Modulo 1 Organizacion Administrativ

Curso 13014/2013 Modulo 1: Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y PAC por Internet
MODULO I
LA ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA. PRINCIPIOS DE ACTUACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. PRINCIPIOS GENERALES. LA LEY 30/1992, DE 26 DE NOVIEMBRE, DE RGIMEN JURDICO DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS Y DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMN 1.- LA ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA. 2.- PRINCIPIOS DE ACTUACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA. 2.1.- Principio de Eficacia. 2.2.- Principio de Jerarqua. 2.3.- Principio de Descentralizacin. 2.4.- Principio de Desconcentracin. 2.5.- Principio de Coordinacin. 3.- COMPETENCIA. 3.1.- Delegacin. 3.2.- Avocacin
4.- EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. 4.1.- Introduccin. 4.2.- Clases.
5.- PRINCIPIOS GENERALES.
6.- LA LEY 30/1992, DE 26 DE NOVIEMBRE, DE RGIMEN JURDICO DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS Y DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMN. 6.1.- Introduccin. 6.2.- Regulacin 6.3.- Estructura de la LRJ-PAC. 6.4.- Rgimen transitorio. 6.5.- Desarrollo y entrada en vigor. 6.6.- mbito de aplicacin. 6.7.- Los interesados en el Procedimiento Administrativo. 6.7.1.- Capacidad de obrar ante las Administraciones Pblicas. 6.7.2.- Legitimados en el Procedimiento Administrativo: los interesados. 6.7.2.1.- Diferencias entre derecho subjetivo, inters legtimo y simple inters en la legalidad. 6.7.2.2.- La representacin de los interesados.
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6.7.2.3.- Pluralidad de interesados. 6.7.2.4.- Comunicacin de la tramitacin. 6.8.- Abstencin y Recusacin. 6.8.1.- Abstencin. 6.8.2.- Recusacin 6.9.- Trminos y plazos. 6.9.1.- Introduccin. 6.9.2.- Regulacin. 6.10.- El silencio administrativo. 6.10.1.- Introduccin. 6.10.2.- Silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud de interesado. 6.10.3.- Falta de resolucin expresa en procedimientos iniciados de oficio. 6.11.- rganos colegiados. 6.11.1.- Presidente. 6.11.2.- Componentes. 6.11.3.- Secretario. 6.11.4.- Convocatoria y sesiones. 6.11.5.- Actas. 6.11.6.- Formacin de la voluntad de los rganos colegiados. 6.11.7.- Validez de sus actos.
1.- LA ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA. En el campo del Derecho Administrativo, y como consecuencia del reconocimiento de personalidad jurdica a la Administracin, la organizacin designa a las personas fsicas (rganos o estructura de las Administraciones Pblicas) que actan y realizan las concretas competencias pblicas. En consecuencia, se atribuyen e imputan a la persona jurdica (Administracin) las diferentes actuaciones realizadas por las personas fsicas que la integran y componen, teniendo como fin principal la satisfaccin de necesidades colectivas. As, toda organizacin, para cumplir sus objetivos ha de: -
Segn la propia Constitucin Espaola de 1.978: a) La Administracin del Estado corresponde al Gobierno, compuesto por el Presidente, los Vicepresidentes, en su caso, y los Ministros. b) La Administracin de las Comunidades Autnomas est encomendada a un Consejo de Gobierno, el cual tendr funciones ejecutivas y administrativas. c) Dentro de la Administracin Local, cabe distinguir a: los Municipios, cuyo gobierno y administracin correspondern a sus respectivos Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y Concejales; las Provincias, encomendndose su gobierno y administracin a las Diputaciones1 u otras Corporaciones de carcter representativo; y por ltimo, las Islas, en los Archipilagos, que tendrn adems su administracin propia en forma de Cabildos y Consejos. Por su parte, la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, modificada por la Ley 4/99, de 13 de enero, dispone que, bajo la direccin del Gobierno de la Nacin, de los rganos de gobierno de las Comunidades Autnomas y de los correspondientes de las
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Aunque la Constitucin no seala quines componen la Diputacin, la Ley 7/85, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Rgimen Local, modificada por la Ley 11/99, de 21 de abril, Y Ppor la Ley 57/03, establece que estar compuesta por un Presidente y los Diputados Provinciales.
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Administracin del Estado. Administracin Autonmica. Administracin Local. Administracin Institucional.
No obstante, el concepto de organizacin administrativa se fundamenta en la existencia de diferentes Administraciones Pblicas, siendo stas las siguientes:
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Configurar una estructura acorde con sus medios y fines. Conferir a cada rgano las competencias correspondientes y, Regular las relaciones entre las partes que componen la estructura.
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Entidades que integran la Administracin Local, la actuacin de la Administracin Pblica respectiva se desarrolla para alcanzar los objetivos que establecen las Leyes y el resto del Ordenamiento Jurdico. De este modo, para el cumplimiento de sus fines, cada una de las Administraciones Pblicas acta con personalidad jurdica nica, debiendo desarrollar su actividad con arreglo a una serie de principios. La personalidad jurdica nica supone que: a) Son titulares de derechos subjetivos y obligaciones. b) Tienen capacidad jurdica y capacidad de obrar; y por ello capacidad para ser parte procesal y capacidad procesal en sentido tcnico. c) Los rganos administrativos simples o complejos, y las unidades administrativas que los componen, carecen de personalidad jurdica y no son sujetos de Derecho, sino que se integran en la personalidad de la administracin a la que pertenecen. d) Su capacidad se limita a la necesaria para el desempeo de la funcin propia, que es necesariamente genrica en el caso de las Administraciones Territoriales y necesariamente concreta en el de la Administracin Institucional. Las potestades y competencias administrativas que, en cada momento, tengan atribuidas cada administracin y sus organismos pblicos por el ordenamiento jurdico, determinan la capacidad de obrar de una y otros, segn dispone el artculo 2, prrafo 4 de la ley 6/1997, de 14 de abril, de organizacin y funcionamiento de la administracin general del estado.
En este sentido, el Art. 3 de la Ley 30/92, modificada por la Ley 4/99, de 13 de enero, en sus apartados 1, 2 y 5, dispone que: Las Administraciones Pblicas sirven con objetividad los intereses generales y actan de acuerdo con los principios de eficacia, jerarqua, descentralizacin, desconcentracin y coordinacin, con sometimiento pleno a la Constitucin, a la Ley y al Derecho. Igualmente, debern respetar en su actuacin los principios de buena fe y de confianza legtima. Las Administraciones Pblicas en sus relaciones se rigen por el principio de cooperacin y colaboracin, y en su actuacin por los criterios de eficiencia y servicio a los ciudadanos. En sus relaciones con los ciudadanos las Administraciones Pblicas actan de conformidad con los principios de transparencia y de participacin. Por otro lado, sealar que, las disposiciones normativas que tambin se ocupan de esta materia estn contenidas en:
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Nuestro propio Texto Constitucional destaca en su articulado los principios de actuacin de la Administracin Pblica, atribuyndoles por tanto un rango constitucional. Dichos principios vienen expresados en el Art. 103, que es del siguiente tenor literal: La Administracin Pblica sirve con objetividad los intereses generales y acta de acuerdo con los principios de eficacia, jerarqua, descentralizacin, desconcentracin y coordinacin, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho.
2.- PRINCIPIOS DE ACTUACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA.
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La ya mencionada Ley 30/92, de 26 de noviembre, modificada por la Ley 4/99, de 13 de enero, de aplicacin a todas las Administraciones Pblicas. Los propios Estatutos de Autonoma y en la posterior legislacin de desarrollo en el mbito de las Comunidades Autnomas. La Ley 7/85, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Rgimen Local, modificada por las Leyes 11/99, de 21 de abril, y Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernizacin del gobierno local. El R.D. 2568/86, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organizacin, Funcionamiento y Rgimen Jurdico de las Entidades Locales, respecto al mbito de las Corporaciones Locales (ROF)
2.1.- Principio de Eficacia.
Una de las principales columnas en que se asienta el Derecho Administrativo es el principio de legalidad. Sin embargo, este principio esencial del Derecho Administrativo, hoy no es suficiente, ya que la actividad de la Administracin debe tener una dimensin finalista que comprenda la eficacia, la operatividad, la existencia de unos buenos resultados. Puede decirse que el principio de eficacia es la base de todos los principios de organizacin administrativa. Con carcter general, eficacia significa aptitud o capacidad para conseguir el resultado pretendido, siendo una cualidad de la prestacin administrativa. As pues, este principio constituye la necesidad de un rendimiento ptimo de la actividad administrativa, en dos sentidos: por una parte, deben evitarse demoras, molestias y perturbaciones al administrado, y por otra, debe suprimirse el excesivo coste y la ineficacia de los servicios pblicos. La Ley 30/92, modificada por la Ley 4/99, de 13 de enero, hace a lo largo de su articulado mltiples referencias al principio de eficacia, tanto de forma directa como indirecta. As, se pueden citar como ejemplos los siguientes: Respecto a la creacin de rganos administrativos, se establece la prohibicin de crear nuevos rganos que supongan duplicacin de otros ya existentes si al mismo tiempo no se suprime o restringe debidamente la competencia de stos. En relacin con la incorporacin de medios tcnicos, se exige que las Administraciones Pblicas impulsen el empleo y aplicacin de las tcnicas y
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Como apunta Parada Vzquez, la Administracin es una gran organizacin encontrndose a nivel bsico o primario la Administracin Municipal, cuyos mbitos de competencia suponen la primera divisin administrativa territorial. Junto a los ms de 8.000 municipios, forman parte de este primer nivel las Provincias, que en nmero de 50, completan el territorio nacional. Sobre esta base inicial nuestra Constitucin ha creado un Estado de Autonomas, en la actualidad 17, que salvo las de carcter uniprovincial, extienden sus competencias al territorio de varias provincias. Por ltimo, por encima de estos Entes Territoriales, se encuentra la Administracin del Estado, cuya jurisdiccin se extiende a todo el territorio nacional. Junto a estos Entes Territoriales existen otras organizaciones especializadas, personificadas, creadas por los citados entes y que ostentan la forma de Organismos Autnomos. Dado, por tanto, esta multiplicidad de Entes que conforman la Administracin del Estado, los principios de actuacin que se van a desarrollar, pretenden lograr la armona y la unidad en su ejercicio, con la finalidad de prestar de la forma ms eficaz los servicios que tienen encomendados cada una de estas Administraciones.
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mtodos electrnicos, informticos y telemticos para el desarrollo de su actividad. En cuanto a la finalizacin del procedimiento, se establece la posibilidad de que ste finalice de forma convencional mediante acuerdos o pactos, siempre que no sean contrarios al ordenamiento jurdico. Como garanta al ciudadano, se establece que La eficacia de los actos administrativos quedar demorada cuando as lo exija el contenido del acto o est supeditada a su notificacin, publicacin o aprobacin superior.
Tambin hace referencia a este principio, en la esfera local, el ROF, destacando este principio junto al de coordinacin y economa, al referirse en su Art. 147 al procedimiento administrativo local, segn el cual La tramitacin administrativa deber desarrollarse por procedimientos de economa, eficacia y coordinacin que estimulen el diligente funcionamiento de la organizacin de las Entidades Locales. Como ha podido observarse, indicar que, el principio de eficacia se concibe como una verdadera norma jurdica, ya que habilita a la Administracin para adoptar cuantas medidas repercutan en la economa y celeridad de los servicios. 2.2.- Principio de Jerarqua.
As pues, puede decirse que, la lnea jerrquica o principio de autoridad es un elemento fundamental de toda estructura organizativa. Entrena Cuesta considera el principio de jerarqua como la tcnica ms antigua para reducir a la unidad la multiplicidad de rganos, y la define como aquella especial estructuracin que se efecta en los diferentes rganos de una misma rama de la Administracin, dotados de competencias propias, mediante su ordenacin escalonada, por la que los superiores pueden dirigir y fiscalizar la conducta de los inferiores, resolviendo los conflictos entre stos, al objeto de conseguir la unidad en la actuacin de todos ellos. Para que pueda hablarse de este principio es necesaria la concurrencia de dos condiciones: 1 La existencia de una pluralidad de rganos con competencia escalonada por razn de su nivel dentro de la estructura orgnica de un determinado ente. 2 La garanta, a travs de un conjunto de facultades, de la prevalencia de la voluntad del rgano superior sobre el inferior. Las manifestaciones expresas de este principio son las siguientes: a) La posibilidad de dirigir, impulsar y fiscalizar a los inferiores. b) Dictar rdenes y fijar criterios para la actuacin de sus subordinados mediante instrucciones y rdenes de servicio.
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La tcnica ms tradicional de distribucin de competencias en una organizacin es la jerarqua. Su antecedente ms cercano se encuentra, segn Garca Trevijano en el Derecho Cannico, en el que aparece como graduacin entre los sujetos eclesisticos con determinada potestad de orden, de magisterio o de jurisdiccin. Con el advenimiento del constitucionalismo, se trasplanta al Estado como puro principio organizativo, desligado ya de sus antecedentes cannicos.
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c) La facultad de anular los actos de los inferiores, tanto a travs de la resolucin de los recursos de alzada, como a travs de la revisin de oficio. d) La posibilidad de delegar las competencias en los rganos inferiores o, inversamente, la de avocarlas de acuerdo con las previsiones legales. e) Las delegaciones de firma, las encomiendas de gestin y las suplencias. 2.3.- Principio de Descentralizacin. Al igual que el principio anterior, la importancia del principio de descentralizacin ha llevado al legislador a incluirlo entre los principios bsicos de la organizacin administrativa. Este principio presupone la existencia, dentro del Estado, de una serie de personas jurdicas pblicas (entes). Garca Trevijano destaca los rasgos fundamentales de este principio, a saber: Transferencia de poderes de decisin.
Relacin de tutela y no de jerarqua.
Este principio tiene dos dimensiones diferentes: una tendente al logro de una mayor eficacia en la actuacin de los poderes pblicos, de tal modo que se crean entes descentralizados a fin de que cumplan con mayor especialidad los servicios pblicos que le asignen; la otra dimensin es de carcter poltico, por cuanto que, a travs de sus representantes elegidos democrticamente, se regirn los intereses de estos entes descentralizados. Ejemplos de esta dimensin son las Corporaciones Locales e incluso las Comunidades Autnomas. Como consecuencia de las dos dimensiones apuntadas, este principio se desdobla en una descentralizacin territorial y una descentralizacin funcional. En lo que respecta a la descentralizacin territorial se deben destacar las siguientes notas: a) El ente descentralizado tiene reconocido y garantizado un mbito de competencias propias, que debern respetar no slo el Estado, sino el resto de los dems entes que componen la Administracin Pblica. b) El ente descentralizado goza de personalidad jurdica independiente de las dems entidades que componen la Administracin del Estado. c) Los titulares de sus rganos de gobierno son distintos e independientes. Por tal razn, en su calidad de Administracin Pblica de carcter territorial, y dentro de
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La descentralizacin comenz a implantarse como principio en el ltimo tercio del siglo XIX, precisamente para corregir los excesos del centralismo. Es, por tanto, un principio de signo contrario al de centralizacin y tiene como ventaja fundamental el lograr el acercamiento de los niveles de decisin a los propios ciudadanos.
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El calificativo opuesto a este principio sera el de centralizacin, es decir, la asuncin por parte del Estado de todas las competencias, sin que procediera reconocer otras personalidades jurdicas diferentes a la del Estado.
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Transferencia de una persona jurdica distinta, ya no a un rgano, sino a un ente independiente.
la esfera de sus competencias, les corresponde una serie de facultades y privilegios tendentes a asegurar el cumplimiento de sus respectivos intereses, como son: la facultad de dictar disposiciones normativas generales, la potestad de dictar actos administrativos y la facultad de autogobierno. Frente a tales facultades, a fin de sostener la necesaria uniformidad, se hace preciso la existencia de controles por la propia Administracin del Estado, ya que en caso contrario, no solo seran entes descentralizados, sino tambin soberanos, debiendo ostentar este calificativo tan solo el propio Estado. Por tal razn, se utilizan los medios de tutela, cuyas ms importantes manifestaciones son: la obligacin de comunicar los acuerdos que se adopten, los informes vinculantes, las autorizaciones, aprobaciones, suspensiones, incluso la posibilidad de disolver tales entes en casos excepcionales. En cuanto a la descentralizacin funcional o institucional se debe indicar que su finalidad no es poltica, sino que obedece a planteamientos puramente administrativos, consistiendo en el reconocimiento de la personalidad administrativa y financiera de un servicio, crendose, de este modo, organismos especializados que reciben distintos nombres: organismos autnomos, fundaciones... La descentralizacin funcional o institucional es una tcnica organizativa muy utilizada en la actualidad, no solo por el Estado, sino tambin por los dems entes territoriales. 2.4.- Principio de Desconcentracin.
