Magistrada Ponente: GLADYS MARA GUTIRREZ ALVARADO

Consta en autos que el 16 de agosto de 2013, fue recibido en esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, el oficio signado con el alfanumrico ANS 393/2013 de la misma fecha, anexo al cual el ciudadano Diputado Diosdado Cabello Rondn, en su carcter de Presidente de la Asamblea Nacional, remiti un ejemplar del CDIGO ORGNICO PENITENCIARIO, sancionado en sesin ordinaria del da 15 de agosto del presente ao, con el objeto de que esta Sala Constitucional se pronuncie acerca de la constitucionalidad del carcter orgnico atribuido a dicho instrumento de rango legal, en atencin a la facultad que le confiere a esta Sala Constitucional el tercer aparte del artculo 203 de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela. Por auto del 16 de agosto de 2013, se dio cuenta en Sala y se design ponente a la Magistrada Gladys Mara Gutirrez Alvarado quien, con tal carcter, suscribe el presente fallo. Estando dentro del trmino previsto en el mencionado artculo 203 de la Carta Fundamental, esta Sala se pronuncia acerca de lo peticionado con arreglo al aludido precepto constitucional, previas las consideraciones que a continuacin se apuntan:

I CONTENIDO DE LA LEY Examinado el contenido del identificado instrumento legislativo remitido a este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, se observa que se trata de un Cdigo cuyo objeto es, a tenor de su artculo 1, impulsar, promover, regular y desarrollar la organizacin, administracin, funcionamiento y control del sistema penitenciario, de conformidad con las normas, principios y valores consagrados en la Constitucin, as como en los tratados, pactos y convenios internacionales suscritos y ratificados por la Repblica en materia de derechos humanos, a los fines de garantizar a las personas privadas de libertad su rehabilitacin integral, progresiva y el respeto a sus derechos humanos, posibilitando su transformacin y su reinsercin social. Dicho cuerpo normativo ha delimitado en su artculo 2, su mbito de aplicacin en tres renglones, a saber: 1.- El rgano con competencia en materia penitenciaria y sus entes adscritos. 2.- Las personas privadas de libertad o sujetas a alguna medida restrictiva de la libertad, que se encuentren bajo la custodia del servicio penitenciario.

