LINEAMIENTOS ESTRATÉGICOS PARA LA REGIÓN METROPOLITANA DE BUENOS AIRES

8. Modelo Territorial

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 Modelo Territorial

Fundamentos
Al analizar la evolución del Área Metropolitana de Buenos Aires se reconoce la existencia de tres
matrices 1 :
1- La primera es la matriz de soporte ambiental; es resultado de la relación entre el medio
natural y la actividad antrópica.
2- La segunda es la matriz que sirve de soporte al sistema productivo; es resultado de la
construcción de grandes infraestructuras (puerto, ferrocarril, vialidad, energía, etc) y
constituye un elemento determinante para la competitividad de un asentamiento.
3- Por ultimo existe una matriz de crecimiento que sirve de soporte a los procesos de
expansión y densificación, conduciendo flujos de movilidad y estableciendo diferenciales de
localización dentro del tejido urbanizado.

En las instancias de diagnóstico constatamos que el proceso de urbanización ha afectado estas

matrices de manera diferente:
1- La matriz ambiental presenta un profundo deterioro. Ha sido transformada físicamente,
alterado su perfil biológico, sobrexplotada, contaminada y perturbados los ciclos que
definen su metabolismo. La expansión de las áreas urbanizadas han ido rompiendo la
unidad del sistema de espacios naturales, dejando fragmentos aislados que tienden a
transformarse o a desaparecer. Esta paulatina fragmentación, que comienza con la
apertura de vías de comunicación, sigue con la cobertura de los polígonos habilitados por
la vialidad y finaliza con la ocupación de ambientes valiosos. Actualmente, este proceso se
acelera con la diseminación de asentamientos de tejido disperso (urban spawl), con gran
afectación de suelo y baja intensidad de ocupación, en zonas rurales o complementarias, e
inclusive en zonas naturales, generando focos de perturbación que tienden a expandirse.
Son especialmente sensibles los humedales del albardón que conforma la costa del Río de
la Plata, las cuencas que atraviesan el área urbanizada y el borde periurbano. Sin lugar a
dudas, las cuencas interiores presentan el máximo nivel de deterioro; la presión por ocupar
sus riberas termina con la ocupación del área de inundación, que finalmente es remediada
alterando el comportamiento natural de la cuenca. Debe a esto agregarse que estos ríos y
arroyos han sido determinantes para la localización industrial, lo que ha dado lugar a
décadas de contaminación que comprometen no sólo la calidad de sus aguas, sino también
de sus fondos barrosos. La falta de claridad respecto del control de las orillas ha tolerado
la utilización de estos espacios públicos como basurales, vertederos de tanques
atmosféricos y últimamente como asentamientos precarios. Esta combinación permite
identificar algunos tramos 2 como áreas críticas en las que se concentran los mayores
niveles de miseria y contaminación. Si bien la opinión pública manifiesta preocupación
por la evolución de los indicadores que dan cuenta de este deterioro, la problemática
ambiental tiene dificultades para alcanzar un lugar relevante en la agenda de prioridades.
Sin embargo, mientras el deterioro ambiental se profundiza, la preocupación de la
sociedad no ha logrado todavía conformar un sistema de decisiones coherentes que actúe
sobre la evolución de esta realidad, implementando medidas de la envergadura de la
problemática que se pretende atender. La sanción de una nueva ley de aguas y el
establecimiento de una autoridad provincial con competencias sobre el tema, la creación
del comité de cuenca del Río Reconquista y más recientemente, la intervención del Estado
Nacional constituyendo la Autoridad de la Cuenca Matanza-Riachuelo, son acciones
relevantes en el tratamiento de esta cuestión.

1
Según el diccionario. Matriz: Útero, Molde en el que funden objetos que deben ser idénticos, Roca en la que se han
formado minerales.
2
como en el caso de la cañada el Gaete, José León Suárez o Vila Dominico.