Luis de la Vallina lo define como aquel principio en virtud del cual se confiere con carcter exclusivo una determinada competencia a uno de los rganos encuadrados dentro de la jerarqua administrativa. De esta definicin se pueden destacar los siguientes caracteres: a) Competencia exclusiva: ste es el primer supuesto de la desconcentracin, es decir, que el rgano desconcentrado ejercer la competencia exclusivamente, la cual al ser irrenunciable, conferir a tal rgano su ejercicio sin posibilidad de avocacin ni delegacin, salvo que venga autorizado por una disposicin normativa. b) El rgano desconcentrado no puede ocupar la cspide de la jerarqua: esa atribucin de competencia exclusiva a favor del rgano desconcentrado se realiza por necesidades propias de la organizacin a fin de lograr el acercamiento al ciudadano, de ah que tal rgano no pueda ser el superior jerrquico. Por otro lado, destacar que, la desconcentracin se diferencia de figuras afines, como la descentralizacin y delegacin, por los siguientes motivos: 1) La descentralizacin supone siempre la existencia de dos entes o dos personas jurdicas distintas, ya sean territoriales o institucionales, mientras que en el caso de la desconcentracin lo que existe es una relacin entre rganos de una
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Para definir la desconcentracin, como principio organizativo o de actuacin, es mejor partir del concepto contrario, es decir, concentracin. Debiendo entenderse por tal concepto el hecho de que la Administracin ejerce todas sus funciones desde rganos centrales. Sin embargo, en la actualidad, esta circunstancia no sera posible, ya que las competencias pblicas, hoy tan numerosas, no pueden ser ejercitadas solamente por esos rganos centrales, siendo necesario un reparto funcional y adecuado de las mismas. As pues, ese necesario acercamiento de la Administracin Central al propio ciudadano hace resurgir el instituto de la desconcentracin en su condicin de principio de organizacin administrativa.
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misma persona jurdica. La relacin en el primer caso ser de tutela, mientras que en el segundo ser de jerarqua. 2) La delegacin es indudablemente una transferencia de competencias de un rgano a otro. Hasta aqu la semejanza con la desconcentracin es evidente. Pero, sin embargo, en la delegacin tal transferencia procede de la voluntad del rgano delegante y por tal razn conserva la competencia delegada, mientras que en la desconcentracin la transferencia se realiza de una forma exclusiva y permanente, procediendo aqulla no ya de la voluntad del rgano superior, sino del propio ordenamiento jurdico. De aqu, como nos dice Martn Mateo, cuando se promueve un recurso de alzada contra la decisin de un rgano delegado el recurso se plantear ante el superior jerrquico del rgano delegante, mientras que en el supuesto de la desconcentracin el recurso se promover ante el inmediato rgano superior jerrquico. Este principio que aparece recogido en la Ley de Procedimiento Administrativo, ha desarrollado una importante funcin en aras al acercamiento de la Administracin a los administrados, pudiendo distinguirse, a tal efecto, dos niveles de desconcentracin: la horizontal y la vertical. En el primer caso se ejercita entre rganos de la Administracin Central, mientras que en el segundo caso alcanza a un rgano perifrico. 2.5.- Principio de Coordinacin.
* La coordinacin nter orgnica.
1) Tcnicas de coordinacin orgnicas: la representan aquellos rganos a los que el Ordenamiento Jurdico les atribuye facultades de coordinacin, como por ejemplo los siguientes: La del Presidente del Gobierno, ya que adems de dirigir la accin del Gobierno, coordina las funciones de sus miembros, tal como establece el Art. 98 de la Constitucin.
Los Delegados del Gobierno en las diferentes Comunidades Autnomas, a los que les corresponde, segn el Art. 154 de la Constitucin, la coordinacin de la Administracin del Estado con la de la propia Comunidad Autnoma. 2) Tcnicas funcionales: ya no se trata de rganos con cometidos orientados hacia la coordinacin, sino de tcnicas de gestin o de procedimiento tendentes a lograr la coordinacin entre los diferentes rganos de la Administracin. Ejemplo de esta tcnica la encontramos en el procedimiento especial para la elaboracin de disposiciones generales, en donde se remiten los proyectos a los diferentes Ministerios para que formulen su observacin, antes de que sean aprobados por el Consejo de Ministros. Las Conferencias Sectoriales, entre los Ministros y rganos de gobierno de las Comunidades Autnomas, son otro ejemplo de coordinacin funcional, ya que a travs de ellas se intercambian puntos de vista, se examinan en comn los problemas de cada sector y se adoptan las medidas necesarias. Los Convenios de Colaboracin y los Consorcios son otros medios de coordinacin. * La coordinacin entre el Estado y Comunidades Autnomas con las Entidades Locales.
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La coordinacin, adems de ser un principio con rango constitucional, es un presupuesto indispensable para el cumplimiento de los fines que tengan atribuidos los diferentes entes jurdicos, con la finalidad de conseguir la unidad y la armona en la actuacin administrativa. Parada Vzquez, distingue entre la coordinacin nter orgnica, la coordinacin entre el Estado y las Comunidades Autnomas con las Entidades Locales y la coordinacin del Estado y las Comunidades Autnomas. De este modo:
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La Ley de Bases de Rgimen Local dedica todo un captulo a las relaciones nter administrativas (el Captulo segundo del Ttulo V), debiendo destacarse de su articulado el importante Art. 55, precepto que por su importancia, se reproduce, al tratar la Ley 30/92, modificada por la Ley 4/99, de 13 de enero, en su Art. 4, los principios de las relaciones entre las Administraciones Pblicas. Dicho artculo establece lo siguiente: Las Administraciones Pblicas actan y se relacionan de acuerdo con el principio de lealtad institucional y, en consecuencia, debern: a) Respetar el ejercicio legtimo por las otras Administraciones de sus competencias. b) Ponderar, en el ejercicio de las competencias propias, la totalidad de los intereses pblicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestin est encomendada a las otras Administraciones. c) Facilitar a las otras Administraciones la informacin que precisen sobre la actividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias.
La Administracin General del Estado, la de las Comunidades Autnomas y las Entidades que integran la Administracin Local debern colaborar y auxiliarse para aquellas ejecuciones de sus actos que hayan de realizarse fuera de sus respectivos mbitos territoriales de competencias. En las relaciones entre la Administracin General del Estado y la Administracin de las Comunidades Autnomas, el contenido del deber de colaboracin se desarrollar a travs de los instrumentos y procedimientos que de manera comn y voluntaria establezcan tales Administraciones. Cuando estas relaciones, en virtud del principio de cooperacin, tengan como finalidad la toma de decisiones conjuntas que permitan, en aquellos asuntos que afecten a competencias compartidas o exijan articular una actividad comn entre ambas Administraciones, una actividad ms eficaz de los mismos, se ajustarn a los instrumentos y procedimientos de cooperacin establecidos en la presente Ley. En desarrollo de tales principios, las Entidades Locales tienen el deber de remitir a las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autnomas extracto comprensivo de los actos y acuerdos que adopten. Recprocamente, la Administracin del Estado y de las Comunidades Autnomas debern facilitar el acceso de los representantes legales de las Entidades Locales a los instrumentos de planificacin, programacin y gestin de obras y servicios que les afecten directamente.
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La asistencia y cooperacin requerida slo podr negarse cuando el ente del que se solicita no est facultado para prestarla, no disponga de medios suficientes para ello o cuando, de hacerlo, causara un perjuicio grave a los intereses cuya tutela tiene encomendada o al cumplimiento de sus propias funciones. La negativa a prestar la asistencia se comunicar motivadamente a la Administracin solicitante.
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A efectos de lo dispuesto en las letras c) y d) del apartado anterior, las Administraciones Pblicas podrn solicitar cuantos datos, documentos o medios probatorios se hallen a disposicin del ente al que se dirija la solicitud. Podrn tambin solicitar asistencia para la ejecucin de sus competencias.
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d) Prestar, en el mbito propio, la cooperacin y asistencia activas que las otras Administraciones pudieran recabar para el eficaz ejercicio de sus competencias.
* La coordinacin del Estado y las Comunidades Autnomas. Dentro del sistema competencial implantado por la Constitucin, existen atribuciones reservadas a cada uno de los citados entes, sin embargo resulta obvio que ambas Administraciones debern estar coordinadas para el eficaz cumplimiento de sus intereses respectivos. A tal efecto, es esencial la facultad desarrollada por los Delegados del Gobierno en cada una de las Comunidades Autnomas. Como mecanismos de coordinacin entre el Estado y las diferentes Comunidades Autnomas se puede hacer referencia a las citadas Conferencias Sectoriales, los acuerdos y convenios de cooperacin, las Leyes de Armonizacin, e incluso las Leyes Marco y las de Transferencias. Para evitar cualquier disfuncionalidad entre las relaciones de tales Entes, la Constitucin arbitra una serie de medios, que se traducen en los diferentes controles ordinarios sobre la actividad de las Comunidades Autnomas (recursos de inconstitucionalidad, recursos contencioso-administrativos, control del Tribunal de Cuentas, etc.), a los cuales se debe aadir la existencia de un control extraordinario, al que alude el Art. 155, por medio del cual se atribuye al Gobierno poderes extraordinarios para obligar a una Comunidad Autnoma al cumplimiento forzoso de las obligaciones que la Constitucin le imponga, en los casos de que actuaren de forma que atentaren gravemente al inters de Espaa o incumplieren con sus obligaciones constitucionales o legales. De la misma forma, las Comunidades Autnomas podrn defender sus lmites competenciales frente a las intromisiones del poder central, utilizando los medios que la Constitucin pone a su alcance, es decir, los recursos de inconstitucionalidad contra las normas de rango legal aprobadas por el Estado, y la impugnacin en va contenciosa de las disposiciones y actos de carcter administrativo.
Antes de pasar a desarrollar este epgrafe, es preciso hacer referencia a la significacin del vocablo competencia, ya que este trmino est emparentado con todos los principios que han sido expuestos anteriormente. Se ha definido la competencia, en palabras de Garrido Falla, como la medida de la capacidad de obrar de un organismo administrativo. La medida de esta competencia se determina en funcin de la materia, del territorio, de la jerarqua y del tiempo. Por ello, sobre la base de esta diversidad de aspectos, la incompetencia de un rgano es tachada por el Ordenamiento Jurdico de diversas formas, oscilando entre el vicio de nulidad absoluta, es decir, sin posibilidad de sancin alguna, cuando la incompetencia adems de manifiesta, lo sea por razn de la materia o del territorio, y el vicio de nulidad relativa, cuando tal incompetencia se produzca por razn de la jerarqua, siendo convalidable tal acto por su superior jerrquico. La falta de competencia temporal tambin dara lugar a la nulidad absoluta (pinsese en el acto dictado por un Alcalde una vez terminado su mandato). En trminos muy similares, Parada Vzquez seala que, la competencia puede definirse como la medida de la capacidad de obrar de cada ente. As, las competencias son las atribuciones de cada ente, las cuales, debern estar perfectamente delimitadas por la Ley. En tal sentido, el Art. 12 de la Ley 30/92, modificada por la Ley 4/99, de 13 de enero, determina que La competencia es irrenunciable y se ejercer precisamente por los rganos administrativos que la tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegacin o avocacin, cuando se efecten en los trminos previstos en sta u otras leyes. Cada rgano, por tanto, tiene su propia competencia, la cual deber ser ejercitada precisamente por el
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3.- COMPETENCIA.
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rgano llamado por el Ordenamiento Jurdico para su ejercicio, no pudiendo ser delegada a otro rgano distinto, salvo en aquellos casos previstos por las Leyes. Como se ha podido observar, la regla general de la irrenunciabilidad de la competencia, tiene sus excepciones en los casos de delegacin o avocacin. Asimismo, la propia Ley distingue una serie de supuestos, en los cuales, aunque no se d alteracin alguna respecto al titular de la competencia, s se produce alteracin en los elementos determinantes de su ejercicio. Son los casos de encomienda de gestin, delegacin de firma o suplencia. El citado artculo 12 tambin precepta, que la titularidad y el ejercicio de las competencias atribuidas a los rganos administrativos podrn ser desconcentradas en otros jerrquicamente dependientes de aquellos. De igual modo, si alguna disposicin atribuye competencia a una Administracin, sin especificar el rgano que deba ejercerla, se entender que la facultad de instruir y resolver los expedientes corresponde a los rganos inferiores competentes por razn de la materia y del territorio, y, de existir varios de stos, al superior jerrquico comn.
Ahora bien, no todas las competencias son delegables, estableciendo la Ley una serie de supuestos no tasados, ya que existe la posibilidad de que otra Ley ample el catlogo de prohibiciones, en donde se determina cules son las competencias indelegables, siendo stas las relativas a: a) Los asuntos que se refieran a las relaciones con la Jefatura del Estado, Presidencia del Gobierno de la Nacin, Cortes Generales, Presidencias de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autnomas y Asambleas Legislativas de stas. b) La adopcin de disposiciones de carcter general. c) La resolucin de recursos en los rganos administrativos que hayan dictado los actos objeto de recurso. d) Las materias en que as se determine con norma de rango de Ley. Tampoco podrn delegarse las competencias que se ejerzan por delegacin, salvo autorizacin expresa de una Ley. Sin embargo, no constituye impedimento para que pueda delegarse la competencia para resolver un procedimiento, la circunstancia de que la norma reguladora del mismo prevea, como trmite preceptivo, la emisin de un dictamen o informe. No obstante, no podr delegarse la competencia
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La delegacin de competencias aparece regulada en el Art. 13 de la Ley de Procedimiento Administrativo, segn el cual los rganos de las diferentes Administraciones Pblicas podrn delegar el ejercicio de las competencias que tengan atribuidas en otros rganos de la misma Administracin, an cuando no sean jerrquicamente dependientes, o en las Entidades de Derecho Pblico vinculadas o dependientes de aqullas.
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3.1.- Delegacin.
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Para concluir, cabe destacar que la competencia asume un papel esencial en las relaciones existentes entre las diferentes Administraciones Pblicas, dado su contenido plural y complejo, siendo premisa inexcusable para garantizar la coexistencia en ese entramado de Administraciones Pblicas.
para resolver un asunto concreto una vez que en el correspondiente procedimiento se haya emitido un dictamen o informe preceptivo acerca del mismo. Las delegaciones de competencias y su revocacin debern publicarse en el Boletn Oficial del Estado, en el de la Comunidad Autnoma o en el de la Provincia, segn la Administracin a que pertenezca el rgano delegante, y el mbito territorial de competencia de ste. Las resoluciones administrativas que se adopten por delegacin indicarn expresamente esta circunstancia y se considerarn dictadas por el rgano delegante, pudiendo ser, la delegacin, revocable en cualquier momento por el rgano que la haya conferido. Es de mencin, que la delegacin de competencias atribuidas a rganos colegiados, para cuyo ejercicio ordinario se requiera un qurum especial, deber adoptarse observando, en todo caso, dicho qurum. Por ltimo, se hace necesario hacer hincapi, en el hecho de que la delegacin de competencias, a diferencia de la descentralizacin y la desconcentracin, no supone alteracin de la titularidad de la competencia, sino nicamente de los elementos determinantes de su ejercicio. 3.2.- Avocacin. La avocacin tiene un efecto contrario a la delegacin, ya que respecto a la avocacin, el rgano superior atrae para s la resolucin de un asunto que corresponde a un inferior jerrquico dependiente del mismo, que est actuando con competencia propia o delegada, cuando circunstancias de ndole tcnica, econmica, social, jurdica o territorial lo haga conveniente. En los supuestos de delegacin de competencias en rganos no jerrquicamente dependientes, el conocimiento de un asunto podr ser avocado nicamente por el rgano delegante. En todo caso, la avocacin se realizar mediante acuerdo motivado que deber ser notificado a los interesados en el procedimiento si los hubiere, con anterioridad a la resolucin final que se dicte. Contra el acuerdo de avocacin no cabr recurso, aunque podr impugnarse en el recurso que, en su caso, se interponga contra la resolucin del procedimiento. As pues, por medio de la avocacin, el rgano superior jerrquico trata de recuperar para s el ejercicio de la competencia sobre un determinado asunto, sin embargo, cuando se trate de un rgano que no sea dependiente jerrquicamente, slo podr avocar el rgano delegante. 4.- EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. 4.1.- Introduccin. El Procedimiento Administrativo es, como sealaba el punto V de la Exposicin de Motivos de la derogada Ley de Procedimiento Administrativo, de 17 de julio de 1958, el cauce formal de la serie de actos en que se concreta la actuacin administrativa para la realizacin de un fin. El Tribunal Constitucional en Sentencia 227/88, de 29 de noviembre, apunta que: El adjetivo comn que la Constitucin utiliza lleva a entender que lo que el precepto constitucional ha querido reservar en exclusiva al Estado, es la determinacin de los principios o normas que, por un lado, definen la estructura general del ter procedimental que
