El sistema educativo mexicano: La transición de fin de siglo

SECCIÓN DE OBRAS DE EDUCACIÓN Y PEDAGOGÍA

EL SISTEMA EDUCATIVO MEXICANO

CARLOS ORNELAS

El sistema

educativo mexicano

LA TRANSICIÓN DE FIN DE SIGLO

Primera edición (Estructura Económica y Social de México), 1995

Segunda edición (Educación y Pedagogía), 2013

     Primera reimpresión, 2014

Primera edición electrónica, 2016

Diseño de portada: Teresa Guzmán Romero

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ISBN 978-607-16-3740-6 (ePub)

Hecho en México - Made in Mexico

ÍNDICE

Siglas y abreviaturas

Prólogo a la primera edición

Prólogo a la segunda edición

Introducción

I. El marco para el debate sobre la transición del sistema educativo mexicano

Revisión de las contribuciones actuales

Tres notas sobre teoría: reproducción, hegemonía y crisis

El enfoque cultural

Los instrumentos para el análisis

II. Filosofía política del sistema educativo mexicano

La educación en la Constitución mexicana

La reforma del Estado y la educación

Por un proyecto democrático y equitativo

III. La misión del sistema educativo mexicano: tres reformas profundas

Los vaivenes de la política educativa

Hacia la nueva reforma

IV. Democracia y autoritarismo: el currículum oculto del sistema educativo mexicano

El espacio y el dirigente

Las antinomias del sistema educativo mexicano

El autoritarismo atenuado

La necesidad de una ética de trabajo

V. El conocimiento en la transición del sistema educativo mexicano: más allá del currículum oculto

Sobre la calidad de la educación

Las fuentes de la baja calidad

Las reformas de 1993

Opciones para el futuro

VI. La desigualdad en el sistema educativo mexicano

Crecimiento y rezago en el SEM

El saldo pendiente

Más allá de la igualdad jurídica

VII. Dinero e ideas: los recursos para la transición del sistema educativo mexicano

Presupuesto y gasto en la historia del SEM

Punto de flexión: el asunto de los recursos intelectuales

Pautas para la transición

VIII. Del centralismo a la federalización de la educación

El contexto

La saga de la descentralización de la educación

Neoliberalismo o democracia y equidad

IX. Nacionalidad y modernización en la transición del sistema educativo mexicano

Los desafíos

Nacionalidad y apertura económica

La oferta pedagógica

La cobertura, los recursos y la organización del sistema en el proyecto democrático y equitativo

Epílogo a la segunda edición

APÉNDICES

Apéndice A. Texto del artículo 3º constitucional de 1917 a 1993

Apéndice B. Matrícula total del sistema educativo nacional, 1992

Bibliografía

Para Ana Rosario

SIGLAS Y ABREVIATURAS

PRÓLOGO A LA PRIMERA EDICIÓN

Cuando empecé el libro, primero pensé en abordar el tema a partir de las antinomias del sistema educativo, es decir, buscar los argumentos opuestos, así como su respectiva base empírica, luego presentarlos sistemáticamente junto con una propuesta para el desarrollo futuro de la educación mexicana. Sin embargo, la noción de antinomias resultó problemática para explicar algunos aspectos que involucran más de dos argumentos alternativos. Entonces pensé en hacer uso de paradojas para explicar algunos de los efectos inesperados del crecimiento y desarrollo del sistema. El concepto también resultó difícil de usar congruentemente, ya que en ocasiones me forzaba a utilizar argumentos en apariencia opuestos y llegar a conclusiones erróneas. De cualquier manera, a lo largo del texto se encuentran referencias a las antinomias y las paradojas.