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 2- La matriz productiva está al borde del colapso. Resultado de la superposición de
grandes infraestructuras, se basa en el sistema de puertos y ferrocarriles construidos a
fines del siglo XIX. Durante el período sustitutivo de las importaciones, esta matriz creció
en tamaño y complejidad, con la extensión de la red vial y con la incorporación al sistema
nacional energético, fortalecido en la década del 60 y del 70 con la realización de grandes
obras hidroeléctricas. En la década del 90 se modernizó, con las construcciones de nuevas
autopistas, la expansión de la red de gas y la modernización de las comunicaciones. La
consolidación del MERCOSUR induce un nuevo flujo de bienes y servicios sobre el sistema
de puentes que vincula la región con el litoral, desplazando las zonas de mayor actividad
sobre el eje norte del litoral metropolitano, definiendo nuevos patrones de localización de
las actividades productivas. Debe tenerse en cuenta que desde mediados del siglo XX, la
extensión del área urbanizada se apoyó sobre esta misma estructura de soportes, forzando
una superposición de funciones que suelen ser incompatibles. En la coyuntura actual, la
reactivación de las actividades productivas ha incrementado los niveles de solicitación
sobre este sistema de soportes, exhibiendo sus profundas fragilidades. Con una economía
creciendo a un ritmo del 9% anual, los problemas energéticos, la congestión del sistema
portuario, el tránsito de cargas por áreas residenciales y la obsolescencia de las antiguas
barriadas fabriles, señalan la conveniencia de conformar una nueva matriz de
infraestructuras, que ofrezca ventajas competitivas para promover una reorganización de
los espacios afectados a la producción.
3- La duplicación de los sistemas de movilidad desarticula la matriz de crecimiento.
Durante el siglo XX, el proceso de urbanización acompañó el trazado de las vías del
ferrocarril, promoviendo la expansión de una ciudad con “tentáculos” y el desarrollo de un
sistema de centros coincidente con las principales estaciones. Crecimiento y movilidad se
identificaron en torno a los patrones de desarrollo del transporte público. Los cambios
introducidos durante la década del 90 definen nuevos patrones de localización, vinculado el
desarrollo de nuevas formas de residencia y centralidad en torno de las autopistas. La
expansión de islas de urbanización que conforman una nueva periferia ha afectado una
superficie de más de 3.500 has (una vez y media la superficie de Capital Federal) para sólo
8500 familias. Paralelamente, la ausencia de una oferta accesible para el desarrollo del
hábitat popular tiene, como consecuencia, la proliferación de asentamientos informales
donde se concentran grandes proporciones de la población en condiciones precarias. El
deterioro de los medios de transporte público incide sobre el perfil socioeconómico de sus
usuarios y sobre la fortaleza del sistema de centros. La coexistencia de dos lógicas
contradictorias de organización espacial, tiende a conformar una estructura urbana dual
que reproduce sobre el territorio las inequidades del mercado. Resulta necesario volver a
orientar el crecimiento de la ciudad, fortaleciendo el trasporte público como eje
estructurador de la movilidad y acotar la expansión de la mancha urbana, promoviendo la
rehabilitación del tejido existente y la consolidación de una ciudad de tejido compacto.

Modelo territorial. Propuesta

Es el propósito de estos lineamentos estratégicos promover un mejoramiento general de estas
matrices, de modo que la vida cotidiana de los habitantes de la aglomeración se desarrolle en un
contexto ambiental más adecuado, equilibrado y sustentable. Buscan estos que los habitantes
tengan la posibilidad de progresar en el contexto de una sociedad que les ofrece oportunidades de
trabajo; que puedan desplazarse con libertad accediendo a la oferta de bienes y servicios
educativos, culturales, recreativos de una ciudad compleja; que puedan echar raíces en un barrio
que concuerde con el tipo de vida cotidiana que han elegido, un lugar correctamente equipado,
donde el vecindario pueda desarrollar una convivencia solidaria.
Criterios generales para la reconstrucción de la matriz ambiental
La primera operación para la definición de lineamientos estratégicos será identificar los terrenos
que hay que retirar, es decir aquellos que deben ser sustraídos del proceso de urbanización como
elementos fundamentales para la reconstrucción de la matriz ambiental.

