Desarrollo-Sostenible en Colombia

Documentos de poltica pblica: los aportes de la academia
Como parte de un esfuerzo para acercar a los mejores centros de investigacin acadmica que estudian las principales problemticas de nuestro pas a los foros polticos, el Congreso de la Repblica ha formulado el Proyecto PIENSA COLOMBIA en alianza con la Universidad Nacional de Colombia. Este esfuerzo busca encontrar espacios de trabajo que propendan por la toma de decisiones de poltica pblica basadas en el mejor conocimiento existente, con una amplia participacin de los sectores sociales. PIENSA COLOMBIA tiene como principales objetivos: la realizacin de foros, debates en el Congreso de la Repblica con la participacin comunidad acadmica, organizaciones sociales y medios de comunicacin; la publicacin de documentos que sirvan de consulta para la formulacin y seguimiento de polticas pblicas en los grandes temas de pas. Cinara es el Instituto de Investigacin y Desarrollo en Abastecimiento de Agua, Saneamiento Ambiental y Conservacin del Recurso Hdrico, adscrito a la Facultad de Ingeniera de la Universidad del Valle, en Cali, Colombia, cuyo origen se remonta al ao de 1985. Es distinguido por el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa Colciencias en diferentes categoras: Grupo de Abastecimiento de Agua; Grupo de Desarrollo Institucional y Gestion Comunitaria en Agua y Saneamiento; Grupo de Saneamiento Ambiental y Grupo de Gestin Integrada del Recurso Hdrico. Adems, goza de un amplio reconocimiento en el sector de agua y saneamiento tanto en Colombia como en otros pases de Amrica Latina.
Documentos de poltica pblica: los aportes de la academia Hacia el desarrollo sostenible en Colombia
2008
de los principales actores polticos e invitados internacionales, empresarios,
de Colombia y de l forman parte cuatro grupos de investigacin reconocidos por
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Hacia el desarrollo sostenible en Colombia

Mario Alejandro Prez Rincn - Grupo CINARA - Universidad del Valle
Nancy Patricia Gutirrez Castaeda

Presidenta del Senado de la Repblica Gestora del Proyecto Piensa Colombia
Moiss Wasserman Lerner

Rector Universidad Nacional de Colombia
Jorge Alberto Jaramillo Vargas

Director del Proyecto
Documentos de poltica pblica Piensa Colombia: los aportes de la academia (Tomo 1 Vol. 3)
Desarrollo sostenible
Universidad del Valle

ISBN 978 - 958 - 8280 - 17 - 2 Primera edicin: Julio de 2008 Editor Universidad Nacional de Colombia Sede Manizales Co-editor Mauricio Senz Barrera Diseo y diagramacin Projectora Ltda. Composicin: Carolina Martnez Bretn Fotografa Cortesa Revista Semana Impresin y encuadernacin Impreamil Ltda. Tiraje 1000 ejemplares Impreso en Colombia Prohibida la reproduccin o cita impresa o electrnica total o parcial de esta obra con fines comerciales, sin autorizacin expresa y por escrito del Senado de la Repblica. Las opiniones expresadas en esta obra son responsabilidad de los autores.
Instituto de Investigacin y Desarrollo en Abastecimiento de Agua, Saneamiento Ambiental y Conservacin del Recurso Hdrico - CINARA Por Mario Alejandro Prez Rincn, Johnny Harold Rojas Asistentes de investigacin Paola Andrea Arias Arvalo, Mabel Andrea Zabala Asesores Ernesto Guhl Nannetti, Miguel Pea Varn, Enrique Pea Salamanca, Carlos Madera Parra, Yesid Carvajal Escobar, Camilo Ordoez Barona, Henry Granada Echeverri, Oswaldo Lopez Bernal
Tabla de contenido
1. Resumen ejecutivo 2. Introduccin 3. Marco conceptual
Desarrollo y ambiente desde el Siglo XX Conceptos relacionados con el desarrollo sostenible - El ambiente - La sostenibilidad - El enfoque sistmico - El concepto de ecoregin Hacia una mejor definicin del desarrollo sostenible - Sostenibilidad dbil o visin utilitarista de la sostenibilidad - Sostenibilidad fuerte o sostenibilidad de la base ecolgica Propuesta conceptual para operacionalizar el concepto de desarrollo sostenible en Colombia
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5. Poltica ambiental para el desarrollo sostenible en Colombia

Evolucin de la poltica ambiental colombiana y de su marco institucional Marco institucional ambiental actual: situacin y limitaciones Esquema analtico y criterios para formular polticas pblicas ambientales eficientes y eficaces - Esquema analtico - Criterios y principios para la formulacin de una poltica pblica para el desarrollo sostenible eficaz y eficiente - Lineamientos de poltica para el desarrollo sostenible en colombia
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6. Conclusiones y recomendaciones 7. Bibliografa
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4. Problemas ambientales en Colombia

Prdida de la biodiversidad y de la base ecosistmica Uso inadecuado y degradacin del suelo Contaminacin ambiental - Uso y contaminacin de recursos hdricos - Contaminacin del aire El cambio climtico Deterioro de la calidad ambiental urbana y de la salud pblica Anlisis de los principales determinantes de la problemtica ambiental en colombia
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Resumen ejecutivo
El segundo enfoque, desde una visin ecosistmica e integradora, considera que lo que hay que sostener es la capacidad de soporte y operacin de la base natural. Slo a partir de ello y respetando las leyes de la Naturaleza, se puede garantizar el desarrollo de la sociedad en el largo plazo, y por lo tanto existen restricciones ambientales para el crecimiento del consumo al infinito. Dada la imposibilidad de sustituir muchas de las funciones y servicios ambientales, la sostenibilidad fuerte se sustenta en el escepticismo tecnolgico y en el principio de precaucin. Bajo este enfoque, la Naturaleza no solo provee recursos (madera, agua, tierra), que pueden tener valor econmico, sino que tambin, y ms importante an, proveen una gran cantidad de servicios ambientales (los bosques son ms que madera; los ros ms que agua; el territorio ms que tierra) que son los que soportan la vida, y su gestin debe considerar ambas funciones esenciales. La sostenibilidad dbil, orientada por el crecimiento econmico, en algunos casos podra verse como una solucin para el DS, tal como lo plantea la curva ambiental de Kuznets, pues podra generar los recursos necesarios para financiar soluciones tecnolgicas guiadas por el principio de la eco-eficiencia, y mejorar el financiamiento del Estado y la capacidad de las instituciones vinculadas al sector ambiental. Sin embargo, en el mediano y largo plazo, ello resultar siempre contraproducente, dada la existencia de lmites naturales y el carcter complejo e irreversible de muchas de las interrelaciones entre el mundo natural y el mundo social. De tal manera, si se quiere mantener
l concepto de desarrollo sostenible (DS) entr en escena en 1987, a partir del informe Brundtland que lo defini como
el desarrollo que satisface las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras de satisfacer sus propias necesidades (WCED, 1987). Su importancia histrica se debe, a pesar de su escueta definicin, a que ha logrado un apoyo poltico unnime que lo convirti en referente universal para la formulacin de polticas pblicas eco-compatibles. Tratando de precisar este concepto para darle mayor aplicacin como poltica pblica, han surgido diversos enfoques entre los cuales predominan dos: la sostenibilidad dbil y la sostenibilidad fuerte. El primero, desde una visin utilitarista, encuentra que lo importante de sostener es el bienestar de la sociedad expresado en incrementos continuos de los niveles de consumo, sin importar los impactos ambientales, dado que estos se pueden resolver a travs del crecimiento econmico, el cambio tecnolgico y las seales emitidas por los precios relativos. Esta perspectiva es considerada dbil, porque no da un tratamiento especial al capital natural, y evade el problema de su agotamiento, al suponer una perfecta sustitucin entre ste y el capital creado por la sociedad. Con este pensamiento, la Naturaleza es vista casi exclusivamente como recurso econmico.
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la exuberante base ecosistmica del pas, nuestro patrimonio natural para las generaciones futuras, y mejorar la calidad ambiental de las presentes, es necesario que la poltica pblica de DS adopte los principios de la sostenibilidad fuerte. A pesar de nuestra gran riqueza ambiental, es evidente que el pas vive un proceso acelerado de transformacin de sus hbitats y ecosistemas naturales y culturales que amenazan no slo su diversidad, sino que contribuyen tambin al deterioro de la calidad de vida de la poblacin por sus efectos contaminantes. El anlisis de los principales problemas ambientales mostr que stos incluyen la prdida de biodiversidad, el uso inadecuado y la degradacin del suelo, la contaminacin atmosfrica, el uso inadecuado y la contaminacin del recurso hdrico, el cambio climtico y el deterioro de la calidad ambiental urbana y de la salud pblica. Las causas de estos problemas son diversas. Pueden agruparse en aspectos de tipo econmico, institucional, cultural, tecnolgico, demogrfico y natural. El anlisis de la problemtica mostr que las causas de tipo institucional son las que tienen mayor gobernabilidad para los tomadores de decisiones, razn por la cual son un potente instrumento de poltica ambiental. Por su parte, las causas asociadas al mbito econmico, aunque son de variada gobernabilidad, son las que presentan mayor incidencia sobre los problemas ambientales, aspecto que las hace tambin objeto de poltica. Adems, la educacin ambiental es un importante campo de accin en el aspecto sociocultural. Por otro lado, a partir de las causas generales
identificadas, se encontr que los efectos ms importantes son la prdida de biodiversidad, la degradacin del suelo y el uso y contaminacin del recurso hdrico. Como stos son partes esenciales de la base ecosistmica, se vuelve prioritaria una poltica dirigida a la llamada Agenda Verde. Pero tampoco se puede olvidar que el 70% de la poblacin colombiana habita en las reas urbanas y que la mala calidad ambiental de estas zonas afecta su calidad de vida. Por ello abordar la Agenda Gris se hace igualmente necesario. Tomando en cuenta esto, el esquema analtico planteado como base para formular polticas pblicas ambientales eficientes y eficaces, es una estructura de red que clasifica las polticas en dos categoras. Una, las misionales, que corresponden directamente a los componentes ambientales bsicos y dos, las instrumentales, que permiten operacionalizar las misionales al apoyar la capacidad institucional, tecnolgica, financiera y humana. Bajo este esquema se establecieron cinco lineamientos de poltica. Dos de carcter misional: conservacin, proteccin y restauracin de la base ecosistmica, y mejoramiento de la calidad ambiental urbana y de la salud pblica. Dos de carcter instrumental: desarrollo institucional y fortalecimiento de la gestin ambiental del Sistema Nacional Ambiental (SINA), y promocin de la educacin y la cultura ambiental. Y, adems se present una poltica transversal que busca armonizar el crecimiento econmico y la calidad ambiental. Finalmente, disear una poltica pblica para el DS no es una tarea fcil, pues debe responder a la pregunta de cmo
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armonizar la bsqueda de una mejor calidad de vida para la poblacin, con la necesidad de conservar su base ecosistmica, aceptando a la vez los lmites y reglas de la Naturaleza. Al actuar la poltica pblica de DS en el espacio de interrelaciones entre ecosistemas y culturas, su aplicacin enfrenta adems de una gran cantidad de intereses y actores y una alta incertidumbre. Por ello los planteamientos de poltica en este campo enfrentan mayores retos que otros sectores especializados. Por tal razn, si se quiere disear una poltica pblica para el DS eficaz y eficiente se requiere respetar una serie de criterios y principios dentro de los cuales destacamos legitimidad, participacin, pertinencia, complejidad, flexibilidad, eficacia, eficiencia, equidad, sostenibilidad, precaucin, articulacin y transversalidad.
Introduccin
l proyecto Piensa Colombia: porque el futuro se construye hoy surge como una iniciativa del Congreso de la Repblica
para dar respuesta a su preocupacin por las debilidades de las polticas pblicas en varias reas relevantes para el pas. Se ha identificado como una causa de estas debilidades la frgil relacin entre la academia y los formuladores de poltica, lo que resulta en un desaprovechamiento de la capacidad cientfica de los centros de formacin e investigacin para generar nuevo conocimiento que pueda ser orientado hacia el arte de lo posible. En este contexto, la Universidad del Valle y el Instituto de Investigacin y Desarrollo en Abastecimiento de
Agua, Saneamiento Ambiental y Conservacin del Recurso Hdrico-CINARA de la misma universidad, se vinculan a este
proyecto con el objetivo de formular recomendaciones de poltica pblica para el Desarrollo Sostenible (DS). Un primer punto es aceptar que proponer una poltica pblica orientada al DS no es una tarea fcil, pues debe enfrentar el reto de responder a la pregunta de cmo armonizar la bsqueda de una mejor calidad de vida para la poblacin, con la necesidad de conservar su extensa y rica base ecosistmica, dentro de los lmites y reglas de la Naturaleza. Ello implica identificar las formas ms adecuadas de utilizar los recursos naturales y los servicios ambientales, de manera que se garantice su continua provisin para las actividades productivas, se mantenga la
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estabilidad de los ecosistemas para que no ocurran fenmenos irreversibles y permanezcan unas condiciones ambientales favorables a la salud humana. Como la poltica pblica de DS acta en el espacio de interrelaciones complejas entre ecosistemas y culturas, su aplicacin enfrenta no slo gran cantidad de intereses y actores, sino una alta incertidumbre. Por ello los planteamientos de poltica pblica en este campo tienen mayores retos que para otros sectores especializados. De la misma manera, es evidente que para proponer una poltica pblica coherente y efectiva, se requiere comenzar por entender el problema que se quiere resolver con su puesta en marcha. As, un punto de partida necesario pasa por el anlisis de la problemtica del desarrollo sostenible nacional, la cual est ligada en su esencia con los problemas ambientales. stos adems actan como integradores en tanto que sus causas y consecuencias no tienen que ver slo con aspectos naturales sino que por el contrario involucran a los subsistemas sociocultural y econmicos. En el plano de los problemas, el trabajo identifica y analiza seis macroproblemas ambientales que obstaculizan el desarrollo sostenible del pas: la prdida de biodiversidad; los usos inadecuados y la degradacin del suelo; la contaminacin atmosfrica; el uso inadecuado y la contaminacin del recurso hdrico; el deterioro de la calidad ambiental urbana y la alta vulnerabilidad al cambio climtico. Se considera entonces que para promover el desarrollo sostenible, el pas debe atacar las causas generadoras de estos grandes problemas, a travs de
polticas ambientales que se formulan con una visin integral, de largo plazo y basadas en la sostenibilidad fuerte. El resultado de este proceso analtico se concreta en una propuesta que considera cinco lneas de poltica: i) Desarrollo Institucional y Fortalecimiento de la Gestin Ambiental del Sistema Nacional Ambiental (SINA); ii) Conservacin, Proteccin y Restauracin de la Base Ecosistmica; iii) Armonizacin del Crecimiento Econmico y la Calidad Ambiental; iv) Mejoramiento de la Calidad Ambiental Urbana y de la Salud Pblica; y, v) Promocin de la Educacin y la Cultura Ambiental. El documento que se pone a disposicin del lector, se construy a partir de un trabajo interdisciplinario entre el grupo de investigacin de base vinculado al Instituto CINARA de la Universidad del Valle, expertos de la misma universidad de varias reas del conocimiento y miembros de diferentes grupos de investigacin y el director del Instituto Quinaxi. La metodologa de investigacin incluy revisar el estado del arte sobre el concepto de desarrollo sostenible y sus aplicaciones; identificar la problemtica ambiental del pas con base en revisin de literatura disponible y consulta a expertos; analizar causas y consecuencias para cada uno de los problemas estudiados; identificar causas motrices y comunes asociadas a toda la problemtica ambiental; clasificar y jerarquizar estas causas en aspectos socioculturales, econmicos, institucionales, tecnolgicos y naturales; analizar la gobernabilidad que permitiera identificar las posibilidades reales de incidir sobre esas causas; y, finalmente, identificar lineamientos de poltica, incluyendo es-
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trategias y actividades para cada una de ellas. Todo este trabajo se realiz mediante un proceso de dilogo permanente, a travs de reuniones, talleres y entrevistas, con el grupo de expertos de la Universidad del Valle y del Instituto Quinaxi vinculados al proyecto y con los expertos que participaron en el Foro-Taller realizado en la ciudad de Cali. Este foro cont con la asistencia de actores del nivel regional (ONGs, autoridad ambiental, sector acadmico y sector productivo) y nacional (Viceministerio de Ambiente del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial-MAVDT- y el Instituto de Hidrologa, Meteorologa y Estudios Ambientales-IDEAM). Este documento est organizado de la siguiente manera: en la seccin dos se presenta el marco conceptual para la formulacin de la poltica pblica para el DS; enseguida se aborda el anlisis de los principales problemas ambientales del pas. Posteriormente, se entregan los lineamientos de poltica pblica en el campo del DS en la seccin cuatro. Al finalizar se plantean las principales conclusiones y recomendaciones.
Marco conceptual
lo largo de su historia, el homo sapiens ha aprendido a aprovechar y usar los ecosistemas del planeta y sus recursos
para satisfacer sus necesidades materiales e inmateriales. Este xito relativo como especie, ha implicado un impacto muy fuerte sobre la biosfera y la geosfera, al incrementar en forma creciente la presin antrpica sobre la oferta de bienes y servicios ambientales a medida que el ser humano intensifica su dominio sobre la naturaleza y se apropia de ella. Estos impactos se aceleraron a partir de la revolucin industrial y se acentuaron en el siglo XX y el presente, a tal punto que estn agotando la capacidad del planeta de soportar los procesos socio-econmicos. Con ello se amenaza la calidad de vida de la gente y la exitosa carrera del ser humano como especie dominante. Las manifestaciones de la crisis ambiental se perciben en nuestra vida cotidiana en forma cada vez ms clara, creciente y contundente. Los desrdenes del clima; el deshielo de los nevados; el desprendimiento de grandes bloques de hielo de la Antrtida; la contaminacin de las aguas, el aire y el suelo; el agotamiento de los recursos naturales; la deforestacin; la disminucin de la biodiversidad, entre otros. Todos estos sntomas evidencian la crisis ambiental global y nacional. Pero adems, ponen sobre el tapete dos realidades irrefutables. Por un lado, la existencia de lmites asociados a la capacidad de soporte y asimilacin de la naturaleza, aspecto que an no
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ha podido integrarse en la mentalidad colectiva que an cree en la abundancia de recursos y servicios ambientales. Por el otro, la realidad de que somos parte de la naturaleza, y como tal debemos respetar unas reglas si queremos mantenernos como especie en el largo plazo. La certeza de que existen lmites naturales, manifestada a travs de los problemas ambientales, es lo que ha permitido impulsar la sostenibilidad como el paradigma que intenta conciliar el conflicto entre la produccin de bienes y servicios para la sociedad (desarrollo) y la oferta ambiental disponible en trminos de recursos naturales y servicios ecosistmicos. Surge entonces la pregunta de cmo armonizar la bsqueda de mejor calidad de vida para el ser humano, con la de conservar la base ecosistmica, que soporta y posibilita la existencia de la sociedad y su actividad econmica, y aceptar sus lmites y reglas.
Solow, 1956; Rostow, 1956; Barn y Hosbawn, 1958), que no concibi la posibilidad de que el mismo pudiera tener lmites. Al comps de estas teoras, el crecimiento econmico adquiri un impulso inusitado para abastecer de bienes y servicios a una poblacin creciente, que incrementaba a la par sus niveles de consumo. Estos logros parciales no solo generaron un alto grado de optimismo en la sociedad occidental, sino que facilitaron la difusin universal de los valores ticos del capitalismo: la lgica individual de maximizar beneficios como propsito nico de la vida, la cultura del consumo y el dogma negligente y arriesgado del crecimiento econmico perpetuo sin restricciones naturales, el cual se hacia posible gracias a los avances del progreso tecnolgico. Con ello, la economa adquiere su propia cosmogona en el colectivo social en la mayor parte del mundo, generando una cultura econmica particular: la economa de mercado. Como lo seala Escobar (1994):
Desarrollo y ambiente desde el Siglo XX

