3 Regularization of Informal Settlements Portuguese PDF

Foco em Polticas Fundiarias Lincoln Institute of Land Policy
Regularizao de Assentamentos Informais na Amrica Latina
Edsio Fernandes

Edsio Fernandes
Srie Foco em Polticas Fundirias A srie de relatrios Policy Focus Report (Foco em Polticas Fundirias) publicada pelo Lincoln Institute of Land Policy para tratar de questes atuais de poltica pblica relacionadas com o uso da terra, mercados fundirios e impostos sobre a propriedade. Todo relatrio criado para diminuir a distncia entre teoria e prtica, combinando resultados de pesquisas, estudos de caso e contribuies acadmicas de diversas disciplinas com contribuies de profissionais atuantes, autoridades locais e cidados de diversas comunidades. Informaes sobre este relatrio Este relatrio examina a prevalncia dos assentamentos informais na Amrica Latina e analisa os dois paradigmas principais dos programas de regularizao que tm sido usados com resultados mistos para melhorar as condies dessas reas. O primeiro, exemplificado pelo Peru, envolve a legalizao estreita da posse da terra por meio de escritura pblica. O segundo a abordagem mais ampla do Brasil para a regularizao que combina a escritura da propriedade com a melhoria dos servios pblicos, criao de emprego e estruturas de apoio comunitrio. O autor adota uma abordagem sociojurdica nessa anlise. Embora as prticas locais variem muito, a maioria dos assentamentos informais na Amrica Latina exibe violaes da ordem jurdica formal prevalente do uso da terra, planejamento, registro, edificao e tributao e, assim, tm problemas fundamentais de ilegalidade. Resolver esses problemas no est diretamente relacionado com a melhoria dos servios pblicos, a menos que a melhoria seja feita como parte de um programa de regularizao mais amplo. A prpria regularizao continua a ser um trabalho em andamento e o Programa para a Amrica Latina e Caribe do Instituto Lincoln h muito est preocupado em como tratar essa informalidade e os seus efeitos. Este relatrio parte de um conjunto de programas de pesquisas, educao e treinamento em curso e de publicaes relacionadas que documentam o trabalho de colegas em pases da regio e do mundo. Informaes adicionais sobre esse tpico podem ser encontradas no website do Instituto em www.lincolninst.edu/aboutlincoln/latin-america-caribbean.asp.
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Sumrio
2 Resumo executivo 4 Captulo 1. Os desafios dos assentamentos informais 5 Aspectos sociojurdicos da informalidade 6 O fardo da informalidade 8 Intervenes para resolver a informalidade 10 Captulo 2. Definir e medir os assentamentos informais e avaliar suas causas 10 Problemas de definio 12 Desafios da medio 14 Causas dos assentamentos informais 18 Resumo 19 Captulo 3. A regularizao dos assentamentos informais consolidados 20 Desafios de regularizao 20 Por que regularizar? 23 Quem pode regularizar? 23 Quem paga a conta e como? 25 Quais so os resultados? 27 Resumo 28 Captulo 4. Experincias com a regularizao: os casos do Peru e do Brasil 29 Escriturao como gatilho do desenvolvimento: a experincia peruana 33 Segurana da posse como programa integrado: a experincia brasileira 36 Avaliao das experincias de regularizao 38 Consequncias imprevistas 40 Resumo 41 Captulo 5. Questes jurdicas adicionais relacionadas regularizao 41 Tipos de direitos de posse 43 Questes jurdicas da ocupao da terra 44 Como garantir a durabilidade dos benefcios aos pobres 45 Gnero e direito terra 47 Proteo ambiental 48 Resumo 49 Captulo 6. Recomendaes para a poltica de regularizao 51 Referncias 52 Glossrio 53 Sobre o autor 53 Agradecimentos 53 Sobre o Lincoln Institute of Land Policy
N A C A PA :
Um assentamento regularizado com novas ruas e outros servios no bairro de Nova Conquista, em Diadema, Brasil.
E d s i o F e r n a n d e s R e g u l a r i z a o d e A s s e n ta m e n t o s I n f o r m a i s 1
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Resumo executivo
que a informalidade seja parte significativa do tecido urbano das grandes cidades latino-americanas, somando de um dcimo a um tero das moradias urbanas. Um aspecto-chave da informalidade a falta de escritura formal ou de direito, ainda que muitos residentes urbanos sintam-se seguros com os direitos de fato da propriedade baseados em prticas consuetudinrias. Os residentes de assentamentos informais criados em terrenos privados geralmente tm documentos de venda ou documentos relacionados e essas propriedades so compradas e vendidas normalmente. A informalidade atribuda a muitas causas, incluindo baixos nveis de renda, planejamento urbano impraticvel, falta de terrenos com fornecimento de servios de rede pblica e habitaes de cunho sociais, e um sistema jurdico deficiente. Ela gera custos muito altos para os residentes, incluindo a insegurana da posse, a falta de servios pblicos, a discriminao por terceiros, perigos ambientais e para a sade, e desigualdade de direitos civis. A informalidade tambm gera altos custos para os governos locais quando estes realizam programas de melhoria, alm de custos indiretos altos para tratar de outros impactos da informalidade, como problemas da sade pblica, violncia e outros de cunho social. J houve tentativas de se institurem polticas de regularizao de assentamentos informais na maioria dos pases latino- americanos. A experincia demonstra que os programas de regularizao precisam ser elaborados, cuidadosamente, para evitar piorar as condies dos residentes de baixa renda para os quais tais programas foram criados ou para evitar estimular o surgimento
Assentamento informal crescente na periferia de Lima, no Peru, com comunidade ativa.
s habitaes em assentamentos informais geralmente no tm escrituras legais formais e podem apresentar padres de desenvolvimento irregular, falta de servios pblicos essenciais, como saneamento, e ocorrem em terrenos pblicos ou ambientalmente vulnerveis. Estejam eles em terrenos pblicos ou privados, os assentamentos informais cresceram progressivamente em muitos anos e vrios existem h dcadas. Esses assentamentos, com frequncia, so legalmente reconhecidos como parte do desenvolvimento normal da cidade, seja por aes oficiais ou pelo reconhecimento de direitos adquiridos com o tempo. Assim, a definio de informalidade imprecisa e multidimensional, cobrindo aspectos fsicos, socioeconmicos e jurdicos. As diferenas em definies geram medies incomparveis no tempo e no espao. Todavia, aceita-se
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de assentamentos informais. Ainda que os custos financeiros dos programas de regularizao variem muito, os residentes das reas regularizadas raramente pagam alguma coisa para compensar esses custos. De maneira geral, a falta de receitas associada regularizao inibe a ampliao de tais programas. Os programas de regularizao seguem dois paradigmas principais. O primeiro exemplificado pelo Peru e o segundo pelo Brasil. O programa de regularizao do Peru envolve a legalizao estreita da posse por meio de escritura pblica. Essa abordagem foi inspirada na hiptese de Hernando de Soto de que a segurana da posse um gatilho para o desenvolvimento, pois estimula o acesso a financiamento, atividade econmica e melhoria da moradia. De 1996a 2006, o Peru emitiu mais de 1,5milhes de escrituras de propriedades livres e alodiais a um custo mdio de USD$ 64por famlia. As avaliaes indicam que a segurana da posse teve pouco impacto sobre o acesso ao crdito, rendeu algum investimento em habitao e pode ter contribudo para certa reduo da pobreza, embora os canais causais para este ltimo efeito no estejam claros. A segurana da posse aumentou os valores de propriedade em cerca de 25por cento, muito mais do que o custo da escritura. Os programas mais amplos de regularizao no Brasil combinam escrituras legais com a modernizao dos servios pblicos, criao de empregos e estruturas de apoio comunitrio. Com um custo entre USD$ 3,500e USD$ 5,000por famlia, esses programas brasileiros so muito mais caros do que o programa de escrituras do Peru, e o Brasil teve uma atuao mais modesta no nmero de famlias cobertas. Ironicamente, a melhoria dos servios ocorre mais amide quando h pouca ou nenhuma alterao no estado legal da posse, embora o nmero de escrituras esteja aumentando. Algumas avaliaes existentes indicam que o aumento dos valores de propriedade associados a melhorias excedera o seu custo, como no Peru, embora a um ritmo inferior que nos novos assentamentos urbanos. As recomendaes para melhorar a poltica de regularizao e programas especficos devem contemplar as seguintes questes: 1. Avaliar o desempenho dos programas de regularizao, incluindo a coleta de dados iniciais anteriores ao programa e de dados posteriores sobre custos e resultados do programa. 2. Adaptar as polticas e programas, pois improvvel que uma nica abordagem funcione bem em todas as situaes. 3. Usar sistemas adequados de documentao (escrituras de propriedade, arrendamento, cooperativas, terras em fideicomisso ou propriedade comunal) para assegurar a sustentabilidade socioeconmica da comunidade. 4. Incentivar a participao de homens e mulheres para evitar o vis de gnero no processo e para aumentar a eficcia de longo prazo. 5. Tornar a regularizao mais autosustentvel financeiramente com a cobrana de impostos sobre a propriedade, taxas sobre infraestrutura urbana e melhorias no servio para recuperar parte da valorizao do terreno e para responsabilizar todos os segmentos da sociedade pelos encargos fiscais. 6. Realizar mais pesquisas e anlises para determinar se a situao est melhorando ou piorando em cidades especficas e para evitar a criao de novos assentamentos informais, especialmente quando se acredita que o seu aparecimento foi causado pelos prprios programas de regularizao.
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Captulo 1
Os desafios dos assentamentos informais
Habitaes improvisadas representam uma opo alternativa, porm inadequada, para famlias de baixa renda em Villa Nueva, na Guatemala.
s assentamentos informais existem h muitos anos e muitas vezes constituem grande parte do tecido residencial urbano na maioria dos pases da Amrica Latina. Tal tecido resultante, em parte, da ocupao ilegal ou da diviso no autorizada de lotes e, em parte, das prticas excludentes que contriburam para as condies histricas desiguais de crescimento econmico e de distribuio da riqueza. Ainda que os processos informais para obter acesso terra tenham propiciado moradia a um grande nmero de pobres das cidades, em ltima anlise, so um meio inadequado e ineficiente para atender crescente necessidade de desenvolvimento sustentvel de comunidades seguras na Amrica Latina e no mundo.
Normalmente, os assentamentos informais so estabelecidos por incorporadores clandestinos ou por novos moradores que ocupam terrenos pblicos, comunais ou privados. Na maioria dos casos, esses incorporadores ou residentes demarcam os lotes e comeam a construir moradias rudimentares. Inicialmente, os servios pblicos, como pavimentao, iluminao pblica, gua e saneamento so inexistentes. Com o passar do tempo, os edifcios so ampliados, materiais de construo mais durveis substituem os temporrios e alguns servios pblicos comeam a aparecer. A proviso de servios pblicos geralmente estimula mais a construo. Essa consolidao fsica pode levar muitos anos, criando bairros com edifcios de alvenaria com dois andares ou mais,
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ruas pavimentadas, caladas e centros comerciais. Nos estgios iniciais desses assentamentos, a posse da propriedade muitas vezes insegura, especialmente se o assentamento surgir em terrenos pblicos, comunais ou privados que tenham sido ocupados ilegalmente pelos novos residentes. Assentamentos em terrenos privados normalmente no tm qualquer registro formal de propriedade, mas os ocupantes muitas vezes compram os lotes demarcados ilegalmente do proprietrio do terreno ou dos ocupantes anteriores, e eles podem at mesmo ter documentos de venda. Com o passar do tempo, a segurana da posse pode aumentar, mas normalmente de facto e no de direito. Em muitos casos, os assentamentos informais so regularizados muito mais tarde, por meio do reconhecimento formal das autoridades pblicas, prestao ou modernizao dos servios pblicos e pelo reconhecimento formal da propriedade ou da posse legal do lote de forma individual ou de outras formas. A falta continuada de reconhecimento legal da posse pode impedir a proviso de servios, a disponibilidade de outras infraestruturas urbanas e a legalidade geral da moradia urbana. As autoridades governamentais e a opinio pblica tendem a ser mais tolerantes com assentamentos informais em que existe documentao legal precria (por exemplo, documentos de venda, contratos, recibos) que estabelea ligaes sucessivas na cadeia de transferncia da propriedade, mas elas tratam mais rigorosamente assentamentos originalmente resultantes da invaso de terrenos (FERNANDES, 2007). No entanto, um princpio jurdico bsico afirma que o tempo gera direitos e as reivindicaes precarias de posse de terrenos podem tornar-se direitos fundirios totais, como o usucapio. A spec t os socio j u r dicos da infor m alidade Embora as prticas locais variem muito, a maioria dos loteamentos informais na Amrica Latina exibe violaes da ordem jurdica formal prevalente do uso da terra, planejamento, registro, edificao e tributao. Assim, do ponto de vista jurdico, os assentamentos informais tm problemas bsicos de ilegalidade. No entanto, isso geralmente minimizado por aqueles que consideram a ordem jurdica como ilegtima e usam, em vez disso, a noo de pluralismo jurdico para explicar o desenvolvimento fundirio informal. Esse ponto de vista sustenta que a mesma ordem jurdica pode acomodar direitos gerados por meio de processos jurdicos formais e normas consuetudinrias informais, a exemplo de algumas prticas sociais (relaes conjugais, por exemplo) que, simultaneamente, atendem s leis e normas formais e consuetudinrias. evidente, tambm, que as regras informais no surgem espontaneamente; elas refletem processos e prticas tradicionais, tais como os relativos aos direitos de construo, licenas, direitos de passagem, venda, herana e registro, e esto constantemente sendo adaptadas para atender s necessidades especficas dos grupos sociais afetados. A distribuio de direitos e da justia em assentamentos informais geralmente altamente regulamentada, mas informalmente. Em muitos assentamentos consolidados, o uso e o loteamento informais so estritamente regulados por prticas estabelecidas e muitas transaes so autorizadas (com taxas cobradas) por poderes informais, incluindo at mesmo um processo de registro informal. Todavia, os sistemas jurdicos favorecem, sem dvida, os grupos socioeconmicos que podem encontrar mais facilmente os instru-
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mentos e mecanismos de que necessitam para defender eficazmente os seus interesses e direitos terra. Muito constantemente, a outra forma de legalidade dos assentamentos informais significa o reconhecimento dos direitos de segunda classe para cidados de segunda classe. Os residentes de assentamentos informais no s no tm direitos fundirios totais, como tambm no possuem recursos financeiros ou outros tipos de recursos alfabetizao, educao, informaes, redes de influncia e acesso a advogados que muitas vezes so necessrios para se ter acesso aos sistemas administrativos e judiciais. Os residentes dos assentamentos informais so especialmente vulnerveis em matria de despejo e negociao para a mudana de local. Reconhecer os aspectos ilegais dos assentamentos informais no significa de modo algum que as pessoas vivendo em assentamentos informais no tenham direitos ou devam ser reprimidos ou expulsos. Em alguns casos, as pessoas podem no ter direitos prprios terra ou o direito de permanecer nas terras que ocuparam, mas quase sempre tm direitos decorrentes do seu estado de ocupao. Esses direitos devem ser reconhecidos pelas autoridades executivas e por juzes por exemplo, no caso de despejo, as pessoas tm o direito de ser razoavelmente indenizadas pela sua prpria construo e pelas instalaes comunitrias. Esses direitos so importantes, e, portanto, as dimenses jurdicas do fenmeno dos assentamentos informais no podem ser ignoradas, subestimadas ou desconsideradas pelas autoridades executivas. Acima de tudo, aqueles que no conseguem entender o fato de que o assentamento informal resultado da ordem jurdica vigente muitas vezes promovem uma condio, um status quo jurdico que exclui um grande nmero de pessoas. Em vez de se opor legitimidade, o desafio construir uma ordem jurdica legal e
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inclusiva que respeite os processos informais de justia distributiva existente no cotidiano dos assentamentos informais. O fardo da infor m alidade De uma perspectiva mais ampla, os fardos combinados dos assentamentos informais tm sido fundamentalmente prejudiciais s cidades, para a populao urbana em geral e para os prprios moradores dos assentamentos informais. As implicaes do fenmeno so graves e manifestam-se de diversos modos: jurdico, social, ambiental, poltico e economicamente. O fardo jurdico A informalidade significa principalmente a falta de segurana total da posse, que expe os residentes de assentamentos informais ao risco permanente de despejo pelas autoridades pblicas ou proprietrios de terrenos. A expulso forada foi uma poltica pblica comum em algumas cidades no passado, mas a prtica foi largamente abandonada depois da democratizao poltica das dcadas de 1980e 1990. Entretanto, os fatos mostram de maneira preocupante que o despejo tem sido recorrente em reas urbanas e rurais da Amrica Latina. Um estudo indica que entre 2004e 2006 quase 150000pessoas foram despejadas em 15 pases da Amrica Latina, com os maiores nmeros estando concentrados no Brasil (70637), Peru (42728), Mxico (10374) e Venezuela (6848) (COHRE, 2006). A falta de escrituras totalmente reconhecidas significa que, constantemente, os moradores de assentamentos informais so privados de os seus direitos bsicos de cidadania. Em muitos casos, os moradores no tm um endereo oficial e isso faz com que seja virtualmente impossvel a obteno de crdito em lojas e bancos, o recebimento do correio, a comprovao de que so moradores da cidade, ou a exigncia de mandado
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judicial para que a polcia entre na sua residncia. O fardo social As comunidades de assentamentos informais h muito tempo so excludas do acesso normal aos benefcios do desenvolvimento urbano, incluindo o acesso a servios pblicos, infraestruturas, espaos pblicos e instalaes coletivas. Os servios pblicos, tais como servios de polcia ou bombeiros, so geralmente deficientes em assentamentos informais consolidados. O estigma cultural ligado a comunidades informais tambm significa que os residentes so, com frequncia, excludos do mercado de trabalho formal e as suas comunidades literalmente deixadas fora dos muros das reas adjacentes. Alm disso, os residentes de assentamentos informais muitas vezes so identificados pelas autoridades e opinio pblicas como marginais e, assim, tornamse objetos de polticas repressivas, incluindo o uso generalizado de violncia policial indiscriminada. A vulnerabilidade socioeconmica dessas comunidades as torna alvos fceis de predadores, incluindo o crime organizado e relacionado com a droga, notadamente em cidades da Colmbia, do Brasil e do Mxico. O fardo urbano-ambiental Os assentamentos informais tm gerado cidades fragmentadas e bairros precrios, marcados profundamente por diferentes riscos de sade, segurana, degradao ambiental, poluio e condies sanitrias inadequadas. As condies gerais de vida nesses assentamentos so precrias: ruas estreitas, ocupao densa, construo precria, dificuldade de acesso e circulao, falta de ventilao, falta de saneamento e falta de espaos pblicos. Em muitas cidades, a ocupao informal das reas perto de reservatrios de gua, reas propensas a desliza-
mentos de terra e inundaes ou florestas protegidas outro problema emergente. O fardo poltico A manuteno de situaes jurdicas ambguas que no so plenamente reconhecidas e em que as pessoas no tm direitos claramente definidos sujeita h muito tempo os moradores de assentamentos informais manipulao poltica por partes de todos os lados do espectro poltico. A literatura acadmica tem evidenciado, repetidamente, que formas de clientelismo poltico tradicionais onde polticos fazem promessas eleitorais para resolver os problemas que afetam os assentamentos informais tendem a perpetuar a informalidade. Os pobres da cidade so amide marginalizados e excludos do processo poltico de diferentes maneiras e o fato de viverem em assentamentos informais torna-os ainda mais vulnerveis. O fardo econmico e tributrio O fardo econmico talvez seja a dimenso menos discutida dos assentamentos infor-