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La propuesta de reconstruir la matriz biofísica (ambiental) busca terminar con el proceso de
fragmentación del medio natural restableciendo los vínculos de tres espacios principales:
• La franja costera en la que se desarrolla la interfase entre la ciudad y el Río de la Plata.
• El borde periurbano que establece un área de amortiguación entre el medio urbano y el rural.
• Las cuencas interiores, entendidas como corredores ambientales que vinculan el borde
periurbano y la franja costera.
Esta estructura básica se complementa con la recuperación de grandes espacios vacantes,
promoviendo la conformación de un sistema de áreas verdes, el tratamiento de grandes corredores
viales y ferroviarios que pueden complementar el sistema de conexiones biofísicas dentro del tejido
urbanizado y la puesta en valor de microclimas barriales, con capacidad de contribuir al proceso
regenerativo del ecosistema.
Desde una perspectiva territorial, puede entenderse que la problemática de la región se inscribe
dentro de procesos mayores, como los ciclos del agua, el aire, la materia y la energía. La
afectación de 350.000 has, como en el caso del AMBA, proyecta necesariamente efectos sobre un
contexto mayor, interfiriendo, en algunos casos, significativamente sobre otros territorios no
urbanos. El corrimiento del frente agrícola y la diseminación de núcleos aislados de urbanización
establecen focos de distorsión en los ambientes periurbanos. La ausencia de pautas claras de
manejo y la construcción de grandes vialidades que aceleran la ocupación promueven un mayor
grado de desorden. Actualmente, como resultado de este proceso, se diferencian dos zonas: una
en la que se despliega la expansión de nuevos frentes de urbanización dispersa (barrios cerrados,
clubes de campo, hoteles, clubes, etc.) y otra, donde se localizan las actividades segregadas de las
áreas densas del tejido consolidado (rellenos sanitarios, industrias contaminantes, tosqueras,
ladrilleras, etc.).
Uso Cantidad Superficie (ha)
Asentamientos 890 9853
Urbanizaciones
Cerradas 571 16948
Basurales 103 573
Rellenos 3 386
Bañado 188418
Cavas y tosqueras 1138 11348
Fuente: elaboración propia.

Por esto, la afirmación de una voluntad deliberada de incrementar la biodiversidad en el medio

urbano y de reducir los efectos nocivos de la urbanización sobre otros territorios circundantes
requiere líneas directrices que orienten las políticas nacionales, provinciales y municipales,
ofreciendo un marco de actuación en el que puedan converger las iniciativas del Estado y de la
sociedad.
Dentro de este contexto, en la etapa de diagnostico fueron identificadas cuatro cuestiones cuyo
tratamiento cobra relevancia en la formulación de una estrategia de reconstrucción de la matriz
ambiental.
• Manejo de cuencas, que implica la formulación e implementación de un plan de manejo de
cada cuenca y, por lo tanto, la acción de una institución responsable de su ejecución.
• Tratamiento de residuos, que implica reformular los criterios actuales de operación de la
institución responsable, incluyendo un crecimiento de las responsabilidades que asumen todos
los actores que intervienen en la producción y tratamiento de residuos.
• Conformación de un sistema metropolitano de áreas verdes, que incluya una instancia de
coordinación de carácter metropolitano.
• Formulación de una estrategia de manejo del borde periurbano, desarrollando políticas de
protección, puesta en valor y desarrollo de sus potencialidades.

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Esta agenda no elude la existencia de otra cuestiones (como el monitoreo de napas, la
contaminación atmosférica o la producción de ruidos) que pueden también ser consideradas
relevantes en el tratamiento de la matriz ambiental. Sin embargo, se ha considerado conveniente
centrar la atención sobre un número acotado de cuestiones, entendiendo que su tratamiento tiene
efectos sobre la evolución de los procesos ambientales con que se relacionan, pero también sobre
procesos sociales de carácter económico, político o cultural que inducen cambios en el
comportamiento de la población, permitiendo la construcción de nuevos consensos.
Cada cuestión implica asimismo un desagregado específico, que da cuenta de las diferentes
dimensiones del problema y, por lo tanto, de la necesidad de actuar simultáneamente desde
diferentes frentes sectoriales:
Manejo de cuencas:
1- La cuestión hidráulica (prevención de crecidas e inundaciones, endicamientos, dragado
rectificación, definición de líneas de ribera, pautas de tratamiento de las márgenes, etc.)
2- Gestión de redes, calidad de las aguas y control de efluentes (contaminación, desagües
pluviales, plantas de tratamiento, tanques atmosféricos, desagües cloacales e industriales,
basurales clandestinos, tratamiento de residuos, etc.)
3- Relación con la estructura vial (puentes, vialidad de borde, navegabilidad, etc.)
4- Patrones de asentamiento y usos de suelo (impermeabilización de suelo absorbente, usos
de suelo, densidades de población, asentamientos precarios, localizaciones industriales,
etc.)
5- Afectación de áreas verdes y restitución de biodiversidad.
6- Elaboración de un plan de manejo para cada cuenca (Matanza-Riachuelo, Reconquista,
Luján, San Francisco-Las Piedras, Las Conchitas, Samborombón y de las cuencas menores:
Maldonado, Vega, El Gato, Cascabel, etc.)
7- Criterios de gestión, financiamiento y ejercicio del poder de policía.