Han pasado ms de 70 aos desde que el concepto de desarrollo se introdujo en el mundo acadmico y poltico cuando Schumpeter (1935) expuso el tema como objeto de trabajo en su libro El anlisis del cambio econmico y luego el presidente norteamericano Harry Truman lo utiliz en un discurso ante Naciones Unidas en 1949. Sin embargo, este concepto confluy rpidamente hacia crecimiento econmico a travs de una voluminosa literatura (Domar, 1947; Ranis y Fei, 1952;
() La dinmica econmica del siglo XIX y XX, basada en el individualismo y el utilitarismo, permitieron consolidar a la economa como una esfera real, autnoma, con sus propias leyes e independiente de lo poltico, lo social y lo cultural, y esto tiene consecuencias serias para la relacin sociedad-naturaleza.
A la par de esta dinmica aparecieron problemas a escala global y local. Los beneficios del crecimiento econmico no se repartieron equitativamente entre pases ni entre grupos sociales, y se ampliaron las brechas. Pero adems, la dinmica econmica
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llevaba aparejada una demanda creciente de recursos naturales y procesos de contaminacin que se fueron expandiendo, lo que difundi los problemas ambientales a nivel global. La unificacin creciente del mundo mostr que la globalizacin de los beneficios implicaba la globalizacin de los problemas (Sachs, 1996). El desarrollo y la acumulacin deban prolongarse indefinidamente en el tiempo, pero esta pretensin temporal choc con la finitud del planeta. Mientras ms creca la tasa de explotacin, ms pronto se hacan sentir los lmites de la naturaleza a escala global. La preocupacin derivada de estos resultados hizo que la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) convocara la primera Conferencia Mundial sobre el Medio Ambiente en Estocolmo en 1972. A partir de entonces se han hecho diversos esfuerzos a nivel mundial por generar un alto nivel de conciencia y compromiso poltico sobre el problema ambiental, reiterando todos la creciente intensidad del problema y el papel que ha jugado en ello la actividad econmica y los patrones de consumo (Tabla 1). Sin embargo, quiz el hito histrico ms destacado fue el nacimiento de la Comisin Mundial sobre Ambiente y Desarrollo (1983), la cual present el Informe Brundtland en 1987, en el que estableci la expresin desarrollo sostenible. ste fue definido como el desarrollo que satisface las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras de satisfacer sus propias necesidades (WCED, 1987). Es evidente que la formulacin del concepto de desarrollo sostenible ha conquistado un espacio socio-lingstico sin precedentes; pocas expresiones, en un periodo tan corto, han
Tabla 1. Eventos relevantes a nivel mundial sobre medio ambiente
Ao 1972 1980 1983 1992 2002 2005 2006 2007
Evento Conferencia mundial sobre Medio Ambiente (ONU) Estrategia mundial para la Conservacin (IUCN-y otros) Comisin mundial sobre Ambiente y Desarrollo (ONU) Cumbre mundial sobre Ambiente y Desarrollo de Ro de Janeiro (ONU) Cumbre mundial sobre Ambiente y Desarrollo de Johannesburgo (ONU) Evaluacin de los Ecosistemas del Milenio (ONU) Informe Stern sobre impactos econmicos del cambio climtico (Reino Unido) Reporte Panel Intergubernamental de Cambio Climtico (ONU)
tenido tanto xito (Boada y Toledo, 2003). El informe Brundtland se convirti en referencia universal para la elaboracin de estrategias y polticas de desarrollo eco-compatibles. Aunque el trmino ha sido criticado por su ambigedad, que permite una amplia gama de interpretaciones, la Comisin Brundtland ya dio el primer paso para lograr un apoyo poltico unnime para su escueta definicin (Daly y Cobb, 1997; Sneddon et al, 2006), pero sigue siendo tarea investigativa definir las maneras de ponerlo en prctica.
Conceptos relacionados con el desarrollo sostenible

Al explorar las definiciones dadas por los estudiosos del tema (Pezzey, 1989; Bell et al, 2000), se observa que el alcance del desarrollo sostenible se debe darse en la esfera de las
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relaciones entre el mundo social y el mundo natural, espacio caracterizado por la presencia de mltiples variables que interactan recprocamente y de manera sistmica para producir resultados algunas veces difciles de prever. Por tal razn, es necesario comprender una serie de referentes conceptuales que definen las relaciones y manifestaciones que rodean este tema y que es importante adoptar como definiciones de trabajo para facilitar el planteamiento de las propuestas de poltica pblica en este campo.
La sostenibilidad
La sostenibilidad puede entenderse como el equilibrio dinmico que debe mantenerse entre la bsqueda del desarrollo socioeconmico y la preservacin del equilibrio del sistema natural y sus funciones ambientales.1 De acuerdo con Guhl (2008), la sostenibilidad tiene dos caractersticas bsicas: la amplitud y la complejidad. La amplitud corresponde a su naturaleza jerrquica, que la asimila a altos valores de la sociedad como la equidad, la justicia o la verdad, que son difciles de definir de una manera aceptada por todos. La complejidad supone incertidumbre, temporalidad, irreversibilidad, no-linealidad, aleatoriedad, fluctuaciones, bifurcaciones, probabilidad y auto-organizacin. La visin de complejidad en las relaciones ambiente-sociedad exige una actitud integradora que permita comprender las relaciones de interdependencia que se dan entre los organismos y los procesos fsicos, qumicos, geolgicos y astronmicos del medio, a los que hay que agregar sin duda alguna, la capacidad trasformadora de la especie humana. Por tanto, una concepcin holstica y sistmica y el trabajo interdisciplinario son fundamentales para llevar el concepto a algn grado de aplicabilidad.
El ambiente
De acuerdo con los avances ms recientes, se define lo ambiental como el espacio de interaccin entre el mundo natural y el mundo cultural, es decir como el espacio de relacin sociedad-naturaleza (Leff, 1990; Gallopin y Winograd, 1992). Desde esta perspectiva se hace evidente que, entre sus caractersticas, la complejidad y la incertidumbre se destacan por su importancia. El mundo social es cambiante, amplio, diverso e incierto, al igual que el biofsico, constituido por relaciones basadas en delicados equilibrios dinmicos entre sus componentes biticos y abiticos. Por eso, con mayor razn lo ser su interaccin que entrecruza multitud de variables y efectos recprocos con diversos grados de intensidad y magnitud (Guhl, 2006). De lo anterior se deriva que el planteamiento de polticas pblicas en el campo ambiental enfrenta retos de mayor envergadura que los que asume la poltica en otros sectores especializados.
El enfoque sistmico
En general podemos afirmar que los problemas ambientales son o provienen de sistemas complejos, los cuales para ser comprendidos deben mirarse desde la teora general de sistemas
1 En tal sentido, sostenibilidad resulta equivalente a desarrollo sostenible en este documento.
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aplicada (TGS aplicada). La TGS permiti superar el anlisis tradicional de aislar los elementos del universo para poder comprenderlos, con lo que cobr auge el argumento de que para comprender no se requieren slo los elementos sino las relaciones entre ellos. Nada puede aislarse convenientemente para ser estudiado por separado porque todo est interrelacionado (Bertalanffy, 1976). Uno de los objetivos del enfoque de sistemas es buscar similitudes de estructura y de propiedades, as como fenmenos comunes que ocurren en sistemas de otras disciplinas. El anlisis de los problemas ambientales de un pas o territorio debe partir del enfoque ecosistmico, el cual posibilita construir un nuevo marco interpretativo para el estudio de la sostenibilidad partiendo de las relaciones sistmicas entre los procesos biofsicos y socioculturales. Este enfoque deber ser el que sustente el diseo de las polticas pblicas para el desarrollo sostenible.
concepto posibilita enlazar diversos aspectos en una unidad que permite identificar el deterioro ambiental y la capacidad de carga, plantear expectativas de desarrollo a corto y mediano plazo, establecer soluciones viables a los problemas detectados y proponer alternativas reales frente al deterioro ambiental (Gallopin y Winograd, 1992).
Hacia una mejor definicin del desarrollo sostenible

El desarrollo sostenible puede ser entendido de manera global como el mantenimiento o el mejoramiento de las condiciones de calidad del sistema de interrelaciones sociedad-naturaleza. Para que estas relaciones sean sostenibles deber definirse en la prctica que es lo que se pretende sostener: s el nivel de desarrollo de la sociedad independientemente del impacto ambiental que se genere, o la base ecolgica a travs del respeto a las leyes de la naturaleza como condicin para mejorar la calidad de vida de la sociedad, y de los mismos ecosistemas. De estas dos visiones surgen sendas teoras sobre desarrollo sostenible, que son igualmente herederas de diferentes polticas pblicas para alcanzarlo y medir su progreso (Turner, 1992; Moffatt el al, 2001): la antrpica, lineal o utilitarista (sostenibilidad dbil) que defiende la primera concepcin y la ecologista que plantea la necesidad de preservar la base ecosistmica del desarrollo (sostenibilidad fuerte).
El concepto de ecorregin
La ecorregin es definida como una zona biogeogrfica en cuya estructura sistmica existen algunos elementos de carcter ecolgico relativamente homogneos que determinan y condicionan la naturaleza y el funcionamiento de la regin (Guimaraes, 2000). En tal sentido, las ecorregiones son reas geogrficas relativamente extensas y relativamente homogneas en trminos del ambiente fsico, la biota y el uso antrpico, que facilitan el anlisis de la problemtica ambiental con el fin de disear la poltica pblica para el desarrollo sostenible. El
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Sostenibilidad dbil o visin utilitarista de la sostenibilidad

Una expresin matemtica puede ayudar a entender mejor el concepto de sostenibilidad, tanto dbil como fuerte, a pesar del carcter lineal de la expresin (Guhl, 2008): Kt= Kn + Km + Kh Donde, Kt (capital total) es el valor total de los activos, servicios y productos de que dispone una comunidad, ubicada sobre un territorio en un tiempo determinado; Kn (capital natural) corresponde al valor de los recursos naturales y servicios ambientales, incluyendo los procesos biofsicos que proveen servicios de soporte para la vida; Km (capital manufacturado) es el valor del capital creado por la sociedad en su actividad; Kh (capital humano) entendido como la capacidad cognoscitiva de la sociedad que contribuye a su desarrollo, incluyendo el conjunto de normas, reglas y costumbres que hacen posible que la comunidad viva y progrese de manera armoniosa y pacfica. Segn la sostenibilidad dbil, para que un proceso sea sostenible debe incrementarse o mantenerse constante el Kt de la sociedad en un tiempo dado. As, si se presenta un agotamiento del Capital Natural (Kn), esto no planteara un problema para la sociedad pues el mismo se compensara con una acumulacin suficiente de Capital Manufacturado (Km) [Solow, 1974; Stiglitz, 1974]. El supuesto que yace de por medio es que entre ambas formas de capital existe una perfecta sustitucin y que para
mantener niveles de produccin y de consumo crecientes en el tiempo, el agotamiento del Kn puede ser compensado con un aumento suficiente de Km. Entonces, para mantener o incrementar el stock de Capital Total (Kt), lo fundamental no sera conservar el Kn, sino aumentar el Km para que no decayese el consumo, principal objetivo de la sostenibilidad dbil. La Naturaleza bajo esta concepcin, es vista casi exclusivamente como recurso econmico. Luego, si se tala un rea selvtica y se desarrolla un proyecto agrcola que genere un valor monetario por lo menos igual al dado al bosque, probablemente tasado slo como madera, los defensores de la sostenibilidad dbil dirn que esta actividad es sostenible (Guhl, 2008). Bajo esta visin, el progreso tcnico junto al cambio en los precios relativos, pueden hacer que el Km reemplace cualquier tipo de Kn, por lo cual no existiran restricciones ambientales al crecimiento econmico. Por ello se le considera un modelo de optimismo econmico/tecnolgico (Van Kooten y Bulte, 2000). Esta perspectiva es catalogada como dbil, por que no da un tratamiento especial al capital natural y evade el problema de su agotamiento, al suponer que otras formas de capital y el progreso tecnolgico siempre podrn compensarlo (Cabeza, 1996; Martnez-Alier y Roca, 2001). La plataforma de solucin segn la sostenibilidad dbil est relacionada con el crecimiento econmico que proveer los recursos necesarios para disminuir la pobreza, financiar soluciones tecnolgicas guiadas por el principio de eco-eficiencia y mejorar el financiamiento del Estado y la capacidad de las instituciones
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vinculadas al sector ambiental (curva ambiental de Kuznets). Aunque en algunos casos estas recomendaciones pueden ser necesarias, en muchos otros resultan contraproducentes, dada la existencia de lmites naturales y el carcter complejo e irreversible de muchas de las interrelaciones entre el mundo natural y el mundo social. De tal manera, no se considera la sostenibilidad dbil como un marco conceptual adecuado en el largo plazo para el diseo de polticas pblicas para el desarrollo sostenible en Colombia, ms aun cuando este pas depende fundamentalmente de su stock de capital natural.
de la casi perfecta sustitucin entre Kn y Km son una grave distorsin de la realidad, donde la excusa de la conveniencia analtica no la justifica. Bajo este modelo, lo que se debe sostener es la capacidad del ambiente para soportar los patrones de desarrollo que se quieren alcanzar; es decir la base ecosistmica que soporta el desarrollo socioeconmico. Para lograr esto, es necesario considerar la existencia de unos lmites y unas leyes naturales que se deben respetar. Los lmites que la visin de la sostenibilidad fuerte impone al aprovechamiento de los recursos naturales y servicios ambientales, estn definidos por la capacidad de la naturaleza para reproducirse y para autodepurarse y absorber o eliminar la contaminacin. Bajo este enfoque, la Naturaleza no slo provee recursos (madera, agua, tierra), que pueden tener valor econmico, sino que tambin, y ms importante an, proveen una gran cantidad de servicios ambientales (los bosques son ms que madera; los ros ms que agua; el territorio ms que tierra) que son los que soportan la vida, y su gestin debe considerar ambos aspectos esenciales. As, si un bosque se explota a una tasa de extraccin mayor a su capacidad de regenerarse, se estar consumiendo el capital natural ms all de lo que pudiramos llamar los rendimientos de este capital, lo que implica un desarrollo insostenible (Guhl, 2006). La sostenibilidad fuerte se sustenta en el escepticismo tecnolgico y en el principio de precaucin. La tecnologa no ser capaz de evitar las restricciones fundamentales de energa y recursos, y finalmente el crecimiento econmico
Sostenibilidad fuerte o sostenibilidad de la base ecolgica

Los ecosistemas naturales, incluidos los sistemas dominados por los humanos, corresponden a sistemas complejos adaptados. Debido a que estos sistemas son evolutivos antes que mecnicos, tienen un grado limitado de previsibilidad. Los sistemas ecolgicos juegan un papel fundamental a la hora de apoyar la vida en la Tierra sin la cual la actividad econmica no sera posible. Estas dos dimensiones son tan interdependientes que aislarlas para un propsito acadmico o utilitarista ha llevado a la tergiversacin y a una pobre gestin ambiental (Costanza et al, 1999). En tal sentido, la sostenibilidad fuerte parte del hecho de considerar la imposibilidad de sustituir muchas de las funciones y servicios ambientales. El resultado de estas consideraciones es que el Kn y el Km deben mirarse como complementarios y no como sustituibles. Las presunciones
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material deber cesar (Daly, 1989). La gran incertidumbre sobre los impactos de las restricciones de energa y recursos y el enorme tamao de lo que est en juego (la sobrevivencia de la humanidad), hace que debamos ser precavidos a la hora de creer que la capacidad tecnolgica har desaparecer las restricciones de recursos. Para la sostenibilidad fuerte, el crecimiento econmico debe hacerse compatible con la dinmica de crecimiento de los recursos naturales renovables y el desarrollo de recursos y fuentes energticas alternativas que posibiliten la sostenibilidad de los recursos no renovables. O, como lo afirma Bermejo (2005):
() al ser la especie humana parte de la naturaleza, la economa humana no puede ser ms que un subsistema de la economa general de los materiales y la energa, que es el componente no vivo de la ecologa. El principio de jerarqua natural determina que el subsistema no puede transgredir las normas del sistema, as que solo ser sostenible cuando imite a la Naturaleza.
que el desarrollo socio-econmico se pueda mantener en el tiempo. Siendo el desarrollo sostenible una estrategia de largo plazo, el enfoque de sostenibilidad fuerte ser el fundamento conceptual para el diseo de la poltica pblica planteada en este documento.
Propuesta conceptual para operacionalizar el concepto de desarrollo sostenible en Colombia