Despejos forados e destruio dos assentamentos informais do espao para novas incorporaes de arranha-cus em Recife, no Brasil.
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mais e seus custos sociais so surpreendentemente altos. Embora muitos acreditem que a informalidade seja uma opo barata para obter acesso a terrenos urbanos e moradia, os assentamentos informais geram cidades intrinsecamente ineficientes e de gesto urbana cara. Os custos de programas de regularizao so at trs vezes maiores que os de incorporaes urbanas novas e legalizadas (ABIKO et al., 2007). A proviso informal de servios, tais como rede de gua, muito mais cara do que a proviso formal. Em Bogot, os custos de regularizao de assentamentos informais foram calculados como sendo 2,8vezes mais elevados do que os custos de incorporao urbana de terrenos urbanizados para os pobres. O acesso improvisado a servios tambm mais caro, como ilustrado pelo caso de Monte Olivos, na Guatemala, onde o preo da gua trazida por caminhes sete vezes maior do que o da gua encanada. A ironia que a mesma empresa privada de servios pblicos fornece os dois servios um incentivo perverso contra os investimentos privados na ampliao da rede de gua (SMOLKA, BIDERMAN, 2011). Alguns assentamentos informais so excludos dos sistemas oficiais de imposto sobre a propriedade, resultando em uma perda potencial de receitas angariadas pelas administraes pblicas. Esta base tributvel limitada torna ainda mais difcil para as autoridades pblicas a prestao de servios (SMOLKA, DE CESARE, 2006). Concomitantemente, em outros assentamentos informais cobram-se impostos dos residentes apesar de a falta de escrituras vlidas. s vezes, as prprias administraes que cobram os impostos recusam-se a fornecer servios alegando que a situao informal. Em outros casos, os moradores procuram pagar o imposto sobre a propriedade como meio de reforar o seu controle legal sobre a posse do terreno. I n t erven es para resolver a infor m alidade A eliminao da informalidade exige dois tipos de intervenes. Uma evitar a criao de novos assentamentos informais. A outra corrigir as deficincias dos assentamentos existentes por meio de programas que proporcionem o reconhecimento jurdico formal das comunidades, bem como formas de propriedade e posse legal individuais ou outras formas de propriedade; remedeiem as lacunas nos servios pblicos; e promovam o crescimento e as oportunidades econmicas locais. Embora enfatize a importncia crucial de se criar e implementar um conjunto de polticas preventivas que amplie as condies de acesso aos terrenos urbanizados e moradia, este relatrio centra-se principalmente em uma anlise da experincia na regularizao de assentamentos informais existentes.
8 Foco em Polticas Fundiarias Lincoln Institute of Land Policy
Moradores de um assentamento informal de antigo lixo em San Salvador, El Salvador, escreveram: Ns queremos que vocs cumpram as promessas que fizeram para o povo de gua, habitao, iluminao, madeira e materiais de cobertura. Cumpram os acordos que existem na Constituio.
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Nessa experincia, ele presta especial ateno aos aspectos jurdicos da regularizao e refere-se tambm a outras dimenses tais como o acesso infraestrutura, a proviso e a melhoria dos servios pblicos, a melhoria dos programas socioeconmicos e a qualidade da construo particularmente quando essas aes interagem com dimenses jurdicas. Reconhecendo as dificuldades de chegar-se a concluses gerais de polticas e a processos que sejam expresses intrnsecas das realidades nacionais e locais, este relatrio organiza os principais aspectos conceituais da discusso sociojurdica sobre os esforos de regularizao de terras na Amrica Latina, concentrando-se em dois dos paradigmas jurdicos mais distintos da regio: o do Peru e o do Brasil. Este relatrio pretende fornecer elementos para uma avaliao geral da experincia das organizaes e instituies locais, nacionais e internacionais na Amrica Latina, e dos governos locais e nacionais que esto envolvidos de diferentes maneiras na formulao de polticas de regularizao. Este documento fornece, tambm. informaes para orientar as novas polticas de regularizao em outras regies onde o fenmeno dos assentamentos informais est comeando a ser reconhecido de forma mais consistente, especialmente na frica, na sia e no Oriente Mdio. No de se estranhar que a realidade indique que iniciativas bem sucedidas de regularizao devam ser concebidas levando-se em considerao os fatos e a histria do assentamento informal e, em particular, o contexto do pas. Para ilustrar isso, considera-se a questo estreita de como a legalizao de escrituras deve variar com a situao. Na Colmbia, a ocupao de propriedade privada no pode ser tratada com a mesma abordagem jurdica do que a ocupao de terras pblicas, j que a lei impede
que as autoridades pblicas apliquem regras contratuais tradicionais propriedade pblica. Do mesmo modo, regularizar uma favela brasileira que se originou de ocupao individuais ou colectivas de terrenos requer uma abordagem jurdica diferente da utilizada para enfrentar a subdiviso irregular da terra criada pelas aes ilegais de incorporadores e loteadores. Alm disso, terras comunais, tais como o ejido mexicano, tm seu prprio estado legal. Embora se possa aprender muito com a experincia, compreender como regularizar assentamentos informais ainda um trabalho em andamento. Existe a tendncia de diferentes pases utilizarem diferentes abordagens e cada abordagem tem seus pontos fortes e fracos. Contudo, a experincia atual mostra que vale a pena avaliar o que atualmente conhecido sobre as vantagens e desvantagens das vrias estratgias de regularizao.
Metrovivienda, um rgo pblico de Bogot, Colmbia, construiu este novo conjunto de habitaes de interesse social na regio de Nuevo Usme.
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Captulo 2
Definir e medir os assentamentos informais e avaliar suas causas
Assentamentos informais, conjuntos de habitaes de interesse social novos e bairros estabelecidos espalhados na periferia da cidade do Panam.
quase 50anos trava-se um debate importante sobre a magnitude e a persistncia do acesso informal a terrenos urbanos e moradia em pases da Amrica Latina. Autoridades executivas, legisladores e estudiosos debatem continuamente as causas e implicaes dos assentamentos informais e consideram a natureza e o contexto das polticas pblicas necessrias para enfrentlos, para regularizar os assentamentos informais existentes e para impedir que o fenmeno se amplie. O progresso geralmente difcil, no entanto, devido falta de acordo sobre o que constitui a informalidade, e a anlise tem sido prejudicada por problemas entrelaados de longa data na definio e medio do fenmeno.
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P roble m as de defini o Vrios conjuntos de caractersticas so relevantes na tentativa de definir a informalidade. Caractersticas dos assentamentos Os assentamentos informais englobam muitas dimenses e variaes nas cidades latino-americanas, entre elas: ocupao de terras pblicas, comunais e privadas, seguida de autoconstruo (favelas, barriadas, villas miseria, villasemergencia, chabolas, tugurios), s vezes em bairros originalmente aprovados; subdiviso no autorizada de terras pblicas, comunais ou privadas, seguida pela venda dos lotes individuais e de autoconstruo (barrios, loteos piratas, lotea-
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mentos irregulares, loteamentos clandestinos); projetos habitacionais populares irregulares (conjuntos habitacionais), alguns dos quais gradualmente se tornaram extrajudiciais; urbanizao e desenvolvimento de reas definidas como rurais; subdiviso no autorizada de lotes previamente existentes juridicamente, destinados construo de edifcios adicionais (casas-de-frente-e-fundo); ocupao generalizada das margens dos rios, reservatrios de gua, encostas de montanhas e outras reas de proteo ambiental; e ocupao de espaos pblicos como ruas, caladas e viadutos. Embora difiram em caractersticas especficas, os assentamentos com uma ou mais dessas caractersticas so normalmente categorizados como informais. Esse termo tem a vantagem de ter amplo escopo, mas a sua generalidade pode impedir polticas pblicas eficazes. Por exemplo, Caldern (1998) distingue assentamentos ilegais, irregulares e clandestinos para discutir as diferentes condies dos assentamentos informais no Peru. Caractersticas fsicas Os vrios critrios utilizados para identificar loteamentos existentes como assentamentos informais muitas vezes refletem as formaes profissionais e perspectivas acadmicas ou institucionais diferentes das autoridades executivas e analistas envolvidos. Tais critrios fsicos podem incluir infraestrutura urbana, servios pblicos e equipamentos coletivos precrios; construo inadequada; degradao ambiental; ausncia de espaos pblicos e de instalaes comunitrias, culturais e de lazer, e a predominncia de moradores pobres. Em algumas das pesquisas mencionadas abaixo, possuir um ou dois desses critrios foi suficiente para classificar um assentamento como informal. Entretanto, a presena de uma ou mais dessas caractersticas no diferencia necessariamente esses assentamentos de outros assentamentos chamados formais. Por exemplo, algumas favelas brasileiras antigas possuem melhor infraestrutura urbana, servios ou construes slidas do que loteamentos formais mais novos, existentes na periferia urbana. Com efeito, a consolidao incremental ao longo do tempo foi a regra geral dos assentamentos informais na Amrica Latina. O Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE, 2000) define, no censo, como quarteiro subnormal um quarteiro que satisfaa as seguintes condies: (1) forma um grupo de mais de 50unidades habitacionais; (2) ocupa terras ilegalmente; e (3) apresenta um padro desordenado de urbanizao e/ou falta servios pblicos essenciais. Caractersticas socioeconmicas O perfil socioeconmico dos indivduos que moram em assentamentos informais no pode ser o critrio de definio da informalidade. A maioria das pessoas que mora em assentamentos informais so, de fato, pobres e a maioria dos indicadores socioeconmicos alfabetizao, educao, sade, mortalidade, renda e emprego demonstram os seus baixos rendimentos e as ms qualidades de vida e moradia. Os habitantes de muitos assentamentos informais representam um amplo leque de categorias socioeconmicas especialmente em bairros urbanos de alto valor j estabelecidos onde vrios moradores so considerados classe mdia. Alm disso, muitas pessoas pobres vivem em assentamentos formais. De acordo com o Instituto Pereira Passos (2002), 64por cento dos pobres no Rio de Janeiro (aqui
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das normas ou regulamentos urbanos, ambientais ou de construo; ou ainda pela falta de inscrio e disposies de tributao. Os principais problemas ao se tratar de assentamentos informais na Amrica Latina so os determinantes da segurana jurdica da posse da terra e acesso eficaz a lotes com servios pblicos e moradia. Diferentemente da questo da melhoria urbana, a falta de segurana jurdica plena da posse da terra depende em grande parte da ao dos poderes pblicos, e existe um limite para o que os indivduos e comunidades podem fazer. D esafios da m edi o A grande escala dos assentamentos urbanos informais confirmada por diversos indicadores de muitas fontes. Na Amrica Latina, o assentamento informal tem sido uma caracterstica emblemtica do rpido crescimento urbano, pois milhes de pessoas obtiveram acesso a terras urbanas e moradia principalmente por meio de mecanismos informais. Mas quantificar com preciso a informalidade continua a ser um desafio. As informaes e os dados em todos os nveis, do global ao local, tendem a ser fragmentados, imprecisos e, muitas vezes, questionveis. A ONU-HABITAT, o Banco Mundial, a Aliana de Cidades e outros organismos internacionais tm tentado fornecer estatsticas confiveis. Em um relatrio amplamente referenciado, a ONU-HABITAT (2003) sugeriu que mais de um bilho de pessoas moravam em favelas ou assentamentos informais globalmente e que esse nmero cresceria para 1,4bilho at 2020. Mais recentemente, a ONU-HABITAT definiu que um assentamento informal ou favela atende ao menos a um de cinco critrios especficos (quadro 1). Com base em uma avaliao da situao em 15pases da Amrica Latina, MacDonald
A moradia informal cresce em altura neste bairro de La Plata, na Argentina.
definido como famlias que vivem com o equivalente a menos de um salrio mnimo brasileiro) residem fora de favelas, em loteamentos perifricos (regulares e irregulares). (IBGE, 2000). O emprego informal tambm no uma caracterstica definidora de assentamentos informais. A Rocinha, maior favela do Rio de Janeiro, tem uma economia informal dinmica e diversificada, envolvendo vrias redes sociais e de capitais, e a presena cada vez maior de provedores formais de bens de consumo e servios. Aspectos jurdicos Se existe uma determinante subjacente e caracterstica, em praticamente todos os tipos de assentamentos informais, a violao da ordem jurdica vigente de algum modo. Os assentamentos informais muitas vezes tm caractersticas fsicas semelhantes, mas seus problemas jurdicos diferentes e especficos tm consequncias diferentes. Os assentamentos informais geralmente envolvem a existncia de uma ou mais formas intrnsecas de ilegalidade, seja por violaes dos direitos de propriedade de terras privadas, pblicas ou comunais; seja pela violao
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(2004) estimou que pelo menos 25por cento da populao urbana vive em assentamentos informais, e que houve um aumento de 111milhes para 127milhes entre 1990e 2001. O Banco Mundial (2007, 1) relatou que a posse informal comum, representando cerca de um tero das casas prprias. As estatsticas variam em diferentes pases, mas as realidades so semelhantes. Por exemplo, estima-se que 20a 25por cento das moradias nas principais cidades do Brasil so resultado da ocupao ilegal de terras. Na Argentina, em Buenos Aires, a populao que vive nas villas-emergencia cresceu 25por cento nos ltimos anos, alojando cerca de 200000pessoas, um valor equivalente a quase 7por cento dos habitantes da cidade (CLICHEVSKY, 2006). Diferentes estimativas do tamanho e do crescimento dos assentamentos informais refletem a difcil tarefa de se definir a informalidade. Por exemplo, em Buenos Aires, a porcentagem de famlias sem posse segura salta de 1,37por cento, se a medida for definida como famlias no proprietrias da terra que ocupam, para 10,19por cento, se o percentual for definido como falta de escritura ou de documentos jurdicos que comprovem a posse segura (SMOLKA, BIDERMAN, 2009, 14). Dados do censo brasileiro indicam que a populao que mora em assentamentos urbanos precrios diminuiu de 7milhes em 1990para 6,5milhes em 2000. Uma melhor anlise cartogrfica pode identificar informaes mais precisas sobre os assentamentos informais. Embora a maioria dos censos e das pesquisas tenham sido mais precisos para determinar os nveis de proviso de servios pblicos, no puderam medir o nmero de habitaes com posse ilegal. Um problema recorrente das pesquisas a autopercepo. Quando indagados se so proprietrios da sua casa, os moradores muitas vezes responQuadro 1
Definio e medio de favelas de acordo com a ONU-HABITAT
ONU-HABITAT criou uma definio de moradia familiar para utilizar em pesquisas existentes e censos na identificao de mo-
radores de favelas entre a populao urbana. Uma moradia familiar de favela no possui no mnimo um destes cinco elementos: acesso gua tratada (acesso a quantidade suficiente de gua para o uso familiar, economicamente vivel, disponvel para os membros da famlia sem precisar de grande esforo); acesso a saneamento bsico (acesso a um sistema de eliminao de excrementos, quer seja um banheiro privado ou pblico, compartilhado com um nmero razovel de pessoas); segurana de posse (documentao para comprovar a posse segura, proteo de fato ou que seja considerada segura contra despejos); durabilidade da habitao (estrutura adequada e permanente em local no perigoso); e rea suficiente para a habitao (no mais de duas pessoas compartilhando o mesmo quarto). Usando essa definio, as estimativas da ONU-HABITAT indicam que, em 2001, 924milhes de pessoas, ou 31,6por cento da populao urbana do mundo, vivia em favelas. Em regies em desenvolvimento, os moradores de favelas somam 43por cento da populao urbana; na Europa e em outras regies desenvolvidas, eles so 6por cento. Em 2001, a sia tinha 554milhes de habitantes em bairros irregulares, ou 60por cento do total do mundo; a frica tinha 187milhes (20por cento do total); e a Amrica Latina e Caribe tinham 128milhes (14por cento do total). Prev-se que, nos prximos 30anos, o nmero de moradores de favelas em todo o mundo aumentar para 2bilhes se no for realizada nenhuma ao firme ou concreta para se evitar a situao.
Fonte: ONU-HABITAT (2006).
dem positivamente, porque assim que eles percebem o seu estado. A falta de cadastros eficientes e de registros de terra centralizados, em muitos pases, tambm limitam a opo de coleta de outros dados sobre a ilegalidade.
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Embora se reconhea que a natureza ilegal bsica do assentamento informal possa tornar a sua definio mais precisa, as vrias camadas sobrepostas e potenciais de ilegalidade tambm fazem com que a quantificao do problema seja um desafio srio. As dimenses jurdicas essenciais envolvem tanto aspectos de posse de terra (ocupao de terras privadas, pblicas e/ou comunais, e diviso informal da terra) quanto o aspecto de planejamento urbano (principalmente subdivises no autorizadas do lote de um indivduo). Outros aspectos jurdicos, como falta de registro, violao das normas de construo e questes de tributao, so certamente importantes e precisam ser reconhecidos, mas no so determinantes essenciais do assentamento informal. O processo de acesso informal terra urbana e habitao na Amrica Latina antigo. Assentamentos informais em cidades como o Rio de Janeiro e Bogot existem h dcadas e aumentaram significativamente nos ltimos 30anos. A maioria dos assentamentos informais ocorre em capitais e grandes cidades, mas so observados, tambm, em pequenas e mdias cidades (tabela 1). C a u sas dos assen ta m en t os infor m ais Baixa renda Pobreza e fatores macroeconmicos nacionais e internacionais subjacentes, especialmente a distribuio de riqueza e a criao de empregos, desempenham um papel central na determinao do processo de assentamentos informais. Embora a maioria dos habitantes de assentamentos informais seja, de fato, pobres, pobreza no a nica causa do loteamento informal de terras. Alguns dados indicam que os nveis de pobreza absoluta diminuram enquanto que informalidade cresceu (IPEA, sem data). No Rio de Janeiro, por exemplo, as taxas de crescimento informal tm sido superiores s taxas de crescimento da populao urbana e da pobreza. Em 1961, quando a cidade tinha uma populao de cerca de 3milhes de habitantes, cerca de 300mil pessoas (10por cento da populao) viviam em favelas. At 2009, a cidade tinha uma populao de 6milhes e teria cerca de 1,25milhes de habitantes (mais de 20por cento dos residentes) morando em favelas e outros assentamentos informais. Em So Paulo, em 1991, as moradias de assentamentos informais eram 6,9por cento do total, mas essa percentagem aumentou para 11,4por cento em 2001(DOWALL, 2007). Questes socioespaciais O processo de acesso informal terra urbana e moradia , em parte, resultado de fatores relacionados configurao da ordem espacial. A situao atual reflete o que tem sido chamado a incapacidade estrutural das administraes pblicas em pases da Amrica Latina, especialmente na esfera municipal, de garantir acesso suficiente terra urbanizada a custo acessvel e/ou a unidades habitacionais em reas urbanas (SMOLKA, LARANJEIRA, 2008). No existem investimentos em infraestrutura
Tabela 1
Nmero de favelas em municpios brasileiros, ordenado pelo tamanho da populao, 2000