Tratamiento de residuos:
1- Reformulación de los criterios técnicos de recolección, clasificación, tratamiento y
disposición de residuos domiciliarios, industriales y patogénicos.
2- Conformación de un nuevo marco normativo.
3- Reasignación de responsabilidades institucionales en el proceso de gestión de residuos.
4- Criterios de gestión, financiamiento y ejercicio del poder de policía.

Conformación de un sistema metropolitano de áreas verdes.

1- Plan verde urbano.
2- Recuperar suelos de grandes predios de dominio público.
3- Tratamiento de vínculos, corredores verdes y conectores.
4- Reconstrucción de un sistema de espacios públicos de escala local.
5- Desarrollo de biodiversidad en el tejido urbanizado.
6- Acceso de los ciudadanos a la naturaleza.

Tratamiento del borde periurbano:

1- Defensa de uso agrícola (nueva ruralidad).
2- Operaciones de mejoramiento ambiental (forestación).

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 3- Áreas de usos específicos (parques industriales y logísticos).
4- Segunda residencia.
5- Desarrollo de actividades turísticas y recreativas.
6- Presupuestos mínimos.

Criterios generales para la reconfiguración de la matriz productiva

La historia de la aglomeración demuestra la importancia de la construcción de infraestructuras
como matriz estructuradora del desarrollo de la región. La matriz ferroportuaria, construida entre
1880 y1930, ha sostenido el crecimiento de esta aglomeración permitiendo que su población se
incrementara 10 veces. Analizando la situación de las 15 metrópolis de más de 10 millones de
habitantes, constatamos que un número significativo de ellas son como Buenos Aires, un punto de
articulación entre lo territorial y lo naval; la mayor parte comparte, además, el haber fortalecido
esta potencialidad mediante la construcción de grandes infraestructuras que las convirtieron en
puntos sobresalientes de la economía mundial. En la actualidad, la concentración de millones de
habitantes confirma esta condición, siendo la potencia del mercado una enorme oportunidad, pero
a la vez una amenaza, en la medida que el desarrollo de las fuerzas productivas no suscite una
oferta de empleos de calidad que garanticen el progreso de estas poblaciones.
El AMBA está inscripta dentro de esta red de grandes ciudades, aunque con niveles de
conectividad sumamente frágiles. La función portuaria ha desarrollado fuertes niveles de
especialización, ha expandido sobre el río Paraná un frente litoral con más de 15 puertos
especializados 3 . Sin embargo, la operación de cargas generales se sigue produciendo dentro de
espacios acotados, sobre los que no puede desplegar proyectos de envergadura.
La infraestructura básica de la región tiene más de 100 años. Se trata de una inversión sobre
amortizada, su vigencia sólo se explica por la falta de inversión que caracterizó a los últimos 30
años. En la etapa de diagnostico han sido ponderadas las razones que sustentan la necesidad de
construir una nueva matriz, adecuada a las nuevas lógicas del desarrollo industrial y logístico y a
las nuevas condiciones que presenta el AMBA cien años después de la construcción de la primera
matriz.
De más está señalar que la construcción de la red vial (que toma fuerza en la década del 30) ha
sido el inicio de la transformación de la matriz original. Como la estructura ferroviaria, su diseño es
el de un embudo que abre un esquema radial de rutas que conecta las diferentes regiones con el
puerto. Sin embargo, su trazado siempre contempló el desarrollo de anillos concéntricos, como la
Av. General Paz, el completamiento del Camino de Cintura, el proyecto (inconcluso) del camino del
Buen Ayre 4 , o el ensanche de la Ruta Provincial 6.
También contribuyó a la transformación de esta matriz la apertura de nuevos puertos privados y la
paulatina especialización de los que forman parte del sistema de puertos litorales del Río Paraná.
Por último, puede afirmarse que el sistema de autopistas, tanto en las nuevas construcciones como
en los sucesivos ensanches, termina de desplazar a la antigua matriz ferroviaria, fortaleciendo
nuevamente su carácter radial.
La construcción del Camino de Cintura, por pequeños tramos y sin ninguna sistematización de los
criterios de diseño es, en este contexto, un dato a destacar dada la importancia que cobró esta
vialidad durante la década del 90, convirtiéndose en el eje de estructuración del sistema
productivo. Actualmente el sector público 5 ha manifestado su interés por el desarrollo de vialidades
concéntricas promoviendo la transformación del sistema radial en una red radio-concéntrica.