Teniendo en cuenta las consideraciones anteriores, planificar el desarrollo sostenible implica identificar las formas ms adecuadas de utilizar los recursos naturales y servicios ambientales, de manera que se garantice su continua provisin para las actividades productivas, la estabilidad de los ecosistemas para que no ocurran fenmenos irreversibles, y la permanencia de unas condiciones ambientales en niveles tolerables para proteger la salud humana. Cada pas debe estudiar la forma de adecuar estas teoras y herramientas a la solucin de su problemtica particular y trabajar en la definicin de criterios para evaluar la sostenibilidad. El enfoque de dinmica de sistemas resulta una herramienta poderosa para disear la poltica pblica para el desarrollo sostenible. Acorde a la segunda ley de la teora de sistemas, un sistema se organiza en niveles jerrquicos, ordenados de mayor a menor: biosfera, regin biogeogrfica, bioma, ecosistema, comunidad bitica, poblacin y organismo (que puede ser de
La principal escuela terica que respalda la sostenibilidad fuerte es la Economa Ecolgica, la cual es un nuevo campo transdisciplinario que mira a la economa y a la sociedad como un subsistema de un sistema mucho ms grande, finito y global que es la biosfera. Bajo esta visin, las funciones y servicios ambientales corresponden al soporte donde opera o se asienta la sociedad y la actividad econmica. Por tal razn, es la base ambiental y ecolgica la que hay que sostener para posibilitar
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tipo superior o una clula). Cada nivel de jerarqua ejerce su influencia en los niveles inmediatamente adyacentes de forma que los procesos en los niveles inferiores estn influidos por los que se dan en los superiores (Odum, 1992). Con base en lo anterior, la planificacin, gestin y ejecucin de la poltica pblica para el desarrollo sostenible en Colombia, debe basarse en un anlisis ecosistmico desde el punto de vista de la sostenibilidad fuerte, que permita entender tanto el papel de Colombia como pas perifrico en los arreglos polticos y econmicos internacionales, como la presencia de ecorregiones donde existen problemas ambientales especficos que es importante resolver a travs de la poltica pblica. Este enfoque permite entender a Colombia como un sistema abierto, tanto en trminos ambientales, como socio-econmico-culturales y polticos. Por su parte, las ecorregiones incluyen sus respectivos subsistemas naturales, sociales y econmicos, los cuales adems estn integrados al sistema socio-econmico nacional, lo que genera una red de dependencia e interrelaciones entre las ecorregiones, que tambin estn abiertas al sistema econmico mundial. Todo ello debe considerarse al disear propuestas de poltica pblica para promover el desarrollo sostenible en el pas. Finalmente, dado que bajo la ptica de la sostenibilidad fuerte lo que resulta necesario sostener es la base natural con sus respectivas funciones ecosistmicas, las polticas pblicas que plantea este documento hacen referencia especfica a polticas ambientales en su interrelacin con los subsistemas
social y econmico. Solamente respetando las restricciones ambientales y los ritmos y leyes de la Naturaleza, el pas puede caminar por una senda segura hacia el desarrollo sostenible. Es importante sealar adems que Colombia posee un importante espacio en su orden constitucional y jurdico para promover el desarrollo sostenible.
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Problemas ambientales en Colombia
a la biodiversidad y representa el nmero de especies en un espacio determinado. Colombia es uno de los cinco pases del mundo con mayor diversidad ecolgica, ya que con slo el 0,7% de la superficie continental posee cerca del 10% de la diversidad biolgica mundial. Esta biodiversidad est representada en una gran variedad de ecosistemas y especies (de flora y fauna), tanto terrestres como marinos, que en su conjunto generan una impresionante riqueza gentica (ver tabla 2). Adems, existe una extensa diversidad tnica y cultural: 84 grupos indgenas que representan un 2% de la poblacin y habitan 1.500 comunidades ubicadas en 27 de los 33 departamentos. Sin embargo, es evidente que el pas vive un proceso acelerado de transformacin de sus hbitats y ecosistemas naturales y culturales que amenaza su diversidad.
ste captulo presenta una sntesis de los principales problemas ambientales de Colombia organizados en 6 grandes
macroproblemas, incluyendo adems un anlisis de causas y efectos para cada uno de ellos. Los ejes temticos abordados fueron: i) prdida de biodiversidad; ii) uso inadecuado y degradacin del suelo; iii) contaminacin atmosfrica; iv) uso inadecuado y contaminacin del recurso hdrico; v) cambio climtico, y vi) deterioro de la calidad ambiental urbana y de la salud pblica.2 Igualmente, con el fin de profundizar en el anlisis de los problemas, al final del captulo se presenta el proceso que permiti clasificar y jerarquizar las causas motrices de estos, lo que facilita tambin la estructuracin de la poltica pblica ambiental.
2 En este anlisis quedan excluidos dos problemas importantes pero que por tradicin no han hecho parte de la problemtica ambiental. Uno es la explotacin de los recursos del subsuelo (no renovables), manejados por el Ministerio de Minas y Energa y excluidos del SINA. El otro, los problemas relacionados con los desastres naturales, los cuales resultan de una combinacin de causas naturales y antrpicas, aunque con el cambio climtico el papel de lo humano es cada vez ms creciente.
Tabla 2. Indicadores de la biodiversidad en Colombia
Indicadores
Prdida de la biodiversidad y de la base ecosistmica

La biodiversidad es definida como la variacin de las formas de vida que se manifiesta en los diferentes niveles de organizacin de la naturaleza, desde la variedad gentica en la clula hasta el nivel de comunidades, ecosistemas y paisajes. La diversidad ecosistmica est directamente relacionada con la diversidad de especies, que es el nivel ms usual para referirse
15% de todas las especies terrestres conocidas 10% de la flora y fauna mundial 20% de las especies de aves del planeta Primero en el mundo en el nmero de especies de aves y anfibios Segundo en el mundo en plantas vasculares 18 regiones ecolgicas y 65 tipos de ecosistemas Dos de las reas ms importantes en biodiversidad en el mundo: zona biogeogrfica del Choc y la cuenca del Amazonas 6 especies de pastos marinos (de las 48 existentes en el mundo) habitan en el Caribe colombiano 80 especies de corales formadores de arrecifes (90% del total de Amrica) estn presentes en nuestros ocanos
Fuente: Adaptado de Banco Mundial -BM (2007) y DNP (2007).
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En relacin con los ecosistemas,3 el 66% del territorio colombiano corresponde a ecosistemas naturales y el restante a transformados. Los primeros se ubican principalmente en la Amazona, la Orinoquia y el Pacfico, mientras los segundos estn concentrados en las regiones Andina y Caribe (IDEAM, 2004). En lo que respecta a los ecosistemas terrestres, uno de los ms afectados es el pramo, situacin que incrementa la vulnerabilidad sobre la disponibilidad de agua y amenaza sus hbitats. Respecto a los ecosistemas de bosques, hay una acentuada prdida de cobertura que alcanza una tasa anual (0,4%) superior al promedio mundial (0,2%), lo cual es preocupante pues los mismos poseen una gran biodiversidad (Ver Tabla 3). La principal causa de la prdida de ecosistemas de pramo y bosque, est relacionada con la expansin de la frontera agrcola y sobre todo la ganadera.4 Buena parte del problema se relaciona con el proceso de colonizacin que ha ocupado
3 Ecosistemas terrestres: pramos, selvas y bosques montanos, bosques secos tropicales, sabanas, formaciones xerofticas y subxerofticas, bosque hmedos tropicales y humedales. Ecosistemas marinos y costeros: manglares, fondos sedimentarios, litorales rocosos, playas arenosas, praderas de pastos marinos y arrecifes de coral. 4 Entre 1961 y 2002, el rea de pastos y praderas creci en 7 millones de hectreas al pasar de 35 a 42 millones del total de las 104 mil ha del territorio nacional (FAOSTAT).
desarrollo normal de la fauna. En el caso de los pramos, el cambio de normativa que elev la cota mxima a la cual se puede realizar la actividad agrcola incentiv que se ampliara la frontera hacia la alta montaa.
Tabla 3. Sntesis de los problemas de biodiversidad
Ecosistemas Especies Pramos
Descripcin y problema Extensin: 1,63 millones de hectreas (1,43% del territorio) Reduccin (1986-1996): 6.4% (DNP, 2007) Importancia: provisin de agua para consumo humano y generacin de energa elctrica; hbitat de especies endmicas. Ubicacin: cordillera Oriental y Sierra Nevada de Santa Marta Zonas ms afectadas: Boyac, Cundinamarca, Tolima, Santander y Norte de Santander. Extensin: 49 millones de hectreas (47,4% del territorio). Reduccin (1961-2002): 9.8 millones de ha (FAOSTAT). Zonas ms afectadas: regin Andina y Caribe. Algunas causas de la deforestacin: Cultivos ilcitos: 1 ha coca = 4 ha selva; 1 ha amapola = 2.5 ha bosque andino (Bernal, 2003). Destruccin del bosque 1980-2004: 900 mil ha = rea de caf (Prez, 2007). Pocos sustitutos de lea (2,4% de la poblacin rural tiene conexin al servicio de gas). 60% madera utilizada en Colombia proviene de bosques naturales (Minambiente 1996); Incendios forestales: afectaron 10.201 hectreas en 2001 Especies amenazadas: Total: 445; Aves = 162 (8,8%); mamferos = 72 (15,3%); Reptiles = 38 (6,3%); anfibios = 49 (4,9%); peces marinos = 38 (1,7%); peces dulceacucolas = 45 (2%); invertebrados marinos = 41.
Bosques
vastos territorios del pas presionados por el alto grado de concentracin de las mejores tierras de cultivo, por el desplazamiento relacionado con el conflicto armado y social y por la siembra de cultivos ilcitos. Tambin es preocupante el uso intensivo de plaguicidas y fertilizantes que pas de 23 Kg/ha en 1961 a 179 Kg en 2003, cifra superior al promedio de Amrica Latina que evolucion en el mismo perodo de 15 a 120 Kg/ ha (FAOSTAT). El uso excesivo de estas sustancias debilita la capacidad de respuesta de los ecosistemas naturales, lo que genera problemas de eutrofizacin en las aguas que inhibe el
Fauna
Fuente: DNP (2007) y otras.
La prdida de cobertura boscosa tambin es resultado de la extraccin de madera, el consumo de lea y los incendios forestales. Pero a su vez, los esfuerzos de reforestacin son limitados: 16.475 hectreas anuales sembradas frente a 86.000 deforestadas. Finalmente, la construccin de obras de infra-
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estructura vial y la expansin de las ciudades son otro factor que ha contribuido a la transformacin del hbitat natural (ver Tabla 3). Otro tipo de ecosistema en peligro son los humedales, de los cuales se estima que existen 1.600, entre lagunas, lagos, represas y cinagas en las partes inundables de ciertos ros. Las consecuencias principales del agotamiento de los humedales son la disminucin de la pesca y la prdida de capacidad de regulacin. Los ecosistemas marinos y costeros tambin son de importancia estratgica para el pas. Sin embargo, ello no se ha traducido en un uso sostenible como en el caso de los manglares, que a pesar de su importancia productiva y ambiental han pasado de ocupar 440 mil hectreas en 1981 a 371 mil en 2003. Al igual que los ecosistemas, algunas especies de flora y fauna tambin se encuentran en peligro. Los Libros Rojos de Especies Amenazadas de Colombia indican que cerca de 445 especies faunsticas estn en alguna categora de amenaza (IDEAM, 2004). Las especies de flora pueden verse an ms amenazadas, pues su gran cantidad genera un amplio desconocimiento, que dificulta su identificacin y clasificacin. Solamente en el caso de las especies maderables, SINCHI y MAVDT (2006) estiman que 50 de ellas estn amenazadas. La prdida de biodiversidad de flora y fauna tiene en el comercio ilegal de especies a una de sus principales causas debido, entre otros factores, a la demanda internacional de individuos, pieles o productos (ver Tabla 3).
La falta de informacin es un problema generalizado que se relaciona con el nulo o escaso conocimiento de la biodiversidad colombiana. Este problema dificulta los esfuerzos de conservacin y por tanto tiene una relacin de causalidad directa con la prdida de la biodiversidad. Los casos de desconocimiento ms crticos tienen que algunos ecosistemas y especies estn subrepresentados en la informacin, (Yepes et al, 2005); con la inexistencia de informacin sobre especies invasoras, las cuales tambin atentan contra la biodiversidad; y con la escasa informacin sobre recursos genticos que resulta del poco desarrollo investigativo en este campo. Pero no solo la falta de informacin es un problema. Tambin lo es el que la estrategia de conservacin del pas presenta limitaciones. La principal estrategia de conservacin es el sistema de reas protegidas, dentro del cual juega un papel preponderante el Sistema de Parques Nacionales Naturales, el cual slo cubre el 10% del territorio nacional (11,5 millones de hectreas) mediante 49 parques [Parques Nacionales, 2007].5 Adems, hay una inequitativa distribucin geogrfica que no corresponde a la riqueza ecosistmica del pas. La mayor parte de los parques se concentran en la zona Andina (18) y pocos en las zonas ms biodiversas. Por otra parte, las reas protegidas sufren problemas de explotacin insostenible de los recursos debido al desplazamiento poblacional, los cultivos ilcitos, la falta de alternativas econmicas para poblaciones nativas que viven en las reas de reserva de los parques y la dbil presencia institucional (BM, 2007).
5 Porcentaje superior a Brasil y Per, similar al de Mxico e inferior a Ecuador (BM, 2007).
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Finalmente, la debilidad de la gestin ambiental de la biodiversidad ha contribuido a su disminucin. A pesar de los esfuerzos del SINA, no existe un cuerpo de polticas y programas articulados y coherentes que contribuya a la conservacin de la biodiversidad. La capacidad institucional de las Corporaciones Autnomas Regionales (CAR) es inferior a la requerida para cumplir con sus funciones de ejecutar polticas, programas y proyectos de proteccin. Esta situacin es un limitante para hacer cumplir la abundante normativa ambiental existente en el pas. En la Tabla 4, se sintetizan las principales causas y consecuencias asociadas al problema de prdida de biodiversidad.
Uso inadecuado y degradacin del suelo

El cambio en el uso y cobertura del suelo es una de las actividades humanas cuya influencia es ms significativa sobre la capacidad de los ecosistemas para prestar ciertos servicios ambientales. La simplificacin de los ecosistemas causada por las actividades humanas hace que el ecosistema modificado no pueda proveer todos los servicios ambientales que prestaba en su estado natural (Holt-Jensen, 1999). La degradacin del suelo est principalmente relacionada con actividades humanas, pero a la vez puede originarse por procesos naturales. Las principales actividades humanas culpables de la degradacin del suelo son la agricultura, la ganadera, la expansin urbana, la minera, la construccin de carreteras y la extraccin de madera (BM, 2007). Regularmente estas actividades tienen lugar en sitios donde el uso potencial del suelo es distinto al uso actual. El conflicto por uso del suelo en Colombia est altamente relacionado con la actividad ganadera: mientras el rea con esa vocacin es de solo 10,2 millones de hectreas, la actividad ocupa actualmente casi 42 millones de hectreas (DNP, 2007). Con las tierras de vocacin forestal ocurre lo contrario, pues no se est realizando toda la potencialidad de tierras que deberan estar en este uso. Adems, slo 10 millones de hectreas estn aseguradas a travs del sistema de parques nacionales. Aparte del uso del suelo en actividades distintas a su vocacin natural, existe sobreexplotacin en cerca del 17% del rea del
Tabla 4. Causas y consecuencias de la prdida de biodiversidad
Causas Econmicas Expansin de la frontera agrcola y ganadera Explotacin maderera Conflicto por uso del suelo Contaminacin ambiental Construccin de obras de infraestructura Cambio climtico (tambin natural) Naturales Incendios forestales (tambin antrpica) Consecuencias Prdida de cobertura vegetal Transformacin de ecosistemas Reduccin de hbitat Alteracin de patrones naturales de la biodiversidad Extincin de especies Institucionales Baja tasa de reforestacin Falta de informacin Dbil estrategia de conservacin Dbil capacidad institucional
Socio-culturales Insuficiente educacin ambiental Deficiencia en desarrollo tecnolgico
Fuente: Con base en revisin bibliogrfica y consulta a expertos.
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pas, fenmeno relacionado con el uso intensivo del territorio mediante el modelo de agricultura industrial basado en la utilizacin intensiva de maquinaria, riego y agroqumicos. La degradacin del suelo se manifiesta bsicamente a travs de la erosin y la salinizacin. La erosin afecta a cerca del 50% del territorio colombiano, y el 23% tiene intensidad entre severa y moderada (BM, 2007 citando a IGAC, 1998). Aparentemente, la erosin ms intensa (entre alta y muy alta) ha venido creciendo: se estima que entre 1988 y 2004, 16 millones de hectreas adicionales pasaron a esta clasificacin, principalmente en la Orinoquia (21% de su rea), la regin Caribe (14,5%) y la zona Andina (9,9%). Sin embargo, la informacin sobre estos fenmenos es escasa y en muchos casos los mapas relacionados con la erosin no utilizan metodologas ni criterios consistentes (BM, 2007). Se acepta generalmente que el suelo se saliniza debido a la irrigacin. Pero la primera dificultad con la que se enfrentan quienes quieren caracterizar este fenmeno es la poca informacin existente. An as, datos tomados de IDEAM (2004) muestran que cerca del 10% del suelo colombiano tiene problemas de salinidad entre moderados y altos. La regin Caribe es la ms afectada, pues varios de sus departamentos experimentan niveles de salinidad entre alta y moderada en ms del 60% de su rea. Adems, Cundinamarca, Huila, Tolima y Valle del Cauca tambin se ven afectados por este fenmeno. Parte de estos niveles de salinidad estn relacionados con el aumento desproporcionado del rea irrigada, que pas de 400 a 900 mil hectreas entre 1981 y 2001 (BM, 2007).
La desertificacin se presenta en zonas secas principalmente. El 78,9% de las zonas secas del pas (representan un 21,5% del territorio), sufren este problema. La regin Caribe es la ms afectada con un 42% de su territorio en proceso de desertificacin, seguido por la Orinoqua (32%) y los Andes (24%). Segn DNP (2007), la desertificacin es crtica porque afecta las principales zonas agrcolas y pecuarias del pas y los suelos con mayor oferta de nutrientes. En cuanto a la compactacin, el suelo del pas es altamente susceptible a ella pues el 93% del territorio tiene esta condicin. Uno de los factores que contribuyen a que el problema de la degradacin del suelo no se resuelva es la ausencia de regulacin y leyes orientadas a controlarla. Ni la Ley 99/93 ni otras disposiciones establecen mecanismos y responsabilidades claras para mitigar la degradacin del suelo. Adems, es casi imposible medir la pertinencia de las polticas orientadas a conservarlo, dado que la disponibilidad de datos es crtica, pues las autoridades ambientales que las implementan, no hacen uso de indicadores de desempeo y no existen en la regulacin ambiental metas especficas relacionadas con la erosin y la salinidad. Adems, la conservacin del suelo no es una prioridad de las CAR, al observarse su bajo nivel de inversin en este componente: solamente el 1,8% del total del gasto de esas entidades se destin a inversiones para mejorar la calidad del suelo (Canal, 2004 citado por BM, 2007).
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Tabla 5. Causas y consecuencias del uso inadecuado y la degradacin del suelo
fisicoqumica y biolgica de sustancias tanto orgnicas como inorgnicas naturalmente presentes en los diferentes nichos que constituyen el ecosistema. En el segundo caso, se refiere a la contaminacin generada por las actividades productivas y de consumo. La ley de conservacin de la materia afirma que cualquier actividad econmica que implique extraccin de recursos naturales, conversin de materia prima o produccin y uso de bienes elaborados, generar intrnsecamente agentes contaminantes de naturaleza fsica, qumica o biolgica. Cada actividad econmica genera vectores de contaminacin, que por su estado fsico se clasifican como emisiones gaseosas (EG), desechos lquidos (DL) y desechos slidos (DS). La contaminacin como problema global es un factor crtico que contribuye al deterioro de los recursos claves para el sustento de la vida en el planeta: el aire, el agua, el suelo, la biodiversidad y la salud y calidad de vida de las personas.
Causas Econmicas Expansin de la frontera agrcola y ganadera Conflicto por uso del suelo Explotacin maderera Mineria Contaminacin difusa Institucionales Falta de informacin Bajo nivel de inversin de las CAR en mejoramiento del suelo Dbil control en la aplicacin de polticas y normas sobre uso y degradacin del suelo Consecuencias Uso del suelo (distribucin cantidad) Calidad del suelo Erosin Salinidad Compactacin Desertificacin, prdida de cobertura vegetal Transformacin de ecosistemas Reduccin de hbitat
Socio-culturales Falta de informacin Prcticas inadecuadas de uso del suelo Construccin de obras de infraestructura Desconocimiento sobre prcticas de manejo tradicionales de recursos naturales Naturales Incendios forestales
Contaminacin ambiental
Segn el DRAE6, la contaminacin se define formalmente como la alteracin nociva de la pureza o las condiciones normales de una cosa o de un medio por la accin de agentes qumicos, fsicos o biolgicos. En este sentido, la contaminacin ambiental puede ser de tipo natural o antrpico segn el origen de los agentes contaminantes. En el primer caso, en cualquier eco 6 Diccionario de la Real Academia de la Lengua Espaola.
Uso y contaminacin de recursos hdricos