3.- Cualquier otra persona, rgano o ente del Poder Pblico Nacional, regional, municipal o comunal que intervenga en forma interrelacionada con el servicio penitenciario, en cuanto le fuere aplicable. Este instrumento legal consta de diez (10) ttulos, los cuales a su vez estn compuestos de la siguiente forma: El Ttulo I, contiene las Disposiciones Generales, a travs de las cuales se definen el objeto y el mbito de aplicacin a los que antes se hizo mencin y; el glosario de definiciones a los efectos de su contenido. De igual modo se ubica el Captulo I Principios rectores del Sistema Penitenciario y del Servicio Penitenciario, contentivo de normas alusivas al respeto a los derechos humanos; progresividad; eficiencia; igualdad; eficacia; transparencia; participacin; confidencialidad; colaboracin; objetividad y proporcionalidad y; nuevas tecnologas. En el Captulo II De los derechos, deberes, obligaciones y prohibiciones de las personas privadas de libertad, se sitan las reglas sobre tales enunciados. El Ttulo II, intitulado De la organizacin del Servicio Penitenciario, se divide en: Captulo I Del Sistema Penitenciario, que refiere los preceptos sobre este Sistema; el rgano rector; sus funciones y competencias; los establecimientos penitenciarios y la direccin de stos. Captulo II De los funcionarios y funcionarias del servicio penitenciario, en el que se sealan los deberes y requisitos de stos, as como la formacin continua y la prohibicin de interrupcin del servicio penitenciario. Por lo que respecta al Ttulo III, denominado Del ingreso y del egreso en los establecimientos penitenciarios de los privados y privadas de libertad, ste lo integran cinco (5) captulos numerados correlativamente, a saber: Del ingreso; Del seguimiento jurdico; Del egreso; Agrupacin de los privados y privadas de libertad y Del procedimiento de clasificacin. El Ttulo IV nombrado De la atencin a los privados y privadas de libertad, contiene cinco (5) captulos numerados sucesivamente, stos son: De la atencin integral; De la educacin y capacitacin de los penados y penadas; Del trabajo de los penados y penadas; De la asistencia mdica y; De los establecimientos penitenciarios, siendo que en este ltimo se consagra el articulado sobre los mdulos; el mdulo de mxima seguridad; el mdulo de salud y rehabilitacin; centro para adolescentes en conflicto con la ley penal; mdulos femeninos; maternidad; guarderas y; bibliotecas. El Ttulo V inscrito De la seguridad consta de los siguientes captulos cuya numeracin se halla en el mismo orden, a saber: Disposiciones generales; De la seguridad externa; De la seguridad interna; Uso progresivo de la fuerza; Del rgimen de comunicacin; De las visitas y; De los traslados. En el rengln inmediato sucesivo se ubica el Ttulo VI Rgimen disciplinario, el cual est compuesto por el Captulo I Disposiciones comunes; Captulo II De las faltas de los privados y privadas de libertad y; Captulo III Del procedimiento para la aplicacin de las sanciones, siendo que stos acpites son alusivos a la materia normativa segn su denominacin. De seguidas el Ttulo VII, nombrado De la redencin judicial de la pena por el trabajo y el estudio, hace inclusin de un captulo nico, a saber: Del procedimiento para la redencin, en el que se cataloga la norma rectora, las actividades reconocidas a los efectos de la redencin de la pena, el registro de actividades, las funciones del rgano penitenciario a los fines de la redencin, la competencia para el otorgamiento y el procedimiento correspondiente. Por igual, el Ttulo VIII sealado bajo el apelativo Del rgimen de confianza tutelado, contiene un solo captulo que apunta a integrar las normas concernientes al procedimiento sobre este rgimen (vgr. requisitos, procedimiento y cese del rgimen). Como divisin subsiguiente se observa el Ttulo IX intitulado Del apoyo penitenciario, contentivo de un Captulo I mencionado de la misma manera, el cual dedica sucesivos artculos a normar la unidad de apoyo penitenciario, el apoyo postpenitenciario, la atencin a los adolescentes egresados del

Sistema Penitenciario, las unidades de supervisin postpenitenciaria, del equipo de supervisin postpenitenciaria y, la participacin popular postpenitenciaria. Por ltimo en cuanto a los ttulos en que se secciona el Cdigo, encontramos el correspondiente al dcimo lugar, denominado De la participacin del pueblo organizado, atinente a la participacin de la sociedad en los procesos de inclusin plena y efectiva a la sociedad de las personas que han sido privadas de su libertad, as como a la contralora popular penitenciaria, forma de organizacin popular que actuar en funcin de la calidad de vida y el respeto de los derechos de las personas privadas de libertad. En la parte in fine del Cdigo, se sitan las Disposiciones Derogatoria, Transitorias y Final, atinentes a los siguientes enunciados: Se derogan la Ley de Rgimen Penitenciario, la Ley de Redencin Judicial de la Pena por el Trabajo y el Estudio y, en general, todas las disposiciones que colidan con el Cdigo; al personal adscrito al Cuerpo de Seguridad y Custodia del Ministerio con competencia en materia de servicios penitenciarios y su rgimen transitorio de activacin y; la entrada en vigencia del Cdigo a partir de su publicacin en la Gaceta Oficial de la Repblica Bolivariana de Venezuela.