Municpios categorizados pelo tamanho da populao At 5000 5.001a 20.000 20.001a 100.000 100.001a 500.000 Mais de 500.000 TOTAL
Fonte: IBGE (2000).
Ocupao de favelas Nmero total de municpios 1.371 2.688 1.275 194 32 5.560 Nmero total de favelas 61 436 1.693 3.373 6.191 11.754 Total de famlias em favelas 1.995 39.104 132.834 532.047 1.654.736 2.360.716
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Habitao popular representa uma alternativa para famlias de baixa renda em Santiago, no Chile.
suficientes ou so geralmente dirigidos a bairros de alta renda. As autoridades pblicas raramente fazem um esforo consistente para recuperar comunidade qualquer valorizao gerada pela prestao de servios de infraestrutura pblica e alteraes nos regulamentos de uso da terra e de assentamentos. Falta de habitao de interesse social Os assentamentos informais tambm so afetados pela natureza e pelo mbito das polticas pblicas de habitao. A produo insuficiente de moradias de interesse social agravada pelas condies inadequadas dos projetos de habitao existentes (muitos dos quais so ilegais de alguma forma, muitas vezes por causa da falta de registro ou licenas municipais, ou violaes de zoneamento e normas de construo). Alm disso, as credenciais exigidas por diversas instituies de crdito para aprovar os candidatos hipoteca excluem a maioria das pessoas pobres do acesso a emprstimos e at mesmo a muitos programas de habitao popular.
No Brasil, por exemplo, mesmo aps o recente lanamento de um programa de habitao nacional significativo, existe pouca moradia formal disponvel para famlias de baixa renda (aqueles que vivem com menos de trs salrios mnimos brasileiros). S recentemente os programas de habitao da Caixa Econmica Federal (o maior banco pblico da Amrica Latina) comearam a chegar aos grupos de renda mdia-baixa (famlias que vivem com menos de cinco salrios mnimos brasileiros). O Chile um dos poucos pases da regio que implementou uma poltica de habitao de interesse social em grande escala, que tem sido criticada por concentrar a produo de habitao de interesse social em regies perifricas distantes, reforando assim a segregao socioespacial (DIPASQUALE, CUMMINGS, 2002). Resultados do mercado formal Combinado com uma distribuio espacial desigual da infraestrutura urbana pelas autoridades pblicas, o processo global de distribuio de terras e de habitao por meio
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do mercado formal caracterizado por preos elevados quando comparados renda, causando assentamentos informais. Os incorporadores privados tradicionalmente no tm atendido s necessidades dos pobres urbanos das cidades latino-americanas, especialmente por causa da ausncia de subvenes pblicas significativas, abrindo assim espao para o aparecimento dos assentamos informais. Mesmo em muitos assentamentos informais, os preos de terras, propriedade e aluguis so elevados e servios como abastecimento de gua so caros. Os processos que ocorrem nos assentamentos informais geralmente envolvem operaes altamente lucrativas no mercado informal (ABRAMO, 2009; SMOLKA, LARANJEIRA, 2008). Clientelismo poltico A manipulao poltica de longa data nas comunidades informais, por meio de prticas clientelistas, tambm incentiva o aparecimento de novos assentamentos informais. Em geral, os polticos prometem escrituras duvidosas de terras pblicas, e eles prprios influenciam as reas pblicas a ser ocupadas. Em algumas situaes, os moradores receberam escrituras falsas ou as autoridades pblicas beneficiaram-se de novos assentamentos, tanto financeira como politicamente. Assim sendo, as aes das autoridades pblicas e as aes dos mercados de terra podem influenciar o crescimento da informalidade. Planejamento impraticvel A tradio de planejamento urbano em grandes cidades latino-americanas reforou os processos informais, juntamente com a falta de investimento pblico sistemtico e a prestao de servios nas reas onde reside a maioria dos pobres urbanos. A escassez, a falta de terras urbanizadas tem o efeito de criar mais informalidade.
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Uma crtica recorrente do planejamento urbano destaca a integrao precria da terra, da habitao, do meio ambiente, do transporte, da tributao e de polticas oramentrias. Com poucas excees, as administraes locais no promovem uma ordem urbana mais inclusiva. As leis de planejamento existentes e a aprovao (especialmente pelas administraes municipais) de regulamentos de planejamento urbano elitista, com base em normas tcnicas impraticveis, no leva em conta as realidades socioeconmicas que determinam as condies de acesso terra e moradia. Regulamentaes como tamanhos mnimos de lotes grandes, ocupao excessiva e restries de construo, e proibio de comrcio, servios e pequenas empresas em reas residenciais tiveram um papel fundamental na gerao de altos preos de terrenos e imveis. S recentemente a pesquisa comeou a quantificar como os preos da terra so influenciados por regulamentos urbanos e ambientais e como isso influencia a dinmica dos mercados de terra urbana. Problemas de gesto urbana Os assentamentos informais tambm so derivados da natureza excludente do quadro regulamentar que rege o uso da terra, e da natureza burocrtica de sistemas de gesto da terra e da cidade, que so arbitrrios e no envolvem uma participao popular efetiva. Em muitas cidades latinoamericanas, o alvar de subdivises pode levar at cinco anos (LARANJEIRA, 2002; GOYTIA, DE MENDOZA, PASQUINI, 2010). A imposio de obrigaes rigorosas, a exigncia de garantias inflexveis e a falta de um mesmo local onde incorporadores e residentes possam obter todas as informaes e servios necessrios contribuem para os elevados custos de transao. E continua a
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Novas moradias em regio erodida de Tegucigalpa, em Honduras, refletem o crescimento descontrolado de assentamentos e a falta de planejamento.
ser difcil quantificar a extenso em que os custos burocrticos so embutidos nos preos de terrenos e imveis (BIDERMAN, SMOLKA, SANTANNA, 2008). O custo e o tempo necessrios para registrar a terra desestimulam a obteno da segurana jurdica da sua posse. No Peru, por exemplo, apenas um quarto das escrituras de vendas em assentamentos registrado, indicando que muitos ignoram o processo (CALDERON, 2010). Todavia, o registro o nico documento que constitui comprovao de propriedade legal em muitos sistemas jurdicos nacionais latino-americanos. Um sistema jurdico disfuncional Esse quadro complicado de informalidade reforado pelo funcionamento obsoleto e contraditrio do sistema judicirio e geral da maioria dos pases da Amrica Latina. A tolerncia violao das leis e a no aplicao generalizada das leis existentes devem-se em parte falta de informaes jurdicas do pblico, ao acesso limitado
resoluo extrajudicial de conflitos e ao prprio sistema judicial. Em suma, a combinao de critrios tcnicos impraticveis, as obrigaes financeiras, as garantias inflexveis, os longos processos de licenciamento, as normas contratuais formalistas, os processos obsoletos de registro e os mecanismos de resoluo de conflitos ineficientes produziram um contexto jurdico proibitivo, contribuindo para o assentamento informal. Os pobres no dispem de recursos jurdicos, financeiros e outros necessrios para defender-se e a seus direitos terra e, mais do que outros grupos sociais, sofrem o impacto da ordem jurdica excludente. A ordem urbano-jurdica vigente na maioria das cidades latino-americanas tem contribudo para a formao de preos comparativamente elevados de terrenos e imveis em ambos os mercados, formal e informal, ajudando a existncia de um padro de segregao socioespacial. Esses problemas so mais comuns do que se
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pensa e as violaes so cometidas por utros grupos socioeconmicos alm dos pobres urbanos. Por exemplo, a criao generalizada de condomnios fechados que impedem o livre acesso a zonas costeiras e ruas pblicas no tem base jurdica em muitos pases. A ocupao de terras pblicas ou ambientalmente protegidas por grupos mais privilegiados tambm comum e o desrespeito sistemtico a normas de construo generalizado. O municpio de Belo Horizonte (Brasil) reconheceu que 70por cento da sua construo irregular, incluindo as favelas. Em Braslia, subdivises de lotes, condomnios fechados e construes no autorizadas so comuns (DISTRITO FEDERAL, 2006). R es u m o Os assentamentos informais abrangem um vasto leque de atividades, indo de subdivises no autorizadas que so comercializadas em terrenos privados ocupao generalizada
Este cartaz em Bogot, na Colmbia, afirma: Este terreno no est venda. Pessoas sem escrpulos podem tentar engan-lo. Informe-se pelo telefone: XX.
de terras pblicas. Essa variedade de caractersticas dificulta medir o grau de informalidade com preciso e todas as estimativas indicam que esses assentamentos constituem grande parte das residncias existentes nas cidades latino-americanas. Um dos principais atributos da informalidade a ilegalidade, incluindo muitas vezes a falta de escritura formal do lote de terra ocupado. Lamentavelmente, os registros pblicos no estimam o nmero de lotes ilegais existentes atualmente ou no passado. As causas dos assentamentos informais so muitas e variadas, envolvendo uma gama de fatores socioeconmicos, espaciais e institucionais, como planejamento excludente, ineficincia burocrtica e o prprio sistema jurdico. H tambm um aspecto dinmico na informalidade. Os padres e a importncia das suas vrias causas mudam com o passar do tempo. Nesse aspecto, a nossa compreenso das causas da informalidade e de como regularizar os assentamentos existentes ainda est evoluindo.
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Captulo 3
A regularizao dos assentamentos informais consolidados
s autoridades executivas esto respondendo cada vez mais ao fenmeno do assentamento territorial informal com a implementao de polticas de regularizao de terras. Uma pesquisa recente identificou tais polticas em 17pases da Amrica Latina e do Caribe (ANGEL et al., 2006). Muitos procedimentos diferentes j foram tentados alguns mais abrangentes ou imediatos do que outros com resultados variveis e muitas vezes questionveis. Como o assentamento informal, a regularizao de terras tem vrias abordagens conceituais e enquadramentos institucionais correspondentes.
Fatores macroeconmicos e globais so parte do nexo causal que promove a informalidade, mas muito pode ser feito nos nveis nacionais e municipais para inverter o processo de assentamentos informais. A promoo de polticas urbanas de uso da terra e de habitao inclusivas pode aumentar o acesso legal a bairros com fornecimento de servios pblicos. Isso envolve redefinir os direitos de propriedade de terra; integrar o direito urbano e a gesto pblica; aumentar a participao popular no processo de tomada de decises, facilitar o acesso ao sistema judicial e, acima de tudo, criar as bases de um processo de governana de
Matinha uma favela densamente consolidada no Rio de Janeiro, Brasil.
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terra para apoiar a democratizao do acesso terra e habitao. nesse contexto sociojurdico amplo e complexo de governana que a regularizao da terra deve ser discutida. Alm de se salientar a necessidade de polticas preventivas, tambm fundamental reconhecer a necessidade do tratamento adequado dos assentamentos consolidados existentes, que envolvem milhes de pessoas. Como so poucas as autoridades executivas que compreendem plenamente a natureza e a dinmica dos processos de assentamentos informais, as polticas de regularizao mal concebidas normalmente reforam a segregao socioespacial e a informalidade urbana. Essas polticas tendem a ser prejudiciais aos interesses dos pobres que residem nas cidades e podem resultar em vantagens para incorporadores e outros grupos socioeconmicos privilegiados. A gentrificao de bairros, por exemplo, decerto resultado da regularizao de terras, mas muitas vezes consequncia de polticas normativas inadequadas. Devido escala e aos custos sociais da informalidade, e aos direitos terra criados pelo usucapio, no regularizar assentamentos informais politicamente insustentvel. As polticas de regularizao devem basear-se em uma estrutura consistente que trate da segurana da posse, dos direitos legais dos proprietrios e da proviso de servios e de infraestrutura urbana. D esafios de reg u lari z a o As polticas de regularizao tratam de realidades socioeconmicas e urbano- ambientais complexas e envolvem vrios aspectos da legislao fundiria, de registro, financeira, urbana e ambiental. Elas visam a assegurar que moradores de assentamentos informais consolidados possam permanecer na terra que ocupam com acesso a melhores condies de vida e no sejam expulsos ou relocados. Assim sendo, as polticas de regularizao tambm promovem a justia social e compensam desigualdades histricas. Essa abordagem no exclui todas as relocaes, j que nem todas as situaes podem ou devem ser regularizadas. As preocupaes ambientais e de sade pblica, e a necessidade de espaos pblicos so razes legtimas para justificar algumas relocaes. Todavia, alternativas adequadas em reas prximas devem ser oferecidas pelas autoridades pblicas e por proprietrios privados, e negociadas com os moradores afetados para ajud-los a manter as redes sociais existentes. Esse princpio tem sido expressado em normas internacionais e legislaes nacionais, como o Estatuto de Cidade de 2001no Brasil e as decises judiciais na Colmbia e na Argentina. Um desafio adicional definir o nvel de consolidao que justificaria a regularizao de um assentamento para manter os residentes no local. Fatores como o nmero de moradores e construes, o grau de desenvolvimento geral, o nvel dos servios existentes e especialmente a durao da ocupao so os principais critrios a ser utilizados. Inegavelmente, fatores polticos tambm tm o seu papel. P or q u e reg u lari z ar ? As abordagens de regularizao de terras variam muito, j que refletem as caractersticas especficas dos diferentes assentamentos informais. Porm, os seguintes argumentos so constantemente usados para promover a transformao das comunidades informais existentes em assentamentos consolidados: A quantidade insuficiente de terrenos urbanizados inviabiliza a relocao em grande escala.
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As cidades no tm recursos financeiros suficientes para implementar relocaes de porte. Os custos sociais enormes derivados do desenraizamento das comunidades que no desejam ser relocadas devido s redes sociais e capitais valiosas que as comunidades formaram ao longo dos anos. As autoridades pblicas tm a obrigao legal de promover o acesso habitao adequada aos pobres da cidade. A relocao de comunidades gera custos e consequncias ambientais. Em muitos casos, as comunidades tm o direito legal de permanecer onde vivem. Assim, uma ampla gama de argumentos humanitrios, ticos, religiosos, sociopolticos, econmicos e ambientais pode justificar as polticas de regularizao. Mais recentemente, os argumentos para a regularizao tambm so baseados na noo jurdica da funo social da propriedade. Na maioria dos pases latino-americanos, leis, polticas pblicas e interpretaes judiciais geraram uma cultura jurdica que salienta os direitos da propriedade individuais, sem preocupao consistente com o cumprimento da funo social da propriedade um princpio consagrado em muitas constituies nacionais (FERNANDES, MALDONADO COPELLO, 2009). A cultura jurdica que enfatiza os privilgios dos proprietrios em detrimento das suas obrigaes e outras responsabilidades sociais, ambientais e culturais que resultam da propriedade serve de base a um processo essencialmente especulativo e ao laissezfaire de desenvolvimento urbano que tem contribudo para a segregao socioespacial, a degradao ambiental e o crescimento dos assentamentos informais. Uma fora crescente, no sentido oposto, baseada na funo social da propriedade, quer dar mais poder s administraes municipais em matria de organizao territorial e urbana e mais
Um assentamento informal em Guayaquil, no Equador, exemplifica o descuido com reas ecologicamente sensveis.
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Quadro 2
A funo social da propriedade e desenvolvimento urbano
(principalmente pela Constituio Federal de 1988e pelo Estatuto de Cidade de 2001) e na Colmbia (principalmente pela Constituio de 1991e pela Lei 388/1997). Esta reforma baseada em dois princpios estruturais: a funo social da propriedade e a integrao do direito e gesto com a governana de terrenos e areas urbanas. Os sistemas jurdico-urbanos emergentes redefinidos tm como objetivo: uma distribuio justa dos custos e oportunidades de desenvolvimento urbano entre proprietrios, incorporadores, autoridades pblicas e sociedade; a afirmao do papel central das autoridades pblicas na definio de uma ordem territorial adequada, por meio de planejamento e gesto; a separao clara entre direitos de propriedade e direitos de construo/melhorias; novos critrios para calcular a indenizao por expropriaes, a durao reduzida da ocupao para a existncia do usucapio e o fortalecimento do reconhecimento dos direitos de ocupantes e proprietrios. No Brasil, a funo social da propriedade cumprida quando o uso da terra consistente com o plano diretor. O conceito da funo social da propriedade tambm foi ampliado para cobrir a propriedade pblica e o registro da propriedade. Uma srie de direitos coletivos para orientar os processos de ordenamento do uso e desenvolvimento urbano foi aprovada, dentre eles, o direito ao planejamento urbano; o direito social moradia adequada; o direito a um meio ambiente equilibrado; o direito da comunidade e a obrigao das autoridades pblicas de recuperar a valorizao da terra gerada pela ao destas e pela legislao urbana; e o direito regularizao de assentamentos informais consolidados.
Fonte: Fernandes e Maldonado Copello (2009).
m importante processo de reforma jurdica est em curso em alguns pases latino-americanos, particularmente no Brasil
poder participao dos cidados nos processos de tomada de decises locais (quadro 2). J se iniciou uma reforma jurdica em alguns pases e outros comearam a reconhecer os direitos individuais e coletivos dos residentes, em assentamentos informais, para permanecer na terra que ocupam como parte integrante do direito social moradia adequada. Na Colmbia e na Venezuela, por exemplo, a regularizao de terras j se tornou um elemento fundamental do direito constitucional social moradia adequada. A Constituio Federal do Brasil, de 1988, reconheceu que aqueles que viviam em assentamentos informais urbanos h pelo menos cinco anos tinham o direito de regularizar a terra ocupada se tivesse at 250metros quadrados. Foram concedidos direitos de propriedade individuais e/ou coletivos para assentamentos em terras privadas por usucapio, enquanto os direitos individuais e/ou coletivos de arrendamento foram concedidos para assentamentos em terras pblicas. Em 2000, foi dada a condio de direito constitucional moradia adequada social. O Estatuto da Cidade de 2001regulamentou as disposies constitucionais e estabeleceu uma abordagem ampla para a regularizao de terras, combinando a legalizao, melhoria e outras polticas de planejamento urbano relacionadas. Com o passar do tempo, situaes h muito ignoradas ou toleradas pelos governos levaram gerao de direitos aos moradores. Essa mudana foi acompanhada por uma eroso do poder discricionrio do governo sobre reas informais consolidadas, mesmo em terras pblicas. Isso tambm pode resultar na perda da posse de terras pblicas nos casos em que os direitos de usucapio sejam aplicveis.
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Q u e m pode reg u lari z ar ? A responsabilidade de formular e promover polticas de regularizao est diretamente relacionada questo de quem tem o poder de regular o uso da terra urbana. Em pases mais centralizados (por exemplo, Peru e Mxico), os governos nacionais tendem a se responsabilizar pelas polticas de regularizao. Em pases mais descentralizados (por exemplo, Brasil), os governos municipais tm desempenhado um papel de liderana. Vrias avaliaes das polticas de regularizao destacaram que a sua eficcia (e a integrao de toda a organizao territorial e regulamentao de assentamentos) s pode ser garantida quando todas as esferas governamentais participam na sua formulao (ALFONSIN, 1997, 1999; SMOLKA, LARANGEIRA, 2008; ANGEL et al., 2006). Alm da coordenao intergovernamental, formaram-se vrios tipos de parcerias entre as autoridades pblicas, a comunidade privada e organizaes voluntrias. Na Venezuela, por exemplo, organizaes comunitrias (Comits de Tierras Urbanas) lideram o processo de regularizao. Instituies acadmicas e rgos internacionais de desenvolvimento tambm tiveram um papel fundamental. Dada a natureza inter- disciplinar da regularizao, profissionais de planejamento, arquitetura, engenharia e direito comearam a trabalhar em conjunto. Em pases como a Venezuela e o Brasil, h um crescente movimento pblico de arquitetura e engenharia que tem como objetivo fornecer solues tcnicas que tratam das realidades dos assentamentos informais. O envolvimento de profissionais da rea de direito por exemplo, funcionrios de registro, magistrados do Ministrio Pblico para o governo, defensores pblicos, advogados, juzes tambm crucial para ajudar a resolver os problemas jurdicos complexos acumulados ao longo dos anos. Q u e m paga a con ta e co m o ? Os programas de regularizao tradicionalmente tm sido financiados pelos oramentos nacionais e municipais, taxas de escrituras, emprstimos de instituies financeiras internacionais e contribuies de rgos de desenvolvimento bilaterais. A proviso de servios pblicos, especialmente a infraestrutura de saneamento, encarece tais polticas. Para alcanar o grau de interveno pblica necessrio, as polticas de regularizao precisam ser mais autossustentveis (SMOLKA, LARANGEIRA, 2008). Isso exigir a captao de recursos de novas
Novas moradias construdas por incorporadores privados em Bogot, na Colmbia, subsidiadas com recursos pblicos para ajudar os moradores de baixa renda.
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Nuevo Usme, uma grande rea ao sul de Bogot, na Colmbia, foi reservada para investimentos pblicos e desenvolvimento planejado, mas algumas reas foram subdivididas e ocupadas pelos loteadores clandestinos (ou piratas).
fontes, tais como receitas vinculadas ao desenvolvimento, operaes urbanas e processos de recuperao da valorizao das propriedades. Bogot tem promovido esse tipo de redistribuio financeira na operao urbana de Nuevo Usme, que integra vrios mecanismos pblicos para intervir no mercado de terras. Cumpre-nos destacar a poltica da Colmbia de recuperao de incrementos da valorizao de terrenos privados para o bem pblico, para poder oferecer terrenos urbanizados aos pobres da cidade, com a administrao pblica substituindo assim os loteadores clandestinos tradicionais (MALDONADO COPELLO, SMOLKA, 2003). As cidades tiveram pouco sucesso em conseguir a contribuio dos moradores de assentamentos informais para o financiamento das polticas de regularizao. Ao longo dos anos, a participao popular tem
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sido incentivada de vrias maneiras: desde a discusso de plantas de projeto at as decises relativas relocao e alocao de recursos, mas os moradores resistem fortemente a contribuir com os custos. Um argumento recorrente sustenta que a regularizao de um assentamento informal consolidado o pagamento por parte das autoridades pblicas e da sociedade de uma dvida histrica para com os pobres da cidade, que no devem ser penalizados ainda mais pela imposio de obrigaes financeiras. Um contra-argumento que regularizao beneficia diretamente os moradores e valoriza a propriedade. Em alguns casos, escrituras do terreno foram concedidas gratuitamente ou por uma soma pequena ou simblica, como no caso de CORETT, no Mxico, onde a taxa de escritura cobrada custa apenas USD$0,50a USD$2,00por metro quadrado (ANGEL et al., 2006).
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O mesmo argumento de tentar ajudar o pobre est na raiz das decises de no cobrar imposto sobre a propriedade, mesmo aps a legalizao dos assentamentos, porque os encargos financeiros da formalizao seriam pesados para os moradores. A Lei de Regularizao de 1983,pioneira de Belo Horizonte, no Brasil, um exemplo dessa disposio. Entretanto, o fracasso de se impor um imposto sobre a propriedade limita a possibilidade de ampliarem-se as polticas de regularizao e coloca em risco a prestao contnua de servios (SMOLKA, DE CESARE, 2006). A falta de um imposto tambm contradiz o princpio de que pagar impostos uma condio de cidadania que necessria para reforar os direitos legais. No pagar impostos contribui ao estigma que j afeta os moradores de assentamentos informais. Na ausncia de qualquer contribuio financeira dos moradores, improvvel que as polticas de regularizao alcancem a escala necessria para tornar os programas sustentveis. Os pagamentos em espcie (mo-de-obra) tm sido usados em alguns casos, como o processo de construo coletiva de ajuda mtua (mutiro), uma prtica incorporada na cultura brasileira pela qual os vizinhos ajudam-se uns aos outros na construo de casas. Mas poucas comunidades tomam a iniciativa de formular e implementar planos e projetos de regularizao, mesmo quando um quadro de polticas pblicas e assistncia tcnica esto disponveis. As comunidades tambm raramente tomam a iniciativa de exigir uma declarao judicial dos seus direitos nominais terra, em parte por causa dos custos. Em algumas comunidades proativas, as negociaes lideradas por funcionrios pblicos e/ou corretores privados tm sido mais frutferas do que um processo legal. O fundador de uma dessas empresas privadas no Brasil, Terra Nova, ganhou o prmio de Empreendedor Social de 2008,em reconhecimento sua bem sucedida negociao com antigos proprietrios rurais, o que beneficiou milhares de famlias em vrios municpios. Outro exemplo o experimento do urbanizador social da regio metropolitana de Porto Alegre (DAMASIO, 2006). Q u ais s o os res u ltados ? Enquanto dezenas de projetos de regularizao foram iniciados em toda a Amrica Latina, so raros os relatrios sistemticos dos seus resultados. Os mais comuns so avaliaes de implementao do projeto, resultados sem muita informao quantitativa e, raramente, anlises comparativas de procedimentos alternativos para resolver problemas de regularizao. Mais de 120desses projetos no Brasil so descritos em um relatrio de Carvalho e de Campos Gouveia (2009). Um punhado de outros relatrios de rgos de implementao e de alguns terceiros independentes cobre um nmero limitado de projetos ou experincias de cidades ou pases. Entre os exemplos esto uma anlise das experincias de dez cidades no Brasil (LARANJEIRA, 2002); uma comparao de experincias no Mxico, Brasil e Peru (ANGEL et al., 2006); uma comparao de experincias no Brasil, frica do Sul e ndia (KRUECKEBERG, PAULSEN, 2002); e uma anlise das experincias de 71programas em 13pases (CLICHEVSKY, 2006). Relativamente, poucos relatrios usam mtodos de avaliao e apresentam resultados quantitativos. Assim, muitas vezes difcil determinar quantas famlias receberam acesso aos servios urbanos ou escrituras. E a falta de um elemento avaliador no projeto significa muitas vezes que no existem dados da linha de base para comparaes anteriores e posteriores implementao. Alm disso, so poucos os relatrios que avaliam os projetos em termos dos seus
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eles no foram totalmente bem-sucedidos em nenhuma esfera governamental, geralmente devido a problemas fundamentais de escala, formato e contedo (ALFONSIN, 1997; SMOLKA, LARANGEIRA, 2008; ROJAS, 2010). Programas e polticas de governo tendem a ser isolados, fragmentados, setoriais, marginais e seriamente subfinanciados (PAYNE, DURAND-LASSERVE, RAKODI, 2007). Ao mesmo tempo, programas de regularizao pontuais tornaramse um componente das polticas de habitao nacional em vrios pases da Amrica Latina, junto a polticas pblicas, que favorecem os subsdios habitao, a desregulamentao da ordem jurdica urbana e ambiental e anistias indiscriminadas aos assentamentos ilegais. Podemos aprender algumas lies destes 40anos de experincia com programas de regularizao, desde a lei peruana original de regularizao de 1961e do programa CORETT do Mxico em 1974. O programa COFOPRI do Peru, lanado em 1996, reduziu o tempo para a obteno de uma escritura de 7anos para 45dias, o nmero de etapas necessrias de 207para 4e o custo de USD$2,156por escritura para praticamente zero (GUERINONI, 2004). Outros relatrios de experincias em vrios pases mostram resultados consistentes em relao obteno de escrituras e os seus efeitos nos valores das propriedades (aumento de cerca de 25por cento), o seu custo relativamente baixo e a relao da obteno de escrituras com o prazo de ocorrncia das reformas (BRAKARZ, GREENE, ROJAS, 2002; ANGEL et al., 2006). Alguns relatrios tambm indicam que a regularizao pode ter como efeito um processo de melhoria sistemtica que produz bairros funcionais. As avaliaes dos projetos tambm indicam abordagens menos produtivas. Por exemplo, a regularizao tem sido mais bem sucedida no tratamento de assentamentos
Imagens de antes e depois mostram o assentamento Parque Royal no Rio de Janeiro que foi melhorado por meio do programa Favela-Bairro.
prprios objetivos, que utilizam critrios de avaliao como eficcia e eficincia, ou que apresentem informaes sobre a comparao dos prazos e custos reais de implementao em relao aos objetivos propostos. Em geral, os custos e prazos de execuo ultrapassam as projees, enquanto que os resultados ficam abaixo das expectativas. Por exemplo, dos 71programas examinados por Clichevsky (2006), apenas seis incluam comparaes de nmeros reais de pessoas atendidas com as projees originais e nenhum dos programas atendeu mais do que 40por cento do nmero de pessoas pretendido. O pequeno nmero de avaliaes globais dos programas de regularizao sugere que
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em terras pblicas do que em terras privadas por causa do alto custo de legitimao das escrituras (CLICHEVSKY, 2006). Como muitos projetos de regularizao tm sido feitos de forma isolada como casos especiais e em pequena escala relativamente ao tamanho do problema, esto sujeitos a descontinuidades administrativas e falta-lhes integrao com outras polticas. Como mencionado, as avaliaes rigorosas so raras e a maioria dos projetos no tem nenhum ou tem poucos dados de custos, impossibilitando analisar a sua eficincia. Esses exemplos fornecem elementos suficientes para indicar o que no deve ser feito e, apesar disso, programas potencialmente contraditrios continuam a existir. Por exemplo, o Ministrio das Cidades do Brasil tem dois programas de regularizao de terras paralelos em curso. Habitar Brasil BIDHBB, patrocinado pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento, concentra- se no melhoramento urbano, enquanto que o Programa de Urbanizao, Regularizao e Integrao de Assentamentos Precrios prope uma abordagem integrada para alcanar a sustentabilidade (FERNANDES, 2006). Ainda hoje, polticas de regularizao, tais como as campanhas da ONU-HABITAT, as Metas de Desenvolvimento do Milnio e outros programas nacionais, regionais e/ou municipais, tratam apenas de uma pequena parte do problema. Por exemplo, o Alvo 11 da 7 Meta de Desenvolvimento do Milnio reduzir mundialmente em 100milhes o nmero de pessoas que moram em assentamentos informais at 2020. Todavia, isso representa apenas um dcimo do bilho de moradores estimado pela ONU-HABITAT (2003). O prprio fato de que o assentamento informal no terminou, tanto dentro como fora dos assentamentos regularizados, um indicador claro dos limites desses programas. Em Belo Horizonte, por exemplo, a poltica de regularizao municipal e os programas de apoio tm sido implementados continuamente desde 1983, mas a porcentagem de pessoas que vivem em favelas permaneceu praticamente a mesma. Em muitos casos, os programas de regularizao tm sido tanto parte do problema como parte da soluo em termos de impacto sobre novos assentamentos informais (SMOLKA, 2003). R es u m o Leva muitos anos para implementar um programa de regularizao totalmente integrado, especialmente se houver litgios jurdicos e legais envolvidos. Dada a diversidade das situaes existentes, no h nenhuma resposta automtica, mgica ou simplista, ou solues que sirvam para todos os casos. mais fcil, mais rpido e mais barato evitar que o processo de assentamento informal ocorra logo de incio. No entanto, com todas as suas deficincias e restries, inegvel que as polticas de regularizao contribuem decisivamente para melhorar as condies precrias de vida das pessoas nas comunidades afetadas. O desafio est em melhorar o seu projeto e a implementao de modo a no estimular uma nova informalidade.
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Captulo 4
Experincias com a regularizao: os casos do Peru e do Brasil
A Villa El Salvador um dos assentamentos informais mais conhecidos em Lima, no Peru. Atravs de vrios programas pblicos e iniciativas locais autoorganizadas, algumas casas tm escritura e acesso a servios, ao passo que outras, no.
s abordagens de regularizao variam, refletindo os diferentes contextos dos pases e objetivos das autoridades pblicas, mas existem dois paradigmas principais. O primeiro prev a legalizao formal da propriedade por meio da emisso de escrituras de propriedade como catalisador ou gatilho para promover o investimento privado em habitao, facilitar o acesso ao crdito oficial e mercados, e reduzir a pobreza. Embora a experincia peruana com essa abordagem seja a mais conhecida, o programa de legalizao do Mxico muito mais antigo. Desde 1974, o programa CORETT do Mxico (e mais tarde PROCEDE) pro-
move a regularizao de assentamentos informais por meio da expropriao e da emisso de escritura, principalmente em terras comunais (ejidos). Em mais de 30anos, 2,5milhes de ttulos foram distribudos, mas o processo perdeu impulso nos ltimos anos, parcialmente devido a alteraes na legislao de ejidos de 1992que permite a privatizao. O programa PROCEDE, implementado de 1992a 2006, deu escrituras individuais aos moradores de 26.000 ejidos (cerca de 90por cento dos 29.000 ejidos do Pas). O segundo paradigma tem um mbito mais vasto e consolida a segurana jurdica da escritura combinada com um conjunto
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de intervenes socioespaciais integradas que vinculam a legalizao da posse da terra com a melhoria dos servios pblicos, planejamento urbano, e polticas socioeconmicas relacionadas. Esta abordagem refletida na legislao nacional brasileira que incorpora o direito social moradia adequada. Ainda que existam mais elementos avaliveis sobre a abordagem usada no Peru do que a usada no Brasil, os resumos da experincia com a regularizao em ambos os pases revelam lies teis. E scri t u ra o co m o gat ilho do desenvolvi m en t o : a experi ncia per u ana Internacionalmente e na Amrica Latina, a abordagem dominante de regularizao da terra nas duas ltimas dcadas concentrou-se na legalizao da posse de lotes individuais tambm conhecido como escriturao ou formalizao como um programa independente. Este tem sido o foco da poltica de regularizao do Peru, que tem sido grandemente influenciada pelas ideias do economista peruano Hernando de Soto (quadro 3). Essas ideias tm dominado o debate sobre a regularizao de terras e foram traduzidas em polticas de legalizao em grande escala. Muitos pases, incluindo o El Salvador, Peru, Camboja e o Vietn, implementaram programas de escriturao em grande escala, enquanto outros, como a Albnia os esto iniciando. Todos os programas tm promovido mudanas na ordem jurdica nacional, criado um aparelho institucional centralizado e investido pesadamente em dados, mapeamento e cadastros. Como resultado, milhes de residentes de assentamentos informais urbanos tm recebido escrituras individuais. O Peru um dos lderes na prtica dos programas de escriturao. Em 1996, o ento presidente Alberto Fujimori criou a
Quadro 3
Proposta de Hernando de Soto
que entrelaam vrias dimenses: dinmica, inovao, criatividade e empreendedorismo dos processos informais; a estreita relao entre habitao informal e empresas informais; o valor econmico dos ativos informalmente criados; e os impedimentos causados por sistemas legais e de registro complexos e pela burocracia e corrupo. O ponto-chave de de Soto a sua proposta de que formalizar os direitos de propriedade impulsiona o desenvolvimento econmico em pases transicionais de renda baixa. A sua proposta a de que pobreza e o subdesenvolvimento econmico sero reduzidos removendo-se as barreiras legais e institucionais para a apropriao e transferncia dos recursos econmicos produzidos informalmente. Fornecer a segurana da posse legal sob a forma de escrituras e registro de terras permitiria aos moradores dos assentamentos informais acessar o crdito oficial e financiar sua habitao, e investir em negcios. As ideias de de Soto so atraentes, porque elas so simples e as suas estimativas de benefcios so grandes. Ele projetou que a escriturao de terras mobilizaria 9,34trilhes de dlares de capital morto (USD$6,74trilhes apenas em habitao informal) resultante do desenvolvimento informal. Isso integraria os pobres urbanos no mercado e erradicaria a pobreza. Como resultado, polticas de legalizao em grande escala foram propostas amplamente como antdoto contra a pobreza urbana e a proposio de de Soto tem sido apoiada por agncias bilaterais e multilaterais de desenvolvimento. Em 2006, com o apoio de de Soto, a ex-secretria de estado dos EUA, Madeleine Albright, e o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), foi criada a Comisso de Alto Nvel sobre o Empoderamento Jurdico das Populaes Carentes com um mandato original que enfatizava os direitos de propriedade e escriturao de terras.
s livros de Hernando de Soto O Outro Caminho (1989) e O Mistrio do Capital (2000) so best sellers internacionais
COFOPRI (Comisso para a Formalizao da Propriedade Informal), um rgo apoiado pelo Registro Predial Urbano e outros instrumentos jurdicos (especialmente para a aquisio prescritiva). O programa de escriturao foi financiado com recursos
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nacionais, internacionais e do Banco Mundial. O processo de formalizao envolve trs etapas: (1) a produo de informaes sobre a terra e os obstculos existentes formalizao dos assentamentos, (2) a identificao, a demarcao e o registro de lotes e de edifcios, e (3) a identificao dos ocupantes de direito. Cerca de 1,6milho de escrituras de propriedade livres foram distribudas no Peru entre 1996e 2006(tabela 2). Crticas escriturao Apesar de elogiar a escala do programa peruano, acadmicos e autoridades executivas discutiram a natureza e a validade das suas bases e avaliaram os resultados da sua aplicao. Alguns crticos pensam que o foco estreito na formalizao dos assentamentos rompeu com a tradio anterior da poltica de regularizao que, no Peru, inclua a melhoria das polticas e de outros programas socioeconmicos de promoo da integrao socioespacial das reas e comunidades informais (RIOFRIO, 2008). Em vez de discutir assentamentos, bairros e comunidades, a escriturao formal centraTabela 2
se em unidades, direitos de propriedade e operaes do mercado livre individuais, independentemente do contexto social e consequncias. A escriturao implementada sem meno de redes de segurana social e bem estar, ou de cooperativas e bens pblicos. Alm disso, a abordagem de escriturao do Peru utiliza o registro universal moda antiga, ao passo que outros modelos, tais como o registro de terras, provavelmente seriam mais adequados para atender a realidade dos assentamentos informais (ARRUADA, 2009). Uma caracterstica central subjacente utilizao de escrituras como uma interveno singular refere-se noo de capital morto de de Soto (2000). Alm do valor da propriedade informal que poderia ser usado como garantia, essa noo implica que os recursos econmicos acumulados pela populao pobre urbana na habitao informal e em atividades empresariais informais esto fora dos limites de contas nacionais e finanas. Essa noo de que o capital gerado pelos processos informais est morto enganosa. Nos pases em desenvolvimento,
Escrituras concedidas anualmente no Peru, 1996 2006