Colombia es un pas con una inmensa riqueza hdrica, configurada por la disponibilidad de fuentes superficiales y subterrneas. En total, el pas disfruta de una dotacin promedio de 2.100 km3 de agua fresca (50.000 m3/ao/hab), cifra que supera ampliamente la de pases como Brasil, Argentina y Mxico (BM, 2007). La dotacin de aguas subterrneas es importante, pues se estima que el 30% de la oferta de agua dulce total proviene de este tipo de fuentes y adems cerca del 40% de los municipios del pas
sistema no intervenido siempre existir una contaminacin de fondo que es el producto de la descomposicin o conversin
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dependen nicamente de acuferos para el abastecimiento de agua potable (IDEAM, 2004). Pero esta dotacin no se encuentra equitativamente distribuida (temporal y espacialmente). En relacin con las cuencas hidrogrficas, se estima que un 40% de las mismas tienen una vulnerabilidad entre moderada y media (IDEAM, 2001). Esto se refleja claramente en el ndice de escasez, pues en condiciones de ao seco un 25% de los municipios sufre problemas de disponibilidad de agua (60% de la poblacin), que vara entre media, media-alta y alta. A 2015 se espera que de continuar la tendencia actual, un 65% de la poblacin enfrente este problema (Ibid. Op. Cit). Por supuesto que la regin Andina sera la zona ms afectada, seguida por el Caribe. La demanda de agua para uso agrcola y consumo humano se empieza a convertir en un factor explicativo de los problemas de estrs hdrico, pues el consumo de agua que alcanz los 7.435 millones de metros cbicos en 2003, tuvo a estos dos sectores como los principales usuarios, con el 54,5% y 28,8% del total de la demanda (IDEAM, 2004). Los problemas relacionados con la calidad del recurso tambin son muy importantes, y comienzan por la falta de informacin. Slo hay estaciones de monitoreo de calidad del agua en algunos ros y acuferos y la recoleccin y manejo de datos no est estandarizada. La calidad del agua en Colombia se ve afectada principalmente por la contaminacin orgnica y los sedimentos (DNP, 2007). Estos ltimos tienen que ver con la erosin de los suelos por la actividad agrcola y la minera.
El principal aportante de materia orgnica medido en trminos de DBO es el sector agrcola, que produce el 84% de la misma, seguido por las aguas residuales domsticas (10%) y las industriales (6%). Algunos de los problemas del recurso hdrico estn influenciados por las deficiencias en leyes, normas y polticas, que dejan a juicio de los profesionales del sector la asignacin de caudales, lo cual favorece en muchas ocasiones a los ms poderosos. Los Planes de Ordenamiento y Manejo de Cuencas Hidrogrficas (POMCH), que son la principal estrategia de manejo del recurso, presentan varias deficiencias: existen muy pocos planes formulados, los que lo estn no son monitoreados de manera efectiva y no hay un mecanismo para que su formulacin sea de forzoso cumplimiento. El pago por el uso del agua tampoco ha sido efectivo, pues los criterios para estimar las tasas y las polticas de cobro no han sido los mejores. Para tratar de solucionar el problema, el MAVDT estableci unas tasas muy bajas, que algunas CAR no quieren cobrar pues la recoleccin puede ser ms costosa que el valor del recaudo. En el caso de la calidad del agua, existen otros problemas que se pueden mencionar: Hay incoherencia en las polticas de control de la contaminacin pues sta se concentra en regular la materia orgnica y los slidos suspendidos, cuando el principal problema esta asociado a descargas de sustancias txicas y patgenos.
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Una gran mayora del agua residual urbana no es tratada, a lo que contribuye que la cobertura de alcantarillado en varias zonas es todava baja y que el costo de las tecnologas de tratamiento es muy alto. Este puede representar el 72% del costo de la infraestructura destinada al sector de agua (BM, 2007).7 El tratamiento a nivel industrial tampoco ha cumplido las expectativas, pues en el 66% de las ciudades, ninguna industria trataba el agua residual segn el Decreto 1594 (MAVDT, 2002). El proceso de licencias ambientales no recoge los efectos de acciones no proyecto sobre el recurso hdrico. Por tanto, actividades como el escurrimiento superficial, la expansin urbana y las prcticas agrcolas insostenibles con el uso de fertilizantes, no son controlados a travs de este proceso.
Tabla 6. Causas y consecuencias del uso y contaminacin del recurso hdrico
Causas Econmicas Uso ineficiente del agua en el sector agrcola Vertimientos de aguas residuales domsticas y agroindustriales Sobreexplotacin del recurso hdrico Minera Socio-culturales Insuficiente educacin ambiental Rezago tecnolgico Consecuencias Reduccin de la cantidad de agua (superficial y subterrnea) Prdida de la calidad de agua (superficial y subterrnea) Efectos o riesgos a la salud Institucionales Ineficiencia en tasas por uso del agua Ineficiencia de tasas por contaminacin del agua Falta de informacin Planificacin inadecuada del recurso hdrico Ineficiencia de polticas y normas de control de la contaminacin Manejo fragmentado del recurso hdrico Naturales Erosin del suelo Cambio climtico
Tabla 7. Nivel de Incidencia de las principales sustancias emitidas a la atmsfera
Efecto Lluvia cida Deterioro de la capa de ozono Calentamiento global Alteraciones de la salud
Nivel Regional-Global Global Global Local
Principales Sustancias xidos de Nitrgeno (NOx); xidos de Azufre (SOX ) Cloruroflourocarbonados (CFC); Hidrocloroflourocarbonados (HCFC) Dixido de Carbono (CO2), Metano (CH4) Oxido Nitroso (N2O), Hidroflourocarbonados (HFC), CF6 Partculas 8 (holln, cenizas, polvo) , Monxido de Carbono (CO), Hidrocarburos, SOx, NOx, Plomo (Pb), Ozono troposfrico (O3)
Contaminacin del aire

La contaminacin del aire es producida por las emisiones incontroladas de gases y partculas que son descargadas en la baja atmsfera. Estas emisiones pueden clasificarse segn los diferentes niveles de incidencia que tengan sobre el medio
7 El alto costo est relacionado a su vez con el uso de tecnologas convencionales, sin considerar sistemas de bajo costo, que incluye lagunas, procesos anaerbicos y filtros (Libhaber y Foster, 2003 citado en BM, 2007)
ambiente: local o global (ver Tabla 7). Los contaminantes con incidencia local provienen del uso de combustibles fsiles para producir energa, transporte terrestre, actividades de transformacin fsica o qumica de materiales industriales, quemas en actividades agrcolas, procesos de fermentacin en actividades
Fuente: Adaptado de IDEAM, 2001. 8 Para el anlisis de estas partculas se realizan mediciones de PM10 (partculas con tamao inferior a 10 micras, PST (partculas suspendidas totales) y PM2,5 (partculas con tamao inferior a 2,5 micras.
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pecuarias y disposicin de residuos slidos (IDEAM, 2001). Las emisiones tambin pueden clasificarse segn su origen: fuentes fijas (i.e., industrias y residencias) y mviles (i.e., transporte automotor, areo, martimo y fluvial). La mayor parte de estos contaminantes son emitidos en las grandes reas urbanas debido a la concentracin poblacional, las actividades industriales y la deficiencia de los sistemas de transporte pblico. Segn clculos del IDEAM, el 41% de las emisiones totales y cerca del 75% de la carga total nacional de contaminantes de origen industrial estaban concentradas en las ocho ciudades ms grandes de Colombia y en los centros industriales del pas (DNP, 2007). El sector transporte es el principal generador de emisiones, pues en 2002 produjo cerca del 85% del volumen total de las mismas (incluye PST, PM10, SOx, NOx, CO)9; mientras el industrial el 9%, el sector de generacin trmica el 3,1% (por combustin de carbn y gas natural) y el sector residencial 1,9% (por uso de lea, carbn, GLP, kerosn y gas natural) [Brugman, 2004]. Cabe resaltar que la agricultura, por la costumbre de quemar los residuos de las cosechas, tambin genera un importante aporte de CO y NOx: para 1996 este sector gener el 47 y 19% del total
9 Existe amplia diferencia en el contenido de sulfuro entre el combustible nacional y el importado: para la gasolina esta relacin es de 1000/300 ppm; y para el diesel es de 4.500 frente a 500 ppm en forma respectiva (Brugman, 2004).
registros de mediciones de seis de ellas para algunos contaminantes, con restricciones en la calidad de la informacin y en la posibilidad de ser agregada a nivel nacional. En resumen, con la poca informacin disponible se ha identificado que el material particulado (PM10) es uno de los contaminantes del aire que supera el estndar normativo. Una de las consecuencias de los contaminantes de efecto local es la generacin de lluvia cida (concentracin de pH inferior a 5,6). A partir del monitoreo que realiza el IDEAM en diferentes ciudades del pas, se encontr que para el perodo 1998-2000 las lluvias presentaron promedios con tendencia a la acidez en Bogot, Cali, Medelln, Ccuta. La lluvia cida genera altos costos sociales relacionados con atencin mdica, restauracin de construcciones, menos produccin agrcola, afectacin de bosques y vida silvestre (acidificacin de las aguas, y empobrecimiento de las comunidades biolgicas). Pero adems, en Colombia hacen falta estudios que permitan concluir sobre la magnitud de los efectos en la salud de la concentracin de partculas en el aire, y la incidencia de otros contaminantes como el PM2,5 y el O3 (DNP, 2007). No obstante, segn el DNP (2005), el costo anual promedio en salud pblica por la contaminacin del aire en zonas urbanas se estima en $ 1,5 billones, medido en trminos de mortalidad prematura por problemas cardio-pulmonares y cncer de pulmn, y en diferentes morbilidades de tipo respiratorio en nios menores de 5 aos y adultos, como sibilancias, irritacin de las vas areas superiores, enfisema, asma y bronquitis crnica. Se estima
de estos gases respectivamente. En este campo, la quema de biomasa de la caa de azcar es un problema que afecta de manera importante la calidad del aire en el Valle del Cauca. Un primer problema identificado a nivel nacional es la debilidad de la informacin sobre la calidad del aire. De las 18 redes de monitoreo conocidas, el IDEAM slo cuenta con los
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que ocurren cerca de 6.000 muertes anuales por esta causa, cifra cercana a los registros de mortalidad por accidentes de trnsito (7.063 casos al ao 1992). La incidencia del material particulado en la salud tambin afecta a la poblacin del rea rural, por usar madera como combustible para cocinar.
Tabla 8. Causas y consecuencias de la contaminacin atmosfrica
el ltimo siglo. Ello genera cambios en la presin atmosfrica, en los sistemas de circulacin y en la distribucin y frecuencias de lluvia y de los fenmenos atmosfricos y climticos (IPCC, 2007). Todas estas alteraciones son conocidas como cambio climtico (CC)10. Las actividades antrpicas11 que generan mayor emisin de GEI son el uso de combustibles fsiles, minera, industria qumica, manufactura de metales, produccin de alimentos y bebidas, la industria del cemento, la ganadera intensiva, el cultivo de arroz, la quema de sabanas, la disposicin de residuos slidos y el cambio en la cobertura de la superficie terrestre (a travs de la prdida de biomasa por expansin de la frontera agrcola). Del conjunto de gases de efecto invernadero, el CO2 es el emitido en mayor cantidad a nivel mundial. El aporte de Colombia a la emisin mundial de CO2 es considerablemente bajo (0,3%) en comparacin con otros pases del globo y an de la regin, en la que es superada por Mxico, Brasil, Argentina y Venezuela12. La emisin bruta13 de GEI en Colombia para el ao 1994 fue del orden de 54.628 Gg (1 Gg = 1000 toneladas) de los cuales el CO2 represent el 88%, seguido por el CO con 7,8%, CH4 con 0,6%, NOx con 0,4% y N2O con 0,004%. Al comparar la composicin de emisiones por tipo de gas, ya sean GEI directo o indirecto, se estima que el 91% del total emitido fueron GEI directo (CO2, CH4, N2O) y el 9% fueron GEI indirecto (CO, COVDM14, NOx). La principal fuente generadora de emisiones totales es el consumo de combustibles fsiles con un 81,3%,
Causas Econmicas Incremento de fuentes mviles Quema de biomasa Incremento del consumo de combustibles fsiles Emisiones de GEI Institucionales Dbil gestin institucional Reglamentacin obsoleta Incumplimiento de la reglamentacin Control deficiente de fuentes fijas y mviles Programa deficiente de vigilancia y control de la calidad del aire Naturales Deforestacin y erosin elica Fenmenos atmosfricos locales Incendios forestales
Socio-culturales Dbil educacin ambiental Inadecuada seleccin de tecnologa para reducir la carga contaminante de emisiones Dbil educacin ambiental Consecuencias Deterioro de la calidad del aire en ecosistemas urbanos y reas de influencia de vas troncales Efectos o riesgos a la salud
Prdida de biodiversidad y deterioro de ecosistemas Deterioro de infraestructura Contribucin al cambio climtico

El cambio climtico
El incremento de algunos gases de efecto invernadero (GEI) como el CO2, CH4, N2O, O3 y CFC por actividades industriales, est generando el calentamiento global, que se evidencia en el incremento de 0,6 C en la temperatura media del planeta en
10 La Convencin Marco de CC defini este trmino como la modificacin del clima a grandes escalas de tiempo que est directa o indirectamente relacionada con la actividad humana y puede alterar la composicin de la atmsfera mundial. 11 Aunque las actividades humanas son las principales generadores del CC actual, este tambin puede ocurrir por cambios en la irradiacin del sol (por cortos perodos, como manchas solares, o variaciones con perodos extensos como las Mnimas Mauder), en la rbita de la tierra (como los que ocasionaron las glaciaciones), y por eventos poco probables y de extincin, como impactos de meteoritos que liberan grandes cantidades de gases y ceniza. 12 Estados Unidos es el pas que ms contribuye, con 24% del total de emisiones; siguen China (14%), Rusia (7%) y Japn (5%). 13 Esta no tiene en cuenta la captura de carbono por recuperacin de bosques ni la absorcin del ocano. 14 Compuestos orgnicos voltiles diferentes del metano.
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seguido muy de lejos por el cambio en el uso del suelo (6,9%), actividades agrcolas (6,2%) y procesos industriales (5,4%). Vista a travs de la obtencin de compuestos, la generacin de energa produce el 86% del CO2 y el 56% del N20, mientras que la agricultura contribuye con el 79% del CH4. A pesar de la incertidumbre que hay en torno a los efectos del CC, se puede decir que este produce cambios en los fenmenos y en la presin atmosfrica, en los sistemas de circulacin, en la distribucin y frecuencias de lluvia, que a su vez pueden culminar en un CC global. Se sabe que el actual incremento de la temperatura est teniendo consecuencias inmediatas, tales como que 11 de los ltimos 12 aos (1995-2006) han sido los ms calurosos de la historia desde 1850, que el nivel promedio mundial del ocano se ha incrementado en 12 5 cm., y que la cubierta de nieve en el hemisferio septentrional se ha reducido. Si el incremento del calentamiento global contina con la tendencia actual, el escenario en los prximos 100 aos no ser muy positivo, ya que este crecimiento alcanzara un umbral de 30-80 cm (IPCC, 2007). Las consecuencias del CC en el pas siguen los patrones mundiales, pero debido a su posicin geogrfica, su cualidad de pas megadiverso, y su vulnerabilidad como pas en desarrollo, estas seran ms en nmero e intensidad (ver Tabla 9). Aunque Colombia no es un gran emisor de GEI, ha participado activamente en los diferentes convenios y tratados sobre el cambio climtico, como la Organizacin Meteorolgica Mundial (OMM) y su Programa Mundial del Clima, el Programa
Tabla 9. Posibles consecuencias del CC en Colombia frente a un
incremento del doble de concentracin de CO2 (2XCO2) y de un aumento del nivel del mar de 1 metro. Recursos hdricos Afectacin del 50% del territorio nacional por la modificacin del funcionamiento del rgimen hidrolgico. Zonas costeras e insulares Inundacin permanente de 4.900 km de costas bajas y la anegacin de 5.100 km, as como la profundizacin de cuerpos de agua del litoral y la plataforma continental por el incremento del nivel medio del mar; Amenaza de inundacin de 4,9% de las reas de cultivos y pastos del litoral Caribe y alta vulnerabilidad de la mayora de las reas ocupadas por la industria manufacturera y de 44,8% de la malla vial terrestre del mismo litoral; Inundacin de 17% del territorio de la isla de San Andrs; Erosin generalizada de grandes longitudes de acantilados del Caribe sur y de playas limitadas por terrazas costeras en los departamentos de Sucre, Crdoba y Antioquia; Salinizacin, principalmente en la costa Caribe, de los acuferos por filtracin, de donde cerca de 60% de la poblacin extrae el recurso hdrico como principal fuente de abastecimiento; Blanqueamiento irreversible y la muerte de los arrecifes coralinos como consecuencia del aumento de la temperatura, con la consiguiente prdida de los servicios ambientales que prestan. Coberturas vegetales y ecosistemas Afectacin de 92% de la zona de vida nival y la disminucin de entre 90% y 100% del rea de pramos, con consecuencias sobre la provisin de agua y la biodiversidad; Desplazamiento altitudinal de entre 50% y 60% de las zonas de vida premontana y la afectacin de los bosques basales del Amazonas (14%), el Orinoco (30%) y el Pacfico (7%) y sobre 43% de las reas de bosque andino. Prdida total de los glaciares y cobertura de nieve de Colombia, con consecuencias sobre la provisin de agua y la biodiversidad Sector agrcola y suelos Reduccin en 47,7% de reas agrcolas con potencial edfico alto, especialmente en rangos climticos fro hmedo, fro pluvial y paramuno muy hmedo; Aumento en 3.576.068 hectreas de las zonas con un potencial alto de desertificacin (IDEAM, 2001a) Afectacin de la tercera parte de las reas que actualmente son agroecosistemas, especialmente en la zona Andina. Poblacin y salud humana Exposicin de 1,4 millones de personas a inundaciones Incremento de reas vulnerables a la malaria y el dengue. Incremento de problemas de salud relacionadas con la polucin del aire debido a mayor temperatura en las ciudades y contenido de vapor de agua en la atmsfera Incremento de poblacin afectada por eventos extremos como el fenmeno de El Nio - Oscilacin del Sur (ENSO). Poblacin de escasos recursos y mujeres ms afectados
Fuente: DNP, 2007; IDEAM, 2001.
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del Instituto Interamericano para el estudio del Cambio Global, y la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climtico (CMNUCC) y su Protocolo de Kyoto de 1997, a travs de las Leyes 164 y 629, de 1994 y 2000, respectivamente. En estos convenios, Colombia se ha comprometido a desarrollar respuestas polticas al problema del CC por medio de la mitigacin y la adaptacin, reconocidas como soluciones al problema del CC. En cuanto a mitigacin, o la accin de controlar las emisiones de GEI en el globo, Colombia ha tomado una posicin activa, al llevar a cabo varios proyectos a travs del Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) del Protocolo de Kyoto, en reas de produccin energtica, movilidad urbana, gestin de residuos, etc. Ya que este en esencia es un fenmeno importado sobre el cual no tenemos ningn control dada la minscula participacin del pas en l, el costo de las medidas de mitigacin debera ser asumido por los causantes del problema, como otro rubro de la deuda Norte-Sur. En el mismo contexto, a pesar de los beneficios que los proyectos financiados por el MDL han trado al pas, es importante e imperativo resaltar la urgente necesidad de priorizar el enfoque de adaptacin, dada la vulnerabilidad de sectores estratgicos como los recursos hdricos, la agricultura, la salud y los ecosistemas vitales, y enfocar los esfuerzos polticos, la capacidad institucional y el desarrollo de conocimiento hacia este campo. La adaptacin es un proceso de ajuste en respuesta a, o en anticipacin de, condiciones cambiantes en el entorno (Brooks, 2003; Girot y
Jimnez, 2003). Depende de varios factores, principalmente de la vulnerabilidad, la magnitud del impacto, el nivel de riesgo, la capacidad adaptativa y la incertidumbre. La incertidumbre climtica debe manejarse a travs del principio de precaucin, el cual considera que aunque hay un grado de ignorancia sobre el CC, se sabe lo suficiente para afirmar que el dao que causan las emisiones de GEI es irreversible en una escala de tiempo muy larga y que cada da que pasa sin actuar genera ms costos, especialmente a los pases en desarrollo. Los siguientes 10 aos son claves para que el pas defina su posicin frente a la amenaza del cambio climtico, ya que los costos de adaptacin sern muy grandes. Lo que decidamos hacer hoy no slo afectar nuestra propia vida, sino la vida de las futuras generaciones. Esto es lo que hace del cambio climtico un desafo distinto y ms difcil que otros en el campo de las polticas pblicas ambientales.
Deterioro de la calidad ambiental urbana y de la salud pblica