3
Entre Campana y Zárate son 15 terminales portuarios. Fuente: elaboración propia junto a los municipios citados.
4
El proyecto del Cinturón Ecológico que diera origen al CEAMSE propuso durante los años del gobierno militar la resolución
de una vialidad concéntrica, la apertura de un nuevo sistema de áreas verdes (cinturón ecológico) y la apertura de varios
frentes de relleno sanitario
5
el Gobierno Provincial promoviendo obras de mejoramiento de la Ruta 6 y el Gobierno Nacional la construcción de la
Avenida Parque Presidente Perón.

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La transformación de la matriz productiva original obedeció también a la expansión del área
urbana, en la medida que, en la operación ferroviaria, el transporte de pasajeros fue desplazando
al transporte de cargas. Mientras la inversión hizo eje en la electrificación del servicio
metropolitano, la estructura de cargas fue resignando protagonismo y la expansión de la estructura
vial promovió el consumo de carburantes y la expansión del parque automotor de cargas.
Durante la década del 90, la estructura ferroviaria ha sido sistemáticamente desmantelada, hasta
el punto que en la actualidad está en capacidad de transportar sólo el 20% de la producción de
granos 6 . Como contraparte, la estructura vial se ha expandido y se ha modernizado. La
consolidación de las rutas del MERCOSUR se apoya sobre un sistema de puentes internacionales,
que han desplazado el eje de circulación sobre la zona norte del gran Buenos Aires 7 .
La estructura fabril ha sido sensible a estas transformaciones. A comienzos del siglo XX, la
proximidad con las cuencas, con el ferrocarril y con el puerto fueron los principales factores de
localización. Durante el periodo sustitutivo, las industrias crecieron en el seno de barriadas obreras,
que en ese entonces se localizaban dentro de lo que hoy llamamos la primera corona (al interior
del Camino de Cintura). En la segunda mitad del siglo XX, los cambios tecnológicos y las
dificultades de convivencia entre las industrias y el tejido residencial, dan lugar a un proceso de
relocalización. En la década del 90 esta tendencia se acelera, verificándose el crecimiento de
parques industriales en los puntos donde se cruza un curso de agua y una autopista.
Los estudios de base de este trabajo señalan un notable incremento de la demanda de suelo para
usos logísticos e industriales. En el contexto del nuevo crecimiento de la actividad industrial, todo
indica que está próximo a desencadenarse un proceso de gran escala de relocalización industrial.
En este contexto, resulta oportuno pensar en la construcción de una nueva matriz que permita
especializar la antigua matriz de estructura ferroviaria, como base del sistema de transporte de
pasajeros y habilite una nueva trama multimodal en la que predomine la función logística y
productiva.
Al analizar los dilemas fue señalado que la construcción de esta nueva matriz depende de
decisiones que exceden el campo de competencias de los responsables de la política urbana. Sin
embargo, es indispensable señalar que el desarrollo futuro tendrá restricciones serias si no se
emprende, a corto plazo, una transformación radical de la matriz productiva.
Asumiendo que la vulnerabilidad las infraestructuras se presenta como la principal restricción del
crecimiento de la producción en la Región Metropolitana, resulta indispensable proponer un plan
que organice las acciones dentro de un esquema conveniente.
En la etapa de diagnostico fueron identificadas cuatro cuestiones cuyo tratamiento cobra
relevancia en la formulación de una estrategia de reconstrucción de la matriz productiva. Esto no
quita que existen otras cuestiones, como el problema de los aeropuertos, de la informática o de las
comunicaciones, cuya relevancia supone también la implementación de acciones tendientes a su
tratamiento. Sin embargo, también en este caso, se ha considerado conveniente centrar la
atención sobre un número acotado de cuestiones, entendiendo que su tratamiento (aunque
parcial) induce efectos sobre la evolución otras dimensiones del problema y también sobre
procesos sociales de carácter económico, político o cultural que inducen cambios potenciando la
capacidad de inversión de la sociedad, en la medida que se ofrece una propuesta que estructure
las acciones del Estado con las iniciativas de las empresas y con las iniciativas de las personas.
Los cuatro temas son:
• El problema del puerto y las posibilidades de abrir un nuevo puerto de cargas generales en
la zona de Berisso, considerando que la actividad que induce este puerto contribuye a corregir
los desequilibrios ente el norte y sur de la aglomeración.

