princpios ou ideias sobre o que deve ser feito na administrao nesse sentido. As doutrinas citadas

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 Fiduciary Trusteeship, Consumer Sovereignty, Citizen Empowerment diferenciam-se amplamente pelos mecanismos a que recorrem e pela nfase atribuda a instituies pblicas, responsabilidade dos atores envolvidos, procedimentos administrativos utilizados, conforme mostra o quadro 3. De acordo com a doutrina administrativa denominada Fiduciary Trusteeship, a regulao deve ser exercida em ordem legalmente estruturada, de modo a minimizar a ao discricionria e reduzir o grau de arbitrariedade no processo decisrio. Nesse caso, accountability conduzido via superviso e reviso das autoridades e especialistas responsveis. Em termos de transparncia, essa doutrina enfatiza a importncia da representao, por meio de comisso de tcnicos especialistas e polticos eleitos, e o uso limitado da ferramenta voz por parte dos indivduos, por meio dos seus representantes eleitos. Consumer Sovereignty, ao contrrio, considera os cidados os melhores juzes de suas prprias necessidades e isso pode ser observado na medida em que lhes permitido fazer suas escolhas em ambiente competitivo. Desse modo, o significado da competio enfatizado, permitindo ao indivduo utilizar-se da vantagem das escolhas voluntrias sobre o consumo de qualquer bem particular. O autointeresse do provedor de bens regulados tambm considerado, na medida em que cabe a ele ofertar o maior nmero de informaes sobre o seu produto, pois disso depende sua reputao. Ser accountable e transparente em sua atividade aumenta suas chances de sobrevivncia.

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Quadro 3. Accountability e transparncia nos regimes regulatrios

Fiduciary trusteeship
Processo decisrio voltado para a fixao de normas Legislativo e processo decisrio tecnocrtico

Consumer sovereignty

Citizen Eempowerment

Competio entre um Retrica da incluso conjunto de regras e de distintos pontos escolha individual de vista Obrigaes contratuais e leis de competio Competio e critrios definidos, revelao das informaes exigidas, foco no indivduo Competio entre normas e entre agncias, mecanismos de escolha, revelao de informaes e correo legal Evoluo da ordem competitiva, ajuste mtuo por meio dos processos de descoberta Publicidade das normas e acesso s regras procedimentais Superviso por meio das leis de participao

Transparncia das Padres profissionais e regras a serem legalidade seguidas Accountability e transparncia das atividades reguladas Superviso por meio do controle dos especialistas, competio poltica, representao dos consumidores

Accountability e transparncia dos controles sobre as atividades reguladas Accountability e transparncia na avaliao dos processos Fonte: Lodge (2004).

Informao das responsabilidades e legalismo

Envolvimento, superviso de mandato, envolvimento de grupos de interesse

Reviso por especialistas (comisses e fora tarefa)

Participao imediata, incluso de bases afetadas

Finalmente, Citizen Empowerment encoraja a participao heterognea de grupos e indivduos mais diretamente no processo decisrio como a forma legtima de controle pblico. Nesse caso, a elaborao das normas regulatrias deve ser acompanhada de perto e leis favorecendo esta participao so requeridas. Essa doutrina, embora no mencione diretamente, est estreitamente vinculada ao conceito de societal accountability, que surge em oposio crena na eficincia de mecanismos de accountability vertical,

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como eleies, agregando ao accountability valores presentes em conceitos como esfera pblica, participao e sociedade civil.13 O estudo de Lodge sugere avanos importantes da literatura. Tem-se que a atribuio de responsabilidades e controles no se restringe a esfera estatal, os atores no-estatais que operam no ambiente regulatrio podem e devem estar submetidos a um processo de controle e prestao de contas ao pblico, o que em ltima anlise rompe com a viso mtica da atuao neutra do mercado. Alm disso, o autor sustenta que o desafio est em desenvolver ao coordenada entre os atores e realizar a superviso. Adiciona-se o fato de que, para o autor, accountability e transparncia no so apenas benefcios os quais se busca obter mais. A maneira como tais instrumentos so designados afeta fundamentalmente o modo como o poder alocado e negociado em qualquer regime regulatrio.

Consideraes finais
O objetivo deste estudo foi apresentar os fundamentos tericos da atividade regulatria na qual se baseia toda a anttese moderna, ou seja, a retrica adotada pelos governistas na conduo do processo de Reforma do Estado. A teoria regulatria em questo em grande medida identificada com abordagem de anlise liberal. O cunho antiestatal dessa teoria torna-se evidente quando esto em questo as atribuies do Estado e o alcance do seu poder. Desse modo, sua adoo na poltica dos anos 1990 refora a hiptese de que a Reforma do Estado, expresso da poltica desse perodo, ocorreu com a anuncia e a identificao com os paradigmas neoliberais, muito embora os governantes e idelogos desse perodo quase sempre o neguem. Nota-se que tanto ao longo do perodo em que predominou a regulao de servios por meio da propriedade pblica de empresas estatais na Europa e na Amrica Latina, quanto recentemente, com a regulao via agncias independentes, observvel a existncia de vcios administrativos e riscos polticos dos quais nem sempre se pode escapar. A proteo do interesse

13. Ver Cruz (2006).

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pblico atualmente requer tanto ou mais empenho para neutralizar os interesses de grupos privados. Aps a anlise dos fundamentos e princpios dos mecanismos institucionais disponveis, ao que parece, h mais desafios do que garantias de atuao eficiente dos agentes pblicos e privados. Com base em todos os fatores apontados pelos autores aqui destacados, pode-se afirmar que so trs os pilares sobre os quais se fundamentou teoricamente a criao das agncias reguladoras autnomas: delegao, credibilidade e especializao dos agentes. Adicionam-se a esses fatores motivadores da criao das agncias autnomas as falhas de governo, reveladas pela corrente de vis econmico para o qual a incapacidade dos agentes governamentais de dar conta de toda a complexidade administrativa e regulatria exigiria nova ordem institucional. Porm, neste estudo, todos esses fatores que constituiriam a motivao bsica para a criao das agncias reguladoras so observados criticamente. Alm de notar desconfiana exagerada das instituies pblicas tradicionais, a soluo proposta parece no corresponder na prtica sua elaborao terica. Curiosamente, apesar de vir acompanhada de retrica de modernizao das instituies, a elaborao do desenho institucional das agncias reguladoras ele prprio recheado de elementos administrativos ultrapassados e mesmo incompatveis com ambiente administrativo democrtico, como o insulamento burocrtico e a precariedade dos mecanismos de controle pblico, que na realidade so mais propagados do que verificados empiricamente. Ao que parece, a elaborao terica sobre o funcionamento das agncias reguladoras baseada em credibilidade toda ela voltada para atrair o mercado, ou seja, investidores e acionistas, cujos recursos so indiscutivelmente imprescindveis para o desenvolvimento. No entanto, enquanto estrutura de governana, a face das agncias revela-se exageradamente voltada para este segmento, enfraquecendo o papel poltico a ser desempenhado por esses ncleos burocrticos. Os estudos aqui apresentados so notveis e trazem em comum o reconhecimento do comeo do sculo como a era do Estado Regulador. Assim como ao longo do perodo ps-guerra observamos a construo (1950-1970) e o desmantelamento do Estado de Bem-estar e do Estado Desenvolvimentista (1980-2000), atualmente vemos a difuso e a institucionalizao de novas 82

estruturas de governana com contornos bem definidos que, no entanto, ainda produzem resultados controversos. Alguns desses estudos adquiriram grande relevncia, mas merecem anlise crtica, pois ignoram parte do papel das instituies. Outros estudos devem seguir esclarecendo e questionando a difuso das novas estruturas como modo de desafiar as anlises dominantes de economia poltica sobre o Estado Regulador. A anlise das motivaes para a criao das agncias reguladoras parece ignorar que tais agncias regulam o provimento de bens e servios pblicos de primeira necessidade, da a razo pela qual a subservincia em relao ao mercado requer reviso. Considerar qualquer movimentao pouco maior do Estado uma interveno sempre nociva e perigosa boa regulao no apenas avaliao ideologicamente exagerada, mas tambm canonizao do mercado, cujas falhas no so menos conhecidas. Do mesmo modo, o estudo observa criticamente as razes contidas por trs da crescente delegao de poderes s agncias reguladoras. De acordo com os tericos analisados, a delegao de poderes para agncias autnomas deve-se em grande medida a autoridade e confiabilidade atribuda a tais agncias, o que em primeira instncia favorece a atrao de investimentos. Contudo, viu-se tambm que a delegao pode simplesmente ocultar outras razes dos polticos e decisores como determinados custos de deciso ou responsabilidades indesejadas, o que, alis, comportamento comum e tpico da dinmica de formulao e implementao das polticas pblicas. Assim, se a funo das agncias reguladoras dar credibilidade s polticas governamentais, deve-se ter com clareza que essa mesma delegao tambm insula as polticas. Quando isso ocorre, os polticos esto na verdade trancando tais polticas e tentando perpetu-las por quanto tempo for possvel. Por outro lado, o processo democrtico implica que as polticas possam ser alteradas ou suprimidas pelo novo partido ou coalizo no poder. Se isso, por um lado, caracteriza incerteza poltica para o mercado, por outro lado, caracteriza alternncia de poder e, consequentemente, incorporao de novos interesses arena poltica. Ainda que as ramificaes tericas do neoinstitucionalismo tenham sido apresentadas aqui como pouco satisfatrias para explicar todas as razes que fomentaram a criao e depois a difuso das agncias reguladoras 83

do ponto de vista terico, considera-se que elas trazem contribuio vlida ao apresentar-nos conjunto de argumentos que, em certa medida, se conformam aos argumentos anteriores e reforam a construo hipottica do estudo em questo, na qual agncias reguladoras so instituies exgenas, importadas e sem conexes com as demais instituies locais, na maioria dos casos. Sua natureza excntrica tende a chocar-se em primeiro momento com as instituies locais e, em seguida, incorporam-se a elas, ocasionando, por sua vez, diferenciado arranjo institucional, cujo desempenho suscita muitas controvrsias. Finalmente, este estudo sustenta que se a delegao de poderes s agncias reguladoras autnomas ao mesmo tempo em que soluciona o problema do comprometimento com a credibilidade cria outro desafio. O princpio bsico da teoria democrtica que as polticas pblicas devem ser objetos de controle exclusivo daqueles que esto sujeitos ao accountability eleitoral. O desenho institucional das agncias reguladoras viola esse princpio, permitindo que tecnocratas que conduzem tais agncias concentrem todo o poder. Como tornar o exerccio desse poder democraticamente controlado? Essa deveria ser a questo em voga. Todavia, ao menos pelo lado de certos governos nacionais reformistas ou no , alm de no haver movimento efetivo no sentido de promover a transparncia do processo decisrio das agncias, na prtica opera outra preocupao: preserv-las tal como so e assegurar, a todo custo, o seu controle. J pelo lado da sociedade observase crescente movimento questionando o insulamento como mecanismo para assegurar a eficincia e buscando a introduo de mecanismos que no permitam que o controle social se restrinja a accountability de resultados. Definitivamente, agncias reguladoras independentes e accountability e transparncia esto teoricamente em caminhos opostos. Isso no significa, no entanto, que esse quadro no possa ser modificado, mas diversas barreiras tero de ser suplantadas. Quando analisamos o desenho institucional das agncias reguladoras, notamos que em sua prpria estrutura esto presentes elementos contrrios ao controle amplo e irrestrito, como o caso da delegao usada com fins de insulamento burocrtico. Nesse caso, possvel que uma reforma seja insuficiente, pois a inflexibilidade das agncias est entre suas caractersticas estruturais. 84

Ante o exposto, essa anlise conclui que o que propem os reformadores, com base em todas as teses sobre reforma regulatria, bem como a defesa de seus mritos , em grande medida, fruto da interpretao que esse grupo tem da poltica propriamente. Embora discordem e possam negar veementemente, os governos reformadores que levam a cabo a reforma regulatria dos anos 1980 e 1990 na Europa e na Amrica Latina possuem a mesma fonte ideolgica o liberalismo , a partir do qual se explica a crena inabalvel no desempenho do mercado. Alm disso, nota-se que esses atores veem a poltica no como disputa ou arena de conflitos de interesses, mas como busca por instituies ideais e regras para regulao da vida social.

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Captulo 3 Princpios de regulao econmica

Ronaldo Seroa da Motta

Introduo
s inverses pblicas em projetos de infraestrutura, principalmente nos pases em desenvolvimento, foram sempre justificadas pela baixa taxa de poupana da economia, o que exigiria ento investimentos com gastos governamentais financiados via poupana compulsria, isto , via tributao ou pela poupana externa. No raramente, a presena de capital estrangeiro era repudiada, reduzindo, assim, o alcance dessa opo, e a poupana externa realizava-se muitas vezes, principalmente em momentos de alta liquidez internacional, via emprstimos soberanos. Mesmo em condies mais favorveis, o capital estrangeiro no se aventurava nesses investimentos, exceto pelas joint ventures em empresas de economia mista que eram, at ento, as formas existentes de parceria pblico-privada. Em pases onde no houve disciplina fiscal, tal modelo acabou esgotando a prpria capacidade da economia para elevar seu nvel de poupana, uma vez que a dvida pblica ficou atada ao fluxo de comprometimentos das inverses realizadas e ao seu baixo desempenho financeiro causado pela m gesto ou populismo tarifrio. Esgotado o modelo de inverses pblicas, muitos pases iniciaram reformas econmicas com base na privatizao ou nas concesses privadas. Mas o capital privado no respondeu, na maioria das vezes, de forma significativa nos servios de infraestrutura. Com investimentos de longo prazo e altos custos afundados, os investidores percebiam que as restries 87

fiscais dessas economias resultariam em alta volatilidade da demanda, impedindo crescimento no sustentado e, assim, colocando alto risco ao retorno do empreendimento. Adicionalmente, vrios pases no conseguiram desenvolver ambiente regulatrio crvel seja setorial normativo, ambiental, seja judicirio que reduzisse o risco de expropriao com exigncias de tarifas subsidiadas sem a respectiva fonte de financiamento. Dessa forma, tais atividades exigem marco regulatrio que crie mecanismos que, indiretamente, gerem incentivos eficincia por meio de poltica tarifria que considere no s o equilbrio econmico-financeiro da concesso, mas tambm inclua penalizaes e prmios para decrscimo ou aumento de produtividade e sua repartio com os usurios. Assim, os benefcios do monoplio por exemplo, as economias de escala seriam tambm desfrutados pelos seus usurios com maior quantidade e qualidade dos servios e modicidade nas tarifas. A necessidade de marco regulatrio no s para proteger o usurio do servio de concesso. Regulao significa assegurar tambm a estabilidade das regras de operao de mercado para o concessionrio desse direito monopolista. Essa estabilidade significa governana regulatria com autonomia e sem ingerncia poltica ou corporativa, que faa valer tanto as obrigaes como os direitos dos operadores dos servios concessionados. A necessidade da regulao econmica diminui medida que aumenta a concorrncia no setor regulado. Na cadeia produtiva de certos servios pblicos, h segmentos mais competitivos atuando com tpicos monoplios naturais, dependendo em cada setor da combinao de condicionantes econmicos e tecnolgicos. Distribuio de energia e gua, por exemplo, que depende de redes com alto custo afundado, geralmente continua monoplio natural. J a produo de energia e a de gua pode atuar em ambiente mais competitivo com vrios ofertantes. Na aviao civil, por outro lado, os servios areos tornam-se mais dinmicos em regime competitivo, enquanto os investimentos em aeroportos, considerando seus custos afundados, podem requerer certa exclusividade de demanda. Quando economias de rede, geradas em plataformas de infraestrutura que se conectam, so impedidas por aes privadas, a regulao pode 88

promover mais concorrncia com o acesso de firmas entrantes a estruturas produtivas das firmas incumbentes unbluding. A forma mais comum a criao de condies de acesso rede da operadora incumbente. Dessa forma, concorrentes por meio de uma tarifa de acesso podem partilhar a capacidade ociosa da rede e competir na oferta dos servios sem necessidade de duplicar a rede com aumento da capacidade ociosa. Mercados monopolistas ou com uso partilhado de estruturas produtivas exigem marco regulatrio criador de mecanismos que indiretamente gerem incentivos eficincia, por meio de poltica tarifria que considere no s o equilbrio econmico-financeiro das operadoras, mas tambm inclua penalizaes e prmios para aumentos de produtividade e sua repartio com os usurios. Uma regulao que vise ao bem-estar da sociedade no deve distinguir prestao direta ou indireta, pblica ou privada. Deve, sim, garantir o respeito aos contratos e o uso adequado dos incentivos eficincia inclusive os de escala tima , expanso dos servios inclusive as metas e modicidade tarifria inclusive as formas de subsdios , seja l qual for a forma de prestao dos servios. As questes relevantes na construo dos instrumentos regulatrios j so bem conhecidas, a saber: eficincia produtiva, custos afundados, subsdios cruzados, verticalizao, alocao de risco, gesto privada, critrios de acesso, estruturas de governana, critrios de entrada e sada e sistema tarifrio. Embora essas questes requeiram processo de adequao a cada setor, suas bases tericas e conceituais so imutveis. As sees seguintes iro discutir e analisar cada uma delas. Ao fim, luz desses conceitos, ser feita breve anlise da recente proposta de legislao das agncias reguladoras.

Eficincia produtiva
Preos devem reproduzir a verdadeira escassez isto , custos econmicos de produo que incluem externalidades do bem ou servio para que seu uso reflita o seu custo econmico de oportunidade. No curto prazo, os ofertantes estariam dispostos a receber qualquer preo acima do 89

custo da ltima unidade produzida custo marginal. Isso porque qualquer excedente, por menor que seja, abate os custos de investimentos. Caso no o faam, um concorrente o far. No agregado, o preo de equilbrio seria igual ao custo marginal da ltima unidade vendida. Como os custos marginais agregados de todas as empresas de um mercado crescem com a quantidade demandada, seja porque h rendimentos decrescentes escala, seja porque as empresas tm custos distintos, todas as unidades vendidas geram excedentes acima dos custos que so chamados de lucros normais ou quase-renda e sero a parte da receita que financiar os custos das inverses. Esses preos de equilbrio variam medida que os custos de produo variam, seja por melhoria de gesto, seja por mudanas tecnolgicas, seja por variao de custos e tributos. Se no longo prazo esses preos de equilbrio no gerarem excedente suficiente para financiar os custos dos investimentos de certa empresa, ela poder ficar insolvente ou restringir sua capacidade de produo. com base nos preos que os agentes econmicos tomam suas decises quanto quantidade a ser produzida. Preo , assim, o critrio alocativo automtico do mercado. Bens e servios mais escassos custaro mais e sero usados somente em atividades que obtenham receitas suficientes para pagar os preos de mercado. Alocando-se bens e servios escassos aumenta-se a eficincia alocativa da economia, porque a utilizao desses bens e servios ocorrer nas atividades que geram mais renda e, portanto, com maior capacidade de manter emprego e investimentos. No entanto, as atividades que usam os recursos podem no estar adotando a forma tecnicamente mais eficiente de produo, ou seja, tecnologias menos eficientes. Em alguns casos, essa ineficincia tcnica causada pela escala subtima da produo que, se fosse maior, reduziria os custos mdios por meio de economias de escala. Atividades em que a escala tima de produo muito significativa e acima da demanda resultam em monoplios naturais. Mas preos divergem do custo marginal quando no mercado h empresas com poder de mercado que inibe a concorrncia, de forma que esses ofertantes podem impor preos acima do custo marginal com estratgias oligopolistas por meio de fuses ou por condutas anticompetitivas, em particular, as 90

de conluio tcito ou coordenado cartis. Por isso, nas economias de mercado existem marcos regulatrios de defesa de concorrncia que avaliam fuses ampliadoras desse poder de mercado e restringem condutas anticompetitivas.1 Os servios de infraestrutura caracterizam-se por investimentos indivisveis de larga escala e de longa maturao. Ou seja, investimentos com custos afundados sunk costs e com economias de escala, de escopo e de rede custos declinantes com o nvel de operao e associao de servios que justificariam a presena de uma nica ou poucas operadoras em determinado mercado. Da mesma forma, h necessidade de marco regulatrio que discipline esse poder monopolista.

Custos afundados
Custos afundados so aqueles irreversveis ou de valor residual nulo devido ao alto custo de reaproveitamento ou porque certos ativos s apresentariam valor de troca no prprio setor e, portanto, em situao recessiva do setor tenderiam a valer muito pouco, na medida em que no encontrariam compradores. Alguns setores tm altos custos fixos, tais como imveis, material de informtica, veculos etc., mas que so economicamente aproveitveis e reversveis de uma atividade para outra. Incerteza, seja por riscos de mercado, seja de governo, em atividades com altos custos afundados,2 uma razo de assimetria de risco e, portanto, gera mais perdas elevadas nos choques negativos do que ganhos nos choques positivos, ou seja, uma correlao negativa com nvel de investimento com uma correlao positiva com o custo de capital. Assim, os investidores teriam valor de opo

1. No caso do Brasil, esse marco est apresentado na Lei no 8.884/1994, que est atualmente sendo revista no Congresso Nacional. Ver Fiza e Seroa da Motta (2006) para ampla resenha de questes tericas e metodolgicas nesta rea de antitruste. 2. Vale mencionar aqui que custos afundados so aqueles irreversveis ou de valor residual nulo. Uma razo pode ser o alto custo de reaproveitamento, como, por exemplo, tubulaes enterradas. Outra razo seria porque certos ativos s apresentariam valor de troca no prprio setor e, portanto, em situao recessiva do setor, tenderiam a valer muito pouco na medida em que no encontrariam compradores. Alguns setores tm altos custos fixos, tais como imveis, material de informtica, veculos etc., mas que so economicamente aproveitveis e reversveis de uma atividade para outra.

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para postergarem suas inverses para momentos de menor incerteza. J nos setores competitivos de baixo custo afundado, ao contrrio, os ganhos na expanso econmica seriam maiores que as perdas na recesso que induziriam assim a um investimento excessivo para capturar tais ganhos quando estes surgissem.

Subsdio cruzado
Subsdio cruzado discrimina preos entre usurios. Essa discriminao tanto pode ser para maximizar a eficincia do sistema de preos como para atingir objetivos distributivos. No primeiro, a discriminao de preos visa a reduzir a perda de eficincia e, no segundo, o subsdio protege um grupo de usurios.

Preos pblicos eficientes

Conforme j discutido, preo igual ao custo marginal de operao a condio de equilbrio de todos os mercados competitivos. Em razo dos custos afundados e da alta magnitude das escalas timas nas concesses monopolistas de infra estrutura, os servios podem ser precificados ao custo marginal de proviso somente at certo ponto, pois, acima da escala de produo, ocorrer congestionamento que resultar em racionamento. Logo, h de se incorporar aos preos a parcela relativa expanso dos servios, de forma que seja vivel a operao e permita sua ampliao. Dessa forma, o operador poderia solicitar a cada usurio o custo mdio dado pela diviso entre custo total e quantidade consumida, mas no o faz porque sabe que estes iro desviar de forma diferenciada a demanda medida que o preo sobe. Logo, o monopolista procuraria atuar na parte mais inelstica da curva de demanda do usurio ou do tipo de uso, pois essas redues de demanda so proporcionalmente menores que aumentos de preos e da no se observam quedas na receita marginal do monopolista. Ou seja, as elasticidades balizam os nveis de cruzamento de subsdios entre usos.

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Sendo uma concesso que no maximiza receita, e sim a recuperao de seus custos, os preos deveriam maximizar o bem-estar gerado pelo consumo, dada a restrio de que a receita marginal deve-se igualar s necessidades de financiamento de proviso e expanso. Para tal, a literatura econmica mostra que preos devem ser discriminados entre os usurios de forma a minimizar os impactos dos preos na reduo de demanda e com isso manter o equilbrio econmico-financeiro da operao. Essa tem sido a regra bsica de precificao de bens pblicos, ou regra de Ramsey,3 quando estes no so financiados diretamente pelo Tesouro. Esse critrio se aplicaria a qualquer servio monopolista. No caso de um monopolista pblico que no maximiza receita, e sim a recuperao de seus custos, tal como se espera em uma concesso de irrigao, os preos deveriam maximizar o bem-estar gerado pelo consumo de gua, dada a restrio de que a receita deve-se igualar s necessidades de financiamento de proviso e expanso dos servios. Esses preos so iguais ao custo marginal de proviso e expanso mais uma parcela diferenciada por usurio, que proporcional ao inverso da elasticidade de demanda de cada usurio. Assim, usurios com demanda menos elstica pagariam mais que aqueles com demanda mais elstica. A intuio dessa regra (i) de no arrecadar mais do que o necessrio para recuperar custos e (ii) que os usurios mais elsticos, com menor produtividade marginal4 ou menor disposio a pagar, exigiriam preos menores porque tenderiam a desviar mais sua demanda diante de variaes positivas de preos. Na prtica, os reguladores determinam referncia de custos a serem recuperados e tarifa mdia que recupere esses custos de acordo com previso de demanda e os subsdios sociais que a legislao exige. Diferenciao de preos

3. Derivada inicialmente por Frank Ramsey, em 1927. Dessa forma, as demandas inelsticas financiam as demandas elsticas, uma vez que estas ltimas geram maiores ganhos de excedente econmico. Uma expresso desses preos (t) que uma parcela diferenciada (t - Cmg/t) por usurio cobrada acima do custo marginal (Cmg) para financiar o custo de expanso seria diretamente proporcional a , que captura a utilidade marginal da renda o valor de uma unidade monetria adicional e inversamente proporcional a elasticidade de demanda de cada usurio i (ei) da seguinte forma: t - Cmg/t = / ei. 4. Produtividade marginal quanto o lucro da atividade econmica varia com uma unidade adicional de gua, mantidos os outros insumos e fatores constantes. Matematicamente, a derivada parcial da funo lucro em relao ao insumo gua. O empreendedor estaria assim disposto a pagar no mximo o valor dessa produtividade.

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 tambm muitas vezes restringida para evitar que o poder do monopolista venha a ser utilizado para facilitar condutas anticompetitivas. Dessa forma, muito comum nos servios concessionados telefonia, energia eltrica etc. a discriminao entre categoriais de usurios, como, por exemplo, residenciais e no-residenciais, diferenciadas por perodos sazonais ou por escala, que apresentam elasticidades bastante distintas e baixo efeitos competitivos. Nesses casos, os operadores escolhem a diferenciao entre as tarifas de acordo com esses subsdios e com estimativas grosseiras das elasticidades de demanda que eles observam e que so calibradas em relao aos resultados observados de receita.

Preos distributivos
Preos mais baixos para certos grupos de usurios de servios de infraestrutura so amplamente utilizados no Brasil e no mundo, a despeito das distores na eficincia de alocao dos servios entre usurios. Sua vantagem, apregoa-se, seria a de gerar recursos dentro do prprio sistema. Sua justificativa, todavia, do ponto de vista social, deveria ser amparar as famlias de menor nvel de renda na garantia a um mnimo consumo de servios de gua e esgoto. Mesmo do ponto de vista de eficincia, essa garantia aos mais necessitados se justificaria na medida em que a falta desses servios gera impactos externalidades negativos na sade e no meio ambiente. Esse subsdio cruzado deve ento ser focado. Se o objetivo for realmente garantir o uso para os mais pobres, h de se garantir subsdios somente a estes. Uma forma de faz-lo com subsdios diretos aos mais necessitados, como em um programa social. Por exemplo, uma remunerao operadora por um consumo mnimo servido a esses usurios. Note que tal forma de subsdio no s mais justa e focada, mas tambm permite a viabilidade econmica dos servios que atingem os mais pobres. Com esse subsdio, a falta de capacidade de pagamento do usurio deixa de ser problema para seu acesso ao sistema, reduzindo a inadimplncia, e no inviabiliza a operao como um todo.

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Todavia, caso se deseje manter a arrecadao do nvel de gerao de receita, o uso de subsdios distributivos a certos usurios implicar (i) aumentos de tarifa para os outros usurios e/ou (ii) transferncia de recursos pblicos e, da, maior esforo fiscal para compensar essa receita renunciada.

Verticalizao
A coordenao das atividades entre empresas que atuam em segmentos diferentes da cadeia produtiva pode gerar incertezas que inviabilizam transaes em mercados e geram a necessidade de contratos de longo prazo ou, mesmo, quando contratos no so suficientes para controlar o comportamento das firmas envolvidas, h fuso vertical entre firmas. Com isso, reduz-se o custo de transao dos negcios e, portanto, aumenta a eficincia produtiva. Ademais, quando existe poder de mercado a montante e a jusante da cadeia produtiva, a verticalizao desses segmentos evita o duplo mark up, podendo, assim, reduzir o preo final. Em suma, formas de restries ou fuses verticais tendem a aumentar a eficincia produtiva. Todavia, no caso de mercados regulados em que existe poder monopolista na distribuio e segmento competitivo na produo, a verticalizao tem sido coibida para evitar incentivo a prticas anticompetitivas.

Alocao de riscos
Risco gera incerteza no fluxo de receitas e de custos de uma atividade econmica. A variao desses fluxos pode ser positiva ou negativa e pode tambm ser assimtrica, isto , perdas no sinistro podem ser muito maiores que ganhos na no-ocorrncia. Incerteza no retorno dos investimentos resulta em expectativa de taxa de remunerao do capital mais elevada e, portanto, eleva a contraprestao pblica. A alocao eficiente de risco deve ser aquela que aloca o risco no agente econmico que controla o risco com menor custo. Esse custo ser menor quanto menos incompleta for a informao a que o agente tem acesso para controlar o risco e, portanto, quanto menos exgena for ao agente. Mais ainda, o controle do risco menos custoso quanto mais 95

simtricos forem as perdas e os ganhos resultantes da ocorrncia do risco. Quando um agente assume um risco de outro agente cujo desempenho para controlar o risco ele no observa, cria-se o incentivo para que o agente livre do risco relaxe no controle e gera-se um risco moral que aumenta a probabilidade de ocorrncia do risco.

Gesto privada
Uma das razes para as concesses privadas e parcerias pblico-privadas dos servios de infraestrutura a percepo de que a gesto privada mais eficiente que a pblica. A teoria econmica aponta que na gesto pblica prevaleceria a ineficincia X, resultante do fraco incentivo existente pela falta de penalizao gesto improdutiva, uma vez que tanto lucros quanto perdas no so totalmente percebidos pelos gestores. Essa restrio de incentivo tambm estaria, todavia, presente em monoplios naturais em que o poder de mercado garantido legalmente. So inmeros os estudos empricos que analisam as diferenas entre desempenho5 pblico e privado e confirmam que a gesto privada , sem dvida, mais produtiva nos setores em que h concorrncia, mas no em setores monopolizados em que a eficincia est mais condicionada aos incentivos de preos e metas do marco regulatrio do que propriamente natureza da gesto. Isto , monoplios, sejam pblicos, sejam privados, por falta de concorrncia, tambm seriam pouco eficientes e quando ganhos de eficincia ocorressem no teriam incentivos para reparti-los com os consumidores. Dessa forma, um monoplio natural ter o mesmo padro de comportamento e, portanto, nesses casos, incentivos de preos e metas sero cruciais para que o desempenho do empreendimento se realize ao menor custo e a tarifas mdicas. A existncia de marco regulatrio crvel e transparente que crie incentivos para a eficincia do monopolista condio necessria para que o empreendimento realmente atinja a sua meta econmica e social e, assim, h de se pensar nos incentivos que mitiguem essas ineficincias.

5. Ver, por exemplo, resenhas em Estache, Perelman, e Trujillo (2005) e Megginson e Setter (2001).

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Critrios de acesso
primeira vista, o pagamento que uma empresa deve fazer para ter acesso a uma rede de outra empresa poderia ser o custo marginal de operao da rede. Custo esse que deveria considerar tanto os custos operacionais como os custos de capital dos investimentos. Ou seja, a tarifa de acesso seria o custo operacional do acesso mais a atual margem de lucro da incumbente.6 Existe, todavia, uma controvrsia: se as tarifas de acesso deveriam ser calculadas com os custos dos investimentos realizados pela incumbente ou pelos custos atuais que as firmas entrantes teriam de realizar. Em um mercado tecnologicamente dinmico, os custos de investimentos declinam e as incumbentes alegam que as tarifas de acesso no consideram, assim, o valor de opo que elas pagaram por entrarem mais cedo no mercado.7 Se esse valor de opo no for considerado, nenhuma incumbente far expanso de rede. Por outro lado, se o preo do produto final for competitivo e nodiferenciado, tarifas com esse valor de opo no sero vantajosas para qualquer tentativa de entrada no mercado da incumbente.8 Dessa forma, tarifas de acesso iro de uma forma ou de outra resultar em transferncias de renda que devem ser analisadas quanto aos trade-offs entre os benefcios em promover a concorrncia e os custos de inibir a expanso das redes.

Estruturas de governana
A governana regulatria ser to mais efetiva quanto menor for a assimetria de informao entre o regulador e o regulado. Isto , quanto mais informao o regulador tiver do tipo e do desempenho do regulado e

6. O chamado Efficient Component Pricing Rule ECPR ou Baumol-Willig Rule, em que o preo eficiente seria igual ao custo marginal de proviso incorrido pela cesso da rede mais o custo de oportunidade em termos de lucro sacrificado da firma cedente ao dar acesso.. 7. H tambm consideraes a respeito da ponderao de perdas de demanda da incumbente que foram anteriormente consideradas na poca dos investimentos. Ver Valletti e Estache (1998) para uma resenha. 8. Como consequncia, a concorrncia acaba se dando em nichos de mercado em que a diferenciao do servio permite discriminar o preo final.

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quanto mais iseno o regulador tiver para aplicar os princpios e normas regulatrias. A necessidade de iseno requer autonomia de deciso para evitar a captura dos rgos reguladores pelos interesses daqueles agentes que deveriam regular ou mesmo pelo prprio governo com aes oportunistas e imediatistas. A autonomia est centrada, sobretudo, nos mandatos dos diretores das agncias e nas decises colegiadas. Estudos tcnicos que contemplem os impactos regulatrios das decises e ampla discusso em consultas pblicas incentivam o carter tcnico das decises, estimulam a transparncia e a prestao de contas sistemtica sociedade por parte dos dirigentes dos rgos. Monoplios naturais vo exigir mecanismos de controle tarifrio e condies de sada de modo a se evitar prejuzo continuidade da prestao do servio. Entretanto, quanto maior a concorrncia no setor, menor ser a necessidade do regulador em obter informaes e intervir, pois o prprio mercado impe sanes aos operadores ineficientes via mecanismos de preo. Dessa forma, quanto mais competitivo for o setor, menor a interveno do regulador no controle tarifrio e mais concentrada fica nos incentivos concorrncia e nas questes de equidade. Logo, atua-se diretamente nas barreiras entrada e sada de agentes nos mercados que vo definir o grau de concorrncia do setor. Em suma, a regulao econmica requer a arbitragem do mercado e, para tal, regras devem existir a priori em que essa atuao possa se pautar. Mais ainda, exige administrao oramentria autnoma, corpo tcnico com especializao tecnolgica e, seno principalmente, com excelncia nas questes econmicas e jurdicas, alm de quadro de funcionrios permanente e estvel.

Condies de entrada e sada

A condio de entrada no mercado por meio de processos licitatrios de que a licitao do projeto se d em ambiente competitivo e que o critrio decisrio seja pelo menor valor da prestao do servio. Os editais de licitao devem ser claros quanto a metas e regras de ajustes das tarifas para que as ofertas na licitao no sejam enviesadas pela incerteza. 98

Os contratos de concesso devem tambm disciplinar a sada com critrios de precificao de ativos e crditos e mecanismos de substituio de operador, de modo a se evitar prejuzo continuidade da prestao do servio. Condies de entrada com exclusividade de demanda so importantes para recuperao dos custos afundados em monoplios naturais. J em ambientes competitivos, o controle de sada pode ser instrumento de controle de conduta anticompetitiva ao impor perodo de permanncia de concorrentes em certos mercados para evitar formas de predao.

Sistema tarifrio
Conforme j salientado, regulao que vise ao bem-estar deveria garantir o respeito aos contratos e o uso adequado dos incentivos eficincia inclusive os de escala tima , expanso dos servios inclusive as metas e modicidade tarifria inclusive as formas de subsdios. O nvel inicial de tarifao ser definido em licitao, mecanismo pelo qual se criam incentivos para que a proposta vencedora seja aquela de menor tarifa e contraprestao pblica para a qualidade e quantidade licitada. Os nveis tarifrios acertados nas licitaes tero, entretanto, de ser revistos periodicamente, visando ao equilbrio econmico-financeiro dos servios diante de mudanas de cenrio econmico e tecnolgico. De qualquer forma, nesse intervalo, h de se proceder a reajustes anuais para acompanhar as variaes dos custos afetados pelos riscos analisados. Esses reajustes devem evitar o simples repasse de custo e incluir incentivos que estimulem a eficincia produtiva e a transferncia de parte desses ganhos de eficincia para a reduo das tarifas. Seja qual for a configurao de governana escolhida, o que importa so os instrumentos regulatrios que iro garantir os benefcios dos monoplios naturais e, ao mesmo tempo, reduzir os seus riscos. Duas questes tarifrias tm sido objeto de controvrsia nos marcos regulatrios no Brasil e no mundo, a saber: (i) mecanismos de reviso tarifria e (ii) tarifas de acesso.

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A regra tarifria deve prever revises peridicas para adequar o equilbrio econmico-financeiro e reajustes anuais automticos nos anos entre as revises.

Reajuste tarifrio
Opo que j foi muito utilizada nos ajustes anuais entre os perodos de reviso o simples repasse dos custos incorridos taxa de retorno. Geralmente, esses reajustes so estimados com base na variao plena dos custos mdios de operao e na manuteno de taxa mdia de retorno do capital previamente definida. Uma forma alternativa, muito difundida atualmente nos setores regulados, a de preo-teto price cap. Nessa abordagem, oferecida ao operador variao anual de reajuste automtico com base em ndices gerais de preos. Dessa variao anual , contudo, subtrado percentual equivalente a um fator X de produtividade, definido antecipadamente pelo regulador, que deveria ser alcanado anualmente.9 Mas tambm adicionado um fator Y, da mesma forma previamente definido, que estabelece regras de repasse aos custos exgenos ao operador ou uma compensao pelo cumprimento antecipado de metas e, assim, reproduz o sistema de repasse de custos. Periodicamente, em geral de cinco em cinco anos, o regulador revisa esses parmetros e fatores dos preostetos por meio de estudos de consultoria e audincia pblica. A literatura sobre as experincias dessas abordagens vasta.10 Uma das concluses a de que o sistema de taxa de retorno, alm de estimular tecnologias intensivas em capital, no incentiva a modicidade tarifria e a eficincia tcnica, j que os custos so plenamente repassveis. Alm disso, sua implementao requer que o regulador conhea a estrutura de custo dos regulados. Por outro lado, o sistema de preo-teto assume a assimetria de informao entre regulador e regulados e, portanto, como no observa o empenho de

9. A mensurao da produtividade tema bastante discutido na literatura, a exemplo de Estache, Perelman, e Trujillo (2005) e Seroa da Motta e Moreira (2006). 10. Ver Laffont (2005) para resenha terica e emprica e Salgado e Seroa da Motta (2005, 2007 e 2008) para resenha do caso brasileiro.

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eficincia do operador, prope repartio dos ganhos de eficincia entre o operador e os usurios. Dessa forma, permite a modicidade tarifria ao exigir um fator X de produtividade e, ao mesmo tempo, cria forte incentivo eficincia, porque todos os ganhos de reduo de custos alm do fator X ficam para o operador. Muito embora, primeira vista, o preo-teto seja mais simples, porque elimina a estimativa de aumento de custo, a literatura econmica tambm reconhece que ambos os sistemas tm complexidades de implementao equivalentes devido, exatamente, aos clculos dos fatores X e Y.11

Revises tarifrias
A baixa dinmica tecnolgica da concesso determina os intervalos de tempo nos quais se realizar a reviso tarifria, aprovada na licitao, de forma a garantir o equilbrio econmico-financeiro dos servios e redesenhar os incentivos eficincia e a repartio da renda monopolista. Setores com alto dinamismo tecnolgico deveriam ter prazos mais curtos, embora prazos curtos incentivem ofertas na licitao pouco realistas do ponto de vista financeiro, com a expectativa de que as revises venham a corrigir os desvios em que foram intencionalmente incorridos. Dessa forma, tem-se adotado prazos no inferiores a cinco anos, dividindo, assim, o nus das incertezas entre os parceiros pblicos e privados, de forma a reduzir o risco moral.12 Nesse intervalo, realizar-se-o somente reajustes anuais de tarifas como acima discutido.

11. A forma teoricamente completa de preo-teto mais complexa e prope menu de fatores X e Y para o concessionrio escolher aquele que for mais adequado ao seu perfil e, dessa forma, minimizar a extrao de renda. Regulador tem de garantir equilbrio econmico-financeiro participao da firma na receita R e, assim, oferecer o menu R = a + (1-b) C, em que a = preo teto; b = parmetro de repasse de custos; C = custo realizado. Se o regulador impe a = o e b = 0, a recuperao de custo sem incentivo eficincia. Se aplica o preo-teto, ento b = 1 e a seria o custo eficiente estimado pelo regulador. Em menu de contratos lineares, o regulador oferece combinaes de a e b (da/db>0) e assim a firma releva seu tipo de alto ou baixo custo , ver Joskow (2005). 12. Risco moral significa que assimetria de informao permite que o risco seja distribudo entre agentes, favorecendo o agente que detm a informao privada. Caso tpico no mercado, por exemplo, de seguros, em que o agente segurado sabe mais de seu risco que a empresa seguradora.

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O processo de reviso geralmente realizado com base em empreendimentos de referncia considerados eficientes nos quais os custos so recalculados com base em anlise tcnica e pblica. Com essa informao, procede-se reviso das tarifas para o novo perodo de concesso.13 No se trata, todavia, de recuperao ou compensao decorrentes de desvios dos reajustes anuais. Ao incio de cada perodo de reviso, s se olha para a frente; excessos para baixo ou para cima nos reajustes anuais fazem parte da diviso de risco entre os parceiros. Por isso, o sistema assim desenhado incentiva a eficincia, pois operadores mais eficientes tm incentivos a se apropriar mais dos excessos e os menos eficientes recebem penalizao caso no se tornem mais produtivos. Esse sistema de incentivo quando tem sucesso deixa a impresso de que alguns operadores esto percebendo lucros excessivos e, portanto, parte desses lucros deve ser expropriada nos reajustes anuais. Todavia, note que o sistema de preo- teto faz justamente essa opo de deixar para o operador, durante o intervalo das revises, parte da renda de aumento de produtividade para que ele, assim, tenha incentivo a adotar tcnicas mais produtivas.

Os desafios da regulao econmica no Brasil

O Brasil iniciou seu processo de privatizao e regulao h dez anos. Em que pesem as razes de cunho fiscal, havia claro objetivo de criar choque de investimentos e dinamismo nos setores monopolizados. Mas o processo evolutivo da regulao no Brasil parece ter perdido logo seu momento, quando j na administrao passada se percebiam grandes vazios regulatrios. A forma incompleta dos mercados de energia eltrica, os conflitos monopolistas no gs natural e o vcuo regulatrio no saneamento so apenas alguns exemplos, sem mencionar o atraso na aplicao de mecanismos de concorrncia na rea de telecomunicaes. A tramitao no Congresso Nacional do Projeto de Lei no 3.337/2004,

13. Ou Telric, total element long run incremental cost.

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enviado pelo Executivo com o objetivo de uniformizar e orientar a funo das agncias reguladoras, tem sido paralisada por falta de compreenso e adequao de inmeras questes. E a questo da autonomia a mais paralisante. O Projeto prope contrato de gesto para as agncias no qual se estipula nvel de desempenho. Identificar nveis de desempenho e tornlos transparentes a base inicial da autonomia que se discutiu acima. Mas para tal no h necessidade de controle dos ministrios, e sim, como j mencionamos, do pblico e do Congresso Nacional, de forma a reorientar o desempenho no cumprimento das metas. Metas que devem ser aquelas previstas nas legislaes que criaram os marcos regulatrios e que sejam adequadas s dotaes oramentrias das agncias. Adicionalmente, notas tcnicas e consultas pblicas, instrumentos j consagrados no Brasil, que antecipam as decises das agncias, acompanham o desempenho de implementao. Tanto para a transparncia das agncias como para a mitigao da assimetria de informao desfavorvel ao regulador, a descrio e a anlise peridica das atividades realizadas e seus impactos econmicos14 so instrumentos imprescindveis para o controle e a evoluo da qualidade tcnica das aes regulatrias. Vale mencionar que contratos de gesto com esse escopo restrito a observncia da anlise regulatria poderiam ser definidos. Todavia, no deveriam pressupor sanes relacionadas com suas concluses que, alm de no adequadas ao exerccio da autonomia, no cabem ser aplicadas pelos ministrios. O aperfeioamento desse Projeto de Lei vital para a evoluo da governana regulatria no pas. Em suma, os desafios da regulao econmica no Brasil ainda vo exigir grande esforo institucional, tcnico e jurdico. A compreenso dos princpios da regulao econmica uma das bases para a concertao desses esforos.