Colombia ha experimentado un proceso de urbanizacin acelerado similar al resto de pases en Latinoamrica. En 2005, cerca del 72% de la poblacin nacional (32 millones de personas) habitaba en zonas urbanas, resultado del crecimiento natural, la migracin rural-urbana y el desplazamiento a causa de la violencia. Las siete principales ciudades del pas que generan
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Tabla 10. Causas y consecuencias del cambio climtico
con poblacin entre 100.000 y un milln, y 1.060 ciudades con menos de 100.000 habitantes. A su vez, se reconoce espacialmente en el territorio cuatro ejes urbanos en las regiones Andina, Atlntica, Centro-Occidente y Sur Occidente. El crecimiento de las ciudades colombianas ha seguido un patrn desequilibrado, relacionado en buena medida con la dinmica del proceso migratorio campo-ciudad y la ausencia de controles de planificacin formal. Esta dinmica de desarrollo urbano no planificado ha sido una de las causas directas de los problemas ambientales que se presentan en las ciudades: asentamientos precarios, insuficiencia de servicios de agua potable y saneamiento, inadecuada disposicin de residuos slidos, escasez de espacio pblico y contaminacin del aire, problema que ya fue abordado. Los asentamientos precarios, fenmeno disperso en todo el pas, se constituyen en la manifestacin fsica y espacial de la pobreza y la desigualdad en las ciudades. Se estima que esta situacin afecta a 1,3 millones de hogares (16% de los hogares urbanos de Colombia), de los cuales 63% presenta carencias habitacionales de tipo cualitativo, mayoritariamente alcantarillado y hacinamiento; 20% se ubican en zonas de riesgo; y 17% en viviendas no susceptibles de ser mejoradas (DNP, 2006). Aunque las coberturas de agua potable y saneamiento en Colombia han tenido una tendencia creciente en los ltimos treinta aos, existe an en las zonas urbanas una poblacin significativa de asentamientos subnormales que no est cubierta. Las coberturas de acueducto y alcantarillado en la zona urbana
Causas Econmicas Emisin de GEIs Cambios en cobertura terrestre Lobby petrolero Institucionales Inadecuado marco y capacidad institucional Legislacin inadecuada Socio-culturales Modelo energtico carbono-intensivo Vulnerabilidad: pobreza, educacin, equidad de gnero Rezago tecnolgico Consecuencias Costa Inundacin de zonas Prdida de ecosistemas de marinos y costeros Degradacin de suelos costeros Mayor vulnerabilidad de zona marina y costera Ecosistemas Prdida de ecosistemas nivales y pramos Desplazamiento de ecosistemas Prdida de biodiversidad Mayor vulnerabilidad de ecosistemas Agricultura y suelos Erosin, desertificacin y salinizacin de suelos Mayor vulnerabilidad de suelos
Fuente: con base en revisin bibliogrfica y consulta a expertos
Naturales Radiacin solar Emisiones naturales a la atmsfera (ej. Volcanes) Cambios en corrientes ocenicas Variaciones magnticas Cambios de temperatura Cambios del nivel del mar Derretimiento de la cubierta de nieve y glaciares Cambios en precipitaciones
Poblacin y salud Vidas afectadas por eventos extremos y enfermedades Vidas afectadas por falta de alimento Prdidas econmicas Mayor vulnerabilidad de la poblacin Agua Cambios en precipitaciones Problemas con cantidad y calidad de agua Ms vulnerabilidad del recurso hdrico
el 65% del PIB, concentran el 45% de la poblacin urbana nacional. El pas presenta un sistema urbano diverso conformado por una ciudad con ms de 5 millones de habitantes (Bogot), 3 ciudades con una poblacin entre 1-5 millones, 34 ciudades
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fueron de 97,4% y 90,2% (DNP 2007). Sin embargo estas cifras no tienen en cuenta las deficiencias en continuidad y calidad del agua. Existen tambin importantes deficiencias de cobertura entre las diferentes regiones del pas a causa de una menor eficiencia y efectividad en el uso de los recursos destinados para este fin (DNP, 2006). Es as como se observa un rezago importante en los departamentos de las regiones Atlntica y Pacfico. En relacin con la calidad del agua en las ciudades, el panorama es bastante diverso. Mientras que en las ciudades grandes e intermedias se puede hablar de niveles de calidad satisfactorios, muchos municipios pequeos presentan deficiencias importantes en cuanto a los estndares de calidad vigentes. Los efectos en la calidad del agua que generan los vertimientos de aguas residuales de las ciudades en las fuentes hdricas, son un problema altamente relevante en el pas. El tratamiento de las aguas residuales (TAR) es bajo pues slo se cuenta con sistemas que permiten el tratamiento del 20% de las aguas residuales urbanas, a lo cual se aade que slo el 10% de estos sistemas se encuentran en funcionamiento. Esta situacin refleja la ineficiencia y falta de integralidad de las inversiones en TAR. Con respecto a los residuos slidos, en Colombia cerca del 40% (12.800 ton) del total se originan en las cuatro grandes ciudades capitales y cerca del 8,7% en el resto de capitales departamentales. Por otro lado, solo el 10% de los residuos generados son aprovechados. A pesar de que se estima que la cobertura urbana de recoleccin y transporte de residuos slidos es del 97%, en muchos de los municipios pequeos
no existe continuidad, lo que obliga a la poblacin a hacer una disposicin inadecuada a travs de la quema o disposicin en sitios no aptos. Cabe resaltar que solo 357 municipios disponen de los residuos slidos en rellenos sanitarios, aunque cerca de la mitad no operan de forma efectiva y no cumplen con las especificaciones necesarias para ser clasificados como tales. Los residuos peligrosos y no peligrosos suelen ser mezclados y ambos tratados como desechos municipales, lo que crea potenciales consecuencias riesgosas para la salud pblica y el ambiente. Esta situacin obedece a la falta de un sistema integrado de gestin de residuos que responda coordinadamente a las polticas diseadas para ello. Con referencia al espacio pblico, se encuentra que Colombia presenta un promedio muy bajo (4 m2 /hab), mientras que los niveles mnimos aceptados a nivel internacional se ubican en un rango entre 10 m2 y 15 m2. El dficit de espacio pblico para las ciudades mayores a 100 mil habitantes, bajo el estndar de l0 m2 /hab, es de 13.758 hectreas (DNP, 2006). Entre las causas de este dficit se encuentran el alto nivel de migracin rural-urbano; la escasez de suelo de dominio y uso pblico; la falta de ordenacin y baja accesibilidad; la carencia de equipamientos; la ocupacin irregular, la escasez de zonas verdes, la estrechez y deterioro de las superficies de circulacin peatonal y la inseguridad. Actualmente los instrumentos y mecanismos de gestin sobre el espacio pblico se encuentran inconclusos y la poltica se ha planteado en ausencia del ajuste institucional necesario para ejecutar las normas (DNP, 2006).
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Tabla 11. Causas y consecuencias del deterioro de la calidad ambiental urbana y de la salud pblica
motrices de la problemtica ambiental colombiana, comunes a todos los problemas ambientales analizados. Estas causas motrices fueron clasificadas segn su origen econmico, institucional, cultural, tecnolgico, demogrfico, natural o el resultado de alguna combinacin de stos, para facilitar el posterior diseo de polticas pblicas. Igualmente, se caracterizaron en relacin con su grado de gobernabilidad, entendida como la capacidad y posibilidad de la poltica pblica, en el contexto histrico-institucional actual, de mitigar, aminorar o enfrentar las causas generadoras del problema ambiental en forma efectiva. En el corto plazo, la poltica pblica orientada al desarrollo sostenible debe focalizar sus intervenciones sobre factores o causas de alta gobernabilidad. Los resultados de este ejercicio encuentran que las causas asociadas al mbito econmico son las que presentan mayor frecuencia e incidencia sobre los problemas ambientales (ver Tabla 12). No obstante, la gobernabilidad de este grupo de causas es variada, en el sentido de que no todas pueden ser altamente modificadas por la intervencin pblica. Contrariamente, las causas originadas en las debilidades institucionales,
Causas Econmicas Mercado de suelo urbano imperfecto Insuficiencia en prcticas de produccin ms limpia Falta de integracin de estrategias intersectoriales Socio-culturales Crecimiento natural de la poblacin Migracin urbana rural Desplazamiento forzado Dficit oferta de suelo y vivienda Tecnologas de alto costo Deficiente educacin ambiental Asentamientos precarios Disposicin y manejo inadecuado de RS Consecuencias Establecimiento de asentamientos urbanos precarios Gestin inadecuada de residuos slidos Escasez de espacio pblico Contaminacin del agua Prdida de drenaje natural e incremento de la erosin Contaminacin del suelo Efectos o riesgos a la salud
Fuente: con base en revisin bibliogrfica y consulta a expertos.
Institucionales Baja capacidad institucional de las administraciones municipales Poca planeacin y coordinacin Institucional Regulaciones rgidas (costosas) Poca regulacin (estndares, monitoreo, laboratorios) Poco cumplimiento de la normatividad Ausencia o ineficacia de instrumentos para la gestin Fragmentacin y desarticulacin de instrumentos de gestin, planes, polticas, programas y normatividad Financiamiento insuficiente/ineficiente
Incremento del riesgo potencial de desastre natural Inadecuado acceso a servicios de agua y saneamiento Vectores de transmisin de enfermedades Contaminacin del agua Prdida de biodiversidad y base ecosistmica Contaminacin por descomposicin
Anlisis de los principales determinantes de la problemtica ambiental en Colombia

Una vez analizados los grandes problemas ambientales del pas e identificados sus principales relaciones causa-efecto a travs de matrices de interaccin, se procedi a identificar las causas
adems de tener una alta incidencia, son tambin las de ms alta gobernabilidad, por lo cual se convierten en instrumento importante para la poltica pblica ambiental en Colombia. Adems, se evidencian importantes campos de accin en los aspectos culturales, tecnolgicos e incluso en los econmicos como veremos en el siguiente captulo sobre polticas pblicas ambientales especficas.
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Tabla 12. Clasificacin de causas motoras de la problemtica ambiental en Colombia
Tipo de causa motriz Econmica
Causas Sobreexplotacin de recursos naturales, deforestacin, inequidad en la distribucin de la riqueza, patrones intensivos de consumo, conflicto por uso del suelo, modelo energtico carbono-intensivo, contaminacin difusa, expansin de la frontera agrcola y ganadera, explotacin intensiva de los recursos del subsuelo (no renovables), estmulo a la produccin de agrocombustibles, construccin obras de infraestructura sin criterios ambientales, expansin econmica internacional y patrones de exportacin natural-intensivos, sistemas de produccin natural-intensivos, prdida de conocimiento tradicional. Aspectos normativos y polticas: Poca aplicacin y control de normas, inadecuada legislacin ambiental, incumplimiento de reglamentacin, polticas y estrategias inadecuadas para conservacin de biodiversidad y enfrentar cambio climtico, polticas no evaluadas, baja participacin social en diseo de polticas. Planificacin, coordinacin y capacidad institucional: Dbil coordinacin institucional, dbil sistema de informacin ambiental, baja capacidad institucional tcnica y operativa, dbiles programas de control de contaminacin, deficiente planeamiento urbano, manejo fragmentado de la gestin ambiental, descoordinacin de polticas. Aspectos financieros: Insuficientes recursos financieros e inadecuado manejo de existentes, estructura impositiva inadecuada para financiar inversin ambiental. Conocimiento e investigacin: Insuficiente conocimiento de realidad ambiental e interrelaciones con lo social, bajo nivel investigativo, pocos recursos para investigacin, pocos grupos de investigacin ambiental y descoordinacin entre ellos.
Nivel de Gobernabilidad Bajo nivel de gobernabilidad en gran parte. Algunas pueden ser abordadas por decisiones polticas.
Tecnolgicas
Insuficientes e ineficientes sistemas de tratamiento o control de contaminacin, tecnologas obsoletas e inapropiadas, introduccin de tecnologas con alta incertidumbre ambiental, rezago tecnolgico, patrones tecnolgicos natural-intensivos y contaminanteintensivos, poca conexin entre el mundo acadmico-investigativo y el sector productivo. Migracin y desplazamiento rural-urbano, crecimiento natural de la poblacin, asentamientos precarios. Insuficiente espacio pblico-urbano (econmico-institucional); quemas de residuos agrcolas (econmico-tecnolgico); erosin (econmico-natural); incendios forestales (natural-econmicacultural).
Mediana gobernabilidad
Demogrficas Combinaciones
Baja gobernabilidad Baja y alta gobernabilidad.
Institucional
Mayor grado de gobernabilidad
Por otro lado, al analizar el nivel en que los macroproblemas son afectados por las causas generales identificadas, se encontr que la prdida de biodiversidad es el problema con mayor afectacin, seguido por la degradacin del suelo y el uso y contaminacin del recurso hdrico. Como estos aspectos estn relacionados con la Conservacin de la Base Ecosistmica, se resalta la necesidad de mantener la llamada Agenda Verde como pilar de la poltica ambiental nacional. Los tres problemas menos afectados corresponden al hbitat humano, al cambio climtico y a la contaminacin atmosfrica. Parte de los mismos corresponden a la llamada Agenda Gris, que resulta igualmente relevante como elemento central de la poltica de Mejoramiento de la Calidad
Baja y alta gobernabilidad.
Cultural
Valores inadecuados en la relacin sociedad-naturaleza, prcticas insostenibles de uso de recursos naturales, incipiente educacin ambiental, poca recuperacin y difusin de prcticas de produccin ambientalmente sostenibles, ideologa dominante recurso-intensiva.
Ambiental Urbana y de la Salud Pblica en Colombia. Es necesario sealar que los macroproblemas tienen diferentes niveles de incidencia en cada una de las ecorregiones del pas. As, mientras en la regin Andina el principal problema
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es el uso y contaminacin del recurso hdrico; en la Pacfica es la prdida de biodiversidad. De igual forma, este problema se presenta como prioritario en la Orinoquia y Amazona, seguido por el uso y la degradacin del suelo. Por su parte, en la ecorregin Caribe se identifica a esta ltima y a la contaminacin de los recursos hdricos como los problemas ambientales que ms la afectan. Todo lo cual indica que las propuestas de poltica debern corresponder a las especificidades de cada ecorregin. Finalmente, es importante anotar que este anlisis de problemas y de sus respectivas causas y efectos permiti identificar y clasificar en forma coherente las polticas ambientales planteadas.
Poltica ambiental para el desarrollo sostenible en Colombia

Evolucin de la poltica ambiental colombiana y de su marco institucional
La poltica ambiental colombiana y su marco institucional y normativo han evolucionado al ritmo de los cambios acontecidos en el escenario de la poltica ambiental global. As, el Cdigo de Recursos Naturales de 1974, pionero en Amrica Latina en la normativa de proteccin ambiental, se puede considerar como heredero de la Conferencia de Estocolmo sobre Medio Ambiente Humano (1972) y de las preocupaciones sobre los lmites al crecimiento. Por su parte, la Constitucin de 1991 y la Ley Ambiental de 1993, concretada con la creacin del Ministerio de Ambiente y el Sistema Nacional Ambiental (SINA), recogen la preocupacin ambiental a nivel mundial que se consolid con la Conferencia Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo de Ro de Janeiro (1992). Esta cumbre signific una apuesta por una nueva forma de contemplar el futuro ligado a la necesidad de proteger la base ecosistmica como condicin para lograr el desarrollo, con nfasis en polticas que correspondan en buena medida a la llamada Agenda Verde (ver Tabla 13).
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Tabla 13. Anlisis comparativo de la evolucin de la poltica ambiental colombiana
A partir de la Conferencia de Johannesburgo en 2002, y como resultado de la influencia de las prioridades fijadas en las Metas del Milenio (2000), se produce un viraje de la poltica internacional ambiental hacia lo que se ha denominado la Agenda Gris. Esto es, la priorizacin del acceso a agua potable y saneamiento como parte fundamental de la lucha contra la pobreza, lo que reduce la relevancia de la Agenda Verde propia de Ro/92. Esta reorientacin de la agenda internacional, result un argumento importante del gobierno nacional para reestructurar el Ministerio del Medio Ambiente y dar un cambio a la poltica ambiental, enfocada ahora a enfrentar las amenazas del ambiente sobre la salud y el bienestar de la poblacin a escala local, relacionadas con la insuficiente provisin de agua y servicios de saneamiento, la contaminacin del aire y los recursos hdricos y los desechos slidos (CGR, 2007). Este cambio origin una prdida de relevancia institucional del componente ambiental, al pasar del nivel ministerial a un viceministerio.
Criterios 1. Concepto de sostenibilidad que la influencia 2. Principios
Primera fase de la poltica ambiental (1991-2002) Fuerte
Segunda fase de la poltica ambiental (2002-2008) Dbil
Preservacin, precaucin y planificacin para aprovechamiento sostenible Conferencia de Ro (1992)
Uso (antrpico), gestin de recursos naturales como recursos econmicos Metas del Milenio (2000) Conferencia de Johannesburgo (2002) Cambio climtico; Agua potable y saneamiento; contaminacin en sectores productivos. Menos nfasis como autoridad ambiental Ley forestal (inexequible) Ley minera Ley de agua (retirada por el gobierno nacional) Plan Nacional de Desarrollo (2006-2010) Poltica de agrocombustibles Gestin privada de parques Sostenibilidad ambiental de la produccin nacional Programa generacin de ingresos y empleo verde Ministerio del Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT) Viceministerio del Ambiente Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Territorial Viceministerio de Agua y Saneamiento
3. Influencia Internacional
4. nfasis sectorial
Biodiversidad, bosques, cambio climtico, Agenda 21 (sostenibilidad local): Mayor nfasis como autoridad ambiental Poltica para la produccin ms limpia Poltica de biodiversidad Poltica de bosques Poltica de investigacin ambiental Poltica uso y manejo de plaguicidas Poltica de participacin social en la conservacin Poltica de Ordenamiento Ambiental del Territorio
5. Polticas especficas
6. Estructura Institucional Nacional
Ministerio del Medio Ambiente (MMA) Direccin de asentamientos humanos y poblacin Direccin de Medio Ambiente Fsico Direccin de Recursos Biolgicos Direccin de Parques Nacionales, Reservas y Especies Amenazadas Direccin de Ordenamiento Territorial
Marco institucional ambiental actual: situacin y limitaciones