II DE LA COMPETENCIA Corresponde a esta Sala Constitucional determinar su competencia para pronunciarse acerca de la constitucionalidad del carcter orgnico del Cdigo Orgnico Penitenciario, sancionado por la Asamblea Nacional en sesin ordinaria del da 15 de agosto de 2013, a tenor de la solicitud que fue planteada por el ciudadano Presidente de ese cuerpo legislativo nacional. En tal sentido, se observa que, de acuerdo con la previsin contenida en el artculo 203 de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, a la Sala Constitucional corresponde determinar, mediante un control constitucional a priori, si revisten el carcter invocado las leyes que la Asamblea Nacional haya calificado de orgnicas. En atencin a tal disposicin del Texto Fundamental, en concordancia con lo previsto en el numeral 14 del artculo 25 de la Ley Orgnica del Tribunal Supremo de Justicia, segn el cual corresponde a esta Sala Constitucional [d]eterminar, antes de su promulgacin, la constitucionalidad del carcter orgnico de las leyes que sean sancionadas por la Asamblea Nacional, o de los decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley que sean dictados por el Presidente o Presidenta de la Repblica, en Consejo de Ministros; y en completa correspondencia con la jurisprudencia que, sobre este aspecto, ha venido elaborando esta Sala Constitucional (cfr. entre otras, sentencias nos. 537/2000, 811/2001, 1.716/2001, 2.541/2001 y 751/2013) a ella corresponde el conocimiento del presente asunto. As se decide.

III ANLISIS DE LA SITUACIN Verificada la competencia de esta Sala Constitucional, incumbe en este estado analizar la correspondencia con el texto constitucional de la calificacin concedida por la Asamblea Nacional al Cdigo Orgnico Penitenciario, sancionado el 15 de agosto de 2013, cuyo contenido y alcance fue sumariamente reseado ut supra. A estos fines, a modo de breve inciso previo, es importante traer a colacin las notas definitorias mediante las cuales la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela ha delineado lo

que debe entenderse, tanto por ley como por cdigo, especies normativas del ordenamiento jurdico patrio. En efecto, el artculo 202 eiusdem estatuye que la ley es el acto sancionado por la Asamblea Nacional como cuerpo legislador, mientras que las leyes que renan sistemticamente las normas relativas a determinada materia se podrn denominar cdigos. Ello as, el acto normativo sancionado por la Asamblea Nacional, sometido al control constitucional a priori de esta Sala, exclusivamente por lo que respecta al examen previo a su promulgacin sobre la constitucionalidad de su carcter orgnico, corresponde a la forma de cdigo segn lo dispuso el Poder Legislativo Nacional. Prosiguiendo con el anlisis que atae a esta Sala, el mencionado artculo 203 de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela dispone, en su encabezamiento, lo siguiente: Artculo 203. Son leyes orgnicas las que as denomina esta Constitucin; las que se dicten para organizar los poderes pblicos o para desarrollar los derechos constitucionales y las que sirvan de marco normativo a otras leyes. De acuerdo con el parcialmente transcrito precepto constitucional, se conciben cuatro modalidades de leyes orgnicas, a saber: i) las que as determina la Constitucin; ii) las que se dicten para organizar los poderes pblicos; iii) las que desarrollen derechos constitucionales; y iv) las que sirvan de marco normativo a otras leyes. Precisa esta Sala que los mencionados supuestos a que se refiere el artculo 203 de la Constitucin poseen carcter normativo, lo que implica que cualquier ley a la cual se pretenda considerar como orgnica debe estar incluida en, al menos, uno de ellos para que se le estime y se le denomine como tal. En este sentido, tal como ha sido interpretado por esta Sala, dicha norma utiliza criterios de divisin lgica distintos, pues las categoras 1 y 4 obedecen a un criterio tcnico-formal, es decir, a la prescripcin de su denominacin constitucional o la calificacin por la Asamblea Nacional de su carcter de ley marco o cuadro; mientras que las categoras 2 y 3 obedecen a un principio material relativo a la organicidad del poder pblico y al desarrollo de los derechos constitucionales. En el fondo, la categora 4 implica una investidura parlamentaria, pues la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela no precisa pautas para su sancin, y, a diferencia de la categora 1, la constitucionalidad de la calificacin de orgnica de las leyes incluidas en este rubro, requiere el pronunciamiento de la Sala Constitucional para que tal calificacin sea jurdicamente vlida. Desde luego que el pronunciamiento de la Sala Constitucional es necesario para cualquiera de las categoras sealadas, excepto para las leyes orgnicas por denominacin constitucional, pues el artculo 203 de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela se refiere a las leyes que la Asamblea Nacional Constituyente haya calificado de orgnicas, lo que significa que son todas las incluidas en las categoras 2, 3 y 4 (Vid. Sentencia n. 537 del 12 de junio de 2000, caso: Ley Orgnica de Telecomunicaciones). Ello as, la Sala ha querido hacer notar que, en atencin al rol que el propio Texto Fundamental confiere a estos calificados textos normativos, la mencin de una ley como orgnica adquiere especial relevancia de cara a su influencia dentro del sistema de jerarqua de las leyes y, en tal virtud, es menester sealar que la inclusin de tal expresin implica necesariamente el reconocimiento de su posicin preeminente frente a otros textos normativos, asunto que no queda sujeto a la plena discrecin del cuerpo legislador, sino sometido a los criterios tcnicos o materiales que la misma Constitucin dispuso (Vid. Sentencia n. 2573 del 16 de octubre de 2002, caso: Ley Orgnica contra la Corrupcin). Esta Sala insiste en que los subtipos de ley orgnica introducidos por la Constitucin de 1999, desde el punto de vista sustantivo, llevan implcito un contenido, que es aquel que el Constituyente estim conveniente regular mediante una ley reforzada, dotada de mayor rigidez que la ordinaria en cuanto regule materias de especial repercusin que han sido reservadas a la ley orgnica, las cuales requieren de

