Auditora de Desempeo

AUDITORA DE DESEMPEO

Unidad General de Administracin

Instituto de Capacitacin y Desarrollo en Fiscalizacin Superior

Instructor: MTRO. JOS ENRIQUE BAILLERES HELGUERA

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CONTENIDO DEL MDULO II

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INTRODUCCIN OBJETIVO DEL CURSO I. ELEMENTOS TERICO CONCEPTUALES DE LA AUDITORA AL DESEMPEO 1.1 Concepto e Importancia de la Evaluacin 1.2 Principios de Auditora al Desempeo II. ANTECEDENTES DE LAS AUDITORAS AL DESEMPEO III. MARCO JURDICO NORMATIVO 3.1 La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos 3.2 Ley de Planeacin IV. LA EVALUACIN EN LA GESTIN PBLICA PARA RESULTADOS Y EL SISTEMA DE EVALUACIN DEL DESEMPEO. 4.1. Concepto y Enfoque de la Gestin para Resultados. (GpR) 4.2. Esquema Integral del Presupuesto con base en Resultados (PbR). 4.3. Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED) V.- CONSIDERACIN, PREMISAS Y CARACTERSTICAS ESPECIALES DE LA AUDITORA AL DESEMPEO, ISSAI 3000. 5.1 Propsito y Autoridad de los Estndares Profesionales de INTOSAI. 5.2 Directrices de Auditora de Desempeo, ISSAI 3000 3100. VI. ETAPAS PARA LA IMPLEMENTACIN DE AUDITORAS DE DESEMPEO. 6.1 Fase 1 Estudio General y Conclusiones Preliminares 6.2 Fase 2: Planeacin de la Auditora del Desempeo. 6.3 Fase 3: Ejecucin de la Auditora de Desempeo. 6.4 Fase 4: Informe de Auditora de Desempeo. VII. METODOLOGA ESPECFICA Y DESARROLLO DE LA AUDITORA DE DESEMPEO ISSAI 3000 Y 3100 7.1 Tres Enfoques de la Auditora de Desempeo. 7.2. Metodologa Utilizada con base en Normas Internas de la Auditora del Desempeo, (Auditora Superior de la Federacin) VIII. ASUNTOS PRCTICOS Y ESTRATGICOS DE LA AUDITORA DE DESEMPEO DENTRO DE UNA EFSL. ISSAI 3000
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4 6 7 7 9 11 8 17 18 21 21 22 23 24 24 25 26 27 28 29 30 32 32 38 39 40 41

8.1 Algunos Resultados de la ASF 8.2 Los Retos de Introducir la Auditora de Desempeo.

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INTRODUCCIN
Las Auditoras al Desempeo, son una prctica y un enfoque de la gestin pblica contempornea que lleg para quedarse en la realidad administrativa pblica federal, as como debe inculcarse su implantacin en las administraciones pblicas estatales y municipales del pas. La nueva gestin pblica presenta entre sus principios y supuestos, la necesidad de inculcar una cultura de la mejora continua, la evaluacin permanente de sus actuaciones y resultados, as como de la gestin orientada a resultados. Esta orientacin da pi a las auditoras al desempeo, ya que a su vez, stas ltimas se enfocan a determinar el grado de logro de los fines, objetivos, misin, visin y estrategias de los entes pblicos.
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Como se sabe, las auditoras pueden clasificarse en distintos rubros: financieras, administrativas, legales, operativas, entre otras. Tradicionalmente se han efectuado en el sector pblico mexicano, determinando desviaciones, insuficiencias en el desarrollo e irregularidades cometidas por servidores pblicos. La auditora tradicional, as vista, es de carcter integral, siendo que la auditora del desempeo se aboca a establecer especficamente los avances o incumplimientos de los planes, programas, proyectos y polticas pblicas derivados de la planeacin estratgica y las propias polticas pblicas delineadas, con un horizonte de mediano y largo plazo institucional. La Auditora Superior de la Federacin, ha impulsado, en su devenir histrico, la implantacin, si bien gradual e incrementalstica, de las Auditoras al Desempeo, por lo que cuenta en su diseo institucional con la Auditora Especial al Desempeo, de forma similar a la Auditora Especial de Cumplimiento Financiero; por lo que acredita con su estructura orgnica, personal involucrado y recursos destinados, el inters genuino en el fortalecimiento de este tipo de auditoras, que adquieran carta de ciudadana en las administraciones pblicas locales del pas. Cabe sealar que, en su ms reciente versin, la nueva gestin pblica latinoamericana persigue como orientaciones bsicas para el siglo XXI, una mayor profesionalizacin del servidor pblico, una mayor democratizacin en la toma de decisiones de la propia gestin pblica, una orientacin a los resultados socialmente aceptados, as como el gobierno digital, abierto, meritocrtico, eficaz y eficiente en el combate a la corrupcin, la pobreza, marginacin y desigualdad sociales, autnticos desafos de la gestin en el subcontinente. Entre las principales tendencias del presente siglo, destaca as la necesidad de implantar Sistemas de Evaluacin del Desempeo en los servidores y entes pblicos diversos, en el marco del enfoque predominante de la Gestin para Resultados. Esta ltima, se ha fomentado desde las instancias internacionales, tales como el Banco Mundial, la Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmico (OCDE), el Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD) acreditndose como enfoque efectivo para mejorar los bienes y servicios pblicos, potenciando el impacto (el resultado del resultado) de los programas, proyectos y polticas pblicas implementadas. En efecto, las administraciones pblicas deben orientar su actuacin hacia el logro de mayores y mejores Resultados, socialmente tiles, econmicos, y que favorezcan la creacin de Valor Pblico, mediante bienes pblicos que potencien los niveles de bienestar en la poblacin. En ese contexto, cobra su real importancia para los participantes de las ESFL el curso sobre Auditoras al Desempeo, ya stos podrn, al trmino del curso, reconocer y aplicar los diferentes elementos, etapas, caractersticas y normas relacionadas con las mismas. Asimismo, analizarn casos prcticos de auditorias al
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desempeo, su metodologa y resultados en la praxis administrativa pblica nacional, as como efectuarn ejercicios de aplicacin prctica sobre las etapas que las distinguen, dando a sus resultados y conclusiones al grupo. De esta forma, el Tema 1 revisa los principales elementos terico metodolgicos relativos a las Auditoras al Desempeo, tanto la discusin sobre su significado terico y alcance, como sus principios, importancia para la gestin y para la sociedad, as como el enfoque de la Gestin para Resultados, el Sistema de Evaluacin del Desempeo y los Indicadores de Evaluacin para el Desempeo, elementos contextuales de primer orden para ubicar un marco referencial bsico de este tipo de auditoras. El Tema 2 revisa los Antecedentes, por lo que el cursante identificar los Antecedentes histricos, jurdicos, tcnicos y administrativos de las mismas, a fin de contar con su marco referencial contextual, desde el fin de la segunda postguerra mundial, hasta 1976 en que inicia en Mxico el Presupuesto por Programas, sealando metas y objetivos del gobierno, as como sus recursos presupuestarios asignados. El Tema 3, se orienta a determinar el marco jurdico normativo de las auditoras al desempeo, en el cual el cursante reconocer el marco de las auditoras al desempeo, su entramado legal y las implicaciones de ste, destacando el hecho de estar reflejadas desde la Constitucin Poltica de los estado Unidos Mexicanos, en sus artculos, 76, 79 y 134, as como en diversos ordenamientos jurdico normativos que le otorgan soporte normativo y obligan a los entes pblicos a su implantacin. Posteriormente el Tema 4 participante ubicar a las auditoras al desempeo en el contexto de la Gestin para Resultados (GpR) y el Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED), enfoques predominantes en las gestiones pblicas contemporneas, y marco de referencia obligado para el estudio, aprendizaje y aplicacin de las Auditoras al Desempeo, dada su orientacin bsica a la consecucin de resultados hacia el ciudadano, en trminos de bienes y servicios pblicos con calidad y oportunidad, eficacia, eficiencia y economa. Por su parte, el Tema 5 desarrolla el estudio de las Normas Internacionales, emitidas por la Organizacin Internacional de Entidades De Fiscalizacin (INTOSAI) en el cual el cursante identificar y analizar las premisas y caractersticas especiales de la auditora de desempeo, sus propsitos y directrices, conforme a la norma ISSAI 3000. El Tema 6 identifica las principales Etapas para la Implementacin de Auditoras al Desempeo, su lgica e interrelacin, por lo que el participante las reconocer y ser capaz de aplicarlas en la prctica. El Tema 7 se enfoca a identificar la metodologa especfica para el desarrollo de la auditora de desempeo, las Normas Internacionales para las Instituciones Superiores de Auditora: International Standards of Supreme Audit Institutions (ISSAI 3000 y 3100, por sus siglas en ingls) emitidas por la INTOSAI, sus enfoques y
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perspectivas, el debido proceso y evaluacin.

la seleccin de temas; asimismo, revisar casos prcticos sobre

Por ltimo, el Tema 8, se aboca a la revisin de los asuntos prcticos y estratgicos de la auditora de desempeo al interior de una EFS, conforme a la Norma ISSAI 3200; asimismo, al trmino del mismo el participante desarrollar ejercicios sobre la planeacin y ejecucin de la misma, arribando a conclusiones y recomendaciones de carcter grupal, a fin de ser socializadas.