La aplicacin de la poltica pblica ambiental colombiana se ejerce a travs de una estructura descentralizada denominada Sistema Nacional Ambiental (SINA), cuyo ente rector es el MAVDT, encargado de formular las polticas y regulaciones ambientales a fin de asegurar el desarrollo sostenible.
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El SINA est constituido por el conjunto de normas, recursos, entidades estatales y organizaciones comunitarias y no gubernamentales con responsabilidades en materia ambiental. Dentro del SINA cabe destacar a las Corporaciones Autnomas Regionales (CAR), responsables de liderar y coordinar la gestin ambiental en el nivel regional; a las autoridades ambientales urbanas en las ciudades de ms de un milln de habitantes con las mismas funciones de las CAR; a los Institutos de Investigacin Cientfica, responsables de suministrar los conocimientos y la informacin sobre el medio ambiente y su evolucin, y a la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales (UAESPNN), que administra y maneja 46 reas protegidas pblicas de nivel nacional. Aunque puede afirmarse que a lo largo de estos aos el SINA ha tenido importantes logros, an subsisten limitaciones que dificultan el cumplimiento de su funcin central de mantener y garantizar la oferta de bienes y servicios ambientales en el pas. Estas limitaciones, propias tanto de su estructura como de su funcionamiento, se presentan a continuacin. Debilidad institucional y pobre coordinacin dentro del SINA, asociada al bajo nivel de formacin y capacitacin de los funcionarios que integran las organizaciones del SINA (CGR, 2003; Blackman et al, 2006; DNP, 2007). Igualmente, en la nueva estructura institucional y misional del MAVDT conviven objetivos diferentes que compiten por prioridades y recursos (Agenda Verde vs. Agenda Gris).
Limitaciones en la planificacin. Existen muchos planes que las entidades ejecutoras de la poltica ambiental estn desarrollando paralelamente y en forma descoordinada: planes de accin trienales (PAT); Planes de Gestin Ambiental Regional (PGAR); Planes de Ordenamiento y Manejo de Cuencas Hidrogrficas (POMCH); Planes de Ordenamiento Territorial (POT) y Planes de Gestin Integrada de Residuos Slidos (PGIRS). Parte de ellos se quedan en documentos de buenas intenciones que no se llevan a la prctica. Baja prioridad de la problemtica ambiental para el gasto pblico nacional y poca efectividad de las inversiones. La CGR (2007), reporta que el gasto pblico ambiental desde 1993 ha rondado el 0,3% del PIB, nivel inferior al observado en los pases desarrollados (cercano al 1%) y al recomendado por el Banco Mundial para pases en desarrollo (1,4-3% del PIB), Igualmente, el gasto ambiental es inferior frente a rubros como defensa o infraestructura que alcanzan niveles de 34 y 14% respectivamente. Adems, en ocasiones se destinan recursos de inversin a actividades que no constituyen estrictamente gestin ambiental como agua potable y saneamiento bsico. Asimismo, el presupuesto ambiental no se concentra en las corporaciones ubicadas en las zonas de mayor riqueza y fragilidad ambiental lo que afecta la eficacia del gasto pblico para mantener la base ecosistmica
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(La Corporacin Autnoma del Valle del Cauca-CVC-, Corporacin Autnoma Regional de Cundinamarca-CAR- y Corporacin Autnoma Regional del Centro de AntioquiaCORANTOQUIA- concentran el 50% de los recursos). Falta de un adecuado sistema de informacin ambiental: Las autoridades ambientales no han logrado implementar un sistema adecuado e integrado de indicadores ambientales, por lo que no existe una lnea de base ambiental slida y creble. Existen grandes debilidades con la red de monitoreo, las estaciones de medicin, los centros de documentacin, la cartografa bsica y la recoleccin de datos. No existe un sistema de contabilidad ambiental slido que permita interrelacionar aspectos econmicos con el desempeo ambiental. Limitaciones en la investigacin ambiental. El MAVDT ha encontrado una alta desarticulacin entre la investigacin, la formacin y la gestin ambiental; ausencia de criterios y mecanismos claros de priorizacin de investigaciones por ecorregiones, baja prioridad conferida a la inversin para la investigacin ambiental; desarrollo incipiente y fragmentado de la comunidad investigativa nacional; poca valoracin y escaso reconocimiento a fuentes alternativas de produccin de conocimientos relevantes para el medio ambiente (DNP, 2007). Falta de efectividad en el sistema regulatorio. Colombia cuenta con una amplia regulacin ambiental, aunque
desarticulada y poco aplicada. Adems, el sistema regulatorio colombiano se ha venido debilitando gradualmente, como se observa en la laxitud del sistema de licencias ambientales (CGR, 2007). Existe un dbil ejercicio de la autoridad ambiental por las entidades del SINA. Las actividades de vigilancia, control, seguimiento y sancionatorias tanto al uso de los recursos naturales como a las obligaciones derivadas de los procesos de licenciamiento, son dbiles. Ello porque la capacidad operativa de las Corporaciones es insuficiente y porque no se han adoptado los procedimientos expedidos para hacer efectivo el seguimiento a los planes de manejo ambiental de los proyectos licenciados. En este contexto, el papel de la autoridad ambiental no ha sido el mejor en las ltimas grandes discusiones estratgicas del pas: agrocombustibles, tratados de comercio, leyes forestales y del agua, recursos mineros, etc. Afectacin de la gobernabilidad por problemas de orden pblico. La escasa gobernabilidad sobre amplias zonas del territorio nacional ha impedido el control eficaz sobre aspectos como la deforestacin, los cultivos ilcitos, el desplazamiento a centros urbanos, la distribucin espacial de la poblacin en el territorio nacional y el seguimiento ambiental a proyectos desarrollados en zonas con problemas de orden pblico.
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Esquema analtico y criterios para formular polticas pblicas ambientales eficientes y eficaces
Para formular polticas pblicas ambientales que produzcan resultados efectivos y que sean armnicas con las metas y resultados de otros instrumentos de planificacin nacionales y sectoriales, debe partirse de un esquema analtico especfico y basarse adems en una serie de principios y criterios.
se presenta en la Figura 1, muestra grficamente a la poltica ambiental como una red que facilita el logro de los objetivos buscados mediante el anlisis de los problemas ambientales y de su relacin causa-efecto. En la misma figura se puede identificar igualmente un grupo de las polticas misionales que se dirigen a la proteccin de la base ecosistmica (Agenda Verde) y otro grupo al mejoramiento de la calidad ambiental urbana y de la salud pblica (Agenda Gris). Adems, dentro de las polticas instrumentales se pueden observar tambin dos grupos de polticas estratgicas: las dirigidas al fortalecimiento de la capacidad institucional del SINA (normas y organizaciones) y las orientadas al cambio cultural y la educacin ambiental de los colombianos. Finalmente, dado que buena parte de la problemtica ambiental surge de los conflictos que se producen entre crecimiento econmico y medio ambiente, es viable sealar un quinto paquete de polticas orientadas al manejo de este conflicto. De tal manera, se identifican cinco grandes lineamientos de poltica pblica para el desarrollo sostenible:
Lineamiento 1: Desarrollo Institucional y Fortalecimiento de la Gestin Ambiental del SINA. Lineamiento 2: Conservacin, Proteccin y Restauracin de la Base Ecosistmica. Lineamiento 3: Armonizar el Crecimiento Econmico y la Calidad Ambiental. Lineamiento 4: Promocin de la Educacin y la Cultura Ambiental. Lineamiento 5: Mejoramiento de la Calidad Ambiental Urbana y de la Salud Pblica.
Esquema analtico
La experiencia en la formulacin de polticas en campos de naturaleza compleja como el ambiental, seala que deben construirse dentro de una estructura de red, que refleje su interactividad y carcter sistmico. La estructura de red implica clasificar las polticas pblicas ambientales en dos categoras: a) las temticas o misionales que son las que corresponden directamente a los componentes ambientales bsicos, como la biodiversidad, el agua, los bosques, los suelos y el aire. Y b) las instrumentales, cuyo objetivo es permitir que las polticas misionales cuenten con la capacidad institucional, tecnolgica, humana y financiera para llevarlas a la prctica (Guhl et al, 2007). Bajo este esquema analtico, las polticas dirigidas a resolver los principales problemas ambientales analizados en el captulo anterior, corresponden a las polticas misionales; mientras algunas de las causas identificadas en el anlisis de estos problemas corresponden a las polticas instrumentales. El esquema que
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Figura 1. Estructura de red para la poltica ambiental pblica en Colombia
deban incorporar variables y consideraciones ambientales. Una buena estrategia para lograr que una poltica ambiental sea eficiente y eficaz, consiste en incorporarla a planes e iniciativas prioritarias y sectoriales de los gobiernos, y aprovechar su importancia y sus recursos para poder poner en marcha la poltica ambiental. Complejidad: La poltica pblica ambiental debe disearse con una estructura de red, en la que queden reflejadas las diversas y mltiples variables que intervienen en la temtica que aborda y la pluralidad de actores e intereses que intervienen en su desarrollo. Dinmica: La poltica pblica ambiental debe entenderse como un ciclo dinmico de mejoramiento continuo. Una de las etapas de tal ciclo es el seguimiento y evaluacin permanente de los resultados que se van obteniendo mediante
Finalmente, para una adecuada implementacin de la poltica pblica ambiental, se requiere respetar una serie de principios y criterios que se presentan en el siguiente acpite.
los diversos proyectos y acciones que la desarrollan. Eficacia: La poltica debe establecer unas metas claras y concretas y dar resultados medibles con respecto a las variables y situaciones que pretende abordar. Eficiencia. La poltica debe buscar aumentar la eficiencia en el uso de los recursos ambientales, privilegiando tecnologas ahorradoras de recursos naturales. Equidad. El principio de equidad ambiental est relacionado con dos esferas principales: i) evitar la externalizacin o transferencia de los costos ambientales a otras personas,
Criterios y principios para la formulacin de una poltica pblica para el desarrollo sostenible eficaz y eficiente
Articulacin, transversalidad y armonizacin con instrumentos de planificacin nacional y sectorial: La naturaleza transversal de la problemtica ambiental hace que los diferentes niveles de planificacin territorial y sectorial
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otras regiones o pases u otra generacin. Y ii) a la igualdad de oportunidades en acceder a los beneficios de los bienes y servicios ambientales. Especificidad ecorregional. Aunque la poltica pblica ambiental debe ser nacional, su aplicacin especfica y sus estrategias (programas, proyectos y acciones), deben corresponder a las caractersticas propias de cada ecorregin colombiana. Flexibilidad y adaptabilidad. En los campos en que la complejidad es el perfil dominante y la incertidumbre asociada obliga a estar evaluando la implementacin de la poltica, es indispensable que las polticas pblicas sean suficientemente flexibles para adaptarse a los resultados y corregir sus propuestas y componentes. Gobernanza. La poltica debe garantizar la existencia de mecanismos que faciliten una interaccin eficiente entre los distintos niveles de gobierno y entre stos y las organizaciones empresariales y de la sociedad civil. Para ello, se requieren modos de gobernar interactivos, as como de emprendedores, socios o facilitadores (Prat, 2008). Legitimidad y participacin. La poltica debe ser concordante con el marco legal vigente (Constitucin de 1991 y Ley 99/93), pero a la vez legtima en el sentido de que sea producto de un trabajo participativo y consensuado entre las partes interesadas.
Pertinencia y efectividad. La poltica debe referirse a un tema o a una problemtica que tenga importancia e impacto significativo, en la escala de las necesidades y las oportunidades e intereses nacionales, regionales o locales. Precaucin. Se aplica cuando la magnitud del impacto ambiental de una accin no puede determinarse por falta de conocimiento pero existen razones fundadas para pensar que dicha accin puede generar impactos ambientales que van ms all de los niveles aceptables, por lo cual se debe buscar una accin alternativa que evite dicho riesgo. Prevencin. Este principio privilegia las acciones que prevengan daos ambientales con el objeto de evitar gastos futuros en actividades de descontaminacin, control de desastres y restauracin del patrimonio ambiental. Sostenibilidad. La poltica debe ser sostenible en el tiempo, tanto desde el punto de vista econmico, como desde el punto de vista institucional. Transparencia. La formulacin de la poltica debe ser transparente al igual que los instrumentos y procedimientos para realizar su seguimiento y evaluacin, teniendo en cuenta el predominio del inters pblico sobre el inters privado.
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Lineamientos de poltica para el desarrollo sostenible en Colombia

Lineamiento de poltica No. 1 Desarrollo institucional y fortalecimiento de la gestin ambiental
Justificacin Las debilidades institucionales son una de las principales causas para que la situacin ambiental en Colombia no sea ptima. As, el fortalecimiento y consolidacin del Sistema Nacional Ambiental (SINA), de sus instituciones vinculadas y del marco normativo, de regulacin y de polticas en el campo ambiental, es considerado como uno de los principales pilares de una adecuada poltica para el desarrollo sostenible. Objetivo Fortalecer y consolidar la estructura institucional del SINA y de sus instituciones vinculadas, con el propsito de mejorar su papel como ente rector del sector ambiental y sus roles de planificador, coordinador, regulador y ejecutor de la poltica ambiental colombiana. Estrategias 1) Fortalecer el SINA y mejorar su capacidad de coordinacin institucional.
Justificacin y objetivo Es necesario fortalecer las instituciones vinculadas al SINA, pues su capacidad operativa, tcnica, de coordinacin, de
vigilancia y control, de diseo armonioso y coherente de las polticas, tienen grandes dificultades. Por ello, mejorar la aplicacin de la poltica pblica ambiental colombiana pasa por el fortalecimiento de la capacidad institucional del SINA y de sus instituciones. Acciones Evaluar el impacto sobre la gestin ambiental nacional generado a partir de la fusin del Ministerio del Ambiente con el de Desarrollo, para estimar la factibilidad de reestructurar el MAVDT actual y las Corporaciones, para otorgarle un mayor peso a la Agenda Verde Ambiental. Formular un Plan Ambiental Participativo de Largo Plazo que trascienda hacia una poltica de Estado y que permita una concertacin amplia con los diferentes actores (Ministerios, sociedad civil, ONGs, gremios, etc.). Este Plan debe ser transversal e intersectorial para incorporar la sostenibilidad como objetivo de las polticas sectoriales, y debe concebir las agendas verde y gris como complementarias. Recuperar y fortalecer el papel del MAVDT como autoridad ambiental en las grandes discusiones estratgicas del pas que tengan repercusiones en el campo ambiental. Reestablecer la Direccin de Poltica Ambiental del DNP para fortalecer la capacidad de coordinacin y armonizacin de la poltica ambiental con las otras polticas sectoriales. Reestructurar y fortalecer el Consejo Nacional Ambiental con el propsito de robustecer los procesos de coordinacin con la sociedad civil y otros actores externos al gobierno. Fortalecer el papel de los POMCH como instrumento esencial de la gestin ambiental territorial. Para ello es necesario elevar la estatura jurdica de los POMCH a nivel de Ley de la Repblica.
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2) Fortalecer la capacidad operativa y de vigilancia y control en la aplicacin de la normativa ambiental.

Justificacin y objetivo A pesar de la debilidad operativa de las CAR para vigilar y controlar la aplicacin de una normativa ambiental, su accin en general es considerada adecuada y suficiente como una primera etapa de la gestin ambiental. Ante esa realidad innegable, se hace necesario fortalecer la capacidad operativa de las CAR. Acciones Desarrollar un plan intensivo de capacitacin, formacin, entrenamiento y asistencia tcnica de los funcionarios vinculados a las CAR, para fortalecer la capacidad de vigilar y controlar el cumplimiento de la normativa ambiental y generar una mayor estabilidad laboral para sus funcionarios. Revisar y optimizar los instrumentos econmicos y de regulacin que permitan mejorar y hacer ms exigentes los procesos de control de la contaminacin y la sobreexplotacin de los recursos naturales. En especial debe hacerse nfasis sobre las tasas retributivas, las tasas por uso del agua, los caudales ecolgicos y los lmites permitidos de contaminacin del aire urbano (PM10, PM2.5) Analizar y evaluar la posibilidad de convertir los me canismos voluntarios de control de contaminacin, en mecanismos obligatorios controlados por las autoridades ambientales, en particular en los sectores ms intensivos en contaminacin.
3) Consolidar el sistema de informacin e investigacin ambiental de Colombia, SIAC.

Justificacin y objetivo La toma de decisiones de poltica pblica ambiental requiere de una adecuada informacin sobre el patrimonio ambiental del pas. Sin embargo, el sistema de monitoreo, captura, recoleccin, procesamiento y manejo de la informacin ambiental tiene grandes debilidades. Por su parte, la problemtica ambiental surge tambin por falta de conocimiento sobre el mundo natural y sus capacidades y la falta de generar y usar tecnologas ecoamigables. El sistema de investigacin ambiental no contribuye a enriquecer este conocimiento sobre el patrimonio natural del pas, cuando debera ayudar a identificar las posibilidades de uso sostenible, amenazas y riesgos, junto a las soluciones a los problemas ambientales colombianos. Acciones Unificar y fortalecer la lnea de base ambiental de Colombia, incluido el diseo de un grupo de indicadores esenciales para monitorear el desarrollo sostenible, que cumplan con los siguientes criterios: simplicidad, relevancia, coherencia, representatividad y acceso amigable a la informacin. Fortalecer el SIAC a travs de una plataforma nica, coherente y coordinada, que permita su consolidacin operativa y administrativa. Para ello es necesario homogenizar los sistemas de recoleccin, monitoreo, manejo y clasificacin de datos y desarrollar un programa de capacitacin de funcionarios, junto a la adquisicin de equipos que cumplan adecuados requerimientos tcnicos. Es importante hacer nfasis en fortalecer la red de monitoreo de la calidad del agua y el aire.
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Estimular y fortalecer la investigacin en el campo ambiental. Para ello es necesario conformar grupos de investigacin en Ciencias Ambientales que orienten sus desarrollos al conocimiento bsico y a la ciencia aplicada para fortalecer los avances en tecnologas ecoamigables.
Lineamiento de poltica No. 2 Conservacin, proteccin y restauracin de la base ecosistmica

Justificacin El desarrollo actual y futuro del pas depende de la conservacin, proteccin y restauracin de su base ecosistmica, pues de esta forma se asegura una alta calidad ambiental que garantice el disfrute de una vida saludable a la poblacin colombiana y la preservacin de la riqueza de la biodiversidad. De esa forma la biodiversidad puede utilizarse de manera sostenida, sin exceder la capacidad de recuperacin de los ecosistemas y respetando sus lmites naturales propios, para generar mayor desarrollo econmico que se redistribuya equitativamente entre la poblacin. Objetivo Conservar, proteger y restaurar la base ecosistmica del pas para garantizar la calidad ambiental que permita disfrutar de una vida saludable a la poblacin colombiana y preservar la biodiversidad. Lo anterior con el fin de que su uso sostenible genere un desarrollo social que respete los lmites naturales de los ecosistemas y se redistribuya equitativamente entre los habitantes del pas.
4) Fortalecer las finanzas del SINA.