14. Respeitando a restrio de dados e de conhecimento metodolgico.

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Referncias
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PARTE 2
DESENHO INSTITUCIONAL DO SISTEMA REGULATRIO E DA DEFESA DA CONCORRNCIA NO BRASIL

Captulo 4 Instituies e salvaguardas no sistema regulatrio brasileiro

Bernardo Mueller

Introduo1

s setores regulados costumam ser reas de atividade econmica que exibem grandes custos fixos, ativos especficos, economias de escala e envolver servios politicamente sensveis, muitas vezes produzidos por empresas estrangeiras (LEVY; SPILLER, 1996; SAVEDOFF; SPILLER, 1999). Essas caractersticas fazem que tais setores sejam particularmente vulnerveis a oportunismo governamental, de modo que os investimentos s iro se materializar de maneira efetiva se os investidores puderem ser convencidos de que existem salvaguardas adequadas contra expropriao administrativa por parte do governo, por exemplo, por meio de mudanas injustificveis das regras. Mueller (2001a), nos primrdios da regulao no Brasil, argumentou que existia j naquela poca ambiente institucional que provia incentivos para o investimento e o crescimento nos setores regulados. As salvaguardas contra o comportamento oportunista por parte do governo apontadas naquele estudo foram: (i) um Judicirio independente que frequentemente decide contra o Executivo; (ii) um custo de credibilidade para o governo que penalizaria interferncias indevidas ao dissuadir investimento futuro, especialmente nos leiles de privatizao que se esperava ainda estarem por vir (MUELLER;

1. Este trabalho baseia-se em MUELLER, B.; OLIVEIRA, A. R. Regulation during the Lula government (2009), apresentado na conferncia The impact of President Lula's first administration, na Universidade de Illinois, em abril de 2007.

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PEREIRA, 2002); (iii) a natureza da relao Executivo Legislativo no Brasil, baseada em grande coalizo de partidos no Congresso (ALSTON; MUELLER, 2006); e (iv) a governana criada pelo desenho institucional das agncias (CORREA; MUELLER; MELO; PEREIRA, 2006). Aquele estudo argumentou que estes fatores compunham importantes salvaguardas que contribuam para ambiente propcio ao investimento, porm admitia que essas salvaguardas, por si ss, pudessem no ser suficientes para resistir a um choque mais forte, tal como a eleio de um presidente que fosse hostil ao processo de privatizao e ao sistema de regulao que havia sido implementado (MUELLER, 2001b, p. 642). Dois anos depois, este cenrio hipottico se tornou realidade com a subida ao poder do governo Lula, permitindo assim a oportunidade de analisar como aquelas salvaguardas reagiriam quando fossem acionadas. Que a mudana na presidncia de fato criou uma situao de incerteza e tenso, no s nos setores regulados, mas na economia como um todo, pode ser visto na figura 1, que mostra o aumento drstico do risco Brasil e da taxa de cmbio aproximadamente cinco meses antes da eleio, quando comeou a ficar aparente qual seria o resultado.

Figura 1. O impacto da eleio de Lula sobre o risco Brasil e a taxa de cmbio

Fonte: Alston, Melo, Mueller e Pereira (2005).

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A reao do mercado reflete o receio de que as polticas do novo presidente, dado seu posicionamento ideolgico histrico, iriam trazer mudanas radicais e abruptas tanto em termos de contedo como na forma de governar. interessante observar, contudo, que imediatamente aps a eleio, e mesmo antes da posse, tanto a taxa de cmbio como o risco Brasil caram fortemente, com este ltimo atingindo nveis ainda mais baixos do que aqueles prevalecentes na administrao anterior. Isso indica que investidores, por alguma razo, se convenceram que seus temores no tinham fundamento e que o novo governo no apresentava risco to grande quanto se imaginou a princpio. Em parte, isso pode ter sido devido s repetidas declaraes do presidente eleito de que no havia razes para se temer, embora tais sinais tenham pouco valor de compromisso. Mais concreta foi a rpida escolha para presidente do Banco Central de Henrique Meirelles, um banqueiro conservador com experincia internacional e credenciais bem aceitas pelo mercado financeiro. Mais importante ainda, argumento neste trabalho, foi a percepo por parte dos investidores de que o complexo conjunto de salvaguardas mencionado acima seria capaz de arrefecer a qualquer motivao que pudesse existir do governo de agir oportunisticamente, assim como mitigar qualquer iniciativa naquela direo que viesse a se realizar. De fato o novo governo tomou diversas atitudes, descritas a seguir, que foram percebidas pelo mercado como assalto autonomia regulatria e como mudanas indevidas neste sistema, reduzindo efetivamente o poder das agncias. Essa situao, no entanto, no constitui resultado de equilbrio, e, sim, apenas o primeiro impacto do choque trazido pela eleio do Presidente Lula. Uma anlise completa precisa incorporar tambm a reao subsequente a essas aes, para ver at que ponto as salvaguardas institucionais conseguiriam constrang-las. Este o objetivo deste trabalho e ser realizado primeiro descrevendo e analisando o contedo da poltica regulatria do governo Lula e subsequentemente o processo pelo qual os objetivos de poltica originais deste governo foram transformados, medida que esbarraram nas restries impostas pelas instituies polticas. Ser argumentado que, para se compreender o processo de formulao de polticas na rea de regulao, necessrio considerar o processo de formulao de polticas mais amplo, pois muitas escolhas so motivadas no somente pelo 109

seu impacto direto sobre o que se est regulando e como, mas tambm como um meio de atingir outros objetivos governamentais. Alm disso, exploramos ao longo do trabalho a noo de que, a despeito das grandes mudanas no contedo e na governana regulatria promovidas pelo governo Lula, prevaleceram fortes elementos de continuidade.

Instituies polticas e regulao2

Introduo
Nesta seo ser analisado como as instituies polticas e as salvaguardas institucionais reagiram s tentativas do governo Lula de mudar tanto a poltica como a governana regulatria. Para isso, o primeiro passo requer provar que de fato o novo governo buscou mudar diversos aspectos da poltica regulatria, muitas vezes por meio de meios que implicavam mudana nas regras do jogo. O segundo passo ser seguir o desenrolar dos casos estudados alm do primeiro momento, para analisar quais os resultados, aps as salvaguardas institucionais terem chance de reagir a essas tentativas de mudanas. Finalmente, o escopo da anlise ser ampliado para mostrar como as escolhas de polticas regulatrias por parte do governo esto inseridas no contexto mais geral de formulao de polticas. Isso iluminar os determinantes bsicos das motivaes do governo em relao poltica regulatria.

Tentativas de alterao da poltica regulatria

Trs eventos relacionados no setor de telecomunicaes sero descritos para mostrar a abordagem adotada pelo governo para o setor regulatrio

2. O termo instituies polticas neste trabalho usado no sentido de regras, e no de organizaes.

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nos seus primeiros anos no poder. O propsito mostrar que a motivao do novo governo era de fato efetuar grande mudana no papel e no poder das agncias regulatrias. O primeiro caso envolve a tentativa do governo de mitigar os aumentos nas tarifas de telefonia autorizados pela Anatel em junho de 2003, aumentos estes que, de acordo com os contratos de concesso, estavam baseados no IGP-DI, calculado pela Fundao Getlio Vargas.3 O aumento mdio para a telefonia fixa foi de 28,75%, com o fator-x de 1% j subtrado. O governo criticou o tamanho do aumento, ciente do impacto das tarifas de servios pblicos na inflao, tema sensvel para um presidente em comeo de mandato que buscava dissipar a desconfiana com relao a sua capacidade de gerir a economia. Flutuaes na taxa de cmbio nos meses anteriores j haviam feito que o IGP-DI usado nos contratos de concesso tivesse sido significativamente maiores do que o IPCA calculado pelo governo (IBGE) e usado para outros fins; 30,5% versus 17%. Essa divergncia criou a percepo de que as companhias de telefonia estavam obtendo lucros extraordinrios custa dos consumidores e gerou presso para reduo das tarifas por meio de mudana do ndice. Essa causa foi encampada pelo Ministrio das Comunicaes, que primeiro tentou negociar redues de tarifas com as companhias e depois pressionou a Anatel. Contudo, nessa ocasio, todos os conselheiros da Agncia, que haviam sido nomeados pelo presidente anterior, optaram por manter o aumento tarifrio estipulado nos contratos de concesso. Em resposta a essa deciso, o Ministro conclamou publicamente a sociedade a lutar contra os aumentos tarifrios, levando o caso Justia, o que consubstanciou uma maneira peculiar de resolver questes intragovernamentais. Mais de trinta casos foram abertos em tribunais federais e estaduais em todo o pas, incluindo casos patrocinados por organizaes de defesa do consumidor e pelo Ministrio Pblico. O primeiro caso a ter impacto foi iniciado pelo Ministrio Pblico na Justia Federal em Fortaleza, com o juiz decidindo que a Anatel e as companhias deveriam alterar o clculo das tarifas imediatamente, usando o IPCA em vez do IGP-DI, sujeitas a multa diria de R$ 50.000,00 em caso

3. A descrio deste evento est baseada em Morais (2007).

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de desobedincia. Diversas outras cortes seguiram com decises similares. Dado o alcance nacional do caso, o Supremo Tribunal de Justia decretou, dois meses depois, que todos os casos seriam unificados em um caso s, a ser julgado no Distrito Federal. Em janeiro de 2004, as companhias de telefonia entraram com pedido de suspenso da deciso anterior impondo o uso do IPCA. Nessa poca, estava comeando a ficar claro que, devido valorizao do Real diante do Dlar, o IPCA iria tender a aumentar mais rapidamente do que o IGP-DI. O Superior Tribunal de Justia STJ anulou a deciso anterior e sustentou o uso pela Anatel do IGP-DI, conforme estipulado nos contratos de concesso. No foi permitido s companhias, no entanto, recuperar a diferena em relao ao perodo em que o IPCA havia sido usado. O segundo caso de interferncia governamental a ser analisado aqui aconteceu em janeiro de 2004, pouco depois da deciso do STJ a favor das companhias de telefonia. O Presidente da Anatel, Luis Schymura, que havia sido originalmente nomeado pelo Presidente Fernando Henrique Cardoso, foi forado a sair do cargo e substitudo por novo conselheiro com fortes laos com o Sindicato dos Trabalhadores em Telecomunicaes e, consequentemente, com o Partido dos Trabalhadores. Embora houvesse alguma controvrsia na poca, eventualmente ficou claro que a lei no permitia que o Presidente, que tem o poder de nomear os conselheiros, sujeitos a aprovao do Senado, tambm os removesse. Esse aspecto da governana das agncias regulatrias havia sido propositalmente desenhado para insular as agncias contra o oportunismo governamental e uma caracterstica comum em muitas agncias regulatrias em todo o mundo. Foi essa falta de controle direto que levou o Presidente Lula, no auge do imbrglio sobre o ndice de reajuste, a afirmar que as agncias haviam terceirizado o governo. Discutivelmente, o mximo que o presidente da repblica poderia fazer seria remover Schymura do posto de presidente do conselho de cinco conselheiros, mas no tir-lo totalmente do conselho. Porm, embora no houvesse nenhum mecanismo formal para afastar Schymura, o governo tinha diversas formas de pressionlo a se demitir, tornando sua situao no cargo insuportvel. Esse evento indica a inteno do governo de ter participao mais direta e ativa no processo de formulao de polticas que formalmente pertence s agncias, o que levantou srias preocupaes sobre a autonomia destas. 112

O terceiro evento analisado aqui envolve a tentativa do governo Lula de mudar o arcabouo legal do sistema regulatrio. J em maro de 2003, somente trs meses aps assumir a presidncia, o Presidente estabeleceu grupo de trabalho encarregado de apresentar propostas para o aperfeioamento institucional das agncias regulatrias (BRASIL, 2003). Isso gerou duas propostas de lei que foram levadas a consulta pblica no comeo de 2004. Embora as propostas mantivessem as grandes linhas do modelo anterior, diversos detalhes causaram apreenso no mercado. A primeira proposta focava o alcance da jurisdio das agncias e a segunda tratava de questes de organizao, governana e controle social.4 Talvez a proposta de mudana mais controversa tenha sido a transferncia das agncias ao ministrio da rea do poder de concesso, isto , do poder de decidir quem poderia explorar os servios pblicos. Idealmente, essa seria uma deciso tcnica tomada com base em critrios objetivos, tais como um leilo. Embora a proposta tenha apresentado restries sobre como as concesses poderiam ser feitas, razovel supor que h mais incentivos para perseguir motivaes polticas quando este poder est nas mos de um ministrio executivo em vez de uma agncia regulatria. A proposta enfatizava que o lcus de planejamento e deciso sobre quais concesses deveriam ser realizadas e quando deveria, por direito, estar nas mos do Executivo e seus ministrios. Note-se, no entanto, que isso no o mesmo que ter o processo de concesso, uma vez decidido, sendo implementado por aqueles setores, dada a natural motivao poltica de oficiais eleitos. Outra mudana controversa nas propostas do governo foi a criao de um contrato de gesto que estabeleceria metas para as agncias, com punies, caso estas no fossem atingidas. A inteno desse mecanismo, segundo a proposta, era fazer que as polticas das agncias fossem compatveis com os programas do governo, o que a princpio pode ser um objetivo legtimo. A preocupao, contudo, era que o contrato poderia vir a ser usado como instrumento para impor a vontade do governo sobre a agncia, dado que as punies poderiam concebivelmente envolver aes como demisso de conselheiros e redues do oramento.

4. Para anlise detalhada destas propostas e de seus efeitos sobre o setor de telecomunicaes, veja Mattos e Mueller (2006).

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Neste ponto podemos pausar e resumir os trs casos descritos acima para tentar captar qual teria sido a percepo de investidores, consumidores e outros atores no incio de 2004. Aps pouco mais de um ano no poder, o governo: (i) forou, por meios informais e no oficiais, a sada prematura do Presidente da Anatel; (ii) tentou reverter a deciso da Anatel de respeitar os contratos de concesso, publicamente sugerindo sociedade contestar a agncia na Justia; (iii) props nova lei para as agncias regulatrias que tinha o potencial de severamente reduzir sua autonomia e capacidade de resistir presso do governo. fcil perceber tais eventos, logo no primeiro ano do mandato do novo governo, como atentado alarmante contra o arcabouo regulatrio existente. Claramente, essas aes revelam intenes e motivaes do governo. Contudo, o mero fato de esses eventos terem acontecido no compe toda a estria e no corrobora a concluso de que o arcabouo regulatrio havia sido subvertido e que o risco regulatrio iria inevitavelmente crescer e mitigar a confiana dos investidores nos setores regulados. Para contar toda a estria, necessrio analisar a segunda e a terceira rodadas desses eventos, isto , como as salvaguardas institucionais reagiram s ofensivas do governo e como o governo, por sua vez, reagiu manifestao dessas salvaguardas.

Salvaguardas e restries institucionais

A questo que deve ser colocada no se o governo tentou mudar a poltica regulatria e se as mudanas e meios usados para persegui-las foram ou no legtimos, mas sim se estas aes tiveram impacto suficientemente forte na confiana de investidores e consumidores para reduzir o bem-estar social. claro que as aes do governo tinham o potencial de aumentar a incerteza e o risco regulatrio, porm no condio suficiente para tal. Se houvesse conjunto robusto de restries e constrangimentos institucionais sobre o oportunismo governamental, investidores e outros stakeholders se sentiriam menos suscetveis e estariam menos inclinados a deixar aqueles eventos interferirem em suas decises econmicas. Em situao de equilbrio, o governo perceberia esses constrangimentos e evitaria o comportamento 114

oportunista desde o incio. Porm, dada a natureza do momento histrico com o qual estamos lidando, razovel supor que se tratava de um perodo de grandes mudanas, em que as salvaguardas institucionais estavam sendo testadas. Nenhum dos atores tinha informao suficiente para prever quais resultados emergiriam da tenso entre as aes do governo e as restries institucionais, dado que estes jamais haviam colidido de tal maneira antes. O propsito desta subseo , portanto, analisar o desenvolvimento dos casos descritos acima nas segunda e terceira rodadas. Para realizar essas anlises, ser apresentado modelo espacial simples que permite compreender melhor os trs casos. Esse modelo ser usado primeiro para analisar a escolha de conselheiros para as agncias pelo governo. Em seguida, ele ser usado para analisar a interferncia no contedo da regulao pelo governo, como no caso da tentativa de mudana de ndice no preo-teto dos servios de telecomunicaes. Finalmente, a questo do desenho das agncias e sua governana sero analisadas por meio desse modelo. A figura 2 representa a escolha estratgica que o Presidente deve fazer ao decidir quem nomear para conselheiro de uma agncia regulatria.5 A linha horizontal representa a posio de cada ator ao longo de dimenso nica que pode ser pensada como esquerda versus direita, pr-consumidor versus pr-indstria, etc. O ponto P mostra o ponto preferido do Presidente, que determinado por ideologia e incentivos polticos. O Presidente deve escolher um conselheiro para uma agncia regulatria levando em conta onde o conselheiro se localiza ao longo dessa dimenso horizontal. As linhas inclinadas partindo do ponto P mostram a utilidade que o Presidente receberia se o conselheiro escolhido se localizasse a diferentes distncias de P. Assim, quanto mais longe for a posio do conselheiro escolhido, menor ser a utilidade do Presidente. O ponto T a escolha tcnica ou no-poltica. Se o Presidente escolher um conselheiro com este perfil, o mercado consideraria isso uma escolha puramente tcnica e o Presidente no sofreria nenhum custo de credibilidade. O custo de credibilidade so perdas que o Presidente sofreria

5. Este modelo vem de Mueller e Pereira (2002). Embora a escolha sendo modelada de um nico conselheiro, ao invs de um conselheiro em um colegiado de cinco membros, a questo bsica a mesma.

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devido a temores do mercado por conta de incertezas, risco regulatrio e oportunismo governamental. Esses custos se manifestariam principalmente por meio de menores nveis e qualidade de investimento, maiores prmios de risco, menores gios em privatizaes futuras, maior risco Brasil, etc. Esses custos so representados na figura por meio de um deslocamento para baixo da curva de utilidade do Presidente. Se, em vez de realizar a escolha tcnica de conselheiro, o Presidente escolher um indivduo com o perfil do ponto A1, a curva de utilidade original associada ao ponto T iria cair para o segundo conjunto de curvas. Desse modo, a escolha de A em vez de T iria implicar dois efeitos sobre a utilidade do Presidente. O primeiro seria um benefcio marginal de ter um conselheiro mais perto do seu ponto preferido. O segundo o custo de credibilidade incorrido por escolher A1 em vez de T. Dado que A1 relativamente perto de T, este custo ainda pequeno, de modo que, conforme mostrado na figura 2, o efeito lquido positivo b mais alto verticalmente do que a. Sendo assim, o Presidente ir considerar escolher um conselheiro ainda mais perto de seu ponto preferido do que A1, tal como A2, o que novamente implica custos e benefcios marginais correspondentes. Enquanto o efeito lquido de pontos mais prximos de P forem positivos, o Presidente considerar sempre tais conselheiros. O ponto timo na figura 2 o ponto A2, dado que qualquer mudana subsequente para mais perto de P leva a perdas maiores que os ganhos. De maneira mais geral, o resultado final ir depender, de maneira crucial, do tamanho e da natureza do custo de credibilidade.

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Figura 2. Escolha estratgica de conselheiro

Fonte: Mueller e Pereira (2002).

A principal mensagem desse modelo o trade-off entre controle e credibilidade, que o ponto central deste trabalho. O novo governo tinha preferncias distintas para a forma de governana no sistema regulatrio e buscou forosamente atingir estas preferncias assim que assumiu o poder. Isso sugere que, quela altura, o governo percebia que os custos de credibilidade de tal linha de ao seriam baixos. Ao se analisar o comportamento do governo com relao escolha de conselheiros aps o evento narrado acima, h pouca evidncia de o governo continuar adotando a mesma ttica. Dada a torrente de crticas que o governo recebeu por defenestrar o Presidente da Anatel no incio de 2004, seu comportamento nessa rea passou a ficar bem dentro das regras do jogo a partir de ento. Dois conselheiros ligados Federao Interestadual em Telecomunicaes Fitel foram nomeados durante o primeiro mandato do Presidente Lula, cuja representao na figura 2 seria em pontos prximos de P, e estariam, portanto, associados a grande custo de credibilidade. J no segundo mandato, o governo preferiu no indicar imediatamente novos nomes para os assentos que ficaram vagos, o que foi interpretado por alguns como estratgia para enfraquecer as agncias

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regulatrias.6 Essa interpretao parece pouco verossmil, pois, para atingir tal fim, seria mais prtico nomear conselheiros leais ao Executivo e, assim, assegurar maior controle sobre as agncias. Mais provvel que o Presidente, no segundo mandato, tenha optado por abordagem menos intervencionista com relao s agncias, agora levando em considerao o custo de credibilidade e reconhecendo tanto benefcio adicional como outro custo, que no haviam sido inteiramente compreendidos anteriormente. O novo custo advm do fato que nomear conselheiros baseados em suas compatibilidades polticas, mas ignorando sua capacidade tcnica, pode levar a perdas devido ineficincia da regulao.7 J o benefcio que antes no havia sido reconhecido era o uso das nomeaes como patronagem em troca de apoio no Congresso. Alston e Mueller (2006) argumentam que a troca de patronagem por apoio entre o Executivo e o Legislativo caracterstica central do processo de formulao de polticas no Brasil, com ganhos para ambos os lados. No comeo de 2007, foi considerado um nome para uma vaga no conselho da Anatel que era fortemente associado ao PMDB e s operadoras de telefonia fixa, ou seja, do lado oposto dos conselheiros anteriores associados aos sindicatos. Esta foi uma das primeiras indicaes do uso das vagas nos conselhos das agncias nas trocas entre Executivo e Legislativo.8 Isso ocorreu em uma poca na qual o Presidente Lula estava reformando seus ministros para o segundo mandato, envolvendo complexa equao para incluir todos os partidos aliados e assegurar maioria confortvel e poder, assim, perseguir a sua agenda de reformas. A concluso a ser tirada de tudo isso que a interveno forosa do governo no processo de nomeao de conselheiros no comeo do primeiro

6. Um exemplo dessa interpretao um blog popular http://blog.estadao.com.br/blog/ josemarcio/?m=20070320 associado ao jornal Estado de So Paulo, que afirmou o seguinte em 27 de maro de 2007: As aes do governo Lula para reduzir o alcance e poder das agncias bem conhecido. Contingenciamentos, demora para nomear novos conselheiros e a escolha de sindicalistas e outros que defendem o controle das agncias pelo Executivo. 7. H evidncia anetodal de que por volta de 2006 o Executivo havia se arrependido de ter nomeado dois conselheiros que representavam o sindicato dos trabalhadores de telecomunicaes para a Anatel. A nomeao de Ronaldo Sardenberg, em maro de 2007, como o novo Presidente da Anatel teria sido devida ao reconhecimento da importncia de colocar pessoas competentes nestas posies. Sardenberg havia sido ministro no governo Cardoso e era percebido como nome forte e competente, apesar de no ser oriundo do setor de telecomunicaes. 8. Esta nomeao acabou no se realizado uma vez que ficou claro que geraria muita controvrsia.

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mandato logo foi substitudo por atitude mais ponderada e mais de acordo com a existncia de custos de credibilidade e outras consequncias que talvez no foram percebidas at aquele momento. A tentativa do governo de alterar o ndice usado para reajustar as tarifas, conforme previsto nos contratos de concesso, tambm pode ser analisado por meio de modelo espacial que enfatiza o comportamento estratgico do governo. A figura 3 mostra uma dimenso de poltica que, nesse caso, representa a tarifa de servios de telecomunicaes aps a reviso realizada pela Anatel em 2003. As preferncias dos atores mostram que as firmas preferiam o preo de monoplio (F ), o Superior Tribunal Federal (SC ) preferia que os contratos de concesso fossem respeitados com a tarifa colocada em x0 e o Executivo (Ex) preferia um preo mais baixo (Ex). O status quo era x0, dado que at aquele momento os contratos de concesso haviam sido respeitados. Aqui novamente a utilidade dos atores medida de baixo para cima, com o ponto mais alto na linha de preo. Se o Executivo impusesse o IPCA como o ndice a ser usado em vez do IGP-DI, sua utilidade subiria do nvel iv para seu ponto preferido Ex. Porm, devido existncia de um judicirio independente tal escolha no seria um equilbrio, pois a Suprema Corte simplesmente reverteria a mudana e reinstituiria as regras contidas nos contratos de concesso. A Suprema Corte faria isto pois sua utilidade retornaria do ponto i para seu ponto preferido em SC.

Figura 3. O Judicirio como salvaguarda institucional

Fonte: Mueller e Pereira (2002).

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Uma anlise mais realista iria considerar que tanto as aes do Executivo como as do Supremo Tribunal Federal no so sem custo. A Suprema Corte teria o custo poltico de reverter as aes iniciadas pelo Executivo e que eram altamente populares perante a populao. J o Executivo enfrenta o custo de credibilidade de quebrar os contratos de concesso e mudar as regras do jogo. Uma vez que tais custos so levados em considerao, equilbrios bem distintos se tornam possveis. Considere inicialmente a introduo de custos para a Suprema Corte. Nessa situao, o Executivo poderia agir estrategicamente e, em vez de escolher uma tarifa em seu ponto preferido Ex, se contentar com um ponto intermedirio como x1, em que a Suprema Corte estaria indiferente entre deixar as coisas como esto, recebendo assim utilidade igual a iii, ou reverter a ao do Executivo levando a tarifa de volta a x0. Esta ltima opo implicaria um custo para a Suprema Corte representado por deslocamento para baixo na sua curva de utilidade, levando ao ponto ii, e uma utilidade igual a que receberia em iii. Ou seja, a presena de custos para a Suprema Corte agir permite ao Executivo maior escopo para controlar a regulao nesses setores. Essa concluso pode mudar se introduzirmos custo de credibilidade para o governo, representado por um deslocamento para baixo em sua utilidade quando suas aes fossem percebidas pelo mercado como quebra das regras do jogo. Tal como desenhado na figura 3, isso representaria queda da utilidade do Executivo do ponto iv para o ponto v ao mover a tarifa de x0 para x1. Como essa utilidade seria mais baixa do que aquela que receberia se simplesmente no interferisse no processo tarifrio (utilidade em vi), o equilbrio nesse exemplo seria a manuteno das regras dos contratos de concesso com a tarifa em x0. Claramente, diferentes nveis de ambos os tipos de custos no exemplo acima levariam a diferentes resultados. O ponto que para compreender o processo regulatrio nesse caso importante focar na interao estratgica entre o Executivo e o Judicirio e como isso cria ou deixa de criar salvaguardas contra o comportamento oportunista do governo dentro das instituies regulatrias atuais. O fato de o Executivo ter demonstrado preferncias claras por alterar o ndice usado nas revises tarifrias, quebrando assim os contratos de concesso, mas que tenha no final optado por no perseguir esse objetivo diretamente, consistente com o equilbrio descrito acima, em 120

que tal ao acarretaria grande custo de credibilidade. Da mesma forma, consistente com a noo de salvaguarda institucional o fato de o sistema jurdico ter, no final, mantido os contratos de concesso apesar de vrias cortes inferiores terem julgado a favor da mudana de ndice e a despeito da presso do Executivo, de boa parte do Congresso e da sociedade em geral que abominava as tarifas mais altas. Assim, embora no incio esse caso possa ter alarmado investidores, seu desenrolar leva a uma concluso na direo oposta, ou seja, evidncia de que existem no Brasil salvaguardas poderosas para sustentar os contratos e fazer valer as regras, mesmo diante de fortes presses contrrias. Finalmente, o terceiro exemplo a ser analisado neste trabalho usa a figura 4 para modelar a tentativa do governo Lula de introduzir maior controle sobre as agncias. Assim como na figura 3, a dimenso horizontal representa alguma escolha de poltica relacionada ao setor regulado preo, qualidade, regulamento, etc. e P e A representam as posies preferidas do Presidente e da agncia, respectivamente.9 Suponha que a agncia estivesse inicialmente implementando a poltica no ponto A. O Presidente poderia tentar puxar a poltica mais para perto de P por meio de mudanas formais ou informais impostas no sistema regulatrio. Na figura 4, isso est captado na funo D, que mede o tamanho da interferncia do Executivo na regulao do setor. Para atingir seu ponto preferido, P, o nvel de interferncia teria de ser alto, DP. Contudo, o custo de credibilidade de uma interferncia dessa magnitude, ((D)), seria correspondentemente alto. A interferncia do Executivo aumenta o custo para a agncia de alterar a poltica de modo que o governo poderia calibrar a poltica inicial para que a agncia optasse por no alter-la. No caso de DP na figura 4, o Presidente poderia colocar a poltica inicial no ponto P e a agncia seria indiferente entre deix-la nesse ponto ou revert-la de volta para A, dado que esta ltima ao implicaria queda na sua curva de utilidade devido ao custo de confronto poltico. Note, porm, que, tal como desenhado na figura 4, o Executivo acabaria pior caso insistisse em

9. Nesse caso, suponha que os conselheiros j foram escolhidos e so tomados como dados. Quando nos referimos preferncia da agncia, supomos que algum processo de agregao de preferncias entre os conselheiros est atuando, tal como o Teorema do Eleitor Mediano.

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interveno dessa magnitude, pois a perda devido ao custo de credibilidade (D) no compensaria o ganho de utilidade de mover a poltica de A para P. O lcus de utilidades lquidas associadas s diferentes polticas entre A e P mostra que, para a configurao de custos nesse exemplo, o equilbrio se daria no ponto x* com um nvel de interveno de Dx*.

Figura 4. Escolha estratgica de estrutura e processo da agncia

Fonte: Mueller e Pereira (2002).

Quando se usa esse modelo para analisar as tentativas do governo Lula de passar nova lei para as agncias regulatrias, a primeira impresso que se tem que, se o modelo est correto, o tamanho do custo de credibilidade ((D)) deve ter sido baixo, dado que o nvel de interveno que essa lei representava era alto.10 No entanto, quando se examinam os eventos subsequentes e se considera que a proposta do governo era somente o primeiro passo na deciso de qual o tamanho da interferncia a ser buscada, uma concluso diferente emerge. A proposta inicial, em toda sua adstringncia, era de certa forma uma tentativa de avaliar a reao dos diversos grupos econmicos e da sociedade em geral quilo que o governo planejava fazer. A proposta foi discutida em diversos fruns, incluindo o Congresso. Verses subsequentes da proposta

10. Veja Mattos e Mueller (2006) para anlise que segue tal raciocnio.

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foram diludas em muito de seus pontos mais controversos. Eventualmente, a proposta acabou sendo deixada de lado e permanece at hoje engavetada no Congresso, de onde possivelmente jamais emergir. Esse ostracismo se deveu inicialmente aos problemas do governo no Congresso com o escndalo do Mensalo, porm a forte reao de diversos setores ao que foi visto como tentativa ilegtima de interferncia por parte do governo no setor regulatrio tambm foi crucial para esse resultado. Essa reao revelou mais informao ao governo sobre o tamanho do custo de credibilidade, (D), levando, ento, a uma interferncia consideravelmente menor no final. Atualmente, uma proposta de emenda constitucional em tramitao no Congresso deixa mais claro o papel e os poderes das agncias regulatrias PEC 81/2003, de autoria do Senador Tasso Jereisatti. Esta j foi aprovada por quase unanimidade no Senado e vista pelo mercado e especialistas como capaz de mitigar muitas das incertezas prevalecentes e gerar ambiente melhor para os investidores e para as prprias agncias.

Comentrios finais
Que o governo tenha alterado o escopo e a magnitude de sua poltica regulatria inicial em cada um dos trs casos analisados neste trabalho, sempre se revertendo para posies mais prximas dos contratos de concesso, evidncia da existncia de salvaguardas e instituies que, at certo ponto, constrangem o comportamento oportunista at de um ator to poderoso como o Executivo brasileiro. No se est argumentando aqui que investidores e outros stakeholders no precisam estar alerta quando se trata de regulao no Brasil, dado que mesmo nos casos descritos acima, em que o comportamento oportunista foi eventualmente restrito, pode-se acabar com incertezas e perdas. O que est sendo argumentado que o nvel de desenvolvimento institucional no Brasil mais alto do que comumente se presume e que, em vez de inferir insegurana ao primeiro sinal de comportamento oportunista pelo governo, importante considerar o desenrolar completo dos eventos para permitir que as reaes de segunda e terceira ordem possam se manifestar. 123

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Captulo 5 Regulao e agncias reguladoras: reforma regulatria da dcada de 1990 e desenho institucional das agncias no Brasil
Pedro Ivo Sebba Ramalho

Introduo
regulao da economia no Brasil remonta s origens do Estado brasileiro. A partir do processo de state building da Era Vargas, houve no pas vrios processos de reforma do Estado. As reformas buscaram, em sentido amplo, aperfeioar o arranjo institucional e o funcionamento do Estado brasileiro, construir e organizar sua burocracia, incrementar a capacidade de controle e coordenao das suas mais variadas atividades, visando ao equacionamento de problemas de ordem econmica e de sustentao poltica do governo. Nos ltimos anos, o Brasil foi palco de uma srie de mudanas no sistema de relaes do Estado com a sociedade, algumas delas bastante relevantes para a histria econmica e poltica do pas. Na dcada de 1990 e nos primeiros anos do incio deste sculo, a principal mudana no arranjo das funes e organizao do Estado no Brasil foi o surgimento de estruturas autnomas de administrao para os assuntos de regulao da economia, as agncias reguladoras. Inaugurou-se, dessa forma, novo paradigma de interveno estatal no domnio econmico, notadamente em setores de infraestrutura. Essas novidades institucionais alteraram significativamente o modus operandi regulatrio, impondo novo padro de relao do Estado com os agentes econmicos da sociedade capitalista brasileira. O surgimento das agncias reguladoras, denominado de agencificao, iniciou-se no governo FHC como produto da reforma regulatria implementada no pas a partir das privatizaes ocorridas ao longo da ltima dcada do sculo passado. 125

O objetivo deste captulo discutir os processos de agencificao e reforma regulatria, bem como caracterizar o desenho institucional das agncias reguladoras criadas. Ao fim, so ainda apontados elementos de possvel ajuste do desenho institucional e funcionamento das agncias reguladoras por meio da proposta legislativa do Poder Executivo, ora em debate no Congresso Nacional.

Regulao e agncias reguladoras no Brasil

No Brasil, a histria da atividade de regulao da economia confunde-se com a histria de construo estatal no pas. Interveno e regulao no mercado foram realizadas pelo Estado por meio dos conselhos e institutos criados mais intensamente a partir da dcada de 1930. Santos aponta que a atividade regulatria brasileira comea ainda antes, na Primeira Repblica; j em 1906, por meio do Convnio de Taubat, o Estado passa a regular a produo interna do gro de caf, administrando a distribuio de cotas aos estados produtores. O autor sustenta que, embora no espetacular, a atividade regulatria do Estado a mais saliente e, sem dvida, crucial na organizao da principal atividade econmica da poca.1 De 1930 a meados da dcada de 1950, houve significativo desenvolvimento da atividade regulatria: ano aps ano observam-se a criao e a diferenciao institucionais acompanhadas de intensa interveno regulatria.2 Tal criao e diferenciao se verifica pelo surgimento, em 1931, dos Correios e Telgrafos e do Conselho Nacional do Caf; em 1933, do Instituto do Acar e do lcool; em 1934, dos cdigos de guas e de Minas e do Plano de Viao Nacional; em 1938, do Colgio Brasileiro do Ar, do Instituto Nacional do Mate e do Conselho Nacional do Petrleo; em 1939, do Conselho Nacional de guas e Energia Eltrica e do Plano de Obras Pblicas e de Defesa Nacional; e do Plano Siderrgico Nacional, em 1940, da Companhia Siderrgica Nacional, em 1941, da Companhia do Vale do Rio Doce, em 1942, e da Companhia

1. SANTOS, Wanderley Guilherme dos. O ex-Leviat brasileiro: do voto disperso ao clientelismo concentrado. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2006, p. 30. 2. Ibidem, p. 31.

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Nacional do lcalis e da Companhia Ferro e Ao de Vitria, em 1943. Outra instituio regulatria o Conselho Nacional de Poltica Industrial e Comercial surge em 1944. Segue-se a proliferao organizacional, com drstica interrupo durante o perodo Dutra, at que, em 1952, cria-se o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico BNDE e o Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico CNPq e, em 1954, o Ministrio da Sade e a Petrobras. A intensa criao e diferenciao institucionais continua e atravessa as dcadas subsequentes, inclusive as da ditadura militar, quando ocorre expressivo espraiamento de entidades da Administrao Pblica indireta, sob o manto do Decreto-Lei no 200, de 1967. A descentralizao administrativa e a flexibilizao gerencial tero muitas e importantes consequncias, especialmente no que diz respeito conformao da burocracia e sua interao com o mundo externo ao Estado. As reformas do Estado implementadas na dcada de 1990 seguem a trilha de certa cadncia reformista no Brasil que, de dcadas em dcadas, promove verdadeiras ondas reestruturantes, marcadas pelos amplos processos levados a cabo no pas em 1938 e 1967. O interesse deste captulo justamente discutir o processo de reforma mais recente, ocorrido a partir da dcada de 1990, no que diz respeito criao de novas estruturas e formas de regulao estatal da economia, as autarquias dotadas de maior independncia e autonomia: as agncias reguladoras.

Agencificao na reforma do Estado da dcada de 1990

A primeira agncia reguladora brasileira existe h mais de dez anos. Desde a aprovao da lei de criao da Agncia Nacional de Energia Eltrica Aneel, novas agncias foram criadas. Ao fim de 2005, j havia uma dezena delas, nove criadas durante os dois mandatos do presidente Fernando Henrique Cardoso e uma no primeiro governo Lula quadro 1. Di Pietro chama a ateno ao fato de que tal fenmeno, chamado pela autora de agencificao, teve inspirao no direito norte-americano, o que gerou em alguns pases a

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criao das chamadas autoridades administrativas independentes.3 Nunes, por seu turno, diz que o governo FHC caracterizou-se pelo agenciamento, ou seja, apresentou a qualidade de criador de agncias.4

Quadro 1. Agncias reguladoras e respectivos ministrios supervisores e ato de criao

No
1 2 3 4 5 6 7 8

Nome e sigla da agncia

Agncia Nacional de Energia Eltrica Aneel Agncia Nacional de Telecomunicaes Anatel Agncia Nacional do Petrleo ANP Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria Anvisa Agncia Nacional de Sade Suplementar ANS Agncia Nacional de guas ANA Agncia Nacional de Transportes Aquavirios Antaq Agncia Nacional de Transportes Terrestres ANTT Agncia Nacional de Cinema Ancine

rgo superior
Ministrio de Minas e Energia Ministrio das Comunicaes Ministrio de Minas e Energia Ministrio da Sade Ministrio da Sade Ministrio do Meio Ambiente Ministrio dos Transportes Ministrio dos Transportes Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior

Ato de criao
Lei no 9.427, de 26/12/96 Lei no 9.472, de 16/7/97 Lei no 9.478, de 6/8/97 Lei no 9.782, de 26/1/99 Lei no 9.961, de 28/1/00 Lei no 9.984, de 17/7/00 Lei no 10.233, de 5/6/01 Lei no 10.233, de 5/6/01 MP no 2.228-1, de 6/9/01 Lei no 11.182, de 27/9/05

10 Agncia Nacional de Aviao Civil Anac Ministrio da Defesa

Fonte: Elaborao prpria.

3. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Limites da funo reguladora das agncias diante do princpio da legalidade. In: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella (Org.). Direito Regulatrio: temas polmicos. 2. ed. rev. ampl. Belo Horizonte: Frum, 2004, p. 36. O termo agencificao j havia sido utilizado anteriormente em SANTOS, Luiz Alberto dos. Agencificao, publicizao, contratualizao e controle social: possibilidades no mbito da reforma do aparelho do Estado. Braslia: Diap, 2000. 4. NUNES, Edson. O quarto poder: gnese, contexto, perspectiva e controle das agncias reguladoras. In: SEMINRIO INTERNACIONAL SOBRE AGNCIAS REGULADORAS DE SERVIOS PBLICOS, 2., 2001, Braslia. Braslia: Instituto Hlio Beltro, 2001, p. 13. Mimeo.

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As agncias reguladoras surgiram no Brasil na esteira do processo de reforma do Estado na dcada de 1990. Seu surgimento est intimamente associado nova forma de atuao estatal brasileira na regulao de determinados mercados, notadamente ao processo de privatizaes ensejado pelas reformas constitucionais de 1995. Embora a privatizao no tenha relao com a constituio das agncias nos Estados Unidos, na Inglaterra, como no Brasil, os novos entes reguladores, em geral indivduos subordinados superviso ministerial, so produto do massivo processo de privatizao.5 O recente processo de privatizao brasileiro teve incio em 1990, com o Programa Nacional de Desestatizao aprovado pela Lei no 8.031/1990. Entretanto, nessa fase, foram privatizadas empresas atuantes em mercados que no requerem o estabelecimento de um marco regulatrio especfico, sustentam Gesner et al. Os setores eram o de siderurgia, petroqumico e de fertilizantes.6 Mas foram as Emendas Constitucionais nos 5 a 9 que permitiram, j em 1995, a oferta de servios pblicos por empresas no-estatais, possibilitando a concesso iniciativa privada de diversos monoplios naturais, ou quase-monoplios que antes se encontravam sob a gide das empresas estatais. As Emendas Constitucionais nos 5 a 9 trataram, respectivamente, dos mercados de gs canalizado; gua; transportes areo, aqutico e terrestre; telecomunicaes; e petrleo e gs natural.7 Assim, seriam necessrios
[...] organismos constitudos pelo Poder Pblico para normatizar, aplicar as normas legais, regulamentares e contratuais da atividade sob sua tutela, outorgar e rescindir os contratos de concesso, bem como fiscalizar os servios concedidos, alm de funcionar, em muitos casos, como instncia decisria dos conflitos entre as empresas concessionrias e os usurios.8

5. Ibidem, p. 12. 6. OLIVEIRA, Gesner; FUJIWARA, Thomas; MACHADO, Eduardo Luiz. A experincia brasileira com agncias reguladoras. In: SALGADO, Lucia Helena; MOTTA, Ronaldo Seroa da (Ed.). Marcos regulatrios no Brasil: o que foi feito e o que falta fazer. Rio de Janeiro: Ipea, 2005, p. 165. 7. BRASIL. Anlise e avaliao do papel das agncias reguladoras no atual arranjo institucional brasileiro. Relatrio do Grupo de Trabalho Interministerial. Braslia: Casa Civil, 2003, p. 10. Mimeo. 8. WALD, Arnoldo; MORAES, Luiza Rangel de. Agncias reguladoras. Revista de Informao

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 bom lembrar que, na poca das privatizaes ocorridas durante a dcada de 1990, o Brasil j contava com entidades dotadas de funo regulatria, a exemplo do Banco Central do Brasil e da Comisso Nacional de Valores Mobilirios.9 Entretanto, tais entes apresentavam-se de maneira distinta do que viria a ser criado na forma das agncias reguladoras federais. Dotadas de desenho institucional prprio, as agncias foram criadas, no governo FHC, a partir das definies adotadas no processo de reforma regulatria. Esse processo ocasionou o redirecionamento da atuao estatal na economia, bem assim da configurao institucional do aparelho do Estado, apontando para a regulao de mercados. Argumentos para a reforma do Estado no Brasil, mais especificamente para a reforma administrativa da dcada de 1990, podem ser encontrados em documentos do ento Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado Mare, bem assim na produo acadmica do ex-ministro Bresser Pereira, idelogo da reforma frente daquele Ministrio. O objetivo geral dessa reforma administrativa seria o de transitar de uma administrao pblica burocrtica para a gerencial.10 Documento orientador da reforma, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado11 foi apresentado pelo Mare como soluo para a chamada crise do Estado. Ou seja, o prprio Estado seria a causa do descontrole fiscal, da reduo nas taxas de crescimento econmico, do aumento do desemprego e dos elevados ndices de inflao. O Plano prope cinco conjuntos de medidas para a crise do Estado, entre as quais a reforma do aparelho do Estado, com vistas a aumentar sua governana.12 Aparelho do Estado significando a Administrao Pblica em sentido amplo e Estado, por sua vez,

Legislativa, Braslia, ano 36, n. 141, p 145, jan.-mar. 1999. 9. Cf. ARAGO, Alexandre Santos de. Agncias reguladoras e a evoluo do direito administrativo econmico. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2005a, p. 297. O autor cita outros casos que chama de entidades similares s agncias reguladoras, tais como o Conselho Administrativo de Defesa Econmica Cade, universidades pblicas e conselhos profissionais. 10. BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Da administrao pblica burocrtica gerencial. In: BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos; SPINK, Peter Kevin (Org.). Reforma do Estado e administrao pblica gerencial. Rio de Janeiro: FGV, 2005, p. 264. 11. BRASIL. Plano diretor da reforma do aparelho do Estado. Cmara da Reforma do Estado da Presidncia da Repblica. Braslia: 1995. 12. Idem.