OBJETIVO DEL CURSO

Al trmino del curso el servidor pblico de la EFSL ser capaz de: evaluar y aplicar, con base en las normas internacionales, los procedimientos correspondientes para verificar la atencin del ente auditado a las acciones y recomendaciones promovidas por la Entidad, y en su caso, implementar los mecanismos para sancionar, corregir y/o subsanar observaciones de auditora.

I. ELEMENTOS TERICO CONCEPTUALES DE LA AUDITORA AL DESEMPEO

Objetivo Temtico: El participante comprender los principales elementos terico conceptuales en torno a las auditoras al desempeo, la Gestin para Resultados, el Sistema de Evaluacin del Desempeo y los Indicadores de Evaluacin.

1.1. Concepto e Importancia de la Evaluacin

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Qu es? Es una evaluacin de la eficacia del quehacer pblico, midindola por resultados con indicadores estratgicos y de impacto; de la eficiencia, midindola por la fidelidad de la operacin al diseo del programa, con indicadores de gestin y comparndolos con las mejores prcticas gubernamentales; de economa, midindola por el costo de la poltica pblica contra los resultados. Fuente: Pgina de la ASF http://asf.gob.mx/aa_08.html Otros conceptos son: La auditora de desempeo comprueba el impacto de las polticas pblicas sobre la poblacin objetivo a travs de indicadores de calidad, por lo que valora el grado de satisfaccin ciudadana por la implementacin de aqullas. Finalmente, analiza el comportamiento de los actores, tanto de las instituciones encargadas de poner en prctica la poltica pblica como de los operadores. Una auditora al desempeo se centra en una revisin sistemtica, interdisciplinaria, organizada, objetiva, propositiva, independiente y comparada, del impacto social de la gestin pblica y de la congruencia entre lo propuesto y lo obtenido. Fuente: Pgina de la ASF http://asf.gob.mx/aa_08.html

Definiciones de INTOSAI 7. La Auditora de Desempeo es una revisin independiente y objetiva de los proyectos, sistemas, programas u organizaciones gubernamentales, en cuanto a uno o ms de los tres aspectos de economa, eficiencia y eficacia, busca fin de conducir a mejoras. 8. La labor de la auditora de desempeo es una parte del trabajo de auditora que se identifica por separado y que por lo general da como resultado la emisin de una declaracin o informe. sta debera contar con objetivos claramente identificables, y pertenecer a un grupo nico o claramente identificable de actividades, programas o entidades conocidos como el ente auditado
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Concepto Auditoras al Desempeo de la Secretara de la Funcin Pblica: Tiene el propsito fundamental de determinar si las dependencias y entidades cumplen, no slo con la normatividad, programas y metas establecidos, sino tambin con las expectativas de la poblacin que recibe sus bienes y servicios, y si los recursos humanos, materiales, financieros y tecnolgicos utilizados para producirlos u otorgarlos son razonables, debiendo evaluar la eficiencia y eficacia en el cumplimiento de los objetivos para los cuales fueron creadas* Fuente: Gua de Auditora al Desempeo de las Dependencias y Entidades de la Administracin Pblica Federal. Secretara de la Funcin Pblica.

ISSAI 3000

Objetivo de la auditora de desempeo segn la Organizacin Internacional de Entidades Superiores de Fiscalizacin (INTOSAI) De acuerdo con la ISSAI 1006, una auditora de desempeo individual debera tener como objetivo examinar una o ms de las siguientes tres afirmaciones: (ISSAI 1006) (a) la economa de las actividades, de conformidad con principios y prcticas administrativas precisas, as como con polticas de gestin; (b) la eficiencia en la utilizacin de recursos humanos, financieros y de otro tipo, lo que incluye la evaluacin de los sistemas de informacin, las medidas de desempeo y los arreglos de supervisin, as como los procedimientos seguidos por los entes auditados para remediar las deficiencias identificadas, y la eficacia del desempeo en relacin con el logro de los objetivos del ente auditado, y la auditora del impacto real de las actividades en comparacin con el impacto previsto. Fuente: Directrices para la auditoria de desempeo: Principios clave, Punto 9. (INTOSAI)

1.2 Principios de Auditora al Desempeo

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Las auditoras de desempeo se estructuran sobre los principios de: A) Rendicin de cuentas, B) Fiscalizacin, C) Transparencia. Conceptos Bsicos de Auditoras al Desempeo:

a) Qu comprueba? El impacto de las polticas pblicas sobre la poblacin objetivo a travs de indicadores de calidad, por lo que valora el grado de satisfaccin ciudadana por la implementacin de aqullas. Finalmente, analiza el comportamiento de los actores, tanto de las instituciones encargadas de poner en prctica la poltica pblica como de los operadores. b) En qu se centra? En una revisin sistemtica, interdisciplinaria, organizada, objetiva, propositiva, independiente y comparada, del impacto social de la gestin pblica y de la congruencia entre lo propuesto y lo obtenido.

c) Recursos Fundamentales: La medicin de los resultados de las polticas pblicas comparadas contra las declaraciones implcitas o explcitas de los objetivos de los programas pblicos y de los medios para su implementacin. El anlisis de los procesos operacionales para evaluar qu tan bien estn operando los programas pblicos. Fuente: Pgina de la ASF http://asf.gob.mx/aa_08.html

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d) Metas: Proporcionar un examen independiente de las polticas pblicas. Examinar la validez y fiabilidad de los sistemas de medicin del desempeo. Proporcionar anlisis independientes de los problemas de economa, eficiencia y eficacia de las actividades gubernamentales. Evaluar en qu medida se han logrado los propsitos u objetivos propuestos por las polticas pblicas. e) Beneficios: Las Auditoras de Desempeo ayudan a los entes auditados a: Detectar fortalezas, debilidades y oportunidades de mejora. Cumplir sus objetivos y metas. Optimizar su gestin. Ms adecuado aprovechamiento de los recursos pblicos. Ofrecer un mejor servicio a la sociedad.

Fuente: Pgina de la ASF http://asf.gob.mx/aa_08.html Importancia: De las 945 auditoras practicadas para la revisin de la Cuenta Pblica 2009, 567 fueron con enfoque financiero y de cumplimiento normativo, 191 de desempeo (20.21%), 134 de inversiones fsicas, 40 especiales, 7 forenses y 6 de situacin excepcional; en el total se incluyen 484 auditoras a estados y municipios. (Fuente: Mensaje del Auditor Superior de la Federacin en la Entrega del Informe del Resultado de la Fiscalizacin Superior de la Cuenta Pblica 2009 a la H. Cmara de Diputados .16/02/2011.)
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De acuerdo con el Programa Anual de la propia Auditora Superior de la Federacin, de 1,111 auditoras practicadas en el ao 2011, por tipo de auditoras practicadas a la Cuenta Pblica 2011 se desglosa as: 287 fueron auditoras de desempeo, 610 fueron con enfoque financiero, 141 de inversiones fsicas, 11 forenses y 54 especiales, adems, se efectuaron 8 evaluaciones de polticas pblicas.

II. ANTECEDENTES DE LAS AUDITORAS AL DESEMPEO

Objetivo Especfico.- El cursante identificar los Antecedentes histricos, jurdicos, tcnicos y administrativos de las Auditoras al Desempeo. Los antecedentes de las auditoras al Desempeo, as como de la evaluacin se remontan despus de la Segunda Guerra Mundial: en que el desafo de los gobiernos consista en medir la eficacia y eficiencia de los trabajos de reconstruccin, por lo que los gobiernos se dieron a la tarea de contratar a los mejores acadmicos de las universidades. La Universidad de Chicago marc el rumbo de la metodologa de evaluacin, mediante seis conceptos fundamentales que caracterizan a la auditora de desempeo: 1) Eficacia: Quin recibe qu, cmo y cundo? 2) Eficiencia: Cmo y cundo? 3) Economa: Cunto cuesta producir el bien o servicio? 4) Calidad: Qu, cmo y cundo? 5) Ciudadano: Quin? 6) Competencia: Cul es el diseo y cmo opera la poltica pblica? En Mxico, se aprecian antecedentes hasta el ltimo cuarto del siglo XX, ya que fue hasta 1975 cuando el presupuesto todava era elaborado por objeto del gasto; las actividades de gobierno no especificaban objetivos ni metas, y se careca de indicadores para evaluar la gestin pblica.
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El 31 de diciembre de 1976 , con la publicacin de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal, se oblig a las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal (APF) a utilizar la tcnica del Presupuesto por programas