Ano 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 19962006
Fonte: Calderon (2007a).
N total de ttulos registrados 33.742 129.392 149.574 322.053 419.846 115.599 123.827 70.401 65.598 71.300 68.468 1.596.800
N de ttulos em Lima 32.750 125.768 107.490 110.986 170.250 29.457 38.450 16.696 12.002 8.866 8.194 660.909
Por cento de ttulosLima/Total 97 97 72 34 41 25 31 24 18 12 12
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Santa Maria, em San Juan de Lurigancho, um bairro de Lima, no Peru, um assentamento informal de 15anos de idade, onde a maioria das propriedades tinha escrituras h mais de 12anos e, apesar disso, a rea quase no recebeu melhorias.
a tributao indireta sobre os servios e o consumo muitas vezes gera mais receitas do que impostos diretos sobre a terra, propriedade e capital. Dados oficiais recentes do Brasil, por exemplo, indicam que os pobres pagam uma parcela maior de sua renda em impostos do que os ricos porque a maioria dos impostos indireta (IPEA, 2009). Apesar de um argumento recorrente sustentar que as polticas de regularizao beneficiam as pessoas que no pagam impostos, a maioria dos cidados que vivem em reas informais contribui decisivamente para a economia nacional. Uma crtica georgista salienta que o foco sobre as escrituras de propriedade livres (a fim de prestar uma garantia financeira) no reconhece os recursos da renda da terra e serve aos interesses das elites proprietrias, isentando os proprietrios dos recursos naturais da responsabilidade de pagar por servios pblicos (BATT, 2004). Uma linha de crticas legais observa que o foco nos direitos individuais no leva em considerao as relaes sociais de propriedade e de outras formas de direitos coletivos, de uso, restritos e temporrios que podem beneficiar a sociedade. H muitas questes
sobre a implementao. Por exemplo, quem realmente recebe as escrituras, os ocupantes e os inquilinos ou os proprietrios? Transgressores sociais (por exemplo, traficantes de drogas) devem receber escrituras de terra pblica? Que distines devem ser feitas entre os assentamentos informais em terras pblicas e os em terras privadas, e entre os direitos de propriedade e de habitao (PAYNE, FERNANDES, 2001)? As respostas a essas questes dependem de uma definio mais ampla dos direitos de propriedade. Avaliaes empricas da escriturao J se passou bastante tempo desde a implementao dos programas do Peru e de outros programas de escriturao para que pesquisadores internacionais possam avaliar os resultados (PAYNE, DURANDLASSERVE, RAKODI, 2007). Os resultados das pesquisas abordam os trs pontos principais da pauta de de Soto: acesso ao crdito, investimento em habitao e reduo da pobreza. 1. Acesso ao crdito. Os programas de formalizao no promoveram mudanas
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TabELA 3
Aumento do crdito para materiais de construo no Peru, 2003a 2006