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compreendendo adicionalmente o sistema constitucional-legal. O reforo governana do Estado seria realizado pela transio da administrao pblica burocrtica qualificada como eminentemente rgida e ineficiente, voltada para si prpria e para o controle interno para a administrao pblica gerencial flexvel e eficiente, voltada para o atendimento do cidado. Para Bresser, a administrao burocrtica lenta, cara, auto-referida, pouco ou nada orientada para o atendimento das demandas dos cidados.13 O Plano apresenta ainda outro aspecto importante para o presente trabalho, qual seja, o objetivo de limitar a ao estatal a funes que lhes so prprias figura 1. Esto includas nesse campo as funes relativas ao ncleo estratgico e as funes ditas exclusivas. O primeiro formado pelos Poderes Legislativo e Judicirio, Ministrio Pblico e Poder Executivo presidente da Repblica, ministros e seus assessores diretos, responsveis pelo planejamento e formulao das polticas pblicas. O segundo compreendendo as funes de regulamentao, fiscalizao e fomento. Este o caso das agncias reguladoras, em cujas competncias incluem-se as funes de regulamentao e de fiscalizao de produtos e servios.

13. BRESSER PEREIRA. Op. cit., p. 241.

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Figura 1. Setores do Estado, formas de propriedade e de administrao

Forma de propriedade Estatal
Ncleo estratgico (Legislativo, Judicirio, Presidncia, cpula dos ministrios, Ministrio Pblico) Atividades exclusivas (regulamentao, fiscalizao, fomento, segurana pblica, seguridade social bsica) Servios no-exclusivos (universidades, Publicizao hospitais, centros de pesquisa, museus) Produo para o mercado Privatizao (empresas estatais) Fonte: Adaptado de Brasil (1995).

Forma de administrao Burocrtica Gerencial

Pblica no-estatal

Privada

Reforma regulatria: proposta de criao das agncias autnomas

Embora o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado enfatize a necessidade de regulao dos mercados, o modelo de Agncias Reguladoras no foi contemplado na sua elaborao. Na realidade, as agncias reguladoras surgem, enquanto proposta, em 1996.14 Para a implantao da administrao

14. SANTANA, ngela. Agncias executivas e agncias reguladoras o processo de agencificao:

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pblica gerencial era necessria a instituio de agncias executivas e de agncias reguladoras, chamadas genericamente de agncias autnomas.15 Ao se falar em agncias autnomas, preciso estabelecer a diferenciao entre as agncias executivas e as agncias reguladoras. Segundo Bresser Pereira, as agncias executivas diferenciam-se das reguladoras porque so
[...] entes pblicos mais autnomos em relao ao governo, uma vez que a elas compete cumprir polticas de Estado, de carter mais amplo e permanente, em defesa do cidado, no devendo, por isso, estar subordinadas a prioridades e diretrizes de um governo especfico. 16

Dessa forma, no caso das agncias reguladoras, os dirigentes detm mandato e devem ser aprovados pelo Congresso. Isso no ocorre com os dirigentes das agncias executivas, que podem ser nomeados livremente pelo presidente da Repblica. Portanto, as agncias reguladoras so mais autnomas do que as agncias executivas, na medida em que a autonomia das primeiras deriva do fato de executarem polticas permanentes de Estado, enquanto as ltimas devem realizar polticas de governo.17 O tema das agncias executivas mereceu tratamento em documento homnimo, um dos Cadernos do Mare.18 A criao das agncias reguladoras, por seu turno, comporia importante passo do que se convencionou chamar de reforma regulatria. Um dos principais documentos oficiais que contm a justificativa para a criao das agncias reguladoras Construo do Marco Legal dos Entes Reguladores, recomendao aprovada pelo Conselho de Reforma do Estado CRE, em maio de 1996. A partir de uma viso sobre aparato regulatrio enorme, obsoleto, burocratizante e, em essncia, intervencionista, a recomendao propugna a formulao de uma poltica regulatria que d

pressupostos do modelo brasileiro e balano da experincia. In: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Balano da reforma do Estado no Brasil: a nova gesto pblica. Braslia: MP/Seges, 2002, p. 76. 15. As atividades exclusivas de Estado devero ser em princpio organizadas atravs do sistema de agncias autnomas. BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Op. cit., p. 259.. 16. BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Reforma do Estado para a cidadania: a reforma gerencial brasileira na perspectiva internacional. So Paulo/Braslia: Ed. 34/Enap, 2002, p. 226. 17. Ibidem, p. 225. 18. BRASIL. Agncias executivas. Cadernos Mare da Reforma do Estado. Caderno n. 9. Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado. Braslia, 1997.

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consistncia e coerncia s propostas de governo, objetivando a definio de um padro de marco para a criao ou reforma de agncias reguladoras. Para dar cabo a tal proposta, diagnosticou-se a necessidade de estabelecimento de critrios gerais para a criao de entidades de fiscalizao e regulao de servios pblicos. 19 Assim, essas tpicas agncias reguladoras de servios pblicos teriam como tarefas precpuas o controle da qualidade do servio e da sua regularidade, exercido por meio da fiscalizao, assim como assegurar aos usurios o atendimento a seus direitos ao servio adequado e a uma tarifa mdica (ou no mnimo razoveis).20 Tais agncias regulatrias de servios pblicos teriam ento duplo papel, qual seja, de estruturar mercados onde antes s havia a atuao estatal, e de garantir que esses mercados se pautem por regras predefinidas. A garantia de concorrncia, segundo Salgado, o parmetro que sempre deve guiar a atuao das agncias nessas funes.21 O incentivo aos investimentos para o desenvolvimento econmico, a promoo do bem-estar dos consumidores e usurios e o estmulo eficincia econmica seriam as funes da regulao exercida pelas agncias.22 A Recomendao do CRE aponta um rol de princpios para atuao de tais entes reguladores, bem como objetivos a serem seguidos para boa funo regulatria quadro 2. O documento dispe, ainda, sobre a necessidade de definio das caractersticas das agncias, apontando formatos institucionais a serem utilizados na criao de tais entes por meio de projetos de lei.

19. BRASIL. Construo do marco legal dos entes reguladores. Recomendao de 31 de maio de 1996 do Conselho de Reforma do Estado. Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado. Braslia, 1996. 20. WALD; MORAES. Op. cit., p. 157. 21. SALGADO, Lucia Helena. Agncias regulatrias na experincia brasileira: um panorama do atual desenho institucional. Rio de Janeiro: Ipea, 2003, p. 21. (Texto para discusso n. 941). 22. Ibidem, p. 3.

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Quadro 2. Princpios para atuao dos entes reguladores

Princpios para entidades de fiscalizao e regulao de servios pblicos Objetivos da funo regulatria
Promover e garantir a competitividade do respectivo mercado. Garantir os direitos dos consumidores e usurios dos servios pblicos. Estimular o investimento privado, nacional e estrangeiro, nas empresas prestadoras de servios pblicos e atividades correlatas. Buscar a qualidade e segurana dos servios pblicos, aos menores custos possveis para os consumidores e usurios.

Autonomia e independncia decisria do ente regulador. Ampla publicidade das normas pertinentes ao ente regulador, de seus procedimentos e decises e de seus relatrios de atividade, ressalvadas as hipteses de sigilo previstas em lei. Celeridade processual e simplificao das relaes mantidas entre ente regulador e consumidores, usurios e investidores.

Participao de usurios, consumidores e Garantir a adequada remunerao dos investidores no processo de elaborao de investimentos realizados nas empresas normas regulamentares, em audincias prestadoras de servio e usurios. pblicas, na forma que vier a ser regulada Dirimir conflitos entre consumidores em lei. e usurios, de um lado, e empresas Limitao da interveno do Estado, na prestadoras de servios pblicos, de prestao de servios pblicos, aos nveis outro. indispensveis sua execuo. Prevenir o abuso do poder econmico por agentes prestadores de servios pblicos.

Fonte: Adaptado de Brasil (1996).

A liberalizao de mercados e as privatizaes ensejaram a defesa da necessidade de um aparato estatal que possibilitasse o planejamento a longo prazo, a coordenao das decises privadas e o zelo ao cumprimento das regras para o bom funcionamento desses mercados. Tais mecanismos se prestariam a aumentar a confiana no ambiente regulatrio, possibilitando a reduo do risco regulatrio e dos gios sobre os mercados financeiros.23 A previsibilidade de regras para garantir a estabilidade do mercado um dos objetivos da chamada governana regulatria. hoje consabido que um dos fatores mais importantes para a atrao do investimento direto a

23. PIRES, Jos Claudio Linhares; GOLDSTEIN, Andrea. Agncias reguladoras brasileiras: avaliao e desafios. Revista do BNDES, Rio de Janeiro, v. 8, n. 16, p. 6, dez. 2001.

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confiana depositada no ambiente regulatrio. A proposta de constituio das agncias cumpriria este papel, ou seja, melhorar a governana regulatria, sinalizando o compromisso dos legisladores de no interferir no processo regulatrio e tranqilizando os investidores potenciais e efetivos.24 Wald e Moraes ponderam que se devem ter claras e precisas as normas de atuao desses rgos regulatrios, de forma a trazer segurana e confiana coletividade interessada, direta ou indiretamente, na atividade concedida, que lhe compete regular e fiscalizar.25 Destaca-se que a necessidade de previsibilidade protege tanto os investidores quanto os usurios do servio de concesso. Essa estabilidade pressupe, portanto, uma governana regulatria com autonomia e sem ingerncia poltica ou corporativa, que faa valer tanto as obrigaes como os direitos dos operadores dos servios concedidos.26 As agncias criadas at ento no Brasil, aponta Salgado,27 desempenham funes tpicas dos Poderes Executivo concesso e fiscalizao , Legislativo criao de regras e procedimentos com fora normativa em sua jurisdio e Judicirio julgamentos, imposio de penalidades, interpretao de contratos e obrigaes. Para Nunes, as agncias reguladoras, com tal vastido de atividades, configuram-se como verdadeiras entidades hbridas [...] de funes legislativas, executivas e judicirias, como se fossem um quarto poder emergente.28 Ao questionar a legitimidade das agncias reguladoras para exercer a funo regulatria no direito brasileiro, Di Pietro argumenta que o surgimento de tais entidades na Administrao Pblica copiou o modelo norteamericano somente no que respeita a delegao de parcela de poder, no no procedimento de criao do direito.29 Resta, assim, s agncias reguladoras, uma sombra de dvida sobre a constitucionalidade para o exerccio de sua

24. Idem. 25. WALD; MORAES. Op. cit., p. 152. 26. SALGADO, Lucia Helena; MOTTA, Ronaldo Seroa da. Introduo. In: SALGADO, Lucia Helena e MOTTA, Ronaldo Seroa da (Ed.). Marcos regulatrios no Brasil: o que foi feito e o que falta fazer. Rio de Janeiro: Ipea, 2005, p. 5. (grifos nossos). 27. SALGADO, 2003. Op. cit., p. 22. 28. NUNES. Op. cit., p. 10. 29. DI PIETRO. Op. cit., p. 37.

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funo regulamentar. Nesse aspecto, deve-se considerar que nos EUA, alm das decises judiciais, os regulamentos expedidos pelas agncias reguladoras constituem-se como fonte do direito norte-americano.30 Nunes considera que o legislativo deu-lhes um mandato com contornos imprecisos.31 A impreciso do mandato das agncias reguladoras de servios pblicos tem origem j na Lei das Concesses Lei no 9.074, de 7 de julho de 1995. Embora esta discipline concesses e permisses de servios pblicos, no versa expressamente sobre os princpios, as diretrizes e as regras gerais para a operao das agncias reguladoras. Dessa forma, deixou indefinidos aspectos relativos s suas funes, objetivos e principais atribuies, sua estrutura organizacional e de custeio, formatao jurdica do rgo e do seu grau de independncia em relao ao Poder Pblico.32 Por isso, h uma premente necessidade de se melhor delimitar as competncias, atribuies e posicionamentos, dentro da estrutura do Estado, como observa Salgado, para quem mandatos imprecisos e vagos so da natureza das agncias regulatrias.33 Essa impreciso seria condio necessria para permitir a independncia nas decises das agncias com relao a presses provenientes do governo ou do mercado. Nesse sentido, as leis que determinam as competncias de agncias deixam usualmente em aberto as formas como as agncias devero alcanar os objetivos de eficincia e eqidade.34 Embora considere aceitvel que as agncias reguladoras exeram essa mirade de funes de naturezas executiva, legislativa e judicante, a autora ressalva que o importante que tais funes sejam exercidas dentro de limites predefinidos e sob o controle da sociedade.35 patente que ainda no h no Brasil marco regulatrio claro a ser seguido pelas agncias reguladoras, uma vez que a criao das agncias prescindiu, at o momento, de um verdadeiro regime regulatrio amplo, que

30. CARVALHO, Ricardo Lemos Maia L. de. As agncias de regulao norte-americanas e sua transposio para os pases da civil law. In: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella (Org.). Direito Regulatrio: temas polmicos. 2. ed. Belo Horizonte: Frum, 2004, p. 383. 31. NUNES. Op. cit., p. 4. 32. WALD; MORAES. Op. cit., p. 153. 33. SALGADO, 2003. Op. cit., p. 22. 34. Ibidem, p. 17. 35. Ibidem, p. 18.

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desse sentido global nova instncia regulatria.36 Outro problema o atual quadro de pessoal diverso e no profissionalizado das agncias reguladoras federais brasileiras. Ainda que se reconhea o aumento expressivo de servidores da carreira das agncias reguladoras, criada no ano de 2004, e a recente valorizao ocorrida em 2009 com a converso da MP no 441 em Lei, contrataes sem concurso pblico, por meio de cargos comissionados ou mesmo terceirizao, so ainda comuns nas estruturas das agncias. A multiplicidade de vnculos e a incerteza da permanncia de funcionrios precrios dificultam as possibilidades de investimento em qualificao e especializao do corpo funcional, prejudicando o desempenho do ente regulador nas suas atribuies. Tais fatos potencializam o risco de captura pelo estabelecimento de vnculos e compromissos com atores externos agncia, o que pe em xeque a independncia do agente regulador, uma das razes de existncia das entidades reguladoras na Administrao Pblica brasileira. Acordos de natureza clientelstica e corporativista ocorrem mais comumente em ambientes de menor compromisso e formalizao. Como destaca Considera, os cargos das agncias reguladoras so ainda hoje preenchidos atendendose mais a presses polticas do que a qualidades tcnicas das pessoas, o que, muitas vezes, acaba aparelhando essas instituies com apadrinhados partidrios sem qualquer conhecimento tcnico na rea.37

Desenho institucional das agncias reguladoras brasileiras

O processo de privatizao de servios pblicos, defendem Wald e Moraes,38 gerou a demanda pela criao de rgos independentes dotados de poder para controlar a execuo dos contratos de concesso, fiscalizar

36. NUNES. Op. cit., p. 5. 37. CONSIDERA, Cludio Monteiro. O incio da recente experincia brasileira em regulao econmica. In: SALGADO, Lucia Helena; MOTTA, Ronaldo Seroa da (Ed.). Marcos regulatrios no Brasil: o que foi feito e o que falta fazer. Rio de Janeiro: Ipea, 2005, p. 33-4. 38. WALD; MORAES. Op. cit., p. 144.

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os servios e as concessionrias, regulamentar o setor, reprimir condutas abusivas e arbitrar os conflitos entre os agentes envolvidos. Apesar de diferenas marcadas pelo processo poltico de criao, bem como diferenas relativas a sua configurao institucional, as agncias reguladoras brasileiras seguem mesmo modelo geral, fruto dos objetivos semelhantes da reforma regulatria, apontado para os mercados do setor da infraestrutura. A reforma regulatria teve como principal finalidade atrair investidores privados e dar-lhes meios e incentivos para operar eficientemente e expandir a capacidade de oferta. Tal propsito ocorreria basicamente por meio da separao da
[...] concepo de poltica das atividades regulatrias e comerciais, ficando a poltica com o ministrio responsvel pelo setor, a regulao sendo confiada a uma agncia independente e as atividades comerciais deixadas com estatais, que deveriam ser privatizadas.39

As agncias reguladoras deveriam, ento, apresentar um conjunto mnimo de caractersticas institucionais que lhes permitisse levar a cabo a reforma regulatria.
Essas agncias deveriam gozar de independncia administrativa e financeira e se orientar pelos objetivos de incentivar o investimento e a eficincia, transferir os ganhos de produtividade para os consumidores e proteger os investidores privados do risco de expropriao administrativa. 40

As agncias reguladoras brasileiras configuram-se como autarquias pblicas federais de carter especial. Isso implica que tais entes, apesar de se enquadrarem como entidades da Administrao Pblica indireta, disponham de maior independncia em relao ao ncleo do governo. Isso porque tm natureza peculiar, por se tratar de autarquias especiais, dotadas de aspectos novos no ordenamento jurdico brasileiro.

39. PINHEIRO, Armando Castelar. Reforma regulatria na infra-estrutura brasileira: em que p estamos? In: SALGADO, Lucia Helena; MOTTA, Ronaldo Seroa da (Ed.). Marcos regulatrios no Brasil: o que foi feito e o que falta fazer. Rio de Janeiro: Ipea, 2005, p. 82. 40. Idem.

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Tais entes regulatrios tm atribuies administrativas relacionadas fiscalizao dos servios e ao cumprimento das condies ditadas pelos contratos de concesso, abrangendo desde o controle sobre a fixao de tarifas at as sanes de natureza disciplinar. Alm das atribuies administrativas, s agncias compete ampla gama de poderes regulamentares, tanto em matria de segurana e de procedimentos tcnicos, medio e faturamento dos consumos, controle e uso de medidores, acesso a imveis de terceiros e qualidade dos servios prestados, quanto em matria de aplicao de sanes.41 Em outros pases, h tendncia pela especializao das agncias, entendida como a criao de uma agncia para cada atividade, ou a criao de um nico rgo para a regulao e fiscalizao dos servios pblicos concedidos.42 No Brasil, tambm se pode falar em especializao das agncias reguladoras, na medida em que temos agncias atuando em setores econmicos especficos e regulando mercados setoriais quadro 3.

Quadro 3. Finalidade institucional das agncias reguladoras federais brasileiras

Agncia
Aneel Anatel ANP

Finalidade institucional
Regular e fiscalizar a produo, transmisso, distribuio e comercializao de energia eltrica, em conformidade com as polticas e diretrizes do governo federal (art. 2 da Lei n 9.427/1996). Regular as telecomunicaes (art. 8 da Lei n 9.472/1997). Promover a regulao, a contratao e a fiscalizao das atividades econmicas integrantes da indstria do petrleo, do gs natural e dos biocombustveis (art. 8 da Lei n 9.478/1997, com redao dada pela Lei n 11.097/2005). Promover a proteo da sade da populao, por intermdio do controle sanitrio da produo e da comercializao de produtos e servios submetidos vigilncia sanitria, inclusive dos ambientes, dos processos, dos insumos e das tecnologias a eles relacionados, bem como o controle de portos, aeroportos e de fronteiras (art. 6 da Lei n 9.782/1999).

Anvisa

41. WALD; MORAES. Op. cit., p. 152-3. 42. Ibidem, p. 151.

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Agncia

Finalidade institucional

Promover a defesa do interesse pblico na assistncia suplementar sade, regulando as operadoras setoriais, inclusive quanto s suas relaes com ANS prestadores e consumidores, contribuindo para o desenvolvimento das aes de sade no pas (art. 3 da Lei n 9.961/2000). Implementar, em sua esfera de atribuies, a Poltica Nacional de Recursos ANA Hdricos, integrando o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos (art. 3 da Lei n 9.984/2000). Implementar, em suas respectivas esferas de atuao, as polticas formuladas pelo Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transporte e pelo Ministrio dos Transportes, segundo os princpios e diretrizes estabelecidos nesta Lei. Antaq e Regular ou supervisionar, em suas respectivas esferas e atribuies, as ANTT atividades de prestao de servios e de explorao da infraestrutura de transportes, exercidas por terceiros (incisos I e II do art. 20 da Lei n 10.233/2001). Fomentar, regular e fiscalizar a indstria cinematogrfica e videofonogrfica Ancine (art. 5 da MP n 2.228-1/2001). Regular e fiscalizar as atividades de aviao civil e de infraestrutura Anac aeronutica e aeroporturia (art. 2 da Lei n 11.182/2005). Fonte: Elaborao prpria.

Podem-se considerar como caractersticas marcantes das agncias reguladoras a independncia administrativa, a autonomia financeira, a ausncia de vinculao hierrquica subordinao ao Ministrio supervisor e a estabilidade e mandato fixo dos dirigentes. Entretanto, ressalte-se que somente a ltima caracterstica pode configurar-se como distintiva das agncias reguladoras, visto que as demais, em maior ou menor grau, so encontradas em qualquer outra autarquia da Administrao Pblica brasileira. A nomeao dos dirigentes pelo presidente da Repblica, acompanhada de sabatina pelo Senado, e a vedao para sua demisso ad nutum imotivada so, pois, os aspectos que possibilitam s agncias reguladoras possvel status de novidades institucionais no Estado brasileiro. Arago resume que as agncias reguladoras so autarquias em regime especial, com considervel autonomia em relao administrao centralizada, incumbidas do exerccio de funes regulatrias e dirigidas por colegiado cujos membros so nomeados por prazo determinado pelo presidente da Repblica, aps

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prvia aprovao pelo Senado Federal, vedada a exonerao ad nutum,43 ou seja, em razo da pura e simples vontade do chefe do Poder Executivo. Embora a qualificao das agncias reguladoras como independentes tenha uso corrente, Arago destaca que mais adequado se falar em autonomia do ente regulador, ou melhor, nas palavras do autor, autonomia reforada.
Podemos afirmar, dessa maneira, que todas as entidades da administrao indireta possuem alguma autonomia, ainda que muitas vezes seja uma autonomia quase que apenas nominal. Mas temos uma espcie de entidade da administrao indireta as agncias reguladoras cuja autonomia, se comparada com a das demais, bem maior, j que as suas leis instituidoras fixam competncias prprias e garantias para seu exerccio de forma bem mais firme da que faz ordinariamente. 44

Tal autonomia reforada visa a propiciar a persecuo estvel, mais tcnica possvel, das polticas pblicas estabelecidas em lei; e com a sucesso de vrios presidentes da Repblica ao longo do tempo, tambm o pluralismo no colegiado estar assegurado.45 A constatao da necessidade de autonomia para as agncias reguladoras ocorreu inicialmente na experincia norte-americana. A partir de ento foi desenvolvido o conceito de captura, ou seja, a tendncia apresentada pelos rgos reguladores de responderem aos interesses das empresas prestadoras de servios pblicos. Salgado e Motta lembram que a origem da idia de que a regulao econmica deve ser exercida por agncias com autonomia tcnica e decisria reside na preocupao com o problema da captura. 46 A independncia decisria das agncias, sustentam Oliveira, Fujiwara e Machado, fruto da independncia financeira, estrutural e funcional. Tais caractersticas so importantes para a adoo de solues tcnicas, e no

43. ARAGO, Alexandre Santos de. Agncias reguladoras e a evoluo do direito administrativo econmico. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2005a, p. 275. 44. ARAGO, Alexandre dos Santos. Agncias reguladoras e governana no Brasil. In: SALGADO, Lucia Helena; MOTTA, Ronaldo Seroa da (Ed.). Marcos regulatrios no Brasil: o que foi feito e o que falta fazer. Rio de Janeiro: Ipea, 2005b, p. 130. 45. Ibidem, p. 137. 46. SALGADO; MOTTA. Op. cit., p. 10.

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polticas, como frequentemente ocorre com os ministrios e rgos a eles subordinados.47 Essa separao entre o tcnico e o poltico redundaria na atribuio de status de rgos de Estado s agncias. Vale ressaltar, entretanto, que a independncia dos reguladores pode-se configurar como o insulamento deste corpo tcnico frente ao setor regulado e ao prprio governo. Oliveira, Fujiwara e Machado defendem que a agncia reguladora ideal deveria ser dotada de independncia, exigindo uma mudana da cultura de centralizao administrativa que prevalece no pas desde os gabinetes do Imprio. Dessa forma, os autores concluem que, em se tratando das agncias reguladoras, a independncia permite insular as instncias de deciso tcnica das presses polticas de toda ordem.48 Apesar de sua maior independncia, Wald e Moraes49 ressaltam que as agncias reguladoras so submetidas ao poder de superviso e tutela do Poder Executivo, pois, na qualidade de pessoas jurdicas de direito pblico, configuram-se como autnticas autarquias, encontrando-se invariavelmente vinculadas a algum ministrio ou secretaria. Apesar disso, o termo superviso no agrada aos dirigentes das agncias, que em geral o identificam com a ideia de controle, considerando seu exerccio como rompimento da autonomia das agncias. A superviso ministerial est prevista e ainda em vigor desde a edio do Decreto-Lei no 200, em 25 de fevereiro de 1967.

Agncias reguladoras: da infraestrutura poltica social

Alm das diferenas entre agncias executivas e reguladoras, j comentadas, possvel ainda se falar em tipos de agncias, conforme sua orientao e campo de atuao. Segundo Salgado,50 so agncias de governo, ou tambm denominadas de agncias executivas, as que executam polticas e diretrizes de determinado governo. De outro lado, so agncias de Estado as que comportam simultaneamente tanto aspectos regulatrios quanto

47. OLIVEIRA; FUJIWARA; MACHADO. Op. cit., p. 169. 48. Ibidem, p. 189. 49. WALD; MORAES. Op. cit., p. 163. 50. SALGADO, 2003. Op. cit., p. 36.

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programticos. Estas estariam relacionadas regulao econmica no setor de infraestrutura enquanto as demais seriam responsveis pela regulao social. Gmez-Ibaez51 explica que o termo infraestrutura significa em baixo da estrutura e, em geral, setores que atuam na infraestrutura envolvem servios e equipamentos que se encontram embaixo do solo, como encanaes de gua e esgoto, ou mesmo os que esto na superfcie, como ruas e estradas. As atividades ligadas energia eltrica e s telecomunicaes tambm so normalmente includas, mesmo que elas frequentemente sejam fornecidas por linhas estendidas em postes e torres, e no no subsolo. Normalmente, servios e equipamentos oferecidos por indstrias de infraestrutura so chamados de utilidades pblicas public utilities. O que comum indstria de infraestrutura elas envolverem redes que distribuem produtos ou servios em um espao geogrfico e, na maioria dos casos, as redes so intensivas em capital e os investimentos durveis e imveis. O envolvimento do Estado na regulao de setores de infraestrutura se d, segundo GmezIbaez, principalmente em face das seguintes razes: (i) h elevado custo para estabelecer as redes de infraestrutura; (ii) benefcios so estendidos para grandes populaes saneamento e gua tratada promoverem sade pblica, iluminao pblica promove segurana; (iii) investimentos em infraestrutura promovem crescimento econmico e sua distribuio pode combater a iniquidade; e (iv) pode evitar problemas ambientais e de segurana, especialmente se considerados como externalidades negativas para os consumidores. Entretanto, a razo mais importante para justificar a regulao da infraestrutura que esses setores tendem a formar monoplios. A natureza monopolstica da infraestrutura decorre de fatores associados a inexistncia de substitutos perfeitos ou a barreiras de entrada. Estas podem ser fixadas pelo governo, pela necessidade de contratos de longo prazo que estipulem a necessidade de investimentos durveis e imveis, ou inerentes tecnologia da indstria, pela existncia de economias de escala. Os setores da infraestrutura tm sido considerados pela literatura como os que mais demandariam criao e atuao de agncias reguladoras independentes.

51. GMEZ-IBAEZ, Jos A. Regulating infrastructure: monopoly, contracts, and discretion. US: Havard University Press, 2006.

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Pode ser identificado conjunto de agncias reguladoras ditas de primeira gerao, criadas em 1996 e 1997, e atuantes em setores da infraestrutura. Trata-se dos casos da Agncia Nacional de Energia Eltrica Aneel, da Agncia Nacional de Telecomunicaes Anatel e da Agncia Nacional do Petrleo ANP. Santana52 ressalta que a criao de tais agncias objetivou tanto o monitoramento da qualidade dos servios bem como o cumprimento de metas definidas nos contratos com as respectivas operadoras principalmente quanto oferta dos servios , quanto o estabelecimento de preos referenciais e tarifas, criando quase-mercado em ambientes de mercados monopolistas. As chamadas agncias de segunda gerao seriam aquelas criadas em 1999 e 2000, mas ligadas a setores em que h caractersticas competitivas no mercado: Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria Anvisa e a Agncia Nacional de Sade Suplementar ANS. As agncias classificadas como de terceira gerao so a Agncia Nacional de guas ANA, a Agncia Nacional de Transportes Aquavirios Antaq, a Agncia Nacional de Transportes Terrestres ANTT e a Agncia Nacional do Cinema Ancine, todas criadas no perodo de 2000 e 2001. Estas tambm no atuantes em setores de mercado monopolista e destacam-se pela grande heterogeneidade de objetos e naturezas. Por fim, houve mais recentemente a criao da Agncia Nacional de Aviao Civil Anac, j durante o primeiro mandato do Presidente Lula, e que no foi objeto de incluso em nenhuma dita gerao. Tambm no seu caso no h relao com mercado monopolista. Durante a reforma do Estado dos anos 1990, o governo federal props dois modelos de agncias autnomas, as reguladoras e as executivas. As reguladoras teriam como principal diferencial sua maior autonomia em relao ao ncleo do governo, ou seja, a Presidncia da Repblica e os ministrios. Essa maior autonomia caracterizada por srie de atributos, destacando-se independncia decisria, autonomia administrativofinanceira, ausncia de vinculao hierrquica subordinao ao Ministrio supervisor e estabilidade e mandato fixo dos dirigentes. As caractersticas relativas ao mandato dos dirigentes, que devem passar por sabatina no Senado

52. SANTANA. Op. cit.

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Federal e contam com vedao para sua demisso ad nutum imotivada , so as que diferenciam as agncias reguladoras do conjunto dos outros rgos e instituies da Administrao Pblica. Essas caractersticas podem, portanto, ter funcionado como forte incentivo para a adeso ao modelo de agncias reguladoras, em detrimento das executivas. Parece ter havido efeito carona das agncias de segunda e terceira geraes para emplacar desenho institucional que lhes garantisse certo status diferenciado para sua constituio e atuao. Nesse sentido, fala-se na literatura53 na consagrao do chamado kit reguladoras, que teria sido utilizado para a formatao de agncias que no seriam consideradas tipicamente reguladoras. Isso em funo tanto de seus objetos de trabalho quanto da estrutura do mercado e do setor em que atuam. A ideia de um isomorfismo organizacional, no caso brasileiro realizado a partir do desenho institucional da Aneel e da Anatel, tambm apontada por Melo.54

A proposta do governo Lula: mais homogeinizao com a Lei Geral

A variedade de caractersticas no desenho institucional entre as agncias, aliada ao descontentamento com a competncia dada s agncias para celebrar contratos de outorgas, levou o governo Lula a publicar, em 2003, duas consultas pblicas sobre anteprojetos de lei que dispunham sobre, respectivamente, a gesto, a organizao e o controle social das agncias

53. Para Martins, a segunda gerao de agncias reguladoras representou a flexibilizao do modelo de agncias independentes. Nas palavras do autor: Em sntese, j se sinalizava a utilizao do modelo de agncia reguladora como estratgia de flexibilizao (em busca do que se convencionou chamar jocosamente de kit reguladoras: mandato, carreira prpria, estrutura diferenciada de cargos comissionados, regras diferenciadas de licitao, de proviso de quadros temporrios etc.), que explodiu na terceira gerao de agncias reguladoras (ANA, ANCINE, ANTAQ, ANTT). MARTINS, Humberto Falco. Reforma do estado e coordenao governamental: as trajetrias das polticas de gesto pblica na Era FHC. In: ABRUCIO, Fernando Luiz; LOUREIRO, Maria Rita (Org.). O Estado numa era de reformas: os anos FHC Parte 1. Braslia: MP/Seges, 2002, p. 250. 54. Nas palavras do autor, a implementao das primeiras agncias ocorreu a partir de outubro de 1997 e o modelo observado para a Agncia Nacional de Telecomunicaes ANATEL e a Agncia Nacional de Energia Eltrica ANEEL foi reproduzido para as demais agncias. MELO, Marcus Andre. Poltica regulatria: uma reviso da literatura. BIB, Rio de Janeiro, 2o semestre de 2000, p. 8.

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reguladoras e sobre a restituio aos respectivos ministrios das atribuies relativas s outorgas e licitaes para a explorao dos servios de utilidade pblica relacionados s agncias da rea de infraestrutura Aneel, Anatel, ANP, ANTT e Antaq. As propostas foram elaboradas com base no Relatrio de um grupo de trabalho interministerial55 criado por determinao da Presidncia da Repblica em maro de 2003. O grupo de trabalho interministerial teve como objetivos: (i) analisar o arranjo institucional regulatrio no mbito federal; (ii) avaliar o papel das agncias reguladoras; e (iii) propor medidas corretivas do modelo adotado. A verso final do Relatrio, publicado em setembro de 2003, foi discutida no mbito do Comit Executivo da Cmara de Polticas de Infraestrutura e da Cmara de Poltica Econmica, e se detm em aspectos conceituais, relacionados ao pano de fundo da atuao das agncias reguladoras no mercado brasileiro, e em questes institucionais, com destaque para o mandato fixo dos dirigentes. O documento traa tambm o diagnstico da relao entre as agncias reguladoras e os ministrios supervisores e rgos de defesa da concorrncia, bem como sobre seu grau de controle social. O Relatrio tem carter eminentemente avaliativo do modelo das agncias reguladoras. Isso evidenciado ao longo de todo o documento, em especial na parte 5 Concluses e Recomendaes, em que so apontadas as principais medidas para a correo de rumos da regulao federal brasileira.56 No que diz respeito relao com os ministrios, o Relatrio aponta que uma das principais distores do papel das Agncias detectadas foi o exerccio de competncias de governo pelas Agncias Reguladoras, como a absoro da atividade de formulao de polticas pblicas e do poder

55. BRASIL, 2003. Op. cit. 56. Para outras importantes referncias sobre avaliao da funo desempenhada pelas agncias reguladoras brasileiras, cf. SEMINRIO AVALIAO E DESAFIOS DA REGULAO NO BRASIL. Disponvel em: <http://estadoregulador.planejamento.gov.br/palestras/Anais_Seminario_Regulacao. pdf>.; CMARA dos Deputados. Agncias reguladoras: avaliao e perspectivas. Braslia: Cmara dos Deputados, 2003. 153 p; CAMPOS, Anna Maria; AVILA, Jorge Paula Costa; SILVA JUNIOR, Drcio Santiago da. Avaliao de agncias reguladoras: uma agenda de desafios para a sociedade brasileira. Revista de Administrao Pblica, Rio de Janeiro, v. 34, n. 5, p. 29-46, set.-out. 2000; INSTITUTO de Defesa do Consumidor Idec. Avaliao de agncias e rgos reguladores. So Paulo: Idec, 2004; PIRES; GOLDSTEIN, 2001, Op. cit.; SALGADO, 2003, Op. cit.

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de outorgar e conceder servios pblicos.57 As propostas foram objeto de severas crticas de setores da sociedade que argumentaram basicamente que o governo objetivaria, na verdade, a criao de mecanismos de tutela sobre as agncias reguladoras.58 O debate pblico na imprensa girou em torno da necessidade de garantia de autonomia e independncia para as agncias reguladoras, ponto em que os dois plos da contenda estavam de acordo. Em 2004, o governo ento envia ao Congresso Nacional o Projeto de Lei no 3.337.59 A proposta tem aspectos que certamente vo, se aprovados, alterar significativamente tanto a natureza quanto o modus operandi dessas entidades. Esse PL une em um nico texto o contedo das duas propostas colocadas em consulta pblica. Segundo sua Exposio de Motivos, assinada pelo ento Ministro de Estado Chefe da Casa Civil da Presidncia da Repblica, Jos Dirceu, o PL pretende estabelecer um conjunto homogneo e estvel de regras para orientar a gesto e a atuao das Agncias Reguladoras, constituindose, de certa maneira, numa Lei Geral das Agncias Reguladoras. Para tanto, a proposta legislativa objetiva corrigir as diferenas entre as agncias, que, segundo o governo, no se justificam, apesar das evidentes especificidades tratadas em suas leis de criao. Alm disso, o PL trata de propor medidas que permitam tornar mais transparente, eficiente, socialmente controlado e legtimo o exerccio da funo reguladora por essas entidades.60 O PL explicita que os ministrios devem exercer as atividades de planejamento e formulao de polticas setoriais; e as agncias, a regulao e a fiscalizao. O PL trata, ainda, do poder de outorgas, trazendo de volta aos ministrios a competncia para outorgar e conceder servios pblicos. A novidade em relao ao texto colocado em consulta pblica que no caso da Lei no 9.427/1996 que institui a Aneel e trata das concesses do setor eltrico o conflito j havia sido resolvido, como o encaminhamento da Medida Provisria no 144, de 11 de dezembro de 2003, j convertida na Lei no

57. BRASIL, 2003. Op. cit., p. 24. 58. ASSOCIAO Brasileira de Agncias de Regulao Abar. A organizao e o controle social das agncias reguladoras: crtica aos anteprojetos de lei. Porto Alegre: Abar, 2004. Mimeo. 59. BRASIL. Projeto de Lei no 3.337/2004, que dispe sobre a gesto, a organizao e o controle social das Agncias Reguladoras. Braslia: Cmara dos Deputados, 2004. 60. Exposio de Motivos no 12 da Casa Civil da Presidncia da Repblica, de 12 de abril de 2004. Disponvel em: <www.presidencia.gov.br>. Acesso em: 20 jun. 2007.

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10.848, de 15 de maro de 2004, no sendo, por isso, contempladas no PL. No PL no 3.337/2004, foi ainda concedido destaque especial questo do controle e da prestao de contas. A proposta trouxe como soluo para o dficit de legitimidade e o risco da captura dos reguladores a extenso do contrato de gesto e desempenho e da ouvidoria a todas as agncias, alm da aproximao entre as agncias e o Congresso Nacional. A relao das agncias com o Congresso se daria por meio da elaborao de um relatrio anual de atividades a ser encaminhado ao ministrio supervisor, Senado Federal e Cmara dos Deputados e Tribunal de Contas da Unio, alm de apresentado em reunio conjunta das comisses temticas das duas casas legislativas. Segundo o governo, o PL intenta, no campo do controle e prestao de contas, ampliar
[...] a legitimidade do exerccio da funo regulatria pelas Agncias Reguladoras, de sorte a evitar que elas, pelo excessivo grau de insulamento, possam tornar-se facilmente capturveis, ou que se distanciem do objetivo maior de atender ao interesse pblico e dos consumidores e usurios.61

O governo Lula reconhece que o modelo de atuao das agncias reguladoras o que permite os melhores resultados para o exerccio da funo regulatria, mas pondera que tal modelo deve ainda ser aperfeioado, sofrendo a correo de disfunes e lacunas decorrentes do ineditismo dessas entidades no ordenamento da Administrao Pblica federal. A questo fundamental que as agncias so criadas, na verdade, num vazio prvio de definies legais e institucionais. como se as agncias tivessem de suprir tudo o que estava faltando.62 Ou ainda, para o governo, fundamental criar mecanismos legais e institucionais [...] definindo com serenidade o papel das agncias, preenchendo vcuos e lacunas institucionais.63 O PL gerou grande movimentao no processo legislativo da Cmara

61. Idem. 62. ROUSSEFF, Dilma. Agncias reguladoras: avaliao de performance e perspectivas. Cmara dos Deputados. Braslia: Coordenao de Publicaes, 2003, p. 17. 63. BRASIL, 2003. Op. cit., p. 28.

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dos Deputados e intensa atividade de lobby de representantes de empresas dos setores regulados pelas agncias, assim como das prprias agncias e entidades a elas ligadas. At 2009, o PL recebeu 165 propostas de emendas, tendo sido relatado pelo Deputado Leonardo Picciani, que elaborou dois projetos substitutivos, um apresentado em 2004 Comisso Especial destinada a analisar a proposta e outro, elaborado em 2007 e no apresentado formalmente, destinado a consultas informais aos mais diferentes setores da sociedade. Na Cmara tambm se pde notar a repercusso dos acidentes areos ocorridos em 2006 e 2007, quando a opinio pblica, em diversos fruns potencializados pelos veculos de imprensa, questionou a agncia reguladora da aviao civil e colocou novamente o tema da regulao em pauta. No dia 15 de agosto de 2007, a Cmara realizou uma Comisso Geral sesso em que o Plenrio torna-se grande palco de debates para discutir o tema das agncias reguladoras. Com grande visibilidade, o debate foi acompanhado pelos principais especialistas do pas. Tambm as prprias agncias reguladoras mobilizaram-se para acompanhar e propor suas anlises e ajustes para o PL do Executivo. Representantes das agncias reguladoras reuniram-se em grupo formado em 2007 para analisar e propor aperfeioamentos ao texto do substitutivo do deputado relator, o que ensejou aperfeioamentos na proposta, a partir da apresentao do resultado Subchefia de Anlise e Acompanhamento de Polticas Governamentais, rea da Casa Civil responsvel pelo PL. J em 2008, os presidentes das agncias reguladoras federais, de maneira indita, reuniram-se por trs vezes ao fim do ano de 2008 para construir e tratar de pauta comum, sendo a discusso sobre o substitutivo o tema prioritrio. Foi construdo documento assinado por todos os presidentes, que tratou de apresentar propostas de aperfeioamento do texto, que tocou em pontos considerados estratgicos, conforme mostra o quadro 4.

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Quadro 4. Propostas dos presidentes das agncias reguladoras para o aperfeioamento do Substitutivo ao Projeto de Lei no 3.337/2004, em 2008
Garantia da efetividade de autonomia das agncias. Viabilizao da obrigatoriedade de realizao de reunies pblicas do conselho diretor. Forma de realizao das consultas pblicas. Dificuldade de operacionalizao do instituto de financiamento de entidades ligadas proteo do consumidor. Necessidade de simplificao dos instrumentos de planejamento propostos para a prestao de contas. Necessidade de se clarear o papel do ouvidor, garantindo sua independncia e proporcionando a melhoria da gesto da agncia. Necessidade de se considerar a definio de mecanismos prprios de interao com rgo de defesa da concorrncia em leis de determinadas agncias. Necessidade de se criar a possibilidade de celebrao de termos de ajustamento de conduta pelas agncias. Flexibilizao da obrigao de celebrao de convnios com rgos de defesa do consumidor e do meio ambiente. Adequao da descrio relativa qualificao dos membros do conselho diretor das agncias. Necessidade de criao de varas especializadas em matria regulatria no judicirio. Fonte: Elaborao prpria.

importante destacar que o documento dos presidentes das agncias toca em pontos fundamentais, mas aponta a concordncia geral com as diretrizes propostas para o ajuste do arranjo institucional vigente para as agncias. Tal constatao, aliada ao compromisso do governo, manifestado em diversos documentos do Plano de Acelerao do Crescimento, de aprovar o Projeto de Lei como medida de reforo ao ambiente favorvel aos investimentos no pas, aponta para perspectiva bastante promissora de avano legislativo do PL no Congresso no prximo perodo. Isso ter grande impacto no desenho institucional e no modus operandi das agncias reguladoras no Brasil.

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Consideraes finais
O modelo geral seguido para a criao das agncias reguladoras configura-se, na prtica, em diversidade de desenhos institucionais prprios, que variam em cada uma das agncias. Houve para cada agncia a edio de uma lei de criao, que aprovou conjunto de caractersticas prprias. So exemplos de caractersticas relacionadas ao seu desenho institucional a estrutura bsica, a existncia de contrato de gesto e ouvidoria, a durao do mandato dos dirigentes, a possibilidade de reconduo, a definio do presidente da agncia, as regras sobre a quarentena dos dirigentes, a previso para a realizao de consultas e audincias pblicas, a relao com rgos de defesa da concorrncia. O desenho institucional das agncias , ento, o resultado da soma de tais diferentes arranjos prprios de cada agncia. O quadro 5 aponta as caractersticas gerais do desenho institucional das agncias reguladoras brasileiras.

Quadro 5. Caractersticas do desenho institucional das agncias reguladoras brasileiras

Caracterstica
Origem das agncias

Descrio

Reforma regulatria da dcada de 1990. Regulamentao e normatizao; permisso, autorizao e Atividades regulatrias licena; fiscalizao e controle; definio de tarifas; imposio de sanes e penalidades. Direo Colegiada, com um presidente. Indicao pelo presidente da Repblica, com sabatina no Nomeao Senado. Escolha do presidente Presidente da Repblica. Decises sobre matria Por maioria, em regime colegiado. regulatria Independncia tcnica e Baseada no mandato fixo estvel e na autonomia administrativa decisria e financeira. Previses gerais na Lei do Processo Administrativo Procedimentalizao (Lei no 9.784/1999). Tendncia superprocedimentalizao. Audincias e consultas Diferentes previses para realizao pelas agncias. pblicas Uniformizao prevista no PL no 3.337/2004.

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Caracterstica

Descrio

Ministrios supervisores com poucas condies para o acompanhamento. Eventuais convites aos dirigentes para participao em Controle pelo Executivo comisses do Congresso. Envio formal de relatrio de gesto ao Tribunal de Contas da e Legislativo Unio TCU. Apresentao de relatrios de atividades em audincias prevista no PL no 3.337/2004. Reviso externa dos Possibilidade de reviso pelo Judicirio. atos Relao com defesa da Relao prevista para determinadas agncias. concorrncia Articulao prevista no PL no 3.337/2004. Ouvidorias em algumas agncias recebem e encaminham as Reclamaes dos reclamaes aos dirigentes. agentes e cidados Independncia e extenso a todas as agncias previstas no PL no 3.337/2004.