En diciembre de 1982 se public la reforma al Art. 134 constitucional para establecer que los recursos pblicos de que disponga el Gobierno Federal: se administrarn con eficiencia, eficacia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estn destinados. Un ao despus, en 1983, se promulg la Ley de Planeacin, estatuyendo que las polticas pblicas deben establecer objetivos y metas estratgicas, y prioridades, adems de evaluar los resultados. En el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 , el Gobierno Federal propuso mejorar la eficacia de los mecanismos de evaluacin de la gestin gubernamental. En mayo de 1996 se public el Programa Nacional de Modernizacin de la Administracin Pblica (PROMAP) 1995-2000, que postulaba el establecimiento del Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED). En 1997 se inici una nueva reforma presupuestaria, sobre dos ejes: el Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED) y la Nueva Estructura Programtica (NEP), mediante los cuales se desarrollaran indicadores para evaluar la gestin gubernamental. El 30 de julio de 1999 se public en el DOF la reforma al Art. 79 constitucional, para establecer que la entidad de fiscalizacin superior de la Federacin, tendra a su cargo fiscalizar el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales. En diciembre de 2000 se promulg la Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin, mediante la cual se crea la Auditora Superior de la Federacin (ASF). En su Art. 14, fraccin III, afirma que: La revisin y fiscalizacin superior de la cuenta pblica tienen por objeto determinar el desempeo, eficiencia, eficacia y economa, en el cumplimiento de los programas con base en los indicadores aprobados en el presupuesto. En el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 se estableci continuar con la reforma presupuestaria y crear un Sistema Nacional de Indicadores. En 2002, la Presidencia de la Repblica puso en marcha el Sistema Nacional de Planeacin Estratgica (SPE), con el objetivo de facilitar el
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seguimiento del avance de los objetivos, proyectos y procesos que contribuyeran al cumplimiento del plan. Con la reforma a la Ley de Planeacin en 2003 , el Ejecutivo Federal establecera un Sistema de Evaluacin y Compensacin por el Desempeo para medir los avances de las dependencias de la Administracin Pblica Federal centralizada en el logro de los objetivos y metas del plan. El 30 de marzo de 2006 se public la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, que estableci en su Art. 110: La evaluacin del desempeo se realizar a travs de la verificacin del grado de cumplimiento de objetivos y metas, con base en indicadores estratgicos y de gestin que permitan conocer los resultados de la aplicacin de los recursos pblicos federales. El 7 de mayo de 2008 se reform el Art. 134 constitucional, para establecer que los recursos pblicos no slo deban administrarse con eficiencia, eficacia y honradez, sino tambin con economa y transparencia. Asimismo, con la reforma al Art. 79 constitucional, del 26 de septiembre de 2008, se facult a la ASF para: realizar auditoras sobre el desempeo en el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales, a travs de los informes que se rendirn en los trminos que disponga la Ley. Surgimiento de las auditoras de desempeo en la ASF: El Art.16, fraccin I, de la Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin, seala que para la revisin y fiscalizacin superior de la cuenta pblica, la ASF tendr la atribucin de establecer los criterios para las auditoras, procedimientos, mtodos y sistemas necesarios para la revisin y fiscalizacin de la cuenta pblica, en su fraccin IV, establece la atribucin de evaluar el cumplimiento final de los objetivos y metas fijadas en los programas federales, conforme a los indicadores estratgicos aprobados en el presupuesto, a efecto de verificar el desempeo de los mismos. Surgimiento de las auditoras de desempeo en la ASF:

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En el Art. 2 del Reglamento Interior de la Auditora Superior de la Federacin se establece la existencia de la Auditora Especial de Desempeo (AED), cuyo titular, de acuerdo con lo dispuesto en el Art. 9 tiene, entre otras, las atribuciones de coordinar y supervisar la prctica de auditoras de desempeo orientadas a verificar que los gastos correspondieron a los autorizados y se efectuaron con economa, eficacia y eficiencia, as como verificar el cumplimiento final de los objetivos y metas fijadas en los programas federales, conforme a los indicadores estratgicos aprobados en el presupuesto anual. La prctica de auditoras de desempeo en la ASF: A partir de la revisin de la cuenta pblica del ao 2000 y hasta la de 2009, la ASF ha realizado 878 auditoras de desempeo, las cuales constituyen revisiones sistemticas, interdisciplinarias, organizadas, objetivas, propositivas, independientes y comparativas del impacto social de la gestin pblica y de la congruencia entre lo propuesto y lo obtenido. Las auditoras de desempeo tienen como objetivo proporcionar a la Cmara de Diputados informacin objetiva, imparcial, confiable y oportuna sobre la gestin gubernamental. Para ello, la ASF ha establecido una rigurosa metodologa que comprende 14 lineamientos tcnicos, los cuales complementan la normativa institucional, para asegurar que las auditoras de desempeo se lleven a cabo de conformidad con la legislacin vigente y con las normas de prctica profesional reconocidas. Creacin del Marco Operativo: Adems de los lineamientos tcnicos, la ASF cuenta con una herramienta metodolgica para la prctica de auditoras de desempeo. La primera versin se elabor en 2000 y a partir de ah se ha ido perfeccionando, considerando los avances nacionales e internacionales en la materia, de entidades como la Asociacin Nacional de Organismos de Fiscalizacin Superior y Control Gubernamental (ASOFIS); la Organizacin Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI); el Global Working Group (GWG); la Organizacin Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores (OLACEFS), as como las experiencias obtenidas de las propias auditoras practicadas por la AED.

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Creacin del Marco Operativo: El 19 de marzo de 2009 se public el Marco Operativo, que tiene como objetivo: desterrar la magia de los manuales que aseguran que siguiendo un procedimiento se llegar a buenos resultados. Se conceptualiza como un libro de criterios, que establece los juicios o discernimientos que deben formular los auditores para enfrentar cada proceso, que ensea a pensar para desentraar el impacto de las polticas pblicas, que vincula las razones y las sinrazones. Evaluacin del sistema de gestin de la calidad en la prctica de auditoras de desempeo en la ASF: Para certificar que la ASF aplica de manera correcta el Marco Operativo, el Auditor Superior de la Federacin solicit una Revisin Internacional entre Pares, la cual fue realizada por representantes de las entidades de fiscalizacin superior de EE.UU., Canad, Puerto Rico y Reino Unido, de conformidad con los principios de revisin entre pares generalmente aceptados y las normas de auditora de la INTOSAI. Esta revisin se inici en 2005 y concluy en 2008, y tuvo como objetivo evaluar el diseo y la implementacin operativa del sistema de control y aseguramiento de la calidad de la AED. Evaluacin del sistema de gestin de la calidad en la prctica de auditoras de desempeo en la ASF: El informe que el titular de la Oficina de Rendicin de Cuentas Gubernamentales (GAO) entreg al Auditor Superior de la Federacin, en noviembre de 2008, present una opinin limpia: el Sistema de Gestin de la Calidad seguido por la Auditora Especial de Desempeo durante la revisin de la Cuenta Pblica de 2006 fue adecuadamente diseado y ha operado, eficazmente, para proveer la certeza razonable de que la ASF cumple con la legislacin vigente y con las normas de auditora de la INTOSAI en la prctica de las auditoras de desempeo.

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La Revisin Internacional entre Pares reconoci que la ASF ha establecido una rigurosa metodologa, para realizar las auditoras de desempeo y, desde su creacin, ha fortalecido a su personal, as mismo determin las siguientes buenas prcticas: Evaluacin del sistema de gestin de la calidad en la prctica de auditoras de desempeo en la ASF: Independencia. La ASF cuenta con su propio Cdigo de tica y emplea procedimientos especficos en cada auditora, con el propsito de asegurar la independencia de los auditores, respecto a las entidades fiscalizadas. Planeacin. La ASF cuenta con un riguroso proceso de planeacin de auditoras, el cual toma en cuenta su marco legal. Planeacin detallada (auditina). La ASF cuenta con un proceso altamente estructurado que ayuda a entender y realizar el plan general para llevar a cabo la auditora Evaluacin del sistema de gestin de la calidad en la prctica de auditoras de desempeo en la ASF: Supervisin. La ASF cuenta con procedimientos de revisin bien definidos que se aplican durante los procesos de planeacin, ejecucin e informe de la auditora. Seguimiento de la calidad. La ASF ha implementado un proceso de seguimiento de la calidad que se enfoca en la calidad del trabajo de auditora y va ms all del proceso de certificacin ISO. Normas y lineamientos de auditora. La ASF utiliza sus Lineamientos Tcnicos para las Auditoras de Desempeo, los cuales fueron desarrollados con base en las normas profesionales de auditora. Evaluacin del sistema de gestin de la calidad en la prctica de auditoras de desempeo en la ASF:

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Competencia del personal. La ASF evala la experiencia profesional, los logros y los resultados de ejercicios anteriores, como parte de la evaluacin de riesgos. Capacitacin. La ASF ha establecido un programa de capacitacin profesional para su personal. Para concluir, aunado a la Revisin Internacional entre Pares, en el periodo 2006-2008, la ASF obtuvo la certificacin ISO 9001:2000 de todos sus procesos de auditora. Fuente: Las auditoras de desempeo a cargo de la ASF. 07 septiembre 2009. Lic. Marisela Mrquez Uribe. Directora de Auditora de Desempeo a Gobierno y Finanzas B, de la Auditora Superior de la Federacin.