Además, conforme avanzaba, leía más cosas y encontraba nuevos datos, me di cuenta de que uno de los rasgos distintivos del sistema educativo, en este fin de siglo, es su movimiento. Me explico. No sólo crecimiento y desarrollo, sino que es posible observar una transición de un estadio —aparentemente— agotado a otro que aún no se alcanza a perfilar con nitidez, pero sobre el que actúan varias fuerzas que intentan determinar su futuro. Esas fuerzas políticas y sociales no se pueden encasillar en el marco de los partidos políticos y el Estado o pensar que se organizan con base en proyectos educativos exclusivamente. Tampoco se pueden encerrar en posturas teóricas congruentes ya que no hay una correspondencia mecánica entre lo que se propone para el futuro de la educación y lo que se hace en la vida cotidiana. Por tales razones, la polémica sobre la educación la encuadré en tres proyectos alternativos —no excluyentes— que se basan en expectativas y conceptos a veces en proceso de formación, más que en propósitos claros y metas precisas. Intenté resumir lo más sobresaliente de esas propuestas y ponerlas en perspectiva histórica.

El primer bosquejo de los materiales aquí presentados ocupaba casi el doble de cuartillas y como cuatro veces más notas a pie de página. Con el fin de facilitar la lectura del libro, en borradores subsecuentes, al mismo tiempo que me preocupaba por expresar con la mayor claridad posible los argumentos, sintetizaba puntos y eliminaba referencias que aun siendo necesarias no me parecían indispensables. De cualquier manera, para el especialista interesado en consultar las fuentes, éstas se citan. Espero que cada capítulo se pueda leer independientemente y que su lógica interna sea congruente.

Cuando se exponen a la luz pública reflexiones y propuestas son una invitación a la polémica. Por esta razón intenté debatir con colegas que en fechas recientes han puesto en circulación estudios y propuestas sobre el sistema educativo mexicano. Traté de cumplir el propósito de mantener un diálogo respetuoso, mostrar mis desacuerdos, pero también mis coincidencias con sus posturas. Debo asentar que, al mismo tiempo que criticaba sus tesis, me apoyaba en ellas para construir mis argumentos. Confío haber hecho honor a sus trabajos. En el fondo, todos aspiramos al mismo fin: la superación del sistema educativo para bien de México. La controversia está en los medios y los instrumentos que proponemos.

La idea de escribir este libro con ese tono polémico surgió en mayo de 1992, después de un seminario que la Sección Mexicana del Club de Roma y el Centro Tepoztlán organizaron para analizar las perspetivas de la educación mexicana en la globalización. Para incitar al debate, como es costumbre en esos encuentros, don Víctor Urquidi me solicitó que escribiera un pequeño ensayo. En un estilo comprimido, presenté lo que a mi juicio eran los principales desafíos lanzados al sistema educativo por la apertura económica y los posibles medios para hacerles frente. Ese ensayo resulta ahora una versión sintética del proyecto democrático y equitativo. En aquel coloquio participaron muchos colegas y personalidades, quienes durante cinco horas se enfrascaron en un debate intenso que no tenía conexión con mi ensayo, pero sí con asuntos cruciales de la educación nacional.

Esa plática se efectuó sólo dos semanas después de que los gobiernos federal y estatales y el sindicato de los maestros firmaron el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica, que descentralizó buena parte del sistema. Ese asunto ocupó la mayor parte del tiempo y las preocupaciones de los participantes, pero se discutió de todo: de las cuestiones constitucionales a los medios de comunicación, de la pedagogía a la pérdida del tiempo en las escuelas, del conocimiento como pasión al papel de la disidencia magisterial. Pienso que en cierta medida me apropié de muchas ideas y reflexiones que ahí se lanzaron. No puedo expresar gratitud individual a todos quienes participaron en aquella jornada memorable, pero hago aquí un reconocimiento a todos ellos. Sin embargo, debo advertir que mis colegas del Club de Roma, Víctor Urquidi y Francisco J. Garza, fueron los padres de la idea de organizar el seminario, por lo cual les estoy muy agradecido.

Este trabajo no hubiera sido posible sin el apoyo institucional del Centro de Investigación y Docencia Económicas, en especial de su presidente ejecutivo, Carlos Bazdresch Parada. Carlos y el CIDE me acogieron a mi regreso a la academia en 1994, después de cuatro años en el sector público. En noviembre de 1992, en un seminario de la División de Estudios Políticos del CIDE, presenté el plan del libro y las proposiciones; ahí me beneficié de críticas y comentarios de profesores que ahora son mis colegas. Armando Alcántara y José Arturo Ruiz disfrutaron de becas de investigación del CIDE de octubre de 1992 a septiembre de 1993 y a ellos debo la mayor parte de la recolección de los materiales y auxilio para elaborar los cuadros y gráficas. También hicieron comentarios precisos al primer borrador de varios capítulos y me auxiliaron a preparar y modificar el plan del libro. Karen Kovacs leyó el borrador de cinco capítulos y me hizo críticas y recomendaciones de valor. A ellos mi agradecimiento por su apoyo.