Fonte: Adaptado de Ramalho (2007).

As agncias reguladoras surgiram, pois, como produto da reforma regulatria. Apresentam-se, ainda, como instrumento para a atuao do Estado na regulao de mercados, notadamente naqueles casos em que servios pblicos passaram a ser exercidos porque setores haviam sido privatizados. A criao das agncias reguladoras no Brasil, no entanto, foi acompanhada da expectativa de soluo para um sem nmero de questes. A proposta de sua criao foi recebida como resposta para qualquer problema de desgoverno nas reas privatizadas, para crises e problemas emergentes, para a soluo de qualquer matria at ento no sanada.64 A perspectiva que se afigura para as agncias reguladoras o ajuste estrutural de seu desenho institucional, com expectativa de impacto positivo sobre seu funcionamento, em especial sua relao com a sociedade. O Projeto de Lei no 3.337/2004, do Poder Executivo, caminha na direo de aprimorar os processos e mecanismos de accountability e transparncia das agncias reguladoras.

64. NUNES. Op. cit., p.11. A existncia das agncias pode ser considerada nos termos de Edson Nunes como a manifestao de verdadeiro regime de verdades impresso pelo Estado. Regime de verdades este absorvido, ou mesmo demandado, pela sociedade. Ibidem, p. 9.

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Nas agncias reguladoras, a ouvidoria e o contrato de gesto so exemplos de instrumentos de accountability. Ambos tm relao com a accountability, na medida em que podem ser utilizados pela populao em geral isso inclui tantos os cidados quanto os agentes do setor regulado , e tambm pelos polticos ou pela administrao direta do ministrio supervisor de cada uma das agncias. Os instrumentos variam de agncia para agncia nem todas as agncias possuem ouvidoria, nem firmam contratos de gesto com a administrao central, por exemplo. O PL no 3.337 prope a extenso de tais institutos a todas as agncias, mas foi justamente tal proposta que gerou celeuma conduzida especialmente pela Associao Brasileira de Agncias de Regulao Abar.65 Entretanto, a prpria Abar reconhece que h necessidade de se aprimorar o mecanismo de controle das atividades das Agncias,66 embora proponha o reforo por meio do accountability horizontal, indicando medidas prprias ao Poder Legislativo possibilidade de convocao dos dirigentes das agncias e sua obrigao de envio de relatrios ao Parlamento. A previso do PL de extenso do contrato de gesto a todas as agncias reguladoras tem sido contestada por especialistas, sobretudo no tocante s agncias de setores da infraestrutura. O principal argumento que o contrato seria no um meio de reforar a autonomia das agncias, conforme prev o pargrafo 8o do art. 37 da Constituio Federal, mas, sim, de retirar delas a possibilidade de manter independncia em relao ao poder dos governos. Seria, de acordo com os crticos, controle poltico incompatvel com a natureza tcnica das decises dos reguladores, alm de que o contrato de gesto inserido na Constituio teria carter diverso no proposto pelo Executivo s agncias reguladoras.67 As agncias reguladoras foram criadas em ambiente de reformas do

65. ASSOCIAO, 2004. Op. cit. 66. ASSOCIAO Brasileira de Agncias de Regulao Abae. Agncias reguladoras: instrumentos do fortalecimento do Estado. So Paulo: Abar, 2003, p. 51. Mimeo. 67. Cf., entre outros, os argumentos de JUSTEN FILHO, Maral. O direito das agncias reguladoras independentes. So Paulo: Dialtica, 2002, p. 403-11; ARAGO, 2005b. Op. cit.; e BAGATIN. Andreia Cristina. A utilizao do contrato de gesto como instrumento de controle das agncias reguladoras. In: PECI, Alketa (Org.). Regulao no Brasil: desenho, governana, avaliao. So Paulo: Atlas, 2007, p. 121-46.

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Estado brasileiro orientadas para o mercado. Sua natureza essencialmente tcnica, baseada na regulao econmica e social de setores especficos e determinados, enseja insulamento natural de suas burocracias. Isso porque a verticalizao de suas atividades em determinado setor energia eltrica, telecomunicaes, vigilncia sanitria e aviao civil, para citar alguns exemplos , agregada ao cada vez mais intenso processo de avano tecnolgico da grande parte dos objetos com os quais tais agncias trabalham e devem regular, demanda o desenvolvimento de especializao tcnica de seus quadros para o desempenho de suas funes. Alm disso, pode-se considerar que o prprio desenho institucional das agncias reguladoras, que prev mandatos fixos e no coincidentes para os seus dirigentes, e a impossibilidade de demisso ad nutum so fatores condicionantes para maior insulamento das agncias, nesse caso, em relao ao governo. Ainda que haja alguns instrumentos e mecanismos formais nas agncias reguladoras visando ampliao da accountability, comum encontrar crticas segundo as quais ainda inexistem mecanismos efetivos de responsabilizao e controle dos reguladores. As debilidades do exerccio do controle ou, mais amplamente, da accountability sobre as burocracias favorece o insulamento das agncias. A especializao das funes dos reguladores seria um tipo de restrio possibilidade de acompanhamento e controle dos atos dos reguladores, ampliando o dficit democrtico.68 Entretanto, necessrio reconhecer que so vrias as iniciativas para a ampliao ao acesso a informaes e ao estmulo participao da sociedade nas decises tomadas pelas agncias reguladoras. Consultas e audincias pblicas, por outro lado, so mecanismos de accountability que tm ganhado cada vez mais fora e legitimidade e so bastante caractersticos das agncias reguladoras. So estratgias claramente utilizadas pelas agncias para seu reconhecimento perante a sociedade e ao prprio governo e encontram guarida e reforo no PL do Executivo.

68. Melo lembra que o dficit democrtico, no caso das agncias reguladoras independentes, poderia ser minimizado se adequada estrutura de governana for criada e permitir a responsabilizao das decises por meio de reviso judicial, requisitos procedimentais, superviso por comit, participao pblica e exerccio dos poderes de nomeao do Executivo. MELO, 2000, Op. cit., nota 4, p. 31.

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So encontrados outros exemplos de direcionamento das aes das agncias para a transparncia, ainda que conformado em arranjo de iniciativas no compulsrias e com desenho incipiente. Alm de audincias e consultas pblicas, outros exemplos de mecanismos e instrumentos de accountability das agncias so o contrato de gesto, a ouvidoria, os conselhos de participao social, as reunies pblicas da diretoria, o acesso a informaes diversas no stio eletrnico da agncia e a disponibilidade de relatrios e balanos da agncia. Assim, a accountability das agncias pode ser identificada como contrafluxo da tendncia ao insulamento burocrtico, ao mesmo tempo em que se pode configurar esforo de afirmao ou reconhecimento pela sociedade e governo da chegada de novo aparato institucional no Estado brasileiro: as agncias reguladoras. Nesse aspecto, importante ressaltar que as agncias carregam necessidade de justificao de sua natureza independente, o que enseja reforo da explicitao dos seus mecanismos de controle para a sociedade. Isso porque o controle e a responsabilizao da burocracia, via mecanismos definidos de accountability, so requisitos para a delegao de competncias decisrias pelos polticos. As agncias, com seu desenho institucional ainda em construo, encontram-se em dilema entre sua afirmao como estrutura protegida da apropriao pelos interesses privados ou de polticos clientelistas rent seeking , e sua descaracterizao como instituio diferenciada do Estado pela sua dissoluo em vnculos de captura de seus quadros pelos compradores de regulao.69 possvel observar que a criao das agncias representou aproximao entre as estruturas estatais e a sociedade, notadamente do setor econmico por elas regulado, o que pode ser evidenciado pela sua posio espacial mais distante do ncleo do Estado e mais prxima dos atores diretamente afetados pela sua atividade reguladora. Esse arranjo institucional incipiente, misto de insulamento tecnocrtico e responsabilizao via accountability, certamente ensejar muitos debates e, possivelmente, mudanas nos prximos anos.

69. RAMALHO, Pedro Ivo Sebba. A gramtica poltica das agncias reguladoras: comparao entre Brasil e EUA. Braslia, 2007. Tese (Doutorado). Centro de Pesquisa e Ps-graduao sobre as Amricas, Universidade de Braslia.

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Captulo 6 Evoluo institucional da defesa da concorrncia no Brasil: a reforma do Cade

Csar Mattos

Introduo

m 2004, o Deputado Carlos Cadoca apresentou o Projeto de Lei PL no 3.937, introduzindo alteraes na Lei no 8.884/94 sobre defesa da concorrncia. A este Projeto foi apensado o PL no 5.877 do Poder Executivo de 2005. Este ltimo apresenta escopo mais amplo que o primeiro, dadas as competncias de iniciativa privativa do Presidente da Repblica definidas no inciso II do art. 61 da Constituio. O PL no 5.877/2005 reestrutura institucionalmente o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrncia SBDC, consolidando o atual Conselho Administrativo de Defesa Econmica Cade, que passa a ser o Tribunal Administrativo de Defesa Econmica acrescido da Secretaria de Direito Econmico do Ministrio da Justia SDE/MJ, a Superintendncia Geral, no que seria o novo Cade. Ademais, so redefinidas as atribuies da Secretaria de Acompanhamento Econmico do Ministrio da Fazenda Seae/MF, no sentido de concentrar seus esforos para a chamada advocacia da concorrncia dentro do setor pblico. O novo Cade Tribunal mais Superintendncia e a Seae comporiam o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrncia SBDC. Tendo passado a integrar o Programa de Acelerao do Crescimento PAC em 2007, aqueles PLs passaram a ser examinados por uma Comisso Especial na Cmara dos Deputados, com a relatoria do Deputado Ciro Gomes. Em maio de 2008, aps intenso perodo de debates, um Substitutivo consolidando as duas propostas foi aprovado na Comisso Especial, tendo 161

sido aprovado no Plenrio da Cmara em dezembro de 2008 e encaminhado para o Senado no incio de 2009. Nosso objetivo neste artigo apresentar e discutir os principais pontos do Substitutivo enviado ao Senado e seu papel na evoluo institucional da defesa da concorrncia ora em curso no Brasil. Aps esta introduo, o texto discorre sobre a introduo do exame prvio na anlise dos Atos de Concentrao ACs no Cade. Na seo 3, discute-se a racionalizao burocrtica viabilizada com a mudana, o que se espera resultar, alm da maior eficincia do SBDC, em diminuio de custos tanto para o setor pblico como para o privado. A seo 4 dispe sobre a mudana nos critrios de notificao dos ACs. Os aperfeioamentos na poltica de combate aos cartis so discutidos na seo 5, enquanto a seo 6 comenta algumas alteraes conceituais do ponto de vista econmico na lei. A seo 7 conclui a discusso.

Introduo do exame prvio de Atos de Concentrao

Uma das principais alteraes do PL certamente a introduo do exame prvio de ACs, o que est em linha com os procedimentos de todas as agncias relevantes de defesa da concorrncia no mundo. Atualmente, a notificao ocorre apenas aps quinze dias do momento da operao. O objetivo desse novo regramento evitar os custos associados eventual determinao do Cade em favor da desconstituio posterior de atos j consumados. Afinal, aps certo tempo, as fronteiras entre duas ou mais empresas fundidas tendem a desaparecer, tornando operacionalmente complicada uma separao de negcios. Tambm do ponto de vista poltico naturalmente mais difcil reverter uma fuso que j ocorreu do que evitar que ela acontea em primeiro lugar, quando a operao ainda no passa de cartas de intenes. Esse problema foi identificado, por exemplo, no caso da operao Nestl-Garoto, no qual se determinou a desconstituio da operao dois anos aps sua concretizao.

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Apesar de haver consenso razovel sobre a funcionalidade dessa medida, h temor justificado de que o exame prvio pode acarretar atrasos na concretizao das operaes, no condizentes com a necessidade de celeridade usualmente observada nessas reestruturaes. Nesse contexto, so definidas regras de transio, pelo prazo de um ano, com o objetivo de permitir que operaes mais simples possam prosseguir, mesmo sem deciso final. O Cade poder ainda prorrogar este regime especial por mais um ano, a depender de como ser implementado o incremento dos recursos humanos e financeiros do rgo consistentes com o novo arranjo institucional, que esto previstos no PL.

Racionalizao burocrtica e fortalecimento da independncia do novo Cade

Um dos principais objetivos do projeto a racionalizao burocrtica do SBDC. Se este j constitui objetivo fundamental hoje, no momento em que se introduzir o exame prvio examinado na seo anterior, a importncia da celeridade da anlise se torna crucial. De fato, no sistema atual, h uma via crucis de at quatro balces diferentes para a anlise de processos: SDE/MJ, Seae/MF, Ministrio Pblico e o prprio Cade. Ainda dentro do Cade, a Procuradoria do rgo ainda d seu prprio parecer. No h dvida acerca da ineficincia desse processo que implica multiplicao de pareceres, independentemente de sua relevncia para a concorrncia, completamente anacrnica e excessivamente burocrtica. E o custo dessa estrutura recai tanto sobre os recursos pblicos escassos como sobre os administrados, que, alm da contratao de advogados, necessitam desviar o trabalho de seus funcionrios, especialmente os de hierarquias superiores, o que envolve naturalmente custo de oportunidade no uso do tempo que poderia ser gasto em atividades mais produtivas. Nesse contexto, com o PL, os chamados Atos de Concentrao ACs passam a ser analisados inicialmente apenas pela Superintendncia, que pode aprov-los sem consulta ao Tribunal. Este ltimo apenas ser acionado quando a Superintendncia concluir que a operao gera dano 163

concorrncia, sendo necessria interveno por parte do Estado. Nesse caso, o Ato de Concentrao ser encaminhado ao Tribunal para a deciso final. No entanto, mesmo no caso de a Superintendncia decidir pela aprovao incondicional do Ato de Concentrao, facultado a qualquer membro do plenrio do Tribunal avocar o Ato de Concentrao para anlise. O mesmo vale para a anlise de condutas potencialmente anticompetitivas, que sero analisadas, preliminarmente, como inquritos administrativos IAs, passando a estgio superior de processos administrativos PAs quando os indcios se tornarem mais robustos e merecerem anlise mais aprofundada. Enquanto todos os PAs, com ou sem indicao final da Superintendncia para a condenao dos representados, devem ser apreciados pelo Tribunal, os IAs que no passarem para o prximo estgio sero arquivados. Mais uma vez, qualquer conselheiro pode questionar o arquivamento de um IA e avoc-lo para anlise mais detida. A Superintendncia, portanto, se constituiria como que um filtro para o trabalho do Tribunal. Esse formato do papel do Superintendente foi alvo de crticas que denunciavam o que seriam os superpoderes conferidos pelo escopo da deciso monocrtica deste agente dentro do arcabouo do novo Cade, em detrimento da deciso colegiada do Tribunal. A premissa por trs dessa crtica de que na defesa da concorrncia toda deciso colegiada superior deciso monocrtica. Aqui, no entanto, constatamos trade-off bsico entre esses dois tipos de deciso. De um lado, decises colegiadas tendem a ser mais corretas pelo simples fato de que sete cabeas pensando juntas tm maior potencial de acertar do que uma, alm de serem mais democrticas e transparentes. De outro lado, decises colegiadas tambm tendem a ser mais morosas. O assunto discutido em sesso no caso do Cade, pblica , ainda com a possibilidade de pedidos de vista de conselheiros que no o relator da matria. Entendemos que este trade-off tratado no PL da forma mais eficiente possvel. Os casos mais difceis, nos quais se discute a interveno do Estado, nunca so decididos monocraticamente, requerendo discusso e votao no Tribunal. J para aqueles considerados mais fceis, a expedita deciso monocrtica do Superintendente a mais adequada. E isso no impede que membros do Tribunal entendam de forma diversa, avocando o processo e aprofundando a anlise. 164

No Projeto de Lei original do Poder Executivo remanesciam funes residuais de escrutnio tanto de Atos de Concentrao como de condutas para a Seae/MF. Ao longo do processo de discusso, acabou por se entender que seria desejvel enviar mensagem inequvoca sociedade de que a anlise desses processos seria, de fato, unificada dentro do novo Cade, implicando substancial reduo do custo Cade. Sendo assim, foram removidas aquelas funes residuais, com a Seae/MF passando a concentrar seu trabalho na introduo da cultura da concorrncia dentro do prprio setor pblico, o que constitui vertente-chave da chamada advocacia da concorrncia. Constatase que h conjunto substantivo de problemas concorrenciais que surgem pela criao de barreiras a entradas artificiais no mercado, em virtude de regulamentaes anticompetitivas emanadas pelo prprio Estado, sem justificativas que sejam econmico ou socialmente razoveis. Assim, faz sentido ter um rgo especializado que tenha a incumbncia, tambm dentro do prprio Estado, de exercer contrapeso a esse tipo de ineficincia. No h dvida de que a Seae, que j tem redirecionado seu trabalho para essa funo, dispe de especializao cada vez mais refinada nesse papel, alm de estar em posio privilegiada dentro da burocracia do governo brasileiro para o exerccio de influncia mais significativa sobre a mquina pblica, e o rgo talhado para esta misso. Tal como no caso da Seae, o papel do Ministrio Pblico Federal MPF na defesa da concorrncia tambm foi alterado de forma a desonerar a tramitao de ACs, para os quais a participao do MPF deixa de ser obrigatria, evitando a duplicao de trabalho com a Procuradoria do Cade. Naturalmente, isso no inviabiliza a participao do MPF em ACs que julgar de influncia decisiva nos interesses difusos da sociedade, o que j constitui prerrogativa intrnseca desse rgo. Cabe ainda ressaltar que maior celeridade do processo de anlise de ACs, se j fundamental hoje, o ser mais ainda em um contexto de exame prvio de ACs. As mudanas de papel, tanto para a Seae como para o MPF, se tornam peas-chave dessa transformao. J no caso de condutas potencialmente anticompetitivas, garantiu-se no PL que o MPF mantivesse sua posio de destaque nas investigaes e na 165

implementao do programa de lenincia, no qual o rgo tem participado, de forma bastante eficaz, em vrios dos casos j analisados. Por fim, destaca-se tambm a criao do Departamento de Estudos Econmicos no Cade, que servir tanto Superintendncia quanto ao Tribunal e que responde crescente demanda de sofisticao da anlise econmica na defesa da concorrncia, inclusive em relao ao uso de econometria. Afinal, o Cade lida com anlises prospectivas de mercado em um campo da teoria econmica, a organizao industrial, que se encontra em rpida evoluo analtica e tem gerado sempre inovadoras prescries para o antitruste, o que inclui a interface com mtodos economtricos. O PL refora a independncia dos membros do Tribunal e do Superintendente. Os mandatos do Presidente e dos Conselheiros do Tribunal so ampliados de dois para quatro anos, removendo-se a possibilidade de reconduo. O Superintendente-Geral que representaria o atual Secretrio da SDE/MJ passa a deter mandato de dois anos. A ampliao dos mandatos dos membros do Tribunal otimiza a experincia adquirida por estes no exerccio da funo, o que aproxima o rgo de seus congneres internacionais. O prazo de dois anos usualmente considerado como insuficiente, dado o natural perodo de aprendizado que os conselheiros devem ter nessa funo de juzes administrativos. No por outra razo que se mantm no PL a previso de que os mandatos dos conselheiros sero no coincidentes, de forma a permitir que as substituies ocorram preservando ao mximo a inteligncia institucional e a trajetria que se pretende ascendente do rgo. Este argumento, no entanto, tambm indicaria que o Superintendente-Geral deveria contar com mandato igual ao dos membros do Tribunal, e no apenas dois anos. Aqui mais uma vez h trade-off que merece reflexo. O maior problema da extenso de mandatos diz respeito possibilidade de que uma escolha de conselheiro que se revele ex post claramente equivocada perdure por perodo excessivo de tempo. No Plenrio do Tribunal, esse um problema menor, dado que a capacidade de um membro gerar prejuzos qualidade das decises diluda, pois h mais seis membros para corrigir possveis erros. J no que tange Superintendncia, no h essa possibilidade de correo, dado se tratar de deciso monocrtica. De outro lado, pode-se argumentar que o check and 166

balance da Superintendncia j o prprio Tribunal, especialmente em funo da prerrogativa dos conselheiros em avocarem processos em caso de desacordo com o Superintendente. Ademais, o instituto da reconduo constitui um dos fatores que mais comprometem a desejvel independncia dos mandatrios. Enfim, esse ponto certamente demandar detida reflexo do Senado ponderando prs e contras. O quadro a seguir retirado do voto do relator na Comisso Especial da Cmara sumaria as mudanas pretendidas examinadas nesta seo.

Quadro 1. Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrncia reestruturao institucional

O PL, por fim, institui quarentena de quatro meses aps o trmino dos mandatos, o que desejvel para evitar eventual utilizao indevida de informaes obtidas no exerccio do cargo.

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Critrios de notificao de Atos de Concentrao

Outra mudana que deve atenuar bastante os problemas de atraso da anlise de ACs diz respeito alterao dos critrios de notificao no sentido de reduzir o volume de atos submetidos ao Cade. Isso positivo dado haver razovel consenso de que os parmetros atuais tm levado a um nmero excessivo de notificaes desnecessrias. Na Lei atual, as operaes nas quais qualquer participante tenha faturamento superior a R$ 400 milhes ou que gerem concentrao de mais de 20% do mercado relevante devem ser submetidas. Em tese, a varivel participao de mercado captura de forma mais precisa o poder de mercado das empresas do que a varivel faturamento. No entanto, o PL remove este ltimo critrio, dado que o que se entende como o mercado relevante da operao algo ainda a ser definido pela autoridade de concorrncia aps a notificao, e no pela parte a priori. Ademais, naturalmente a empresa possui incentivos para dimensionar o mercado de forma a reduzir ao mximo sua prpria participao de mercado. De outro lado, o critrio de faturamento mais claro e direto do que o de participao no mercado relevante, o que reduz a insegurana jurdica do critrio de notificao. E o PL adiciona segunda trava no critrio do faturamento, requerendo que a outra parte da operao detenha faturamento de pelo menos R$ 30 milhes. Na situao atual, qualquer operao realizada por uma empresa grande faturamento superior a R$ 400 milhes anuais , mesmo em se tratando de fuses ou aquisies com empresas bem pequenas, tem de ser notificada. Com a mudana pretendida, vrias operaes sem qualquer impacto no mercado deixaro de ser notificadas, poupando recursos privados e pblicos. Vale comentar outra questo importante sobre o critrio do faturamento. H algum tempo, o Cade entendia que o valor do faturamento deveria englobar no apenas as receitas da empresa ou grupo no pas, mas tambm as no exterior. Isso ampliou bastante o conjunto de operaes de multinacionais que, mesmo sem produzir no pas, tinham de notificar. Recentemente, o Cade alterou esse entendimento, adotando o critrio de faturamento no pas, o que se encontra explicitamente contemplado no Projeto de Lei enviado ao Senado. 168

De qualquer forma, no se pode negar que contar exclusivamente com critrios de faturamento e remover o critrio dos 20% do mercado relevante embute risco de permitir que determinadas operaes com efeitos anticompetitivos no sejam nem notificadas. Afinal, a despeito de o poder de mercado estar realmente mais correlacionado com o tamanho da empresa, tal correlao no perfeita. Se o mercado relevante geogrfico for regional ou mesmo local, possvel que empresas com baixo faturamento tenham efetivo poder de mercado e sua fuso traga implicaes anticoncorrnciais. A forma encontrada de levar em conta tal problema foi introduzir salvaguarda importante que faculta ao Cade, no prazo de um ano a contar da data de consumao da operao, requerer a submisso dos atos de concentrao que no se enquadrem nos critrios de faturamento.

Cartis
No h dvida de que a conduta com maior potencial de dano concorrncia o cartel. No entanto, ao SBDC faltavam os instrumentos adequados para coibir tal prtica. O primeiro cartel condenado aps a Lei no 8.884/1994 foi o do ao em 1999, detectado de forma totalmente casual: as empresas, acostumadas dentro do paradigma anterior a discutir conjuntamente seus reajustes com o governo, foram Seae e informaram sua inteno de realizar reajustes de preos paralelamente, o que acabou acontecendo posteriormente com intervalos de no mximo uma semana entre as remarcaes. J nesta dcada, o SBDC tornou-se muito mais ativo na persecuo de cartis. Basicamente dois fatores explicam essa melhoria de desempenho: as novas prerrogativas da SDE e da Seae1 na busca e apreenso de documentos em empresas suspeitas e a introduo do programa de lenincia. Este ltimo constitui um dos principais instrumentos de identificao e punio de um

1. Ver Lei no 10.149, de 21 de dezembro de 2000.

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cartel em outras jurisdies, inclusive Estados Unidos e Unio Europeia, com resultados muito positivos. O propsito da lenincia basicamente instabilizar os cartis, estimulando comportamentos no cooperativos dos agentes entre si. O PL traz alteraes importantes no que diz respeito ao programa de lenincia. Primeiro, na Lei atual, os lderes do cartel nunca poderiam fazer parte de acordo de lenincia. A ideia a de que o lder do arranjo no pode ser menos penalizado do que os outros, at como forma de sinalizar a disposio da autoridade em no atenuar as penas para quem organizou o arranjo. H, entretanto, alguns problemas com tal abordagem. Primeiro, h muitas vezes dificuldade em se inferir quem o lder. Segundo, possvel que aquele que porventura seja considerado o lder seja aquele com mais informaes disponveis para a autoridade. A desconsiderao desses potenciais lenientes pode fazer toda a diferena no que diz respeito condenao do cartel. So estendidos os efeitos do programa de lenincia para crimes conexos, como, por exemplo, fraude de licitao pblica. Tais aperfeioamentos geram mais incentivos adeso ao programa, incrementando a poltica de combate a cartis. A proposta enviada ao Senado tambm estende os efeitos do acordo de lenincia s empresas do mesmo grupo, de fato ou de direito, e aos empregados envolvidos na infrao. A extenso pretendida garante ao leniente que ele no ser punido por meio de empresas de seu grupo ou empregados, reduzindo a incerteza do denunciante quanto ao alcance da lenincia. O nico problema aqui que dentro da empresa, entre os executivos que ajudaram na coordenao do cartel, tal como entre as empresas participantes, preciso manter o incentivo a ser o primeiro a denunciar. Se um diretor comercial, por exemplo, sabe que tambm ser includo nos benefcios da lenincia assinada pela empresa, ele naturalmente ter menos incentivos a realizar a denncia antes da prpria empresa. Este mais um ponto a merecer maior reflexo por parte do Senado. Um dos pontos destacados no Relatrio dos Pares da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico OCDE2 que uma lei acessria Lei no 8.884/1994, a Lei no 8.137/1990, define como crimes contra a ordem

2. BANCO MUNDIAL; OCDE. Diretrizes para elaborao e implementao de poltica de defesa da concorrncia. So Paulo: Singular, 2002 (original em ingls de 1998).

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econmica um conjunto excessivo de condutas. Dada a aplicao da regra da razo em que o potencial anticompetitivo de cada conduta no pode ser avaliado fora do contexto econmico em que se insere, fica ntido que tal generalizao no apropriada, porque pode estar constrangendo um nmero de prticas que, ao fim do dia, sejam salutares do ponto de vista do mercado. Sendo assim, o PL encaminhado ao Senado descaracterizou criminalmente vrias dessas condutas, apenas mantendo os casos dos cartis, para os quais dificilmente se configuram eficincias compensatrias que impliquem efeito lquido positivo da conduta. Essa mudana se constituiu em medida saneadora importante do Projeto enviado ao Senado.

Mudanas relevantes de conceitos econmicos na lei

Algumas mudanas de conceitos econmicos so dignas de meno. Primeiro, a Lei atual relaciona posio dominante unicamente com a varivel participao de mercado. presumida a posio dominante quando a empresa ou grupo de empresas controla 20% do mercado relevante. A moderna teoria do antitruste cada vez mais conta com outras variveis, que no a participao de mercado, para efetuar a anlise de concorrncia. Afinal, sabido que, mesmo quando uma concentrao gerar participao de mercado muito alta, ainda possvel se concluir pela ausncia de problemas concorrenciais, quando se constatar que o mercado em questo seja suficientemente contestvel, com baixas barreiras entrada. Nesse caso, a mera ameaa de entrada que ocorreria, caso os preos e, por conseguinte, a rentabilidade aumentassem acima do custo de oportunidade da economia, j disciplinaria o comportamento dos incumbentes. Nesse contexto, adicionouse ao critrio dos 20% uma definio mais precisa sobre posio dominante, que ocorrer quando uma empresa ou grupo de empresas for capaz de alterar unilateral ou coordenadamente as condies de mercado. Ou seja, verificada tal condio, significa que uma empresa ou conjunto de empresas capaz de definir suas variveis estratgicas fundamentais, como preo, qualidade de produto e inovao, sem levar em conta o comportamento de 171

qualquer outro player na economia. E nesse contexto que cabe a ao da autoridade antitruste. Outra alterao conceitual importante diz respeito ao campo das eficincias compensatrias. Toda vez que a anlise da fuso indicar a presena de efeitos anticompetitivos, que usualmente esto associados com perda de eficincia alocativa no setor, ainda sim possvel sua aprovao pela autoridade de concorrncia, quando se constatarem eficincias que impliquem melhorias nas eficincias produtiva e/ou dinmicas. O art. 54 da Lei no 8.884/1994 define como eficincias a serem consideradas o aumento da produtividade, a melhoria da qualidade de bens ou servio, a eficincia e o desenvolvimento tecnolgico ou econmico. Tais dispositivos foram mantidos na proposta enviada ao Senado. De outro lado, a Lei atual tambm define que operaes com efeitos potencialmente anticompetitivos requeiram, para serem aprovadas, que os benefcios decorrentes sejam distribudos equitativamente entre seus participantes e os consumidores. Esse requerimento de equanimidade na distribuio de benefcios dificilmente exigido na prtica, pois sua eventual aplicao a ferro e fogo provavelmente levaria ao bloqueio de operaes com efeito lquido largamente positivo ao bem-estar social. Dessa forma, passou a ser requerido que parte, e no metade, dos benefcios em qualquer proporo sejam repassados aos consumidores. Tambm se previa como motivao para a aprovao de operaes potencialmente anticompetitivas motivos preponderantes da economia nacional e do bem comum. Alm de se constituir em elemento estranho aos objetivos da poltica de concorrncia, tal dispositivo excessivamente subjetivo.

7. Concluses
As polticas de defesa da concorrncia integram, atualmente, o conjunto fundamental de instituies necessrias promoo do crescimento econmico. E tais instituies no so resultados obrigatrios do que seria natural busca das sociedades por arranjos eficientes. Devem ser construdas 172

inclusive caminhando muitas vezes na direo contrria das foras naturais da sociedade. Tal constatao foi captada no clssico de Douglas North (1990),3 no qual se conclui que boa parte da estagnao na histria econmica mundial, em especial nos pases do terceiro mundo, explicada pelo fato de essas sociedades favorecerem em grande medida atividades que promovem atividades redistributivas e no produtivas, que criam condies de monoplio ao invs de competitivas e que restringem oportunidades ao invs de expandi-las. Uma poltica de defesa da concorrncia bem desenhada, evidentemente, ataca diretamente o ncleo desse problema. De 1994 at hoje, o SBDC passou por intenso perodo de aprendizado e evoluo institucional. A anlise econmica ficou mais refinada.4 Pode-se dizer hoje que a aplicao da legislao de defesa da concorrncia est em linha com o benchmark internacional. Nesse sentido, Relatrio dos Pares da OCDE de 20055 constata que: Apesar das srias deficincias, o SBDC realizou progressos substanciais durante os ltimos cinco anos, implementando uma slida poltica de concorrncia no Brasil. O debate sobre a reestruturao do SBDC vem da dcada passada, tendo amadurecido ao longo de todo esse perodo por meio de vrias composies do Cade e de secretrios da Seae e da SDE. No entanto, mudanas institucionais mais profundas no acontecem nem devem acontecer da noite para o dia. Mais do que qualquer coisa, as reformas institucionais com maior probabilidade de xito so aquelas cujo objetivo e regras so razoavelmente bem-aceitas e compreendidas pela grande parte dos agentes afetados direta e indiretamente e tal grau de consenso apenas obtido aps um perodo suficientemente grande de tempo. Como destacado por North (1990), instituies tipicamente mudam de forma incremental e no descontinuada. Acreditamos que este o caso do Projeto de Lei em comento.

3. NORTH, Douglas. Institutions, institutional change and economic performance. Cambridge: University Press, 1990. 4. Para coletnea de casos concretos de concorrncia no Brasil em que se fez utilizao de instrumental econmico, ver MATTOS, C. C. A. A revoluo antitruste no Brasil: a teoria econmica aplicada a casos concretos. So Paulo: Singular, 2003 e MATTOS, C. C. A. A revoluo antitruste no Brasil II: o papel da teoria econmica aplicada a casos concretos. So Paulo: Singular, 2008. 5. OCDE. Lei e poltica de concorrncia no Brasil: uma reviso dos pares. Banco Interamericano de Desenvolvimento, 2005.

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PARTE 3
GOVERNANA REGULATRIA NO BRASIL: FORTALECIMENTO DA CAPACIDADE PARA GESTO EM REGULAO

Captulo 7 Desafios da governana regulatria no Brasil1

Luiz Alberto dos Santos
proveitando a ocasio e a oportunidade de voltar ao tema da governana regulatria no Brasil, e nessa perspectiva h pouco aqui mencionada por Francisco Gaetani, importante, primeiro, contextualizar a evoluo desse debate, medida que esse um tema que vem ao longo dos anos assumindo configurao diferente daquela que at muito recentemente era dada quando se entendia a questo da regulao especificamente sobre a lgica da teoria econmica. Hoje, temos uma situao em que a discusso sobre regulao se d cada vez mais crescentemente no campo da governana pblica, como um dos temas que dizem respeito prpria questo da eficincia da atuao do Estado. No entanto, um tema muito complexo, que envolve uma multiplicidade de aspectos, como foram aqui colocados com muita propriedade e profundidade na exposio de Stephane Jacobzone, e alguns desses aspectos envolvem diferentes vises, pelas quais podemos ento avaliar suas possibilidades de desenvolvimento. Por exemplo, na questo do acesso informao. Se temos, por um lado, uma tenso vinda da sociedade, do mercado, enfim, de que preciso ampliar o acesso informao; por outro lado, existe uma tenso natural, interna burocracia, e isso tanto faz se so nas agncias ou fora das agncias, que reside, ainda, na cultura do segredo no mbito da Administrao Pblica, de tratar todas as informaes como sigilosas.

1. Captulo baseado em palestra proferida pelo autor no Seminrio Internacional de Avaliao do Impacto Regulatrio: experincias e contribuies para a melhoria da qualidade da regulao, realizado em outubro de 2007.

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No mbito da consolidao normativa, h o problema da excessiva quantidade e fragmentao de normas, que torna essa tarefa em alguns casos inadministrvel, desafio absolutamente hercleo no sentido de comear uma tarefa que no se sabe quando ir terminar, na medida em que a herana que se tem em termos de quantidade e diversidade de normas assustadora. Na questo da judicializao dos processos no mbito do Poder Judicirio, e da discusso sobre a qualidade da Justia, em que medida, ao se buscar reduzir a judicializao, pode se estar tambm afetando a facilidade ou o acesso dos cidados e das empresas ao Poder Judicirio e sua manifestao? Na questo da transparncia e da participao da sociedade, estes elementos se tornam cada vez mais centrais e requerem postura muito ntida no sentido de se abrir espaos a essa participao e de se estabelecer instrumentos institucionais que a viabilizem. Finalmente, temos o desenho das instituies regulatrias e sua criao, que introduz, em alguns casos, como o brasileiro, varivel fundamental na diviso do poder e que, apesar de a nossa experincia no ter comeado em 1996, quando foi criada a primeira agncia, com esse desenho institucional de agncias autnomas e com garantias para seus dirigentes no que se refere a mandatos, etc., inovao muito importante, mas ainda em fase de elaborao e implementao. A prpria discusso dos marcos regulatrios um tema presente na agenda da governana regulatria, medida que so inmeros os setores que ainda esto em processo de transio entre um modelo de regulao estatal para monoplios estatais e para setores em que a competio entre empresas no mercado ou mesmo monoplios privados requer diferente viso dessa funo. E, enfim, h necessidade de que essa regulao, em qualquer cenrio, seja uma regulao de qualidade, o que envolve inmeros outros insumos. O desenho do Estado no Brasil tambm, de fato, muito complexo, o que muitas vezes coloca como dificuldade a comparao internacional. O Brasil uma Repblica Federativa composta por 27 unidades, inclusive o Distrito Federal, com trs poderes constitucionalmente harmnicos e independentes entre si, em que no se admite a delegao de competncias legislativas, exceto no que se refere s leis delegadas e s medidas provisrias. 178

Temos um Poder Executivo bastante fragmentado internamente, pela existncia de ministrios e secretarias no mbito da Administrao direta em razovel quantidade e, quando comparamos com outros pases, vemos uma quantidade significativa de rgos nessa estrutura: fundaes, autarquias e empresas, beirando mais de duas centenas de entidades diferentes; um setor quase estatal, parte dele oriundo da estrutura corporativa do Estado Novo como os servios sociais autnomos que giram em torno do sistema sindical, as organizaes sociais, um tipo institucional novo que alguns estados implantaram em maior nmero do que a Unio; e instituies de controle no mbito dos Poderes Legislativo e Judicirio e do Ministrio Pblico, que atuam, frequentemente, tensionando a forma como o Executivo se comporta. Comparar o Brasil, nesse contexto, com outros pases, tarefa bastante delicada. Ainda assim, temos alguns avanos e medidas de carter institucional e normativo recentes aos quais gostaramos de chamar a ateno para que possamos avaliar as possibilidades de outros avanos. De pronto, gostaria de abordar a questo do aumento da transparncia e do acesso informao. inegvel que no Brasil, nos ltimos dez anos, houve avano muito grande no que se refere ao aumento da transparncia e do acesso informao. Por exemplo, as iniciativas de governo eletrnico so bastante ilustrativas, na medida em que o uso cada vez maior dessas tecnologias propicia o acesso a todo e qualquer cidado brasileiro em qualquer ponto do pas a normas, leis e regulamentos. Temos hoje, no mbito do Poder Legislativo, toda a legislao e todo o processo legislativo em todas as suas fases disponibilizado na internet, online, ou seja, praticamente em tempo real, para qualquer cidado. Tambm o Tribunal de Contas da Unio divulga informaes bastante atualizadas e completas sobre processos e decises. No Poder Judicirio, temos praticamente a totalidade das decises judiciais dos Tribunais Superiores, particularmente do Supremo Tribunal Federal, mas tambm do STJ, do TSE, do TST, e de quase todos os rgos do Poder Judicirio, disponibilizadas em instrumentos de consulta e acompanhamento de suas decises, permitindo a qualquer cidado a qualquer momento consultar a jurisprudncia e saber o caminho que est se trilhando. 179

No Poder Executivo, essas tecnologias viabilizaram aumento significativo do emprego de consultas pblicas por meio da internet, de que so exemplo as consultas feitas por agncias reguladoras, mas tambm por ministrios e outras instituies. A legislao federal tambm disponibilizada online por intermdio dos sites da Casa Civil, da Presidncia da Repblica, e dos ministrios. Inmeros ministrios tm espaos especficos para a disponibilizao de sua legislao. O prprio Dirio Oficial, que h at muito pouco tempo era de difcil acesso um cidado no Estado do Rio Grande do Sul, por exemplo, levava uma semana ou mais para saber que uma medida provisria ou uma lei foi publicada , hoje disponibilizado instantaneamente e qualquer cidado tem acesso verso do dia, e de dias, meses e anos anteriores por meio da internet. O amplo uso dessa tecnologia tem, portanto, propiciado a ampliao do acesso informao pblica e isso, alm das questes puramente regulatrias, normativas e legais, envolve tambm as aes de governo em vrias reas e servios pblicos que so cada vez mais disponibilizados. Diversas pginas do governo, na internet, ilustram essa tendncia de uso da tecnologia. Por exemplo: Senado Federal disponibiliza legislao completa desde os tempos do Imprio. Cmara dos Deputados oferece site em permanente atualizao. Interlegis, projeto conduzido pelo Senado Federal, disponibiliza informaes sobre as legislaturas estaduais. Supremo Tribunal Federal, com site modernizado recentemente, possui pgina de pesquisa extremamente eficiente; hoje os arquivos j so disponibilizados em formato PDF, arquivos em formato de documento porttil, portanto sem perda de qualidade da documentao. Tribunal Superior Eleitoral divulga informaes sobre eleies, candidatos, partidos, financiamento de campanhas, extremamente teis para o exerccio da cidadania. Superior Tribunal de Justia, na mesma direo. Mais recentemente, a partir de 2005, a implantao, por meio de 180

decreto presidencial, do Portal da Transparncia passou a propiciar informaes sobre dados e contas pblicas, execuo de convnios, enfim, uma srie de informao disponveis on-line que permitem a fiscalizao da Administrao Pblica. Tambm h pginas de vrios rgos da Administrao Pblica, tais como: Receita Federal. Ministrio do Planejamento, que propicia acesso on-line a uma srie de informaes de interesse dos prprios servidores pblicos. Ministrio da Sade, com conjunto riqussimo de informaes sobre sade pblica no Brasil. Previdncia Social, que propicia acesso inclusive a requerimentos de benefcios previdencirios. Enfim, trata-se de avanos que h at pouco tempo existiam apenas no campo da fico cientfica. O acesso informao tem, no plano legislativo, avanado tambm medida que vrias leis aprovadas desde a Constituio de 1988 propiciaram essa ampliao, assegurando o direito informao. Ainda que nossa Lei de Processo Administrativo no seja a ideal, vrias leis a complementam para propiciar maior acesso e facilidade do cidado em seu relacionamento com a Administrao Pblica, no sentido de requerer e obter informaes de seu interesse. o caso, por exemplo, da Lei n 8.159, de 1991, que trata do acesso a documentos e arquivos pblicos e informaes de posse dos rgos pblicos; da Lei n 9.051/1995 que assegura a cada cidado o direito de requerer certides para defesa de seus direitos e esclarecimento de situaes; da Lei de Acesso a Informao Ambiental, de 2003, que permite a qualquer interessado o acesso a dados e informaes ambientais existentes nos rgos do Sistema Nacional de Meio Ambiente Sisnama. H tambm a Lei n 11.111, de 2005, que flexibiliza as regras de acesso a informao da Lei n 8.159, de 1991, e que restringiu o uso da prerrogativa de atribuio de sigilo, no grau 181

de ultrassecreto, por parte da Administrao. Hoje, essa rubrica s pode ser atribuda por intermdio de deliberao da Comisso de Averiguao e Anlise de Informaes Sigilosas, coordenada pela Casa Civil, da Presidncia da Repblica. Essas medidas vm permitindo avanos importantes. Por sua vez, o Decreto n 5.482, de 2005, que institucionalizou o j referido Portal da Transparncia, permite e torna obrigatrio que se disponibilizem, em linguagem acessvel e simplificada, informaes sobre gastos pblicos, repasses, operaes de descentralizao de recursos, etc. O governo vem discutindo j h alguns meses no mbito de um conjunto de ministrios, incluindo a Controladoria-Geral da Unio, a Casa Civil, o Conselho de Transparncia e Combate Corrupo, o Gabinete de Segurana Institucional, o Ministrio das Relaes Exteriores, o Ministrio da Justia, o prprio Ministrio Pblico, alm do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, a construo de proposta a ser enviada ao Congresso Nacional consolidando as normas sobre acesso a informao e avanando no sentido de proporcionar acesso mais efetivo e ampliar o escopo desse direito para que as informaes utilizadas pela Administrao Pblica em seu processo decisrio se tornem efetivamente disponveis e acessveis ao cidado. Como paradigma dessa experincia, destacam-se os casos do Mxico e dos Estados Unidos, particularmente o caso mexicano, medida que se criou l uma instituio, o Instituto Federal de Acesso Informao, para dar conta dessa tarefa. No campo da governana democrtica, viabilizando maior nvel de participao da sociedade na gesto pblica, o governo do Presidente Lula tem fortalecido as instncias de participao. Atualmente, existem no mbito do governo federal cerca de noventa diferentes rgos, como conselhos, comits e instncias consultivas, deliberativas e de aconselhamento, dos quais participa efetivamente a sociedade civil ou suas representaes. As audincias pblicas e as consultas pblicas so cada vez mais empregadas, como mencionou Dirceu Raposo de Mello s na Anvisa so mais de oitocentas consultas pblicas j realizadas , e frequentemente esses instrumentos so utilizados como parte do processo de tomada de deciso sobre as polticas pblicas e o exerccio do poder normativo e regulamentar, no apenas nas agncias reguladoras, mas no conjunto da administrao. 182