III. MARCO JURDICO NORMATIVO

Objetivo Especfico: El cursante reconocer el marco jurdico normativo de las auditoras al desempeo, su entramado legal y sus implicaciones de ste.

3.1 La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos

Artculo 73. El Congreso tiene facultad: XXIV. Para expedir la Ley que regule la organizacin de la Entidad de fiscalizacin superior de la federacin y las dems que normen la gestin, control y evaluacin de los Poderes de la Unin y de los entes pblicos federales. Artculo 74. Son facultades exclusivas de la Cmara de Diputados: II. Coordinar y evaluar, sin perjuicio de su autonoma y de gestin, el desempeo de las funciones de la entidad de fiscalizacin superior de la Federacin, en los trminos que disponga la ley;

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Artculo 79. La entidad de fiscalizacin superior de la Federacin, de la Cmara de Diputados, tendr autonoma tcnica y de gestin en el ejercicio de sus atribucionestendr a su cargo: 1.-Fiscalizar en forma posterior los ingresos y egresos; el manejo, la custodia y la aplicacin de fondos y recursos de los Poderes de la Unin y de los entes pblicos federales , as como realizar auditoras sobre el desempeo en el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales, a travs de los informes que se rendirn en los trminos que disponga la Ley. Artculo 134. Los recursos econmicos de que dispongan la Federacin, los estados, los municipios, el Distrito Federal y los rganos poltico-administrativos de sus demarcaciones territoriales, se administrarn con eficiencia, eficacia, economa, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estn destinados.

3.2 La Ley de Planeacin establece en lo relativo a las auditoras al desempeo lo siguiente:

Artculo 2o.- La planeacin deber llevarse a cabo como un medio para el eficaz desempeo de la responsabilidad del Estado sobre el desarrollo integral y sustentable del pas y deber tender a la consecucin de los fines y objetivos polticos, sociales, culturales y econmicos contenidos en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Artculo 3o.-Mediante la planeacin se fijarn objetivos, metas, estrategias y prioridades; se asignarn recursos, responsabilidades y tiempos de ejecucin, se coordinarn acciones y se evaluarn resultados. Artculo 8o.- Los Secretarios de Estado y los Jefes de los Departamentos Administrativos informarn del avance y grado de cumplimiento de los objetivos y prioridades fijados en la planeacin nacional En su caso, explicarn las desviaciones ocurridas y las medidas que se adopten para corregirlas. Artculo 9o.-El Ejecutivo Federal establecer un Sistema de Evaluacin y Compensacin por el Desempeo para medir los avances de las dependencias de la Administracin Pblica Federal centralizada en el logro de los objetivos y metas del Plan y de los programas sectoriales que se hayan comprometido a alcanzar anualmente y para compensar y estimular el buen desempeo de las unidades administrativas y de los servidores pblicos. Artculo 16.- A las dependencias de la administracin pblica federal les corresponde:
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VIII.- Verificar peridicamente la relacin que guarden los programas y presupuestos de las entidades paraestatales del sector que coordinen, as como los resultados de su ejecucin, con los objetivos y prioridades de los programas sectoriales, a fin de adoptar las medidas necesarias para corregir las desviaciones detectadas y reformar, en su caso, los programas respectivos. c) Ley de Fiscalizacin y Rendicin de Cuentas de la Federacin: Artculo 1.- La fiscalizacin de la Cuenta Pblica tiene el objeto de evaluar los resultados de la gestin financiera de las entidades fiscalizadas; comprobar si se observ lo dispuesto en el Presupuesto, la Ley de Ingresos y dems disposiciones legales aplicables, as como la prctica de auditoras sobre el desempeo para verificar el cumplimiento de los objetivos y las metas de los programas federales, conforme a las normas y principios de posterioridad, anualidad, legalidad, definitividad, imparcialidad y confiabilidad. Artculo 2.- Para efectos de esta Ley, se entender por: II. Auditoras sobre el desempeo: la verificacin del cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales mediante la estimacin o clculo de los resultados obtenidos en trminos cualitativos o cuantitativos, o ambos; Artculo 12.- La fiscalizacin de la Cuenta Pblica tiene por objeto: a) Realizar auditoras del desempeo de los programas, verificando la eficiencia, la eficacia y la economa de los mismos y su efecto o la consecuencia en las condiciones sociales, econmicas y en su caso, regionales del pas durante el periodo que se evale; b) Si se cumplieron las metas de los indicadores aprobados en el Presupuesto y si dicho cumplimiento tiene relacin con el Plan Nacional de Desarrollo y los programas sectoriales, y Artculo 13.- Las observaciones que, en su caso, emita la Auditora Superior de la Federacin derivado de la fiscalizacin de la Cuenta Pblica, podrn derivar en: II. Recomendaciones, incluyendo las referentes al desempeo. Artculo 15.- Para la fiscalizacin de la Cuenta Pblica, la Auditora Superior de la Federacin tendr las atribuciones siguientes:
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IV. Evaluar el cumplimiento final de los objetivos y metas fijados en los programas federales, conforme a los indicadores estratgicos y de gestin establecidos, a efecto de verificar el desempeo de los mismos y, en su caso, el uso de recursos pblicos federales conforme a las disposiciones legales XIV. Formular recomendaciones al desempeo para mejorar los resultados, la eficacia, eficiencia y economa de las acciones de gobierno, a fin de elevar la calidad del desempeo gubernamental; Artculo 29.- El Informe del Resultado contendr los informes de las auditoras practicadas e incluir como mnimo lo siguiente: II. En su caso, las auditoras sobre el desempeo; Artculo 30.- La Auditora Superior de la Federacin dar cuenta a la Cmara en el Informe del Resultado de las observaciones, recomendaciones y acciones promovidas y, en su caso, de la imposicin de las multas respectivas, y dems acciones que deriven de los resultados de las auditoras practicadas. El informe semestral se elaborar con base en los formatos que al efecto establezca la Comisin e incluir invariablemente los montos de los resarcimientos al erario derivados de la fiscalizacin de la Cuenta Pblica y en un apartado especial, la atencin a las recomendaciones al desempeo.

IV. LA EVALUACIN EN LA GESTIN PBLICA PARA RESULTADOS Y EL SISTEMA DE EVALUACIN DEL DESEMPEO.
Objetivo Especfico.- El participante ubicar a las auditoras al desempeo en el contexto de la Gestin para Resultados (GpR) y el sistema de Evaluacin del Desempeo (SED)

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4.1. Concepto y Enfoque de la Gestin para Resultados. (GpR)

La GpR es un modelo de cultura organizacional, directiva y de gestin que pone nfasis en los resultados y no en los procedimientos, en el que cobra relevancia lo que se hace, lo que se logra y el impacto en el bienestar de la poblacin; es decir, la creacin de valor pblico. (AMDAID-CLAD) Se define a la GpR como un marco conceptual, cuya funcin es la de facilitar a las organizaciones pblicas la direccin efectiva e integrada del proceso de creacin de valor pblico, a fin de optimizarlo asegurando la mxima eficacia, eficiencia y efectividad de su desempeo, la consecucin de los objetivos de gobierno y el aprendizaje y la mejora continua de las instituciones. (CLAD) Para Makn, la GpR significa un Modelo que propone la administracin de los recursos pblicos centrada en el cumplimiento de las acciones estratgicas definidas en el plan de gobierno, en un perodo de tiempo determinado. Esta forma, permite gestionar y evaluar la accin de las organizaciones del Estado con relacin a las polticas pblicas definidas para atender las demandas de la sociedad (Makn) As, la GpR se centra en lograr las acciones estratgicas del plan de gobierno, a fin de no dispersar los esfuerzos evaluatorios en mltiples objetivos, metas y resultados intermedios, o bien enfatizar en los procesos de la administracin pblica, el focus es el resultado estratgico de la gestin. El concepto terico que propone el Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo, (CLAD), de la Gestin para Resultados es el siguiente: Marco conceptual cuya funcin es facilitar a las Organizaciones Pblicas la Direccin Efectiva e Integrada de su Proceso de Creacin de VALOR PBLICO, a fin de optimizarlo, asegurando la mxima Eficacia, Eficiencia y Efectividad de su Desempeo, la consecucin de los Objetivos de Gobierno y la Mejora Continua de sus Instituciones.