Justificacin y objetivo En los ltimos aos se ha presentado un descenso importante en los recursos financieros estatales destinados al sector ambiental. El Ministerio, los institutos de investigacin ambiental y las CAR, reciben cada vez menos recursos aunque tienen mayores responsabilidades. Una adecuada poltica ambiental slo se puede poner en marcha si existen los recursos financieros suficientes para hacerlo. As, es necesario incrementar paulatinamente el volumen de recursos financieros destinados al sector ambiental hasta el nivel recomendado por los organismos internacionales para pases en desarrollo (1,5% del PIB). Y mejorar la asignacin de tales recursos al destinar una mayor proporcin a las CAR ubicadas en zonas de mayor complejidad y riqueza ambiental. Acciones Analizar diferentes mecanismos para incrementar el gasto pblico en el sector ambiental. La reforma fiscal ecolgica puede ser la fuente principal de estos nuevos recursos sectoriales. Redisear mecanismos de asignacin de recursos financieros que permitan direccionarlos hacia las corporaciones y entidades del SINA que mayores compromisos ambientales tengan acorde a su localizacin, al Plan Nacional Ambiental Participativo de Largo Plazo y al cumplimiento de metas de gestin y control ambiental.
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Estrategias 1) Armonizar las polticas relacionadas con la biodiversidad

Justificacin y objetivo Existe una gran variedad de polticas relacionadas con elementos de la biodiversidad. Esta proliferacin de polticas altamente desarticuladas, hacen ms complejo el manejo de la biodiversidad colombiana, pues generalmente cada una propone esquemas institucionales, estrategias, acciones y formas de financiacin diferenciadas. Es importante encontrar elementos comunes en las polticas relacionadas con la biodiversidad que permitan su integracin para tener un manejo simplificado, gil y coherente. Acciones El viceministerio de ambiente del MAVDT debe inventariar las polticas y lineamientos existentes relacionados con biodiversidad, para evaluar sus logros, fortalezas y debilidades, e identificar estrategias, acciones, esquemas institucionales y formas de financiacin comunes a ellas. Formular recomendaciones de integracin de las diversas polticas de biodiversidad y concertarlas con entidades del SINA y diversos actores interesados mediante foros regionales Generar propuesta de documentos CONPES sobre integracin de polticas de biodiversidad con liderazgo del Viceministerio de Ambiente.
potencial de biodiversidad existente. Sin embargo, hay un desconocimiento generalizado de gran cantidad de ecosistemas, especies y sobre todo de recursos genticos. Pero adems, la estrategia de conservacin principal, mediante las reas protegidas, tiene una baja representatividad de ecosistemas estratgicos, principalmente en las ecorregiones de mayor diversidad natural. Por ello, se requiere incrementar el conocimiento de la biodiversidad colombiana y mejorar la eficiencia de la poltica de conservacin de ecosistemas estratgicos y sus especies y recursos genticos asociados. Acciones Fomentar la conformacin de grupos orientados a la investigacin de ecosistemas estratgicos poco caracterizados y de recursos genticos, que se ubiquen preferiblemente en las ecorregiones ms biodiversas Priorizar la caracterizacin de ecosistemas estratgicos de las ecorregiones del Pacfico, Amazonas y la Orinoquia y zonas costeras a travs de los grupos de investigacin conformados y las CAR Fortalecer el componente de caracterizacin de biodiversidad en la formulacin de los POMCH, de modo que sirvan como fuente de informacin para el conocimiento de la misma. Aumentar la declaratoria de reas protegidas, especialmente de Parques Nacionales Naturales en las zonas de Pacfico, Amazonas y Orinoquia y zonas costeras y priorizar la proteccin de ecosistemas estratgicos de mayor diversidad y en situacin de amenaza. A partir de los POMCH se estimular la creacin de reservas de tipo regional y municipal. Fortalecer a la entidad Parques Nacionales Naturales, a travs de dotacin de mayores y mejores recursos tecnolgicos y humanos.
2) Fortalecer la estrategia de conservacin de la biodiversidad

Justificacin y objetivo Una condicin sine qua non para establecer una estrategia de conservacin adecuada es conocer de manera exacta el
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Conformar comits de veedura y control social de ecosistemas estratgicos a nivel de las cuencas, los cuales pueden estar conformados por grupos de la sociedad civil. Fomentar el uso de sistemas de informacin geogrfica, fotos areas y modelos que permitan estimar el impacto en ecosistemas estratgicos generados por la actividad de los sectores econmicos.
Prohibir actividades econmicas como la siembra intensiva y la ganadera extensiva en zonas de pramo y humedales. Para ello es necesario bajar la cota a la cual se pueden desarrollar las mismas. Estimular la recuperacin del suelo, mediante la reforestacin de las zonas productoras de agua declaradas en los POMCH. Adems, destinar a programas de reforestacin las tierras incautadas cuando sean de vocacin forestal y en caso de devolverse a poblacin desplazada generar incentivos econmicos para que participen en la conservacin y proteccin de las tierras. Generar sistemas de valoracin multicriterio de los ecosistemas estratgicos del pas que permitan establecer los beneficios y costos sociales, econmicos y ambientales de su degradacin/conservacin.
3) Recuperar ecosistemas estratgicos en alto riesgo

Justificacin y objetivo Estn en alto riesgo ecosistemas frgiles y esenciales para conservar la biodiversidad y la produccin de agua para el consumo humano y de las actividades econmicas. Ello sucede principalmente en la regin Andina, pero con una clara tendencia a extenderse a zonas biodiversas como el Pacfico, Amazonas y Orinoquia. Tal es el caso de los bosques naturales, manglares, pramos y humedales. El objetivo de esta estrategia es recuperar los ecosistemas estratgicos en alto riesgo. Acciones Estudiar los ecosistemas estratgicos amenazados y establecer un sistema de priorizacin para realizar las intervenciones segn el nivel de amenaza y riesgo y la importancia estratgica para la calidad ambiental y para el uso econmico. Producir un plan nacional de recuperacin de ecosistemas estratgicos con nfasis en los priorizados. Analizar la factibilidad de incrementar los niveles de exigencia para el otorgamiento de licencias ambientales de proyectos localizados en zonas donde se encuentren ecosistemas estratgicos
4) Desarrollar un sistema para conocer, proteger y utilizar de manera responsable los recursos genticos y el conocimiento tradicional.
Justificacin y objetivo Los recursos genticos y el conocimiento tradicional colombiano derivados de la riqueza ambiental del pas pueden convertirse en generadores de un enorme desarrollo econmico y social. Ello depende del conocimiento, proteccin y uso responsable que se haga de los mismos. Sin embargo, existe un alto nivel de desconocimiento del potencial de los recursos genticos y el conocimiento tradicional, lo que limita las posibilidades de protegerlos y usarlos responsablemente. Por ello, se requiere conocer, proteger y usar sosteniblemente los recursos genticos y el conocimiento tradicional para generar desarrollo econmico y social en el pas.
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Acciones Acelerar la expedicin de leyes, regulaciones o por lo menos normas transitorias que limiten el uso de los recursos genticos y el conocimiento tradicional de manera libre y sin los respectivos permisos de acceso. Incrementar la formacin a nivel doctoral de investigadores orientados a trabajar en el campo de la gentica y la recuperacin del conocimiento tradicional. Para ese efecto se requieren programas de becas para realizar estudios en estas reas en asocio con sectores productivos interesados en el uso de los mismos. Formar y capacitar ms funcionarios especializados en el tema de las patentes para defender los recursos genticos y el patrimonio ambiental colombiano. Establecer un programa nacional de recuperacin del conocimiento tradicional y generar una base de datos en la que se consigne ese conocimiento. Establecer una entidad independiente encargada de controlar el uso de los recursos genticos y el conocimiento tradicional, dotada con la tecnologa, equipos y personal adecuados para cumplir su funcin. Podra crearse una comisin de regulacin del acceso y uso de los recursos genticos y el conocimiento tradicional asociada al MAVDT.
Lineamiento de poltica No. 3 Armonizacin del crecimiento econmico y la calidad ambiental

Justificacin Las actividades econmicas, tanto en la esfera de produccin como en la de consumo, son la principal causa del deterioro de la calidad ambiental. Estas actividades hacen uso de las funciones ambientales (abastecedora, receptora y de servicios), extraen los recursos naturales que necesitan para su proceso de transformacin y depositan en ella sus residuos. Esta realidad genera un conflicto estructural entre crecimiento econmico y medio ambiente, que es necesario gestionar mediante polticas que permitan una mayor armonizacin de ambos componentes. Objetivo Disear mecanismos que permitan disminuir, neutralizar y armonizar el crecimiento econmico con la calidad ambiental. Para ello es necesaria una mejor informacin sobre las relaciones entre economa y ambiente y el diseo de un sistema de incentivos y cargas, que contribuyan a una toma de decisiones ms consciente e informada de sus impactos ambientales. Estrategias 1) Crear, complementar y consolidar un sistema de cuentas econmico-ambientales de carcter biofsico.
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Justificacin y objetivo Contabilizar el flujo de recursos materiales y energa utilizados por la actividad econmica, se ha convertido en una estrategia poderosa para monitorear e identificar el tamao o escala que la economa ocupa dentro del conjunto de la biosfera. Un adecuado sistema de cuentas ambientales es una condicin necesaria para mejorar la gestin ambiental a escala nacional y territorial para el desarrollo sostenible. El objetivo de esta estrategia es crear, complementar y consolidar un sistema de contabilidad biofsica que permita identificar el volumen de recursos naturales utilizados por la actividad econmica y su produccin de residuos y contaminantes, para avanzar en el camino de la construccin de un PIB verde nacional. Acciones Desarrollar un sistema de contabilidad ambiental de carcter biofsico que contribuya a mejorar la toma de decisiones en la relacin economa-naturaleza. Debe incorporar al menos la siguiente metodologa: Anlisis de Flujo de Energa y Materiales, Apropiacin Humana de Produccin Primaria Neta, Huella Ecolgica y Huella Hdrica. Continuar con el desarrollo y consolidacin del sistema de cuentas satlites ambientales del Departamento Administrativo Nacional de Estadistica (DANE), que ayude a identificar las repercusiones de la actividad econmica sobre el patrimonio natural y a consolidar el sistema de contabilizacin de gastos de proteccin ambiental. A este sistema debera integrarse el de contabilizacin biofsica. Fortalecer y dar continuidad al Comit Interinstitucional de Cuentas Ambientales (CICA) y al Proyecto de Contabilidad Econmico-Ambiental Integrado para Colombia (COLSCEA).
2) Promover nuevos esquemas de evaluacin para sectores econmicos ambientalmente sensibles (minera, agricultura, ganadera y agrocombustibles).
Justificacin y objetivo En el pas existen sectores econmicos que son importantes generadores de impacto ambiental, entre ellos el sector agrcola, el ganadero, el sector extractivo, los agrocombustibles y algunas industrias que usan recursos naturales en forma intensiva. Para estos sectores es importante desarrollar evaluaciones slidas que permitan validar su accionar econmico-ambiental y disear mecanismos estrictos de proteccin de la calidad ambiental. Por ello, el objetivo de esta estrategia es consolidar, impulsar, difundir e implementar la EAE hacia sectores generadores de alto impacto ambiental e importancia econmica. Acciones Identificar los sectores econmicos que demanden con mayor intensidad las funciones ambientales abastecedoras y receptoras de la biosfera en Colombia. Difundir los lineamientos de poltica y la metodologa de la EAE que ha desarrollado el DNP. Implementar la EAE en los sectores y subsectores econmicos generadores de impacto ambiental, empezando con un ejercicio de EAE en la produccin (siembra y transformacin) de agrocombustibles (etanol y biodiesel).
3) Disear e implementar una reforma fiscal ecolgica.

Justificacin y objetivo Vista la sostenibilidad como una estrategia de largo plazo, es necesario reformar el sistema fiscal actual puesto que generalmente subvenciona las actividades ms impactantes
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desde el punto de vista ambiental y no incentiva las actividades ms sostenibles. As, se debe trasladar gradualmente una proporcin de la fiscalidad de las actividades que generan valor agregado (empleo, empresa y ahorro) a las que sustraen valor usando energa y recursos y creando residuos y contaminacin. Acciones Identificar los sectores, productos y servicios que sean objeto de subsidios que generan incentivos perversos ecolgicamente y los que por ser promotores de desarrollo sostenible merecen apoyo del gasto pblico. Se requiere cuantificar el monto de los recursos que el Estado destina a estos subsidios y los que necesita para impulsar actividades sostenibles. Analizar la factibilidad de implementar una reforma fiscal ecolgica coherente, integral, neutra y redistributiva, incluyendo las siguientes reformas especficas: - Incluir el cumplimiento de metas ambientales estratgicas anuales como criterio de asignacin de recursos del situado fiscal a municipios y del presupuesto para las CAR. - Establecer un impuesto al combustible que no cumpla con los estndares internacionales en trminos de su contenido contaminante. ECOPETROL debera destinar parte de sus ganancias a mejorar el proceso de refinacin para cumplir estos estndares ambientales. - Establecer impuesto a la explotacin de petrleo que permita crear un fondo destinado a invertir en investigacin y desarrollo de energas alternativas (elica, solar, mareal). - Crear subsidios a travs de precios de sustentacin de la materia prima reciclable que no tenga precios
de mercado capaces de incentivar su reciclaje. - Crear subsidios a las empresas que promuevan el uso de envases retornables (depsito-reembolso) y bolsas de mercado reciclables (supermercados).
4) Evaluar las implicaciones ambientales de las polticas econmicas estratgicas del pas.
Justificacin y objetivo El pas ha venido tomando importantes decisiones econmicas y estratgicas en los ltimos tiempos, las cuales pueden tener grandes repercusiones ecolgicas. Sin embargo, el sector ambiental y sus autoridades han estado casi ausentes, o su papel ha sido marginal. Estas decisiones tienen que ver, entre otros, con los tratados de comercio, las polticas de agrocombustibles, la poltica forestal y de agua, la ley minera, las concesiones de los recursos del subsuelo y muchas decisiones de poltica macroeconmica. As, se requiere un papel ms activo y protagnico del sector ambiental que contribuya a evaluar los costos o beneficios ambientales de muchas de estas decisiones. Acciones Recuperar e impulsar el liderazgo del MAVDT y del SINA como instancias fundamentales que deben participar con alto grado de independencia en las grandes decisiones econmicas del pas. Exigir EAE a las grandes decisiones econmicas que el pas vaya a tomar con alto impacto ambiental. Estudiar el impacto de algunas polticas macro (monetaria y fiscal), sobre el recurso hdrico (consumo y contaminacin), la biodiversidad, la deforestacin, las reas protegidas, la extensin de la frontera agrcola y ganadera y la seguridad alimentaria.
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Lineamiento de poltica No. 4 Mejoramiento de la calidad ambiental urbana y de la salud pblica

Justificacin La mayor parte de la poblacin colombiana reside en reas urbanas, donde se originan impactos ambientales que ponen en riesgo la estabilidad del sistema natural y afectan su salud. Entre los principales problemas urbanos identificados se encuentran: contaminacin atmosfrica, gestin inadecuada de residuos slidos, inadecuada gestin y planificacin del territorio, vulnerabilidad al cambio climtico, manejo inadecuado de las aguas residuales, contaminacin del recurso hdrico e inadecuado acceso a agua potable. Es importante poner en marcha estrategias para mejorar la calidad ambiental urbana y con ello proteger la salud y mejorar las condiciones de vida de la poblacin. Objetivo Mejorar la calidad ambiental urbana y proteger la salud de la poblacin mediante intervenciones estratgicas integradas que ayuden a resolver las externalidades negativas generadas por las actividades humanas. Estrategias 1) Gestin integral de la calidad del aire.
Justificacin y objetivo En Colombia cerca de tres cuartas partes de la poblacin reside en reas urbanas, donde la calidad del aire se ve
afectada por las emisiones originadas principalmente por el transporte y la industria. Se estima que en el pas las concentraciones de material particulado son responsables de cerca de 6.000 muertes prematuras y de 7.400 nuevos casos de bronquitis crnica al ao. En este sentido, es prioritario emprender acciones estratgicas que mitiguen y controlen la contaminacin del aire. Acciones Articular los sectores ambiente, desarrollo urbano, energa, transporte y salud en el diseo de medidas para prevenir y controlar la contaminacin del aire y con ello potencializar las externalidades positivas de acciones integrales. Consolidar la Comisin Tcnica Nacional Intersectorial para la Prevencin y el Control de la Contaminacin del Aire (Conaire) y adelantar acciones estipuladas en el CONPES 3344 de 2005. Promover el mejoramiento de la calidad de los combustibles producidos nacionalmente. Desincentivar las importaciones, produccin y uso de tecnologas y combustibles altamente contaminantes. Promover planes de movilidad urbana que incluyan sistemas alternativos e integrales de transporte (transporte masivo, ciclorrutas). Este tipo de acciones debe complementarse promoviendo el mantenimiento y renovacin del parque automotor (chatarrizacin).
2) Gestin integral y sostenible de los residuos slidos.

Justificacin y objetivo Actualmente el pas enfrenta una situacin difcil en relacin al manejo de los residuos slidos, generada por la creciente produccin de estos residuos, la disposicin a cielo abierto y a fuentes hdricas y la quema incontro-
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lada de desechos. En ese sentido, se deben emprender acciones encaminadas a minimizar o evitar los riesgos a la salud pblica y daos al ambiente que generan los residuos slidos a lo largo de la cadena de manejo, con lo cual se contribuye con la sostenibilidad ambiental y el desarrollo econmico. Acciones Promover la coordinacin sectorial mediante un marco de accin comn entre las entidades con responsabilidad en la gestin integral de los residuos slidos (GIRS). Promover y adelantar acciones que permitan disminuir la produccin de residuos slidos desde el origen a travs de la corresponsabilidad ciudadana, minimizacin, fortalecimiento de las cadenas de reciclaje, responsabilidad extendida y aprovechamiento e inclusin de la poblacin recicladora. Desarrollar conocimiento acadmico-cientfico que permita aprovechar los residuos slidos, mediante la integracin intersectorial y privada en su manejo. Promover procesos educativos formales y no formales de largo plazo y el desarrollo y transferencia de tecnologa aplicable al contexto nacional para promover y poner en marcha el aprovechamiento de los residuos slidos. Establecer una disposicin final controlada de residuos. Para ello se debe orientar la seleccin de sitios adecuados para ello y la regionalizacin, as como cerrar definitivamente los vertederos a cielo abierto. Avanzar hacia conformar entes prestadores del servicio de aseo, para generar procesos de regionalizacin cuando existan economas de escala.
3) Mejoramiento de la gestin y planificacin del territorio.