Esse um compromisso que o governo vem buscando honrar e implementar, tendo inclusive adotado medidas concretas buscando fortalecer a participao da sociedade civil no prprio processo de elaborao do plano plurianual, como ocorreu em 2003 e 2007, e deve ser futuramente regulamentado. Em todo o pas, inclusive, essa tem sido uma marca da Administrao Pblica no Brasil em nvel municipal. As experincias de oramento participativo tm sido extremamente importantes para oferecer aos cidados a oportunidade de participar das decises quanto alocao de recursos. No que se refere judicializao dos conflitos, uma das mais importantes medidas adotadas foi a adoo da Emenda Constitucional n 45, de 2004, a Reforma do Judicirio, que foi uma das consequncias imediatas da prioridade dada pelo governo a esse tema, inclusive com a criao de uma Secretaria, pela primeira vez, para tratar do tema. Depois de mais de quinze anos, graas a esse impulso, a Emenda restou aprovada, assim como o novo Cdigo Civil foi aprovado, tendo sido sancionado em 2004. O conjunto de medidas adotadas nessa direo visa exatamente a promover melhoria do controle externo da atividade do Poder Judicirio e dar maior eficincia, celeridade, qualidade, confiabilidade e transparncia ao processo. Com a introduo da smula vinculante, assegura-se ainda maior coerncia no mbito das decises do Poder Judicirio, permitindo que o Supremo Tribunal Federal possa estabelecer entendimentos a serem observados pelas instncias inferiores em casos especiais, reduzindo, assim, a judicializao do conflito. No mbito especfico das agncias reguladoras, o Projeto de Lei n 3.337, de 2004, no responde, e no poderia responder, pela totalidade das solues dos problemas da agenda regulatria do Brasil. Temos hoje, ainda, um conjunto grande de instituies que exercem funes regulatrias, mas no so, formalmente, agncias reguladoras. Da, o alerta feito por Jacobzone, quando diz que a anlise de impacto regulatrio no pode ser exclusiva para as agncias reguladoras, mas abordagem integral do processo regulatrio como um todo. H quantidade muito grande de instituies que exercem essas funes e que no so, legalmente, agncias reguladoras. As prprias 183

agncias reguladoras ainda tm nvel de disparidade institucional naquilo que poderamos chamar de isomorfismo institucional imperfeito, ou seja, o modelo foi copiado, mas no foi adequadamente adaptado, e naquilo que foi copiado, mas implantado de forma diferenciada, sem razoabilidade suficiente, entre as dez agncias reguladoras que foram criadas a partir de 1996. Da a necessidade de alguns ajustes e adequaes nesse modelo. Quando, em 2003, foi criado grupo de trabalho interministerial coordenado pela Casa Civil com essa finalidade, tivemos o cuidado de buscar identificar no modelo e na sua implementao suas virtudes e defeitos. Entre os problemas identificados, verificamos a precariedade dos instrumentos utilizados na implementao das agncias, inclusive a incompletude e a improvisao do modelo; o baixo uso pelas agncias dos instrumentos de transparncia e consulta pblica, que no era ainda uma prtica to disseminada; o baixo grau, no geral, de accountability, diante de seus stakeholders e, particularmente, diante da sociedade; e o elevado risco de captura, o que era uma consequncia do baixo nvel de autonomia tcnica e decisria e da ausncia de quadros profissionalizados no mbito dessas agncias naquela ocasio. Verificamos, ainda, um nvel de qualidade da regulao insuficiente em relao aos parmetros internacionais usualmente considerados; uma absoro indevida de competncias de formulao de polticas pelas agncias, em alguns casos, decorrente, em parte, da omisso dos ministrios e da adoo de perspectiva de esvaziamento ministerial; uma disponibilidade de recursos humanos ainda insuficiente tanto nas agncias quanto nos ministrios; e uma impropriedade do uso do poder concedente conferido por lei s agncias reguladoras. Essa estruturao funcional incompleta no poderia produzir os melhores resultados e um dos elementos nesse processo que mais chamou a ateno foi a inadequao dos quadros de pessoal nas agncias e nos ministrios, o que exigiu medidas mais rpidas e mais urgentes, j que questo fundamental. Tambm outras questes foram observadas, como a falta de cooperao entre as agncias reguladoras e os rgos de defesa da concorrncia e a insuficincia dos instrumentos de controle social e de controle de gesto. 184

Isso tem um preo: a qualidade da regulao no ainda e no era a ideal, quando se olha em perspectiva comparada. Como Jacobzone demonstrou por meio de alguns grficos, isso fica evidente medida que, por exemplo, na escala de anlise de impacto regulatrio, no temos pontuao e, no que se refere a consultas pblicas, estamos no meio da escala. Em abordagem mais abrangente, feita a cada ano pelo Banco Mundial e que classifica os pases de acordo com indicadores de governana, o Brasil est ainda em situao inferior a de pases latino-americanos, como a Colmbia e o Mxico, e bem distante do Chile, que, peculiarmente, no tem agncias reguladoras autnomas, nos modelos que nos acostumamos a entender como adequados. O modelo de agncias reguladoras vem, portanto, sendo objeto de reviso no mbito do Projeto de Lei n 3.337, enviado ao Congresso em 2004, e que busca, exatamente, resolver alguns desses problemas, entre eles a redefinio das competncias das agncias, uma redefinio e uma qualificao do conceito de autonomia, buscando atender o princpio de que a agncia deve ter autonomia tcnica e capacidade para exercer as funes de regulao e fiscalizao que lhe so tpicas; portanto, as funes de definio de polticas no so funes de agncias reguladoras. preciso, ainda, estabelecer vinculao mais clara entre receitas e oramento e desempenho para que as agncias sejam legitimadas no sentido de receber recursos que, inclusive, se originam em suas atividades, como tambm a melhoria da participao social e da prestao de contas. Chamo a ateno, ainda, para o Projeto de Lei n 7.528, de 2006, que trata das questes relativas a conflito de interesses. Em tramitao no Congresso, e j aprovado pela Comisso de Trabalho, de Administrao e de Servio Pblico da Cmara dos Deputados, o Projeto trabalha a questo de forma mais abrangente, estabelecendo, inclusive, um prazo maior para inibir o revolving doors, passando de quatro meses para um ano o perodo de quarentena. As perspectivas atuais do Projeto de Lei n 3.337, de 2004, buscam concluir sua negociao e votao com a maior brevidade possvel, a depender, evidentemente, do calendrio da Cmara dos Deputados, que tem sido bastante difcil de prever, porque, alm de ser um projeto prioritrio no mbito do governo, includo entre as propostas do Programa de Acelerao 185

do Crescimento, o PAC, um projeto que j foi exaustivamente negociado, inclusive mediante a incorporao de sugestes e contribuies oriundas de diversos setores, tais como Cmara Americana de Comrcio, Federao da Indstria de So Paulo e outros segmentos. Mas ainda h alguns ajustes que o Relator dever propor, voltados, especialmente, melhor definio do escopo das agncias, melhor conceituao do que regulao e de sua abrangncia, a questo da autonomia oramentria, entre outros problemas que ainda precisam ser mais bem equacionados no campo da redao. Por fim, temos a j votada em primeiro turno no Senado Federal Proposta de Emenda Constituio n 81, de 2003, que trata de introduzir na Constituio novo artigo, o art. 175-A, a fim de colocar no mbito constitucional a previso da existncia de agncias reguladoras como entidades sujeitas a regime autrquico especial, destinadas ao exerccio de atividades regulao e fiscalizao e aplicao de sanes com vistas ao funcionamento adequado dos mercados e da estruturao de servios e bens pblicos. Os princpios que essas instituies deveriam observar em seu funcionamento, definidos pela Emenda, so aqueles que, tradicionalmente, j identificamos como os que respondem a essa natureza, como a proteo do interesse pblico, a defesa da concorrncia e do direito do consumidor, a promoo da livre iniciativa, a prestao de contas, a impessoalidade, transparncia e publicidade, a autonomia decisria, administrativa e financeira, a deciso colegiada, a notria capacidade tcnica e reputao ilibada para o exerccio das funes de direo, a estabilidade e previsibilidade das regras, enfim, um conjunto de princpios que so inquestionveis naquilo que respondem ao interesse da sociedade. E, por ltimo, merece destaque o Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para Gesto em Regulao PRO-REG, objeto de negociao mantida h quase dois anos com o Banco Interamericano de Desenvolvimento com a participao de diversos ministrios e agncias reguladoras. O PRO-REG busca formatar um conjunto de iniciativas que atendam a objetivos tais como o fortalecimento do sistema regulatrio, da capacidade de formulao e anlise de polticas pblicas nos setores regulados, a melhoria da coordenao e do alinhamento estratgico entre polticas 186

setoriais e processo regulatrio, o fortalecimento da autonomia, transparncia e desempenho das agncias, o desenvolvimento e aperfeioamento dos mecanismos para o exerccio do controle social e transparncia, etc. Esse programa, que ter horizonte inicial de trs anos para sua implementao, ser conduzido por duas instncias: um comit gestor, composto pela Casa Civil, Ministrio do Planejamento e Ministrio da Fazenda, e um comit consultivo, composto pelos ministrios que tm agncias reguladoras sob a sua superviso, como os Ministrios das Minas e Energia, das Comunicaes, Transportes, Sade, Cultura, Defesa e Meio Ambiente, alm do Ministrio da Justia, do Conselho Administrativo de Defesa Econmica e todas as dez agncias reguladoras. No que se refere aos componentes que esse Programa visa a desenvolver, destaca-se o fortalecimento da capacidade de formulao e anlise de polticas e a melhoria da coordenao e do alinhamento estratgico; nesse, especificamente, a ao prevista o desenho de estratgia de implementao e institucionalizao da anlise de impacto regulatrio. exatamente aqui que entra o escopo deste Seminrio, que introduzir na agenda do governo e no debate que se far as possibilidades dessa ferramenta para a melhoria da qualidade da regulao no pas. O componente fortalecimento da autonomia, transparncia e desempenho das agncias deve, precisamente, contemplar um programa de capacitao em anlise de impacto regulatrio, o desenvolvimento e implementao de um sistema de seleo de diretores, formulao e implementao de programa de capacitao em processos administrativos e gesto por resultados, enfim, questes absolutamente centrais para que se tenha qualidade maior, aumento da transparncia e melhoria do desempenho das agncias. Destacase tambm como componente-chave o aperfeioamento dos mecanismos de controle social. Quais so os principais desafios identificados pelo governo identifica que devam ser enfrentados para que se possa melhorar a governana regulatria no Brasil? Primeiramente, o aumento da legitimidade, capacidade e transparncia das instituies regulatrias, de modo que a sociedade disponha dos melhores instrumentos para que seus interesses sejam atendidos. Segundo, a clareza de papis, limites e responsabilidades das instituies reguladoras, nos termos 187

da Constituio Federal, evitando-se, assim, os conflitos que frequentemente ocorrem, como mencionou Ronaldo Seroa da Motta. tambm fundamental a definio clara e precisa da extenso e dos limites da autonomia das agncias reguladoras naquilo que elas efetivamente precisam para bem exercer as suas funes e compatveis com o sistema constitucional. Precisamos buscar, ainda, o aperfeioamento dos mecanismos de coordenao e superviso e a implementao da anlise de impacto regulatrio, desafios e discusso inevitveis, e que somente podem ser viabilizados como resultado de um processo de envolvimento e parceria entre as instituies de governo e a sociedade. Por fim, preciso buscar o aperfeioamento e a consolidao normativa, de modo a reduzir a obsolescncia dos marcos regulatrios e do conjunto normativo, e a ampliao dos esforos para que se promova a simplificao administrativa e a reduo dos excessos burocrticos. Com o enfrentamento desses desafios, poderemos alcanar novo patamar de desenvolvimento da governana regulatria no Brasil e superar gargalos institucionais para que a qualidade da regulao no Brasil atinja patamares superiores e compatveis com o grau de desenvolvimento de nossa democracia. No entanto, o aperfeioamento das instituies, inclusive no campo da regulao, tarefa que jamais se dar por concluda, pois sua evoluo deve acompanhar o desenvolvimento econmico, poltico e social do Brasil.

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Captulo 8 Anlise de impacto regulatrio e melhoria regulatria1

Francisco Gaetani Klvia Albuquerque

A ascenso do Estado Regulador

s governos buscam atingir o objetivo de promover o bem-estar social e econmico dos seus cidados por meio da adoo de ampla gama de polticas pblicas. Nesse mbito, a regulao tem desempenhado papel fundamental para permitir a gesto de economias e sociedades cada vez mais complexas. A ascenso e consolidao do Estado Regulador tendncia generalizada que se observa nos pases desenvolvidos nas trs ltimas dcadas. Seja em pases que implementaram significativas iniciativas privatizantes, seja em pases em que a atuao direta do Estado como provedor de bens e servios pblicos permanece dominante, a questo da regulao colocou-se de forma irreversvel na agenda do desenvolvimento social e econmico. A regulao como forma de interveno do Estado na vida econmica e social ganhou popularidade gradativamente nos pases europeus e emergentes, embora fosse modelo institucionalizado nos Estados Unidos desde o fim do sculo XIX. Restrita inicialmente ao setor de infraestrutura, a abordagem reguladora foi se espalhando para reas como sade, meio ambiente e finanas pblicas. Hoje h exemplos de agncias reguladoras em quase todos os setores da economia.

1. Captulo baseado em palestras proferidas pelos autores no Seminrio Internacional de Avaliao do Impacto Regulatrio: experincias e contribuies para a melhoria da qualidade da regulao, realizado em outubro de 2007.

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A globalizao e a constituio dos grandes blocos macrorregionais como a Unio Europeia e o Nafta colocaram a questo da regulao no plano internacional. No surpreendentemente, a questo da regulao no plano mundial ocupa lugar central em agendas globais as mais variadas como a do comrcio, a das patentes e a da energia atmica. O processo de aprendizado na formulao de polticas regulatrias transformou-se em uma das principais reas de intercmbio de experincias entre pases, por meio de diversos mecanismos de transferncia e de transplante de polticas pblicas. No mbito dos pases desenvolvidos, a Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico OCDE vem se transformando no mais respeitado think tank na rea de polticas comparadas e vem acumulando expertise em relao ao tema desde o incio da dcada de 1990. Instituies como o Banco Mundial, o Banco Europeu de Investimento, o Banco Interamericano de Desenvolvimento, o Banco Asitico de Desenvolvimento e outras agncias de fomento passaram tambm a funcionar como cadeias de transmisso da difuso de polticas regulatrias junto a pases pobres e em desenvolvimento. Hoje no h pas indiferente ao debate sobre as vantagens e desvantagens de se adotar abordagem para a proviso de servios pblicos baseada em polticas regulatrias. Isso no significa que a ascenso da abordagem regulatria nos mais diversos pases esteja se dando de forma linear e desprovida de problemas. Pelo contrrio, os fracassos, bem como os avanos e os retrocessos, tm se constitudo em preciosa fonte de massa crtica para o estudo do tema e para a identificao de boas prticas e exerccios de benchmarking. No entanto, o debate em torno da necessidade de se buscar contnuas melhorias nas modelagens de arranjos regulatrios no de simples equacionamento. Parte dos problemas so explicados, em boa medida, pela maneira como foram se constituindo os marcos regulatrios na maioria dos pases: subprodutos de processos de privatizao que foram se institucionalizando ex-post. O caso do Brasil, por exemplo, seguiu esse padro. As privatizaes no foram precedidas de organizao mais elaborada, nem do marco regulatrio dos setores em que as estatais atuavam, nem do marco regulatrio genrico para todos os setores, nos moldes da iniciativa que hoje se encontra sob 190

apreciao do Congresso Nacional. O esforo de consolidao das agncias reguladoras ocorreu somente a partir de 2003, paradoxalmente em um governo que no tinha empatia com as polticas privatizantes do antecessor.

O dilogo em torno de polticas regulatrias

Ideias e polticas pblicas viajam pelo mundo, mas so fortemente condicionadas pelos contextos em que so aplicadas. As polticas regulatrias tiveram origem no mundo anglo-saxo e nunca tiveram o mesmo apelo nos pases da chamada Europa Continental, de origem latina e mediterrnea, at dcadas atrs, o mesmo podendo ser dito dos pases asiticos cujo desenvolvimento foi historicamente alavancado por forte participao direta do Estado. A regulao no produz benefcios ao interesse pblico per se. Depende de seu manejo. A regulao pode se transformar em obstculo para que sejam atingidos os objetivos de bem-estar social e econmico para os quais ela foi desenhada. Pode ser excessiva, impedir a inovao ou criar barreiras desnecessrias ao comrcio, concorrncia, ao investimento e eficincia econmica. No toa que muitos agrupamentos polticos e entidades empresariais costumam identificar a regulao com processos de regulamentao do funcionamento do mercado, objeto de suas frequentes crticas. Assim, importante que a adoo de abordagens relacionadas proviso dos servios pblicos que favoream a via regulatria seja continuamente problematizada com vistas a sua contnua melhoria, at porque a maioria dos setores objeto de ao regulatria so caracterizados por intenso dinamismo tecnolgico e por frequentes reorganizaes de mercado em geral via movimentos de concentrao, inclusive de carter transnacional. Em linhas bastante gerais, a adoo da poltica regulatria tem como principal motivao a crena de que se trata da melhor forma de promover a institucionalizao da busca por eficincia em determinado mercado, ao mesmo tempo em que se asseguram investimentos, preos cadentes, ganhos de produtividade contnuos, servios pblicos de qualidade e instncias para o equacionamento de conflitos que no dependem da via judicial. 191

A construo desse arranjo institucional e a sua manuteno, no melhor interesse das sociedades em que se ancoram, no tarefa trivial em nenhum pas do mundo, notadamente aps a acelerao do processo de globalizao intensificar a transnacionalizao dos grupos econmicos. O dilogo em torno da melhoria das prticas regulatrias situa-se no contexto do esforo de governos assegurarem fruns, instncias e mecanismos que possibilitem o contnuo aprimoramento das instituies pblicas encarregadas desta tarefa. O aprendizado em polticas pblicas pode ocorrer de vrias formas. Uma diferenciao comum em primeira mo e em segunda mo. No primeiro caso, o aprendizado se d pelos prprios envolvidos, diretamente. No segundo caso, o aprendizado se d por meio de lies tiradas das experincias de outros. O aprofundamento do dilogo em torno de boas prticas regulatrias visa a minimizar os custos do aprendizado direto por meio da incorporao de elementos extrados do aprendizado indireto.

O papel das organizaes internacionais

Organizaes internacionais de diversos matizes tm cumprido importante papel na catarse da circulao das ideias, boas prticas e anlises de experincias relevantes exitosas e fracassadas. Entre estas organizaes destacam os bancos de desenvolvimento Banco Mundial e regionais, como o Banco Interamericano de Desenvolvimento , as comunidades acadmicas por exemplo, o Centro de Anlise de Risco e Regulao na London School of Economics and Political Science , as entidades de profissionais organizadas mundialmente como o IEEE , as agncias das Naes Unidas, agncias bilaterais como o DFID , think tanks e instituies como a OCDE, que tem se destacado como importante hub de produo e disseminao de conhecimento aplicado nas mais diversas reas de conhecimento. O caso da OCDE particularmente interessante, como se observa pela popularizao dos mecanismos de peer review como forma de alavancagem de aprendizado comparado entre pases. O histrico desse novo posicionamento da instituio comea em 1995, quando foi aprovada pelo Conselho de 192

Ministros da OCDE recomendao aos pases-membros sobre a melhoria da qualidade da regulao governamental. Em 1997, a OCDE concluiu relatrio sobre as iniciativas de melhoria regulatria nos pases-membros, no mbito do qual algumas recomendaes de poltica foram propostas por meio de conjunto de princpios para a boa regulao. As recomendaes do relatrio serviram de base para o lanamento oficial do Programa de Melhoria Regulatria da organizao, em 1997, que tinha como objetivo a melhoria da qualidade das polticas regulatrias dos governos associados, isto , a reviso da regulao que implicasse obstculos desnecessrios concorrncia, inovao e ao crescimento e, ao mesmo tempo, a ateno para que a regulao servisse eficientemente a importantes objetivos sociais. A expresso melhoria regulatria refere-se a mudanas que aumentam a qualidade da regulao, isto , melhoram o desempenho, o custo/efetividade ou a qualidade legal da regulao e das formalidades burocrticas associadas. A experincia nos pases da OCDE tem demonstrado que a melhoria regulatria contribui para o bom desempenho dos governos e da economia. Os efeitos positivos advindos de programas com esse objetivo tm sido, normalmente, o estmulo inovao, a criao de empregos, o aumento da produtividade, a queda do nvel de preos, o aumento da qualidade dos produtos, o aumento da competitividade e, por consequncia, o crescimento econmico.

O desafio de melhorar a qualidade da regulao no pas

O Brasil no conta com programa articulado de melhoria regulatria, mas possvel afirmar que existe consenso crescente sobre a necessidade de se aprimorar o sistema regulatrio brasileiro. O governo vem adotando, desde 2003, srie de medidas que se situam na linha da tendncia internacional mencionada, cabendo chamar ateno para o fato de que o aprimoramento do sistema regulatrio brasileiro j faz parte da estratgia para a acelerao do 193

crescimento do pas. Com esse fim, inclusive, o Projeto de Lei no 3.337/2004, que dispe sobre a gesto, a organizao e o controle social das agncias reguladoras, foi includo no Programa de Acelerao do Crescimento PAC, lanado pelo governo no incio de 2007. Tambm em 2007 foi institudo, pelo Decreto no 6.062, o Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para Gesto em RegulaoPROREG, que tem a finalidade de contribuir para a melhoria do sistema regulatrio, da coordenao entre as instituies que participam do processo regulatrio, dos mecanismos de prestao de contas e de participao e monitoramento por parte da sociedade civil e da qualidade da regulao de mercados. O tema da melhoria regulatria absolutamente relevante e oportuno para o Brasil. Isso porque o pas entrou h algum tempo em novo ciclo de desenvolvimento: uma vez vencida a guerra contra a hiperinflao e alcanada a estabilidade macroeconmica, o Brasil encontra-se justamente discutindo como alavancar o crescimento. Nesse sentido, o tema pragmaticamente importante porque existe relao muito clara entre ambiente institucional-legal e investimento. exatamente disso que estamos falando quando tratamos de melhoria regulatria. Alavancar o crescimento significa criar ambiente de investimento estvel e atrativo, incentivar o empreendedorismo e apostar no fortalecimento da governana. Isso quer dizer fortalecer o sistema de gesto da capacidade reguladora e apostar no seu desenvolvimento, bem como na melhoria da qualidade das polticas regulatrias setoriais e sistmicas, no fortalecimento das instituies e na confeco de ferramentas adequadas e inovadoras. O Brasil precisa desenvolver capacidades para melhor formular, implementar, monitorar e implementar polticas pblicas que incorporem a dimenso regulatria. Os dficits de capacidade so assimtricos. H reas em que j se observa certo acmulo, como em energia, telecomunicaes e gua. Mas em outras, como transportes, meio ambiente e mdia, h muito por fazer. Na esfera de construo institucional institutional building , os desafios so imensos. Mesmo em setores em que as agncias se encontram razoavelmente consolidadas, o mesmo no se pode dizer, necessariamente, dos seus ministrios supervisores. E h agncias em que o povoamento e a consolidao correm contra o tempo como no caso da rea de aviao civil. 194

H de se verificar tambm se os rgos envolvidos esto adequadamente estruturados, se h coordenao entre eles, se existe transparncia e accountability. A dimenso de coordenao vital para a mudana de patamar das instituies que moldam o ambiente regulatrio nacional. E justamente no campo das ferramentas para a melhoria regulatria que se insere a anlise de impacto regulatrio, instrumento para informar o processo decisrio, verificando custos e benefcios das decises de poltica. Anlises comparativas, processos de peer review e prticas de benchmarking so exemplos de ferramentas que precisam ser incorporadas ao portflio de instrumentos de que cada vez mais pases fazem uso para melhorar o desempenho de suas agncias.

A anlise de impacto regulatrio: ferramenta de gesto

A anlise de impacto regulatrio instrumento formal que permite a explicitao dos problemas regulatrios, das opes disponveis de poltica e das consequncias das decises regulatrias, em cada caso concreto, mediante a utilizao de dados empricos. Trata-se, portanto, de ferramenta que tem o condo de conferir estrutura, consistncia, rigor e transparncia reviso regulatria e vem sendo amplamente utilizada no contexto internacional em programas de melhoria regulatria. Tudo isso para se ter como produto final regulao de alta qualidade, que no distora desnecessariamente a concorrncia, que seja simples, proporcional, consistente e transparente, ou seja, que atenda os objetivos de poltica a que ela se destina, ao menor custo possvel para a sociedade. O tema da melhoria regulatria , ainda, pertinente do ponto de vista institucional do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto Mpog, haja vista a misso da Secretaria de Gesto Seges do Ministrio, que desenvolver polticas transformadoras de gesto para fortalecer e otimizar a capacidade de governo. Tomando-se em conta a relevncia do modelo institucional da gesto da regulao para o crescimento econmico sustentado do pas, a Seges tem 195

apoiado o fortalecimento institucional do sistema regulatrio brasileiro por meio da interlocuo articulada com os atores envolvidos em nvel federal e tem feito disso uma de suas prioridades. Parte desse esforo envolve a proviso da autorizao de concursos pblicos para as agncias reguladoras. Outra parte implica a explorao das possibilidades oferecidas por programas de cooperao internacional.

Concluso
O momento, como j foi mencionado, conveniente e um seminrio como o que hoje est sendo realizado oportunidade de alinhar os atores institucionais envolvidos. O governo conhece a importncia dessas questes, que tm sido discutidas em outros eventos; existem aes concretas sendo conduzidas pela Subchefia de Anlise e Acompanhamento de Polticas Governamentais SAG da Casa Civil da Presidncia da Repblica; e nesse clima de parceria construtiva que vamos conseguir avanar no processo de aperfeioamento institucional do sistema regulatrio brasileiro, de forma a alavancar o crescimento econmico do pas. O Estado Regulador realidade que veio para ficar. Mais cedo ou mais tarde, a abordagem regulatria vai ser introduzida em vrios outros setores da ao governamental, como meio ambiente, educao, assistncia social, cultura. fundamental que o pas aposte no desenvolvimento de capacidades para construir alternativas que qualifiquem o processo decisrio governamental da melhor forma possvel. A Casa Civil coordenou a elaborao de projeto que dota o pas de poltica global para a abordagem regulatria. A Seges e o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto unem-se ao governo no esforo de fazer avanar esta agenda e de potencializ-la. Este , no entanto, um desafio que transcende as autoridades governamentais. O aprimoramento do marco regulatrio do pas depende tambm do comprometimento de outros poderes, de outras instncias governamentais, do setor produtivo e dos cidados.

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Captulo 9 Governana regulatria: experincias e contribuies para uma melhor qualidade regulatria1
Marcelo Ramos

Introduo

os anos recentes cresceu o interesse, promovido por governos dos pases centrais e instituies multilaterais, em buscar regulao mais eficiente do domnio econmico, em grande medida a partir da constatao de que a excessiva regulao pode causar custos evitveis ao ambiente econmico. Esse movimento tem-se consolidado sob a rubrica better regulation ou melhoria regulatria. O presente texto procura, portanto, discutir, ainda que brevemente, as iniciativas internacionais mais significativas, bem como a viso da Secretaria de Acompanhamento Econmico do Ministrio da Fazenda Seae do Ministrio da Fazenda MF, sobre o assunto. Este captulo se organiza da seguinte forma: aps esta breve introduo, remete-se a alguns dos principais temas da reforma regulatria. Em seguida, aborda-se a viso da Seae/MF quanto a este tema e as mudanas por que este rgo vem passando nos ltimos anos, a fim de melhor adequar-se s novas realidades do paradigma regulatrio vigente.

1. Captulo baseado em palestra proferida pelo autor no Seminrio Internacional de Avaliao do Impacto Regulatrio: experincias e contribuies para a melhoria da qualidade da regulao, realizado em outubro de 2007.

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Temas da reforma regulatria

A partir dos anos 1980, culminando nos anos 1990, o avano das concepes liberais na conduo da poltica econmica favoreceu a privatizao, a reduo da interveno direta do Estado na economia e, portanto, o advento do chamado Estado Regulador fenmeno que ocorreu nos pases desenvolvidos, mas tambm em desenvolvimento, incluindo a Amrica Latina. Logo se tornou patente, entretanto, que o Estado Regulador era muito mais complexo que o Estado Mnimo proposto por algumas correntes liberais mais ortodoxas. Tornava-se necessrio conceber terica e praticamente formas de governar este novo papel do Estado em particular, nos pases desenvolvidos de tradio democrtica. Ateno especial foi dispensada necessidade de minorar o chamado dficit de legitimidade percebido devido ao de rgos relativamente autnomos e no eleitos as agncias reguladoras concebidos para regular a atividade econmica em contexto de previsibilidade e respeito a contratos. dessas preocupaes que emana o conceito de governana regulatria: [...] o desenvolvimento sistemtico e a implementao de polticas gerais sobre como o governo utiliza seus poderes regulatrios2 e [...] envolve mecanismos que restringem o comportamento discricionrio dos governos: a criao de um sistema regulatrio transparente e previsvel que seja sustentvel no tempo.3 Outra camada de preocupaes, alm do tema legitimidade, tem a ver com a competitividade. O Estado Regulador pode ceder tentao de regular em excesso, ou sem a apropriada reflexo sobre as consequncias da regulao sobre o ente regulado e a sociedade em geral, impondo, assim, custos desnecessrios atividade econmica. Dessa constatao emergiram os vrios conceitos de smart regulation regulao apropriada e

2. OECD. Review of Regulatory Governance in South East Europe, 2003. 3. GUTIRREZ, Luis H. Regulatory governance in the Latin American telecommunications sector. Universidad del Rosario, [s/d].

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reforma regulatria em geral, definida pela Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico OCDE como: Mudanas que melhorem a qualidade regulatria, isto , que aumentem seu desempenho, custoefetividade ou qualidade legal da regulao.4 Com o tempo, organismos internacionais como a OCDE procuraram sintetizar todas essas vertentes em princpios gerais de governana. Bom exemplo o catlogo dos Princpios da Boa Governana Regulatria publicados pela instituio em 2004:5 Accountability o governo capaz de mostrar em que medida suas aes e decises so consistentes com objetivos claramente definidos e legitimados. Transparncia aes, decises e o prprio processo decisrio governamental esto abertos a um nvel apropriado de escrutnio por outras partes do governo, da sociedade civil e, em algumas ocasies, por governos e instituies estrangeiros. Eficiencia/efetividade o governo busca produzir servios pblicos de qualidade, ao menor custo, e zela para que o desempenho esteja de acordo com as intenes originais dos formuladores de poltica. Responsividade o governo tem capacidade e flexibilidade para responder rapidamente s mudanas sociais, levando em conta as expectativas da sociedade civil para identificar o interesse pblico geral e disposto a reexaminar criticamente o papel do governo. Viso de futuro o governo capaz de antecipar problemas futuros baseado em dados correntes e tendncias e de elaborar polticas que levem em conta custos futuros e mudanas antecipadas de ordem demogrfica, econmica e ambiental, por exemplo. Imprio da lei o governo aplica isonomicamente e de modo transparente leis, regulaes e cdigos.

4. OECD. Indicators of regulatory management systems, 2007. 5. JACOBZONE, S.; CHOI, C.; MIGUET, C. Indicators of regulatory management systems. OECD, 2007. (Working Papers on Public Governance).

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Tais princpios terminaram por cristalizar-se em norma global que incorpora discurso metarregulador, isto , que visa a estabelecer os parmetros fundamentais de uma boa prtica regulatria. Esta norma global, hoje, est plasmada no que os organismos internacionais acordaram chamar de Regulatory Impact Analysis RIA, ou seja, Anlise de Impacto Regulatrio AIR, definida pela OCDE como: O processo sistemtico de identificao e quantificao de benefcios e custos importantes que provavelmente sero consequncia da adoo de uma regulao proposta ou de uma opo de poltica.6 Mais do que um mtodo, a AIR um processo para a tomada de decises regulatrias, baseado em exame sistmico e consistente de impactos potenciais derivados da regulao governamental. Em termos propriamente metodolgicos, pode-se basear em diversas tcnicas comparativas, como a anlise de custo-benefcio, a anlise de custo-efetividade, a anlise de impacto nos negcios, entre outras. A AIR j tem uma histria relativamente longa em alguns pases e nos ltimos anos tem sido adotada em vrias jurisdies, reflexo talvez da emergncia de certo consenso sobre a necessidade de se adotarem bons princpios regulatrios. Nos Estados Unidos, por exemplo, as agncias pertencentes ao Poder Executivo devem reportar-se ao Office of Information and Regulatory Affairs OIRA, entidade criada em 1980 por meio do Paperwork Reduction Act. O OIRA parte do Office of Management and Budget OMB, bureau ligado Casa Branca Presidncia, e sua misso rever a regulao federal segundo os princpios da anlise custo-benefcio. Sua competncia emana de sucessivas ordens executivas: EO 12.291 (Reagan, 1982) exigncia de uso de anlise custobenefcio pelas agncias reguladoras. EO 12.498 (Reagan, 1986) exigncia de que as agncias reguladoras apresentem Plano Regulatrio Anual e abracem aos princpios da anlise custo-benefcio.

6. Idem.

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 EO 12.866 (Clinton, 1994) exigncia de que as agncias reguladoras tambm avaliem as condies custo-benefcio de normas alternativas. EO 13.422 (GW Bush, 2007) exigncia de que reguladores federais demonstrem a existncia de falha de mercado antes de propor nova regulamentao. Na Europa, a better regulation emerge como proposta do encontro europeu de Edimburgo em 1992. Em julho de 2001, White Paper sobre governana da Comisso Europeia estabelece a melhoria da qualidade da regulao como objetivo. Em seguida, a Comisso Prodi adota o Action Plan for Better Regulation, em junho de 2002, sendo que, em maro de 2005, a Unio Europeia relana a melhoria regulatria sob a gide da estratgia de Lisboa e adota como poltica o texto Better regulation for growth and jobs in the European Union, que define trs objetivos: A utilizao de avaliaes de impacto na anlise de novas propostas regulatrias. Revogao ou readequao de algumas normas vigentes. Simplificao da legislao vigente. Finalmente, em 2006, procedeu-se reviso estratgica da melhoria regulatria no mbito comunitrio. Ao fim desse ano, foi criado o Impact Assessment Board IAB, na Secretaria Geral da Comisso Europeia, e foram atualizadas as normas gerais para a avaliao de impacto regulatrio publicadas em 2003. A funo principal do IAB supervisionar a qualidade das anlises de impacto produzidas pelos demais rgos da Comisso durante a proposio de novas polticas pblicas. Outros pases logo seguiram o exemplo, implementando tambm processos de anlise de impacto regulatrio. Essa corrida estimulada por

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casos de sucesso, como o relatado em um relatrio preparado em 2007 pelo OIRA norte-americano. Alguns detalhes do relatrio: Estima-se que os benefcios anuais propiciados pelas normas regulatrias revisadas pelo Office of Management and Budget OMB de 1996 a 2006 alcancem entre 99 bilhes a 484 bilhes de dlares, com custos anuais estimados entre 40 bilhes a 46 bilhes de dlares. O custo mdio anual das normas regulatrias que entraram em vigor nos ltimos seis anos anteriores ao relatrio caiu 47% nos ltimos vinte anos. Os benefcios mdios anuais das normas regulatrias que entrara em vigor nos ltimos seis anos anteriores ao relatrio mais que dobraram nos ltimos oito anos. Os benefcios das normas regulatrias que entraram em vigor entre 2002 e 2006 excederam os custos em mais de trs vezes. A serem crveis, tais dados realmente mostram que a adoo da anlise de impacto regulatrio realmente tem o potencial de incrementar razoavelmente a competitividade de um pas.

Papel da Secretaria de Acompanhamento Econmico Seae

A Secretaria de Acompanhamento Econmico foi criada em 1o de janeiro de 1995, por meio da Medida Provisria no 813, como resultado do desmembramento da Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda. Tendo em vista seu papel em questes relativas ao acompanhamento de preos e ao reajuste de tarifas pblicas, a Seae herdou parte de sua estrutura de unidades do Executivo responsveis, no passado, pelo controle de preos da economia, a exemplo do extinto Conselho Interministerial de Preos CIP. A tarefa primordial naquele momento era o acompanhamento dos preos da economia. Desde ento, porm, a economia brasileira sofreu 202

grandes transformaes: o controle de preos deixou de existir e um sistema de preos livres passou a coexistir com estrutura que visa a coibir abusos de poder de mercado, com a entrada em vigor da Lei de Defesa da Concorrncia, em outubro de 1994. Hoje, a misso da Seae, definida no Decreto no 6.193, de 22 de agosto de 2007, a seguinte:
Art. 12. Secretaria de Acompanhamento Econmico compete: I - propor, coordenar e executar as aes do Ministrio, relativas gesto das polticas de regulao de mercados, de concorrncia e de defesa da ordem econmica; II - assegurar a defesa da ordem econmica, em articulao com os demais rgos do Governo encarregados de garantir a defesa da concorrncia (...); III - acompanhar a implantao dos modelos de regulao e gesto desenvolvidos pelas agncias reguladoras, pelos ministrios setoriais e pelos demais rgos afins (...); VII - promover o funcionamento adequado do mercado (...); IX - acompanhar o desenvolvimento de setores e programas estratgicos de desenvolvimento (...); X - promover a articulao com rgos pblicos, setor privado e entidades no-governamentais tambm envolvidos nas atribuies mencionadas nos incisos I a VIII deste artigo.

Na prtica, a Seae atua em trs esferas: promoo e defesa da concorrncia, regulao econmica e acompanhamento de mercados. Como veremos a seguir, entretanto, a Seae vem modificando sua forma de atuao para aderir aos objetivos de poltica econmica do Ministrio da Fazenda em termos de melhoria do ambiente competitivo no pas.

Desenvolvimentos organizacional

recentes:

reestruturao

A Seae passou por ampla reestrutuao organizacional em outubro de 2004, j em preparao para as mudanas que ocorrero quando da 203

aprovao dos Projetos de Lei que reorganizam o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrncia7 e o que moderniza o regime das Agncias Reguladoras.8 Como resultado dessa reorganizao, houve: Centralizao da anlise de Atos de Concentrao na Coordenao Geral de Produtos Industriais COGPI/RJ. Criao de Coordenaes Gerais temticas, como a de energia, a de transportes, a de sade, a de telecomunicaes etc. Criao de representao em So Paulo. Nesse processo, a Seae adotou, ainda experimentalmente, um Roteiro de Anlise Concorrencial de normas regulatrias, que vem sendo usado na anlise de algumas normas propostas por agncias reguladoras, mormente nos setores de sade e telecomunicaes. Segundo o Roteiro, anlise concorrencial deve ser implementada se a proposta regulatria tiver ao menos um dos seguintes efeitos: 1. Limite o nmero ou a gama de ofertantes. 2. Limite a capacidade dos ofertantes de competir. 3. Reduza os incentivos dos ofertantes em competir de maneira vigorosa. Na prtica, portanto, a Secretaria de Acompanhamento Econmico j vem desempenhando componente da anlise de impacto regulatrio. Como diz documento da prpria OCDE:9
Evidentemente, h uma relao muito forte entre a avaliao da poltica de concorrncia e a AIR: os objectivos de ambos os instrumentos de poltica reflectem um elevado grau de congruncia. Os Princpios Orientadores para a

7. A Seae passar a centralizar suas atenes na discusso ex ante dos marcos regulatrios, elaborar estudos avaliando a situao concorrencial de setores especficos e poder propor a reviso de normativos que afetem a livre concorrncia. 8. A Seae passar a opinar previamente, de maneira consultiva, sobre as minutas de normas e regulamentos das Agncias Reguladoras no que tange aos impactos nas condies de concorrncia dos setores regulados. 9. OCDE. Guia de avaliao da concorrncia. Verso 1.0, 2007.

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Qualidade e Desempenho da Regulamentao, da OCDE, estabelecem que os impactos na concorrncia devem ser incorporados nos processos de reviso da regulamentao em vigor e de avaliao de nova regulamentao. Contudo, na prtica, a responsabilidade pela realizao da AIR e da avaliao de poltica de concorrncia atribuda a diferentes departamentos da administrao. Da resulta, com freqncia, uma coordenao insuficiente na realizao destas duas formas interligadas de anlise.

A Secretaria de Acompanhamento Econmico do Ministrio da Fazenda espera contribuir para a melhoria da qualidade da regulao no Brasil ao incorporar a anlise concorrencial reviso das regras regulatrias como primeiro passo para a elaborao de poltica de anlise de impacto regulatrio no Brasil.

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Captulo 10 Mejorando la gestin de la regulacin: la experiencia del Banco Interamericano de Desarrollo BID en Brasil1
Pedro Farias

Introduccin

a mayor parte de los pases de Amrica Latina ha estado emprendiendo reformas de sus administraciones pblicas enfrentando distintas circunstancias y logrando resultados bastante heterogneos. Por ende, desde la dcada pasada, el BID viene apoyando el desarrollo y uso de nuevas herramientas de gestin para mejorar la calidad de los gastos pblicos y el desempeo de las entidades gubernamentales en la regin. Ms recientemente, el apoyo del Banco se ha enfocado a reformas orientadas al fortalecimiento de los mecanismos de responsabilizacin, transparencia, control social y mejora del desempeo de las organizaciones pblicas. La aplicacin de herramientas de gestin que apoyen la fijacin de objetivos estratgicos y el manejo de los recursos organizacionales en funcin del logro de esos objetivos est siendo diseminada a los gobiernos de la regin latinoamericana, siguiendo el ejemplo de los pases desarrollados. La llamada Gestin por Resultados se puede definir como una estrategia de gestin centrada en el desempeo y que utiliza herramientas tcnicas para la

1. Trabalho originalmente apresentado no XII Congresso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, realizado na Repblica Dominicana, de 30 de outubro a 2 de novembro de 2007.

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planificacin estratgica, el alineamiento de los recursos organizacionales, la gestin de riesgos, el monitoreo y la evaluacin de los resultados, adems de la retroalimentacin permanente del proceso con informacin sobre el desempeo. La Administracin Pblica moderna ha incorporado y difundido largamente esos conceptos. Sin embargo, la aplicacin de esos instrumentos en las entidades que disfrutan de autonoma diferenciada en el contexto de la administracin pblica ha generado controversias. Particularmente, en Brasil, donde diversas agencias autnomas fueron creadas para regular mercados de bienes o servicios especficos, se ha instalado un gran debate sobre la conveniencia y adecuacin del uso de determinados instrumentos de gestin del desempeo institucional que, supuestamente, podran afectar la autonoma decisoria de las agencias. En la bsqueda de asistencia tcnica para el tratamiento del tema, el Gobierno de Brasil solicit al BID, a fines de 2005, la preparacin de una operacin de prstamo que financiara un programa de fortalecimiento institucional de las actividades regulatorias. Durante el diseo de la operacin, el equipo de proyecto2 ha buscado incorporar el estado del arte de los temas de reforma regulatoria y modernizacin del Estado a nivel internacional. Adems, fue realizado un gran trabajo de discusin y recoleccin de ideas con una multitud de actores del sector pblico y privado y generados productosque pueden ser tiles a otros pases que enfrentan dilemas similares en la construccin de sus marcos institucionales para la regulacin. Este estudio se propone presentar esa experiencia y el estado de avance de su implementacin. Las informaciones y opiniones presentadas no representan necesariamente la opinin del BID ni del Gobierno de Brasil.

2. El equipo de proyecto del BID ha contado, adems del autor, con la valiosa participacin de Juan Carlos Cortzar, Ftima Cartazo, Nybia Laguarda, Natalia Laguyas y Daniela Felcman.