En los veranos de 1990 y 1991, mis antiguos mentores, Martin Carnoy y Hans Weiler, de la Escuela de Educación de la Universidad de Stanford, me invitaron a participar como instructor en cursos para el staff de la División de Educación del Banco Mundial. Algunos de los materiales que presenté en mis clases fueron esbozos preliminares de lo que en este libro son los capítulos VI, VII y VIII. En éstas recibí críticas precisas sobre el uso de la información económica por parte de mis alumnos y sugerencias importantes de Martin y Hans sobre cómo trabajar los materiales. Aunque no pude incorporar todo lo que ellos sugirieron ni hacer comparaciones internacionales, espero se pongan contentos cuando lean la versión impresa.

Después de 20 años de experiencia docente en secundarias, prepas, CCH, licenciatura y posgrado en varias instituciones, y más de 10 como profesor-investigador en la Universidad Autónoma Metropolitana, en Xochimilco, tuve mi iniciación en la administración pública. En 1989, el entonces secretario de Educación Pública, Manuel Bartlett Díaz, me ofreció trabajo en la SEP. Como su asesor tuve el privilegio de gozar de su confianza y participar en algunos proyectos importantes. La cercanía con el secretario no me impidió mantener una visión crítica del sistema educativo, ni me sentí obligado —y nadie me lo pidió, ni en los tiempos del secretario Bartlett, ni en los del secretario Zedillo Ponce de León— a lisonjear las acciones o la política de la secretaría en esos momentos, aunque me identifiqué intelectualmente con buena parte de ellas. Es razonable suponer, que no obstante uno aspira a ser objetivo, haya cierto sesgo que no se puede evitar.

Una de mis tareas consistía en leer, reseñar y resumir documentos internos, libros o artículos académicos para el secretario. Eso y la práctica laboral en sí misma, me ayudaron a comprender mejor el aparato gigantesco que era la SEP y a aumentar mi entendimiento de ciertos procesos políticos que antes veía a distancia. Muchas de las afirmaciones y comentarios que aparecen en el libro se basan en aquella experiencia. No consideré importante hacer referencia a ella con notas a pie de página. En más de cuatro años de trabajo en el gobierno, también conocí a muchos funcionarios que compartieron conmigo ideas y aspiraciones y se convirtieron en informantes para este libro. A tres de ellos los entrevisté en profundidad, me apoyaron y ofrecieron declaraciones valiosas —nada confidencial o comprometedor— mas me pidieron que guardara sus nombres y posiciones para mí. A ellos y a otros amigos del mundo académico y profesional, que tal vez reconozcan algunas de sus tesis en estas páginas, les agradezco su favor y paciencia.

Aproveché la buena voluntad de mis hijos Karla —quien estudia la licenciatura— y Pável —quien está terminando la prepa— para que en los fines de semana leyeran una y otra vez los materiales. No quedé satisfecho hasta que me aseguraron que todo les parecía claro. Karla incluso me hizo sugerencias de estilo y presentación y me ayudó a mecanografiar el Apéndice A, y Pável me ayudó con una gráfica. A ellos mi cariño acompañado de mi agradecimiento.