6
La exportación de granos experimenta, año a año, un 20% de crecimiento estimando que en el 2008 puede alcanzar los
100 millones de toneladas. De este total el 80 % se moviliza por el territorio nacional en camión y sólo el 20% lo hace por
las ferrovías.
7
La hipótesis formulada en la década del 60 por el CONADE, promoviendo el desarrollo de un eje lineal que concentre
sobre el borde litoral las ciudades La Plata, Rosario y Buenos Aires parece fortalecerse. De hecho, la lógica de la
administración mantuvo este proyecto priorizando las obras que se ajustaban a esta propuesta.

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• La provisión de energía, si bien excede la problemática regional siendo un tema central de
la problemática nacional, resulta evidente que la región, que contribuye a producir más del
50% del producto bruto, necesita tener claridad respecto de este punto. Si bien
coyunturalmente el problema refiere a la realización de obras de transporte de gas, la crisis
vuelve a poner en discusión la diversificación de las fuentes de aprovisionamiento, el modelo
de consumo y consecuentemente la política de regulación.
• El crecimiento de la estructura vial. El paso de un esquema radial a uno en red tiene
como eje priorizar la construcción las vialidades concéntricas. La nueva matriz abre la
posibilidad de redistribuir las actividades logísticas e industriales a lo largo de la segunda
corona, que es la zona donde se localizan las mayores demandas de puestos de trabajo.
• La localización industrial. La obsolescencia de las instalaciones de las antiguas barriadas
fabriles obliga a diferenciar los sectores del tejido consolidado donde tiene sentido fortalecer la
permanencia de las fabricas, consolidando distritos industriales planificados de otros donde se
pueda reacondicionar el suelo disponible para otros usos, promoviendo la relocalización de las
empresas. Esto supone analizar, zona por zona, las fortalezas y debilidades de la estructura
fabril existente y contar con una oferta considerable de nuevos parques industriales donde
orientar la demanda de eventuales relocalizaciones.
En todos los casos se trata de operaciones a mediano y largo plazo. La construcción de un nuevo
puerto lleva años, durante los cuales se deberá seguir operando sobre el puerto de Avellaneda y el
de Buenos Aires. La construcción de la avenida concéntrica supone etapas, las obras que
complementen la provisión de energía son de gran envergadura y llevan tiempo y la construcción
de nuevos parques industriales sólo es posible después de la ejecución de otras obras que habilitan
las nuevas condiciones de localización (vialidades, puerto, etc.). Supone además sus propios
proyectos, obras, y ocupaciones paulatinas. De modo que nos sitúan en una real perspectiva de
planeamiento, en la necesidad de optar donde se van a invertir los recursos y como se va a
resolver la operación durante las incomodas etapas de la transición. Suponen asimismo un
compromiso, donde las partes puedan tener confianza en qué se perseverará en esas decisiones, y
se asuman riesgos en el marco de una perspectiva previsible.
Se propone, por lo tanto, que en los territorios vinculados con la Av. Parque Presidente Perón y
sobre el arco de la Ruta 6 se estructure un nuevo anillo multimodal, que vincule el sistema de
puentes del MERCOSUR con el nuevo puerto de La Plata, habilitando una nueva oferta de suelo
correctamente equipado para el desarrollo de actividades productivas y logísticas.
Puede concluirse, que con una planificación adecuada, en un horizonte de 10 años, la
aglomeración contará con una nueva matriz productiva, adecuada para sostener el crecimiento de
la economía y para organizar territorialmente la producción, que a la luz de la experiencia sirve de
soporte para una etapa larga.
Cada cuestión implica asimismo un desagregado específico, que da cuenta de las diferentes
dimensiones del problema y por lo tanto de la necesidad de actuar simultáneamente desde
diferentes frentes sectoriales.

Criterios generales para la reconfiguración de la matriz de crecimiento y movilidad

A lo largo de su historia, el crecimiento del Área Metropolitana ha permitido el desarrollo de
diferentes maneras de vivir en la ciudad. Una ciudad densa fue creciendo sobre los cimientos de la
ciudad original, distribuyendo entre un número mayor de propietarios el incremento del valor del
suelo. Paralelamente, la expansión de la mancha urbana reprodujo un tejido de casas con jardín,
donde la organización del vecindario constituye el motor del progreso de los barrios. Desde la
segunda mitad del siglo XX, el Estado tuvo dificultad para acompañar el crecimiento de la
población con una adecuada oferta de suelo correctamente urbanizado, tolerando la expansión de
grandes suburbios de urbanización precaria. En las últimas décadas, la producción de suelo urbano
presenta nuevas características, promoviendo el desarrollo de urbanizaciones cerradas de muy baja
densidad, dejando en manos del mercado informal la producción de suelo para los sectores
populares. De modo que el tipo de vida cotidiana dejó de ser una opción para pasar a ser una