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El marco institucional para la regulacin: equilibrando autonoma, control y desempeo

La experiencia internacional
Los procesos de privatizaciones que tuvieron lugar extensamente en un nmero significativo de pases en los ltimos veinte aos dieron impulso al ejercicio de la regulacin por parte del Estado y estimularon la creacin de nuevas instituciones y regmenes regulatorios, los cuales subrayaban la importancia de generar mecanismos que evitaran la captura y garantizaran la independencia del regulador. En ese contexto, el modelo de las independent agencies de Estados Unidos e iniciativas centralizadas en la desregulacin se han difundido. No obstante, la evolucin de la agenda ha continuado para incluir tambin los vnculos entre poltica regulatoria, instrumentos e instituciones, y ms recientemente, acentuar la importancia de centrarse en el concepto de calidad de la regulacin. La evidencia analtica sugiere que la regulacin puede ser tanto una herramienta que contribuya a incrementar el bienestar general, como tambin puede generar costos econmicos y sociales de importancia. Asimismo, cada vez en mayor medida se considera que regulacin de alta calidad es aquella que produce los resultados esperados de una manera efectiva en trminos de costo, balanceando adecuadamente efectividad y eficiencia y teniendo en consideracin los efectos sobre la innovacin, la competitividad y el comercio. De hecho la experiencia de la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmico (OCDE) sugiere que una poltica regulatoria efectiva descansa sobre tres componentes que se refuerzan mutuamente: su respaldo al mximo nivel de gobierno, la inclusin explcita de estndares de calidad regulatoria y el fortalecimiento de las capacidades de gerenciamiento del proceso regulatorio en el tiempo. Adicionalmente, la OCDE sostiene que tambin debe prestrsele atencin a la coherencia de las polticas, a la coordinacin de polticas y procesos regulatorios, a la apreciacin ex ante de las medidas 209

regulatorias, la poltica de competencia y el grado de apertura del mercado, el anlisis de riesgos y la adecuada implementacin. Por lo tanto, para producir regulacin de buena calidad, hay que abordar los procesos y aplicar indicadores que permitan evaluar sistemticamente los resultados alcanzados por la regulacin y asegurar una implementacin efectiva. De tal manera, el concepto de calidad regulatoria es multidimensional, comprendiendo el diseo del proceso regulatorio, las actividades y los resultados de la regulacin. Para abarcar tales dimensiones, se cuenta entre los principales instrumentos disponibles con el anlisis de impacto regulatorio (AIR), los procedimientos de consulta y la capacitacin permanente tendiente a la formacin de cuadros tcnicos en los entes de regulacin3. El anlisis de impacto regulatorio (AIR) es un proceso sistemtico de identificacin de problemas a abordar y de objetivos a perseguir que se ha difundido con rapidez entre los miembros de la OCDE. AIR identifica las principales opciones para alcanzar el objetivo y analiza sus potenciales impactos. Existen diversas tcnicas que AIR puede utilizar, tales como anlisis de costo-beneficio, anlisis de efectividad (cost effectiveness) y el impacto sobre las empresas. Mediante su ejecucin, el ente regulador debe demostrar que los beneficios esperados por la regulacin que se propicia superan los costos esperados, es decir, que la misma produce un beneficio neto para la sociedad en su conjunto. Ya los mecanismos de consulta permiten conocer la visin y opiniones de expertos, de aquellos que sern afectados por la regulacin y de otras partes interesadas. De hecho, AIR normalmente incluye la utilizacin de mecanismos de consulta que contribuyan a evaluar la necesidad de la regulacin y los costos y beneficios probables de diferentes alternativas a la medida propuesta. En el diseo del Programa propuesto, se busc adecuar al contexto poltico e institucional de Brasil las lecciones de pases ms desarrollados en la

3. Sin perjuicio de reconocer la dificultad en elaborar indicadores relevantes respecto de las tres dimensiones de la calidad regulatoria, la Comunidad Europea recomienda procurar establecer indicadores para cada una de las mismas. (Commission of European Communities, 2004).

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modernizacin de sus procesos regulatorios. Asimismo, fueron consideradas experiencias importantes de algunos pases de la regin, como los convenios de gestin y el sistema de alta administracin de Chile y el papel ejercido por la Comisin Federal para Mejora Regulatoria y por los anlisis de impacto regulatorio en Mxico. Particularmente, el tratamiento de los temas relacionados al desempeo y rendicin de cuentas de las entidades regulatorias se beneficiaron del conocimiento de las experiencias britnica y chilena en el desarrollo de instrumentos que formalizan la relacin entre ministerios y reguladores, proveyendo directrices, objetivos y recursos para el logro de los resultados deseados.

La experiencia de Brasil
ES importante tomar en cuenta que Brasil empez a delinear su actual sistema regulatorio a comienzos de la dcada de 1990 con el Programa Nacional de Desestatizacin, que sent las bases para la transformacin del sector pblico mediante la privatizacin de empresas pblicas en sectores que requeran de la inversin privada para su expansin y modernizacin tales como siderurgia y petroqumica. Posteriormente, tuvieron lugar privatizaciones en varios sectores de servicios pblicos y la habilitacin para el ingreso de nuevos competidores, profundizndose, de esa manera, los procesos de reduccin de la actividad empresarial directa del Estado y de construccin de un Estado regulador. En el modelo institucional brasileo, el Poder Legislativo establece el marco normativo y el Poder Ejecutivo formula las polticas a travs de los ministerios sectoriales. A su vez, las agencias ejecutivas implementan las polticas definidas por el gobierno y las agencias reguladoras, de carcter autnomo, se orientan a la correccin de fallas de mercado, influyendo de manera decisiva tanto en la atraccin de inversiones, la expansin de la oferta y la mejora de los servicios y productos regulados, como en los precios en esos mercados. 211

Como criterio general, las agencias reguladoras fueron creadas en mercados que presentaban fallas como monopolios naturales, asimetras de informacin y existencia de bienes pblicos y externalidades, para que aplicaran reglas que pautaran el comportamiento de los agentes econmicos en los mercados regulados. Inicialmente, se crearon agencias reguladoras en sectores de infraestructura, tales como energa, telecomunicaciones y agua, con el fin de que acten como instancias de decisin tcnica y normativa autnoma. Con el tiempo se establecieron tambin en otros sectores, como salud y cine. Actualmente, el sistema regulatorio federal de Brasil est constituido por diez agencias reguladoras, las que se detallan en el cuadro siguiente:
Agencia reguladora
ANEEL: Agencia Nacional de Energa Elctrica ANP: Agencia Nacional de Petrleo ANATEL: Agencia Nacional de Telecomunicaciones ANVISA: Agencia Nacional de Vigilancia Sanitaria ANS: Agencia Nacional de Salud Suplementaria ANA: Agencia Nacional de Aguas ANTAQ: Agencia Nacional de Transportes Martimos ANTT: Agencia Nacional de Transportes Terrestres ANCINE: Agencia Nacional de Cine ANAC: Agencia Nacional de Aviacin Civil

Ministerio Sectorial Legislacin bsica

Ministrio de Minas e Energia Ministrio de Minas e Energia Ministrio de Comunicaes Ministrio da Sade Ministrio da Sade Ministrio do Meio Ambiente Ministrio dos Transportes Ministrio dos Transportes Casa Civil da Presidncia da Repblica Ministrio da Defesa Ley 9.427, 26/12/96 Ley 9.478, 6/8/97 Ley 9.472, 16/7/97 Ley 9.782, 26/1/99 Ley 9.961, 28/1/00 Ley 9.984, 17/7/00 Ley 10.233, 5/6/01 Ley 10.233, 5/6/01 MP 2.228, 6/9/01 Ley 11.182, 27/9/05

Fuente: Casa Civil. Anlise e avaliao do papel das agncias reguladoras no atual arranjo institucional brasileiro. Relatrio do Grupo de Trabalho Interministerial. Braslia, sept. 2003.

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Sin embargo, el derecho administrativo brasileo todava carece de un marco institucional general que regule las funciones y roles de los distintos actores del proceso regulatorio. De hecho el rgimen jurdico que rige a las agencias se caracteriza por su dispersin. La diversidad normativa, las especificidades de los mercados en los que actan y el momento en que cada una fue creada coadyuvan a que las agencias presenten una gran heterogeneidad, en particular, en cuanto a tamao, estructura, presupuesto, modelos de gestin y requerimientos de rendicin de cuentas. No obstante ello, los marcos legales determinan que las agencias reguladoras deben tener autonoma administrativa y financiera, abarcando la gestin patrimonial, de recursos humanos y capacidad decisoria, entendida como la ausencia de subordinacin jerrquica para las decisiones que afectan el funcionamiento de los mercados. Tambin presentan un sistema de toma de decisiones colectivas (directorios y/o instancias colegiadas) y mecanismos de participacin de la sociedad civil. La autonoma financiera se ejerce a travs de fuentes propias y/o recursos asignados por el Gobierno Federal.4 Respecto de la autonoma de sus procesos decisorios, las agencias presentan mandatos fijos de los directores no coincidentes con el mandato del Presidente de la Repblica y el establecimiento expreso del carcter autnomo de sus decisiones en sus leyes de creacin. Sin perjuicio de ello, la experiencia no es uniforme, registrndose ciertos problemas propios de la naturaleza mixta de su rgimen jurdico, en funcin de presiones polticas que recaen sobre el proceso de seleccin de directores. Los mecanismos de coordinacin entre las agencias y los ministerios sectoriales no se encuentran generalizados, si bien el contrato de gestin y desempeo negociado y celebrado entre agencias y sus respectivos ministerios constituye el instrumento utilizado por algunos entes en su relacionamiento con el Poder Ejecutivo. As por ejemplo, la legislacin de creacin de ANEEL, ANVISA y ANS prev la suscripcin de contratos de gestin con los respectivos ministerios supervisores.

4. La estructura organizativa de las agencias reguladoras federales, con sus propias particularidades, responde al diseo de agencia reguladora existente en el marco de los pases de la OCDE. OECD Economic Surveys. Brazil. Volume 2005/2 Febrero, 2005.

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En lo atinente a los controles institucionales, las agencias se encuentran sujetas al control de los tres poderes del Estado. El control judicial es efectuado mediante la revisin de las decisiones del ente por la instancia judicial. El control del Poder Ejecutivo es efectuado por medio de mecanismos contenciosos (proceso administrativo disciplinario contra los Directores, pudiendo el Presidente determinar la suspensin del funcionario) y no contenciosos (contratos de gestin, competencia en la formulacin de la poltica sectorial, autorizacin para gastar). Adems, el control por parte del Poder Legislativo es efectuado a travs de la aprobacin de los directores designados y mediante la verificacin de los estados financieros efectuada por el Tribunal de Cuentas (rgano vinculado al Congreso). El cuadro institucional descrito ha propiciado avances en el marco regulatorio de varios sectores los ltimos aos5. Sin embargo, en el sistema de regulacin de Brasil todava se identifican las siguientes limitaciones que entorpecen su buen funcionamiento y con ello afectan las posibilidades de crecimiento: (i) ausencia de un ejercicio pleno de competencias y responsabilidades por parte de los diferentes actores que intervienen en el proceso regulatorio; (ii) falta de coordinacin con los ministerios y de articulacin entre las agencias y con las autoridades de defensa de la competencia; (iii) demora en los procesos decisorios por la falta de directrices de polticas; (iv) carencia de procedimientos que resguarden la calidad en la adopcin de nuevas regulaciones; (v ) falta de claridad respecto a los objetivos estratgicos y de instrumentos que apoyen la gestin del desempeo; y (vi) debilidades en la aplicacin de los mecanismos que garantizan la autonoma decisoria de las agencias. Con el objetivo de perfeccionar el modelo de regulacin existente, el Gobierno Federal empez una revisin de sus mecanismos institucionales, buscando el fortalecimiento de las agencias reguladoras y la creacin de mecanismos que aseguren la mejora de la calidad y de la gestin del sistema regulatorio. En 2003, la Presidencia de la Repblica, bajo la coordinacin

5. De acuerdo al indicador de calidad de la regulacin construido por Kaufmann, Kraay, y Mastruzzi (http://www.worldbank.org/wbi/governance/pubs/govmatters4.html), en 2004 Brasil se ubicaba en mejor posicin que el 58% de los pases comprendidos en el estudio.

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de la Casa Civil, estableci un Grupo de Trabajo Interministerial que analiz, discuti y propuso medidas para el perfeccionamiento del modelo institucional vigente. En 2004, el Poder Ejecutivo envi al Congreso el proyecto de ley de marco general de organizacin y funcionamiento de las agencias reguladoras (Proyecto de ley No. 3.337/04), con las siguientes caractersticas: (i) la creacin de reglas generales que unifiquen el rgimen legal de las agencias; (ii) el establecimiento de mecanismos de transparencia y rendicin de cuentas; (iii) medidas para la coordinacin con agencias regulatorias estaduales y locales y rganos de defensa de la competencia; y (iv) el establecimiento de mecanismos de evaluacin del desempeo de los entes. El proceso de discusin del proyecto de ley en la Cmara de Diputados ha propiciado importantes debates con la participacin de todos los actores involucrados en el tema de regulacin, como ministerios, agencias reguladoras, expertos, empresarios, consumidores y usuarios de bienes y servicios regulados. Sin embargo, a la fecha, no ha sido posible lograr un consenso en el Congreso que permitiera su aprobacin.

La estrategia del Programa

El Banco aprob, a principios de 2005, una cooperacin tcnica intrarregional que permiti a una misin de oficiales del gobierno brasileo conocer in situ experiencias de supervisin de agencias reguladoras, mecanismos de evaluacin del desempeo, eficiencia y rendicin de cuentas en Estados Unidos, Mxico y Bolivia. Ese conocimiento ha despertado el inters del Gobierno en tener el apoyo del BID en un proyecto que fortaleciera la institucionalidad de los procesos de gestin en Brasil. Sin embargo, cuestionamientos levantados desde 2003 por autoridades del Gobierno Federal respecto al modelo institucional y al desempeo de algunas agencias reguladoras haban generado un ambiente de desconfianza entre actores involucrados en el tema. Por consiguiente, la preparacin de

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la operacin debi basarse en una metodologa que permitira construir ownership tomando en cuenta ese ambiente institucional, adems de la complejidad generada por las dimensiones poltica, econmica y jurdica que caracterizan el tema de la regulacin. Desde el principio del proceso de elaboracin de la operacin, el equipo del BID y las contrapartes gubernamentales acordaron que el Programa debera apoyar al Gobierno de Brasil en la mejora de la calidad de la regulacin, por medio de acciones que fortaleciesen la autonoma decisoria de las agencias, mejorasen su desempeo y promoviesen una mejor formulacin, coordinacin y gestin de las actividades que impactan el proceso regulatorio. Para esto, la metodologa de trabajo establecida previ lo siguiente: a) La consolidacin de apoyo poltico y liderazgo institucional para el Programa, con la constitucin de un Comit de Coordinacin de alto nivel, integrado por representantes de los Ministerios de Planificacin, Presupuesto y Gestin y de Hacienda, y presido por la Casa Civil de la Presidencia de la Repblica. b) La recoleccin de insumos y bsqueda de consensos entre los actores clave: Gobierno central (Presidencia de la Repblica y ministerios), agencias reguladoras y usuarios/consumidores y empresarios. Con ese objetivo, fueron realizadas reuniones con dirigentes de todas las 10 agencias y los 7 respectivos ministerios sectoriales, representantes de 3 entidades empresariales y 3 de defensa de consumidores, adems de muchos acadmicos y expertos en temas regulatorios. c) El enfoque restringido a los temas institucionales transversales que influencian la calidad de la regulacin, el logro de resultados y el desempeo de las entidades regulatorias sin distincin del mercado donde acten. Los temas especficos de cualquier sector regulado no seran tratados en el mbito del Programa. d) El supuesto bsico del Programa es que la consolidacin de capacidad institucional permanente para el manejo de los temas regulatorios en el Gobierno Federal propiciar la definicin de una estrategia institucional de calidad en regulacin, que incorpore las experiencias 216

internacionales reconocidas y considere las particularidades del contexto econmico, poltico, jurdico y administrativo brasileo. La implementacin de tal estrategia conducir al logro de resultados y a una mejor calidad de la regulacin.

e) La estructura de intervencin debe contemplar acciones a partir de las diferentes etapas que componen el ciclo regulatorio desde la generacin de insumos, a partir de la formulacin de polticas, pasando por la gestin de las entidades reguladoras y hasta el control de los resultados por la sociedad y los poderes constituidos, que retroalimenta el proceso.

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El Programa de Fortalecimiento de la Capacidad Institucional para Gestin en Regulacin: propsitos y descripcin

Objetivo y componentes
El objetivo del Programa es mejorar la calidad de la regulacin de mercados ejercida en el mbito del Gobierno Federal de Brasil. Para tal efecto, se espera fortalecer el sistema regulatorio de modo de facilitar el pleno ejercicio de funciones por parte de todos los actores y mejorar la coordinacin entre las instituciones participantes, los mecanismos de rendicin de cuentas y de participacin y monitoreo por parte de la sociedad civil. El Programa financiar la ejecucin de cuatro componentes: Componente 1. Fortalecimiento de la capacidad de formulacin y anlisis de polticas (US$765.000). El objetivo de este componente es fortalecer la capacidad de los ministerios para formular, monitorear y evaluar polticas pblicas que afectan aquellos sectores en donde actan las agencias reguladoras; as como realizar un seguimiento y evaluacin de la implementacin y resultados de las mismas. Se financiar el diagnstico de la formulacin y anlisis de polticas pblicas en mercados regulados, el diseo de una metodologa e indicadores para el seguimiento y evaluacin de polticas pblicas en mercados sujetos a regulacin y la capacitacin dirigida a los profesionales de los ministerios y funcionarios de los Poderes Legislativo y Judicial en cuestiones de formulacin, monitoreo y evaluacin de polticas sectoriales en mercados regulados. Componente 2. Mejora de la coordinacin y alineamiento estratgico entre polticas sectoriales y proceso regulatorio (US$1.264.000). El objetivo de este componente es promover la coordinacin y alineamiento entre las polticas pblicas sectoriales y los procesos de regulacin. Para ello se apoyar la creacin de instancias institucionales para la coordinacin de acciones en el mbito del gobierno central, fortaleciendo la cooperacin interinstitucional, el intercambio de 218

informacin y la retroalimentacin en las decisiones que afectan la calidad regulatoria, as como la obtencin y formalizacin de consensos y acuerdos respecto de los resultados esperados de las polticas sectoriales, el desempeo de las agencias y la autonoma financiera de estas ltimas. Componente 3. Fortalecimiento de la autonoma, transparencia y desempeo de las agencias reguladoras (US$1.983.000). El objetivo de este componente es fortalecer la autonoma de las agencias reguladoras federales, contribuir a la mejora de su desempeo y promover la implantacin de instrumentos que apoyen el mejoramiento de la calidad de la regulacin. Se financiar: (i) diseo, desarrollo e implementacin de un programa de capacitacin en anlisis de impacto regulatorio (AIR); (ii) desarrollo e implementacin de un sistema de reclutamiento y seleccin de directores y personal gerencial superior de las agencias; (iii) definicin y aplicacin de metodologas para la prevencin de irregularidades en los procesos regulatorios; y (iv) diseo e implementacin de un programa de capacitacin en procesos administrativos y gestin por resultados dirigido a los funcionarios de las agencias. Componente 4. Desarrollo de mecanismos para el ejercicio del control social (US$1.744.000). El objetivo de este componente es promover los mecanismos de control social respecto de las actividades regulatorias, tanto en lo relativo a facilitar el acceso de las organizaciones de la sociedad civil en el proceso regulatorio, como mejorar el monitoreo de las mismas sobre dicho proceso. Se financiar: (i) diseo e implementacin de un programa de capacitacin en cuestiones bsicas de regulacin, orientado a entidades y organizaciones de defensa del consumidor, tanto pblicas como no gubernamentales; (ii) diseo e implementacin de una campaa de comunicacin institucional de educacin en regulacin; (iii) diagnstico de las capacidades institucionales de los Servicios de Proteccin al Consumidor (PROCON) estaduales para atender las demandas de los usuarios; (iv) asistencia tcnica a la gestin de informacin del Departamento de Proteccin y Defensa del Consumidor (DPDC); y (v) capacitacin y asistencia tcnica a las agencias reguladoras para la facilitacin del control social.

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Mecanismo de ejecucin
El Organismo Ejecutor del Programa es la Casa Civil de la Presidencia de la Repblica de Brasil. La Casa Civil es responsable por la asistencia y asesoramiento directo e inmediato del Presidente de la Repblica, en especial en los asuntos relacionados con la coordinacin y la integracin de las acciones de gobierno. A esta institucin le compete la verificacin previa de la constitucionalidad y legitimidad de los actos presidenciales, la evaluacin y el monitoreo de la accin gubernamental y de los rganos y entidades de la administracin pblica federal, de la compatibilidad de las propuestas, de la evaluacin de la accin gubernamental y de los resultados de la gestin. La ejecucin del programa ha sido estructurada en tres niveles, que se ilustran y detallan a continuacin: i) nivel estratgico: Comit Gestor; ii) nivel tcnico consultivo: Comit Consultivo; iii) nivel de coordinacin operativa: Coordinadores Tcnico y Administrativo. Como forma de apoyar la ejecucin de la operacin, el Ministro Jefe de la Casa Civil nombrar como Coordinador Tcnico a un funcionario de la Subjefatura de Anlisis y Acompaamiento de Polticas Gubernamentales y a un Coordinador Administrativo de la Secretara de Administracin (SA), cuyas designaciones constituyen condicin previa para el primer desembolso de la operacin. En la estructura organizacional de la Casa Civil, la Subjefatura de Anlisis y Acompaamiento de Polticas Gubernamentales (SAG) asesora directamente al Ministro de Estado en el seguimiento de la formulacin y ejecucin de proyectos, el anlisis del mrito de las propuestas sometidas al Presidente de la Repblica y en la coordinacin e integracin de las acciones gubernamentales.

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 Comit Gestor. A ser constituido por el Gobierno Federal a travs de correspondiente acto legal, el mencionado Comit estar compuesto por representantes del Ministerio de Hacienda, del Ministerio de Planificacin, Presupuesto y Gestin y de la Casa Civil, quin lo presidir. El Comit ser la instancia responsable por: i) otorgar el direccionamiento estratgico del Programa; ii) definir las prioridades, coordinar y supervisar la marcha general de cada componente; iii) articular los organismos involucrados en la operacin; iv) aprobar los Planes de Adquisiciones, Programas Operativos Anuales (POA) e informes semestrales de avance a ser presentados al Banco; y v) resolver aspectos controversiales relacionados con la ejecucin del Programa. Comit Consultivo. Compuesto por representantes de todas las agencias reguladoras y los respectivos ministerios a los cuales estn vinculadas, adems del Consejo Administrativo de Defensa Econmica (CADE) y la Secretara de Derecho Econmico del Ministerio de Justicia. El Comit ser responsable de: i) presentar y discutir propuestas que puedan apoyar y mejorar la ejecucin del proyecto; ii) perfeccionar los contenidos tcnicos de las acciones implementadas; iii) brindar asesora y orientacin al Comit Gestor; y iv) velar por la integridad tcnica del Programa. El Coordinador Tcnico del programa ser un funcionario de la SAG con dedicacin exclusiva al Programa. Ejercer las siguientes funciones: (i) preparar y someter el POA del programa al Comit Gestor; (ii) levantar y sistematizar las informaciones y preparar los informes relacionados al seguimiento, evaluacin y auditora de la ejecucin del programa; (iii) mantener un registro actualizado de informacin que permita el clculo de los indicadores de seguimiento del programa; (iv) definir los requisitos tcnicos de los bienes y servicios a ser adquiridos o contratados con recursos del programa. El Coordinador Administrativo del programa estar vinculado a la SA y ejercer, entre otras, las siguientes funciones: (i) gestionar la seleccin y contratacin de los bienes y servicios 221

requeridos por el Programa; (ii) mantener registros contables y sistemas de informacin para la administracin de contratos, flujo financiero y control interno de los recursos del financiamiento y de la contrapartida local; (iii) preparar las solicitudes de desembolso y los estados financieros auditados del programa.

El seguimiento y evaluacin del Programa

La supervisin de la operacin se levar a cabo con base en los siguientes instrumentos: (i) Planes Operativos Anuales; (ii) Marco Lgico; e (iii) informes semestrales de avance. Para el seguimiento y evaluacin del Programa se tomarn en cuenta las metas y los indicadores de avance y de xito definidos con las entidades participantes en el Programa indicados en el Marco Lgico, en el que se incluyen los indicadores de resultados de cada uno de los componentes y productos y las lneas de base para los mismos. El mismo se adjunta como Anexo I. En especial, con el fin de acompaar el cumplimiento del propsito del Programa se ha desarrollado un Indicador de Calidad Regulatoria (ICR)6, que medir los avances en la calidad de la regulacin que implementan las agencias del Gobierno Federal. El indicador procurar capturar atributos de las distintas dimensiones que hacen a la calidad regulatoria y que son relevantes en el contexto del programa. El seguimiento y la supervisin general del Programa estarn a cargo del Comit Gestor con base en los planes anuales a ser elaborados para cada componente. El Ejecutor deber preparar y presentar al Banco informes

6. El Indicador de Calidad Regulatoria desarrollado, considera tres dimensiones de anlisis, expresadas en tres subndices. Las dimensiones consideradas son: Coordinacin Institucional y Monitoreo; Autonoma y Transparencia; y Mecanismos de Consulta y Rendicin de Cuentas. Se ha realizado un ejercicio para estimar la lnea de base para el ICR la cual se recomienda sea revisada por el Comit Gestor dentro de los primeros meses de vida del Programa.

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semestrales de avance. El Programa incluir una evaluacin final donde se analizarn los logros alcanzados. Asimismo, tres meses despus de terminada la operacin se preparar un Informe de Terminacin de Proyecto en donde se detallarn los resultados del proyecto y las lecciones aprendidas durante su ejecucin.

Balance final: las lecciones perspectivas del Programa

aprendidas

El proceso de elaboracin de la operacin reafirm una constatacin comn a muchos proyectos del Banco: la capacidad del BID de actuar como un agente catalizador y facilitador en ambientes de gran complejidad poltica o institucional. La percepcin del BID como un agente neutro en los procesos de toma de decisin nacionales le confiere la credibilidad para interactuar directamente con todas las partes interesadas. Adems, la asistencia tcnica que el Banco comnmente agrega a los proyectos y la experiencia que acumula en sus diseos e implementaciones le permite producir e identificar instrumentos que pueden ser tiles a otros pases. Un ejemplo de eses productos en el Programa en cuestin son el estudio Evaluacin de Experiencias Internacionales en Agencias e Instrumentos de Regulacin Econmica: Recomendaciones para Brasil, diseada por la consultora Claudia Silva. La misma consultora fue responsable por la metodologa de Indicador de Calidad Regulatoria, a ser utilizado en el seguimiento de los avances del Programa. Esos productos pueden, oportunamente, servir a otros pases que busquen perfeccionar sus marcos institucionales para regulacin. El xito del Programa estar directamente relacionado al liderazgo institucional y a la capacidad de coordinacin del ejecutor, la Casa Civil de la Presidencia de la Repblica, y los dems organismos de coordinacin central del gobierno asociados, los Ministerios de Hacienda y de Planificacin, Presupuesto y Gestin. Ese liderazgo deber ser ejercido de manera de lograr

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el compromiso de los dems actores gubernamentales (agencias y ministerios) con los objetivos de Programa. La cantidad de entidades involucradas puede dificultar la coordinacin entre las mismas, pero el buen funcionamiento del Comit Consultivo del Programa debe reducir posibles resistencias y estimular la participacin y apropiacin del Programa. Asimismo, ser esencial que esos objetivos sean comprendidos por los formadores de opinin en la sociedad. Una leccin de la experiencia internacional es que slo la participacin de la sociedad civil, a travs de un mejor acceso a la informacin y de la mejora de los mecanismos de rendicin de cuentas, puede asegurar la consolidacin de los procesos de reforma institucional. En especial, la consolidacin de los procesos de gestin por resultados en el sector pblico se asienta en el establecimiento de una demanda permanente por informaciones relacionadas al desempeo del gobierno y a los logros y problemas de sus principales proyectos y actividades. Particularmente en los procesos de reforma regulatoria, la propia sociedad civil debe ser capaz de efectivizar sus demandas y actuar como regulador del regulador. Dado que estas capacidades muchas veces no surgen en forma espontnea, es importante capacitar a los actores sociales para que contribuyan, mediante el conocimiento y el ejercicio de sus derechos, al perfeccionamiento de las instituciones regulatorias. Adicionalmente, los recientes problemas con los servicios de transporte areo en Brasil han despertado nuevas crticas y desconfianzas respecto a la capacidad de los reguladores nacionales de resolver los problemas de funcionamiento de los sectores de infraestructura. En ese contexto poltico, puede advenir el riesgo de una revisin del modelo institucional de regulacin que lleve a un retroceso capaz de afectar el ambiente de negocios en el pas. Por otro lado, la implementacin del Programa puede mitigar ese riesgo, proveyendo al Gobierno instrumentos que le permitan perfeccionar el modelo, avanzando en el sentido de la profesionalizacin de la gestin de las actividades regulatorias y de la mejora del desempeo de los reguladores.

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La evolucin reciente del proceso de implementacin del Programa refleja las caractersticas del proceso poltico y administrativo brasileo. Al fin de 2006, el Senado Federal ha aprobado la Resolucin No 46, que autoriza la operacin de prstamo. Un Decreto del Presidente de la Repblica instituyendo el Programa y creando sus Comits Gestor y Consultivo est en vigencia desde marzo de este ao. Con respecto a la tramitacin del proyecto de Ley N 3.337/04, que tiene como objetivo crear un nuevo marco legal para la actuacin de las agencias reguladoras, el proceso de discusin legislativa ha involucrado a muchos actores del gobierno y de la sociedad. Sin embargo, no ha sido posible llegar a un consenso que permitiera la aprobacin de un texto que preserve los avances del sistema regulatorio brasileo y contribuya a su perfeccionamiento. Cumple resaltar que, si bien algunos objetivos y actividades del Programa podran beneficiarse de cambios introducidos por el proyecto de ley, el Programa es completamente autnomo y su desempeo no est condicionado a la aprobacin del proyecto de ley. Concluyendo, Brasil hoy tiene un marco institucional vigente que ha permitido avances en la regulacin de mercados. Sin embargo, persisten deficiencias cuyo tratamiento contribuir a la mejora de las condiciones para la atraccin de inversiones y el incremento de la competencia. La bsqueda de mejor calidad de la regulacin en Brasil es un proceso largo, que seguramente ser impulsado por la implantacin de un moderno modelo de gestin basado en el logro de resultados, que utilice herramientas modernas y aproveche las lecciones de las reformas regulatorias a nivel internacional. El Programa de Fortalecimiento de la Capacidad Institucional para la Gestin en Regulacin tiene instrumentos que ayudarn al Gobierno Federal en el perfeccionamiento de ese marco, introduciendo productos y mecanismos que apoyarn la modernizacin de la gestin de actividades que afectan los mercados regulados.

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Bibliografa
AZUMENDI, Sebastin. Evaluacin de experiencias internacionales en agencias e instrumentos de regulacin econmica: recomendaciones para Brasil. Washington, 2006. BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO (BID). Fortalecimiento de la Capacidad Institucional para la Gestin en Regulacin. Propuesta de Prstamo, sept. 2006. CASA CIVIL DA PRESIDNCIA DA REPBLICA. Anlise e avaliao do papel das agncias reguladoras no atual arranjo institucional brasileiro. Relatrio do Grupo de Trabalho Interministerial. Braslia, sept. 2003. FARIAS, Pedro. Desempenho, transparncia e regulao: o mito das incompatibilidades congnitas. In: CONGRESO INTERNACIONAL DEL CLAD, 9, Madrid, 2004. FARIAS, Pedro; RIBEIRO, Sheila. Regulao e os novos modelos de gesto no Brasil. Revista do Servio Pblico. Braslia: ENAP, jul.-set. 2002. JACOBS, Scott. Building credible regulators for liberalized utility sectors. APECOCDE Co-operative Initiative on Regulatory Reform. Proceedings of the First Workshop. Beijing: sept. 2001. OECD. Regulatory policies in OECD countries: from interventionism to regulatory governance. Reviews of Regulatory Reform, 2002. OECD. Guiding principles for regulatory quality and performance. Council of the OECD, 2005. SARAVIA, Enrique. La regulacin de los servicios pblicos: elementos para un anlisis comparativo de los modelos argentinos y brasileros. In: CONGRESO ARGENTINO DE ADMINISTRACIN PBLICA, SOCIEDAD, ESTADO Y ADMINISTRACIN, 2. SILVA, Claudia. Fortalecimiento de la Capacidad Institucional para la Gestin en Regulacin. Informe Final, Washington, 2006.

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ANEXO
MARCO LGICO

PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO DE LA CAPACIDAD INSTITUCIONALPARA GESTION EN REGULACIN

INDICADORES FIN MEDIOS DE VERIFICACIN SUPUESTOS

RESUMEN NARRATIVO

Fortalecer las condiciones generales para la competencia e inversin privada en Brasil.

Brasil mejora 10% y 8% en los Pilares Institucional y de Infraestructura, respectivamente, del Basic Requirements Subindex del Global Competititveness Index del World Economic Forum. 1 Lnea de Base: En 2005, Brasil presentaba valores de 3.38 y 3.20 para los Pilares Instituciones e Infraestructura, respectivamente, con lo cual, se encontraba en las posiciones 12, 10 y 8 en el Subndice de Requerimientos Bsicos y en los Pilares Institucional e Infraestructura, respectivamente.

El Gobierno de Brasil mantiene el inters en la Global Competitiveness implementacin de medidas de perfeccionamiento Report del World Economic de los marcos regulatorios sectoriales y moderniza Forum. sus instrumentos de defensa de la competencia.

PROPSITO

Las agencias reguladoras federales logran un valor de 0,65 en el Indicador de Calidad La mejora de la calidad de la Regulatoria Ampliado (ICRA) desarrollado regulacin realizada por las agencias para el Programa, al ao siguiente de la del Gobierno Federal. finalizacin del mismo.2 Lnea de Base: 0, 353

Informe del Comit Gestor del Programa.

El Gobierno de Brasil sigue apoyando polticas de implantacin de mecanismos que contribuyen al mejoramiento de la calidad de la regulacin y el control social en el proceso regulatorio, previstos en la operacin.

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INDICADORES COMPONENTES
Al menos 80% de los 550 funcionarios capacitados en formulacin, monitoreo y evaluacin de polticas pblicas en mercados regulados, aprueban los cursos. Registro de participacin en los cursos; Evaluaciones a los participantes de los cursos; Evaluacin de los cursos por parte de los funcionarios capacitados.

RESUMEN NARRATIVO

MEDIOS DE VERIFICACIN SUPUESTOS

Fortalecer la capacidad de los ministerios para formular polticas sectoriales que afectan mercados sujetos a regulacin y monitorear y evaluar su implementacin.

El personal capacitado y las autoridades de los ministerios se encuentran interesados en las nuevas metodologas y desean implementar los conocimientos adquiridos.

Mejorar la coordinacin y el alineamiento entre las polticas sectoriales y los procesos regulatorios. Instrumentos de gestin implantados en al Informe del Comit Gestor. menos 6 agencias reguladoras a fines de 2009.

El Comit Gestor demuestra capacidad para coordinar los componentes del programa y forjar sinergias entre los mismos.

Fortalecer la autonoma, transparencia y desempeo de las agencias reguladoras

El Subndice de Autonoma y Transparencia del Indicador de Calidad Regulatoria Ampliado incrementa a 0,35 para 2009; Lnea de Base: 0,19 (sobre un valor mximo posible de 0,40)4

Informe del Comit Gestor.

Los funcionarios y autoridades de los ministerios y agencias reguladoras responden positivamente a la introduccin de nuevos procesos administrativos e instrumentos de gestin y anlisis.

Apoyar los mecanismos para el ejercicio del control social

Ampliacin de 50% del nmero de participantes por ao en los procesos de audiencias pblicas de las agencias regulatorias.

Informe del Comit Gestor.

El gobierno central y las agencias reguladoras apoyan el fortalecimiento de los mecanismos de control social como parte de la mejora del proceso regulatorio, y las organizaciones de la sociedad civil, los usuarios y consumidores se muestran interesados en participar de mecanismos de control social sobre las actividades regulatorias.

1. Se tomarn como indicadores los Pilares Instituciones e Infraestructura que componen el Subndice de Requerimientos Bsicos de Competitividad (BRS) que integra el Global Competitiveness Index producido por el World Economic Forum. En el link se incluyen cuadros en los que se muestran los valores de los indicadores (pilares) mencionados, las posiciones relativas de los pases de la regin en el Subndice aludido, as como en el CGI y sus restantes componentes. No se incluyen los pilares Macroeconoma y Salud y Educacin Primaria (del BRS) por no tener relacin directa con el objetivo del Programa. Se espera que las mejoras previstas le permitan al pas pasar, cteris pribus, a las posiciones 5, 7 y 9 en los Pilares Institucional e Infraestructura y en el Subndice de Requerimientos Bsicos, respectivamente, en Amrica Latina. El valor del indicador va de 1 a 7, donde a mayor valor, mejor posicin en el indicador. 2. El Anexo Metodolgico del Indicador de Calidad Regulatoria se incluye como links al Informe de Proyecto. 3. Por tratarse de una herramienta nueva, no existe medicin de Lnea de Base. Sin perjuicio de ello se ha realizado un ejercicio para estimar la misma. Se recomienda que el Comit Gestor revise la estimacin llevada a cabo, dentro de los primeros tres meses de vida del Programa. 4. Este indicador corresponde al Subndice Autonoma y Transparencia del Indicador de Calidad Regulatoria Ampliado. Ver parte II. de la Ficha Metodolgica de este ltimo, la cual se incluye como link al Informe de Proyecto. Por tratarse de una herramienta nueva, no existe medicin de Lnea de Base. Sin perjuicio de ello se ha realizado un ejercicio para estimar la misma. Se recomienda que el Comit Gestor revise la estimacin llevada a cabo, dentro de los primeros tres meses de vida del Programa.

Captulo 11 Boas prticas regulatrias: previsibilidade e transparncia na Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria
Dirceu Raposo de Mello Pedro Ivo Sebba Ramalho

Introduo

om pouco mais de uma dcada, o modelo institucional das agncias reguladoras brasileiras est em franco debate. A academia, a imprensa e o Congresso Nacional discutem o papel do Estado na regulao da economia. As controvrsias giram em torno da legitimidade e da eficincia das agncias reguladoras. A primeira agncia reguladora brasileira foi criada em 1996 e instalada no ano seguinte, cento e dez anos depois do incio da experincia dos Estados Unidos da Amrica. Existem hoje no Brasil dez agncias, todas fruto da reforma regulatria implementada em meados da dcada de 1990. Recentemente, o debate pblico foi precipitado pela crise area brasileira que se arrastou durante vrios meses e registrou dois acidentes de grandes propores. Os questionamentos agncia responsvel pela regulao do setor areo colocaram na ordem do dia do pas a discusso sobre a adequao da concepo das agncias reguladoras ao arranjo institucional brasileiro. O papel regulador do Estado brasileiro reconhecidamente forte desde, pelo menos, a dcada de 1930. A regulao exercida no Brasil por um grande conjunto de medidas e rgos ao longo de todo o sculo passado e ainda hoje. Entretanto, o cenrio institucional da regulao mudou bastante desde a Era Vargas. As agncias reguladoras, surgidas durante os anos 1990, podem atualmente ser consideradas a mais importante inovao no 229

desenho institucional do Estado brasileiro das ltimas dcadas. Resultado do espelhamento nas experincias de pases desenvolvidos, as agncias foram institudas em reas de infraestrutura e setores sociais com o propsito essencial de garantir o acesso dos cida dos ao consumo de bens e servios e reduzir as incertezas regulatrias. As dez agncias reguladoras federais j se apresentam como possibilidade de nova forma de interao entre Estado e sociedade.1 Entretanto, ainda carecemos de marco regulatrio slido e de ambiente institucional favorvel para o desenvolvimento e a consolidao das boas prticas regulatrias pelas agncias. Este captulo procura discutir o tema das boas prticas regulatrias das agncias reguladoras na regulao estatal de mercados, com nfase nos recentes avanos da experincia da Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria Anvisa. A partir do resgate do contexto internacional de desenvolvimento institucional das agncias reguladoras e das recentes recomendaes relacionadas governana regulatria, apresentam-se as iniciativas da Anvisa no desenho e na implementao de programa de boas prticas regulatrias construdo a partir das diretrizes governamentais formuladas para o sistema regulatrio brasileiro, em geral, e para o setor sade, em particular.

Regulao e agncias reguladoras: contexto internacional

As agncias reguladoras nos EUA: desenvolvimento histrico
As agncias reguladoras independentes existem nos Estados Unidos da Amrica desde o fim do sculo XIX. A atividade regulatria dessas agncias nunca foi imune ao debate poltico e acadmico sobre sua legitimidade, seus

1. RAMALHO, Pedro Ivo Sebba. A gramtica poltica das agncias reguladoras: comparao entre Brasil e EUA. Braslia, 2007a. Tese (Doutorado). Centro de Pesquisa e Ps-graduao sobre as Amricas, Universidade de Braslia.

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limites de atuao e desenho institucional. Os principais pontos de discusso giram em torno da delegao de poder do Congresso s agncias e suas formas de responsabilizao e controle pelos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio e pela sociedade. Ao longo de todo o sculo passado, houve muita controvrsia e acmulo terico sobre o papel desses entes na regulao estatal da economia. A histrica experincia das agncias independentes norte-americanas serviu, adicionalmente, para orientar o debate no mundo todo sobre a criao e a finalidade das agncias reguladoras em diversos pases. A partir do fim do sculo XIX, a atividade regulatria comeou a ser operada nos EUA por meio de polticas executadas pelas agncias independentes. Pode-se dizer que a atuao de tais entes na regulao de mercados foi objeto de controvrsias desde o seu nascimento. Isso porque houve, durante todo o sculo XX, muito debate a respeito da legitimidade das agncias reguladoras independentes, questionando-se sua prpria existncia e formato institucional. Alm do debate pblico e acadmico, sua forma de operao gerou demandas judiciais que arguiram a legalidade de suas atividades na regulamentao e na imposio de penalidades aos agentes econmicos. Tal controvrsia atravessou praticamente todo o sculo XX, mas apresenta momentos marcantes que culminaram na disseminao desses rgos, na harmonizao de seus procedimentos por meio de legislao disciplinadora e no controle e coordenao de sua atuao. De fato, a primeira agncia reguladora federal independente, a Interstate Commerce Commission ICC, foi criada nos EUA em 1887. O objetivo daquela Comisso era regulamentar servios de transporte ferrovirio para impedir a imposio de tarifas abusivas e prticas discriminatrias naquele mercado.2 A criao de agncias reguladoras no plano federal ocorreu quando vrios estados j tinham estruturado suas agncias regulatrias, criadas inicialmente como rgos de assessoria nos assuntos ferrovirios. Essas

2. Observe-se que a ICC surge exatamente cem anos depois de promulgada a Constituio norteamericana, a qual reserva amplos poderes aos Estados daquela Federao. Tais poderes so consubstanciados na Emenda X, datada de 1791, que prev que os poderes no delegados aos Estados Unidos, nem negados aos Estados da Federao, so reservados aos Estados ou ao povo. Trata-se de concepo que valoriza o poder local, diferentemente da tradio brasileira, que concentra o poder no mbito federal.

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agncias no possuam mandato para fixar tarifas e atuavam apenas emitindo recomendaes para a administrao das ferrovias. Somente a partir de 1871 houve a criao de agncias reguladoras com poderes ampliados nos Estados de Illinois, Iowa, Minnesota e Wisconsin. Alm da fixao de tarifas, esses rgos atuavam no acompanhamento econmico do setor ferrovirio, com destaque para fuses e concentraes, buscando impossibilitar a diminuio da concorrncia no mercado. O rpido crescimento das atividades regulatrias dos estados pde ser notado em 1887, quando o Congresso norte-americano criou a ICC e j havia agncias reguladoras do setor ferrovirio em 25 estados. A tendncia de crescimento nos estados continuou e na dcada de 1920 podiam-se encontrar agncias reguladoras em mais de dois teros dos estados da federao norteamericana, atuando no s em transporte ferrovirio, mas tambm em setores de rede, como telefonia e telgrafos, e gs e energia eltrica. Logo aps a estruturao do sistema do Federal Reserve que funciona com o banco central norte-americano e a criao do imposto de renda, em 1913, foram criadas a Federal Trade Commission (1914), a Federal Power Commission (1920) e a Federal Radio Commission (1929). Esta ltima, transformada na Federal Communications Commission por meio do Federal Communications Act, aprovado pelo Congresso norte-americano em 1934. A preocupao que motivou a criao de tais rgos reguladores desde aquela poca foi a necessidade de se combaterem as falhas de mercado, possibilitando, dessa forma, coibir o abuso de poder econmico na operao de determinados agentes. Vale lembrar que ainda no fim do sculo XIX, em 1890, foi aprovado o Sherman Act, destinado a combater o comportamento monopolista de mercado das firmas. A ntima relao entre defesa da concorrncia e regulao de mercados nos EUA data j dessa poca. A ideia-fora do Sherman Act, que ainda a principal legislao antitruste dos EUA, considerar ilegal qualquer comportamento em forma de contrato, combinao ou conspirao para restringir o comrcio. Foi esta legislao que orientou todo o processo que culminou em 1913 na fragmentao do monoplio exercido pelas clebres empresas de John Rockefeller, a Standard Oil Company. Ensejada pela depresso de 1929, e pela consequente implementao do New Deal (1933-1939) no governo Roosevelt, houve a ampliao do arsenal 232

regulatrio nos EUA. O fortalecimento da esfera federal deu-se a partir de ampla reforma administrativa que incluiu a criao de um nmero significativo de novas agncias reguladoras.3 Entre outras agncias, foram criadas a Securities and Exchange Commission e o Civil Aeronautics Board. Naquela poca, a crena de que o mercado precisava de controle mais efetivo por parte do poder do Estado ganhou fora e as agncias puderam se proliferar e desenvolver. Sunstein explica que as agncias administrativas no surgiram com o New Deal. Elas so parte do governo desde o incio da Repblica norteamericana. Entretanto, a chamada moderna agncia reguladora fenmeno recente daquele pas: foi somente com o New Deal que a figura da moderna agncia tornou-se um elemento marcante do governo norte-americano. 4 O autor destaca ainda que entre a elaborao da Constituio dos EUA e a Guerra Civil foram criadas onze agncias; entre 1865 e a virada do sculo, outras seis; de 1900 at a Primeira Guerra, foram criadas nove; outras nove agncias entre 1918 e a crise de 1929; no entanto, no perodo compreendido entre as dcadas de 1930 e 1940 foram criadas nada menos que dezessete novas agncias no governo federal dos EUA. Arago ressalta que as atividades regulatrias executadas pelas agncias reguladoras foram se multiplicando de tal forma que hoje o direito administrativo norte-americano praticamente confundido com o direito das agncias.5 Em meados da dcada de 1970, todos os estados da federao norte-americana j contavam com agncias regulatrias. De fato, podese considerar que as agncias reguladoras foram as grandes responsveis pela aprovao em 1946 do Administrative Procedure Act, que surgiu em decorrncia dos fortes questionamentos relativos discricionaridade

3. MATTOS, Paulo (Coord.). Regulao econmica e democracia: o debate norte-americano. So Paulo: Ed. 34, 2004, p. 14. 4. SUNSTEIN, Cass R. O constitucionalismo aps o New Deal. In: MATTOS, Paulo (Coord.). Regulao econmica e democracia: o debate norte-americano. So Paulo: Ed. 34, 2004, nota 9, p. 204. 5. ARAGO, Alexandre Santos de. Agncias reguladoras e a evoluo do direito administrativo econmico. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2005, p. 229. Na mesma linha, Shecaira afirma que nos EUA o Estado administra e intervm nos mais diversos assuntos por meio da presena de suas agncias reguladoras. Assim, para a autora, o direito administrativo norte-americano construdo a partir da criao das agncias. SHECAIRA, Cibele Cristina Baudassa Muniz. A competncia das agncias reguladoras nos EUA. In: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella (Org.). Direito Regulatrio: temas polmicos. 2. ed. Belo Horizonte: Frum, 2004, p. 419.