Como siempre, Ana Rosario fue la más exigente y, simultáneamente, la más comprensiva de quienes criticaron mi trabajo. Me apoyó en todo momento: leyó una y otra vez los borradores y puso notas en cada una de las páginas, me enseñó a usar un paquete de cómputo, me ayudó a mecanografiar, cargó muchos datos en la computadora y me aconsejó sobre la marcha cómo mejorar lo que a ella le parecía oscuro. Más aún, con su experiencia de maestra normalista y trabajo frente a grupos de primaria durante nueve años, tanto en áreas rurales como en zonas urbanas, me corrigió ciertas apreciaciones y, con su sensibilidad, me encauzó a que trabajara con más detalle los aspectos del aula y la vida cotidiana de los maestros. Además, sin descuidar sus actividades profesionales, me encerró en la casa durante los tres meses críticos de la redacción de las versiones semifinales y se esmeró para que no me faltaran café, papel y lápices. Cuando notaba que estaba fatigado, me incitaba a que hiciera ejercicio físico para descansar. Además de otras formas de corresponder a su apoyo y talento, le dedico este libro con todo mi amor.

Me hubiera gustado agradecer a alguien por su apoyo mecanográfico pero, gracias a la tecnología moderna y al procesador de textos (que son recursos intelectuales), con el índice de cada una de mis manos hice la tarea, lo cual me convierte en único responsable por las equivocaciones y omisiones.

Coyoacán, D. F., a 20 de marzo de 1994

PRÓLOGO A LA SEGUNDA EDICIÓN

Los autores de libros, pienso, siempre se sienten satisfechos cuando sus obras reciben cierta aceptación. En mi caso acojo este alborozo por dos razones. Primera, a pesar de que de ninguna manera presumo que El sistema educativo mexicano. La transición de fin de siglo sea un best seller, no es común que un texto académico alcance más de 25 000 ejemplares vendidos. Segunda, este contento no surge de un interés egoísta o afán de presunción, sino del hecho de que el libro resultó útil para académicos, docentes y estudiantes, en especial para estos últimos (he visto antologías de varias instituciones y programas de licenciatura y posgrado que reproducen capítulos del libro así como comentarios de los compiladores, la mayoría elogiosos).

Me gusta pensar que también ha sido conveniente para servidores públicos y administradores de la educación, en particular para aquellos que por primera vez se acercan a trabajar en el sector educativo; el libro ofrece una perspectiva general.

Cuando leía de nuevo el libro, en preparación para esta segunda edición, con frecuencia caía en la tentación de hacer una revisión a fondo: actualizar los contenidos de cada capítulo, registrar ciertas propuestas teóricas que surgieron al final del siglo XX y comienzos del presente, modificar algunos giros del lenguaje (en los casi 20 años transcurridos desde que terminé el borrador final, mi matriz de análisis y el estilo de redacción han variado). En lugar de ello, decidí dejar el texto tal y como apareció publicado por primera vez en 1995, nada más agrego este prólogo y un epílogo que da cuenta, a grandes rasgos, del destino de la reforma de fin de siglo, de los conflictos que se desarrollaron en torno a la educación básica, de la alternancia política y de la perspectivas del proyecto democrático y equitativo para la educación nacional.

La razón de esta brevedad se debe a que en artículos académicos y periodísticos he analizado el acontecer en la política educativa y sus alrededores. En dos libros posteriores a El sistema educativo mexicano acometo el análisis a fondo del Acuerdo para la modernización de la educación básica de 1992, que en el capítulo VII de este libro miraba con cierta simpatía (Política, poder y pupitres: crítica al nuevo federalismo educativo, México, Siglo XXI Editores, 2008), y de la Alianza por la Calidad de la Educación (Educación, poder y rebeldía: la herencia del pacto Calderón-Gordillo, México, Siglo XXI Editores 2012).

Agradezco al Fondo de Cultura Económica la invitación que me hizo para preparar esta segunda edición. En su opinión, después de 12 reimpresiones, parecía necesaria una puesta al día, sin hacerlo demasiado abundante. Aprecio el apoyo institucional que siempre he recibido, así como de mis colegas y jefes, en la Universidad Autónoma Metropolitana, mi casa abierta al tiempo, donde me desempeño como profesor de educación y comunicación.

Ya no cuento con los consejos de mis hijos Karla Tatiana y Pável Ernesto, ya no los puedo explotar como lectores cautivos, son adultos, han dejado la casa paterna y viven a plenitud sus propias vidas. Mi esposa, Ana Rosario, continúa siendo mi crítica despiadada y dulce a la vez. No tengo palabras para retribuir las lecturas cuidadosas que hace de cada renglón que preparo para publicar.