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ha de seguirse para la realizacin de la actividad jurdica de la Administracin y, por otro, prescribe la forma de elaboracin, los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisin y los medios de ejecucin de los actos administrativos, incluyendo sealadamente las garantas generales de los particulares en el seno del procedimiento. Por otro lado, el Procedimiento Administrativo Comn, es el procedimiento de aplicacin general a todas las Administraciones Pblicas que fija las garantas mnimas de los ciudadanos respecto de la actividad administrativa. La Administracin, para dictar los actos administrativos, no puede actuar a su libre albedro, como cualquier particular en un asunto de menor importancia, sino que ha de seguir unos trmites previamente establecidos, que, en definitiva, aunque la experiencia pudiera llevar a pensar que es un entramado de trabas burocrticas usadas como entretenimiento de funcionarios ociosos, est previsto como garanta del ciudadano, tanto con el fin de que el acto que derive del mismo sea ajustado al Ordenamiento Jurdico, como para que el propio administrado pueda, en su caso, por el examen del mismo, fiscalizar la actuacin de la Administracin. Por lo dems, el procedimiento se materializa en el expediente administrativo que, conforme al Art. 164.1 del Real Decreto 2.568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprob el Reglamento de Organizacin, Funcionamiento y Rgimen Jurdico de las Entidades Locales, es "el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolucin administrativa, as como las diligencias encaminadas a ejecutarla". "Los expedientes - dice el apartado 2- se formarn mediante la agregacin sucesiva de cuantos documentos, pruebas, dictmenes, decretos, acuerdos, notificaciones y dems diligencias deban integrarlos, y sus hojas tiles sern rubricadas y foliadas por los funcionarios encargados de su tramitacin".
A la luz de la nueva normativa reguladora del procedimiento administrativo, contenida en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn 2 (LRJ-PAC, en lo sucesivo) la primera y esencial clasificacin que del mismo debe hacerse, se basa en la distincin entre un procedimiento administrativo comn o general, aplicable por igual a todas las Administraciones Pblicas y contenido en esta Ley, y diversos procedimientos especiales, recogidos por esta Ley (como el de las reclamaciones previas al ejercicio de las acciones civiles y laborales, o el de exigencia de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Pblicas) o a los que la misma se remite (por ejemplo, el procedimiento sancionador que legal o reglamentariamente se establezca, sin perjuicio de seguir los principios que sobre la potestad sancionadora o sobre el mismo procedimiento sancionador establece la propia LRJPAC; Los procedimientos administrativos en materia tributaria; los procedimientos disciplinarios, y otros procedimientos en materia de Seguridad Social y Desempleo, por infracciones en el orden social y para la extensin de actas de liquidacin de cuotas de la Seguridad Social). En funcin del tiempo en que han de desarrollarse los procedimientos, sobre la base de las prescripciones del Art. 50 de la LRJ-PAC, se puede, tambin, distinguir entre el procedimiento ordinario y el procedimiento de urgencia, que puede acordarse, de oficio o a peticin del interesado "cuando razones de inters pblico lo aconseje, aplicndose al procedimiento "la tramitacin de urgencia, por la cual se
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Todas las alusiones realizadas a la Ley 30/92, de 26 de noviembre, deben entenderse con las modificaciones introducidas por la Ley 4/99, de 13 de enero.
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4.2.- Clases.
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reducirn a la mitad los plazos establecidos para el procedimiento ordinario, salvo los relativos a la presentacin de solicitudes y recursos, sin que contra el acuerdo que declare esta tramitacin de urgencia sea posible interponer recurso alguno. Finalmente, siguiendo a Garca de Enterra, puede hablarse de: a) Procedimientos declarativos, que se orientan a la elaboracin de una decisin, cuyo distinto carcter da lugar, a su vez, a otras variantes: as, por ejemplo, el procedimiento sancionador (o disciplinario, en su caso, si se trata de la imposicin de sanciones al personal al servicio de las Administraciones Pblicas), o el procedimiento de revisin de los actos, bien de oficio por la propia Administracin, bien a travs de los recursos administrativos planteados por los particulares. b) Procedimientos ejecutivos, que tienden a la realizacin material de una decisin anterior ya definitiva, como, por ejemplo, el procedimiento de apremio. c) Procedimiento de simple gestin, que suelen tener una finalidad de tipo tcnico y de carcter esencialmente interno (aunque nunca totalmente, en la medida en que sus resultados trascienden al exterior), es decir, preparan una decisin ulterior. 5.- PRINCIPIOS GENERALES. La Constitucin recoge en el Ttulo IV los principios que inspiran la actuacin administrativa y garantizan el sometimiento pleno de su actividad a la Ley y al Derecho, y configura al Gobierno de la Nacin como un rgano eminentemente poltico que dirige la Administracin y ejerce la potestad reglamentaria.
Por otra parte, la Administracin Local, cuyo rgimen jurdico est establecido como bsico en el mismo artculo 149.1.18 de la Constitucin tiene una regulacin especfica en su actual Ley de Bases que no ofrece ninguna dificultad de adaptacin a los objetivos de esta Ley y que no exige modificaciones especficas. Igualmente, el citado artculo distingue entre las bases del rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas, que habrn de garantizar al administrado un tratamiento comn ante ellas; el procedimiento administrativo comn, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organizacin propia de las Comunidades Autnomas y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones Pblicas. La delimitacin del rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas se engloba en el esquema bases ms desarrollo que permite a las Comunidades Autnomas dictar sus propias normas siempre que se ajusten a las bases estatales. Sin embargo, respecto al procedimiento administrativo comn y al sistema de responsabilidad de las Administraciones Pblicas, aunque su formulacin jurdica sea la manifestacin expresa y la traduccin prctica para los ciudadanos de la aplicacin regular del propio rgimen jurdico, la Constitucin las contempla como una competencia normativa plena y exclusiva del Estado. La Ley recoge esta concepcin constitucional de distribucin de competencias y regula el procedimiento administrativo comn, de aplicacin general a todas las Administraciones Pblicas y fija las garantas mnimas de los ciudadanos respecto de la actividad administrativa. Esta regulacin no agota las competencias estatales o autonmicas
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La Constitucin garantiza el sometimiento de las Administraciones Pblicas al principio de legalidad, tanto con respecto a las normas que rigen su propia organizacin, como al rgimen jurdico, el procedimiento administrativo y el sistema de responsabilidad.
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de establecer procedimientos especficos ratione materiae que debern respetar, en todo caso, estas garantas. La Constitucin establece la competencia de las Comunidades Autnomas para establecer las especialidades derivadas de su organizacin propia pero adems, como ha sealado la jurisprudencia constitucional, no se puede disociar la norma sustantiva de la norma de procedimiento, por lo que tambin ha de ser posible que las Comunidades Autnomas dicten las normas de procedimiento necesarias para la aplicacin de su derecho sustantivo, pues lo reservado al Estado no es todo procedimiento, sino slo aqul que deba ser comn y haya sido establecido como tal. La regulacin de los procedimientos propios de las Comunidades Autnomas habr de respetar siempre las reglas del procedimiento que, por ser competencia exclusiva del Estado, integra el concepto de Procedimiento Administrativo Comn. A este avanzado concepto responde la Ley, la cual es de aplicacin a todas las Administraciones Pblicas y rigurosamente respetuosa con la distribucin constitucional de competencias. La Constitucin de 1.978 alumbra un nuevo concepto de Administracin, sometida a la Ley y al derecho, acorde con la expresin democrtica de la voluntad popular. La Constitucin consagra el carcter instrumental de la Administracin, puesta al servicio de los intereses de los ciudadanos y la responsabilidad poltica del Gobierno correspondiente, en cuanto es responsable de dirigirla. El rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas debe establecerse desde este concepto y trascender a las reglas de funcionamiento interno, para integrarse en la sociedad a la que sirve como el instrumento que promueve las condiciones para que los derechos constitucionales del individuo y los grupos que integran la sociedad sean reales y efectivos. Pero adems, el rgimen jurdico no es neutral en una dinmica de modernizacin del Estado. El procedimiento administrativo es un instrumento adecuado para dinamizar su avance y, por lo tanto, las reglas esenciales del procedimiento son una pieza fundamental en el proceso de modernizacin de nuestra sociedad y de su Administracin. La mltiple y compleja realidad que supone la coexistencia de la Administracin del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autnomas y las Entidades Locales, proyectando su actividad sobre un mismo espacio subjetivo y geogrfico, hace necesario propiciar un acercamiento eficaz de los servicios administrativos a los ciudadanos. Objetivo que demanda a su vez una fluida relacin entre las Administraciones Pblicas y un marco jurdico de actuacin comn a toda ellas que permitan a los particulares dirigirse a cualquier instancia administrativa con la certeza de que todas actan con criterios homogneos. La eficacia en el resultado de la actuacin de esa realidad plural y compleja que son las Administraciones Pblicas, hace que la cooperacin entre ellas resulte un principio activo, no slo deseable, sino indispensable a su funcionamiento. La cooperacin es un deber general, la esencia del modelo de organizacin territorial del Estado autonmico, que se configura como un deber recproco de apoyo y mutua lealtad que no es preciso que se justifique en preceptos concretos porque no puede imponerse, sino acordarse, conformarse o concertarse, siendo el principio que, como tal, debe presidir el ejercicio de competencias compartidas o de las que se ejercen sobre un mismo espacio fsico. Esta necesaria cooperacin institucional entre Administraciones Pblicas permitir, en el marco de la modernizacin de sus estructuras, la simplificacin de todas ellas y, cuando sea posible, tambin la reduccin de la organizacin territorial de la Administracin General del Estado, en las Comunidades Autnomas que, por razn de su nivel competencial propio, hayan asumido la gestin de las materias en que se desarrollen las funciones de aquellos rganos territoriales.
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b) La responsabilidad de los rganos administrativos y de su personal por las actuaciones de las Administraciones Pblicas. c) La agilizacin de la tramitacin, la prescripcin del silencio administrativo d) La utilizacin de las nuevas tecnologas informticas como instrumento normal en la relacin jurdica con los ciudadanos. un
e) La cooperacin y coordinacin entre las Administraciones territoriales que permita una mayor fluidez y acercamiento de los ciudadanos a la Administracin Pblica en su conjunto y a cada una de ellas. A los efectos anteriores, la LRJ-PAC incide especialmente, con innovaciones sobre su predecesora, en los siguientes aspectos: a) El establecimiento de un catlogo de los derechos de los ciudadanos en sus relaciones con las Administraciones Pblicas, recogido en su Art. 35. b) La adaptacin de diseada por la estableciendo una colaboracin entre la propia Ley a la estructura territorial del Estado Constitucin, derivndose su carcter bsico y serie de mecanismos de cooperacin, coordinacin y las distintas Administraciones Pblicas.
c) El diseo de un marco tcnico para la agilizacin de la actividad y las relaciones administrativas.
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a) El reconocimiento de los derechos de los ciudadanos y su participacin en las estructuras de actuacin administrativa.
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En la presentacin que del Proyecto de Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn efectu el Ministro para las Administraciones Pblicas ante el Pleno del Congreso de los Diputados, seal como objetivos de la nueva Ley, los siguientes:
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Las nuevas corrientes de la ciencia de la organizacin aportan un enfoque adicional en cuanto mecanismo para garantizar la calidad y transparencia de la actuacin administrativa, que configuran diferencias sustanciales entre los escenarios de 1.958 y 1.992. La Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 pretendi modernizar las arcaicas maneras de la Administracin espaola, propugnando una racionalizacin de los trabajos burocrticos y el empleo de mquinas adecuadas, con vistas a implantar una progresiva mecanizacin y automatismo en las oficinas pblicas, siempre que el volumen de trabajo haga econmico el empleo de estos procedimientos. Este planteamiento tan limitado ha dificultado el que la informatizacin, soporte y tejido nervioso de las relaciones sociales y econmicas de nuestra poca, haya tenido hasta ahora incidencia sustantiva en el procedimiento administrativo, por falta de reconocimiento formal de la validez de documentos y comunicaciones emitidos por dicha va. El extraordinario avance experimentado en nuestras Administraciones Pblicas en la tecnificacin de sus medios operativos, a travs de su cada vez mayor parque informtico y telemtico, se ha limitado al funcionamiento interno, sin correspondencia relevante con la produccin jurdica de su actividad relacionada con los ciudadanos. Las tcnicas burocrticas formalistas, supuestamente garantistas, han caducado, por ms que algunos les parezcan inamovibles, y la Ley se abre decididamente a la tecnificacin y modernizacin de la actuacin administrativa en su vertiente de produccin jurdica y a la adaptacin permanente al ritmo de las innovaciones tecnolgicas.
d)
El refuerzo de la obligacin de resolver por parte de las Administraciones, a que se refiere el Art. 42, regulndose el silencio administrativo en los Art. 43 y 44. Agilizacin de la tramitacin de los procedimientos. Regulacin del acceso a los Archivos y Registros en cumplimiento de lo dispuesto en el Art. 105.b) de la Constitucin, en los trminos de los Art. 37 y 38 de la propia Ley. Reforma del rgimen de los actos administrativos, pudindose destacar la ampliacin de los supuestos de motivacin y de nulidad de pleno derecho de los mismos, en los Art. 54 y 62 respectivamente. Ampliacin del concepto de interesado, en los trminos del Art. 31. Articulacin de mecanismos de exigencia de responsabilidad al personal al servicio de las Administraciones Pblicas. Reforma de la regulacin de la responsabilidad patrimonial con inclusin de un procedimiento abreviado de indemnizacin de daos inequvocos.
e) f)
g)
h) i)
j)
6.- LA LEY DE RGIMEN JURDICO DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS Y DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMN. 6.1.- Introduccin.
La regulacin del rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn constituye una pieza clave en las relaciones de la Administracin con los ciudadanos y en la satisfaccin de los intereses generales a los que la Administracin debe servir por mandato constitucional (Art. 103.1 C.E.). Ambos aspectos estn interrelacionados y, dada su importancia, aparecen contemplados en el Art. 149.1.18 de la Constitucin, que atribuye al Estado la competencia para regular las bases del rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas, por un lado, y directamente, por otro, el procedimiento administrativo comn. Se pretende garantizar de esta manera una igualdad en las condiciones jurdicas bsicas de todos los ciudadanos en sus relaciones con las diferentes Administraciones Pblicas. Con base en estos planteamientos, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn sustituy a la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, introduciendo una nueva regulacin adaptada a los principios constitucionales y a la nueva organizacin territorial del Estado e incorporando avances significativos en la relacin de las Administraciones con los ciudadanos. Tambin sustituy a la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado, de 26 de julio de 1957.
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En definitiva, de la regulacin legal se desprenden los principios generales de: simplificacin de trmites, impulsin simultnea, celeridad, antiformalismo, publicidad, gratuidad, transparencia, participacin, legalidad, jerarqua, inderogabilidad singular del reglamento, contradiccin y de igualdad, entre otros.
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Nueva regulacin a la luz de la Constitucin y de la jurisprudencia postconstitucional de la potestad sancionadora de la Administracin.