4.2. Esquema Integral del Presupuesto con base en Resultados (PbR).

El Presupuesto con Base en Resultados presenta diversas ventajas, entre ellas: Permite que las decisiones del presupuesto incorporen consideraciones sobre los resultados de la aplicacin de los recursos pblicos.
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Prev que los programas y proyectos presupuestarios se deriven de un proceso alineado entre la Planeacin programacin evaluacin. Establece bajo esta lgica, objetivos estratgicos, indicadores y metas. Los recursos se asignarn considerando los resultados alcanzados y las evaluaciones.Se propiciar la mejora continua de las polticas, de los programas y de las instituciones.

El PbR busca modificar el volumen y la calidad de los bienes y servicios pblicos mediante la asignacin de recursos a aquellos programas que sean pertinentes y estratgicos para obtener los resultados esperados.

CARACTERSTICAS DEL PBR. Conduce el proceso presupuestario hacia resultados, ms que al objeto del gasto. Considera indicadores de desempeo y establece una meta o grupo de metas de actividades y programas presupuestarios. Fortalece as la cultura de la evaluacin por medio de Indicadores de la gestin y de impacto. Provee informacin y datos sobre el desempeo (permite comparaciones entre lo observado y lo esperado) Propicia un nuevo modelo para la asignacin de recursos, de una mayor lgica racional en el uso y destino de los recursos pblicos, y Prev llevar a cabo evaluaciones regulares o especiales, acorde con las necesidades especficas de los programas.

4.3. Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED)

Herramienta que permite avanzar en la implantacin del Presupuesto basado en Resultados, y componente bsico con el PbR para la Gestin para Resultados.

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Puede visualizarse como un conjunto de elementos metodolgicos: Que permiten realizar una valoracin objetiva del desempeo de programas, que a su vez permiten valorar el impacto social de los programas presupuestarios. Objetivos Genricos del SED 1.- Propiciar un nuevo modelo gubernamental para la gestin de las asignaciones presupuestarias, orientado al logro de resultados. 2.-Elevar la eficiencia gubernamental y del gasto pblico y un ajuste en el gasto de operacin. 3.-Contribuir a mejorar la calidad de los bienes y servicios pblicos. 4.- Fortalecer los mecanismos de trasparencia y rendicin de cuentas. Existen dos componentes principales del SED: a) Una evaluacin objetiva de los programas presupuestarios, b) Una evaluacin permanente del funcionamiento y resultados de las instituciones del sector pblico. - Vnculo GpR, PbR y SED.Para avanzar slidamente en la implantacin del modelo de Gestin para resultados, es necesario contar con un Presupuesto basado en Resultados y con el Sistema de Evaluacin del Desempeo. El xito del PbR requiere de la capacidad estratgica para definir objetivos, de liderazgo poltico y gerencial que permita disear e implementar estrategias orientadas al logro de Resultados y una capacidad de evaluacin que permita valorar con objetividad los logros alcanzados. El desarrollo de un pas (creacin de valor pblico) se facilita cuando su gobierno toma en cuenta las evaluaciones y los resultados alcanzados con las polticas, programas y el gasto pblico, y es del PbR y del SED donde se obtiene informacin vital al respecto.

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V.- CONSIDERACIN, PREMISAS Y CARACTERSTICAS ESPECIALES DE LA AUDITORA AL DESEMPEO, ISSAI 3000.

Objetivo Especfico: El cursante identificar y analizar las premisas y caractersticas especiales de la auditora de desempeo, sus propsitos y directrices, conforme a la norma ISSAI 3000.

Consideracin General: La Organizacin Internacional de Entidades de Fiscalizacin (INTOSAI) ha desarrollado las normas internacionales de la Auditora al Desempeo, abarcando un sinnmero de pases con una variedad de contextos nacionales que han adaptado dicho marco normativo a sus circunstancias. Mxico ha participado activamente en su seno, debiendo implantar gradual pero decididamente sus principios y normas.

5.1 Propsito y Autoridad de los Estndares Profesionales de INTOSAI .

La Organizacin Internacional de Entidades Superiores de Fiscalizacin, en ingls: International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI) ha desarrollado el enfoque, metodologa, normas y procesos que rigen a las Auditoras al Desempeo. Agrupa una diversidad de Entidades de los ms variados pases, de los cuales Mxico ha suscrito sus acuerdos, incluso uno de ellos denominado: Acuerdo Mxico. Ello obliga a los entes pblicos a adaptar y adoptar los lineamientos y normas internacionales sobre Auditora al Desempeo emitidas por dicha organizacin. La INTOSAI seala que los diferentes enfoques y estructuras de algunas Entidades de Fiscalizacin de los pases, provocan que no todas sus normas de auditora, estndares y procesos sean aplicables a la totalidad de entidades; Las normas emitidas no son prescriptivas ni obligatorias, aunque es lo deseable para homologar las prcticas de auditora al desempeo.

5.2 Directrices de Auditora de Desempeo, ISSAI 3000 3100.

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Dentro de dicha Normatividad, que establece la estandarizacin deseable en las Entidades, destacan las Normas ISSAI, 3000 3100, relativas a las Normas y Directrices para la Auditora del rendimiento basadas en las Normas de Auditora y la Experiencia prctica de la INTOSAI.

El tema principal de las Normas ISSAI 3000 son las directrices que tienen en cuenta las pertinentes normas de Auditora de la INTOSAI, y se basan en los principios generalmente aceptados de la auditora del rendimiento. (Fuente: Comit de Normas Profesionales de la INTOSAI)

La INTOSAI ha desarrollado normas internacionales de auditora, como: ISSAI: International Standards of Supreme Audit Institutions ( Normas Internacionales de Entidades Superiores de Fiscalizacin)

ISSAI 100. Postulados Bsicos de la Fiscalizacin Pblica ISSAI 200. Normas Generales de Fiscalizacin Pblica y Normas sobre derechos y el

comportamiento de Auditores.

VI. ETAPAS PARA LA IMPLEMENTACIN DE AUDITORAS DE DESEMPEO.

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Objetivo Especfico: El cursante reconocer las principales etapas para la Implementacin de Auditoras al Desempeo, su lgica e interrelacin.

6.1 1. Fase: Estudio General y Conclusiones Preliminares.

Su propsito es conocer al ente pblico de manera general, en lo relativo a: A) Marco Jurdico Normativo B) Funcionalidad / operatividad C) Estructura Orgnica D) Recursos humanos, materiales, financieros, tecnolgicos E) Sistemas de Planeacin e informacin F) Evaluacin preliminar del cumplimiento de su Misin, Visin, Valores y Objetivos. Actividades que integran la Fase 1:

1) Determinacin del Marco Jurdico del ente pblico 2) Identificar el propsito de la Entidad 3) Vinculacin con sus Planes, Programas y Proyectos estratgicos 4) Formulacin del Diagrama o Modelo Descriptivo de la Operacin de la Entidad 5) Anlisis de la Estructura de Gobierno y de Organizacin. 6) Ubicacin de sus Principales Recursos 7) Estudio de los Sistemas de Informacin, de Medicin de Resultados y de Rendicin de Cuentas

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8) Conocimiento del Enfoque de la Entidad para el Control de Riesgos a que est expuesta 9) Anlisis de Informacin existente sobre Resultados alcanzados por la entidad en su conjunto. 10) Determinacin Preliminar de los Factores Crticos de Desempeo y de los Indicadores correlativos. Factores Crticos de Desempeo: Aquellos elementos, Acciones o situaciones fundamentales, que es necesario obtener, realizar o alcanzar, para que la Entidad pueda cumplir con su Misin, Visin, Objetivos o Valores. Indicadores de Desempeo: Instrumentos por medio de los cuales se medir el grado de logro de los Factores Crticos de Desempeo. 11. Evaluacin Preliminar del Desempeo. Revisar: a) De la legitimizacin de su Misin, Visin y Valores y de la congruencia con su marco jurdico. b) De la pertinencia de sus objetivos, estrategias, planes, programas y proyectos importantes. c) Del grado de conocimiento y aceptacin de los funcionarios y personal clave, de las grandes definiciones de planeacin estratgica. d) De la alineacin de su estructura de gobierno y organizacional, con los fines, propsitos y estrategias de la entidad. e) De la suficiencia de los recursos con respecto a dichos propsitos y estrategia. f) De la congruencia de sus sistemas de medicin y de rendicin de cuentas.

g) Del ambiente organizacional respecto a su proclividad hacia el logro de los objetivos y de rendir cuentas. h) Del grado de logro institucional alcanzado.

6.2 Fase 2: Planeacin de la Auditora del Desempeo.

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1. Se inicia con la identificacin de los Planes, Programas, polticas pblicas, reas, funciones y procesos considerados crticos para efectos de la Auditora al Desempeo; 2. El auditor debe evaluar su conocimiento sobre lo anterior; 3. Definir los Criterios de Evaluacin a aplicar en la auditora; 4. Formulacin del Plan o Programa de Trabajo: Procedimientos, tcnicas, alcance y oportunidad de la auditora; 5. Analizar y evaluar el sistema de Control aplicable a las reas, programas, proyectos, funciones o procesos, con nfasis en Indicadores de Desempeo.