Ano 2003 2006 Nmero de escrituras 1.332.481 1.549.340 Escrituras com hipoteca 52.000 306.000 Por cento do total 3,9 19,7 Crdito mdio US$5.596 US$2.075
Fonte: Riofrio (2008).
Figura 1
A taxa de pobreza no Peru tem declinado mais rapidamente do que a da Amrica Latina
60 50 Porcentagem de pobres/ extremamente pobres 40 30 20 10 0
2001
2009 % de pobreza da AL e Caribe (a) % de extrema pobreza na AL e Caribe
% de pobreza no Peru (a) % de extrema pobreza no Peru

Fonte: CEPAL (2010). Nota: (a) inclui os extremamente pobres.
significativas no acesso ao crdito formal (DEININGER, FEDER, 2009). Ao contrrio, a situao de emprego parece ser mais importante para a obteno de crdito do que um ttulo de propriedade. Os estudos demonstram que os trabalhadores assalariados com escrituras de propriedade tiveram maior acesso ao crdito oficial do que os desempregados com escrituras e trabalhadores empregados sem escrituras de propriedade tm mais acesso ao crdito formal do que pessoas desempregadas que tenham escrituras (CALDERN, 2006; FIELD, TORERO, 2006). O crdito oficial a exigncia mais comum para comprar materiais de construo (tabela 3), mas geralmente no exige
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apresentao de escrituras (MIRANDA, 2002). Como h muito tempo acontece em vrios pases (por exemplo, no Brasil, Caixa Econmica Federal), o crdito oficial tem sido oferecido regularmente para a aquisio de materiais de construo, por meio de diversos programas governamentais que normalmente no exigem a apresentao de escrituras de propriedade. O acesso ao crdito tambm tem sido associado a outros fatores como contatos, lngua e educao (SMETS, 2003). Apesar de a existncia de escrituras de propriedade e do aumento mdio dos valores dos imveis em 25por cento depois que as escrituras foram concedidas (ANGEL et al., 2006), a maioria dos bancos ainda tm dificuldades de dar crdito aos pobres, exigem garantias maiores do que o valor dos emprstimos (especialmente em zonas perifricas onde as propriedades tm baixo valor de mercado) e no confiam no sistema de reintegrao de posse (CALDERON, 2006). Os critrios financeiros e tcnicos utilizados pelos bancos comerciais, a burocracia correspondente e a comprovao de renda necessria para dar entrada nas operaes geram custos elevados para emprstimos aos pobres. Ironicamente, a pesquisa tambm mostra que a maioria dos moradores dos assentamentos informais no quer crdito oficial de bancos comerciais prefere outras fontes informais mais flexveis de crdito encontradas nas suas redes sociais. Alm disso, temem os riscos envolvidos na hipoteca da sua nica propriedade (normalmente a casa da famlia) dada como garantia para obter o financiamento bastante limitado oferecido pelos bancos comerciais (FIELD, TORERO, 2006). 2. Investimento em habitao. Escriturao ajuda, mas no uma condio indispensvel para promover os investimentos
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no processo de consolidao da habitao. A maioria das cidades latino-americanas demonstra que as escrituras no so necessrias para que as pessoas invistam sistematicamente na sua casa e/ou na sua empresa informal. Quando os moradores se sentem seguros e no temem o despejo, rotineiramente aumentam as suas atividades de investimento em habitao (PAYNE, FERNANDES, 2001). 3. Reduo da pobreza. A pobreza abrange mais do que a falta de ttulos de propriedade e a informalidade abrange mais do que a pobreza, mas a escriturao por si s pode ter alguma relao com a reduo da pobreza. Por exemplo, a figura 1mostra que, enquanto o Peru implementava os programas de larga escala de escriturao durante a dcada de 2000, a sua taxa de pobreza diminuiu em comparao com a taxa da Amrica Latina como um todo. Naturalmente, a erradicao efetiva da pobreza requer investimentos consistentes e significativos em bens pblicos como infraestrutura, educao e poltica social, bem como no emprego e em estratgias de gerao de renda. As pesquisas indicam uma associao entre as polticas de formalizao e o aumento nas taxas de nutrio, na melhoria da educao e na reduo do nmero de dias de absentismo escolar entre as crianas (GALIANI, SCHARGRODSKY, 2004), maior participao na fora de trabalho (FIELD, 2007) e diminuio nas taxas de gravidez na adolescncia (FIELD, 2006). Entretanto, as relaes causais permanecem obscuras e difcil atribuir essas alteraes regularizao fundiria. S eg u ran a da posse co m o progra m a in t egrado : a experi ncia brasileira Embora seja do interesse de todos os moradores urbanos ter os assentamentos consolidados devidamente regularizados, o desafio para as autoridades polticas tem sido o de conciliar os interesses individuais e os direitos dos moradores de assentamentos informais com os interesses pblicos e obrigaes
A favela de Rio das Pedras no Rio de Janeiro, Brasil, esparrama-se ao lado de um conjunto de novas casas populares.
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de todos. A abordagem integrada da regularizao socioespacial tenta garantir a segurana da posse individual, mantendo as comunidades nos seus locais originais, com o objetivo de garantir que os principais beneficiados sejam os pobres urbanos. Naturalmente, o pleno reconhecimento da segurana da posse legal continua a ser uma meta, pois garante que os moradores no sero expulsos ou pressionados por entidades pblicas ou proprietrios. Alcanar a integrao socioespacial exige um amplo conjunto de estratgias e medidas que vo desde a promoo da sustentabilidade urbana e ambiental ao fortalecimento das comunidades locais e o poderio das mulheres. Algo que motiva essa abordagem integrada no Brasil o direito social moradia adequada, promovida pelo Programa da ONU para o Direito Moradia Adequada (Programa UNHRP) entre outras organizaes, e que inclui o direito de todos a viver em condies dignas e de participar de modo justo das oportunidades e dos benefcios gerados pelo desenvolvimento urbano. A questo como obter a segurana de posse e uma regularizao socioespacial integrada. Algumas polticas de regularizao tm combinado a legalizao da posse (tambm formalizao ou escriturao) com a melhoria das reas informais. Outras possuem, tambm, uma dimenso socioeconmica (para gerar renda e oportunidades de emprego) e/ou uma dimenso cultural (para superar o estigma dos que residem em reas informais). A melhoria no segue necessria ou facilmente a legalizao e vice-versa. Proporcionar a segurana da posse, sem considerar outras questes, por vezes cria novos problemas urbanos, ambientais e financeiros. Por exemplo, legalizar alguns lotes dificulta o alargamento de ruas ou outros investimentos de infraestrutura e aumenta o custo da desapropriao necessria relacionada com a melhoria. Sucessos e fracassos Os municpios brasileiros tm sido muito mais bem sucedidos em melhorar os assentamentos informais do que em legaliz-los, embora a maioria dos programas de modernizao no tenha levado escriturao. O internacionalmente aclamado programa Favela-Bairro, no Rio de Janeiro, distribuiu apenas 2.333escrituras em um universo de mais de 50mil famlias, e somente 145concluram o processo de registro (LARANGEIRA, 2002). Uma das razes para esta baixa taxa de escriturao que os ocupantes tm que lidar com uma burocracia complexa por conta prpria para concluir o processo. Uma reviso dos programas de regularizao em 385municpios em 27estados envolvendo 2.592assentamentos indica que a emisso do registro das escrituras est progredindo, mas a taxa de concluso baixa (tabela 4). O programa Favela-Bairro, recentemente substitudo pelo programa Morar Carioca, envolve um grande investimento pblico em infraestrutura, servios, espaos pblicos e instalaes comunitrias, alm da consolidao contnua de habitao para os moradores. O programa melhorou as condies de vida, mesmo sem a segurana da posse legal integral, e tambm valorizou os terrenos, propriedades e aluguis, acompanhado por mudanas significativas na composio
TabELA 4
Resultados da regularizao e escriturao no Brasil, 2009

Famlias Regularizaes iniciadas Nmero Porcentagem 1.706.573 100% Escrituras emitidas 369.715 21,7% Escrituras terminadas 136.974 8,0%
Fonte: SNPU/Mcidades (sem data).
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FigurA 2
Total de despesas em programas de melhoria com recursos do BID, 1986a 2008