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Sin embargo, durante su aplicacin se han suscitado algunos problemas que han llevado a plantear desde diversos sectores la necesidad de su modificacin. La proliferacin de normas reguladoras de procedimientos administrativos, los problemas detectados en la regulacin de ciertos artculos - como los referidos al silencio administrativo, la revisin de los actos o la responsabilidad patrimonial -, y la supresin del recurso de reposicin son lugares comunes en las crticas formuladas a la Ley 30/1992, que justifican su reforma pensando en el buen funcionamiento de la Administracin Pblica y, sobre todo, en los ciudadanos, que son los destinatarios de su actuacin. En este sentido, debe sealarse que, al igual que lo acontecido en relacin con la Ley de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado, los modelos administrativos deben construirse siempre en funcin de los ciudadanos, y no al revs. Por ello, tambin en el proceso de reforma de la Ley 30/1992 se ha tenido como objetivo esta orientacin general que debe presidir todas y cada una de las manifestaciones de la reforma administrativa, puesto que la Constitucin de 1.978 ha querido sealar solemnemente en su Art. 103 que la Administracin Pblica sirve con objetividad los intereses generales. Sobre estos presupuestos, el objeto de la Ley 4/1.999, de 13 de enero, de reforma de la Ley 30/1.992, de 26 de noviembre, se circunscribe a modificar los aspectos ms problemticos de la misma, segn la opinin de la doctrina y de los aplicadores del derecho: fundamentalmente, la regulacin del silencio administrativo - suprimiendo la certificacin de acto presunto -, el sistema de revisin de actos, la responsabilidad patrimonial y la regulacin de la suspensin del acto administrativo. El texto de la Ley efecta algunas otras modificaciones que mejoran y completan la Ley 30/1992, con el fin de dar cumplimiento a la proposicin no de Ley, aprobada por el Congreso de los Diputados el 3 de junio de 1997, por la que se insta al Gobierno a presentar un proyecto de Ley de modificacin de la Ley 30/1992 que solucione las deficiencias detectadas en la aplicacin del texto vigente y su mejor adecuacin a la realidad plurilingistica del Estado. En primer lugar, en el Ttulo Preliminar, adems de los principios de eficacia, jerarqua, descentralizacin, desconcentracin, coordinacin y sometimiento pleno a la Constitucin, a la Ley y al Derecho, se introducen dos principios de actuacin de las Administraciones Pblicas, derivados del principio de seguridad jurdica. Por una parte, el principio de buena fe, aplicado por la jurisprudencia contencioso-administrativa incluso antes de su recepcin por el Ttulo Preliminar del Cdigo Civil. Por otra, el principio, bien conocido en el derecho procedimental administrativo europeo y tambin recogido por la jurisprudencia contencioso-administrativa, de la confianza legtima de los ciudadanos en que la actuacin de las Administraciones Pblicas no puede ser alterada arbitrariamente. El Ttulo I aborda las relaciones entre las Administraciones Pblicas de carcter directo en unos casos y, en otros, formalizadas a travs de los rganos superiores de Gobierno, a partir de las premisas de la lealtad constitucional y la colaboracin que han de presidir aqullas, consustancial al modelo de organizacin territorial del Estado implantado por la Constitucin. Ello es condicin inexcusable para articular el ordenado desenvolvimiento de la actividad administrativa desde el momento en que coexiste una diversidad de Administraciones que proyectan su actividad sobre el mismo mbito territorial, personal y, en ocasiones, material, actividad que a la vez debe cumplir criterios de eficacia sin menoscabo de competencias ajenas. Conjugar esta pluralidad de factores obliga a intensificar las relaciones de cooperacin, mediante la asistencia recproca, el intercambio de informacin, las Conferencias Sectoriales para la adopcin de criterios o puntos de vista comunes al
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abordar los problemas de cada sector, o la celebracin de convenios de colaboracin, como aspectos generales que podrn ser susceptibles de concrecin en los distintos sectores de la actividad administrativa. La Ley recoge estos aspectos, que ya han demostrado su fecundidad en la prctica, e introduce como novedad la figura del Convenio de Conferencia Sectorial, que propiciar el acuerdo multilateral para acciones sectoriales, sin menoscabo de su origen pactado, que requiere la conformidad expresa de todas las partes intervinientes. De este modo, las Conferencias Sectoriales, sin sustituir o anular las facultades decisorias propias de cada Administracin Pblica, recibirn un nuevo impulso en el decisivo papel que ya estn jugando en la consolidacin del Estado de las Autonomas. Se incluye tambin el principio de lealtad institucional como criterio rector que facilite la colaboracin y la cooperacin entre las diferentes Administraciones Pblicas, recogiendo los pronunciamientos del Tribunal Constitucional. Posteriormente, este deber genrico se articula a travs de una frmula orgnica, las Conferencias Sectoriales. Se mantiene con su contenido bsico la actual regulacin, que a su vez procede de la Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonmico, aunque en el actual momento de desarrollo de estos rganos se considera oportuno incorporar diferentes matizaciones en el Art. 5. Estas incorporaciones vienen a dar respuesta a problemas reales existentes y que, sin embargo, en la actualidad carecen de previsin normativa adecuada, como la existencia de otros rganos de cooperacin diferentes de las Conferencias Sectoriales, que pueden ser tanto los rganos de apoyo de las Conferencias como aquellos otros en principio ajenos a las mismas por referirse a mbitos materiales especficos, y que requieren de una adecuada especializacin. Se introduce y desarrolla el concepto de plan y programa conjunto, ya apuntado en la modificacin de la Ley General Presupuestaria operada por la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, ya que en la prctica comienza a ser una frmula muy til para articular el ejercicio de las funciones administrativas del Estado y las Comunidades Autnomas. La modificacin correspondiente al Art. 6, referente a la atribucin a los titulares de los Departamentos ministeriales y los Presidentes o Directores de los Organismos pblicos de la competencia para la formalizacin de convenios de colaboracin, tiene como finalidad recuperar un principio tradicional en el derecho pblico espaol y lograr la coherencia adecuada entre el contenido de este artculo con el artculo anterior y las funciones que a aquellos atribuye la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado (LOFAGE), y la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. La modificacin del Art. 10, sobre comunicaciones a las Comunidades Europeas pretende ajustar el actual texto a la realidad del derecho comunitario, ya que parece conveniente diferenciar entre el plazo para la comunicacin de disposiciones de carcter general o resoluciones y el plazo para la remisin de proyectos de disposiciones. El Ttulo II dedica su Captulo I a regular los principios generales del rgimen de los rganos administrativos, derivados de los principios superiores de indisponibilidad de la competencia, jerarqua y coordinacin, en el marco de lo previsto por el Art. 103 de la Constitucin. Plenamente respetuosa con la potestad de autoorganizacin de las Administraciones Pblicas, la Ley se limita a regular el ncleo estricto de lo que
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constituye la normativa bsica de toda organizacin administrativa, cuya observancia tiene efectos directos sobre la validez y eficacia de los actos administrativos. La misma perspectiva relativa a la autoorganizacin lleva a regular en el Captulo II, el rgimen del funcionamiento de los rganos colegiados. Pero, adems, la evolucin ms reciente de nuestra organizacin administrativa hacia frmulas participativas, obliga a contemplar la nueva tipologa de rganos colegiados cuya composicin y funcionalidad no se ajusta a la regulacin establecida por la anterior Ley, dictada en una circunstancia histrica y poltica en la que la participacin de otras Administraciones o de organizaciones sociales, resultaba impensable. El Captulo III, que recoge las normas generales de abstencin y recusacin de las Autoridades y personal de las Administraciones Pblicas, es corolario del mandato que la Constitucin acoge en su Art. 103.1 cuando predica que la Administracin Pblica sirve, con objetividad, a los intereses generales. La normacin comn de las causas objetivas de abstencin y recusacin es tanto como garantizar el principio de neutralidad, que exige mantener los servicios pblicos a cubierto de toda colisin entre intereses particulares e intereses generales. El Ttulo III recoge las normas relativas a los interesados, con la amplitud que exige este concepto. Se regulan las especialidades de la capacidad de obrar en el mbito del Derecho Administrativo, la legitimacin para intervenir en el procedimiento, la comparecencia a travs de representantes y la pluralidad de interesados. Con ello se da cumplida respuesta a lo previsto en la Constitucin, cuyo artculo 105.c), acoge el derecho de audiencia de los interesados como pieza angular del procedimiento administrativo. El Ttulo IV, bajo el epgrafe De la actividad de las Administraciones Pblicas, contiene una trascendente formulacin de los derechos de los ciudadanos en los procedimientos administrativos, adems de los que les reconocen la Constitucin y las Leyes. De esta enunciacin cabe destacar como innovaciones significativas: La posibilidad de identificar a las autoridades y funcionarios bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos - rompiendo la tradicional opacidad de la Administracin -, el derecho de formular alegaciones y de aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trmite de audiencia, el de no presentar los ya aportados a la Administracin actuante, y el de obtener informacin y orientacin sobre los condicionamientos jurdicos o tcnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos que se propongan abordar. Incorpora, a continuacin, las normas esenciales sobre el uso de las lenguas oficiales, regula el acceso a la informacin de los archivos y registros administrativos, conforme a lo establecido en el Art. 105.b) de la Constitucin, y aborda de manera frontal y decidida -en contraposicin a la timidez de las previsiones de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958- la instalacin en soporte informtico de los registros generales, as como la integracin informtica de aquellos con los restantes registros administrativos. En esta materia cobran especial relevancia los principios de cooperacin, coordinacin y colaboracin, posibilitando el que los ciudadanos puedan presentar las solicitudes, escritos y comunicaciones que dirijan a las Administraciones Pblicas en los registros de cualquier rgano administrativo que pertenezca a la Administracin General del Estado o a la de cualquier Administracin de las Comunidades Autnomas, al margen de las restantes posibilidades ya establecidas o que se establezcan. A tal efecto se prev que, mediante convenio de colaboracin entre las Administraciones
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Pblicas, se implanten sistemas de intercomunicacin y coordinacin de registros que garanticen la compatibilidad informtica y la transmisin telemtica de los asientos. El derecho a la identificacin de las autoridades y funcionarios bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos, a que antes se hizo referencia, se complementa ahora con la posibilidad de solicitar la exigencia de responsabilidad por las anomalas en la tramitacin. La Ley introduce un nuevo concepto sobre la relacin de la Administracin con el ciudadano, superando la doctrina del llamado silencio administrativo. Se podra decir que esta Ley establece el silencio administrativo positivo cambiando nuestra norma tradicional. No sera exacto. El objetivo de la Ley no es dar carcter positivo a la inactividad de la Administracin cuando los particulares se dirijan a ella. El carcter positivo de la inactividad de la Administracin es la garanta que se establece cuando no se cumple el verdadero objetivo de la Ley, que es que los ciudadanos obtengan respuesta expresa de la Administracin y, sobre todo, que la obtengan en el plazo establecido. El silencio administrativo, positivo o negativo, no debe ser un instituto jurdico normal, sino la garanta que impida que los derechos de los particulares se vacen de contenido cuando su Administracin no atiende eficazmente y con la celeridad debida las funciones para las que se ha organizado. Esta garanta, exponente de una Administracin en la que debe primar la eficacia sobre el formalismo, slo ceder cuando exista un inters general prevalente o, cuando realmente, el derecho cuyo reconocimiento se postula no exista. nicamente, la citada regulacin se complementa con la inclusin posterior, como supuesto de nulidad de pleno derecho, de los actos presuntos o expresos contrarios al Ordenamiento Jurdico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisicin. Concluye el Ttulo IV con una abierta incorporacin de las tcnicas informticas y telemticas en la relacin ciudadano-Administracin y resuelve los problemas que en materia de trminos y plazos se planteaban a causa de la diversidad de calendarios de festividades. Abre el Ttulo V el captulo dedicado a las disposiciones administrativas, enunciando los principios generales de legalidad, jerarqua, publicidad e inderogabilidad singular del Reglamento. El Captulo II regula los requisitos de los actos administrativos, partiendo de los principios de competencia y legalidad, con expresin de los que requieren motivacin, recogiendo su forma escrita como regla general. La eficacia, notificacin y publicacin de los actos administrativos se recoge en el Captulo III. En este punto hay que destacar la ltima modificacin de la Ley 30/92 llevada a cabo por la Ley 11/2007. En el Captulo IV se regulan las causas y efectos de la nulidad y anulabilidad de los actos administrativos. La Ley incluye, como causa de nulidad de pleno derecho, la lesin de los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional, en virtud de la especial proteccin que a los mismos garantiza la Constitucin. El Ttulo VI regula la estructura general del procedimiento que ha de seguirse para la realizacin de la actividad jurdica de la Administracin. En el Captulo I se regula la iniciacin, que podr hacerse de oficio o por solicitud de los interesados.
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Las solicitudes de los interesados se abren a la posible utilizacin de medios telemticos e, incluso audiovisuales, para facilitar su formulacin, siempre que quede acreditada la autenticidad de su voluntad. Se regulan, asimismo, en este captulo, otras cuestiones conexas a la iniciacin, como el perodo de informacin previa, se actualiza la regulacin de las medidas provisionales del artculo 72, para asegurar la eficacia de la resolucin, introduciendo las previsiones necesarias para flexibilizar el momento de su adopcin con las cautelas necesarias para garantizar el respeto a los derechos de los ciudadanos. As se permite que, en los casos determinados por las Leyes sectoriales, se acuerden con carcter previo a la iniciacin del procedimiento. En el mismo sentido, se introduce la posibilidad de modificacin de dichas medidas en atencin a la regla rebus sic stantibus, as como la acumulacin de asuntos y la modificacin o mejora voluntaria de los trminos de la solicitud formulada por los interesados. El Captulo II, dedicado a la ordenacin, recoge los criterios de celeridad e impulsin de oficio, y contiene un conjunto de reglas destinadas a simplificar y agilizar los trmites del procedimiento. La instruccin del procedimiento se recoge en el Capitulo III mediante la regulacin de las alegaciones, medios de prueba e informes. Recibe tratamiento especfico el supuesto, cada vez ms frecuente, de emisin de informes por una Administracin Pblica distinta de la que tramita el procedimiento, previendo que su no-evacuacin no paralizar necesariamente el procedimiento, a fin de evitar que la inactividad de una Administracin redunde en perjuicio de los interesados. Recoge tambin este Captulo el trmite de audiencia, que se efectuar poniendo de manifiesto a los interesados la totalidad del expediente, salvo en lo que afecte a los supuestos de excepcin del derecho de acceso a archivos y registros administrativos. El trmite de informacin pblica, cuando lo requiera la naturaleza del procedimiento, se regula de modo netamente diferenciado de la audiencia, pues ni la comparecencia otorga, por s misma, la condicin de interesado, ni la incomparecencia enerva la va de recurso para los que tengan esta condicin. El Captulo IV regula las formas y efectos de la finalizacin del procedimiento, a travs de resolucin, desistimiento, renuncia o caducidad. Se introduce la posibilidad de utilizar instrumentos convencionales en la tramitacin y terminacin de los procedimientos. La ejecutividad de los actos administrativos y los medios de ejecucin forzosa quedan recogidos en el Capitulo V. La auto tutela de la Administracin Pblica, potestad que permite articular los medios de ejecucin que garanticen la eficacia de la actividad administrativa, queda en todo caso subordinada a los lmites constitucionales, debiendo adoptarse los medios precisos para la ejecucin, de modo que se restrinja al mnimo la libertad individual y de acuerdo con el principio de proporcionalidad. Diversas son las modificaciones que afectan al Ttulo VII, con la finalidad de reforzar las garantas jurdicas de los ciudadanos frente a la actuacin de la Administracin. En materia de revisin de oficio, en el Art. 102, se introduce un trmite de inadmisin de las solicitudes de los interesados, sin necesidad de recabar el dictamen del Consejo de Estado u rgano consultivo de la Comunidad Autnoma. Por otra parte, se introduce la revisin de oficio de las disposiciones generales nulas, que no opera, en ningn caso, como accin de nulidad. En cuanto a los actos anulables, se elimina la potestad revisora de la Administracin prevista en el Art. 103, con lo que se obliga a la Administracin Pblica a acudir a los