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administrativa daqueles rgos. O Administrative Procedure Act define procedimentos inerentes atuao dos entes reguladores, a fim de que cumpram determinados requisitos para a produo de regulamentos, decises processuais e julgamento dos casos envolvidos no trabalho das agncias. Tornou-se obrigatrio assegurar ritos para a tomada de deciso dos agentes reguladores, incluindo a a necessria transparncia e o acesso a informaes e documentos para o cidado que se interessasse pelas matrias objeto das agncias. Para a elaborao de normas e regulamentos, as agncias passaram a publicar suas propostas previamente, a fim de contar com as manifestaes do setor regulado, bem como de qualquer interessado na matria, ouvindo a sociedade para colher subsdios e avaliar o possvel impacto regulatrio, caso as medidas venham a ser aprovadas na forma proposta. Todos esses desenvolvimentos institucionais relacionados histria da regulao nos EUA redundaram na presso por maior participao de pblicos diversificados na construo das decises dos agentes reguladores, participao essa que necessariamente deveria ser transparente e orientada para os interesses sociais mais amplos, como os direitos dos consumidores, questes relacionadas ao meio ambiente e outros tipos de direitos coletivos ou difusos. Tambm empurrou as agncias para acompanhamento mais prximo do Congresso, que passou a receber relatrios e os prprios dirigentes das agncias em suas comisses com o objetivo de tornar o controle poltico mais sistemtico. A construo desse ambiente institucional proporcionou a incorporao de tais valores e comportamentos por grande parte das agncias reguladoras dos EUA, o que tambm serviu de modelo para inspirar a definio dos marcos institucionais de sistemas regulatrios, em maior ou menor grau, por todo o mundo. Destaque tambm deve ser dado para o papel de acompanhamento e fiscalizao exercido pelo Poder Legislativo, que controla as agncias em termos polticos, e para a superviso e coordenao exercida pelo Poder Executivo. No primeiro caso, o trabalho conflui para o General Accounting Office, rgo associado auditoria e controle daquele Poder. Suas avaliaes, investigaes e recomendaes so importante direcionamento para a atuao dos parlamentares no exerccio da fiscalizao e controle poltico da atividade das agncias reguladoras. Isso por meio de seus gabinetes ou, mais 234

importante e sistemtico, por meio das comisses temticas do Congresso, as quais periodicamente realizam audincias pblicas para esclarecer determinados aspectos da execuo da poltica regulatria exercida por aqueles rgos. Por outro lado, a atuao do Poder Executivo na superviso e coordenao das agncias d-se principalmente por meio do Office of Management and Budget OMB. Alm de cuidar da elaborao do oramento geral do governo, o que lhe imputa operar com o estabelecimento de prioridades, este rgo tem promovido a coordenao do trabalho regulador do governo federal por meio da formulao e disseminao de critrios balizadores da atuao das agncias. A atuao do OMB na rea regulatria d-se principalmente por meio do trabalho do Office of Information and Regulatory Affairs OIRA, criado em 1980. Os princpios administrativos e tcnicos indicados pelo OMB podem ser considerados importantes para propiciar harmonia entre as atividades das agncias, dotando o sistema regulatrio como um todo de maior previsibilidade e estabilidade, condies fundamentais para a operao dos agentes econmicos no mercado. Destaque-se que previsto nas atribuies do OMB a funo de reviso tcnica, administrativa e legal dos atos regulatrios, normalmente elaborados sob a forma de regulamentos, emanados pelas agncias. Nesse caso, porm, reviso adstrita s agncias reguladoras que no tm carter independente, ou seja, aquelas vinculadas estrutura da administrao pblica do Poder Executivo, chamadas de executive boards. O trabalho de reviso, baseado na Executive Order 12.866,6 consiste na anlise de impacto regulatrio com o objetivo de reconhecer atividades regulatrias

6. A Executive Order 12866 descreve o papel do OIRA no processo de regulamentao. Nela, o presidente define, dentro de certos limites, as diretrizes para as agncias elaborarem seus regulamentos. Essas diretrizes incluem a considerao de opes para a regulamentao e anlise dos impactos das regras propostas sobre a sociedade tanto em relao aos benefcios quanto aos custos. Da forma como a Executive Order define, o OIRA analisa as propostas de regulamentao das agncias antes da sua publicao para garantir a conformidade com as diretrizes do governo. A Executive Order 12866 foi publicada originalmente em 30 de setembro de 1993, durante a administrao de Bill Clinton, e recebeu emendas da Executive Order 13258, em 28 de fevereiro de 2002, e da Executive Order 13422, em 23 de janeiro de 2007. Para cf. a redao original da Executive Order 12866, consultar o stio eletrnico http://www.whitehouse.gov/omb/inforeg/eo12866.pdf. Para a verso consolidada, http://www.whitehouse.gov/omb/inforeg/eo12866/eo12866_amended_01-2007.pdf.

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que estejam em desacordo com a poltica geral do governo ou com a poltica adotada para o setor em que a agncia atua. Tal trabalho realizado a partir da elaborao pelas agncias de relatrio de anlise de impacto regulatrio, que em termos gerais deve apoiar as decises da agncia para a adoo de instrumento de regulao normalmente uma regulamentao. O relatrio deve apontar argumentos e evidncias sobre o futuro regulamento que, por um lado, no impliquem custo maior que a inao do regulador, ou seja, que os benefcios da regulao suplantem os seus custos inerentes e, por outro, que os critrios utilizados sejam os mais adequados para a resoluo daquele caso especfico.

As recomendaes da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico OCDE para a reforma regulatria
O tema da reforma regulatria no contexto internacional encontra referncias importantes nos estudos e nas recomendaes da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico OCDE. O Programa de Poltica Regulatria da OCDE inclui trs elementos essenciais: as medidas, os instrumentos e as instituies reguladoras.7 Todas as polticas regulatrias racionais devem ser idealizadas para maximizar a eficcia e a efetividade da legislao e de sua regulamentao. Assim, devem-se basear em enfoques que levem em conta tais elementos, de forma complementar. A transparncia e a responsabilizao devem constituir-se como objetivos e, ao mesmo tempo, meios pelos quais se assegura o xito das polticas regulatrias. Entre os instrumentos mais empregados para melhorar a eficincia e a

7. A presente seo baseada nos seguintes documentos: ORGANISATION for Economic Cooperation and Development OECD. The OECD report on regulatory reform. OECD, 1997. Disponvel em: <http://www.oecd.org>. Acesso em: 21 mar. 2007. ORGANISATION for Economic Co-operation and Development OECD. Regulatory policies in OECD countries: from interventionism to regulatory governance. OECD, 2002; ORGANISATION for Economic Co-operation and Development OECD. Guiding principles for regulatory quality and performance. OECD, 2005. Disponvel em: <http://www.oecd.org>. Acesso em: 21 mar. 2007.

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efetividade dos sistemas regulatrios esto a anlise de impacto regulatrio, a considerao de alternativas regulao e as consultas pblicas e mecanismos de responsabilizao. Em geral, a utilizao das anlises de impacto regulatrio e das alternativas regulao um fenmeno mais recente nos pases da OCDE, mas ambos os instrumentos tm sido entendidos rapidamente nos ltimos anos. Aproximadamente metade dos governos dos pases membros da OCDE incluem as anlises de impacto regulatrio em seus programas regulatrios, enquanto bom nmero adicional de pases recorrem a esse instrumento em circunstncias determinadas. O alcance e a sofisticao das anlises de impacto regulatrio tm crescido e, ainda que seus padres objetivos no sejam elevados, esto conseguindo influir na legislao por meio da utilizao sistemtica da identificao dos custos e benefcios como marco fundamental para analisar as decises sobre regulao. Por outro lado, todos os pases membros da OCDE tm admitido que recorrem, cada vez com maior frequncia, a amplo leque de opes s formas tradicionais de regulao, ainda que a maioria necessite de mais experincia na matria, em virtude de o crescimento ser produzido a partir de nvel ainda bastante baixo. Quanto mais clara e consistente for a definio da poltica regulatria pelos governos, maior a chance de que as agncias reguladoras possam ser efetivamente responsabilizadas pelo poder poltico e pelos cidados. Isso terminar por aumentar a transparncia e a credibilidade do sistema regulatrio e do governo junto sociedade, retroalimentando a poltica regulatria e ampliando sua eficincia. A OCDE valoriza e estimula a participao da sociedade no processo de construo das decises e regulamentos necessrios regulao. Ela defende que tal participao confere legitimidade ao processo, alm de aumentar a sua efetividade, por meio da identificao de fatores associados a sua implementao que fogem ao conhecimento dos reguladores ou no tm a devida ateno durante a formulao das propostas que vo consulta pblica. Consultas tambm apontam ou ressaltam contradies entre os diferentes atores envolvidos na aplicao da regulao, especialmente entre os agentes econmicos e entre estes e os cidados. O principal benefcio, ento, a prvia reao do pblico sobre determinada proposta, o que funciona como importante termmetro daquelas medidas para a tomada de deciso dos reguladores. 237

No caso das consultas pblicas e dos mecanismos de responsabilizao, o contexto atual revela que, embora a maioria dos pases membros da OCDE conte com vasta histria de utilizao desses instrumentos, esto ocorrendo mudanas substanciais na sua configurao e aplicao, tendo em conta que esto destinados a cumprir objetivos novos e a responder a comunidades cada vez mais exigentes. Os procedimentos de consulta, em particular, esto se abrindo a todos os grupos da sociedade e esto sendo utilizados cada vez mais como meios de se obter informao objetiva para sustentar as anlises de impacto regulatrio. O desenho de regulao de alta qualidade no poder melhorar o bemestar da populao se no for garantida a eficcia de sua aplicao. essencial garantir a adequao da regulao, o que prev a elaborao de desenho regulatrio sofisticado e estratgias de aplicao de elevada qualidade. A natureza e as funes dos organismos de superviso da regulao so elementos institucionais essenciais para determinar os resultados de uma poltica regulatria. Novamente, a situao atual hbrida. Na maioria dos pases da OCDE existem organismos de superviso da regulao que, entretanto, frequentemente enfrentam enormes obstculos para mobilizar os poderes, os recursos e as competncias adequadas para aplicar a poltica regulatria. Mais importante que a criao de organismos centrais de superviso a proliferao, durante a ltima dcada do sculo XX, de numerosos corpos de regulao independentes do governo, os quais tm assumido responsabilidades em matria de superviso de setores econmicos de elevada importncia, como os servios pblicos e os financeiros. Seu desenvolvimento supe que, para responder devidamente aos objetivos da regulao, necessrio estar livre de qualquer tipo de interferncia poltica ou administrativa, empresarial ou de qualquer outro tipo de interesses. Contudo, ponto essencial para aproveitar as vantagens que poderiam ser extradas desses organismos independentes garantir que existam poucos mecanismos de responsabilizao adequados e coerncia poltica satisfatria com o conjunto das estruturas e instituies governamentais. Alm disso, para instaurar poltica regulatria e manter o impulso da reforma, necessrio que exista ampla base a favor da reforma. Uma das preocupaes centrais para a OCDE est relacionada base de sustentao 238

poltica para as reformas regulatrias implementadas nos seus pases membros. Utilizando o conceito de governana regulatria, a Organizao destaca que a eficincia das polticas regulatrias levadas a cabo pelas instituies responsveis por sua implementao necessita do apoio explcito dos governos para definir os objetivos e a importncia da regulao da economia na atualidade. Para que as agncias reguladoras possam atuar de forma consistente, necessrio que haja ambiente poltico favorvel aplicao de marcos regulatrios claramente definidos, incluindo-se a os instrumentos adequados para elevar a sua efetividade. Esse aspecto imprescindvel, tendo em conta que, inevitavelmente, qualquer reforma tem repercusses negativas para certos grupos da sociedade e deve-se supor que estes faro oposio a ela. Formar uma base que esteja a favor da reforma exige que se exponham claramente tanto os benefcios que sero atingidos como os riscos de no empreend-la. Do ponto de vista da OCDE, pode-se resumir no quadro a seguir srie de questes que devero ser tratadas no futuro a fim de concluir o desenvolvimento e a aplicao das polticas regulatrias.

Quadro 1. Resumo das recomendaes da OCDE para a reforma regulatria

Desenvolver a poltica regulatria dentro do marco conceitual da governana regulatria e a sua integrao no amplo programa de governana que est sendo desenvolvido em toda a OCDE. Ampliar o alcance da poltica regulatria a fim de que inclua tratamento substancialmente maior da elaborao de regulamentos nos mbitos infranacional e supranacional e a ponderao da importncia da cooperao intergovernamental nas atividades regulatrias. Fomentar a sensibilizao sobre a importncia econmica em que se reverte a regulao, isto , garantir que de forma geral se entenda o alcance que tem a utilizao dos recursos privados pelo setor pblico no exerccio de suas competncias reguladoras e que esta questo inspire o debate regulatrio. Realizar avaliaes sistemticas a posteriori das polticas regulatrias, dos instrumentos e das instituies. Continuar com o desenvolvimento de instituies responsveis pela reforma regulatria, includa melhor definio de suas funes e caractersticas. Envidar esforos para minimizar a complexidade e a incerteza dos diferentes regulamentos. Melhorar o controle sobre a funo quase-legislativa e as normas de terceiros como elementos essenciais aos instrumentos de poltica regulatria. Fonte: Ramalho (2007a).

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A Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria: caractersticas institucionais e papel regulador

H dez anos foi criada a Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria cuja primeira sigla foi ANVS e, posteriormente, Anvisa , autarquia sob regime especial, com independncia administrativa, autonomia financeira e estabilidade de seus dirigentes.8 Ao longo de sua existncia, a Agncia vem realizando aes que buscam cumprir seu papel institucional e consolidar seu reconhecimento perante a sociedade. Criada pela Lei no 9.782, de 26 de janeiro de 1999, a Anvisa surgiu com a finalidade institucional de promover a proteo da sade da populao, por intermdio do controle sanitrio da produo e da comercializao de produtos e servios e dos ambientes, dos processos, dos insumos e das tecnologias a eles relacionados, bem como fazer o controle de portos, aeroportos e fronteiras. A Anvisa enquadra-se no desenho institucional proposto para as agncias reguladoras. autarquia especial, ou seja, pretende executar suas funes com maior agilidade e flexibilidade administrativa. Essa proposta de autonomia reforada fundamenta-se na possibilidade de reduo dos riscos de interferncia poltica no processo de regulao, bem como na predominncia de critrios tcnicos de deciso. O objetivo conferir estabilidade e previsibilidade ao processo regulatrio. Uma singularidade que caracteriza a atuao da Anvisa devida ao fato de a regulao no campo da Vigilncia Sanitria ser exercida no em setor especfico da economia, mas em todos os setores relacionados a produtos e servios que podem afetar a sade da populao brasileira. A Constituio Federal de 1988 e a Lei Orgnica da Sade, Lei no 8.080/1990, consagram a sade como direito de todos e dever do Estado, que deve exerc-lo por meio

8. A presente seo baseada nos Relatrios de Atividades da Anvisa relativos os anos de 2005, 2006 e 2007. RAMALHO, Pedro Ivo Sebba (Org.). Relatrio de Atividades da Anvisa 2007. Braslia: Anvisa, 2008a. 160 p.; RAMALHO, Pedro Ivo Sebba (Org.). Relatrio Anual de Atividades da Anvisa 2006. Braslia: Anvisa, 2007b. v. 1. 424 p.; RAMALHO, Pedro Ivo Sebba (Org.). Anvisa: Relatrio Anual de Atividades 2005. Braslia: Anvisa, 2006. v. 1. 210 p.

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da formulao e da execuo de polticas econmicas e sociais que visem reduo de riscos de doenas e de outros agravos. Alm disso, o Estado deve estabelecer as condies que assegurem o acesso universal e igualitrio s aes e aos servios para a promoo, a proteo e a recuperao da sade. Dessa forma, a sade entendida como conceito associado qualidade de vida do indivduo e ao seu bem-estar, tanto fsico quanto mental e social, tendo como fatores determinantes e condicionantes a alimentao, o meio ambiente, a moradia, o saneamento bsico e o trabalho, entre outros. Outra singularidade da Anvisa sua atuao tanto na regulao econmica do mercado quanto na regulao sanitria. Desempenha, assim, funo de mediao entre produtores e consumidores, tendo em vista que o uso de produtos, bens e servios por ela regulados pode causar graves efeitos sade da populao. Nesse contexto, necessrio conhecer ampla e previamente a realidade social e sanitria na qual esses produtos e servios se inserem. As atividades da Agncia devem ser, portanto, intrinsecamente ligadas defesa dos direitos do consumidor, uma vez que trabalha para garantir que produtos e servios sejam de qualidade e no coloquem em risco o bem-estar do cidado e a sade pblica. Nesse cenrio est situada a misso da Anvisa: proteger e promover a sade da populao, garantindo a segurana sanitria de produtos e servios e participando da construo de seu acesso. A Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria pode ser considerada a maior das agncias reguladoras do Brasil. De um lado, pelo quantitativo de sua fora de trabalho: cerca de trs mil servidores, metade deles distribudos por todo o territrio nacional em portos, aeroportos e postos de fronteira para realizar o controle de entrada e sada de produtos e pessoas, para proteger os interesses da sade pblica nacional. De outro lado, a magnitude do trabalho da Anvisa resultado da abrangncia dos objetos e processos regulados por sua atuao. Alm da coordenao do Sistema Nacional de Vigilncia Sanitria, e do controle de portos, aeroportos e fronteiras, Anvisa cabe a regulao de servios de sade e de produtos de interesse sade, de laboratrios de sade pblica, da propaganda de produtos de interesse sade. So exemplos dos produtos regulados e processos a eles relacionados pela Anvisa os medicamentos, os alimentos, os produtos para sade equipamentos, 241

produtos mdicos e kits diagnsticos; sangue, outros tecidos, clulas e rgos; saneantes; cosmticos; produtos txicos com destaque para os agrotxicos; e produtos derivados do tabaco. Controla tambm os ambientes, os processos, os insumos e as tecnologias a eles relacionados e realiza o monitoramento de preos de medicamentos. Tambm responsvel pela anlise e anuncia prvia nos processos de concesso de patentes para produtos e processos farmacuticos pelo Instituto Nacional da Propriedade Industrial INPI. Estima-se que a atuao da Agncia englobe produtos e servios de sade que representam 25% do Produto Interno Bruto PIB brasileiro. Alm disso, o trabalho desenvolvido pela Anvisa nos ltimos anos tornou o Brasil referncia em regulao econmica e sanitria na Amrica Latina, principalmente no que tange a regulao de medicamentos. A Anvisa pode ser considerada hoje a autoridade sanitria lder na regio. Um dos destaques recentes foi o crescimento da atuao no contexto Sul-Sul, com parcerias estabelecidas entre a Anvisa e agncias reguladoras de pases como Argentina, Cuba, Uruguai e Cabo Verde. A Anvisa vinculada ao Ministrio da Sade, com quem estabelece anualmente as metas de sua atuao em consonncia com as diretrizes de contrato de gesto e desempenho firmado entre os dois rgos. Desde 1999, a Anvisa celebrou dois Contratos de Gesto com o Ministrio da Sade, acompanhados pelo Conselho Consultivo da Agncia por meio de Planos Anuais de Aes e Metas. A partir de 2008, a Agncia incorporou em seu planejamento as diretrizes do Programa Mais Sade o Plano de Acelerao do Crescimento (PAC) do setor sade. Os prximos anos prometem grandes avanos no campo da sade e da vigilncia sanitria. O Programa Mais Sade aponta srie de desafios para a Anvisa com relao promoo do desenvolvimento do pas. O Programa prope o enfrentamento de grandes desafios na sade e, em particular, na vigilncia sanitria, como a produo de conhecimento e de tecnologias para medicamentos, vacinas, prteses, rteses e muitos outros. A atuao da Agncia transversal aos pilares bsicos do Mais Sade, em especial ao de ampliao do acesso com qualidade e ao de desenvolvimento e inovao

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em sade. As aes da Agncia esto afinadas com a proposta de incentivo ao complexo industrial da sade. A regulao realizada pela Anvisa, que tem o olhar voltado, em primeiro lugar, para o risco sanitrio, deve tambm ser fundamental para promover o desenvolvimento desse complexo. A Anvisa tambm tem-se ocupado fortemente com a melhoria da qualidade de sua gesto, para aprimorar sua performance regulatria e a efetividade de suas aes para a sociedade. Avana, ano a ano, no estabelecimento de marcas da gesto, concretizadas nos eixos da excelncia, que envolve a qualidade da atuao da Agncia; da descentralizao, que cumpre a diretriz do Sistema nico de Sade SUS e promove a ao integrada e articulada da Anvisa, dos estados e dos municpios; e da transparncia, que refora a necessidade de abertura e dilogo permanente entre os atores envolvidos no processo de regulao promovido pela Anvisa ou afetados por ele.

Boas prticas regulatrias na Anvisa

O Programa de Melhoria do Processo de Regulamentao da Anvisa
No campo da governana regulatria e do aprimoramento da qualidade e da efetividade da regulao de mercados pelos rgos de governo, importante iniciativa recente no governo federal a instituio do Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para Gesto em Regulao PRO-REG. Este aponta para a clara definio de poltica regulatria que estimule a melhoria da eficincia e a efetividade da regulao, promovendo o desenvolvimento de regulao de alta qualidade no Brasil. Alinhada ao esforo do governo federal para a institucionalizao de modelo regulatrio, a Anvisa desenhou e vem desenvolvendo conjunto de medidas para o aperfeioamento de ati v idades regulatrias quadro 2.

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Quadro 2. Principais atividades relacionadas s boas prticas regulatrias da Anvisa, 2007-2008

Organizao e promoo do Seminrio Internacional sobre Avaliao do Impacto Regulatrio, realizado em outubro de 2007 em parceria com a Casa Civil da Presidncia da Repblica e os Ministrios da Fazenda e do Planejamento, Oramento e Gesto. Participao da Anvisa como membro efetivo do Comit Brasileiro de Regulamentao do Conselho Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial Conmetro e colaborao na elaborao do Guia de Boas Prticas de Regulamentao. Presena da Anvisa na Oficina sobre Risco Regulatrio, promovida pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Presena da Anvisa no Seminrio Internacional do estudo peer review da OCDE, promovido pela Casa Civil em 2008, em que foi anunciado que a Anvisa ser piloto para implantao da AIR, portanto, pioneira entre as agncias e demais rgos e instituies do Governo. Parceria com Instituto de Defesa do Consumidor Idec, voltada para o fortalecimento da capacidade tcnica para participao social na regulao BID/BR-M1035. Fonte: Adaptado de Ramalho (2008b).

No campo da gesto em regulao, a Anvisa desenvolveu recentemente o Programa de Melhoria do Processo de Regulamentao. Institudo em abril de 2008 pela Portaria no 422, o Programa tem por finalidade aprimorar o sistema regulatrio da Agncia, garantindo maior qualidade e efetividade da regulao sanitria. O objetivo do Programa da Anvisa modernizar e qualificar sua produo normativa, de forma a promover a transparncia, a responsabilizao, a participao, a efetividade, a descentralizao e a excelncia da atuao institucional. Alm observar diferentes documentos legais e de planejamento quadro 3 para sua concepo, o Programa de Regulamentao da Anvisa levou em conta um contexto de produo normativa desordenada e fragmentada; problemas e custos relativos publicao e retificao de publicao; dificuldade tcnica de elaborao de atos normativos pela ausncia de padres e sistematizao do processo de regulamentao; intensa judicializao da ao regulatria e consequente instabilidade regulatria, com prejuzos para a sociedade e para o prprio Sistema Nacional de Vigilncia Sanitria SNVS, aliado, ainda, necessidade de aprimorar a instruo do processo decisrio da Anvisa e ao fortalecimento dos mecanismos de participao e transparncia.9

9. RAMALHO, Pedro Ivo Sebba (Org.). Boas prticas regulatrias: guia para o Programa de Melhoria

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Quadro 3. Principais referncias do programa de regulamentao da Anvisa

Lei Complementar no 95, de 26 de fevereiro de 1998, posteriormente alterada pela Lei Complementar no 107, de 26 de abril de 2001. Decreto no 4.176, de 28 de maro de 2002, especialmente ao art. 59, que estabelece normas e diretrizes para a elaborao, redao, alterao, consolidao e o encaminhamento ao presidente da Repblica de projetos de atos normativos de competncia dos rgos do Poder Executivo federal. Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para Gesto em Regulao, institudo pelo Decreto no 6.062, 16 de maro de 2007. Portaria GM/MS no 1.052, de 8 de maio de 2007, retificada no Dirio Oficial da Unio DOU no 103, de 30 de maio de 2007, Seo 1, p. 92, que aprova o Plano Diretor de Vigilncia Sanitria PDVISA. Prioridades de modernizao e de qualificao da gesto administrativa da Anvisa, bem como de fortalecimento da capacidade institucional para a ao de regulao sanitria, estabelecidas em 2007 pela Dicol, alm dos resultados e das perspectivas decorrentes do Seminrio Internacional sobre Avaliao do Impacto Regulatrio.

No entanto, pode-se considerar que o problema mais imediato a ser superado pelo Programa de Regulamentao da Anvisa est relacionado coordenao da produo normativa da Agncia. A falta de efetividade de normas regulatrias por vezes atribuda ao desconhecimento dos cidados e a resistncias ou ausncia de adeso de agentes econmicos, o que frequentemente ocasiona a judicializao da ao regulatria. Tal falta de efetividade fruto de conjunto de fatores entre eles, principalmente, a falta de cla reza na formulao; regulaes produzidas em excesso sem definio de prioridades; regulamentos desnecessrios ou sobrepostos que no podem contar com efetivo monitoramento ou capacidade de enforcement. A m formulao ou m aplicao dos atos normativos frequentemente resulta em custos elevados para seu cumprimento. H ainda a conhecida consequente questo cultural de desrespeito s regras emanadas pelo Estado, o que certamente redundar no descrdito das agncias reguladoras. Muito alm de se prestar melhoria da coor denao entre as unidades organizacionais da Agncia, o Programa visa a promover os aspectos

do Processo de Regulamentao. Braslia: Anvisa, 2008b, p. 2. Disponvel em: <www.anvisa.gov.br>. Acesso em: 7 fev. 2009.

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relacionados aos mecanismos de accountability sobre o trabalho da Anvisa, dotando a sociedade, instituies e cidados envolvidos cotidianamente no processo regulatrio de condies efetivas de acompanhamento e controle das aes da Agncia. Ainda, consciente de seu papel de coordenadora do Sistema Nacional de Vigilncia Sanitria SNVS, a Anvisa deve, com esse Programa, contribuir para o fortalecimento da governana regu latria e para a criao de ambiente regulatrio seguro para a populao e estvel para os negcios e investimentos no pas. Fazem parte do Programa da Anvisa atividades que vo desde o mapeamento e a simplificao do macroprocesso de regulamentao at as aes relativas a compilao, consolidao e reviso de atos normativos. Importantes processos intermedirios, de carter estratgico para a regulao de senvolvida pela Agncia, so a formulao da Agenda Regulatria da Anvisa, a tomada de deciso com base na ferramenta da Anlise de Impacto Regulatrio e o aprimoramento dos mecanismos e instrumentos de participao, controle social e transparncia. Anlise de Impacto Regulatrio AIR A utilizao das Anlises de Impacto Regulatrio AIRs, e das opes regulao, ainda incipiente em territrio nacional e fenmeno recente mesmo em pases com larga tradio regulatria. Nesse campo, porm, a Anvisa foi pioneira quando promoveu, ainda em 2007, com a Casa Ci v il da Presidncia da Repblica e os Ministrios da Fazenda e do Planejamento, Oramento e Gesto, o importante Seminrio Internacional, cujo tema foi sobre o impacto regulatrio, que contou com a participao dos principais especialistas do Brasil e do mundo nessa questo, em consonncia com as diretrizes e os objetivos do PRO-REG. A proposta de implantao da anlise de impacto regulatrio na Anvisa ainda se encontra em fase de construo. Acredita-se que a AIR seja importante ferramenta de gesto regulatria, destinada a subsidiar e melhor instruir o processo decisrio da Agncia, devido tanto complexidade do conhecimento e operao do campo da vigilncia sanitria e da sade quanto aos grandes impactos relacionados regulao da Anvisa para a 246

sociedade. Metodologia prpria tem sido desenvolvida nesse Programa, segundo peculiaridades e necessidades institucionais, dotada de indicadores especficos para o monitoramento e a avaliao institucional da governana e do impacto regulatrio. Alm disso, h grande expectativa quanto ao apoio institucional do PRO-REG para o desenvolvimento da AIR na Agncia, visto que a Anvisa j foi anunciada pela Casa Civil da Presidncia da Repblica com uma das agncias-piloto para a implantao da ferramenta no pas. Agenda Regulatria Est em curso, pela primeira vez nos dez anos de existncia da Anvisa, a elaborao da nossa Agenda Regulatria. A Agenda o conjunto de temas prioritrios para a Anvisa regulamentar no prximo perodo de um ano, concedendo sociedade a oportunidade de opinar e contribuir na definio da pauta de decises estratgicas e sinalizando para a sociedade qual a direo das prximas aes da Agncia. Considera-se que quanto mais clara e consistente a definio de Agenda Regulatria, maior a chan ce de que a agncia reguladora possa ser efetivamente responsabilizada pelo poder poltico e pelos cidados. Isso terminar por aumentar a transparncia e a credibilidade do sistema regulatrio e do governo perante a sociedade, retroalimentando a poltica regulatria e ampliando sua eficincia. A participao, por outro lado, confere legitimidade ao processo, alm de aumentar a efetividade por meio da identificao de fatores associados implementao, que fogem ao conhecimento dos reguladores ou no tm a devida ateno durante a formulao das propostas que vo Consulta Pblica. Os procedimentos de consulta podem, ainda, ser utilizados para se obter informao mais abragente e objetiva para sustentar as anlises de impacto regulatrio. Transparncia e participao social no processo regulatrio A ampla participao da sociedade no processo regulatrio uma das mais constantes preocupaes da Anvisa, que conta com srie de aes de ampliao de espaos institucionais e promoo da transparncia. 247

A Anvisa realiza periodicamente consultas e audincias pblicas para receber contribuies e crticas relacionadas a suas propostas regulatrias. importante registrar que a Anvisa ultrapassou, em seus dez anos de existncia, a marca de novecentas consultas pblicas, nas quais toda a sociedade teve a oportunidade de se manifestar e contribuir para a definio dos atos regulatrios do setor. Mas a Agncia no conta apenas com o canal das consultas pblicas para promover a participao social. Possui tambm, em sua estrutura, Conselho Consultivo e Ouvidoria independente e atuante para receber queixas e manifestaes dos interessados. A Anvisa dispe, ainda, de dez cmaras setoriais temticas que renem mais de trezentas instituies de representao nacional para a discusso e o encaminhamento de propostas e sugestes Diretoria Colegiada da Agncia. Alm disso, elabora anualmente Relatrio de Atividades que representa instrumento de promoo da transparncia, uma vez que, por iniciativa prpria da Anvisa, ele apresentado ao Congresso Nacional como forma de prestar contas de sua atuao aos parlamentares. Tambm desenvolve atualmente projeto de fortalecimento da capacidade tcnica de participao social dos consumidores na regulao com o Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor Idec. Os meca nismos de participao de que a Anvisa dispe tm a possibilidade de apontar ou ressaltar, ainda, as contradies entre os diferentes atores envolvidos na aplicao da regulao, especialmente entre os agentes econmicos e entre estes e os cidados. O principal benefcio, ento, a prvia reao do pblico sobre determinada proposta, o que funciona como importante termmetro daquelas medidas para a tomada de deciso dos reguladores.

Consideraes finais
Existe grande expectativa em relao s contribuies do PRO-REG para o aperfeioamento da regulao exercida no Brasil e para a consolidao do modelo instaurado com a criao das agncias reguladoras no pas. Igualmente, o avano do processo legislativo relacionado ao Projeto de Lei no 248

3.337/2004, do Poder Executivo, que trata da gesto, organizao e controle social das Agncias Reguladoras, constituindo-se em espcie de Lei Geral das Agncias Reguladoras, certamente contribuir de forma significa para efetivao da governana regulatria em nossas instituies. A Anvisa, com a elaborao e instituio do Programa de Boas Prticas Regulatrias, em sintonia com as diretrizes do PRO-REG e com a Poltica de Sade, pretende dar sua contribuio para a criao de ambiente institucional favorvel ao desenvolvimento social e econmico do pas. Essa iniciativa pioneira na Administrao Pblica federal que deve servir, ainda, como referencial importante para o desenvolvimento e o fortalecimento institucional do Sis tema Regulatrio Brasileiro. Entendemos que contar com instituies que tornem as regras do jogo claras e estveis, dando certeza e previsibilidade s transaes de mercado, fundamental para encorajar a eficincia econmica e o investimento na sade. Espera-se, por meio do Programa da Anvisa, contribuir fortemente para a atuao regulatria no campo da vigilncia sanitria, em benefcio da sociedade.

Referncias
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______. Lei no 9.782, de 26 de janeiro de 1999. Define o Sistema Nacional de Vigilncia Sanitria, cria a Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria, e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 27 jan. 1999. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 30 set. 2008. ______. Ministrio da Sade. Portaria GM/MS no 1.052, de 8 de maio de 2007. Aprova e divulga o Plano Diretor de Vigilncia Sanitria. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 9 maio 2007. Disponvel em: <http://dtr2001.saude.gov.br/sas/PORTARIAS/Port2007/GM/ GM-1052.htm>. Acesso em: 30 set. 2008. ______.. Projeto de Lei no 3.337/2004. Dispe sobre a gesto, a organizao e o controle social das Agncias Reguladoras. Braslia: Cmara dos Deputados, 2004. INSTITUTO Brasileiro de Defesa do Consumidor Idec. Projeto Fortalecimento da Capacidade Tcnica da Participao Social nos Processos de Regulao. So Paulo: Idec, 2008. MATTOS, Paulo (Coord.). Regulao econmica e democracia: o debate norteamericano. So Paulo: Ed. 34, 2004. ORGANISATION for Economic Co-operation and Development OECD. Guiding principles for regulatory quality and performance. OCDE, 2005. Disponvel em: <http://www.oecd.org>. Acesso em: 21 mar. 2007. ______. Regulatory policies in OECD countries: from interventionism to regulatory governance. OCDE, 2002. Disponvel em: <http://www.oecd.org>. Acesso em: 21 mar. 2007. ______. The OECD report on regulatory reform. OCDE, 1997. Disponvel em: Disponvel em: <http://www.oecd.org>. Acesso em: 21 mar. 2007. OFFICE of Management and Budget OMB. Executive Order 12866. Disponvel em: <http://www.whitehouse.gov/omb/inforeg/>. Acesso em: 7 fev. 2009. RAMALHO, Pedro Ivo Sebba (Org.). Anvisa: Relatrio Anual de Atividades 2005. Braslia: Anvisa, 2006. v. 1. 210 p. Disponvel em: <www.anvisa.gov.br>. Acesso em: 7 fev. 2009. RAMALHO, Pedro Ivo Sebba. A gramtica poltica das agncias reguladoras: comparao entre Brasil e EUA. Braslia, 2007a. Tese (Doutorado). Centro de Pesquisa e Psgraduao sobre as Amricas, Universidade de Braslia. RAMALHO, Pedro Ivo Sebba (Org.). Relatrio Anual de Atividades da Anvisa 2006. Braslia: Anvisa, 2007b. v. 1. 424 p. Disponvel em: <www.anvisa.gov.br>. Acesso em: 7 fev. 2009. ______. Relatrio de Atividades da Anvisa 2007. Braslia: Anvisa, 2008a. 160 p. Disponvel em: <www.anvisa.gov.br>. Acesso em: 7 fev. 2009. ______. Boas prticas regulatrias: guia para o Programa de Melhoria do Processo de Regulamentao. Braslia: Anvisa, 2008b. Disponvel em: <www.anvisa.gov.br>. Acesso em: 7 fev. 2009.

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SEMINRIO INTERNACIONAL AVALIAO DO IMPACTO REGULATRIO: EXPERINCIAS E CONTRIBUIES PARA A MELHORIA DA QUALIDADE DA REGULAO, 2007, Braslia. Anais eletrnicos... Disponvel em: <http://www. planejamento.gov.br/noticia.asp?p=not&cod=535&cat=250&sec=26>. Acesso em: 30 set. 2008. SHECAIRA, Cibele Cristina Baudassa Muniz. A competncia das agncias reguladoras nos EUA. In: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella (Org.). Direito Regulatrio: temas polmicos. 2. ed. Belo Horizonte: Frum, 2004. SUNSTEIN, Cass R. O constitucionalismo aps o New Deal. In: MATTOS, Paulo (Coord.). Regulao econmica e democracia: o debate norte-americano. So Paulo: Ed. 34, 2004, p. 131-242.

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PARTE 4
ANLISE DE IMPACTO REGULATRIO: EXPERINCIAS INTERNACIONAIS

Captulo 12 Anlise de Impacto Regulatrio AIR: a experincia do Reino Unido1

Donald Macrae A Anlise de Impacto Regulatrio AIR no Reino Unido

a Europa, o Reino Unido tem estado na frente na busca de melhoria na regulamentao e no desenvolvimento de Anlises de Impacto Regulatrio AIRs como ferramenta poltica. Essas anlises possuem quatro etapas: inicial, parcial, completa e final. solicitada a publicidade daquelas realizadas para algumas regulamentaes especficas, mas todas esto sujeitas divulgao que prev o Ato de Liberdade de Informao do Reino Unido, o que efetivamente torna todas disponveis para o pblico. Esse elemento de publicao um dos aspectos-chave da AIR, uma vez que fortalece tanto o procedimento do elaborador de poltica, pela antecipao de questionamentos mais sofisticados, como permite que as partes que sero afetadas pela regulao possam ter acesso ao impacto que sofrero. Se desejarem, as partes podem questionar sobre essa regulao. As AIRs podem ser altamente tcnicas e complexas, como, por exemplo, a Lei de Mudana Climtica, e podem ser constitudas de trabalhos especializados de centenas de pginas e de pesquisa considervel. Mas, devido ao fato de serem prtica padro para tantas intervenes regulatrias, elas variam enormemente no tamanho, na experincia e na importncia. O sistema do Reino Unido foi recentemente 2006 redesenhado radicalmente pelo Diretor da Comisso para Melhoria da Regulao, que trabalhou com os prprios Departamentos.

1. Captulo baseado em palestra proferida pelo autor no Seminrio Internacional de Avaliao do Impacto Regulatrio: experincias e contribuies para a melhoria da qualidade da regulao, realizado em outubro de 2007. Traduo para o Portugus por Flvia Neves Rocha Alves.

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Razes para nova abordagem

A AIR tinha frequentemente tornado-se formalidade de rotina ao invs de parte integrante do processo poltico, particularmente em iniciativas de menor importncia. Isso levou ao fato de a anlise ser realizada aps as decises-chave terem sido tomadas, como necessidade do processo uma conferncia na caixa , quando seria prefervel ser ferramenta integrante da elaborao de polticas. Essas anlises tambm se tornaram muito complicadas. Pela razo de que elas precisavam ser preenchidas considerando muitas polticas, todos queriam que sua preocupao poltica genrica favorita estivesse contemplada, mesmo se no apropriada, o que desvalorizava a verificao adequada. Em paralelo conferncia das caixas, cada rea de poltica mais ampla queria uma caixa para seus interesses, na esperana de que sua rea poltica fosse totalmente contemplada no desenvolvimento da poltica. Mas, ao contrrio, isso levou a tratamento mais superficial desses interesses. Na expectativa de como isso iria funcionar, o Guia de como completar uma AIR tinha em torno de 63 pginas, o que tambm era frustrante. Existiam, muito frequentemente, casos de reclamao por mais, mas verdadeiramente cumprindo menos. A complexidade tcnica que foi adotada levou necessidade de que as AIRs fossem passadas a consultores externos que as desenvolvessem. Estes produziam as AIRs, que nem sempre eram teis, a um custo significativo em grandes volumes e enfraqueciam os fundamentos da experincia interna, uma vez que eles eram totalmente deixados para fazer isso por eles mesmos. O sistema estava ultrapassado e frequentemente no se encaixava sua finalidade. Ele prometeu muito e deu muito pouco retorno.

Por que isso aconteceu?

Na teoria, tudo isso parecia muito sensato. Ningum argumentou que era errado realizar uma AIR de fato, muito difcil argumentar contra a afirmao de que os elaboradores de polticas devem estar informados sobre o impacto que suas polticas tero na populao, na economia e no ambiente, 256

mas eles nem sempre fazem isso. As ideias de qualidade por trs da avaliao do impacto foram institucionalizadas em processo que foi excessivamente desenvolvido. Como frequentemente acontece com o novo e com sistemas bem-sucedidos, isso se tornou ultrapassado. Para entender o que ocorreu, descreveremos histrico sobre o uso das AIRs no Reino Unido a partir da experincia de trs organizaes no contexto geral da cultura do elaborador de polticas do Servio Civil do Reino Unido: Grupo de Reforma Poltica. Painel de Questionamento Ministerial Defra. Comisso para a Melhoria da Regulao.

O Grupo de Reforma Poltica

O Grupo de Reforma Poltica um grupo informal de polticos oficiais mais experientes nvel de Diretor Geral que tem se encontrado por quase trs anos para trocar experincias e percepes sobre a atividade poltica em Whitehall. Eles formam grupo especializado dentro dos 200 mais, os aproximadamente duzentos mais experientes oficiais do Servio Civil entre os quinhentos mil existentes. Com base em experincia cumulativa considervel, eles tm analisado Os Negcios da Poltica a maneira como milhares de funcionrios da poltica verdadeiramente trabalham, mais apropriadamente do que estudar polticas especficas ou ferramentas polticas. Estranhamente, ningum mais questionou como a funo poltica verdadeiramente funciona. A anlise deste grupo fornece histrico muito revelador, no qual as discusses sobre a elaborao de polticas devem estar fundamentadas. Eles encontraram poucos controles dos negcios, quase nenhum controle de qualidade interno e planejamento de recursos pouco desenvolvido. A elaborao de polticas muito mais fragmentada como procedimento do que os observadores podem compreender, com independncia muito considervel assumida por cada time poltico. Existe frequentemente hiptese de que a elaborao de polticas procedimento padro e que, dessa forma, possvel direcionar, adaptar e influenciar fortemente essa disciplina a partir de aes tomadas pelo Centro. Esse grupo concluiu que extremamente difcil utilizar 257

a funo poltica dessa maneira. importante ter histrico para observar o funcionamento da AIR. A falta de processos padro torna isso tudo mais difcil de aplicar em exerccio avanado como uma AIR.