Guiana Honduras Barbados Panam Haiti Nicargua Bolvia Peru Ecuador El Salvador Trinidad e Tobago Uruguai Colmbia Chile Argentina Mxico Brasil 0 200 400 600 800 1000 1200 Milhes de USD$ 1400 1600 1800 2000
Fonte: Rojas (2010,142).
socioeconmica da comunidade local (ABRAMO, 2009). Lanado em 1994, as duas primeiras fases do programa Favela-Bairro envolveram 253mil residentes de 73assentamentos e tiveram gastos de cerca de USD$4.000por famlia. O programa e o seu sucessor tm como meta a promoo da incluso no setor formal da cidade, depois de uma melhoria inicial fsica e de planejamento urbano que envolveu moradores e ONGs locais. S recentemente a legalizao das reas ocupadas foi introduzida em algumas reas, por meio de pedidos de usucapio e documentos de arrendamento. O programa tinha perdido impulso nos ltimos anos depois das mudanas na administrao poltica local, mas recentemente foi renomeado e revitalizado. Um problema particular tem sido a falta de aumento das intervenes (ROJAS, 2010). A maioria das polticas de regularizao existentes tem abordado apenas um pequeno nmero de assentamentos informais. Por exemplo, das 1.200favelas do Rio de Janeiro, o caro programa Favela-Bairro cobriu menos de 100delas, apesar de
estarem entre os maiores assentamentos. Ao longo dos anos, algumas polticas de regularizao se tornaram mais sofisticadas tecnicamente, mais sensatas ambientalmente e mais participativas, mas os programas continuam a beneficiar um pequeno nmero de pessoas, principalmente por causa dos seus elevados custos financeiros. O programa de regularizao de Porto Alegre de dimenso limitada, mas est entre os mais abrangentes, pois integra a sustentabilidade socioeconmica, financeira e urbano-ambiental atravs de melhorias fsicas, introduz a legalizao e oferece programas socioeconmicos e culturais que visam a gerar emprego e renda (SMOLKA, DAMASIO, 2005). Alm disso, programas de regularizao com limitao espacial afetam a mobilidade da populao e valorizam os preos dos imveis. Tais impactos poderiam ser menores se as polticas fossem mais amplamente aplicadas. Custos e benefcios Os programas de regularizao so dispendiosos. Embora os gastos de melhoria por
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de USD$3,600por famlia. Os custos de pavimentao, esgoto e drenagem em todos os projetos corresponderam a 50a 60por cento das despesas (ABIKO et al., 2007). Um dos motivos de os custos aumentarem tem sido a crescente complexidade dos projetos de melhoria ao longo do tempo por exemplo, pela adio de componentes relacionados sade, gerao de renda e desenvolvimento comunitrio. Apenas algumas anlises calcularam os resultados de custo-benefcio dos projetos de melhoria. Um relatrio do BID sobre o programa Favela-Bairro usou a valorizao das propriedades para medir os benefcios (ROJAS, 2010). Por exemplo, Cuenin (2010: 206 207) relata que os clculos de valorizao da propriedade resultante dos programas de melhorias no estado de Pando Norte, no interior do Uruguai, e na regio norte de Montevidu produziram taxas internas de retorno de 28e 25por cento, respectivamente, muito superiores taxa de referncia de 12por cento. No programa Favela- Bairro, a taxa de retorno ficou na faixa de 13a 71por cento, com um retorno mdio de 42por cento (CUENIN, 2010, 207). Mesmo com as deficincias existentes, as polticas de regularizao socioespaciais integradas podem ter uma importncia social e econmica enorme. Elas podem promover o desenvolvimento socioeconmico das comunidades, a sua estabilidade poltica, a racionalidade e a eficincia da gesto urbana, e a minimizao dos impactos sociais e ambientais. Certamente, no vo acabar com a pobreza urbana, mas podem melhorar as condies de habitao e de vida de milhes de pessoas. A valia o das experi ncias de reg u lari z a o Os programas de larga escala de escriturao do Peru tm aumentado a segurana da
O programa FavelaBairro construiu um centro comunitrio em um bairro no norte do Rio de Janeiro.
pas no estejam disponveis, as despesas totais em projetos patrocinados pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) indicam que o Brasil gastou muito mais do que outras naes nesses programas (figura 2). Em contraste, as despesas relacionadas ao BID no Peru, com menos nfase na melhoria urbana, corresponderam a cerca de 4por cento das do Brasil. Os custos de melhoria por moradia variam bastante: dependem da geografia especfica do bairro, da sua localizao, da infraestrutura existente e de quantas famlias necessitam ser relocadas para instalar infraestrutura. A anlise de vrios projetos produz mdias significativas e os seus resultados confirmam que os servios de melhorias em bairros estabelecidos so de 2a 3vezes mais caros do que a instalao desses servios no momento da construo original. Os custos de melhorias no programa Favela-Bairro no Rio de Janeiro foram de cerca de USD$4,000por famlia. Comparativamente, os custos de melhoria no projeto Guarapiranga, em So Paulo, foram de USD$5,000por famlia, e os do Projeto Ribeira Azul, em Salvador, foram cerca
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posse em assentamentos informaisuma grande realizao. Eles tambm aumentaram o valor das propriedades dos moradores afetados, a um custo relativamente baixo. No entanto, esses programas tambm tm criado muitos problemas que poderiam ser resolvidos por meio da implementao de processos mais sustentveis. Devido ao seu baixo custo, irnico que um dos problemas dos programas de escriturao seja a sustentabilidade financeira. O custo financeiro imediato da primeira fase de operao do COFOPRI (1996 2004) foi de USD$ 66,3 milhes, co-financiado por um emprstimo do Banco Mundial em 1998e pelo Governo do Peru. Durante esse perodo, 1.481.000 ttulos de propriedade foram emitidos, beneficiando cerca de 5,7milhes de moradores urbanos. No foram cobradas taxas substanciais dos beneficirios pela escriturao ou registro (ANGEL et al., 2006). O custo aparentemente baixo (mdia de USD$64por ttulo) parece contradizer o argumento de que as polticas de escriturao em grande escala no so autossustentveis financeiramente. De fato, muitas das famlias beneficirias poderiam ter pagado os ttulos no Peru, especialmente considerando-se que houve um aumento no valor das propriedades. Alm disso, essas famlias poderiam tambm pagar os impostos de propriedade, embora muitas reas legalizadas no tenham sido integradas ao sistema de imposto sobre a propriedade. Sempre que a regularizao fundiria foi reduzida apenas dimenso de escriturao, pouca ateno tem sido dada necessidade de promover um desenvolvimento urbano integrado do ponto de vista socioespacial, pois muito caro. Essa abordagem no tratou as causas subjacentes dos assentamentos informais ou da pobreza. Alm disso, tais programas de escriturao criaram a expectativa de que todos os assentamentos informais sero, mais cedo ou mais tarde, legalizados. Essa expectativa tem estimulado ainda mais o aparecimento de assentamentos informais, principalmente em terras pblicas, onde a grande maioria das escrituras no Peru foi emitida. Lamentavelmente, alguns assentamentos que foram regularizados no so sustentveis dos pontos de vista urbano e ambiental. A maioria dos programas de formalizao no conseguiu reformar o sistema obsoleto de registro dos direitos terra e propriedade e, por vezes, gerou sistemas paralelos e conflitantes. Apenas recentemente foram feitos esforos no Peru para conciliar o sistema de registro pblico com o cadastro de terras urbanas paralelo, criado pela COFOPRI. Essa uma questo importante, porque em muitos pases latino-americanos o registro pblico do ttulo de terra o que constitui propriedade. A abordagem do Brasil em relao a assentamentos informais tem enfatizado que a segurana da posse e a integrao socioespacial devem ser combinadas para garantir a permanncia das comunidades, com melhores condies de vida e de habitao na terra que j ocupam h muito tempo. As polticas de regularizao brasileiras relacionam a legalizao aos programas de melhoria e, algumas vezes, a programas socioeconmicos, enfatizando a participao popular efetiva em todas as fases do processo. A experincia brasileira aplica diferentes solues jurdicas para situaes diferentes, usa diversos instrumentos jurdicos para lidar com assentamentos informais em terras pblicas e em terras privadas, acarreta custos mais elevados por famlia, em razo dos custos de urbanizao, e cobriu um nmero menor de lares. E o Brasil tem agora cerca de 1milho de escrituras em processo, ainda que por meio de um sistema fragmentado, liderado pelas administraes municipais, ao contrrio do processo centralizado do Peru.
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Apesar de vrios objetivos dos programas de escriturao em grande escala, como aqueles do Peru, no terem se materializado plenamente, a pesquisa revelou consequncias imprevistas relacionadas aos impactos no mercado de terra informal: a formalizao de assentamentos insustentveis, a gentrifio de bairros, a manipulao poltica dos programas de regularizao e problemas com o registro de novas escrituras de propriedade. Alguns estudos indicam que as polticas de regularizao aumentaram os preos dos terrenos em mercados informais. Melhorias fsicas tm atrado mais pessoas a viver nessas reas e isso esgota a capacidade remanescente da infraestrutura, servios e equipamentos recm-implementados. Distores e abusos na escriturao tambm ocorreram, tais como os chamados lotes de turista no Peru, onde pessoas que no moravam em um bairro demarcavam lotes na expectativa de receber a escritura da propriedade (RIOFRIO, 2008). Formaram-se novos assentamentos informais na expectativa de que eles seriam legalizados e a escriturao foi vista como uma espcie de licena para invadir. Em- bora aproximadamente 500mil escrituras tenham sido distribudas em Lima entre 1996e 2000, por exemplo, as invases de terra tambm se multiplicaram durante esses anos em um ritmo sem precedentes (CALDERON, 2007b). Uma maior probabilidade de regularizao de terras, portanto, teve o efeito irnico de estimular o processo de aparecimento de assentamentos informais (SMOLKA 2003; SMOLKA, LARANJEIRA, 2008). Os programas de regularizao do segurana individual de posse e proteo contra o despejo legal, mas tambm podem causar a elitizao, especialmente em reas localizadas centralmente e em regies valorizadas onde incorporadores e loteadores possam
Especuladores improvisaram a posse de terra na expectativa de melhorias pblicas futuras decorrentes da escriturao em Chincha, uma rea costeira do Peru.
No basta legalizar o ilegal sem provocar mudanas no sistema jurdico-urbano que levou ilegalidade em primeiro lugar, especialmente em nome da luta contra a pobreza. A escriturao por si s fornece segurana jurdica da posse aos moradores, um passo necessrio, mas insuficiente para promover a integrao socioespacial, o que pode comprometer a permanncia das comunidades nos assentamentos legalizados. C onseq u ncias i m previs tas Ao no enfrentar diretamente a natureza e as causas do fenmeno dos assentamentos informais, as polticas de regularizao muitas vezes geram consequncias imprevistas. Quando concebidas de maneira isolada do conjunto mais amplo de polticas de urbanizao, habitao, urbanas e fiscais, as polticas de regularizao tm pouca relao com outras questes, como terrenos vagos, propriedades subutilizadas e terrenos pblicos disponveis. Normalmente, no abordam a preveno de novos assentamentos informais, embora o programa PRIMED na Colmbia seja uma exceo.
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pressionar os residentes para vender seus lotes (DURAND-LASSERVE, 2006). Muitas comunidades tradicionais de So Paulo, por exemplo, foram convertidas de assentamentos informais a incorporaes para a classe mdia e alta. As polticas de legalizao tambm tm levado a crescentes expectativas de gentrificao no Vidigal, uma favela antiga e bem localizada no Rio de Janeiro. Um artigo de jornal relatou que um incorporador vinha comprando lotes gradualmente no mercado informal (preos em torno de R$35.000 ou USD$20,000), na expectativa de que a rea viesse a ser legalizada. Ele planejava construir um hotel, mas a licena de operao lhe foi negada (AZEVEDO, 2010). Algumas reas regularizadas foram e continuam a ser insustentveis em termos urbanos e ambientais, como edifcios construdos precariamente. Muitos assentamentos legalizados ainda carecem de saneamento, gua, servios de utilidade pblica, infraestrutura e espaos pblicos em alguns casos, 10anos aps a sua regularizao. Algumas medidas tratam da mitigao dos problemas ambientais existentes e s recentemente foram realizados esforos sistemticos no Peru para fornecer servios e infraestrutura. As polticas de regularizao, por vezes, tm sido utilizadas como veculos de clientelismo poltico em regimes de escrituras por votos. Em outros casos, o processo poltico no corrige os desequilbrios histricos entre homens e mulheres. Muitas mulheres em assentamentos informais ainda no tm controle jurdico pleno sobre os seus bens. No Peru, todavia, 56por cento das escrituras do COFOPRI foram concedidas s mulheres, o que est relacionado com o aumento da participao das mulheres no mercado de trabalho. Dados esses fatos, se o programa de escriturao tivesse sido malsucedido, seria melhor se os residentes de assentamentos informais consolidados fossem deixados prpria sorte? A resposta no. Tais
Edifcios comerciais modernos elevam-se sobre o remanescente da favela Coliseu perto da Avenida Faria Lima em So Paulo, no Brasil.
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programas de escriturao so em parte polticas de habitao e, para serem bemsucedidos, deveriam ser repensados em um contexto mais amplo de polticas fundirias, urbanas, habitacionais e fiscais preventivas que efetivamente ampliassem as condies de acesso a terrenos urbanizados e moradia. Nessa perspectiva, a questo da legalizao de assentamentos informais torna-se ainda mais relevante e mais complexa. As polticas de escriturao so muito importantes para promover a segurana da posse e dar proteo contra o despejo forado; ajudar os governos a cumprir sua obrigao de garantir o direito social moradia; assegurar o ressarcimento justo aos residentes em casos de relocao; minimizar conflitos jurdicos futuros com famlias e comunidades, esclarecendo os direitos de propriedade; definir regimes fundirios e de propriedade para proteger investimentos futuros por parte de residentes e terceiros, dentro das condies impostas pelas polticas de regularizao; facilitar aos residentes a oferta da sua propriedade como garantia, ou a obteno de acesso a outros tipos de moradia formal, ou crdito a consumidor; fortalecer as comunidades, reconhecer os direitos bsicos de cidadania e promover a estabilidade sociopoltica; tratar dos desequilbrios de gnero; e gerar dados sobre limites dos lotes e de edifcios existentes para o sistema municipal de imposto sobre a propriedade. R es u m o A regularizao empregou duas abordagens principais que tm sido exploradas em dois estudos de caso: a legalizao da posse, por meio de escrituras, na expectativa de que isso impulsione o desenvolvimento, tal como ocorreu no Peru, e a melhoria mais ampla dos servios efetuada simultaneamente legalizao da posse, conforme ocorreu no Brasil. A legalizao do Peru foi implementada em grande escala, cobrindo cerca de 1,6 milhes de lares em um perodo de dez anos e a um custo relativamente baixo de USD$64por famlia. No foram cobradas taxas das famlias e os valores de propriedade aumentaram, em mdia, 25por cento um incremento maior do que os custos do programa. Dos efeitos correspondentes esperados, houve algumas melhorias de habitao e reduo da pobreza, mas poucos indcios de melhoria de acesso ao crdito. O programa de melhoria mais amplo do Brasil foi mais limitado em escala e o seu custo por famlia variou de USD$3,500 a USD$5,000 50a 80vezes mais altos do que no Peru. Embora existam poucos estudos de custo-benefcio do programa do Brasil, os existentes mostram que a valorizao da propriedade excede os custos de melhorias, ainda que a uma taxa abaixo da valorizao resultante de nova urbanizao. Os dois programas tiveram efeitos imprevistos ou contrrios ao esperado. A questo principal, como na maioria dos programas de anistia, que eles estimularam mais o comportamento negativo nesse caso, assentamentos informais que os programas estavam tentando resolver. Outro efeito foi a gentrificao, principalmente em bairros mais centrais. Em geral, os programas foram bem sucedidos, pelo fato de proporcionarem uma posse mais segura e produzir benefcios que excederam os custos do programa, embora nenhum deles tenha atingido todos os seus objetivos.
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Captulo 5
Questes jurdicas adicionais relacionadas regularizao
Incorporadores privados construram moradias em terrenos urbanizados em terras de antigos ejidos no Mxico, mas a ocupao por autoconstruo continua do lado de fora dos muros
romover o progresso no complexo campo da regularizao de terras acarreta uma srie de questes jurdicas e objetivos paralelos. Devido importncia para a sociedade de a sua populao ter moradia, espera-se que as polticas relacionadas com a regularizao atendam a outros objetivos sociais alm da segurana da posse questo complicada pelo fato de existirem muitas formas de posse alm da escritura livre que podem proporcionar segurana aos ocupantes. Tipos de direi t os de posse Os moradores de assentamentos consolidados muitas vezes no consideram a escritura uma prioridade, porque j consideram sua posse segura. Alguns at consideram a escritura prejudicial aos seus interesses, pois implica encargos potenciais e pode restringir a
sua capacidade de utilizar ou alienar a propriedade se a escritura estiver sujeita aos regulamentos urbanos e ambientais. A questo da escriturao das propriedades relevante para todos aqueles que moram em reas informais consolidadas, porque os fatos que geram a percepo de segurana da posse de muitos residentes mudam. A escriturao continua a ser a principal forma de promover a segurana jurdica total e duradoura da posse, embora a segurana da posse possa ser dada aos ocupantes por muitos tipos diferentes de ttulos ou direitos executrios: escrituras livres individuais ou coletivas, obtidas geralmente pela venda, doao das autoridades pblicas ou usucapio; escrituras de arrendamento individuais ou coletivas sobre terras pblicas (incluindo variaes de arrendamento de
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longo prazo como a Concesso de direito real de uso e a Concesso de uso especial para fins de moradia, amplamente usadas no Brasil); demarcao de Zonas especiais de interesse social (ZEIS) que permitem o incio de uma nova cadeia de transferncia de propriedade, possibilitada pela legislao federal brasileira de 2009; direitos de superfcie, que se referem propriedade apenas da superfcie do terreno, com outros direitos reservados; o direito anticrtico, como usado na Bolvia e no Equador. Trata-se de um contrato de aluguel em que o inquilino paga ao senhorio um montante fixo no incio do perodo do aluguel em vez de pagar mensalmente; no final do perodo do aluguel, o inquilino recebe o pagamento antecipado pago do aluguel de volta do senhorio; se o senhorio no devolver o dinheiro, o inquilino adquirir a propriedade; fideicomissos comunitrios de terras, em que uma organizao comunitria possui a terra de determinado assentamento; cooperativas (ainda influentes no Uruguai, por exemplo); ttulos supletrios (ttulos complementares), que reconhecem a posse, como usados na Nicargua e na Venezuela, por exemplo; licenas temporrias ou autorizaes de ocupao; e contratos de arrendamento social. ria da ocupao a uma escritura de propriedade legtima. Por exemplo, os arrendatrios podem tornar-se proprietrios como resultado da evoluo das polticas de terra, mas no h garantia de que isso acontea. E no existe razo para se considerar o arrendamento uma forma inferior de posse. Como um meio de aumentar a permanncia das comunidades nas terras regularizadas, os arrendamentos podem ser uma opo melhor do que a escritura normal, enquanto que escrituras coletivas podem ser uma opo melhor do que as escrituras individuais. O instrumento jurdico escolhido depende de cada situao. Solues coletivas jurdicas como escrituras de propriedade ou arrendamentos coletivos, fideicomissos de terras, propriedade social (propiedad social como na Venezuela), propriedade coletiva (propiedad colectiva) e outras formas de direitos comunais, como os ejidos mexicanos podem corresponder mais estreitamente ao carter coletivo de muitos processos de assentamento informal. Essas solues tambm podem fazer sentido onde seja difcil definir lotes individuais, como em assentamentos densamente configurados, e onde os programas de regularizao precisem atingir uma escala sustentvel. A escritura coletiva exige o estabelecimento de normas para se definir o processo de tomada de deciso coletivo em uma ampla gama de questes, incluindo a venda futura de terrenos e edifcios legalizados, ou como as questes de propriedade e de construo sero decididas em uma comunidade com escritura coletiva. A presso econmica para ignorar essas regras e vender lotes informalmente tornou-se generalizada nos ejidos mexicanos situados perto de cidades em rpido crescimento, comprometendo os objetivos originais da comunidade.
Quando os direitos fundirios so mal definidos ou no claramente reconhecidos pelo sistema jurdico, as polticas de emisso de escrituras podem adotar uma abordagem incremental que amplia os direitos jurdicos dos residentes ao longo do tempo. Mas isso no significa que haja uma evoluo contnua dos direitos ou um processo automtico que leve de uma forma jurdica mais prec42