Sólo me resta hacer votos por que esta obra, que me llena de orgullo, siga siendo de provecho.

Coyoacán, agosto de 2012

INTRODUCCIÓN

Las cosas que debemos aprender antes de hacerlas, las aprendemos haciéndolas… Así pues es muy importante que formemos hábitos de una y otra clase en nuestros jóvenes. En realidad, aquí reside toda la diferencia.

ARISTÓTELES, La ética nicomaquea

El sistema educativo mexicano, centralizado y corporativo, se encuentra en transición. A pesar de que muchos de sus rasgos prevalecen y quizá perduren por varios lustros, su fase final comenzó en 1978 con la desconcentración administrativa de la Secretaría de Educación Pública (SEP). La transición se encamina a la reconstrucción del sistema cuyas orientaciones y resultados esperados se debaten entre dos proyectos de país: por una parte el neoliberal y, por la otra, el democrático y equitativo. No se pretende mostrar una dicotomía absoluta entre las dos perspectivas, ya que se supone que se desprenden de una misma realidad y comparten, al menos en términos abstractos, los fines de progreso, igualdad y democracia. También participan de ciertas ideas acerca de los medios necesarios para conseguir esos fines. Las diferencias principales radican en su comprensión de la base de la sociedad y la función del Estado en la economía, el desarrollo y la conducción de la sociedad.¹

Para los neoliberales, el Estado debe reducir su papel al mínimo necesario para garantizar la supervivencia de la sociedad y la libertad de los individuos. Esta libertad, se arguye, se expresa mejor por medio de los mecanismos del mercado. El Estado o el gobierno sólo debe realizar lo que aquél no puede hacer por sí mismo: determinar, arbitrar y proveer las bases para ejecutar las reglas del libre intercambio de bienes y servicios. El Estado puede intervenir en caso de conflicto social o donde, por cuestiones técnicas, el mercado no es el mejor instrumento: operar la administración de justicia, legislar para garantizar el bien común mediante el desarrollo de la libre empresa y la competencia, encargarse de la defensa y construir la infraestructura del país. Los individuos, no los grupos o las clases sociales, sus intereses y aspiraciones son la fuerza que mueve a la sociedad; la suma de los intereses económicos individuales incrementa el bienestar colectivo. El sector y los intereses privados en competencia son los motivos que permiten la creación de la riqueza y el desarrollo material.

Para los abogados del proyecto democrático y equitativo, la mano invisible del mercado no debe ser la única reguladora de la actividad económica, ya que es la causante de la injusta distribución de la riqueza y los desequilibrios entre las clases sociales y las regiones. El Estado debe ser el rector de la economía y, por medio de la política fiscal, el gasto social y la posibilidad de legislar, puede y debe regular el mercado y amortiguar sus efectos más perniciosos, sobre todo la desigualdad social. Los valores ciudadanos, no el egoísmo de los individuos, son la base del progreso social y el avance material. En contraste con el modelo corporativo, que sitúa al Estado por encima de la sociedad y como sustituto de la nación, el proyecto democrático y equitativo sostiene que el Estado debe ser el conductor de la nación, mas su intervención radica en el imperio de la ley y la asignación y ejecución del gasto público. El Estado rector rechaza al corporativismo y el uso de la propiedad pública para la satisfacción de intereses privados.

No obstante que los proyectos neoliberal y democrático y equitativo significan rumbos diferentes para México, comparten ciertos propósitos o se empalman algunos de sus intereses. Por ejemplo, respecto a la educación acaso las dos tendencias tengan orientaciones filosóficas y políticas distintas. También se basan en teorías encontradas, mas es posible que ambos apoyen la idea de que el sistema educativo mexicano (SEM) debe tener mayor cobertura; sea de mejor calidad; descentralizado, al menos para asentar su organización fundamental en los estados del país y, posiblemente, con mayores recursos de todo tipo. Igualmente, ambos enfoques perciben, aunque de diferente manera, los desafíos que traen a la educación mexicana la apertura económica y el pacto comercial con los Estados Unidos y el Canadá. Si bien esta transición o reforma profunda ya comenzó, no es seguro que se realizará por completo ni es definitivo que sus orientaciones y prácticas resolverán todos los problemas de la instrucción escolar en México. Ésta es una transición de largo plazo. Sin embargo, para que sus resultados sean para beneficio de más mexicanos, es importante la participación de los diferentes grupos sociales en el diseño y ejecución de los proyectos educativos.