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Tribunales si quiere revisarlos, mediante la pertinente previa declaracin de lesividad y posterior impugnacin, eliminando tambin la posibilidad de que los ciudadanos utilizasen esta va que haba desnaturalizado por concepto el rgimen de los recursos administrativos. De esta forma, se colocan Administracin y ciudadanos en una posicin equiparable. En materia de revocacin de actos, el nuevo Art. 105 refuerza sus lmites, aadiendo que no puede constituir dispensa o exencin no permitida por las leyes, ni ser contraria al principio de igualdad o al inters pblico. Respecto al sistema de recursos previsto en el Captulo II se producen importantes modificaciones. En particular destaca el establecimiento, en los Art. 107 y 116 a 117, del recurso de reposicin con carcter potestativo, atendiendo, sobre todo, a los problemas planteados en el mbito de la Administracin Local. Se recupera, en el mismo Art. 107, el recurso de alzada, que se regula con su configuracin tradicional en los Art. 114 y 115. Todo ello junto al recurso de revisin contra actos firmes previsto en el Art. 108, del que se precisa la causa segunda de procedencia del recurso en el Art. 118.1, introduciendo en el Art. 119 un trmite de inadmisin similar al previsto para la revisin de oficio. Dada la trascendencia del sistema de recursos como institucin de garanta para los ciudadanos, en la disposicin transitoria segunda, se prev que a los procedimientos iniciados antes de la entrada en vigor de la modificacin no les ser de aplicacin la misma, salvo en lo relativo al sistema de recursos. De conformidad con este esquema, se modifican los casos de actos que agotan la va administrativa, previstos en el artculo 109, y se suprime, recogiendo una peticin bien unnime, la llamada comunicacin previa a la Administracin que deban formular los interesados antes de interponer el recurso contencioso-administrativo prevista en el artculo 110.3, por ser, no slo innecesaria, sino probablemente obstaculizadora de un proceso judicial gil y breve. Por lo que respecta a la suspensin del acto administrativo en va de recurso regulada en el artculo 111, se mantiene la regla general de la no-suspensin, si bien que se introducen, con las cautelas adecuadas, algunos criterios que la jurisprudencia haba manifestado reiteradamente sobre la tutela cautelar, autorizndose la posibilidad de que la suspensin, en el marco del principio de razonabilidad, puede prolongarse sin solucin de continuidad hasta la sede jurisdiccional. El Ttulo IX regula los principios bsicos a que debe someterse el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administracin y los correspondientes derechos que de tales principios se derivan para los ciudadanos extrados del texto constitucional y de la ya consolidada jurisprudencia sobre la materia. Efectivamente, la Constitucin, en su artculo 25, trata conjuntamente los ilcitos penales y administrativos, poniendo de manifiesto la voluntad de que ambos se sujeten a principios de bsica identidad, especialmente cuando el campo de actuacin del derecho administrativo sancionador ha ido recogiendo tipos de injusto procedentes del campo penal no subsistentes en el mismo en aras al principio de mnima intervencin. Entre tales principios destaca el de legalidad o ratio democrtica en virtud del cual es el poder legislativo el que debe fijar los lmites de la actividad sancionadora de la Administracin y el de tipicidad, manifestacin en este mbito del de seguridad jurdica, junto a los de presuncin de inocencia, informacin, defensa, responsabilidad, proporcionalidad, interdiccin de la analoga, etc. Todos ellos se consideran bsicos al derivar de la Constitucin y garantizar a los administrados un tratamiento comn ante las Administraciones Pblicas, mientras que
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el establecimiento de los procedimientos materiales concretos es cuestin que afecta a cada Administracin Pblica en el ejercicio de sus competencias. Con el objeto de favorecer la descentralizacin en aras del principio de eficacia, se suprime la prohibicin de la delegacin del ejercicio de la potestad sancionadora. El Ttulo X De la responsabilidad de las Administraciones Pblicas y de sus Autoridades y dems personal a su servicio, incorpora la regulacin de una materia estrechamente unida a la actuacin administrativa y que constituye, junto al principio de legalidad, uno de los grandes soportes del sistema. Se hace as realidad la previsin contenida en el Art. 149.1.18 de la Constitucin sobre el establecimiento de un sistema de responsabilidad de todas las Administraciones Pblicas. En lo que a la responsabilidad patrimonial se refiere, el proyecto da respuesta al pronunciamiento constitucional de indemnizacin de todas las lesiones que los particulares sufran en sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento de los servicios pblicos, de acuerdo con las valoraciones predominantes en el mercado, estableciendo adems la posibilidad de que hasta un determinado lmite pueda hacerse efectiva en el plazo de treinta das, siempre que la valoracin del dao y la relacin de causalidad entre la lesin y el funcionamiento normal o anormal del servicio pblico sean inequvocos. Se ampla la regulacin de la responsabilidad concurrente de diferentes Administraciones Pblicas previsto en el Art. 140, distinguiendo el rgimen de las actuaciones conjuntas de otros supuestos de concurrencia. En el Art. 141 se matizan los supuestos de fuerza mayor que no dan lugar a responsabilidad y, en beneficio del afectado, se prev la actualizacin de la cuanta de la indemnizacin. Se opta, con la nueva redaccin del artculo 144, por la unificacin del rgimen jurdico sustantivo de la responsabilidad patrimonial de la Administracin, sin discriminar su actuacin en rgimen de derecho pblico o privado en concordancia con la unidad de fuero. Por lo que respecta a la responsabilidad patrimonial de las autoridades y personal al servicio de las Administraciones Pblicas, se pretende garantizar su efectividad, al preverse en el artculo 145 que se exigir de oficio. Por otra parte, desaparece del artculo 146 toda mencin a su responsabilidad civil por los daos producidos en el desempeo del servicio, clarificando el rgimen instaurado por la Ley 30/1992 de exigencia directa de responsabilidad a la Administracin, y, en concordancia con ello, en la Disposicin Derogatoria, se derogan la Ley de 5 de abril de 1.904 y el Real Decreto de 23 de septiembre de 1.904, relativos a la responsabilidad civil de los funcionarios pblicos. Se modifica, por ltimo, la parte final de la Ley 30/1992, recogiendo un conjunto de prescripciones heterogneas respecto a su aplicacin. En primer lugar, y con el fin de reforzar la especificidad de los procedimientos tributarios dentro de la necesaria armona con los principios comunes al rgimen jurdico y procedimiento de las Administraciones Pblicas, se modifica la redaccin del primer apartado de la Disposicin Adicional Quinta. Con una finalidad similar, se da una nueva redaccin a la Disposicin Adicional Undcima, recogiendo la especialidad de los procedimientos instados ante las Misiones Diplomticas y Oficinas Consulares por ciudadanos extranjeros no comunitarios. En concordancia con el artculo 144, la nueva Disposicin Adicional Duodcima pone fin al problema relativo a la disparidad de criterios jurisprudenciales sobre el orden
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competente para conocer de estos procesos cuando el dao se produce en relacin con la asistencia sanitaria pblica, atribuyndolos al orden Contencioso-Administrativo. Con el fin de racionalizar el procedimiento de formalizacin de los convenios de colaboracin, mediante la nueva Disposicin Adicional Decimotercera se prev un desarrollo reglamentario de este aspecto. Por otra parte, en la nueva Disposicin Adicional Decimocuarta se dispone la aplicacin a las Ciudades de Ceuta y Melilla de lo dispuesto en el Ttulo I de la Ley, relativo a las relaciones entre Administraciones Pblicas, por su condicin de tales. La Disposicin Adicional Decimoquinta regula, para el mbito de la Administracin General del Estado y sus Organismos pblicos, qu se entiende por registro del rgano competente para la tramitacin del procedimiento, a los efectos del artculo 42.3.b) de la Ley 30/1992, con lo que se facilita el cmputo de los plazos por los ciudadanos. La supresin del ltimo inciso del primer prrafo de la Disposicin Final de la Ley 30/1992 contribuye a asegurar ms intensamente la seguridad jurdica en relaciones jurdicas entre Administracin y ciudadanos, a la vez que los exonera, como es lgico, de cargas de orden burocrtico, otorgando eficacia directa al derecho reconocido en el artculo 35.f). 6.2.- Regulacin.
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Fundamentalmente la propia LRJ-PAC, y que, a tenor de su Art. 1, "establece y regula las bases del rgimen jurdico, el procedimiento administrativo comn y el sistema de responsabilidad de las Administraciones Pblicas, siendo aplicable a todas ellas".
La normativa a que esta Ley se remite, sobre todo respecto a determinados procedimientos especiales, como son: los procedimientos administrativos en materia tributaria (Disposicin Adicional Quinta: 1. Los procedimientos administrativos en materia tributaria y, en particular, los procedimientos de gestin, liquidacin, comprobacin, investigacin y recaudacin de los diferentes tributos se regirn por su normativa especfica y, subsidiariamente, por las disposiciones de esta Ley. 2. La revisin de actos en va administrativa en materia tributaria se ajustar a lo dispuesto en los artculos 153 a 171 de la Ley General Tributaria y disposiciones dictadas en desarrollo y aplicacin de la misma); tambin los actos de Seguridad Social y Desempleo (Disposicin Adicional Sexta: 1. La impugnacin de los actos de la Seguridad Social y Desempleo, en los trminos previstos en el artculo 2 del Texto Articulado de la Ley de Procedimiento Laboral, aprobado <actualmente> por Real Decreto Legislativo 2/1995, de 7 de abril, as como su revisin de oficio, se regirn por lo dispuesto en dicha Ley. .2 Los actos de gestin recaudatoria de la Seguridad Social se regirn por lo dispuesto en su normativa especfica); as como el procedimiento sancionador por infracciones en el orden social y para la extensin de actas de liquidacin de cuotas de la Seguridad Social (Disposicin Adicional Sptima: Los procedimientos administrativos para la imposicin de sanciones por infracciones en el orden social y para la extensin de actas de liquidacin de cuotas de la Seguridad Social se regirn por su normativa especfica y, subsidiariamente, por las disposiciones de esta Ley"); sin olvidar los procedimientos
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El procedimiento administrativo se regula, en la actualidad, en:
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disciplinarios (Disposicin Adicional Octava: Los procedimientos de ejercicio de la potestad disciplinaria de las Administraciones Pblicas respecto del personal a su servicio y de quienes estn vinculados a ellas por una relacin contractual se regirn por su normativa especfica, no sindoles de aplicacin la presente Ley". c) La Ley 50/1.997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en su Ttulo V denominado De la iniciativa legislativa, de la potestad reglamentaria y del control de los actos del Gobierno, y concretamente en el artculo 24, establece el procedimiento de elaboracin de los Reglamentos, antiguamente regulado en el Ttulo VI, artculos 129 a 132 de la Ley de Procedimiento Administrativo, de 17 de julio de 1.958, quedando definitivamente derogada la precitada Ley.
6.3.- Estructura de la LRJ-PAC. La LRJ-PAC consta de 149 artculos, encuadrados en un Ttulo Preliminar, que, trata "Del mbito de aplicacin y principios generales" y diez Ttulos ms, que versan, respectivamente: I: De las Administraciones (Art. 4-10). II: De los rganos de las Administraciones Pblicas (Art. 11-29). III: De los interesados (Art. 30-34). IV: De la actividad de las Administraciones Pblicas (Art. 35-50). V: De las disposiciones y los actos administrativos (Art. 51-67). VI: De las disposiciones generales sobre los procedimientos administrativos (Art. 68-101). Ttulo VII: De la revisin de los actos en va administrativa (Art. 102119). Ttulo VIII: De las reclamaciones previas al ejercicio de las acciones civiles y laborales (Art. 120-126). Ttulo IX: De la potestad sancionadora (Art. 127-138). Ttulo X: De la responsabilidad de las Administraciones Pblicas y de sus autoridades y dems personal a su servicio (Art. 139-146). Adems, consta de diecisiete Disposiciones Adicionales, dos Disposiciones Transitorias una Disposicin Derogatoria y una Disposicin Final, todo ello segn la Ley 4/1.999 de 13 de enero. 6.4.- Rgimen Transitorio. Ttulo Ttulo Ttulo Ttulo Ttulo Ttulo
Hay que tener en cuenta que la Ley 4/1.999 de 13 enero, ha establecido el siguiente rgimen transitorio en su Disposicin Transitoria Primera: Hasta tanto se lleven a efecto las previsiones de la Disposicin Adicional Primera 3 de esta Ley, continuarn en vigor, con su propio rango, las
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Disposicin Adicional Primera de la Ley 4/99: 1. El Gobierno, en el plazo de 1 ao a partir de la entrada en vigor de esta Ley, establecer las modificaciones normativas precisas en las disposiciones reglamentarias dictadas en la adecuacin y desarrollo de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, para la simplificacin de los procedimientos administrativos vigentes en el mbito de la Administracin General del Estado y de sus organismos pblicos, atendiendo especialmente a la implantacin de categoras generales de procedimientos, as como a la eliminacin de trmites innecesarios que dificulten las relaciones de los ciudadanos con la Administracin Pblica. En ningn caso, las especialidades de los distintos procedimientos podrn suponer una disminucin o limitacin de las garantas consagradas en esta Ley. 2. Sin perjuicio de
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normas reglamentarias existentes y, en especial, las aprobadas en el marco del proceso de adecuacin de procedimientos a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, as como las dictadas en desarrollo de la misma, en cuanto no se opongan a la presente Ley. En todo caso, cuando las citadas normas hayan establecido un plazo mximo de duracin del procedimiento superior a los seis meses, se entender que el plazo mximo para resolver y notificar la resolucin ser precisamente de seis meses, con las excepciones previstas en el apartado segundo del artculo 42 4. Asimismo, y hasta que se lleven a efecto las previsiones del apartado 2 de la Disposicin Adicional Primera, conservar validez el sentido del silencio administrativo establecido en las citadas normas, si bien que su forma de produccin y efectos sern los previstos en la presente Ley. En este sentido, la Disposicin Transitoria Segunda dispone que: A los procedimientos iniciados antes de la entrada en vigor de la presente Ley no les ser de aplicacin la misma, rigindose por la normativa anterior. No obstante, s resultar de aplicacin a los mismos el sistema de revisin de oficio y de recursos administrativos regulados en la presente Ley. 6.5.- Desarrollo y entrada en vigor.
La Disposicin Final nica de la LRJ-PAC, seala: 1. El Gobierno y las Comunidades Autnomas, en el mbito de sus respectivas competencias, dictarn las disposiciones de desarrollo y aplicacin de la presente Ley que resulten necesarias. 2. La presente Ley entrar en vigor a los tres meses de su publicacin en el <Boletn Oficial del Estado>.
En el mbito de la Comunitat Valenciana deben tenerse en cuenta, entre otras las siguientes normas: a) Decreto 130/1998, de 8 de septiembre, del Gobierno Valenciano, de registro de entrada y salida de solicitudes, escritos, comunicaciones y documentos de la administracin de la Generalitat Valenciana.
lo establecido en el apartado anterior, el Gobierno adaptar, en el plazo de 2 aos, las normas reguladoras de los procedimientos al sentido del silencio administrativo establecido en la presente Ley. 3. Para el estudio y propuesta de las reformas, a que se refieren los nmeros anteriores, el Gobierno crear una Comisin Interministerial presidida por el Ministro de Administraciones Pblicas. 4. Los rganos competentes de las Comunidades Autnomas, dentro de sus respectivos mbitos, adaptarn aquellos procedimientos en los que proceda modificar el sentido del silencio administrativo a lo establecido por la presente Ley. 4 Art. 42.2: El plazo mximo en el que debe notificarse la resolucin expresa ser el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento. Este plazo no podr exceder de 6 meses salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o as venga previsto en la normativa comunitaria europea.
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Decreto 131/1998, de 8 de septiembre, del Gobierno Valenciano, para la ordenacin del sistema de informacin administrativa al pblico. Decreto 165/2006, de 3 de noviembre, del Consell, por el que se regulan las quejas y sugerencias en el mbito de la administracin y las organizaciones de la Generalitat, Decreto 96/1998, de 6 de julio, del Gobierno Valenciano, por el que se regulan la organizacin de la funcin informtica, la utilizacin de los sistemas de informacin y el Registro de Ficheros Informatizados en el mbito de la administracin de la Generalitat Valenciana.
c)
d)
La Ley 30/1.992, de 26 de noviembre, entr en vigor tres meses despus de su publicacin en el "Boletn Oficial del Estado", es decir, el 27 de febrero de 1.993, sin olvidar la modificacin realizada a travs de la Ley 4/1.999, que ha entrado en vigor el 14 de abril de 1.999. 6.6.- mbito de aplicacin. El Art. 2 de la LRJ-PAC, establece el mbito de aplicacin de la misma, y partiendo de que la Ley se aplica a todas las Administraciones Pblicas (Art. 1), dispone: 1. Se entiende a los efectos de esta Ley por Administraciones Pblicas: a) La Administracin General del Estado. b) Las Administraciones de las Comunidades Autnomas. c) Las Entidades que integran la Administracin Local.