159
determinación del mercado que obliga a la mayor parte de la población a vivir en condiciones
precarias y en algunos casos miserables.
La estructuración de estos territorios se apoyó en un sistema de centros que coincidía con los
puntos de trasbordo entre medios de transporte, permitiendo que la población accediera a través
del transporte público a los diferentes niveles de complejidad de bienes y servicios que ofrecía la
ciudad. En las últimas décadas, el crecimiento del parque automotor reorganizó la movilidad
entorno al sistema vial, induciendo una segunda lógica de estructuración alternativa, que sólo
resulta accesible para los que tienen auto.
La experiencia internacional da cuenta de los efectos sobre la estructura territorial y sobre la
convivencia social que acarrea la consolidación de este tipo de tendencia, señalando la necesidad
de introducir medidas tendientes a corregir estos comportamientos.
Se trata, por lo tanto, de devolver a los habitantes de la ciudad la oportunidad de elegir
implementando mecanismos que faciliten el acceso a un barrio en el que la vida cotidiana se
desarrolle de acuerdo con sus expectativas. Se busca, por lo tanto, promover el desarrollo de una
ciudad diversa, en la que pueda expresarse la evolución de los modos de vida de una sociedad
heterogénea. Una ciudad que ofrezca las ventajas de la proximidad y el acceso a todos los
servicios, en las partes densas de su tejido urbano y que también pueda ofrecer zonas de tejido
intermedio y de casas con jardín, donde la abundancia de espacios naturales permita que el
desarrollo de la vida barrial sea más intenso y el de la vida privada más distendido.
Asumiendo que urbanizar no es hacer ciudad, se propone que en todos los caso el tejido se apoye
sobre una densidad neta superior a los 120 hab/ha buscando incrementar la densidad media entre
200 y 240 hab/ha. Esto supone acotar las posibilidades de expandir el área urbanizada con
densidades bajas y de intervenir sobre el tejido urbanizado con operaciones tendientes a
incrementar su densidad media. La aglomeración debe poder incrementar en 10 años una
población de más de un millón de habitantes, a lo que debe agregarse un déficit estructural de
alrededor de 300.000 viviendas. Es el propósito de estos lineamientos establecer metas de
crecimiento que pauten la habilitación de nuevo suelo urbanizable, entendiendo que deben
implementarse mecanismos que permitan que el 50% del incremento poblacional contribuya a
densificar el área ya urbanizada, debiendo alojar en nuevas urbanizaciones solamente el 50%
restante. Promover la densificación implica un compromiso con el tipo de morfología que asuma el
proceso de verticalización. Asumiendo que esta es una decisión de los planes urbanos de escala
municipal, se propone que el proceso de densificación se produzca en sectores programados en el
marco de planes particularizados, que contemplen la capacidad de soporte de las infraestructuras
construidas y las morfologías admisibles. Se busca que los planes particularizados contemplen la
diversidad de usos y volumetrías, proponiendo tejidos urbanos atractivos en donde el incremento
de la densidad sea compensado con una proporción mayor de espacios públicos. En este marco,
los planes municipales deberán revisar los criterios de asignación de premios a la edificabilidad en
función de las volumetrías propuestas por los planes particularizados, recomendando el predominio
de edificaciones que no superen la altura de la copa de los árboles.
Se propone un compromiso con la ciudad construida, promoviendo un mejoramiento global de la
calidad del espacio urbano. Esto implica revisar la normativa de las áreas que se densifican
incidiendo particularmente sobre el desarrollo del espacio público y promover la implementación de
programas de mejoramiento barrial tendientes a producir una incremento sustancial de los niveles
de provisión de infraestructuras, equipamientos y servicios a las áreas de urbanización precaria. La
reformulación de los criterios operativos de las empresas proveedoras de agua y cloaca cumple un
papel decisivo en la ampliación de las redes, incluyendo la construcción y operación de sistemas
autónomos en sectores del tejido urbanizado que superen los 100 hab/ha. Este proceso será
acompañado por el desarrollo de nuevas urbanizaciones, que también deben quedar inscriptas en
el marco de planes particularizados que definan los parámetros urbanísticos a desarrollar. Los
municipios deberán acotar el desarrollo del área complementaria en el marco de presupuestos
mínimos que regirán la expansión de la mancha urbana, respondiendo a los planes de manejo del
borde periurbano, de las diferentes cuencas y del área de protección de la costa del Río de la
Plata.