Justificacin y objetivo Colombia ha experimentado un crecimiento desbalanceado de las ciudades. Ese fenmeno no ha sido orientado por un proceso de planificacin y gestin urbana que integre de manera formal el eje ambiental. Por eso en las ciudades se desarrollan procesos en contrava de la sostenibilidad y de la calidad de vida de la poblacin, tales como los asentamientos precarios y la escasez e invasin del espacio pblico. Se deben desarrollar acciones que mejoren la calidad ambiental en las ciudades fundamentadas en la investigacin, la gestin, la evaluacin y la planificacin de los procesos urbanos. Acciones Fortalecer la planificacin regional para que se convierta en eje orientador de la planificacin urbana municipal, para crear mecanismos de cooperacin entre las ciudades, fortalecer el papel de las CAR en la gestin ambiental urbana y armonizar los POT y los POMCH. Adelantar programas de asistencia tcnica para enfatizar el componente ambiental a la hora de formular los POT municipales. Promover la investigacin y el anlisis de los procesos de asentamientos informales en las ciudades para identificar las causas estructurales de este proceso y orientar as la formulacin de polticas y medidas para controlar su expansin. Promover la investigacin sobre condiciones de vulnerabilidad por riesgo ssmico, inundaciones y contaminacin que afectan directamente la calidad de vida de la poblacin urbana.
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Formular una poltica nacional de espacio pblico que establezca el marco normativo de gestin y financiamiento para incrementar, proteger y mejorar la calidad del mismo.
Generar una metodologa para incorporar la prevencin de desastres en planes de uso de suelo, drenajes, sistemas de calefaccin, y estudios de impacto ambiental y licencias. Monitorear el desplazamiento de comunidades o grupos humanos debido a VC o CC (refugiados climticos). Promover programas de investigacin en CV y VC. Promover la creacin de Fondos de Apoyo Internacional, financiados por pases generadores del CC, que permitan costear las acciones de mitigacin y adaptacin de los pases ms afectados por el fenmeno.
4) Adaptacin al cambio climtico.

Justificacin y objetivo Se estima que el incremento de la temperatura promedio de la Tierra y el aumento del nivel del mar, asociados al fenmeno del cambio climtico traeran para Colombia consecuencias graves como inundaciones en el litoral Caribe, amenazas de inundacin en reas de cultivo, muerte de arrecifes, prdida de zonas nivales y el incremento de reas expuestas a la malaria y el dengue. Esos efectos dan cuenta de la vulnerabilidad del pas ante este fenmeno y hacen urgente desarrollar acciones encaminadas hacia la adaptacin al cambio climtico y reducir la vulnerabilidad de los ecosistemas y de la poblacin en riesgo. Acciones Crear dependencias formales en el IDEAM, MAVDT y CAR que con personal experto se encarguen de coordinar la informacin sobre CC y establecer medidas adaptativas. Reconocer, caracterizar y hacer mapas de las zonas naturales con mayor riesgo ante el calentamiento global, para encaminar las acciones adaptativas a tales zonas, incluyendo la identificacin de poblaciones con mayor vulnerabilidad al CC y variabilidad climtica (VC). Adaptar y aplicar modelos de prediccin del CC para el pas que permitan generar escenarios que se puedan incluir en procesos de planificacin nacional, regional y local. Difundir informacin para concientizar sobre vulnerabilidad, impactos y mitigaciones climticas.
5) Disminucin de la contaminacin del recurso hdrico.

Justificacin y objetivo Colombia cuenta con una oferta considerable del recurso hdrico, aunque presenta problemas de distribucin por regiones. Este desbalance es magnificado por la mala calidad del recurso hdrico, lo que limita su uso. Esta contaminacin esta siendo generada por materia orgnica, slidos y microorganismos patgenos, lo que es preocupante ante el gran dficit de sistemas de tratamiento de aguas residuales. Los municipios, agroindustria e industria son los principales generadores de contaminacin. Por eso es necesario fomentar el mejoramiento de la calidad de los vertimientos lquidos en el territorio nacional. Acciones Generar lineamientos para integrar las estrategias y definir los objetivos de control de contaminacin del agua a nivel de cuencas hidrogrficas. Articular los sectores ambiente, agricultura y salud para disear medidas dirigidas a prevenir y controlar la contaminacin del recurso hdrico, que permitan potencializar las
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externalidades positivas de acciones integrales y explcitas para controlar la contaminacin hdrica. Promover el uso del modelo de seleccin de tecnologa para el tratamiento de aguas residuales SELTAR, y el diseo de planes de descontaminacin hdrica departamentales con criterios costo-efectivos. Efectuar un control de vertimientos por fuentes difusas mediante programas de buenas prcticas agrcolas, manejo adecuado y control de agroqumicos, impulso a la agricultura orgnica y aplicacin de tecnologas de biorremediacin. Fomentar que las aguas residuales tratadas sean usadas en actividades que requieran menores estndares de calidad. Promover adaptacin y desarrollo de tecnologas ecoeficientes para controlar la contaminacin del agua.
Generar y difundir sistemas para controlar y disminuir las prdidas (usar aparatos de bajo consumo). Promover tecnologas de potabilizacin de agua que se adapten a las caractersticas especificas de las comunidades, mediante el modelo de seleccin de tecnologa para agua potable. Fomentar la participacin de los usuarios de agua en planificar los sistemas de abastecimiento y captacin del recurso hdrico. Promover la adopcin gradual de normativas ms exigentes sobre la calidad de agua en las ciudades grandes, que apunten a reducir las enfermedades de carcter crnico, con nfasis en eliminar sustancias qumicas y metales pesados.
7) Mejoramiento de la seguridad alimentaria. 6) Mejoramiento del acceso a agua potable.

Justificacin y objetivo El uso del agua para consumo humano debe priorizarse cuando entra en competencia con otros usos. En Colombia existen grandes limitaciones en la prestacin del servicio de acueducto, que preserven criterios de calidad, debido a que no existe una infraestructura adecuada y a que es pobre la gestin administrativa y operativa del servicio. En este sentido se deben promover acciones para garantizar un nivel de servicio que incluya cantidad, calidad, continuidad, cobertura y un costo acorde con la capacidad de pago de los usuarios. Acciones Fomentar la provisin de sistemas de agua potable, con prioridad a este tipo de inversiones en los Planes Departamentales de Agua. Justificacin y objetivo La seguridad alimentaria nacional se ve amenazada en un contexto de crisis ambiental asociado al agotamiento y contaminacin del recurso hdrico, al deterioro de la capacidad productiva del suelo y a la amenaza de desplazamiento de las reas sembradas para cultivar alimentos por los cultivos para agrocombustibles, junto al incremento de la demanda y de los precios internacionales y nacionales de los alimentos. Por ello es necesario el desarrollo de una estrategia dirigida a ese fin. Acciones Identificar las amenazas y riesgos que para la seguridad alimentaria tiene la poltica de estimulo a la produccin de agrocombustibles. Para ello se debe aplicar la EAE a tal poltica y difundir los resultados.
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Generar una estrategia concertada para garantizar la seguridad alimentaria en el corto y mediano plazo.
Justificacin y objetivo Es necesario fortalecer los programas de educacin ambiental formal y no formal existentes en el pas en diferentes niveles, articulados con la investigacin y la gestin ambiental pues stas se convierten en fuentes de aprendizaje de valores de manera no formal pero importante para los actores. Acciones Fortalecer acadmica, social y tecnolgicamente las entidades y mecanismos encargados formalmente de realizar la educacin ambiental: escuelas, colegios y universidades. Convertir los diferentes espacios urbanos y rurales en contextos diseados y aprovechados para realizar experiencias ambientalmente educadoras (ejemplo: las ciudades educadoras). Incorporar la dimensin ambiental como parte de un currculo transversal en la educacin pblica y privada desde los primeros aos de educacin escolar. Asumir la investigacin formativa en el rea ambiental desde la educacin media (alentando el programa ONDAS y PRAES, por ejemplo) hasta el pregrado y posgrado segn las condiciones especficas de cada momento de la formacin. Constituir y fortalecer los Comits Interinstitucionales de Educacin Ambiental (CIDEAS) como mecanismo de articulacin intersectorial, interinstitucional e interdisciplinario, que contribuya a la gestin ambiental compartida a nivel local y regional en principio. Gestionar el perfeccionamiento tecnolgico de las actividades y modalidades de filmacin, produccin, edicin y difusin de documentales relacionados con la temtica
Lineamiento de poltica No. 5 Fortalecimiento de una cultura ambientalmente sostenible

Justificacin Existe un consenso entre las disciplinas relacionadas con el asunto ambiental y las organizaciones nacionales e internacionales, sobre el papel creciente y determinante que tiene la sociedad en la gnesis, desarrollo y desenlace de la crisis ambiental. Por tal razn, es imprescindible crear una poltica pblica en el campo de la cultura ambiental que desarrolle estrategias y acciones para contribuir al cambio en los patrones de conducta en la relacin sociedad-naturaleza. Objetivo Crear un espacio educativo en donde el medio ambiente sea valorado no slo como recurso sino como patrimonio natural. Este se debe conocer, investigar, valorar y convertir en un criterio importante al tomar decisiones que afecten la calidad de vida de los habitantes. Estrategias 1) Fomentar la educacin ambiental articulada a diferentes niveles.
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ambiental para su aprovechamiento por las entidades educativas formales e informales. Motivar la investigacin acadmica y aplicada y su difusin acerca de experiencias de patrimonios culturales especficos: grupos humanos con tradicin exitosa de interaccin sociedadentorno.
recreacin, seguridad ciudadana) que cuenten con la participacin de actores sociales con el fin de fortalecer el control social de los indicadores pertinentes. Propender por la capacitacin en gestin socioambiental para las organizaciones de base con el fin de mejorar su capacidad de gestin y accin con criterios de sostenibilidad.
2) Fortalecer los procesos de participacin social y comunitaria en la toma de decisiones ambientales.

Justificacin y objetivo Incorporar de manera crtica y activa, a travs de la educacin ambiental cientfica y la cogestin, a los diversos sectores de las comunidades que habitan y usan el territorio. Ello para que la interaccin con el ambiente propenda por una adaptacin exitosa: que el ambiente y la sociedad respectiva ganen un criterio bsico de sostenibilidad. Acciones Formular a las organizaciones de base comunitaria un sistema de capacitacin para planear, disear, ejecutar y evaluar proyectos socio-ambientales, con el compromiso de que se conviertan en multiplicadores de la capacitacin en sus respectivos nichos comunitarios. Generar un sistema de comunicacin entre las entidades gubernamentales responsables de los bancos de proyectos y las organizaciones comunitarias para que stas conozcan y realicen las respectivas propuestas. Disear metodologas de referencia que promuevan la participacin de sectores vulnerables (jvenes y madres cabeza de familia por ejemplo) en proyectos ambientales que generen beneficios econmicos y sociales. Incentivar la conformacin de observatorios en el tema ambiental y tpicos relacionados (salud, educacin,
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Conclusiones y recomendaciones
Un principio general que enmarca la poltica pblica en el campo ambiental tiene que ver con el respeto a las leyes y normas de la naturaleza, aspecto que lleva implcito la existencia de lmites. Esto supone convertir los procesos naturales en principios-gua de nuestra actividad econmica y social para alcanzar el Desarrollo Sostenible (DS). Adems, aplicar el principio de precaucin es un elemento esencial de la poltica pblica de DS, dado el carcter irreversible y difcilmente predecible de algunos impactos sobre el capital natural, lo que pone en riesgo las funciones del territorio como soporte de vida. El reto del DS exige pasar de los tradicionales modelos de gestin ambiental como simples recursos, a nuevos modelos de gestin ecosistmica, en donde se aprecie la multitud de servicios ambientales que provee la Naturaleza para soportar la vida; se observa los frgiles equilibrios de las funciones de los ciclos naturales y la compleja pirmide de vida que albergan; se reconozcan los valores sociales, culturales y de identidad, tanto territorial como colectiva y se recupere el sentido ldico y el valor esttico de la naturaleza. Todo ello, sin olvidar la necesidad de gestionar con eficiencia las utilidades econmicas de los mismos como recursos productivos.
Para alcanzar el DS, es esencial actuar sobre variables estructurales relacionadas con los patrones de desarrollo y de consumo, como tambin en nuestra relacin cultural con el ambiente. Aunque este tipo de polticas (educacin ambiental y cambio cultural), tienen efectos ms lentos, sus impactos son ms duraderos para la sostenibilidad en el largo plazo. De all que para promover la sostenibilidad es necesario popularizar el conocimiento sobre el tema ambiental para informar, educar y difundir en todos los niveles y escalas la problemtica ambiental. El DS requiere autoridades ambientales independientes y autnomas, con alto criterio tcnico y de defensa de lo pblico, que participen con liderazgo en las decisiones econmicas estratgicas que tengan implicaciones ambientales, siempre para representar el inters comn por encima de los intereses particulares o sectoriales. Los procesos de liberalizacin econmica pueden generar algunas ventajas, pero tambin implican grandes riesgos ecolgicos para el pas, si la autoridad ambiental no est lo suficientemente informada y preparada para ello. En la actualidad, en el pas se promueven varios proyectos de gran inters para el desarrollo econmico (agrocombustibles, tratados comerciales internacionales, liberalizaciones a la explotacin de recursos naturales como agua, bosques, recursos mineros, grandes proyectos de infraestructura transnacional, etc.), donde se requiere una autoridad ambiental lder, capaz de defender con criterio las metas del DS.
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Las agendas verde (conservacin de la base natural) y gris (acceso a agua y saneamiento bsico), de la poltica ambiental no pueden verse como estrategias excluyentes sino complementarias, pues en trminos de sostenibilidad, el mantenimiento de la base ecosistmica es una condicin para entregar servicios sostenibles a las comunidades. Una condicin necesaria para el xito de la poltica de DS es su carcter integral y transversal que se inserte en las polticas y estrategias sectoriales y nacionales. Por eso, esta poltica debe formularse en concertacin con los diversos sectores y actores que hacen parte de esos procesos. Slo puede avanzarse hacia la sostenibilidad si la sociedad define y aplica planes de largo plazo para el DS. Adems, la probabilidad de xito de las polticas de DS aumenta con la puesta en marcha de estrategias y acciones descentralizadas. Por esto, la visin de ecorregin debe involucrarse al formular y aplicar polticas ambientales, teniendo en cuenta la heterogeneidad natural, cultural y social de dichas reas. Una de las causas que explican la problemtica ambiental est relacionada con la falta de conocimiento sobre el mundo natural y sus capacidades. Por ello, desarrollar una slida agenda de conocimiento e investigacin es una estrategia fundamental para el DS. Desde la creacin del Ministerio del Medio Ambiente, se han formulado ms de una docena de polticas pblicas y
lineamientos en el campo ambiental. Sin embargo, estas polticas no han sido evaluadas y por tanto se desconocen los efectos y resultados de su aplicacin. Por esto, una buena propuesta de poltica debe partir de la evaluacin de las existentes. En ese mismo sentido, buena parte del xito de una poltica ambiental est en su puesta en marcha y en la aplicacin del amplio marco normativo existente en el pas. Si solo se hiciera efectivo al menos el 50% de las exigencias regulatorias ambientales y se pusieran en marcha ese mismo volumen de polticas, se avanzara de manera importante en el camino hacia DS en Colombia. Por ello, una condicin sine qua non es el fortalecimiento institucional y de la capacidad de gestin ambiental del SINA. La ecotecnologa contribuye de manera importante a disminuir los impactos ambientales resultado de las actividades econmicas, pero no es una condicin suficiente para alcanzar el DS puesto que el cambio tecnolgico no es un perfecto sustituto del capital natural. En este tema es igualmente til desincentivar los patrones tecnolgicos intensivos en el uso de recursos. Dada nuestra situacin de dependencia internacional, es necesario promover polticas autnomas y soberanas en el campo econmico, cultural y poltico, que sean conscientes, informadas y responsables de sus implicaciones ambientales y orientadas a limitar el traslado de los costos ecolgicos a nuestro territorio.
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El conocimiento y la solucin de los problemas ambientales, que considere el anlisis del entorno, es una estrategia adecuada para promover la sostenibilidad, puesto que sin un anlisis global, slo se consigue trasvasar la carga ambiental entre instalaciones, regiones, pases, sectores econmicos, vectores ambientales, categoras de impacto ambiental o en el tiempo, y no su reducirla. La solucin a los problemas ambientales globales debe partir de reconocer los diferentes niveles de responsabilidad entre pases en su aporte a esta problemtica, pues resulta una doble asimetra. En efecto, los mayores generadores del problema ambiental (por ejemplo, cambio climtico), no son los ms afectados y vulnerables frente a sus efectos, mientras que los que contribuyen en una cuanta menor al problema, experimentan una alta vulnerabilidad por ser pases tropicales y en desarrollo. Por tal razn, la estrategia para abordar estos problemas debe tener dos pilares: i) La exigencia del pago de esa deuda ecolgica generada por el CC a los pases industrializados, de parte de los pases acreedores (afectados); ii) un viraje en la directriz de poltica desde la mitigacin hacia la adaptacin, para poder asumir eficazmente los impactos en sociedades y ecosistemas mucho ms frgiles. Existen factores que no son de la gobernabilidad de la poltica ambiental, pero que son importantes de abordar porque contribuyen de manera significativa a la problemtica ambiental. stos hacen referencia a la pobreza, la desigualdad, la sobre-
explotacin de recursos naturales, la poltica internacional, etc. En tal sentido, se requiere actuar concertadamente con los otros sectores econmicos relacionados con estos campos para una adecuada poltica de DS.
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Bibliografa
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Editado por el Equipo Piensa Colombia de la Universidad Nacional de Colombia en Julio de 2008

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Documentos de poltica pblica: los aportes de la academia

de los principales actores polticos e invitados internacionales, empresarios,

de Colombia y de l forman parte cuatro grupos de investigacin reconocidos por

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Nancy Patricia Gutirrez Castaeda

Moiss Wasserman Lerner

Jorge Alberto Jaramillo Vargas

Universidad del Valle

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5. Poltica ambiental para el desarrollo sostenible en Colombia

6. Conclusiones y recomendaciones 7. Bibliografa

4. Problemas ambientales en Colombia

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Desarrollo y ambiente desde el Siglo XX

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Tabla 1. Eventos relevantes a nivel mundial sobre medio ambiente

Ao 1972 1980 1983 1992 2002 2005 2006 2007

Conceptos relacionados con el desarrollo sostenible

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Hacia una mejor definicin del desarrollo sostenible

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Sostenibilidad dbil o visin utilitarista de la sostenibilidad

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Sostenibilidad fuerte o sostenibilidad de la base ecolgica

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Propuesta conceptual para operacionalizar el concepto de desarrollo sostenible en Colombia

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Tabla 2. Indicadores de la biodiversidad en Colombia

Prdida de la biodiversidad y de la base ecosistmica

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Ecosistemas Especies Pramos

Fuente: DNP (2007) y otras.

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Uso inadecuado y degradacin del suelo

Tabla 4. Causas y consecuencias de la prdida de biodiversidad

Socio-culturales Insuficiente educacin ambiental Deficiencia en desarrollo tecnolgico

Fuente: Con base en revisin bibliogrfica y consulta a expertos.

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Tabla 5. Causas y consecuencias del uso inadecuado y la degradacin del suelo

Uso y contaminacin de recursos hdricos

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Tabla 6. Causas y consecuencias del uso y contaminacin del recurso hdrico

Fuente: Con base en revisin bibliogrfica y consulta a expertos.

Tabla 7. Nivel de Incidencia de las principales sustancias emitidas a la atmsfera

Nivel Regional-Global Global Global Local

Contaminacin del aire

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Prdida de biodiversidad y deterioro de ecosistemas Deterioro de infraestructura Contribucin al cambio climtico

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Tabla 9. Posibles consecuencias del CC en Colombia frente a un

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Deterioro de la calidad ambiental urbana y de la salud pblica