Aspectos a auditar por etapa: Planeacin de la Auditora al Desempeo 1) Alineacin con Plan de Desarrollo, Planes Sectoriales, Institucionales, Especiales, Operativos. 2) Alineacin con misin y objetivos estratgicos institucionales. 3) Consistencia de los objetivos del programa. 4) Claridad en la definicin de la poblacin objetivo. 5) Congruencia Objetivos-Productos-Actividad 6) Definicin del producto, bien o servicio.

6.3 Fase 3: Ejecucin de la Auditora de Desempeo.

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1. Formulacin de modelos o diagramas descriptivos de los programas, proyectos, reas, funciones y procesos estimados crticos: 2.- Identificacin de Metas en programas, proyectos, polticas. 3.- Identificar y analizar recursos utilizados. 4.- Efectuar un estudio de aplicacin del sistema de medicin sobre dichos componentes. 5.- Correlacionar las inversiones, costos y resultados de los programas y proyectos, con las Acciones realizadas. 6.- Aplicar los Indicadores de Desempeo seleccionados y comparar contra las metas establecidas; analizar las variaciones, investigando causas y efectos de las mismas. 7.- Analizar la materializacin de los riesgos que afectan logro de Metas. 8.-Determinar el grado de logro de cada uno de los Factores Crticos de Desempeo, con base en los Indicadores de Desempeo. 9.- Analizar todos aquellos aspectos que estn afectando positiva o negativamente el desempeo institucional y de sus componentes crticos. 10.- Indagar el grado de satisfaccin de la poblacin objetivo (por medio de encuestas) 11.- Realizar todo tipo de investigaciones y pruebas que el auditor al desempeo considere para lograr su satisfaccin con la suficiencia de la auditora realizada. (Vid. Metodologa de Auditora al Desempeo; Academia Mexicana de Auditora Integral y al Desempeo, A.C., Boletn 11, 2004, DOFISCAL editores) Otros aspectos para Auditar por etapa: Ejecucin de la Auditora al Desempeo. A) Verificacin de medios de registro de datos B) Normas de calidad: Nacionales e Internacionales C) Anlisis de cumplimiento de metas
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D) Anlisis econmico, (costeo de metas) E) Anlisis de cobertura y focalizacin Aspectos para Auditar por etapa: Evaluacin Final Lo Programado vs Realizado Objetivos vs Logros Eficacia- impacto Satisfaccin ciudadana Calidad- Eficiencia Equidad Costo Efectividad Temas especficos (participacin ciudadana, transparencia, etc.)

6.4 Fase 4: Informe de Auditora de Desempeo.

1. Resumir las conclusiones del trabajo e identificar los asuntos a reportar; 2. Se debe estar seguro que ha analizado las Causas, Efectos y Riesgos de la problemtica detectada; 3. Se debern generar alternativas de Solucin a la problemtica identificada (ser propositivo) 4. Elaborar y entregar los Modelos de Operacin diseados, as como una lista de los Factores Crticos de Desempeo que haya identificado, como base para evaluar el cumplimiento de la Misin, Visin, Objetivos, Estrategias, Valores, Metas. 5. Desarrollar y entregar los Indicadores de Desempeo con sus frmulas de clculo.
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VII. METODOLOGA ESPECFICA Y DESARROLLO DE LA AUDITORA DE DESEMPEO ISSAI 3000 Y 3100

Objetivo Especfico: El cursante identificar la metodologa especfica para el desarrollo de la auditora de desempeo ISSAI 3000 y 31000, sus enfoques y perspectivas, el debido proceso y la seleccin de temas; asimismo, revisar casos prcticos sobre evaluacin. 1. En los principios bsicos de auditora de la INTOSAI se reconoce que, debido a los diferentes enfoques y estructuras de algunas Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS), no todas las normas de auditora son aplicables a la totalidad de aspectos de su labor. La INTOSAI aboga por que cada EFS establezca una poltica que se relacione con las normas de la INTOSAI, y otras normas profesionales especficas, que debieran acatarse en la ejecucin de diversos tipos de trabajo llevados a cabo por la organizacin. Fuente: Directrices para la auditora de desempeo: Principios clave (INTOSAI, ISSAI 3100) 2. Al comparar las prcticas de auditora de desempeo en diferentes pases se observan variaciones considerables, de acuerdo con los distintos mandatos, formas de organizacin y mtodos utilizados por las EFS. El entorno legal, administrativo y econmico se relaciona con la naturaleza desempeo y la forma en que se llevan a cabo. de las auditorias de

7.1 Tres Enfoques de la Auditora de Desempeo.

Las auditoras de desempeo, generalmente siguen uno de los tres enfoques de revisin del desempeo de la entidad auditada: 1. La Auditoria puede tomar un enfoque orientado a Resultados, el cual evala si los objetivos predefinidos se han alcanzado como se esperaba;

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2. Un enfoque orientado a Problemas que verifica y analiza las causas de un (los) problema(s) en particular; 3. Un enfoque orientado a Sistemas, el cual evala el buen funcionamiento de los sistemas de gestin: o una combinacin de los tres enfoques. Perspectivas de la Auditora al Desempeo a) Perspectiva arriba-abajo (top down perspective) que se enfoca en los requerimientos, intenciones, objetivos y expectativas del Legislativo, Ejecutivo y/o del ente regulador, b) perspectiva abajo-arriba (bottom up perspective) que se enfoca en los efectos de la actividad en la entidad auditada y en la comunidad en general. La auditoria de desempeo no duda de las intenciones y decisiones de la legislatura, si no que examina si las posibles deficiencias en las leyes y regulaciones han afectado dichas intenciones que se cumplen. Los hallazgos proporcionan una evaluacin objetiva para informar a la legislatura sobre dichos aspectos, como la forma de incrementar el logro de los objetivos de la poltica y/o la forma de cumplir con los objetivos de manera ms eficaz y eficientemente. 5. Cualquiera que sea el enfoque o perspectiva adoptada, la auditora de desempeo apunta principalmente hacia la revisin de la economa, eficiencia y eficacia de la entidad auditada en el desempeo de sus funciones y actividades , sin excluir la verificacin del cumplimiento, por parte de la entidad auditada de la legislacin y regulaciones establecidas. Cuando sea apropiado, el impacto del marco de trabajo regulatorio o institucional del desempeo de la entidad tambin debera tomarse en cuenta. La auditora de desempeo a menudo logra esto, al tratar de contestar dos preguntas bsicas: se est haciendo lo correcto y, se est haciendo de manera correcta? 6. Dado que la auditora de desempeo puede tratar con todas las facetas que abarcan al sector pblico, no sera posible ni conveniente proponer normas comunes de auditora detalladas que abarquen todas las situaciones.

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Se requiere que los auditores utilicen sus propios juicios y normas profesionales aplicables a las diversas situaciones que surjan en el curso de las auditorias de desempeo.

Seleccin de temas de Auditora: 11. Los auditores deben seleccionar los temas de auditora que sean significantes, auditables y que reflejen el mandato de las EFS. La auditoria debera conducir hacia beneficios importantes para las finanzas y administracin pblica, la entidad auditada, o el pblico en general. Cuando exista una sobre posicin entre otros tipos de auditora y la auditoria de desempeo, la clasificacin de una auditora en particular debera depender del propsito principal de dicha auditora. Adems de las auditoras realizadas bajo mandato legal a peticin del Parlamento u otra entidad facultada, los temas de las auditoras de desempeo deberan seleccionarse con base en el anlisis y materialidad o relevancia del problema y/o riesgo, no slo de significado financiero, sino tambin social y/o poltico, enfocndose en los resultados obtenidos a travs de la aplicacin de polticas pblicas. El proceso de seleccin para los temas de auditora debera buscar maximizar el impacto esperado de la auditora tomando en cuenta las capacidades de auditora. Los procesos de planificacin estratgica y establecimiento del el programa anual de auditoras, son herramientas tiles para establecer prioridades. 1 Planeacin de una auditora 12. El auditor debe planear la auditora de tal forma que asegure que sta es de alta calidad y se realiza de forma econmica, eficiente y eficaz, as como de manera oportuna. Por ello, los documentos de la planeacin de una auditoria deben contener:

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a) antecedentes y la informacin necesaria para entender al ente a auditar, para permitir la evaluacin de la problemtica y los riesgos, posibles fuentes de evidencias, factibilidad de la auditoria y la materialidad o relevancia del rea considerada por la auditora;

b) el objetivo de auditora, cuestiones o hiptesis, criterios, alcance y periodo cubierto por la auditoria, y metodologa;

c) un plan completo de actividades que incluya los requerimientos de personal, y los posibles expertos externos requeridos para la auditora.

d) el costo estimado del ejercicio, los plazos y actividades clave del proyecto, as como los principales puntos de control de la auditora.