Frente a estos proyectos se levanta la resistencia de lo existente, la defensa de las tendencias e inercias del sistema, que no ofrecen alternativas para el futuro, sino miradas lánguidas al pasado como fuente de inspiración. No es un fenómeno privativo de México, lo mismo sucede en el ámbito internacional, donde se reproduce la nostalgia por el tiempo anterior. Por ejemplo, en los años ochenta, en Francia circularon libros con títulos que mostraban cierta turbación social, Voulez-vous Vraiment des Enfants Idiots? (¿Desea usted realmente niños idiotas?) o Le Massacre des Innocents, L’Enseignement en Détresse (La masacre de los inocentes: La educación en apuros) y en los Estados Unidos A Nation at Risk (Una nación en peligro), otro estudio que, sin tener el tono dramático de los franceses, situaba el problema de la misma manera. En éstos la receta parece ser la misma y contundente: back to basics (regresar a lo básico, a lo esencial). En México se escuchan voces que añoran el tiempo de oro, cuando, aseguran, la calidad de la educación era mejor. Ésas son expresiones conservadoras que, abierta o inconscientemente, apuestan por la sobrevivencia del modelo corporativo.

Esas tendencias apoyan la idea de un Estado fuerte, propietario de bienes de producción, proteccionista, cerrado a las corrientes políticas internacionales y administrado por una clase política paternalista y autoritaria. Aspiran a revertir las reformas recientes y mantener un sistema educativo homogéneo, gigantesco, con un aparato central enérgico y que opere directamente los servicios de educación. Por estas razones, para los abogados del viejo proyecto, las demandas de la economía mundial son irrelevantes y no las consideran como retos al sistema educativo. Defienden, aun sin definirlo con claridad, el principio del Estado educador.

Quizá la cualidad más importante del SEM, que lo hace diferente al de otros países capitalistas (avanzados y en vías de desarrollo), es la función del Estado en su institución y funcionamiento. Todos los países tienen sistemas de educación pública; en todos, los gobiernos son quienes les canalizan recursos fiscales; en todos, las políticas gubernamentales tienen secuelas en el quehacer del sistema. Lo que es distintivo del SEM, es su dependencia casi absoluta del Estado, no sólo la política de un gobierno determinado, sino que, a partir de 1917, dada una confluencia amplia de intereses y después de la guerra revolucionaria se estableció el principio del Estado educador en la Constitución y la realidad mexicanas.

El artículo 3º, con sus reformas y adiciones —aun las más recientes, que liberan parte de la educación privada de los rígidos controles del gobierno— legitima tal principio. El gobierno federal centraliza la normatividad para todo el sistema, hasta para el sector privado; tiene la facultad de evaluar; diseña el currículum de la educación básica, normal y tecnológica; elabora, imprime y distribuye gratuitamente los textos para la educación primaria y autoriza los libros para la secundaria; asigna aproximadamente 80% del gasto total en educación; es el promotor de la ciencia y la tecnología; es el principal patrocinador de los acontecimientos más trascendentes en las bellas artes; posee la mayoría y los más importantes museos y bibliotecas; otorga licencias a los egresados de educación superior para ejercer su profesión y, al menos por largo tiempo, aspiró al monopolio en la prestación de los servicios educativos en todos los niveles.

Hoy en día, después de la firma del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica del 18 de mayo de 1992, que descentraliza la educación básica y normal, el gobierno federal aún controla directamente 19 000 escuelas y emplea a más de 170000 trabajadores directos.² Sin embargo, a pesar de esos frenos, el Acuerdo (como se le denominará de aquí en adelante), es la marca preponderante de la transición hasta la fecha. Cierra una etapa de la historia de la educación mexicana, pero abre interrogantes importantes para el futuro.