mayores niveles de discusin, participacin, deliberacin y consensos, as como de mayor estabilidad y permanencia en el tiempo (Vid. Sentencia de esta Sala n. 34 del 26 de enero de 2004). Por tanto, ha aclarado esta Sala que la nocin constitucional de las leyes orgnicas impone expandir los puntos de vista hacia un enfoque material restrictivo, que da lugar a la prohibicin de que se pueda calificar de orgnicas a las leyes que regulen materias distintas a las contempladas en los supuestos constitucionales antes identificados o bien aqullas que tengan una finalidad distinta a la all expresada (Vid. Sentencia de esta Sala n. 1.159 del 22 de junio de 2007, caso: Decreto con Rango y Fuerza de Ley Orgnica de Reorganizacin del Sector Elctrico). Ahora bien, en el caso de autos, el Cdigo sometido al control previo de esta Sala tiene como objeto impulsar, promover, regular y desarrollar la organizacin, administracin, funcionamiento y control del sistema penitenciario, de conformidad con las normas, principios y valores consagrados en la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, as como en los tratados, pactos y convenios internacionales suscritos y ratificados por la Repblica en materia de derechos humanos, a los fines de garantizar a las personas privadas de libertad su rehabilitacin integral, progresiva y el respeto a sus derechos humanos, posibilitando su transformacin y su reinsercin social, a tenor de lo dispuesto en su artculo 1. Asimismo, plantea el citado instrumento, como parte del glosario terminolgico que contiene en su artculo 3, que la administracin penitenciaria es la accin de planificar, organizar, formular directrices, lineamientos y polticas para la ejecucin y seguimiento de las actividades destinadas a dar cumplimiento al servicio penitenciario, al igual que como servicio penitenciario dicta que es el conjunto de actividades ejecutadas por el rgano con competencia en materia penitenciaria, destinadas a garantizar la custodia, atencin integral, asistencia jurdica, supervisin de las personas privadas de libertad, apoyo postpenitenciario, as como la atencin a sus familias, con el objeto de proporcionarle las condiciones y herramientas necesarias para mejorar sus posibilidades de transformacin social. Del mismo modo, el rgimen penitenciario es conceptualizado como las normas y procedimientos que rigen la convivencia, el buen orden y las actividades propias de las personas privadas de libertad. Asimismo, el Cdigo concibe a los establecimientos penitenciarios como la instalacin con las adecuadas condiciones de infraestructura, en la cual el rgano con competencia en materia penitenciaria presta la custodia, el seguimiento y atencin integral a las personas privadas de libertad, en el cual contarn con el respeto de sus derechos y de los mecanismos necesarios para lograr su transformacin, en tanto como atencin integral entiende al conjunto de planes, programas y proyectos aplicados a los privados y privadas de libertad, por un equipo multidisciplinario integrado por profesionales que deben garantizar la satisfaccin de las necesidades educativas, de capacitacin laboral, de trabajo productivo, de asistencia psicolgica, mdica, odontolgica, social, deportiva, cultural y recreativa, desde su ingreso en el sistema penitenciario para garantizar las posibilidades de la transformacin del interno o interna. El texto normativo que ocupa a esta Sala en ejercicio del control previo sobre la constitucionalidad de su carcter orgnico, estipula, adems de los principios rectores del Sistema Penitenciario y del Servicio Penitenciario, la definicin del primero como el conjunto de instituciones, normas y procedimientos estratgicos, tcnicos y operativos, interrelacionados entre s, que tienen como objeto garantizar la eficiente y eficaz prestacin del servicio penitenciario, a fin de dar cumplimiento a la ejecucin de penas y medidas preventivas privativas de libertad, impuestas por la autoridad judicial, de conformidad con lo dispuesto en el artculo 19 eiusdem. En idntico sentido refiere el citado instrumento, en su artculo 20, que el Ministerio del Poder Popular con competencia en materia penitenciaria es el rgano rector del Sistema Penitenciario y tendr competencia en todo el territorio nacional, a travs de los distintos establecimientos y unidades estratgicas y operativas que disponga para la ejecucin del servicio, sin perjuicio que, atendiendo a razones