Todas las Administraciones Territoriales constituyen, pues, el primer mbito subjetivo sobre el que se extiende la aplicacin de la Ley, lo que se justifica segn la Exposicin de Motivos porque, primero, la Constitucin garantiza el sometimiento de las Administraciones Pblicas al principio de legalidad, tanto con respeto a las normas que rigen su propia organizacin como al rgimen jurdico, el procedimiento administrativo y el sistema de responsabilidad y en segundo lugar, porque estas ltimas materias tienen carcter de bsico conforme al artculo 149.1.18 de la Constitucin, mientras que las de organizacin privativa de cada Administracin corresponde a stas y, por tanto, no se incluyen en esta Ley. Por otra parte aade, la Administracin Local, cuyo rgimen jurdico est establecido como bsico en el mismo artculo 149.1.18 de la Constitucin, tiene una regulacin especfica en su actual Ley de Bases, que no ofrece ninguna dificultad de adaptacin a los objetivos de esta Ley y que no exige modificaciones especficas. Un segundo nivel de aplicacin de la Ley 30/1.992 lo constituye la Administracin Institucional, que incluye segn la descripcin legal las Entidades de Derecho pblico con personalidad jurdica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones Pblicas. Estas Entidades sujetan su actividad a la mencionada Ley cuando ejerzan potestades administrativas, sometindose en el resto de su actividad a la que dispongan sus normas de creacin.
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2. Las Entidades de Derecho Pblico con personalidad jurdica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones Pblicas tendrn asimismo la consideracin de Administracin Pblica. Estas Entidades sujetarn su actividad, a la presente Ley cuando ejerzan potestades administrativas, sometindose en el resto de su actividad a lo que dispongan sus normas de creacin.
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Consiguientemente, la Ley 30/1.992 no se aplica a los Entes Pblicos en formas privadas o que someten su actividad al Derecho privado, lo que nos sita ante el preocupante fenmeno de la huida del Derecho Administrativo, ejemplos elocuentes lo constituyen la conversin de los Aeropuertos, el Servicio de Correos, la Comisin Nacional del Mercado de Valores, etctera. El mbito de aplicacin de la Ley se extiende, asimismo, a la Administracin Corporativa, cuyos Entes estn vinculados o son en alguna forma dependientes del Estado o de las Comunidades Autnomas. La Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de noviembre de 1.988 (ponente Gonzlez Navarro) afirm esta aplicacin, aunque .... habr preceptos de esa Ley que de ningn modo podrn aplicarse a aqullas como son los que hacen referencia a rganos concretos (Secretaras Generales Tcnicas, por ejemplo) o aquellos otros que atribuyen potestades determinadas (apremio, delegacin, avocacin, etc.)- cuya titularidad exigira atribucin expresa. La Disposicin Transitoria Primera de la Ley viene a confirmar esta doctrina, pues se refiere a las Corporaciones de Derecho Pblico representativas de intereses econmicos y profesionales, para decir que ajustarn su actuacin a su legislacin especfica, y que, en tanto no se complete esta legislacin, les sern de aplicacin las prescripciones de la Ley en lo que proceda. Ahora bien. Qu se entiende por Administracin Corporativa? Comprende, nicamente, los Colegios Profesionales, o stos y, adems, las Cmaras Oficiales y en su caso otros Entes que legal o doctrinalmente tambin se reclaman de este carcter, tales como Comunidades de Regantes, las Juntas de Compensacin Urbansticas o, incluso, otros Entes disfrazados de Entes privados, como las Federaciones Deportivas, la ONCE o las Bolsas de Valores?. Para Parada Vzquez, la aplicacin de la Ley 30/1.992 al rgimen de sus actos es incuestionable cuando ejercitan funciones pblicas. En este sentido, hay que sealar que, la Disposicin Adicional Primera excluye al Pleno y a la Comisin de las Entidades Locales, a los rganos Colegiados del Gobierno de la Nacin (Consejo de Ministros y Comisiones Delegadas del Gobierno), as como a los rganos de Gobierno de las Comunidades Autnomas de la aplicacin de las normas del Captulo II del Ttulo II de la LRJ-PAC. Mayor alcance tiene la exclusin de la materia tributaria por virtud de la Disposicin Adicional Quinta, la cual remite a su normativa especfica y, subsidiariamente, impone la aplicacin de la Ley 30/1.992 como norma reguladora de los procedimientos de gestin tributaria. Tambin se excluye del mbito de aplicacin de la Ley la impugnacin de los actos de la Seguridad Social (Disposicin Adicional Sexta). Asimismo, se remite a su normativa especfica la regulacin de la gestin recaudatoria de la Seguridad Social, y por la Disposicin Adicional Sptima se salvan de la aplicacin directa de la Ley los procedimientos administrativos para la imposicin de sanciones por infracciones en el orden social, y para la extensin de las actas de liquidacin de cuotas de la Seguridad Social. Del mismo modo, resulta excluida de la aplicacin de la Ley por virtud de la Disposicin Adicional Octava el ejercicio de la potestad disciplinaria de las Administraciones Pblicas sobre los funcionarios, as como de quienes estn vinculados a ellas por una relacin contractual, que se regirn por su normativa especfica. 6.7.- Los interesados en el procedimiento administrativo. 6.7.1.- Capacidad de obrar ante las Administraciones Pblicas. En cualquier procedimiento administrativo, adems de la Administracin que tramita y resuelve, intervienen otras partes.
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Para que en un procedimiento administrativo se pueda ser parte interesada, se precisa ostentar: CAPACIDAD JURDICA: posibilidad de ser titular de derechos y obligaciones (por ejemplo, el nacido que tuviera figura humana y viviera 24 horas enteramente desprendido del seno materno. Art. 29 y 30 Cdigo Civil). CAPACIDAD DE OBRAR: capacidad, en abstracto, de entablar vlidamente relaciones jurdicas, de realizar negocios jurdicos (por ejemplo, vender, arrendar, hipotecar, comprar). LEGITIMACIN: capacidad de obrar en una relacin concreta.
As, el Art. 30 de la LRJ-PAC, establece que tienen capacidad de obrar ante las Administraciones Pblicas: a) Las personas que la ostenten conforme a las normas civiles. b) Los menores de edad para el ejercicio y defensa de aquellos de sus derechos e intereses cuya actuacin est permitida por el Ordenamiento Jurdico-Administrativo sin la asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela. c) Se excepta el supuesto de los menores incapacitados, cuando la extensin de la incapacitacin afecte al ejercicio y defensa de los derechos o intereses de que se trate. d) Igualmente, las asociaciones y organizaciones representativas de intereses econmicos y sociales, sern titulares de intereses legtimos colectivos en los trminos que la Ley reconozca. 6.7.2.- Legitimados en el Procedimiento Administrativo: los interesados. Se consideran interesados en el procedimiento administrativo, segn establece el Art. 31 de la LRJ-PAC: a) INTERESADOS NECESARIOS: Los que promueven el procedimiento como titulares de derechos subjetivos o intereses legtimos, individuales o colectivos (Art. 31.1.a). Los que sin haber iniciado el procedimiento tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisin que en el mismo se adopte (Art. 31.1.b)
b) -
6.7.2.1.- Diferencias entre derecho subjetivo, inters legtimo y simple inters en la legalidad. DERECHO SUBJETIVO.
El Derecho Subjetivo puede definirse como el poder jurdico concreto que el Ordenamiento Jurdico reconoce a un sujeto determinado, pudindolo hacer valer frente a otros, imponindoles deberes u obligaciones.
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INTERESADOS POSIBLES: Los que ostenten intereses legtimos, individuales o colectivos, que puedan verse afectados por la resolucin, y se personen en el procedimiento en tanto no haya recado resolucin definitiva (Art. 31.1.c).
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El Derecho Subjetivo, puede derivar: a) b) c) De una declaracin genrica contenida en la Constitucin, en las Leyes o en los Reglamentos. De un acto administrativo que reconozca un derecho. De un negocio jurdico celebrado con la Administracin. INTERS LEGTIMO.
El inters legtimo es un concepto de elaboracin jurisprudencial (STS 5/7/72; STS 8/10/73 y STS 7/11/80), considerndose que existe inters legtimo cuando: 1) El particular solicita una declaracin jurdica que le suponga un BENEFICIO, material, jurdico o incluso de ndole moral (por ejemplo, propietario de un bar que quiere que se valle un solar cercano en el que se vierten desperdicios y basuras). La situacin que crea o pueda crear un acto administrativo le ocasiona un PERJUICIO (por ejemplo, inters del titular de una farmacia en que se deniegue la autorizacin de apertura de una nueva farmacia prxima a la suya). SIMPLE INTERS EN LA LEGALIDAD.
2)
6.7.2.2.- La representacin de los interesados. Toda persona legitimada puede comparecer por s misma en el procedimiento, pero nada impide que pueda actuar a travs de representante. Designado representante las actuaciones se entendern con ste, salvo que el representado haga manifestacin expresa en contra o revoque la representacin (Art. 32.1). De esta forma, a tenor de lo dispuesto en el Art. 32, puede ser representante cualquier persona con capacidad de obrar, requirindose acreditar dicha representacin para los siguientes actos: a) b) c) d) Solicitudes. Recursos. Desistir de acciones. Renunciar a derechos.
Cabe destacar que, aceptada la representacin por la Administracin, sta no puede negarla en una fase posterior o en va de recurso (doctrina de los actos propios). La falta o insuficiente acreditacin de la representacin no impide que se tenga por realizado el acto de que se trate, siempre que (Art. 32.4):
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No obstante, el sujeto que ostente simple inters en la legalidad, no tiene por s mismo la condicin de interesado en el procedimiento, sin perjuicio de que su actuacin se permita en aquellos sectores en los que se prevea la accin pblica (ejemplo, urbanismo, patrimonio histrico, etc.).
Se considera que existe simple inters de legalidad cuando el contenido del acto administrativo le es indiferente a un sujeto, pues no le beneficia ni le perjudica, y su nica intencin es que, simplemente, se respete la legalidad (por ejemplo, inters de un ciudadano cualquiera en que se respete la legalidad urbanstica).
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a) b)
Se aporte aqulla. Se subsane el defecto en el plazo de 10 das que deber conceder al efecto el rgano administrativo (Art. 71.1 en relacin con el 76.3).
6.7.2.3.- Pluralidad de interesados. Segn establece el Art. 33, cuando en un escrito figuren varios interesados, las actuaciones se entendern: a) b) c) Con el representante, o Con quien expresamente se seale en el escrito, y En su defecto, con el interesado que figure en primer trmino.
6.7.2.4.- Comunicacin de la tramitacin. Si durante la instruccin del procedimiento se advierte la existencia de titulares de derechos subjetivos o intereses legtimos cuya identificacin resulte del expediente, se comunicar a dichas personas la tramitacin del procedimiento (Art. 34 de la Ley). 6.8.- Abstencin y Recusacin. 6.8.1.- Abstencin.
El deber de abstencin o condicin pasiva de recusado comprende a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones Pblicas, es decir, tanto al personal funcionario como al que sirve a la Administracin a travs de una relacin laboral o contractual administrativa, como las que se dan en determinadas figuras del profesorado universitario. La abstencin se configura como un deber del personal al servicio de las Administraciones Pblicas en quien concurre una circunstancia que pueda hacer dudar de su imparcialidad al resolver un determinado asunto, deber cuyo incumplimiento se configura como una infraccin disciplinaria. Si la abstencin no se produce por iniciativa de la autoridad o empleado pblico afectado por la causa legal de abstencin, es a los rganos superiores a quienes corresponde ordenar a las personas en quienes se d alguna de las circunstancias sealadas que se abstengan de toda intervencin en el expediente. De aqu que haya que distinguir dos formas de abstencin: voluntaria y forzosa, siendo esta ltima, distinta de la otra forma de hacer salir al funcionario en el que, por concurrir en l una causa de abstencin, se hace sospechoso de parcialidad, y que es la recusacin. La Ley regula un procedimiento mnimo consistente en que el afectado por la causa de abstencin se dirija al superior jerrquico lo que ha de entenderse que debe hacerse por escrito, para constancia en el expediente-, quien resolver lo procedente.
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El Art. 103 de la Constitucin Espaola recoge los principios de imparcialidad y neutralidad, al servicio de los cuales estn precisamente las tcnicas de abstencin y recusacin, al disponer 1.La Administracin pblica sirve con objetividad los intereses generales..... 3. La Ley regular el estatuto de los funcionarios pblicos (..), el sistema de incompatibilidades y las garantas para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones
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La LRJPAC regula en los Art. 28 y 29 la abstencin y la recusacin de los intervinientes en el procedimiento, respectivamente.
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El incidente de abstencin puede iniciarse por el mismo funcionario o autoridad en quin concurra alguna de las causas legales de abstencin, en cuyo caso deber comunicarlo a su superior inmediato para que resuelva lo pertinente, o por iniciativa del superior el cul podr ordenar a la persona en quin concurra alguna de las circunstancias sealadas que se abstenga de toda intervencin en el expediente. Ya sea una u otra la forma de plantearse la cuestin incidental, sta debe quedar perfectamente acreditada en el expediente; y por supuesto cabe que la persona imputada, la niegue, lo que obligar a realizar las comprobaciones mnimas necesarias que eviten atentar al principio de imparcialidad. Realizadas las comprobaciones que fueren necesarias y valorado de forma conjunta lo instruido, se dictar la decisin poniendo fin a la pieza separada de abstencin, resolviendo en un sentido u otro, segn proceda. Los motivos de abstencin que enumera la Ley son: a) Tener inters personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolucin pudiera influir la de aqul; ser administrador de sociedad o entidad interesada, o tener cuestin litigiosa pendiente con algn interesado. Tener parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad dentro del segundo, con cualquiera de los interesados, con los administradores de entidades o sociedades interesadas y tambin con los asesores, representantes legales o mandatarios que intervengan en el procedimiento, as como compartir despacho profesional o estar asociado con stos para el asesoramiento, la representacin o el mandato. Tener amistad ntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas mencionadas en el apartado anterior.
c)
d)
e)
Igualmente, la LRJ-PAC menciona que la actuacin de autoridades y personal al servicio de las AA.PP. en las que concurran motivos de abstencin no implicar, necesariamente, la invalidez de los actos en que hayan intervenido. La no-abstencin en los casos en que proceda dar lugar a responsabilidad, aunque la Ley no concreta en qu tipo de responsabilidad incurre el funcionario, es claro que se trata de responsabilidad disciplinaria, constituyendo una infraccin grave tipificada en el Art. 6.g) del Real Decreto 33/1.986, de 10 de enero. Cabe destacar que, el incumplimiento del deber de abstencin por s solo no determinar sin ms la responsabilidad penal de la autoridad o funcionario, pues no existe una tipificacin penal de esta conducta. No obstante, servir de indicio decisivo para apreciar el delito de prevaricacin si, adems del incumplimiento del deber de abstencin, la resolucin resultante es manifiestamente injusta.
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Haber tenido intervencin como perito o como testigo en el procedimiento de que se trate.
Tener relacin de servicio con persona natural o jurdica interesada directamente en el asunto, o haberle prestado en los dos ltimos aos servicios profesionales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar.
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b)
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6.8.2.- Recusacin. La recusacin constituye el medio de hacer efectivo el deber de abstencin cuando ste no se cumple voluntariamente, y puede definirse como el derecho que tiene el interesado en un procedimiento a obtener la no-intervencin en el mismo de la persona que, estando incurso en alguna de las causas legales de abstencin, incumpla su deber de abstenerse. La Sala Segunda del Tribunal Supremo en una sentencia de 9 de junio de 1980 indica Que los institutos de la abstencin y de la recusacin procesales tienen por objeto el que los jueces, magistrados o auxiliares de unos u otros se aparten o sean apartados del conocimiento, tramitacin o decisin de determinados y concretos procesos cuando sus relaciones personales con los justiciables u otras circunstancias proclives a la parcialidad, les pongan en peligro o permitan recelar o sospechar que pueden perder la imagen o el nimbo o aureola de austeridad, respetabilidad, incorruptibilidad, rectitud, imparcialidad y ecuanimidad que deben presidir siempre las actuaciones judiciales y rodear o circundar a la Administracin de justicia; definindose la recusacin o denuncia de la falta de legitimacin del juez, que es lo que aqu interesa, como el acto procesal, en virtud del cual se solicita la exclusin de un juez, magistrado o auxiliar en quien, el solicitante estima que concurre un presupuesto impediente de su legitimacin: conceptundose tambin a dicha recusacin como acto procesal de parte por virtud del cual sta rechaza al juez, objetivamente competente, para que conozca de un determinado asunto en que ella tenga inters porque, existiendo en dicho juez cierta tacha personal, sospecha de su imparcialidad. La ratio essendi de esta institucin, segn la doctrina dominante, estriba en la necesidad de eliminar los recelos o sospechas nacidos de la condicin humana del juez, conectados normalmente con pasiones o intereses, estimando que no es conveniente que el citado juzgador pueda perder la serenidad de juicio, aun involuntariamente o inconscientemente, cuando un inters o pasin personal se interfiere en su recto o ntegro juicio La recusacin debe plantearse, en cualquier momento de la tramitacin del procedimiento, ante el superior jerrquico de la autoridad o empleado pblico afectado por la causa de abstencin, as como por escrito, en el que se exprese la causa o causas en que se funda. La Ley regula un procedimiento sumario para resolver la recusacin consistente en una audiencia al recusado (en el da siguiente a la presentacin del escrito de recusacin), quien deber manifestar a su inmediato superior si se da o no en l la causa alegada. En el primer caso, el superior podr acordar su sustitucin acto seguido. Pero si el recusado niega la causa de recusacin, el superior resolver en el plazo de tres das, previos los informes y comprobaciones que considere oportunos. Para no demorar la tramitacin del expediente o para evitar crear una situacin de inseguridad en su tramitacin, la Ley no admite recurso contra las decisiones adoptadas sobre la procedencia o improcedencia de la recusacin. Sin embargo, no puede entenderse que el cierre de la va de recurso viole en este caso el derecho a la garanta judicial efectiva que proclama el artculo 24 de la Constitucin: en primer lugar, porque no incide en materia sustantiva, sino adjetiva o procedimental y, en segundo lugar, porque el recusante puede reclamar sobre este punto cuando en su da interponga el recurso que proceda contra el acto que termine el procedimiento. 6.9.- Trminos y plazos. 6.9.1.- Introduccin. Trminos y plazos son conceptos que se refieren al enmarque en el tiempo de las actuaciones jurdicas, y por ello, su regulacin se efecta tanto en normas sustantivas como