160
La reestructuración del área consolidada guarda asimismo relación con la reconstrucción del
sistema público de transportes, que tiene como factor desencadenante la designación de una
autoridad única para el AMBA, la diferenciación de funciones entre quien transporta y quien
recauda y la implementación de un boleto intermodal. Sobre estas premisas, los planes
particularizados se irán ajustando a los efectos de un plan gral. de transportes que incluya un
programa de obras específicas.
La reafirmación de los centros tradicionales, incluyendo el centro histórico de la ciudad como áreas
de concentración de actividades terciarias, impone la necesidad de intervenir sobre su desarrollo,
garantizando que esta función no ponga en riesgo un patrimonio que la sociedad identifica como
valioso. La coexistencia de zonas de valor patrimonial, con gran afluencia de público y actividad
comercial, requiere de un tratamiento cuidadoso. Toda intervención sobre una zona céntrica
deberá estar apoyada en un plan particularizado que haya realizado una adecuada catalogación de
los edificios o ambientes que se propone proteger, defina niveles de protección para los edificios
catalogados y defina normas claras de edificación sobre lo edificios que no son catalogados. Debe,
asimismo, efectuar una adecuada bonificación, que defina cuales son los usos y las intensidades de
edificación compatibles. Debe, por último, incluir un adecuado estudio del tránsito y de conducción
de flujos de pasajeros en los centros de trasbordo, fomentando el desarrollo de intervenciones de
mejoramiento del espacio público. La proximidad de áreas de protección patrimonial y áreas de
incremento de la densidad de construcción deben ajustarse, asimismo, a planes particularizados en
los que pueda ponderarse la convivencia de ambos procesos.
Al reconocimiento de centros urbanos de tipo puntual (desarrollados sobre una cierta zona del
tejido consolidado) debe agregarse el de centros de desarrollo lineal, denominados corredores
urbanos. Afecta, en general, a las parcelas frentistas de avenidas de transito lento, debido a la
gran concentración de medios de transporte, constituyen áreas naturales de densificación y de
desarrollo de la actividades comerciales y de servicios. Se recomienda que los planes municipales
estimulen su diversidad, a partir del reconocimiento de tramos que presentan diferentes niveles de
especialización (vivienda y servicios, talleres, comercio especializado, apoyo a la producción, etc.),
considerando que tienen una alta incidencia sobre el empleo e incrementan significativamente la
diversidad de la oferta de bienes y servicios.
Sobre la base de estos criterios, la reconstrucción de la matriz de crecimiento y movilidad se
desarrollará en torno a cuatro grandes ejes de actuación:
1- rehabilitación de la estructura de centros
2- reorganización del sistema de transportes
3- expansión de las redes de infraestructura sanitaria sobre el tejido urbanizado.
4- desarrollo de nuevas urbanizaciones

La afirmación de estas cuestiones no quita que existan otras, como el problema del tránsito, del
desarrollo de nuevos centros administrativos, comerciales y de entretenimientos, cuya relevancia
supone también la implementación de acciones tendientes a su tratamiento. También en el caso de
la reconstrucción de la matriz de movilidad y crecimiento se ha considerado conveniente centrar la
atención sobre un número acotado de cuestiones, entendiendo que su tratamiento (aunque
parcial) induce efectos sobre la evolución de la totalidad. Se considera que fortalecer determinados
patrones de comportamiento, facilitar la movilidad y garantizar el acceso a suelo correctamente
urbanizado a toda la población son cuestiones que inducen otros cambios de comportamiento,
consolidando la construcción de consensos en torno a decisiones de justicia distributiva que
garantizan el ejercicio de derechos humanos básicos a la totalidad de la población.
Puede concluirse que con estos lineamientos se busca promover un desarrollo sostenible a partir
de la cohesión económica y social del tejido existente, garantizar la conservación de los recursos
naturales y del patrimonio cultural, procurar que la localización de las actividades económicas
permita equilibrar el desarrollo del territorio metropolitano, y conservar la diversidad de los barrios
como elemento de identidad y de arraigo

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Proyectos
1- recuperación de la costa
2- manejo de cuencas
3- avenida parque (nuevas urbanizaciones y parques industriales)
4- rehabilitación de centros urbanos existentes
5- rehabilitación de núcleos industriales consolidados
6- proyectos de recuperación de suelo vacante
7- programas de mejoramiento de barrios
8- nuevas urbanizaciones parque
9- atención de áreas criticas
10- estructuración del sistema de parques metropolitano

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