de eficiencia y eficacia en la consecucin de los fines del Cdigo, se decida por una administracin descentralizada. Correlativamente, el artculo 22 eiusdem consagra las competencias del rgano rector. El Cdigo Orgnico Penitenciario alude en su artculo 23 a la clasificacin de los establecimientos penitenciarios, siendo stos de rgimen cerrado y de rgimen abierto, subdividindose los primeros en centros para procesados y procesadas judiciales y centros de penados y penadas, mientras en los segundos se cumplen las frmulas alternativas de ejecucin de la pena. Con respecto a los derechos y atencin integral que merecen las personas privadas de libertad, el Cdigo contempla una serie de herramientas y acciones instrumentales destinadas a la transformacin social de las mismas, fin ltimo del Sistema Penitenciario. Ahora bien, sin que ello implique un anlisis de fondo respecto de la constitucionalidad de las normas que componen el Cdigo Orgnico Penitenciario sancionado el da 15 de agosto de 2013 por el rgano Legislativo Nacional, observa esta Sala Constitucional, que siendo efectivamente el Sistema Penitenciario, componente del Sistema de Justicia consagrado en el artculo 253 de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, el texto legislativo in comento resulta trascendental en el ejercicio, funcionamiento y desarrollo de este importante cometido del Estado. Dicho texto legislativo, adems, contiene preceptos, normativas y nominaciones principistas relativas a la gestin penitenciaria del Estado Venezolano, provenidos de los principios y derechos que consagra el Texto Fundamental, que fungen de marco normativo a otras leyes que en lo sucesivo, podrn sumarse al ordenamiento jurdico nacional en el mbito penitenciario, el respeto de los derechos humanos y la transformacin social de los privados de libertad, as como otros mbitos conexos. Es as como, y en refuerzo de su carcter orgnico, el conjunto de normas jurdicas compiladas en el Cdigo Orgnico Penitenciario, constituyen mandatos que sirven de fundamento para el desarrollo legislativo posterior en la materia objeto de regulacin, no slo por lo instaurado en las disposiciones que aluden literalmente a un desarrollo legislativo adicional, sino por los preceptos que servirn de plataforma para la implantacin de normas de expansin en cuanto a la administracin penitenciaria, todo lo cual inscribe al citado Cdigo en la categora de acto sancionado marco o cuadro que sirve de base para otras leyes en la materia, segn lo dispone el artculo 203 de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela. Estima conveniente esta Sala reiterar lo apuntado en su sentencia n 34 del 26 de enero de 2004, en la que se asever que la calificacin de una ley como orgnica tiene, en nuestro ordenamiento jurdico, una significacin importante, que viene determinada por su influencia dentro del sistema de jerarqua de las leyes en relacin con un rea especfica, por ello, la inclusin de la expresin orgnica en su denominacin revela mucho ms que un nombre, pues con ste se alude al carcter o naturaleza relevante de una determinada norma dentro de aquel sistema. Efectivamente, en el caso Cdigo Orgnico Penitenciario, el legislador con el apelativo orgnico asignado al mismo, ha querido dotar de especial relevancia su contenido normativo, habida cuenta de la garanta a la que est llamado el Estado, para instituir un sistema penitenciario que asegure la rehabilitacin del interno o interna y el respeto a sus derechos humanos, segn el precepto contenido en el artculo 272 de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela. A ello cabe aadir que tal como lo determina ese mismo artculo constitucional, los establecimientos penitenciarios contarn con espacios para el trabajo, el estudio, el deporte y la recreacin, as como funcionarn bajo la direccin de penitenciaristas profesionales con credenciales acadmicas universitarias; aplicndose con preferencia a las medidas de naturaleza reclusoria, las frmulas de cumplimiento de penas no privativas de la libertad. Por igual ordena el referido modelo constitucional, que el Estado crear las instituciones indispensables para la asistencia pospenitenciaria que posibilite la reinsercin social del exinterno o exinterna.