O Painel de Questionamento Ministerial Defra sobre Regulao

O Departamento de Assuntos Ambientais, Alimentares e Rurais Defra um dos maiores produtores de regulao do Reino Unido, principalmente da Unio Europeia. Ele criou o Painel de Questionamento Ministerial sobre Regulao MCPR em 2005 para atuar como controle de qualidade interno da poltica, presidido por um ministro, com dois membros do Conselho de Gerenciamento e nove membros externos dos maiores grupos interessados indstria, associaes do comrcio, especialistas em Melhoria da Regulao, reguladores importantes e servios de pequenos negcios. Esse Painel tambm tinha um Painel Filtro, o qual analisava cuidadosamente dez a quinze dossis, baixando para cinco, em cada encontro, que ocorria a cada seis semanas. Os dossis eram obtidos de todas as reas de trabalho do Departamento e em cada etapa do processo regulatrio. Por isso, esse trabalho fornece grupo representativo nico do trabalho poltico em um Departamento importante. Como o Grupo de Reforma Poltica mostrou, a elaborao de polticas era altamente independente em equipes pequenas e a introduo do Painel de Questionamento Ministerial sobre Regulao foi recebida com indignao considervel pelas pessoas da comunidade poltica cujo trabalho profissional na poltica estava sendo questionado. Existiam comits de alto nvel no centro do governo que questionariam algumas polticas de perfil elevado e certamente polticas que aparentavam ser extremamente robustas, mas que eram questionadas externamente nos meios de comunicao e no Parlamento. Mas ningum mais questionava a qualidade interna pelos pares. Outro Departamento tinha estrutura similar, mas sua funo era mais claramente utilizar a agenda da Melhoria da Regulao para itens maiores, considerando que o esforo do Defra era de focar a garantia da 258

qualidade do processo poltico no mbito do dia-a-dia. Muito da poltica do Defra foi elaborada a partir da regulao em que um processo de garantia da qualidade da regulao era efetivamente um processo de garantia de qualidade para a poltica. O Painel convidou testemunhas no nvel da Diretoria e as questionou por cerca de trinta minutos, que pontuaram seus dossis em uma escala de um a cinco, em que: 1 = boa prtica, deve ser favorecida internamente. 2 = deve parar, at que as falhas srias sejam selecionadas. Os resultados foram muito variados. Alguns trabalhos excelentes, outros seriamente insatisfatrios. Isso tambm pontuou a AIR e, novamente, a extenso foi muito grande. As AIRs foram usualmente centrais ao exerccio. Elas foram utilizadas conforme originalmente planejadas, como resumo do que a poltica planejava alcanar, o que mostrou o quanto a equipe estava informada sobre o impacto que suas ideias teriam nos diversos interessados e nos resultados. Aps resistncia inicial, o Painel de Questionamento Ministerial sobre Regulao foi em geral valorizado pelos polticos e alguns ainda pediam que seus dossis fossem avaliados pelo Painel. Ele ganhou credibilidade e importncia porque era til e bem elaborado, sendo elogiado, assim como criticado. Ele foi utilizado como reviso de pares, e no como juiz ou comisso julgadora. O modelo tem sido repetido em outros Departamentos, ainda que com variaes.

Comisso para a Melhoria da Regulao

A Comisso para a Melhoria da Regulao a sucessora da Fora Tarefa para a Melhoria da Regulao, organizao externa criada para aconselhar o governo do Reino Unido em como regular melhor, principalmente a partir de relatrios atualizados com recomendaes que o governo obrigado a responder em sessenta dias. Isso tem promovido pensamento estratgico na Regulao, com perspectiva externa. 259

Essa Comisso foi muito identificada com os interesses dos negcios e como estando na mesma direo dos impactos da regulao nos negcios. Entretanto, seus membros tinham frustrao crescente com a cultura global do elaborador de polticas, mais apropriadamente com o procedimento da regulao e suspeitam que no processo de elaborao da poltica que o problema comea. Eles queriam mudar a agenda da Melhoria da Regulao na direo contrria do processo poltico, levando em considerao como a regulao surgiu mais que apenas verificando seus efeitos. O novo Primeiro Ministro, Gordon Brown, pediu Comisso para a Melhoria da Regulao, em junho de 2007, para investigar melhor maneira para os elaboradores de polticas administrarem a questo inicial: se um novo risco deve ser de responsabilidade do Estado, do interesse de todos ou dos indivduos a questo do risco pblico. Essa questo apoia a maioria das decises para regular e necessita de avaliao de impacto efetiva, assim como avaliao do risco.

Observaes da experincia das trs organizaes

Quase no existem controles no incio das novas polticas. Frequentemente, elas comeam a partir de crise ou ideia ministerial, ao invs de mais apropriadamente serem planejadas e de se verificar como elas contribuem para os objetivos estratgicos globais. Elas tambm podem vir da Unio Europeia em momento externo que no se encaixa facilmente com outros planos domsticos. Vrios esforos so feitos para se ter um plano estratgico e coerente para a poltica, mas incidentes frequentemente interferem, os quais confundem, distraem e desorganizam. Em vez de trabalhar o que fazer e encontrar recursos para financiar isso, eles frequentemente comeam com dada quantidade de recursos determinada pelo nvel de interesse poltico no momento e ento trabalham o que eles podem fazer com isso. Com a falta de objetivos claros no incio, tambm muito difcil finalizar as polticas, mesmo quando o interesse poltico que deu incio a elas foi modificado. Consequentemente, difcil liberar o recurso que elas continuam a consumir. 260

Existe aumento na utilizao de tcnicas de gerenciamento de projetos para tratar as polticas como projetos, mas o negcio fundamental desse assunto continua. No interessa se bem administrado, se existe falta de clareza nos objetivos, insegurana na alocao de recursos e desenvolvimento no claro que leva ao encerramento, as ferramentas de gerenciamento de projetos no resolvero o problema.

A natureza da poltica
Esclarecer os objetivos da poltica genuinamente difcil. Eles tendem a ser mltiplos, mais do que nicos, e envolvem negociaes. Isso mais fcil em agncias que tratam de um nico assunto ou em grupos de lobby. No governo, a maioria das polticas mencionadas regularmente possui nvel moderado de ambio e tero impacto em outras polticas ou outros Departamentos. muito fcil desviar a ateno com objetivos secundrios e muito tentador manter a mudana de objetivos. Mas o objetivo tambm mudar com o tempo, assim como a poltica muda. O objetivo presente pode ser simplesmente perceber que se deve fazer alguma coisa para passar pela crise. A flexibilidade nos objetivos pode ser virtude em um mundo de mudanas polticas muito rpidas. Existe um lugar legtimo para o curto prazo, polticas de curta orientao, assim como planos importantes e estratgicos. perigoso ser muito racional sobre poltica, uma vez que ela opera em ambiente poltico.

Evidncia e anlise
Outra consequncia das polticas que mudam rapidamente a funo da evidncia. Todo mundo reclama para que seja feita poltica baseada em evidncia, mas ao invs disso no universo do mundo poltico que uma poltica frequentemente apoiada na evidncia seria necessria. Alm disso, melhor do que simples especulao. Existe tambm falta de ferramentas na pesquisa encomendada e, dessa forma, no entendimento e na anlise dos resultados. Existe tenso entre os interesses e valores da academia e as necessidades do elaborador de polticas, 261

especialmente em relao velocidade de necessidade do conhecimento e qualidade que os acadmicos percebem como necessria. Mesmo quando todas as coisas esto no lugar, obter e entender a evidncia para muitas iniciativas polticas extremamente difcil, pois se trata de conhecimento complexo, comportamentos complexos e sistemas sociais complexos.

Custos e benefcios Impact

A questo mais difcil encontrar o que pode ser medido. Frequentemente, as medidas so substitutas para custos e benefcios reais. Existem raramente sistemas de medida confiveis para polticas porque elas tratam de bens pblicos ou mudam comportamentos e valores. A sade pblica e o bemestar possuem mais benefcios do que apenas economias de custo que so quantificveis para o setor pblico. Existe tambm o problema anterior dos mltiplos objetivos e conflitos de escolha. Quais benefcios so medidos? E quais custos tambm so relevantes? Essa confuso pode aumentar a resistncia a fazer alguma coisa tudo isso muito complexo. A avaliao do impacto talvez a atividade mais difcil. Quase todas as polticas governamentais tm algum impacto, mas nem sempre elas so planejadas e podem existir outros impactos no previstos. A interveno governamental nunca neutra e, por isso, to importante entender o impacto.

Ento isto difcil. Por qu?

A experincia do Painel de Questionamento Ministerial sobre Regulao demonstrou todas essas dificuldades, mas existiram vrios outros casos em que elas foram superadas e o trabalho foi excelente. Tais problemas podem ser superados. Havia conexo clara entre os dossis de alta pontuao e boas AIRs. Normalmente, os dois caminhavam juntos. Se existia relao causal no determinada, as equipes polticas de alta qualidade podiam produzir uma AIR clara e til ou o procedimento da AIR aumentava a qualidade de uma equipe poltica inferior, ou ambos. 262

No mais aceitvel dizer que no sabemos o que estamos fazendo quando gastamos os recursos pblicos e interferimos na vida das pessoas, na economia e no ambiente.

A nova avaliao do impacto

MANTENHA ISSO SIMPLES! O novo modelo planejado para obter as questes-chave em duas pginas. Se for necessrio mais para explicar essas questes, ou a poltica confusa ou se est procurando complicaes. Anteriormente, o melhor era o inimigo do bom. O Guia tambm menor, com novo conjunto de ferramentas. Existem ainda poucas exigncias e o perigo de mais verificaes de polticas genricas cresce novamente , incluindo o estabelecimento de data para a avaliao do funcionamento e o uso do Modelo de Custo Padro para a medida de responsabilidades administrativas. um problema comum que um sistema bem-sucedido precocemente cresa com muita complexidade at que comece a apresentar suas fragilidades. Chegou o momento no Reino Unido de recomear.

263

Captulo 13 Da necessidade de uma reviso regulatria centralizada

Jim Tozzi
Anvisa, a Casa Civil e os demais ministros devem ser cumprimentados por cuidar de um tpico oportuno, a superviso das agncias regulatrias brasileiras. A economia do Brasil, dinmica e em crescimento, pode ser atrapalhada por um sistema regulatrio letrgico. De fato, diversas organizaes internacionais tm classificado o sistema regulatrio brasileiro em patamar bem inferior ao de seus vizinhos sul-americanos. O Brasil importante participante da cena econmica mundial. Tem a quinta maior populao do mundo, seu PIB excede o da Rssia, para no mencionar a ndia. Um aperfeioamento de seu sistema regulatrio permitir que o Brasil mantenha seu crescimento dinmico. O trabalho do Centro de Regulao e Efetividade (Center for Regulatory Effectiveness) CRE Brasil, ONG sediada em So Paulo, consiste, entre outras atribuies, em monitor e relatar as atividades das agncias regulatrias brasileiras por meio do site da Organizao http://cre.org.br/. Com base em nosso trabalho at o momento, cremos que o crescimento econmico do Brasil depende de firme fluxo de investimentos de corporaes multinacionais estrangeiras. Tambm cremos que duvidoso que o investimento estrangeiro continue na falta de reformas do sistema regulatrio. Em particular, cremos que o Brasil deve atribuir alta prioridade no respeito a terceiros durante o processo regulatrio, diminuir as decises conflitantes entre agncias regulatrias e tornar as decises regulatrias transparentes.

265

O regime regulatrio no Brasil comeou de maneira similar ao de muitos outros pases, de baixo para cima. Entretanto, como o governo cresceu e as agncias regulatrias amadureceram, preciso superviso adicional. Nessa direo, o Brasil precisa de autoridade centralizada para administrar sua estrutura regulatria e, quanto mais rpido isso for feito, os investidores internacionais respondero de maneira favorvel. De certa forma, o Banco Interamericano de Desenvolvimento BID deve continuar a apoiar a pesquisa e o desenvolvimento destinados ao aperfeioamento estrutural do processo regulatrio, alm da sua montagem e, ocasionalmente, maior nfase em aperfeioamentos especficos de natureza geogrfica. O aperfeioamento regulatrio funo de superviso de grupos dentro do governo e tambm de fora do governo. O BID deve instituir um programa para apoiar grupos externos no acompanhamento da transparncia das agncias regulatrias brasileiras. No necessariamente eventos e aes adotados em um pas funcionaro em outro, mas a experincia da reviso regulatria no Escritrio de Gerenciamento e Oramento da Casa Branca, nos Estados Unidos, pode nos fornecer elementos adicionais e contribuir para a tomada de decises no processo de reviso regulatrio no Brasil.

Montagem de um Tringulo Federal de Informaes

A autoridade centralizada de reviso no Escritrio de Gerenciamento e Oramento da Casa Branca evoluiu para o que se pode chamar de Tringulo Federal de Informaes. Afinal, informaes oportunas, precisas e transparentes o cerne de uma slida estrutura regulatria. O Tringulo Federal de Informaes consiste em trs componentes principais. Em seu vrtice est o Escritrio de Informaes e Assuntos Regulatrios (Office of Information & Regulatory Affairs OIRA), do Escritrio de Gerenciamento e Oramento da Casa Branca (Office of Management and Budget OMB). Seus fundamentos so a Lei de Reduo da Burocracia (Paperwork Reduction Act PRA) de um lado e de outro a Lei da Qualidade 266

dos Dados (Data Quality Act). Basicamente, a Lei de Reduo da Burocracia controla as informaes que o governo coleta; a Lei da Qualidade dos Dados controla as informaes que o governo divulga; e o OMB administra a aplicao desses dois regulamentos e os concomitantes atos administrativos necessrios para executar todas as funes dispostas na Lei de Reduo da Burocracia. Consequentemente, o fluxo de informaes cientficas e tcnicas trocadas entre as agncias para apoiar os esforos da poltica de cincias, como a divulgao de avaliaes de risco, causaro impacto sobre esses regulamentos e sobre as diretrizes relacionadas.

Escritrio de Informaes e Assuntos Regulatrios da OMB

O Escritrio de Informaes e Assuntos Regulatrios da OMB tem a responsabilidade global pela reviso dos regulamentos federais e pelo estabelecimento de poltica federal de informaes. O escritrio nasceu da Reviso de Qualidade de Vida (Quality of Life Review), que se iniciou na Administrao Nixon. Administraes Nixon/Ford A Reviso de Qualidade de Vida foi criada para analisar os regulamentos federais relativos s reas ambiental, de sade e segurana. Consequentemente, envolveu a EPA, a OSHA e a NOAA, partes da estrutura do Departamento do Interior e o Corpo de Engenheiros do Exrcito (Army Corps of Engineers). Ela no foi administrada por mandato de atos administrativos, mas simplesmente por meio de memorando para os chefes das agncias, enviado pelo chefe do OMB, George Shultz. A funo do OMB na Reviso de Qualidade de Vida diferiu em um aspecto importante do processo que o OMB usa atualmente em seu Ato Administrativo para Planejamento e Reviso Regulatrios (Executive Order for Regulatory Planning and Review) EO 12.866. Mais especificamente, o OMB enviaria os regulamentos propostos para as agncias que seriam afetadas, receberia seus comentrios, resolveria as diferenas entre as agncias e ento apresentaria opinio da administrao. O processo usado para a reviso dos regulamentos 267

corria em paralelo com o usado para formulao de posio da administrao sobre a legislao. Em comparao, h pouca reviso entre agncias no atual processo de reviso do OMB. Essencialmente, o OMB serviu como rbitro, e no como revisor inicial dos regulamentos. Sob esse ponto de vista, a Reviso de Qualidade de Vida foi a primeira reviso presidencial explcita de regulamentos, feita de maneira sistemtica; foi muito controversa e sujeita a considerveis conflitos de interesse, superviso do Congresso e publicidade na imprensa. Sem a experincia obtida com a Reviso de Qualidade de Vida, as aes das administraes subsequentes teriam fracassado ou ocorrido em ritmo muito mais lento. A Reviso de Qualidade de Vida continuou em vigor na administrao Ford. Entretanto, no ltimo dia da administrao Ford, um alto funcionrio da EPA revogou unilateralmente a participao da agncia na Reviso de Qualidade de Vida. Administrao Carter A Administrao Carter, apesar de normalmente no ser vista como impulsionadora da reforma regulatria, teve importante impacto sobre a reviso regulatria centralizada. Muitas pessoas no esto cientes de que foi a Administrao Carter que estabeleceu a primeira reviso regulatria em nvel do OMB; recebeu o nome de Escritrio de Poltica Regulatria e de Informaes (Office of Regulatory and Information Policy). Ao criar este escritrio, a Administrao Carter no exigiu que o OMB revisasse os regulamentos individuais; ela emitiu o Ato Administrativo 12.044, que pela primeira vez definiu princpios em nvel de governo para a criao de regulamentos federais. A Administrao Carter tambm criou processo de reviso pelo Conselho de Consultores Econmicos (Council of Economic Advisors) e pelo OMB para fazer reviso detalhada de um nmero selecionado de regulamentos; esse grupo de reviso foi chamado de Grupo de Reviso de Anlise Regulatria (Regulatory Analysis Review Group). Ao mesmo tempo, o OMB estava revisando as exigncias burocrticas exigidas pela antiga Lei de Relatrios Federais (Federal Reports Act). Essa Lei no conferia ao OMB poder de reviso muito grande. 268

Consequentemente, o OMB iniciou a elaborao de proposta de lei para aperfeioar esse sistema. Ao fazer isso, os funcionrios da administrao tiveram a prescincia, quase trs dcadas atrs, de estimular os aperfeioamentos da poltica federal de informaes. Como resultado do cuidado da Administrao Carter, o ponto alto e a base da poltica regulatria dos EUA emanaram da aprovao da Lei de Reduo da Burocracia em 1980. O Presidente Carter promulgou esta medida seminal no fim de seu mandato, apesar da oposio da maioria de seu gabinete. A Lei deu autoridade sem contestao ao OMB para revisar o fardo da burocracia imposto pelas agncias. A Lei tambm criou por regulamento o Escritrio de Informaes e Assuntos Regulatrios do Escritrio de Gerenciamento e Oramento da Casa Branca. A criao desse escritrio foi alvo de muita ateno. Entretanto, leitura cuidadosa da Lei demonstra claramente que a prpria PRA foi igualmente importante para a criao de uma estrutura para a poltica regulatria e de informaes federal. Administrao Reagan A Administrao Reagan, que fez campanha com o tema da reduo do fardo que os regulamentos federais impunham sobre os setores pblico e privado, emitiu o Ato Administrativo 12.991, um ponto de referncia. Este ato administrativo obrigou que os regulamentos emitidos por todas as agncias do Executivo passassem pelo OMB para anlises e comentrios. O OMB no teria sido capaz de assumir essa responsabilidade se no tivesse a experincia obtida com a Reviso de Qualidade de Vida e o Escritrio de Poltica Regulatria e de Informaes, criado pelo Presidente Carter. Em particular, o OMB no teria a experincia necessria para montar um sistema de reviso oportuno e em nvel de governo que funcionasse, e as crticas se avolumariam. Deve-se observar que o ato administrativo da Administrao Reagan somente se aplicava s agncias do Executivo, e as agncias independentes concordaram em obedecer a esses princpios de maneira voluntria, mas no eram obrigadas a submeter seus regulamentos ao OMB. Apesar de, no ato administrativo, haver dispensa de reviso pelo OMB quanto s atividades

269

de agncias independentes, no havia a mesma dispensa em relao Lei de Reduo da Burocracia. Administraes Clinton e Bush Com o advento da Administrao Clinton, tambm foi emitido ato administrativo que foi importante para aperfeioar a Lei de Reduo da Burocracia, com a aprovao de emendas Lei em 1995. O apoio de Clinton para a reviso regulatria centralizada foi evento decisivo, porque deu ao processo o necessrio apoio bipartidrio, sem o qual o sistema poderia ter sumido. As duas Administraes Bush deram muito apoio reviso centralizada; Bush II ampliou o escopo da reviso regulatria. Para conhecer a histria completa da evoluo da reviso centralizada, consulte http://www.thecre.com/ombpapers/centralrev.html. Por hora, pode-se concluir que a funo do OMB na reviso da poltica regulatria e de informaes foi apoiada pelos dois partidos por quase trs dcadas.

Lei de Reduo da Burocracia

A Lei de Reduo da Burocracia est bem fundada e h concordncia razoavelmente ampla em relao Lei, apesar de que sempre se pode achar diversas violaes em determinado perodo. Basicamente, a Lei de Reduo da Burocracia controla todas as informaes que chegam ao governo. importante observar que ela controla no somente as informaes fornecidas ao governo isto , exigncias de relatrios , mas tambm controla as informaes que o governo federal exige que terceiros guardem isto , exigncias de manuteno de registros. Ela se aplica at aos rtulos que as agncias federais impem aos produtos. Como muitos regulamentos incluem manuteno de registros e/ou exigncias de relatrios, virtualmente todos os regulamentos precisam ser submetidos para reviso pelo OMB nos termos da Lei de Reduo da Burocracia, mesmo que no haja ato administrativo. Entretanto, na falta de ato administrativo, o mbito da reviso pelo OMB pode ser restrito. A Lei de Reduo da Burocracia, junto com a superviso e a implementao da Lei pelo OMB, tem funcionado bem h vrios anos. 270

Entretanto, conforme ser explicado na seo seguinte, no obstante a aprovao de regulamentos legislativos destinados a regular os reguladores regulamentos de bom governo , avanos tecnolgicos, como a internet e a proliferao de sites das agncias na internet, exigem que a vanguarda dos regulamentos de bom governo, a Lei de Reduo da Burocracia, seja reforada, mesmo com a presena do OMB como supervisor do processo regulatrio federal.

Lei da Qualidade dos Dados

Como resultado da aprovao de regulamentos de bom governo, incluindo a Lei de Reduo da Burocracia, a Lei de Flexibilidade Regulatria (Regulatory Flexibility Act), a Lei de Reforma de Ordens sem Embasamento (Unfunded Mandates Reform Act) e a Lei de Reviso do Congresso (Congressional Review Act), as agncias comearam a procurar formas de contornar a reviso pelo OMB. Elas descobriram a superrodovia de desvio na internet. Mais especificamente, ao publicar na internet um estudo, uma avaliao de risco ou um relatrio sobre um produto ou processo de produo, as agncias produzem impacto imediato em todo o mundo acerca do que pensam as agncias federais e os governos estatuais e locais, incluindo litigantes em potencial. Em essncia, as agncias comearam a usar a publicao de informaes na internet como porta dos fundos para o registro federal. Ao agir dessa maneira, as agncias foram capazes de contornar a reviso pelo OMB, a Lei de Reduo da Burocracia e o ato administrativo sobre a reviso regulatria, reforando aes que foram tomadas para assegurar que o processo de reviso regulatria no seja comprometido pela publicao de regras no escritas relatrios no Registro Federal (Federal Registrador). O Centro de Regulao e Efetividade foi criado em 1996 por solicitao das lideranas da Cmara e do Senado para ajudar na implementao da Lei de Reviso do Congresso. E logo o Centro ampliou sua misso para incluir o desenvolvimento de mecanismos para aperfeioar o processo regulatrio federal. O CRE concluiu que havia necessidade de padres de responsabilidade que deveriam reger a publicao de informaes pelas agncias federais. Mais 271

especificamente, o CRE concluiu que havia a necessidade: (i) de o OMB editar diretrizes definindo os padres mnimos a que os dados deveriam obedecer antes de divulgados pelo governo federal; (ii) de emisso pelas agncias de diretrizes que no somente obedecessem s diretrizes do OMB, mas que ajustassem essas diretrizes s circunstncias e aos programas particulares da agncia em particular; e (iii) de criao de processo de solicitaes em que o pblico pudesse solicitar alteraes em informaes divulgadas pelas agncias federais. O CRE apresentou suas propostas para o pblico em geral, para o setor regulatrio e para os grupos interessados em seu site na internet. Depois de muitas discusses, o CRE aperfeioou sua proposta e divulgou suas decises e concluses para o Congresso. O Congresso promulgou a ligao de qualidade de dados na Lei Oramentria Consolidada do ano fiscal de 2001 PL 106554. Essa legislao incorporou muitas das sugestes propostas pelo CRE. A promulgao da Lei da Qualidade dos Dados Qualidade das Informaes concluiu a montagem do Tringulo Federal de Informaes, com o OIRA em seu vrtice e a Lei de Reduo da Burocracia e a Lei da Qualidade dos Dados nos dois vrtices da base. Vale ressaltar que o processo de criao e aperfeioamento do processo centralizado de reviso regulatria ocorreu ao longo de quase quatro dcadas e oito administraes presidenciais, o que deve ser observado pelas autoridades brasileiras.

Consideraes finais
Torna-se necessrio o desenvolvimento de slidas tcnicas de anlise, mas isso no condio suficiente para o processo regulatrio; sem uma autoridade regulatria central, no h dvidas de que se deve prestar muita ateno s anlises sobre o impacto de medidas regulatrias. O componente mais decisivo na criao de um sistema de reviso regulatrio o estabelecimento de autoridade regulatria centralizada que seja responsvel pela publicao de regras de bom governo, que regulem os reguladores, e que tenha autoridade e 272

recursos para imp-las. A autoridade regulatria centralizada deve: -- exigir e impor compromissos por parte das agncias regulatrias para com terceiros; -- implementar processo de soluo de conflitos para resolver problemas com diretrizes conflitantes divulgadas pelas agncias regulatrias; e -- reiterar o fato de que as atividades das agncias regulatrias devem ser transparentes.

273

Captulo 14
La regulacin es constitutivamente una teora de la variedad y
de las transformaciones de las estructuras del capitalismo. Lordon

La Manifestacin de Impacto Regulatorio MIR: una MIRada a la regulacin de calidad

Carlos Garca Fernndez

Antecedentes
En el contexto actual de la globalizacin, un buen desempeo macroeconmico es condicin necesaria pero no suficiente para definir el atractivo de un pas. La inversin necesita de incentivos para llegar, quedarse y desarrollar empresas que generen ms y mejores empleos. La calidad de la regulacin y el cumplimiento de la ley son el anverso y el reverso del Estado de Derecho, en general, y constituyen, por ende, criterios de decisin cruciales para los inversionistas, en particular (i.e. clima de negocios). Dado que uno de los propsitos de la regulacin es mejorar la eficiencia de la economa y su capacidad de adaptarse a los cambios y transformaciones del entorno nacional e internacional, aqulla se constituye como elemento indispensable para provocar un clima propicio que garantice inversiones productivas que coadyuven al bienestar social: frente a la mano invisible del mercado, la mano visible del gobierno en orden al bien comn. Desde su creacin en el ao 2000, la Comisin Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER), en su calidad de rgano desconcentrado de la Secretara de Economa, ha enfocado sus esfuerzos para consolidarse gradualmente como un ombudsman o garante ciudadano de la calidad de la regulacin y como un puente de interaccin con el sector privado y la ciudadana, en general. 275

Es as como surge formalmente la poltica de mejora regulatoria en Mxico, con el propsito de fomentar la calidad del marco regulatorio nacional (flujo y acervo), como factor primordial de un Estado de Derecho que impulse permanentemente la competitividad y resulte atractivo a los inversionistas. En este escenario, el mandato de la COFEMER se circunscribe a promover la transparencia en la elaboracin y aplicacin de las regulaciones, a fin de que stas generen beneficios superiores a sus costos y el mximo beneficio para la sociedad, conforme a las atribuciones que le fueron conferidas por virtud de las reformas a la Ley Federal de Procedimiento Administrativo (LFPA) del 19 de abril de 2000.

La Manifestacin de Impacto Regulatorio (MIR)

Una poltica de mejora regulatoria no se puede desarrollar sin las herramientas necesarias que permitan elaborar un diagnstico previo de la situacin a ser regulada y sin contar con los antecedentes que motivan la emisin de la regulacin. Para este fin, es menester disponer de un instrumento jurdicoeconmico denominado MIR, diseado para que las decisiones gubernamentales que ataen a los particulares (e.g. polticas pblicas) y los documentos regulatorios en que ellas se plasman, sean transparentes y racionales. La MIR es un instrumento tradicional de poltica pblica y de uso generalizado en los pases miembros de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE), que sirve de apoyo, de la forma ms eficiente posible y al amparo del inters pblico, para el diseo y elaboracin de regulaciones. En este orden de ideas, la MIR representa un anlisis exante que permite identificar tanto la problemtica de poltica pblica que debe atenderse y, por tanto, resolverse, as como los efectos que provocar la nueva regulacin en trminos jurdicos y econmicos (anlisis costobeneficio); asimismo, facilita el anlisis de las alternativas regulatorias al proyecto original propuesto por el rgano regulador. En suma, la MIR se erige como un filtro de calidad tendiente a la emisin de mejor regulacin en beneficio de la sociedad. 276

La MIR fue introducida en Mxico en el ao 2000 para toda clase de anteproyectos regulatorios que impliquen costos de cumplimiento para los particulares1; no obstante, desde 1997, con la reforma a la Ley Federal sobre Metrologa y Normalizacin, se emple para los anteproyectos de Normas Oficiales Mexicanas. De acuerdo a la legislacin mexicana, la Administracin Pblica Federal est obligada a enviar a la COFEMER acompaados de una MIR los anteproyectos de disposiciones jurdicas de carcter general2 que impliquen costos de cumplimiento para los particulares. La MIR se instituye como un elemento central del programa de mejora regulatoria federal, toda vez que puede ser objeto de consulta y opinin por parte de diversos sectores interesados en el proyecto de regulacin de que se trate. Aqu, la participacin ciudadana: (i) reduce el margen de discrecionalidad de la autoridad en la emisin de la regulacin; (ii) contribuye a que los cambios normativos sean ms predecibles; (iii) brinda mayor legitimidad al marco regulatorio; y, (iv) provoca que ste sea cada vez menos oneroso, con lo que se fortalece el Estado de Derecho. Este proceso de revisin abierta de los anteproyectos y su MIR no slo transparenta los cambios regulatorios planteados permitiendo el enriquecimiento de la discusin por proveer de mayor informacin al regulador, sino que tambin permite compartir los costos polticos de su emisin. En el marco de este procedimiento, la consulta pblica es, por ende, un elemento clave de la mejora regulatoria. En la MIR se plasma la justificacin pertinente de la regulacin; asimismo, contiene informacin relevante del anteproyecto acorde a una estructura lgica y uniforme, con lo que facilita el proceso de revisin y anlisis que realiza la COFEMER, lo que deriva tambin en una reduccin considerable del tiempo en el que se emite la disposicin correspondiente.

1. A partir de la reformas a la LFPA del 19 de abril de 2000. 2. Tales como reglamentos, decretos, acuerdos, normas oficiales mexicanas, circulares y formatos, as como los lineamientos, criterios, metodologas, instructivos, directivas, reglas, manuales, disposiciones que tengan por objeto establecer obligaciones especficas cuando no existan condiciones de competencia y cualesquiera de naturaleza anloga a los actos anteriores, que expidan las dependencias y organismos descentralizados de la Administracin Pblica Federal.

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Dicho instrumento tiene como principal eje rector desarrollar, mediante investigaciones analticas y transparentes, los siguientes aspectos: La justificacin para la expedicin de una determinada regulacin, identificando puntualmente la problemtica o situacin que se pretende resolver con el anteproyecto3. El anlisis de los riesgos que representa dicha problemtica o situacin para la poblacin, en general, o para determinados sectores, en particular. La comprobacin de las facultades de la autoridad que pretende emitir el anteproyecto y la congruencia que guarda ste con el marco jurdico nacional. La identificacin y anlisis de las posibles alternativas regulatorias al anteproyecto para hacer frente a la problemtica o situacin que se pretende remediar o atenuar; y La estimacin de los costos y beneficios (cuantificables y no cuantificables) para los particulares, de aprobarse y aplicarse el anteproyecto. En sntesis, la MIR es una valiosa herramienta de poltica pblica que, indiscutiblemente, sirve para perfeccionar la elaboracin y garantizar la calidad de los anteproyectos regulatorios que implican costos de cumplimiento para los particulares; previo a la emisin de la regulacin, hace posible una discusin amplia y objetiva, transparente e incluyente, de las ventajas y desventajas de las disposiciones, y facilita la participacin efectiva de los sectores productivos y del pblico en general en la revisin y formulacin de anteproyectos de regulacin federal en Mxico.

MIR y transparencia
Por ley, la COFEMER debe hacer pblicos los anteproyectos y sus MIR, en el momento en que los recibe, as como las distintas resoluciones que

3. Al hacer referencia al anteproyecto se alude al anteproyecto de regulacin.

278

emite (i.e. dictmenes, autorizaciones y exenciones de presentacin de MIR), salvo que, a solicitud del rgano responsable del anteproyecto y con la debida justificacin (i.e. motivacin jurdica), la citada Comisin determine que dicha publicidad pudiera comprometer los efectos que se pretenden lograr con el anteproyecto en cuestin, caso en el cual no se hacen pblicos4. Por otra parte, la COFEMER debe remitir al Diario Oficial de la Federacin (DOF) para su publicacin, dentro de los siete primeros das hbiles de cada mes, la lista de los proyectos de regulacin recibidos y las resoluciones emitidas durante el mes precedente5. Igualmente, ningn instrumento regulatorio de carcter general puede ser publicado en el DOF y, en consecuencia, producir efectos jurdicos, sin haber obtenido previamente un dictamen final de la nombrada COFEMER6. El hecho de que los anteproyectos regulatorios y las MIR sean pblicos, promueve la calidad y eficacia de los mismos, dada la participacin de los sectores involucrados en la temtica y la problemtica que aborda el anteproyecto. De igual modo, la transparencia propicia mayor congruencia y compatibilidad en las acciones gubernamentales al permitir que, conjuntamente con los interesados, otras dependencias y organismos descentralizados, as como el H. Congreso de la Unin de los Estados Unidos Mexicanos, conozcan con mayor facilidad y precisin el contenido de los anteproyectos regulatorios. Como se puede apreciar, a travs de la MIR los reguladores deben dar cabal explicacin y justificacin en torno al porqu y para qu regular, en tanto la COFEMER da cumplimiento a su mandato por excelencia: promover la transparencia en la elaboracin y aplicacin de las regulaciones para que stas generen beneficios superiores a sus costos y el mximo beneficio para la sociedad.

Anteproyectos con MIR

Como ya se precis prrafos atrs, los anteproyectos de iniciativas de ley que elabore el Poder Ejecutivo Federal o las disposiciones administrativas de

4. Cfr. artculo 69-K de la LFPA. 5. Cfr. artculo 69-L de la LFPA. 6. Cfr. artculo 69-L de la LFPA.

279

carcter general que impliquen costos de cumplimiento para los particulares, deben remitirse a la COFEMER conjuntamente con una MIR7. A este respecto, la Comisin ha interpretado que un anteproyecto genera costos de cumplimiento para los particulares cuando: (i) crea nuevas obligaciones para los particulares o hace ms estrictas las obligaciones existentes; (ii) reduce o restringe derechos o prestaciones para los particulares; (iii) crea o modifica trmites; y, (iv) establece definiciones, clasificaciones, caracterizaciones, o cualquier otro trmino de referencia que, conjuntamente con otra disposicin en vigor o con una disposicin futura, afecten o puedan afectar los derechos, obligaciones, prestaciones o trmites de los particulares. De otra suerte, si cuando el anteproyecto no encuadra en alguno de los criterios anteriormente referidos, el rgano emisor podr solicitar a la COFEMER que se le exima de la obligacin de elaborar la MIR, mediante la presentacin del formulario identificado con el nombre de Solicitud de exencin de MIR por no costos. Los anteproyectos regulatorios deben remitirse a la COFEMER acompaados de una MIR, al menos treinta das hbiles antes de que el rgano responsable del anteproyecto pretenda emitir el acto o someterlo a la consideracin del Titular del Ejecutivo Federal, segn corresponda8. Para esta regla general aplican un par de excepciones contenidas en la LFPA y que son las que a continuacin se indican: Las MIR de anteproyectos que pretendan resolver o prevenir una situacin de emergencia, se pueden remitir hasta veinte das hbiles despus de la publicacin de la regulacin en el DOF, previa autorizacin de la COFEMER; y Las MIR de anteproyectos de regulacin que pretendan modificar disposiciones que por su naturaleza deban actualizarse peridicamente, pueden ser remitidas hasta tres das hbiles antes de que se pretenda emitir el anteproyecto o someterlo a consideracin del Ejecutivo Federal. En este caso, la COFEMER

7. Artculo 69-H de la LFPA. 8. Ibdem.

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podr prorrogar el plazo de presentacin de la MIR, hasta el mismo da de emisin del anteproyecto o de su presentacin al Titular del Ejecutivo Federal.

Seguridad, sinnimo de certeza jurdica

La MIR no puede ser enviada a la COFEMER por cualquier servidor pblico. Al efecto, la ley dispone que los funcionarios facultados para esta encomienda son los responsables oficiales de mejora regulatoria de las dependencias y organismos descentralizados de la Administracin Pblica Federal, mismos que son nombrados directamente por el Titular de la dependencia u organismo descentralizado, y son los nicos habilitados para enviar a la Comisin anteproyectos de regulacin acompaados de sus MIR, de ser el caso. Con ello, no slo se garantiza plena seguridad jurdica durante todo el procedimiento de mejora regulatoria que se desarrolla al interior de la COFEMER sino que, adems, le otorga al particular absoluta certidumbre del sujeto (en este caso la autoridad) que pretende emitir los proyectos que implican costos de cumplimiento y acciones regulatorias especficas.

Confeccin y envo de la MIR

La MIR es un formulario que contiene diversos cuestionamientos que debe responder el rgano regulador, y que suministran la informacin de ndole jurdicoeconmica necesaria para realizar un diagnstico integral de los elementos de hecho y de derecho que se consideraron en la elaboracin del anteproyecto. La MIR se compone de cuatro secciones: 1. Seccin A (objetivos regulatorios, problemtica y anlisis jurdico); 2. Seccin B (justificacin de acciones regulatorias especficas): se incluyen los temas relacionados con la transparencia en la elaboracin y aplicacin del anteproyecto; 3. Seccin C (efectos del anteproyecto): se enfoca exclusivamente a los costos y beneficios esperados del anteproyecto; y 281

4. Seccin D (documentos de apoyo): se ha incluido para brindar a las dependencias y organismos descentralizados de la Administracin Pblica Federal, la oportunidad de someter cualquier otra informacin o materiales de apoyo que consideren pertinentes. Con la intencin de facilitar el proceso de elaboracin de la MIR, la COFEMER prepar un instructivo para su llenado, mismo que se acompaa al formulario y en el cual se puntualiza el alcance de cada uno de los cuestionamientos y la manera ms adecuada de responderlos. Para que la MIR cumpla con su objetivo central en el procedimiento de mejora regulatoria, resulta indispensable que el rgano emisor de la regulacin: Utilice la MIR como herramienta y gua para la elaboracin de anteproyectos a fin de identificar con toda oportunidad los costos y beneficios, as como las alternativas de solucin y las acciones regulatorias (ello, en razn de que la MIR pierde su utilidad y valor si se prepara con posterioridad a la confeccin del anteproyecto); Trabaje en equipo, mediante una consulta interna y externa, con los protagonistas que intervienen en la elaboracin, aplicacin y, en su caso, cumplimiento de la regulacin; Asigne la tarea a personal calificado; Use la MIR como instrumento para la adopcin de decisiones de poltica pblica; y Difunda, entre las reas involucradas, la utilidad y los beneficios de la MIR. Al recibir una MIR, la COFEMER realiza una revisin preliminar para verificar que se hayan observado los aspectos de forma, a saber: Que se haya entregado el texto completo del anteproyecto; Que el anteproyecto y su MIR se hayan suscrito y enviado por el responsable oficial de mejora regulatoria de la dependencia u organismo descentralizado; Que no exista omisin evidente de informacin bsica requerida por la MIR; y, Que el formulario de la MIR utilizado sea el apropiado. 282

Cuando la COFEMER recibe una MIR que, a su juicio, no sea satisfactoria, podr solicitar a la dependencia u organismo descentralizado correspondiente, dentro de los diez das hbiles siguientes al en que reciba dicha manifestacin, que realice las ampliaciones o correcciones a que haya lugar. Si a criterio de la COFEMER la MIR sigue siendo defectuosa y el anteproyecto de que se trate pudiera tener un amplio impacto en la economa o un efecto sustancial sobre un sector especfico, podr solicitar a la dependencia u organismo descentralizado respectivo que, con cargo a su presupuesto, designe a un experto, quien deber ser aprobado por la Comisin. El experto deber revisar la MIR y entregar sus comentarios tanto a la COFEMER como a la dependencia u organismo descentralizado, dentro de los cuarenta das hbiles siguientes a su contratacin9. La COFEMER, cuando as lo estime, podr emitir y entregar a la dependencia u organismo descentralizado un dictamen parcial o total de la MIR y del anteproyecto, dentro de los treinta das hbiles siguientes a la recepcin de dicha manifestacin, o de las ampliaciones o correcciones a la misma, o de los comentarios de los expertos a que se refiere el prrafo inmediato anterior, segn corresponda10. El dictamen considerar las opiniones que, en su caso, reciba la COFEMER de los sectores interesados y comprender, entre otros aspectos, una valoracin sobre si se justifican las acciones propuestas en el anteproyecto11. Ahora bien, antes de emitir o someter la regulacin a consideracin del Titular del Ejecutivo Federal, la dependencia u organismo descentralizado receptor del dictamen a que se refiere el prrafo anterior, deber ajustar el anteproyecto a dicho dictamen, en caso contrario, comunicar por escrito las razones por las cuales no se ajusta al mismo. Una vez que la COFEMER reciba la respuesta correspondiente, emitir un dictamen final dentro de los cinco das hbiles siguientes, con lo que concluye el procedimiento de mejora regulatoria. Si el anteproyecto se pretende someter a consideracin del Titular del Ejecutivo Federal, el Consejero Jurdico del Presidente de la Repblica deber recabar y tomar en cuenta la MIR, as como el dictamen final de la COFEMER12.

9. Artculo 69-I de la LFPA. 10. Artculo 69-J de la LFPA. 11. Ibdem. 12. Ibdem.

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Acuerdo de Calidad Regulatoria

Con la finalidad de reforzar los filtros que garanticen la calidad de la regulacin, el Presidente de la Repblica, Lic. Felipe de Jess Caldern Hinojosa, emiti el 2 de febrero de 2007 un Acuerdo de Calidad Regulatoria (ACR) que tiene como finalidad procurar que la regulacin incida positivamente sobre la ciudadana y las actividades productivas, as como inhibir la sobreregulacin que obstaculice la inversin, la generacin del empleo y, en general, la competitividad. El ACR establece que las dependencias y organismos descentralizados podrn emitir o promover la emisin o formalizacin de la regulacin, nicamente cuando demuestren que el anteproyecto se sita en alguno de los supuestos siguientes13: I. Que la regulacin pretenda atender una situacin de emergencia, siempre que: a) Tenga una vigencia no mayor de seis meses, misma que, en su caso, podr ser renovada por una sola ocasin, por un periodo igual o menor; b) Se busque evitar un dao inminente, o bien, atenuar o eliminar un dao existente a la salud o bienestar de la poblacin, a la salud animal y sanidad vegetal, al medio ambiente, a los recursos naturales o a la economa, y c) No se haya solicitado previamente trato de emergencia para un anteproyecto con contenido equivalente; II. Que con la emisin de la regulacin, la dependencia u organismo descentralizado cumpla con una obligacin establecida en ley, as como en reglamento, decreto, acuerdo u otra disposicin de carcter general expedidos por el titular del Ejecutivo Federal; III. Que con la regulacin se atiendan compromisos internacionales; IV. Que la regulacin, por su propia naturaleza, deba emitirse o actualizarse de manera peridica;

13. Artculo 3 del ACR vigente.

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V. Que los beneficios aportados por la regulacin, en trminos de competitividad y funcionamiento eficiente de los mercados, entre otros, son superiores a los costos de su cumplimiento por parte de los particulares, o VI. Que se trate de reglas de operacin de programas que se emiten de conformidad con el Presupuesto de Egresos de la Federacin del ejercicio fiscal que corresponda. En concordancia con lo indicado en el artculo 4 del ACR, la dependencia u organismo descentralizado que pretenda emitir o promover la emisin o formalizacin de una regulacin que se ubique en alguno de los supuestos antes relacionados, deber indicarlo en el formulario de la MIR correspondiente al anteproyecto de regulacin que se presente ante la COFEMER, quien resolver lo conducente (i.e. si el anteproyecto se encuadra o no en alguno de los supuestos del ACR antes sealados) en un plazo no mayor a diez das hbiles contados a partir del da hbil siguiente a la fecha en que recibi la solicitud. En los casos de emergencia a que se refiere el artculo 3, fraccin I del ACR (supra), el plazo mximo de respuesta ser de cinco das hbiles contados a partir del da hbil siguiente a la fecha en que se recibi la solicitud. La dependencia u organismo descentralizado que discrepe respecto de la resolucin de la COFEMER a propsito de la no procedencia del supuesto invocado, deber manifestar por escrito su inconformidad a la Comisin, en un plazo mximo de cinco das hbiles contados a partir del da hbil siguiente a la fecha de la notificacin de la resolucin por parte de la COFEMER. En caso de no realizarse la manifestacin de inconformidad dentro del plazo indicado, se entender que la dependencia u organismo descentralizado no tiene objecin alguna respecto de la resolucin emitida por la Comisin. Gracias a la aplicacin del ACR, en los primeros ocho meses de 2008 se logr una reduccin del 39% en la emisin de anteproyectos con costos de cumplimiento para los particulares en relacin con el mismo periodo de 2007.

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Como se puede apreciar, el envo del anteproyecto acompaado de su respectiva MIR representa el inicio del procedimiento de mejora regulatoria de un anteproyecto de regulacin que se pretende incorporar al inventario de ordenamientos administrativos de carcter general que emite la Administracin Pblica Federal de Mxico.

Conclusin
Gracias a la MIR y a los dems instrumentos previstos en la LFPA, da a da cobran mayor vigencia en la conciencia del regulador, las ventajas y los beneficios que conlleva la mejora regulatoria, haciendo de este proceso, una institucin ad hoc que se inserta indiscutiblemente en los resultados que se esperan de la gestin de un gobierno transparente, interesado en la preservacin del Estado de Derecho que provea de condiciones para garantizar la vida digna de sus gobernados.

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CUADRO I - Cundo debe de presentarse una MIR?

CUADRO II - El Proceso de Mejora Regulatoria (Dictaminacin)

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Apoio:

Realizao:

Casa Civil da Presidncia da Repblica

Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional de Gesto em Regulao - PRO-REG