13. Las auditoras de desempeo debern contar con criterios de auditora adecuados que den enfoque a la misma y proporcionen una base para el desarrollo de los hallazgos de auditora.

14.- El alcance de la auditora debe definir claramente la extensin, tiempo y naturaleza de la auditora que se llevar a cabo.

15. Al determinar la extensin y alcance de la auditora, los auditores frecuentemente necesitan evaluar la confiabilidad de los controles internos que ayudan en la conduccin de los asuntos de la entidad auditada.

16. Al disear procedimientos de auditora, el auditor debe determinar los responder a las cuestiones de auditora, o confirmar una hiptesis.

medios para recolectar

la evidencia de auditora suficiente y apropiada para obtener conclusiones de los objetivos,

17. Las auditoras de desempeo pueden hacer uso de una amplia variedad de tcnicas para la recopilacin de datos, tales como encuestas, entrevistas, grupos de enfoque, observaciones, anlisis de documentos, prueba de transaccin, as como el anlisis de los datos econmicos, financieros y de desempeo.

los procedimientos de auditora de desempeo no deben ser estandarizados en todos sus trminos, en virtud de la flexibilidad, imaginacin y altos niveles de habilidades analticas requeridas, ya que si stas son muy prescriptivas pueden obstaculizar la flexibilidad, el juicio

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profesional, y los altos niveles de habilidades analticas requeridas en la auditora de desempeo. ( cfr. Normas ISSAI 3000) 18. Los auditados deben ser notificados sobre los aspectos clave de la auditora, incluyendo el objetivo, las cuestiones y el alcance, antes de empezar con la fase de recoleccin de datos o despus de completar la planeacin de la auditora. 19. La labor de revisin de auditora se lleva a cabo sobre la base de la planeacin de auditora ya realizada, y los documentos de planeacin por ella desarrollados. 20. El auditor debe obtener evidencia de auditora suficiente y adecuada para satisfacer el objetivo y cuestiones de auditora, para generar conclusiones y, en su caso, emitir recomendaciones. - La naturaleza de la evidencia de auditora requerida en auditorias de desempeo es determinada por la materia, el objetivo y las preguntas de auditora. 21. La evidencia puede ser calificada como fsica, documental, testimonial o analtica. Los tipos de evidencia a obtenerse debern ser explicables y justificables en trminos de suficiencia, validez, confiabilidad, relevancia y sensatez. La evidencia de auditora debe ser competente, relevante y razonable, a fin de que soporte el juicio y conclusiones del auditor en relacin a las cuestiones de auditora. Todos los hallazgos y conclusiones de auditora deben estar sustentados por evidencia de auditora. 22. Los auditores de desempeo deben ser ingeniosos, flexibles y sistemticos en la bsqueda de evidencia suficiente. Tambin deben ser receptivos a puntos de vista y argumentos alternativos, y buscar informacin de diferentes fuentes y partes involucradas. Los auditores deben tratar siempre de ser prcticos en sus esfuerzos para recopilar, interpretar y analizar datos. (ISSAI 3000) 23. El anlisis de informacin involucra la combinacin y comparacin de datos de diferentes fuentes. 24. El auditor necesita producir documentacin de auditora para registrar plenamente la preparacin, conduccin, contenidos y hallazgos de la auditora de forma significativa. 25. El desarrollo de buenas y adecuadas relaciones externas es un factor clave en el logro de auditorias de desempeo, eficaces y eficientes.
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26. Los auditores no deben comunicar a terceras partes, ni de manera oral o escrita, cualquier tipo de informacin obtenida en el curso del trabajo de auditora, excepto si hacerlo es necesario para cumplir la ley u otro tipo de responsabilidades prescritas de la EFS en cuestin. 27. En una auditoria de desempeo, el auditor reporta sobre la economa y la eficiencia con que los recursos son obtenidos y usados, y la eficacia con la que los objetivos son alcanzados. 28. Para todas las tareas de auditora, cualquier limitacin en las labores de fiscalizacin, tales como regulaciones restrictivas, o limitaciones relacionadas con acceso a la informacin o requerimientos de informes, deben ser reveladas a los usuarios del informe de auditora. 30. El informe de auditora debe contener informacin sobre el objetivo de auditora, las cuestiones, cuestiones, alcance, criterios, metodologa, fuentes de evidencia de auditora, cualquier limitacin a los datos empleados, y los hallazgos de la auditora. 31. El informe debe ser oportuno, completo, preciso, objetivo, convincente, constructivo y tan claro y conciso como el tema-asunto lo permita. Asimismo, el informe tambin debe ser amigable al lector, estar bien estructurado, y contener un lenguaje no ambiguo. En general, debe contribuir a un mejor conocimiento y destacar las mejoras necesarias. Los hallazgos y conclusiones de auditora deben basarse en evidencia y deben distinguirse claramente en el informe. Todos los argumentos relevantes deben ser considerados en el informe y ste debe ser equitativo y justo. Seguimiento

32. Las recomendaciones, cuando stas se mencionan, deben ser manifestadas en una forma lgica basada en conocimientos, racional y; y deben sustentarse en hallazgos de auditoras competentes y relevantes. 33. Los auditores deben sealar todos los casos relevantes de no-cumplimiento y de abuso que se hubieran encontrado durante o en conexin con la auditora34.

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34. A menos que est prohibido por la ley o regulaciones aplicables, antes de publicar un informe de la auditora de desempeo, la EFS debe siempre brindar a la entidad o entidades fiscalizadas la oportunidad de hacer comentarios sobre los hallazgos, conclusiones y recomendaciones de la auditora 35. El seguimiento del informe de auditora debe ser parte del proceso de auditora, ya que es una herramienta importante utilizada para fortalecer el impacto de la auditora y mejorar el futuro trabajo auditor. La prioridad de las tareas de seguimiento debe evaluarse como parte de la estrategia global de ASF CRI, 2009 12 auditora de la EFS37. Se debe de brindar tiempo suficiente para que el ente auditado implemente la accin apropiada... 36. Al llevar a cabo tareas de seguimiento, el auditor debe adoptar un enfoque imparcial e independiente. ste debe determinar si las acciones tomadas sobre los hallazgos y recomendaciones corrigen las condiciones resaltadas38. Los resultados de la tarea de seguimiento deben reportarse de manera apropiada, con el fin de brindar retroalimentacin a la legislatura, y de ser posible, junto con las conclusiones y repercusiones de las medidas correctivas adoptadas, cuando esto se considere relevante. Dinmica Grupal: Casos prcticos sobre la evaluacin de la eficiencia, eficacia y economa de las auditoras al desempeo.- (Proyeccin de caso y foro de discusin grupal)

7.2. Metodologa Utilizada con base en Normas Internas de la Auditora del Desempeo, (Auditora Superior de la Federacin)
1.- La ASF ha diseado una metodologa para la realizacin de las Auditoras de Desempeo, contenida en el Marco Operativo de las mismas; se han formulado 14 Lineamientos Tcnicos, que enuncian los parmetros y criterios a observar en el proceso de auditora. Normas Internas de la Auditora Especial de Desempeo: NORMA 1.- PLANEACIN GENRICA. NORMA 2.- PLANEACIN ESPECFICA: LA AUDITINA.
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NORMA 3.- EL RESULTADO: EL ONUS PROBANDI. NORMA 4.- LA CONFRONTA. NORMA 5.- FORMULACIN DE LAS OBSERVACIONES Y ACCIONES PROMOVIDAS. NORMA 6.- EL DICTAMEN. NORMA 7.- INFORME FINAL DE AUDITORA. NORMA 8.- LOS RELEVANTES. NORMA 9.- PRESENTACIN GRFICA DE LA AUDITORA. NORMA 10.- SEGUIMIENTO E IMPACTO DE LAS ACCIONES PROMOVIDAS. NORMA 11.- NOTA PARA DIFUSIN. NORMA 12.- EL EXPEDIENTE DE PAPELES DE TRABAJO. NORMA 13.- MATERIALES PARA LA COMPARECENCIA. NORMA 14.- LA PREMIACIN DE AUDITORAS.

VIII. ASUNTOS PRCTICOS Y ESTRATGICOS DE LA AUDITORA DE DESEMPEO DENTRO DE UNA EFSL. ISSAI 3000
Objetivo Especfico: El cursante revisar los asuntos prcticos y estratgicos de la auditora de desempeo al interior de una EFS, conforme a la Norma ISSAI 3200; asimismo, desarrollar ejercicios sobre la planeacin y ejecucin de la misma.

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Dinmica Grupal: Proyeccin de ejemplos ilustrativos de la Metodologa y Resultados de la aplicacin de Auditoras al Desempeo por parte de la Auditora Superior de la Federacin, con nfasis en asuntos prcticos y estratgicos, relacionados con las Normas ISSAI 3000, relativas a las Normas y Directrices para la Auditora del Rendimiento basadas en las Normas de Auditora y la experiencia prctica de INTOSAI.