Efectivamente, las lneas de gestin anteriormente citadas, devenidas de la letra del Texto Fundamental, son desarrolladas y concatenadas sustantivamente en el Cdigo Orgnico Penitenciario. Partiendo del valor constitucional que tiene para el Estado el Sistema Penitenciario como integrante del Sistema de Justicia, y las acciones integrales e interinstitucionales que ha asumido aquel para la optimizacin de este ltimo, el instrumento legal marco destinado a codificar la regulacin de la gestin penitenciaria estatal, no puede menos que situarse en el orden de la jerarqua orgnica de las leyes de la Repblica, segn se subsume en la categorizacin que instruye la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela en su artculo 203, conforme al anlisis expuesto supra. En fuerza de las anteriores consideraciones, debe esta Sala Constitucional pronunciarse afirmativamente respecto del carcter orgnico del Cdigo Orgnico Penitenciario, en la medida en que se dirige a desarrollar de manera central y directa el contenido de preceptos fundamentales, as como sirve de marco normativo para otras leyes, por lo cual se circunscribe a las modalidades expresamente contempladas en el artculo 203 de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela. Ello as, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, determina que la Asamblea Nacional confiri adecuada y pertinentemente el carcter orgnico al texto normativo sancionado remitido, motivo por el cual se declara la constitucionalidad de ste. As se declara. IV DECISIN Por las razones precedentemente expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en nombre de la Repblica por autoridad de la ley, de conformidad con lo dispuesto en el artculo 203 de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, en concordancia con el artculo 25, numeral 14, de la Ley Orgnica del Tribunal Supremo de Justicia, declara la CONSTITUCIONALIDAD DEL CARCTER ORGNICO DEL CDIGO ORGNICO PENITENCIARIO, sancionado por la Asamblea Nacional el 15 de agosto de 2013. Publquese y regstrese. Remtase copia certificada de la presente decisin al Presidente de la Asamblea Nacional. Archvese el expediente. Cmplase lo ordenado. Dada, firmada y sellada en el Saln de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 26 das del mes de septiembre de dos mil trece. Aos: 203 de la Independencia y 154 de la Federacin.

La Presidenta,

GLADYS MARA GUTIRREZ ALVARADO Ponente

El Vicepresidente,

FRANCISCO ANTONIO CARRASQUERO LPEZ

/ Los Magistrados,