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en normas procesales, as como en los procedimientos administrativos, tal es el caso de la Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn. Realmente estas regulaciones no deben disentir unas de otras, por lo que puede considerarse un lujo normativo la diversidad cuando aqullas no difieren entre s. Lo lgico sera, por consiguiente, que se diera una remisin en esta materia al Cdigo Civil y a la Ley Procesal Civil, especificando nicamente las diferencias en la regulacin administrativa. De otro lado, hay que advertir que el legislador usa equvocamente las expresiones trminos y plazos, conceptos que la doctrina trata de distinguir. Ambos vocablos se suelen distinguir reconduciendo el concepto trmino en un sentido restrictivo, es decir, concibindolo como el fin de un plazo, o sea, un momento concreto en el tiempo (por ejemplo, una citacin para realizar una prueba el da 30 de mayo a las 9 horas); sin embargo, la palabra plazo se conoce ms bien como el espacio de tiempo para realizar una determinada actuacin, es decir, un perodo de tiempo. En el procedimiento administrativo es ms usual el vocablo plazo, sin olvidar el uso indistinto e incorrecto que hace la legislacin, sobre todo, en materia de Rgimen Local, ya que normalmente las actuaciones administrativas se realizan dentro de determinado perodo de tiempo (por ejemplo, un mes para interponer el recurso ordinario, tres meses para interponer el recurso extraordinario de revisin). A tal efecto es ilustrativo la descripcin que efecta el artculo 48 de la Ley 30/1.992 en cuanto al cmputo de los plazos, el cual se adapta a la forma de contabilizar los plazos del modo previsto con carcter general en el artculo 5 del Cdigo Civil al disponer que, siempre que no se establezca otra cosa, en los plazos sealados por das, a contar de uno determinado, quedar ste excluido del cmputo, el cual deber empezar en el da siguiente; y si los plazos estuviesen fijados por meses o aos, se computarn de fecha a fecha. Cuando en el mes del vencimiento no hubiera da equivalente al inicial del cmputo, se entender que el plazo expira el ltimo da del mes. El Tribunal Supremo tuvo que aclarar reiteradamente la frase de fecha a fecha que empleaba la LPA. Porque mucha gente se equivocaba al realizar el cmputo de esa manera. Por ejemplo, si se notificaba un acto el da 6, jueves, del mes de marzo, el computo se iniciaba el da 7, y el ciudadano no habituado a estos temas razonaba as cuando de cmputo por meses (o por aos) se trataba: Si el cmputo es de fecha a fecha y empiezo a contar el da 7, quiere decirse que el plazo termina el 7 del mes de abril. La verdad era que el plazo haba terminado el da 6, pues el 7 comenzaba ya otro mes. La Sentencia del Tribunal Supremo de 26.2.1991 recopila la doctrina jurisprudencial existente y concluye que sta viene poniendo de relieve que en los plazos que se cuentan por meses, el plazo concluye, ya dentro del mes correspondiente, el da que se designa con la misma cifra que identifica el da de notificacin o publicacin. 6.9.2.- Regulacin. El artculo 47 de la LRJ-PAC establece la obligatoriedad de trminos y plazos e indica: Los trminos y plazos establecidos en sta u otras Leyes obligan a las autoridades y personal al servicio de las Administraciones Pblicas competentes para la tramitacin de los asuntos, as como a los interesados en los mismos. Respecto al cmputo de plazos el artculo 48, en la redaccin dada por la Ley 4/99, dispone:
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1.- Siempre que por Ley o normativa comunitaria europea no se exprese otra cosa, cuando los plazos se sealen por das, se entiende que stos son hbiles, excluyndose del cmputo los domingos y los declarados festivos. Cuando los plazos se sealen por das naturales, se har constar esta circunstancia en las correspondientes notificaciones. 2.- Si el plazo se fija en meses o aos, stos se computarn a partir del da siguiente a aqul en que tenga lugar la notificacin o publicacin del acto de que se trate, o desde el siguiente a aqul en que se produzca la estimacin o desestimacin por silencio administrativo. Si en el mes de vencimiento no hubiera da equivalente a aqul en que comienza el cmputo, se entender que el plazo expira el ltimo da del mes. 3.- Cuando el ltimo da del plazo sea inhbil, se entender prorrogado al primer da hbil siguiente. 4.- Los plazos expresados en das se contarn a partir del da siguiente a aqul en que tenga lugar la notificacin o publicacin del acto de que se trate, o desde el siguiente a aqul en que se produzca la estimacin o la desestimacin por silencio administrativo. 5.- Cuando un da fuese hbil en el municipio o Comunidad Autnoma en que residiese el interesado, e inhbil en la sede del rgano administrativo, o a la inversa, se considerar inhbil en todo caso. 6.- La declaracin de un da como hbil o inhbil a efectos de cmputo de plazos no determina por s sola el funcionamiento de los centros de trabajo de las Administraciones Pblicas, la organizacin del tiempo de trabajo ni el acceso de los ciudadanos a los registros. 7.- La Administracin General del Estado y las Administraciones de las Comunidades Autnomas, con sujecin al calendario laboral oficial, fijarn, en su respectivo mbito, el calendario de das inhbiles a efectos de cmputos de plazos. El calendario aprobado por las Comunidades Autnomas comprender los das inhbiles de las Entidades que integran la Administracin Local correspondiente a su mbito territorial, a las que ser de aplicacin. Dicho calendario deber publicarse antes del comienzo de cada ao en el Diario Oficial que corresponda y en otros medios de difusin que garanticen su conocimiento por los ciudadanos. En relacin con la ampliacin de plazos, el artculo 49, segn redaccin dada por la Ley 4/99, establece: 1.- La Administracin, salvo precepto en contrario, podr conceder de oficio o a peticin de los interesados, una ampliacin de los plazos establecidos, que no exceda de la mitad de los mismos, si las circunstancias lo aconsejan y con ello no se perjudican derechos de terceros. El acuerdo de ampliacin deber ser notificado a los interesados. 2.- La ampliacin de los plazos por el tiempo mximo permitido se aplicar en todo caso a los procedimientos tramitados por las misiones diplomticas y oficinas consulares, as como a aquellos que, tramitndose en el interior, exijan cumplimentar
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algn trmite en el extranjero o en los que intervengan interesados residentes fuera de Espaa. 3.- Tanto la peticin de los interesados como la decisin sobre la ampliacin debern producirse, en todo caso, antes del vencimiento del plazo de que se trate. En ningn caso podr ser objeto de ampliacin un plazo ya vencido. Los acuerdos sobre ampliacin de plazos o sobre su denegacin no sern susceptibles de recursos. Por otro lado, sealar que, el artculo 50 regula la Tramitacin de urgencia, indicando que: 1.- Cuando razones de inters pblico lo aconsejen se podr acordar, de oficio o a peticin del interesado, la aplicacin al procedimiento de la tramitacin de urgencia, por la cual se reducirn a la mitad los plazos establecidos para el procedimiento ordinario, salvo los relativos a la presentacin de solicitudes y recursos. 2.- No cabr recurso alguno contra el acuerdo que declare la aplicacin de la tramitacin de urgencia al procedimiento. Constituye la urgencia, pues, una institucin excepcional de la que paradjicamente se hace frecuente uso en la vida administrativa, en ocasiones por falta de conciencia de los riesgos que su abuso entraa y en ocasiones por insuficiencia permanente de los procedimientos usuales que han quedado desfasados ante las exigencias de los nuevos problemas con que tiene que enfrentarse la Administracin de nuestros das. Se da la situacin de urgencia cuando existe necesidad de atender una finalidad determinada en la que el factor tiempo es elemento determinante y constitutivo, y es imposible cumplirla mediante los procedimientos administrativos normales, lo que obliga a aplicar procedimientos excepcionales. Cuando la urgencia se prev a favor de la Administracin, suele suponer un incremento de las atribuciones de los rganos de la Administracin paralelo a la disminucin que comporta de las garantas de los administrados. En ocasiones la situacin de urgencia procura conseguir no ya la simple reduccin de plazos, sino la supresin de trmites. As, en materia de contratacin Administrativa, el procedimiento negociado sin publicidad ante situaciones de emergencia a causa de acontecimientos catastrficos. 6.10.- El silencio administrativo. 6.10.1.- Introduccin. La Exposicin de Motivos de la Ley 4/1999, de 13 de enero de modificacin de la Ley 30/1.992 seala que: En cuanto al silencio administrativo, el artculo 43 prev como regla general el silencio positivo, exceptundose slo cuando una norma con rango de Ley o norma comunitaria europea establezca lo contrario. No podemos olvidar que cuando se regula el silencio, en realidad se est tratando de establecer medidas preventivas contra patologas del procedimiento ajenas al correcto funcionamiento de la Administracin que disea la propia Ley. Pues bien, esta situacin de falta de respuesta por la Administracin - siempre indeseable- nunca puede causar perjuicios innecesarios al ciudadano, sino que, equilibrando
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los intereses en presencia, normalmente debe hacer valer el inters de quien ha cumplido correctamente con las obligaciones legalmente impuestas. Se exceptan de la regla general de silencio positivo lgicamente los procedimientos de ejercicio del derecho de peticin, los de revisin de actos administrativos y disposiciones generales, los iniciados de oficio, y los procedimientos de los que pudiera derivarse para los solicitantes o terceros la adquisicin de facultades sobre el dominio o servicio pblico. Se trata de regular esta capital institucin del procedimiento administrativo de forma equilibrada y razonable, por lo que se suprime la certificacin de actos presuntos que, como es sabido, permita a la Administracin, una vez finalizados los plazos para resolver y antes de expedir la certificacin o que transcurriera el plazo para expedirla, dictar un acto administrativo expreso aun cuando resultara contrario a los efectos del silencio ya producido. Por todo ello, el silencio administrativo positivo producir un verdadero acto administrativo eficaz, que la Administracin Pblica slo podr revisar de acuerdo con los procedimientos de revisin establecidos en la Ley. Igualmente, se concibe el silencio administrativo negativo como ficcin legal para permitir al ciudadano interesado acceder al recurso Contencioso-Administrativo, aunque, en todo caso, la Administracin Pblica tiene la obligacin de resolver expresamente, de forma que si da la razn al ciudadano, se evitar el pleito. Por su parte, el artculo 44 regula la inactividad de la Administracin en los procedimientos iniciados de oficio. Se diferencian los casos en los que pudieran derivarse el reconocimiento o constitucin de derechos o situaciones jurdicas individualizadas, en los cuales los interesados que hubieran comparecido podrn entender desestimadas sus pretensiones (supuestos de subvenciones, concursos de traslado de funcionarios, etc.), de los casos en que la Administracin ejercite potestades sancionadoras o de intervencin susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, en los que los interesados podrn entender caducado el procedimiento. En cualquier caso, con el fin de abordar detenidamente la transformacin del rgimen de silencio de cada uno de los aproximadamente dos mil procedimientos existentes en la actualidad, en el mbito de la Administracin General del Estado, en la Disposicin Transitoria Primera se mantiene la vigencia del sentido del silencio previsto en las normas aprobadas en el proceso de adecuacin de procedimientos que sigui a la Ley 30/1.992, si bien que su forma de produccin y efectos sern los previstos en la presente Ley. En este sentido, y en la lnea apuntada de profundizacin en el silencio positivo, se encomienda al Gobierno que en el plazo de dos aos desde la entrada en vigor de esta Ley realice la adaptacin de los procedimientos al sentido del silencio administrativo legalmente previsto. Para el estudio y propuesta de las reformas, y, en particular, con el fin de simplificar y racionalizar la gran variedad de procedimientos especiales que tras la Ley 30/1992 se han regulado en el mbito de la Administracin General del Estado y sus Organismos Pblicos, en la Disposicin Adicional Primera se ordena al Ejecutivo la creacin de una Comisin Interministerial presidida por el Ministro de Administraciones Pblicas. Como se ha indicado, el silencio administrativo cuando es positivo, puede considerarse una forma de terminacin presunta del procedimiento, a tenor de lo establecido en el Art. 43.3 de la LRJ-PAC: La estimacin por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideracin de acto administrativo finalizador del procedimiento. La desestimacin por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposicin del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente. 6.10.2.- Silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud de interesado. El artculo 43 de la LRJ-PAC, en su redaccin dada por la Ley 4/99, de 13 de enero, establece:
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1.- En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, el vencimiento del plazo mximo sin haberse notificado resolucin expresa legitima al interesado o interesados que hubieran deducido la solicitud para entenderla estimada o desestimada por silencio administrativo, segn proceda, sin perjuicio de la resolucin que la Administracin debe dictar en la forma prevista en el apartado 4 de este artculo. 2.- Los interesados podrn entender estimadas por silencio administrativo sus solicitudes en todos los casos, salvo que una norma con rango de Ley o norma de Derecho Comunitario Europeo establezca lo contrario. Quedan exceptuados de esta previsin los procedimientos de ejercicio del derecho de peticin, a que se refiere el artculo 29 de la Constitucin, aquellos cuya estimacin tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio pblico o al servicio pblico, as como los procedimientos de impugnacin de actos y disposiciones, en los que el silencio tendr efecto desestimatorio. No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimacin por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entender estimado el mismo si, llegado el plazo de resolucin, el rgano administrativo competente no dictase resolucin expresa sobre el mismo. 3.- La estimacin por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideracin de acto administrativo finalizador del procedimiento.
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5.- Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrn hacer valer tanto ante la Administracin como ante cualquier persona fsica o jurdica, pblica o privada. Los mismos producen efectos desde el vencimiento del plazo mximo en el que debe dictarse y notificarse la resolucin expresa sin que la misma se haya producido, y su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio producido que pudiera solicitarse del rgano competente para resolver. Solicitado el certificado, ste deber emitirse en el plazo mximo de quince das. 6.10.3.- Falta de resolucin expresa en procedimientos iniciados de oficio. Respecto a la falta de resolucin expresa en procedimientos iniciados de oficio, el artculo 44 de la LRJ-PAC, en su redaccin dada por la Ley 4/99, de 13 de enero, dispone: En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo mximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolucin expresa no exime a la Administracin del cumplimiento de la obligacin legal de resolver, produciendo los siguientes efectos:
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4.- La obligacin de dictar resolucin expresa a que se refiere el apartado primero del artculo 42 se sujetar al siguiente rgimen: En los casos de estimacin por silencio administrativo, la resolucin expresa posterior a la produccin del acto slo podr dictarse de ser confirmatoria del mismo. En los casos de desestimacin por silencio administrativo, la resolucin expresa posterior al vencimiento del plazo se adoptar por la Administracin sin vinculacin alguna al sentido del silencio.
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La desestimacin por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposicin del recurso administrativo o Contencioso-Administrativo que resulte procedente.