Por transición del SEM se entiende una circunstancia inestable, de trayecto, el paso de una situación dada a otra por venir, mas el futuro no está determinado. Aunque existen tendencias pesadas, es decir, difíciles de cambiar, su lógica de desarrollo es impredecible por completo. Sobre esa lógica influyen la política y los proyectos de grupos interesados en el SEM. Por proyecto

… se entiende un conjunto de objetivos que expresan el estado futuro de un determinado ámbito social, sea éste el del Estado, el de una institución o el de la sociedad. Aun cuando pretende ofrecer una dirección futura y unos ideales que pueden movilizar a diversos sectores, un proyecto representa una expresión racionalizada tanto de los objetivos históricos que materializan en prácticas los grupos que luchan por el poder, como de sus posiciones frente a las necesidades sociales definidas por ellos como tales para un determinado momento histórico.³ (Cursivas en el original.)

Sin embargo, los proyectos cobran aliento antes de ser expresiones racionales: por regla general sus manifestaciones no son sistemáticas y coherentes, el grado de incertidumbre en el desarrollo de una proposición es muy alto y sus abogados expresan ideas y conceptos muchas veces en proceso de formación o cargan una buena dosis de ambigüedad. Además, los proyectos se modifican por evolución, por el cumplimiento parcial de algunos de sus propósitos, por el paso del tiempo o por cuestiones coyunturales. Se supone explícitamente que los proyectos neoliberal y democrático no son rígidos, sino que están sujetos a cambios conforme las circunstancias o las presiones de otros grupos lo demanden.

Este ensayo intenta brindar un panorama de la transición del SEM, de sus puntos fuertes y sus áreas débiles, de sus historias de éxito y sus fracasos relativos, de los afanes de sus protagonistas —dirigentes, maestros y estudiantes— y de los resultados observables en el aprendizaje de los alumnos. La premisa de este trabajo es que la educación en México está marcada por grandes desigualdades, por iniquidades que es necesario reparar si en realidad se desea prosperidad para todos los mexicanos. No es políticamente ético tener segmentos modernos y avanzados al lado de grandes porciones del sistema educativo muy atrasadas. Esto, en el largo plazo, atenta contra la nación.

Más que de una tesis precisa y definida —que tendría que demostrarse con rigor— la lógica del presente ensayo se construye a partir del afán de exponer las facetas contradictorias del SEM, en especial de la política educativa. No se trata de una descripción detallada de cada uno de los niveles educativos sino de buscar elementos —o nudos conceptuales— que permitan un análisis metódico de todo el sistema y, de manera simultánea, toleren cierto grado de precisión en algunas áreas o periodos históricos. Pero no con el fin del análisis en sí mismo, sino con el propósito de proyectar sus tendencias actuales y especular sobre el futuro. Si bien el foco de atención será la educación pública, en particular la educación básica, no se dejará de lado el examen de la enseñanza privada ni los otros niveles del sistema.

Otro propósito de este trabajo es contribuir al debate actual sobre el presente y el futuro de la educación en México.⁴ Se intenta cumplir ese fin, en primer lugar por medio de una discusión sistemática de elementos clave del SEM: i) orientación; ii) contenidos; iii) cobertura; iv) recursos, y v) organización. Se prefiere esta disposición del texto en lugar de estudiar cada uno de los niveles escolares por separado ya que interesa el análisis global del sistema y de los componentes que le dan cierta homogeneidad. En el capítulo i se justifica teóricamente esta línea de argumentación. En segundo lugar, el examen de los materiales se ordena de manera tal que permita en cada momento poner de relieve los aspectos positivos junto a los elementos deprimidos del sistema. Esto invita a la búsqueda de equilibrio en el análisis y tal vez esquiva caer en visiones contundentes que pregonan que todo es catastrófico o, por lo contrario, como sucede a menudo en el discurso oficial, que todo es perfecto.

Con el ingreso de México al mercado mundial, la apertura de su economía y la posible creación de un mercado común de Norteamérica en 20 o 25 años, las demandas de la nación al sistema educativo, que ya son inmensas en la actualidad, crecerán en extensión y dificultad. Además, esos requerimientos son de nuevo tipo, más complejos, con nuevos desafíos y, por supuesto, de mayor alcance. La conclusión de este libro es que no se puede hacer frente a esas demandas y retos con un sistema educativo diseñado a principios de siglo. Y, para tomar en serio a Aristóteles, esas cosas se deben aprender y hacer.