8.1 Algunos Resultados de la ASF

1) Mejora de la gestin federal, estatal y municipal: Identificacin permanente de reas de oportunidad y mejora en el Estado Federal. Prctica de auditoras a los recursos federales transferidos a estados, municipios y Gobierno del Distrito Federal, incluyendo, en lo posible, la revisin del cumplimiento de objetivos y metas de los Fondos que conforman el Ramo General 33. Elaboracin de propuestas de Reglas de Operacin de los Fondos del Ramo General 33, algunas de las cuales han sido ya incorporadas en los Decretos Aprobatorios de los Presupuestos de Egresos de la Federacin de los aos 2008, 2009 y 2010, as como en la Ley de la Coordinacin Fiscal. 2) Fortalecimiento institucional Obtencin de la certificacin internacional bajo la nueva norma ISO 9001:2008 de todos sus procesos correspondientes a planeacin de auditoras; desarrollo y ejecucin de auditoras; integracin de informes institucionales; fincamiento de responsabilidades resarcitorias; seguimiento de observaciones-acciones, y administracin. Elaboracin y actualizacin de sus manuales de normas, lineamientos y procedimientos de auditora que permitan efectuar una mejor fiscalizacin superior.

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Instrumentacin al interior de la ASF del Servicio Fiscalizador de Carrera, con el propsito de atender e impulsar la mejora continua de su personal. 3) Promocin de la transparencia y la rendicin de cuentas En materia de transparencia y rendicin de cuentas, la ASF ha suscrito convenios de colaboracin con: Secretara de la Funcin Pblica, Instituto Federal de Acceso a la Informacin, Instituto Federal Electoral, Comisin Nacional de los Derechos Humanos. Instituto Nacional de Estadstica, Geografa y Estadstica, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Instituto Politcnico Nacional, Universidad La Salle, Instituto Mexicano de Contadores Pblicos, A.C., Academia Mexicana de Auditora Integral y al Desempeo, A.C y el Centro de Investigacin y Docencia Econmica. Realizacin anual del "Certamen Nacional sobre Fiscalizacin Superior y Rendicin de Cuentas", habiendo ya convocado a 10 ediciones en el periodo 2001-2010. Publicacin de la serie editorial titulada "Cultura de la Rendicin de Cuentas", que a la fecha cuenta con 12 volmenes elaborados por especialistas con la finalidad de ofrecer un panorama amplio sobre los procesos de transparencia, rendicin de cuentas y fiscalizacin superior que se llevan a cabo en nuestro pas. Miembro activo de la Red por la Rendicin de Cuentas (RRC) Elaboracin de publicaciones sobre la actuacin de la institucin: "Sistema de Gestin de Calidad"; "Marco Operativo de la Auditora Especial de Desempeo"; "Lecturas para Auditores"; "reas de Opacidad y Riesgo en el Estado Federal Mexicano"; "La Auditora Superior de la Federacin en el Horizonte Internacional"; "La Independencia de las Entidades de Fiscalizacin Superior", y "Perfil de Mxico a travs de Indicadores Clave". Produccin y transmisin por el Canal del Congreso de la serie de televisin "Pesos y Contrapesos", dedicada a la divulgacin de los temas de la fiscalizacin superior, la transparencia y la rendicin de cuentas.

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8.2 Los Retos de Introducir la Auditora de Desempeo.

La implementacin exitosa de la auditora de desempeo requiere apoyo poltico, regulacin apropiada, liderazgo y participacin activa de la alta direccin. 1. Es Necesario el Compromiso en el Largo Plazo de la Alta Direccin Es importante que el titular de la EFS tome en cuenta que la auditora de desempeo es diferente, demandante y cuya implementacin toma tiempo. Necesita comunicar una visin clara del propsito de implementar la auditora de desempeo, as como los resultados que se desean obtener. La introduccin de la auditora de desempeo requiere de un compromiso personal de parte del titular de la EFS, y tambin es importante hacer que la alta direccin se involucre activamente y que sea capacitada profesionalmente. 2. Un Mandato Apropiado es Vital Un mandato con los criterios siguientes: Un mandato para llevar a cabo auditoras de desempeo sobre la economa, eficiencia y efectividad de los programas y entidades gubernamentales; Libertad para escoger qu, cundo y cmo llevar a cabo una auditora, incluyendo libertad sobre las conclusiones y reportes sobre los hallazgos obtenidos; Libertad para hacer pblicos los resultados de la auditora.

3. La Importancia de Desarrollar Relaciones con las Partes Interesadas El titular de la EFS debe estar preparado para promover el valor de la auditora de desempeo a todas las partes interesadas. La EFS necesita identificar a las partes interesadas clave y establecer una comunicacin
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efectiva de dos vas con ellos, a fin de desarrollar un entendimiento completo de las necesidades y expectativas de los diferentes grupos.

4. Los Asuntos Organizacionales deben ser Atendidos La Auditora de Desempeo es una actividad basada en el conocimiento , y el trabajo de alta calidad le es de vital importancia. Dadas sus caractersticas especiales, requiere de competencias especiales. Es una disciplina de investigacin que requiere flexibilidad, imaginacin y habilidades analticas . Los procedimientos, mtodos y normas excesivamente detallados pueden, de hecho, obstaculizar el funcionamiento eficaz de las Auditoras de Desempeo. 5. Los Factores Clave del xito Involucramiento de la Alta Direccin Definir una visin clara de lo que se lograr y establecer los objetivos para la Auditora de Desempeo; Tener en cuenta que la Auditora de Desempeo es demandante, difiere de las auditorias financiera y de cumplimiento y cuya implementacin toma tiempo; Podran requerirse cambios en el estilo directivo y comportamiento organizacional; Hacer que la alta direccin est activamente involucrada y capacitada profesionalmente; y Sentirse libre de cuestionar los programas o servicios de pobre funcionamiento, siempre y cuando est respaldado por evidencia y argumentos confiables, objetivos e imparciales. 6. Relaciones Externas. Obtener apoyo poltico y contar con un mandato legal suficiente; Salvaguardar el financiamiento sustentable;
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Asegurar que las autoridades gubernamentales comprendan los requerimientos clave de la Auditora de Desempeo; Establecer redes con acadmicos, ONGs y otras partes interesadas; Establecer estrategias de comunicacin con los medios, entes auditados, ciudadanos y otras partes interesadas; y Producir informes interesantes, desafiantes, bien fundamentados y enfocados al lector que ofrezcan un valor agregado, promuevan un mejor gasto y resultados y que sean apreciados ampliamente. 7. Aspectos Institucionales Seleccionar al personal y contar con un director operativo competente; y llevar a cabo un proceso de reclutamiento que mejor se adapte a las necesidades de las tareas de Auditora de Desempeo Desarrollar competencias paso a paso y estimular el intercambio de conocimientos y el aprendizaje Desarrollar la capacidad para una capacitacin interna metodolgica, analtica y profesional; Establecer las condiciones, la normatividad y los lineamientos que salvaguarden la calidad y la sustentabilidad, incluyendo un proceso de buen funcionamiento para una produccin eficiente de Auditoras de Desempeo. Recomendaciones: 1 Empezando en Pequea Escala, con un Proyecto Piloto y Temas Las EFS no deben intentar hacer mucho de manera acelerada. Las auditorias de desempeo consumen tiempo.

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Buscar algn resultado rpido en una o dos asignaturas que puedan ser de utilidad para las partes interesadas, pero para la cual la EFS cuente con cierta experiencia o confianza.

Estas auditoras no deben manejarse de manera muy complicada, y no deben tener un alcance demasiado amplio, sin embargo deben ser capaces de agregar valor.

Conclusiones: 1.- Si bien existe un cmulo significativo de Principios y Normas para realizar Auditoras al Desempeo, stas se encuentran de forma incipiente en el contexto nacional, estatal y municipal mexicano. 2.- Existe una resistencia al cambio de paradigmas, de inculcar una cultura de evaluacin y auditora al DESEMPEO de las Instituciones, ya que ello hace peligrar el statu quo de las mismas, as como de los servidores pblicos que las integran. 3.- No obstante, existen tambin elementos positivos para lograr implantar los esquemas de las Auditoras al Desempeo, como son los esfuerzos institucionales efectuados por la Auditora Superior de la Federacin y de algunas Entidades Superiores de Fiscalizacin Estatales, lo que potenciar la Gestin para Resultados hacia el ciudadano, con ms y mejores Bienes Pblicos y mayores niveles de bienestar social para la sociedad. Las Auditorias de Desempeo requieren juicios significativos e interpretacin en la conclusin de las cuestiones de auditora, debido a que la evidencia de auditora es ms persuasiva (apunta hacia la conclusin que), que concluyente (correcto/equvoco) por su naturaleza.

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