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1.- En el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la constitucin de derechos u otras situaciones jurdicas individualizadas, los interesados que hubieren comparecido podrn entender desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo. 2.- En los procedimientos en que la Administracin ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervencin, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producir la caducidad. En estos casos, la resolucin que declare la caducidad ordenar el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artculo 92. En los supuestos en los que el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al interesado, se interrumpir el cmputo del plazo para resolver y notificar la resolucin. 6.11.- rganos colegiados.
c) Las reglas contenidas en los reglamentos orgnicos de las corporaciones municipales no pueden prevalecer sobre las contenidas en la ley de Bases de Rgimen Local y el Reglamento de Organizacin y Funcionamiento de las Entidades Locales. d) La novedad introducida por va jurisprudencial, en cuanto a la carencia de carcter bsico de algunos de los artculos de la LRJPAC. e) La posibilidad que tienen ciertos rganos colegiados de establecer o completar sus propias normas de funcionamiento como indica el artculo 22, apartado 2. Los rganos colegiados de las distintas Administraciones Pblicas en que participen organizaciones representativas de intereses sociales, as como aquellos compuestos por representaciones de distintas Administraciones Pblicas, cuenten o no con participacin de organizaciones representativas de intereses sociales podrn establecer o completar sus propias normas de funcionamiento. Los rganos colegiados a que se refiere este apartado quedarn integrados en la Administracin Pblica que corresponda, aunque sin participar en la estructura jerrquica de sta, salvo que as lo establezcan sus normas de creacin, se desprenda de sus funciones o de la propia naturaleza del rgano colegiado. Este tipo de rgano presenta tambin la particularidad de que los miembros del mismo son, frecuentemente, personas jurdicas. De sta forma, las personas fsicas que intervienen en las sesiones y toman acuerdos lo pueden hacer por representacin.
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b) Las peculiaridades organizativas de las Administraciones pblicas en que se integran.
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a) Las disposiciones que se analizan no son aplicables al Pleno, y en su caso, a la junta de gobierno local de las Entidades Locales, a los rganos colegiados del Gobierno de la nacin y a los rganos de Gobierno de las CC.AA, segn establece la disposicin adicional primera de la LRJPAC.
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El rgimen jurdico de los rganos colegiados a de ajustarse a las normas que se exponen a continuacin. Sin embargo deben tenerse en cuenta las siguientes observaciones previas:
6.11.1.- Presidente. En cada rgano colegiado son competencias del Presidente, segn dispone el artculo 23 de la LRJPAC: A) Ostentar la representacin del rgano. B) Acordar la convocatoria de las sesiones ordinarias y extraordinarias y la fijacin del orden del da, teniendo en cuenta, en su caso, las peticiones de los dems miembros formuladas con la suficiente antelacin. C) Presidir las sesiones, moderar el desarrollo de los debates y suspenderlos por causas justificadas. D) Dirimir con su voto los empates, a efectos de adoptar acuerdos, excepto si se trata de los rganos colegiados a que se refiere el nmero 2 del artculo 22, en que el voto ser dirimente si as lo establecen sus propias normas. E) Asegurar el cumplimiento de las leyes.
F) Visar las actas y certificaciones de los acuerdos del rgano.
G) Ejercer cuantas otras funciones sean inherentes a su condicin de Presidente del rgano. Respecto al rgimen de sustitucin del Presidente, debe tenerse en cuenta que en casos de vacante, ausencia, enfermedad, u otra causa legal, el Presidente ser sustituido por el Vicepresidente que corresponda, y en su defecto, por el miembro del rgano colegiado de mayor jerarqua, antigedad y edad, por este orden, de entre sus componentes. Esta norma no ser de aplicacin a los rganos colegiados previstos en el nmero 2 del artculo 22 en que el rgimen de sustitucin del Presidente debe estar especficamente regulado en cada caso, o establecido expresamente por acuerdo del Pleno del rgano colegiado. 6.11.2.- Componentes. Segn dispone el artculo 24 de la LRJPAC en cada rgano colegiado corresponde a sus miembros: A) Recibir, con una antelacin mnima de cuarenta y ocho horas, la convocatoria conteniendo el orden del da de las reuniones. La informacin sobre los temas que figuren en el orden del da estar a disposicin de los miembros en igual plazo. B) Participar en los debates de las sesiones. C) Ejercer su derecho al voto y formular su voto particular, as como expresar el sentido de su voto y los motivos que lo justifican. No podrn abstenerse en las votaciones quienes por su cualidad de autoridades o personal al servicio de las Administraciones Pblicas, tengan la condicin de miembros de rganos colegiados. D) Formular ruegos y preguntas.
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E) Obtener la informacin precisa para cumplir las funciones asignadas. F) Cuantas otras funciones sean inherentes a su condicin. Los miembros de un rgano colegiado no podrn atribuirse las funciones de representacin reconocidas a ste, salvo que expresamente se les hayan otorgado por una norma o por acuerdo vlidamente adoptado, para cada caso concreto, por el propio rgano. Respecto al rgimen de sustitucin ha de tenerse en cuenta que: Como regla general, en casos de ausencia o de enfermedad y, en general, cuando concurra alguna causa justificada, los miembros titulares del rgano colegiado sern sustituidos por sus suplentes, si los hubiera. Como excepcin, cuando se trate de rganos colegiados a los que se refiere el nmero 2 del artculo 22, las organizaciones representativas de intereses sociales podrn sustituir a sus miembros titulares por otros, acreditndolo ante la Secretara del rgano colegiado, con respecto a las reservas y limitaciones que establezcan sus normas de organizacin.
b) Como excepcin, estn facultados para interponer recurso contencioso administrativo en el caso de que una norma con rango de ley lo disponga expresamente. As ocurre en los siguientes supuestos: Estn legitimados los miembros de las Corporaciones locales respecto de los actos que den lugar a una infraccin en el ordenamiento, siempre que
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a) La regla general es que los miembros de rganos colegiados carecen de legitimacin para interponer este recurso contra los actos adoptados por aquellos, aunque hubieran votado en contra. Se encuentran incursos en el supuesto de falta de legitimacin del funcionario o persona al servicio de una Administracin Publica para impugnar, como tal, los actos de la misma. El artculo 20 de la Ley de la Jurisdiccin Contenciosa-administrativa dispone que No pueden interponer recurso contencioso-administrativo contra la actividad de una Administracin pblica: a) Los rganos de la misma y los miembros de sus rganos colegiados, salvo que una Ley lo autorice expresamente. b) Los particulares cuando obren por delegacin o como meros agentes o mandatarios de ella. c) Las Entidades de Derecho pblico que sean dependientes o estn vinculadas al Estado, las Comunidades Autnomas o las Entidades locales, respecto de la actividad de la Administracin de la que dependan. Se exceptan aquellos a los que por Ley se haya dotado de un estatuto especfico de autonoma respecto de dicha Administracin.
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Respecto a la legitimacin para interponer recurso administrativo o judicial debe tenerse en cuenta que:
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hubieran votado en contra y as conste en el acta. No basta la mera abstencin o la ausencia de voto por inasistencia y Estn legitimados para impugnar los actos de la Corporacin que den lugar a una lesin en sus derecho a la participacin en asuntos pblicos, artculo 23 CE.
6.11.3.- Secretario. Un miembro preceptivo de todo rgano colegiado es el Secretario. Su rgimen jurdico es el siguiente: a) Su nombramiento puede recaer sobre un miembro del propio rgano o una persona al servicio de la Administracin Pblica correspondiente. b) La designacin, cese y sustitucin temporal del Secretario en supuestos de vacante, ausencia o enfermedad, se debe realizar segn lo dispuesto en las normas especficas de cada rgano y, en su defecto, por acuerdo del mismo c) En su mbito de competencia se incluyen las siguientes funciones: Asistir a las reuniones con voz pero sin voto si es un funcionario, y con voz y voto si la Secretara del rgano la ostenta un miembro del mismo. Efectuar la convocatoria de las sesiones del rgano por orden de Presidente, as como las citaciones a los miembros del mismo. Recibir los actos de comunicacin de los miembros con el rgano y, por tanto, las notificaciones, peticiones de datos, rectificaciones o cualquiera otra clase de escritos de los que deba tener conocimiento. Preparar el despacho de los asuntos, redactar y autorizar las actas de las sesiones. Expedir certificaciones de las consultas, dictmenes y acuerdos aprobados.
Cuantas otras funciones sean inherentes a su condicin de Secretario. 6.11.4.- Convocatoria y sesiones. Son normas bsicas de la convocatoria y sesiones de un rgano colegiado las siguientes: a) Para la vlida constitucin del rgano, a efectos de la celebracin de sesiones, deliberaciones y toma de acuerdos, debe tenerse en cuenta que: Como regla general, se requiere la presencia del Presidente y Secretario, o en su caso, de quienes le sustituyan y la de la mitad, al menos, de sus miembros; y Como excepcin, cuando se trate de los rganos colegiados de las distintas Administraciones Pblicas en que participen organizaciones representativas de intereses sociales as como los compuestos por representaciones de distintas Administraciones, el Presidente puede considerar vlidamente constituido el rgano, a efectos de celebracin de sesin, si estn presentes los representantes de las Administraciones publicas y de las organizaciones
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representativas de intereses sociales miembros del rgano, a los que se haya atribuido la condicin de portavoces. b) Respecto a los Qurum exigidos legalmente, debe distinguirse: El necesario para la constitucin del rgano colegiado, preciso para que ste quede o pueda quedar constituido vlidamente; y El necesario para la adopcin de acuerdos, exigible para que el rgano constituido regularmente pueda adoptar acuerdos o dictar actos administrativos, en su caso.
Dichos Qurum pueden coincidir o ser el de votacin ms riguroso que el de votacin; Pero ste nunca puede ser inferior a aqul. c) Los rganos colegiados pueden establecer el rgimen propio de convocatorias, si ste no est previsto por sus normas de funcionamiento. Tal rgimen puede prever una segunda convocatoria y especificar para sta el nmero de miembros necesarios para constituir vlidamente el rgano, sin que sea preciso ningn qurum especial; Bien entendido siempre, que los asuntos debatidos y aprobados no sean de especial trascendencia.
e) Los acuerdos han de ser adoptados por mayora de votos. f)
6.11.5.- Actas.
Es obligacin del Secretario del rgano colegiado levantar acta de cada sesin celebrada, para lo cual, debe tenerse en cuenta que: a) Es contenido obligatorio del acta: El orden del da de la reunin Las circunstancias de lugar y tiempo en que se ha celebrado Los puntos principales de las deliberaciones El contenido de los acuerdos adoptados
b) Es contenido no obligatorio del acta, que debe figurar a solicitud de cualquier miembro del rgano: Su voto contrario al acuerdo adoptado Su abstencin y los motivos que la justifiquen El sentido de su voto favorable
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Quienes acrediten la titularidad de un inters legtimo pueden dirigirse al Secretario de un rgano colegiado para que les sea expedida certificacin de sus acuerdos.
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d) No puede ser objeto de deliberacin o acuerdo ningn asunto que no figure incluido en el orden del da, salvo que estn presentes todos los miembros del rgano colegiado, y sea declarada la urgencia del asunto por el voto favorable de la mayora.
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La trascripcin ntegra de su intervencin o propuesta, siempre que aporte en el acto, o en el plazo que seale el Presidente, el texto que se corresponda fielmente con su intervencin, hacindose as constar en el acta o unindose copia a la misma.
c) La aprobacin de las actas, debe realizarse en la misma o en la siguiente sesin, pudiendo no obstante emitir el Secretario certificacin sobre los acuerdos especficos que se hayan adoptado, sin perjuicio de la ulterior aprobacin del acta. d) Los miembros que discrepen del acuerdo mayoritario pueden formular voto particular por escrito en el plazo de 48 horas, que se debe incorporar al texto aprobado. e) Existe exencin de la responsabilidad que, en su caso, pueda derivarse de los acuerdos, respecto a los miembros del rgano que voten en contra o se abstengan. El medio natural y casi exclusivo de prueba de la discrepancia excluyente de responsabilidad es el contenido del acta f) En las certificaciones de acuerdos adoptados emitidas con anterioridad a la aprobacin del acta, debe constar expresamente tal circunstancia 6.11.6.- Formacin de la voluntad de los rganos colegiados.
Esta voluntad individual, una vez contrastada, a travs de la debida deliberacin, con la de los otros miembros componentes del rgano administrativo, produce mediante la oportuna votacin, la formacin de la voluntad colegiada origen de un acto simple del mismo. Las normas jurdicas que regulan dicho proceso de elaboracin manifestacin de la indicada voluntad colegiada del rgano son las siguientes: y
a) Las reglas que regulan la convocatoria de los miembros componentes del rgano colegiado, en cuanto que stos han de conocerla con la antelacin suficiente que la norma expresamente determina con la finalidad de: Disponer lo necesario en orden a asegurar su asistencia fsica a las sesiones de aquel Trabar exacto conocimiento del objeto o materia de la que se ha de tratar en cada sesin, mxime cuando por su naturaleza, son precisos conocimientos, asesoramientos o estudios para hacer una anlisis reflexivo de la cuestin que se ha de someter a su consideracin
b) Las reglas que determinan la composicin del rgano colegiado, tales como las que se refieren a su Presidente, Secretario y vocales, tanto en su nmero como calidad y circunstancias de los mismos.
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El antecedente de la formacin de la voluntad colegiada de un rgano administrativo es la correcta y previa elaboracin de la voluntad individual de sus componentes en relacin al objeto o a la materia sobre la que ha de manifestarse, seguido de un proceso intelectual reflexivo propio. Solamente a travs de tal proceso intelectual, el sujeto puede llegar a trabar conocimiento de las posibles soluciones jurdicamente correctas y escoger, con plena autonoma y libertad, entre las que considere pertinentes al caso, y as manifestar su individual voluntad.
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c) Las reglas que determinan la forma en que ha de hacerse el orden del da, referente a las materias que se han de tratar en cada sesin del rgano, que exigen que ste sea lo suficientemente claro para que los miembros que lo componen, se decidan a asistir a las mismas y tengan previo y concreto conocimiento de lo que en cada sesin se va a tratar. d) Las reglas que establecen la formacin del qurum de asistencia y votacin para lo que es preciso consignar en el acta de cada sesin el nmero de convocados, el de asistentes y el de votantes, y, cuando sea preciso, la calidad de todos ellos e) Las reglas que se refieren a la deliberacin de los asistentes, en relacin con cada tema del orden del da y su votacin 6.11.7.- Validez de sus actos. Los actos de los rganos colegiados adscritos a las Administraciones Pblicas o integrados en ellas, precisan para su validez jurdica que la voluntad de aquellos no se encuentre viciada por infracciones de alcance jurdico-formal, siendo la gravedad de la trasgresin la que conduce a: La invalidez por vicio de nulidad de pleno derecho del acto. La invalidez por vicio de anulabilidad o La irregularidad no invalidante.
El concepto de falta total y absoluta de seguimiento del procedimiento establecido, no abarca el supuesto de infraccin de normas que contienen las normas esenciales antes indicadas. En ste caso, la nulidad de pleno derecho del acto de referencia tiene lugar cuando no se haya observado correctamente alguna o algunas reglas, siempre que la transgredida tenga carcter esencial. No es necesario que la trasgresin lo sea de todas ellas.
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Dentro de ste campo, no cabe identificar la ausencia total y absoluta del procedimiento establecido con la falta de respeto de las normas que contienen las reglas esenciales para la formacin de la voluntad de los rganos colegiados.
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Curso 13014/2013 Modulo 1: Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y PAC por Internet

4.- EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. 4.1.- Introduccin. 4.2.- Clases.

5.- PRINCIPIOS GENERALES.

2.- PRINCIPIOS DE ACTUACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA.

2.1.- Principio de Eficacia.

Relacin de tutela y no de jerarqua.

Transferencia de una persona jurdica distinta, ya no a un rgano, sino a un ente independiente.

* La coordinacin nter orgnica.

c) El diseo de un marco tcnico para la agilizacin de la actividad y las relaciones administrativas.

Nueva regulacin a la luz de la Constitucin y de la jurisprudencia postconstitucional de la potestad sancionadora de la Administracin.

El procedimiento administrativo se regula, en la actualidad, en:

b) Las peculiaridades organizativas de las Administraciones pblicas en que se integran.

F) Visar las actas y certificaciones de los acuerdos del rgano.

e) Los acuerdos han de ser adoptados por mayora de votos. f)

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