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Q u es t es j u r dicas de oc u pa o D A T E R R A Trs situaes jurdicas principais de assentamentos territoriais informais exigem diferentes abordagens jurdicas e, portanto, polticas de regularizao diferentes: assentamentos ocupados principalmente por pobres urbanos, nos quais os moradores tm seus prprios direitos (individuais ou coletivos) de regularizao das reas ocupadas e so reconhecidos pela ordem jurdica; assentamentos ocupados principalmente por pobres urbanos, nos quais as autoridades pblicas tm poder discricionrio mais amplo para determinar as condies do programas de regularizao; e assentamentos informais nos quais os moradores no so, predominantemente, os pobres urbanos (quadro4). Um aspecto jurdico fundamental a se levar em conta o regime inicial da propriedade da terra, pois a regularizao de assentamentos consolidados em terras pblicas deve ser implementada diferentemente da regularizao de assentamentos em terras privadas. A transferncia direta da propriedade pblica aos ocupantes da terra, seja por venda ou doao, geralmente requer autorizao jurdica especfica. Quando existe transferncia de propriedade pblica no mbito dos programas de regularizao, uma confuso comum muitas vezes feita entre os direitos de propriedade e o direito moradia. Garantir o acesso habitao de interesse social adequada queles que dela necessitam o principal papel legal e a obrigao das autoridades pblicas. Isso no o mesmo que conceder, exclusivamente, ttulos de propriedade ou escrituras individuais da terra. Na verdade, para muitos assentamentos em terras pblicas, a propriedade individual da terra pode no ser a melhor opo.
Quadro 4
Regularizao de assentamentos que no so de pobres
pobres (s vezes chamada de regularizao de interesse especfico), esses assentamentos no podem ser tratados com a mesma abordagem jurdica e tcnica utilizada para regularizar assentamentos ocupados por pobres urbanos. Afinal de contas, as pessoas que no so pobres tinham a opo de acesso formal terra e moradia, mas decidiram morar desrespeitando a lei. Quando assentamentos informais de pessoas que no so
mbora seja de interesse da sociedade regularizar os assentamentos informais ocupados por pessoas que no sejam
pobres esto em terras pblicas, no se justifica a transferncia direta dos lotes para os ocupantes sem um processo de leilo para obter o preo mais elevado possvel, usando as mesmas leis que autorizam a transferncia de terras pblicas para os moradores pobres de assentamentos informais, por razes de interesse social. Os ocupantes de classe mdia e alta de terras pblicas podem ter direito preferncia em um leilo e indenizao se eles no forem os ganhadores do leilo, mas, em princpio, no deveriam ter direito transferncia livre e direta e privatizao das terras pblicas.
Os sistemas jurdicos tambm variam quanto ao reconhecimento legal de propriedade por usucapio. Alguns pases exigem uma declarao judicial e outros, como o Peru, usam canais administrativos. O usucapio de terras privadas baseia-se muitas vezes na funo social da propriedade: os ocupantes da propriedade privada de algum podem ter o direito de serem reconhecidos como os legtimos proprietrios aps um perodo de ocupao contnua e pacfica. Os ocupantes, diferentemente do proprietrio original, deram uma funo social propriedade. As leis locais estabelecem condies especficas para a efetivao desse direito, como a durao da ocupao e o tamanho mximo da terra que ser objeto do usucapio. A poltica de usucapio do Brasil, conhecida como usucapio especial urbano, exige cinco anos de ocupao no contestada e vlida para propriedades de at 250m2. Na
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Colmbia, para casos onde a posse foi obtida irregularmente sem boa-f ou escritura legal, so necessrios apenas trs anos e no existe rea mxima. Essa regra aplica-se somente habitao de interesse social, definida atualmente como tendo um valor equivalente a USD$35,000, tal como definido pelo artigo 51da Lei de Reforma Urbana, de 1989(Ley 9de 1989, Ley de reforma urbana). Embora essa seja uma questo civil entre particulares, as autoridades pblicas podem apoiar comunidades nos seus direitos terra, por exemplo, proporcionando-lhes ajuda de tcnica, jurdica e financeira. Sempre que o usucapio usado, a administrao pblica no precisa expropriar terras ocupadas para promover a sua regularizao, j que os moradores j tm direitos e precisam apenas de uma declarao administrativa ou judicial. O mesmo raciocnio no se aplica no caso de ocupaes de terras pblicas. A menos que o sistema jurdico reconhea explicitamente o usucapio em propriedade pblica, a regularizao pode ser implementada concedendo aos ocupantes a condio de posse, mas no a propriedade. Formas do tipo de arrendamento (tais como aquelas que esto sendo usadas no Brasil) constituem direitos reais que promovem a segurana da posse e podem ser registrados, transferidos ou herdados. Arrendamento e aluguel de habitao de interesse social so duas alternativas vlidas que podem ser mais adequadas aos interesses das autoridades pblicas e dos moradores de assentamentos informais. A privatizao de terras pblicas no necessria para o cumprimento do direito social moradia; ao contrrio, manter a propriedade pblica da terra pode ser a melhor maneira de garantir a permanncia das comunidades. C o m o garan t ir a d u rabilidade dos benef cios aos pobres Nenhuma forma especfica de escritura protege os residentes contra as presses exercidas pelas foras do mercado. Em alguns casos, o aumento do valor das propriedades legalizadas (especialmente quando situadas em regies centrais da cidade), levara os incorporadores a incentivar os moradores a vender suas casas. Muitos moradores teriam vendido e alguns ento teriam voltado a ocupar terrenos pblicos ou privados ilegalmente, iniciando o processo novamente. Nesse sentido, no Peru, nas cidades brasileiras de Recife e Porto Alegre e em Buenos Aires, entre outros lugares, as autoridades executivas tm restringido a transferncia das propriedades legalizadas recentemente, exigindo que as vendas sejam aprovadas por associaes de moradores ou proibindo as vendas por vrios anos. Estes regimes no funcionaram bem e simplesmente geraram novos tipos de operaes informais (ANGEL et al., 2006). A partir dessas experincias, algumas administraes municipais mudaram o foco das aes dos residentes atuais para a busca de meios que garantissem que a terra legalizada e urbanizada com dinheiro pblico permanecesse em uso como habitao para grupos sociais menos favorecidos. Em vez de impor restries nas vendas futuras, as autoridades pblicas usam regras de planejamento urbano e ferramentas de gesto do uso do solo para garantir que famlias de baixa renda continuem a ser a maioria nas reas regularizadas, minimizando assim o despejo pelo mercado ou transaes com ganho de capital. Alguns municpios brasileiros criaram zonas especiais de interesse social (ZEIS) que incluem reas ocupadas por assentamentos informais consolidados. Alinhada com os mecanismos de gesto democrtica,
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toda zona especial precisa aprovar o seu prprio regimento urbano. Isso proporciona uma oportunidade para criar normas de uso e desenvolvimento do solo, impedindo que essas reas recentemente legalizadas sejam adquiridas por incorporadores imobilirios e que as comunidades tradicionais sejam substitudas por outros grupos socioeconmicos. A demarcao das ZEIS uma estratgia de zoneamento como aquelas para usos especiais do solo (por exemplo, distritos industriais ou zonas de proteo ambiental) ou para atender s necessidades sociais (por exemplo, zonas exclusivas de uso residencial). Curiosamente, essas estratgias de zoneamento no tm sido questionadas do mesmo modo que a demarcao dos terrenos para habitao de interesse social. Um estudo de 2006da ZEIS em Recife concluiu que as medidas de zoneamento contra a gentrificao do bairro, tais como limites nos tamanhos dos lotes, altura dos edifcios e nmero de lotes permitidos por indivduo, podem reduzir significativamente as presses nos assentamentos das comunidades recentemente regularizadas quando usadas em conjunto com programas de emisso de escrituras (ANGEL et al., 2006). Alguns crticos argumentaram que em vez de criar guetos urbanos essa abordagem tem prestado apoio jurdico s comunidades pobres. As zonas especiais so compatveis com qualquer forma de escriturao e algumas tm reconhecido direitos de propriedade normais ou de arrendamento individuais ou coletivos. Essa regularizao de assentamentos informais pode levar integrao socioespacial e garantir a permanncia das comunidades. G nero e direi t o t erra As polticas de regularizao de terras tambm abordam os direitos das mulheres que moram em assentamentos informais consolidados (ONU-HABITAT, 2005). As
Residentes de renda mdia e alta no Rio de Janeiro ampliam seus apartamentos de cobertura informalmente, na esperana de que els sejam regularizados posteriormente.
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mulheres tm sido agentes ativos nos mercados informais em cidades latino-americanas, vendendo e comprando de terrenos, construindo e alugando moradias e desenvolvendo e mantendo redes sociais e de capital vibrantes. Em 2009, um tero de todas as famlias venezuelanas era chefiado por mulheres. Contudo, o reconhecimento jurdico dos direitos das mulheres terra muitas vezes um desafio, j que os sistemas jurdicos tm tradicionalmente considerado o homem como o chefe da famlia e, portanto, presume-se que o homem controle os direitos de propriedade. Essa presuno torna-se mais complicada pela natureza informal das relaes matrimoniais na regio. Embora as mulheres tendam a permanecer na terra com as crianas, os sistemas jurdicos muitas vezes no as protegem integralmente. Em alguns casos, tradies impedem que as mulheres herdem terras do marido ou dos pais e elas com os seus filhos so despejados da sua casa e da sua terra depois da morte do cnjuge. Outras leis tradicionais discriminam as mulheres, no permitindo que a esposa impea o marido de vender a terra. No caso de divrcio ou de abandono pelo marido, a mulher no tem direito legal terra. Mesmo quando as mulheres pode legalmente possuir terras, costumes patriarcais podem impedir que elas tomem decises sobre o seu uso. O reconhecimento da condio de igualdade jurdica das mulheres em relao aos direitos da terra e de propriedade um objetivo importante, independentemente da natureza jurdica do regime matrimonial. No Peru e no Brasil, as escrituras da terra tm sido dadas em conjunto para maridos e esposas. Decises judiciais progressistas reforaram os direitos das mulheres terra, tais como a anulao do ttulo de propriedade do homem, quando a separao devida violncia domstica.
Assentamentos informais de baixa altura so protegidos contra a remoo e reincorporao por meio do programa de ZEIS no Recife, Brasil.
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Uma assembleia comunitria d aos residentes de um assentamento informal na Guatemala a oportunidade de debater suas preocupaes e planos.
Mas h ainda um longo caminho a percorrer. Posteriormente ao terremoto de 2007no Peru, o governo ignorou a tradio de dcadas do pas de reconhecer a igualdade das mulheres em direitos fundirios, oferecendo um bnus financeiro para a reconstruo de casas apenas para homens que foram considerados oficialmente como chefes de famlia, incluindo, em alguns casos, ex-maridos. Em outros casos, mulheres pediram que seus nomes fossem retirados de escrituras, por exemplo, no Mxico, porque temiam retaliao dos maridos abusivos ou alguma outra forma de discriminao cultural. P ro t e o a m bien tal Muitos assentamentos informais consolidados foram formados em reas ambientalmente vulnerveis, incluindo regies pantanosas, reservatrios de gua ou declives acentuados, como as encostas do Rio de Janeiro, de Caracas, de Bogot e de Medelln. Em vrios casos, surgiram conflitos contrastando valores ambientais e polticas pblicas
para regularizar ou legalizar assentamentos. Em outros casos, a oposio ambiental pode ser um vu que cobre os preconceitos sociais contra os pobres urbanos, especialmente aqueles que vivem em regies centrais da cidade. A mesma preocupao talvez no seja articulada quando as reas de proteo ambiental so ocupadas ilegalmente por famlias de renda mdia e alta. Alm disso, tais preocupaes no so manifestadas to fortemente quando os assentamentos informais ocupam reas ambientalmente sensveis na periferia urbana. Naturalmente, os assentamentos consolidados precisam ser tratados de forma pragmtica. Encontrar solues onde os danos ambientais sejam minimizados ou compensados em certa medida exige concesses. Uma experincia interessante de regularizao em uma rea ambientalmente protegida de Santo Andr, no Brasil, ilustra um acordo alcanado com os moradores informais, visando a mudar o seu comportamento para proteger a bacia hidrogrfica. O processo participativo envolveu mais de
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10grupos interessados, incluindo associaes de residentes, antigos proprietrios, incorporadores e a administrao pblica. Os moradores participaram no processo evitando uma ocupao ainda maior do solo, plantando rvores, implementando vrias medidas ecolgicas e ajudando a financiar a instalao do sistema de tratamento de esgotos local (VAN HOREN, 2001). Outros estudos mostram que riscos ambientais intrnsecos so relativamente raros e o problema mais frequente a falta de gerenciamento de riscos. A experincia com o programa PRIMED, em Medelln, por exemplo, mostrou que as estratgias de gerenciamento de riscos so sempre mais adequadas e menos custosas do que a relocao fsica das comunidades. R es u m o Proporcionar a posse segura normalmente envolve emitir uma escritura livre, mas a posse assume muitas outras formas escritura da propriedade, arrendamento, propriedade coletiva e cooperativas algumas das quais podem ser mais apropriadas para situaes especficas em termos de se aumentar a permanncia nos assentamentos. A elaborao de programas de regularizao depender tambm das caractersticas dos moradores, da extenso dos seus direitos adquiridos e da condio original da terra, se pblica ou privada. Muitos pases no reconhecem o usucapio de terras pblicas, ou seja, a transferncia sem compensao de terrenos pblicos para proprietrios privados. A manuteno da ocupao do bairro por grupos que merecem estar l (mais notavelmente os pobres) pode ser um desafio aps a urbanizao e, em alguns pases como o Brasil, tomam-se medidas especiais para manter a integridade da comunidade. Alm disso, os direitos de propriedade das mulheres muitas vezes precisam de ateno especial, j que as prticas culturais podem ir contra os seus direitos legais. Assentamentos em reas ambientalmente sensveis tambm podem gerar equilbrios difceis a ser alcanados entre a proteo do meio ambiente e a manuteno da comunidade.
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Captulo 6
Recomendaes para a poltica de regularizao
O Metrocable uma soluo inovadora para o transporte de massa e integrao socioespacial entre os assentamentos informais da periferia e as regies centrais de Medelln, na Colmbia.
regularizao continua a ser um trabalho em andamento na Amrica Latina. Pases diferentes adotaram abordagens diversas para tratar do problema. Essas abordagens vo desde as com um foco estreito na escritura formal at aquelas que tentam melhorar todos os servios do bairro. Os custos de regularizao total so 50a 80vezes superiores aos custos de emisso exclusiva de escritura, mas os fatos disponveis indicam que os benefcios aos ocupantes, medidos na valorizao da propriedade e na melhoria dos servios, so superiores s despesas em ambas as abordagens. Embora h muito tempo exista resistncia contra a regularizao ou ela seja feita lentamente, ela est se tornando um
imperativo poltico na Amrica Latina. As recomendaes para melhorar a poltica de regularizao e programas especficos devem contemplar as seguintes questes: 1. Avaliao. preciso haver mais esforos sistemticos para avaliar o desempenho dos programas de regularizao, incluindo a coleta de dados na linha base anterior ao programa e a coleta de dados aps o programa, referentes aos custos e resultados do programa. Conceitualmente, os impactos do programa devem englobar o bem estar no nvel da unidade familiar, os servios no bairro e o grau de informalidade na cidade. As avaliaes de desempenho tambm so necessrias para solues alternativas dos problemas de regularizao.
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4. Igualdade de gneros. Os programas de regularizao precisam visar participao de homens e mulheres para evitar o aparecimento de vis de gnero no processo, pressupondo que os chefes de famlia sempre so do sexo masculino. A participao direta de todos os beneficirios na concepo do programa aumentar a sua eficcia a longo prazo. 5. Financiamento. A regularizao precisa ser mais autossustentvel financeiramente. Por exemplo, o pagamento de impostos sobre a propriedade, aps a regularizao, gera receitas municipais e tambm fortalece o processo judicial para a obteno de servios e exerccio da cidadania. As taxas de melhoramentos da infraestrutura urbana e servios a fim de recuperar parte da valorizao resultante da terra devem refletir a capacidade de pagamento e ser baseadas em princpios semelhantes aos aplicados em bairros formais que so beneficiados por intervenes pblicas. Se os servios em reas formais so pagos pelo municpio, eles tambm devem ser pagos em bairros regularizados. Em suma, a recuperao dos custos em programas de regularizao no deve impor uma carga fiscal maior sobre os pobres do que em outros segmentos da sociedade. 6. Pesquisa e anlise. As definies mais coerentes de informalidade devem basear-se nos dados disponveis, tais como relatrios de censo, para que assentamentos informais possam ser acompanhados de forma confivel ao longo do tempo e para que se possa determinar se a situao est melhorando ou piorando, em cidades especficas. Para que exista progresso, necessrio mais trabalho para evitar a criao de assentamentos informais adicionais, especialmente quando se acredita que eles foram causados pelos prprios programas de regularizao.
Uma ex-favela na regio de San Salvador, em El Salvador, foi urbanizada com a ajuda do FUNDASAL, um rgo pioneiro criado em 1968para promover melhoramentos em bairros de baixa renda.
2. Abordagens adaptadas. As polticas bem sucedidas de regularizao devem ser adaptadas aos fatos, contexto e histria de cada assentamento, porque improvvel que uma nica abordagem tenha xito em todas as situaes. Alm disso, essas polticas provavelmente exigiro revises ao longo do tempo, conforme as condies e as prticas evoluam. A regularizao deve ser considerada como parte de uma poltica social mais ampla, destinada integrao social. Isso pode significar que elementos do programa devam ir alm dos servios de infraestrutura e incluam componentes como emprego, formao, educao pblica e servios de sade. 3. Escritura adequada. A emisso de escrituras o que h de mais comum nos programas de regularizao, mas existem outros tipos de ttulos e direitos, como arrendamento, cooperativas, fideicomissos de terra ou propriedade comunal, que podem ser mais apropriados em assentamentos que so altamente irregulares na disposio fsica ou que esto situados em terras pblicas. Em alguns casos, os ttulos de posse podem ser mais eficazes do que a escritura para proteger os ocupantes e assegurar a sustentabilidade socioeconmica da comunidade.
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S obre o a u t or
Edsio Fernandes advogado, urbanista, autor e conferencista de inmeras universidades internacionais e organizaes no governamentais. Formou-se na Universidade Federal de Minas Gerais no Brasil e recebeu o grau de Doutor em Direito da Universidade de Warwick, no Reino Unido. Em 2003, foi nomeado diretor de assuntos fundirios no novo Ministrio das Cidades, no Brasil, onde formulou o Programa Nacional de Apoio Regularizao Fundiria Sustentvel em reas Urbanas. Foi visiting fellow do Lincoln Institute of Land Policy em 2008 2009. Contato: edesiofernandes@compuserve.com
Informaes sobre pedidos Para baixar uma cpia gratuita deste relatrio ou para encomendar cpias do relatrio impresso, visite www.lincolninst.edu/pubs e procure o autor ou ttulo. Crditos desta produo
G E R E N T E E E D I T O R A D E P RO J E T O
Ann LeRoyer
D E S I G N E P RO D U O
DG Communications/NonprofitDesign.com
A gradeci m en t os
As ideias contidas neste relatrio foram desenvolvidas no mbito da pesquisa em curso e das atividades de ensino na rea de programas de mercados informais e regularizao de terras do Instituto Lincoln. Estes programas so liderados h mais de 15anos por Martim O. Smolka, senior fellow e diretor do Programa para a Amrica Latina e Caribe do Instituto. Fui imensamente ajudado pelos dilogos ricos e estimulantes com ele e outros colegas ao longo dos anos, e devo fazer uma meno especial a Pedro Abramo, Carlos Morales, Claudio Acioly, Julio Caldern, Gustavo Riofrio eTeolinda Bolivar. Sou grato ao Dr. Smolka e a Gregory K. Ingram, presidente e diretor superintendente do Instituto Lincoln, por alguns dos dados e anlises econmicas deste relatrio. Agradeo tambm a Anna SantAnna, pesquisadora associada snior do programa da Amrica Latina e Ann LeRoyer, diretora de publicaes, pelas pesquisas adicionais, verificao de fatos e reviso. Nem necessrio dizer que sou o responsvel por eventuais deficincias. Sou grato a todos os funcionrios do Instituto Lincoln pelo seu apoio durante o tempo que passei na Lincoln House como visiting fellow em 2008e 2009.
Fotografias Julio Caldern: 31 Asa Jonsson: esquerda, ltima capa Eduardo Knapp: 39 Prefeitura de Diadema: capa, esquerda da ltima capa Gustavo Riofrio: 28 Secretaria Municipal de Habitao da Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro: 26 Martim O. Smolka: 2, 4, 7, 8, 9, 12, 15, 17, 18, 21, 23, 24, 36, 38, 41, 45, 46, 47, 49, 50, centro da ltima capa Alvaro Uribe: 10, 19, 33
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O Instituto Lincoln um lder em temas chaves relacionados com o uso, regulao e tributao do solo urbano. Atravs de programas educativos e de pesquisa de alta qualidade, o Instituto procura melhorar o dilogo entre agentes pblicos e privados com deciso em temas relacionados com as polticas de solo urbano. Como fundao privada atuante, cujas origens datam de 1946, o Instituto procura dar base tomada de decises informadas atravs da educao, pesquisa, avaliao de polticas, projetos de demonstrao e divulgao de informaes, anlise de polticas e dados atravs de nossas publicaes, website e outros meios de comunicao. Ao reunir acadmicos, profissionais, funcionrios pblicos, autoridades polticas, jornalistas e cidados, o Instituto Lincoln integra a teoria e a prtica e serve de frum apartidrio para estudos multidisciplinrios sobre polticas pblicas relativas o solo, tanto nos Estados Unidos como internacionalmente.
113Brattle Street Cambridge, MA 02138 -3400EUA Tel.: +1-617-661- 3016ou +1-800-526-3873) Fax: +1-617 -661-7235ou +1-800-526-3944) Website: www.lincolninst.edu E-mail: lac@lincolninst.edu

Os diversos elementos do fenmeno da informalidade e dos programas de regularizao de assentamentos urbanos apresentados nessa publicao, editada em parceria com o Lincoln Institute of Land Policy, revelam a importncia de discutir, refletir e formular bases conceituais e instrumentais adequadas diversidade de situaes, em seus aspectos sociais, fsico-espaciais, jurdicos e poltico-institucionais. Neste sentido, com grande satisfao que apresentamos a verso em portugus da obra do jurista Edsio Fernandes: Regularization of Informal Settlements in Latin America, uma anlise que proporciona ampliar a viso sobre diversos aspectos da regularizao dos assentamentos urbanos marcados pela informalidade. Estudos como esse permitem programar iniciativas de enfrentamento da informalidade em bases consistentes e divulgar o conceito de que a preveno da informalidade to importante quanto instruo e aplicao de mecanismos para remedi-la. Essa anlise, em torno dos aspectos a serem considerados no processo de regularizao de assentamentos urbanos, serve de estmulo para uma reflexo sobre os instrumentos, programas e padres de desempenho dos agentes pblicos, que devem sempre buscar a excelncia ao enfrentar os desafios. Esse estudo converge para o alcance de nossos objetivos primordiais: construir cidades mais sustentveis e justas; respeitar os direitos sociais e individuais e garantir o acesso moradia digna.
ISBN 978-1-55844-202-3 Policy Focus Report/Code PF023

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Regularizao de Assentamentos Informais na Amrica Latina

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Verso em Portugues desta publicao com o apoio:

Assentamento informal crescente na periferia de Lima, no Peru, com comunidade ativa.

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Os desafios dos assentamentos informais

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Definir e medir os assentamentos informais e avaliar suas causas

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A moradia informal cresce em altura neste bairro de La Plata, na Argentina.

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Definio e medio de favelas de acordo com a ONU-HABITAT

Fonte: ONU-HABITAT (2006).

Nmero de favelas em municpios brasileiros, ordenado pelo tamanho da populao, 2000

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A regularizao dos assentamentos informais consolidados

Matinha uma favela densamente consolidada no Rio de Janeiro, Brasil.

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A funo social da propriedade e desenvolvimento urbano

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Experincias com a regularizao: os casos do Peru e do Brasil

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Proposta de Hernando de Soto

Escrituras concedidas anualmente no Peru, 1996 2006

Por cento de ttulosLima/Total 97 97 72 34 41 25 31 24 18 12 12

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Aumento do crdito para materiais de construo no Peru, 2003a 2006

Fonte: Riofrio (2008).

2009 % de pobreza da AL e Caribe (a) % de extrema pobreza na AL e Caribe

% de pobreza no Peru (a) % de extrema pobreza no Peru

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Resultados da regularizao e escriturao no Brasil, 2009

Fonte: SNPU/Mcidades (sem data).

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Total de despesas em programas de melhoria com recursos do BID, 1986a 2008

Fonte: Rojas (2010,142).

O programa FavelaBairro construiu um centro comunitrio em um bairro no norte do Rio de Janeiro.

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Recomendaes para a poltica de regularizao

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Regularizao de Assentamentos Informais na Amrica Latina

ISBN 978-1-55844-202-3 Policy Focus Report/Code PF023

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