PANORAMA DEL LIBRO

En el capítulo I se presentan los elementos teóricos que sirven de base para el análisis. Una revisión breve y sistemática de la literatura reciente más importante sobre el SEM conduce a la elaboración de un enfoque cultural. Éste, con base en conceptos deducidos de la nueva sociología de la educación, permite, además de considerar las contribuciones de la educación al desarrollo, su actuación en la movilidad social y los diferentes aspectos políticos, distinguir los valores que el SEM produce y reproduce. Más que para otra cosa, tal enfoque cultural es útil para plantear la alternativa democrática y equitativa en el capítulo final. También en este capítulo se estipulan algunas definiciones clave para el análisis subsiguiente: cobertura, currículum, recursos y organización.

En los siguientes tres capítulos se discuten las orientaciones de la educación nacional en perspectiva histórica. El capítulo II contiene un análisis de ciertas paradojas que surgen del mismo artículo 3º de la Constitución a lo largo de este siglo. Las bases filosóficas de la educación mexicana tratan de conciliar tendencias a veces opuestas. El análisis de las reformas constitucionales al artículo 3º da continuidad al capítulo y permite concluir que, a lo largo de la historia, el Estado y la sociedad le dieron más peso a la educación como instrumento que como un valor en sí mismo.

La educación laica, la socialista y la democrática, aparecen como ejes subordinados a proyectos políticos diferentes que, sin embargo, reclaman para sí los mismos antecedentes. El contexto económico y social imperante en esos tiempos es un artificio que ayuda a explicar los cambios constitucionales y la importancia que los gobernantes y amplios sectores sociales otorgan a la educación. Los valores de la educación, las más de las veces implícitos, son quizá la parte más difícil de elucidar, ya que en la mayoría de las declaraciones, manifiestos, discursos y proclamas se centran en la política gubernamental. Para hacer distinciones precisas, en este capítulo se esboza una concepción del Estado mexicano que no se pretende sea de validez general, pero que sirve bien a los propósitos del libro.

El análisis entre la concepción valoral e instrumental de la educación y sus manifestaciones en el sistema educativo mexicano, será inútil si no se proyectan al futuro inmediato sus consecuencias y se plantea una idea de cómo se pueden conciliar propósitos, tal vez no antagónicos pero sí divergentes, es decir, plantear una solución a esa dicotomía entre corporativismo y neoliberalismo para insinuar el potencial del proyecto democrático y equitativo.

En el capítulo III se expone la tensión fundamental entre los fines de la educación mexicana que se derivan de la Constitución: dar prioridad a la formación de ciudadanos o de satisfacer las necesidades de recursos humanos que demanda el desarrollo. El capítulo concluye con las premisas que las reformas de 1992-1993 registran para la reforma profunda del SEM y esboza los fines de los proyectos en competencia, el neoliberal y el democrático y equitativo.

El capítulo IV proporciona continuidad al argumento pero da un salto conceptual; de los valores y la política pasa al análisis de fines y resultados. La tensión política entre democracia y autoritarismo cobra vigencia en todo el sistema educativo, pero se manifiesta más patentemente en el aula. Por medio de ejemplos —más que de pruebas contundentes— se muestra la divergencia entre los fines y la práctica educativa. En este capítulo se pone atención con cierto grado de detalle a otra paradoja: se supone que el autoritarismo inherente al sistema educativo acostumbra a millones de niños y jóvenes a recibir órdenes, a ser puntuales, disciplinados y aceptar la jerarquía social imperante. Por medio del análisis del currículum oculto y las relaciones sociales de los maestros con el Estado y el sindicato, los padres de familia y los alumnos, las cualidades de la profesión y el entorno, se concluye que el autoritarismo supuesto del SEM es ineficaz y que más que contribuir a formar personas disciplinadas y competentes, reproduce rasgos de irresponsabilidad y apatía.

Acaso ningún tópico del sistema educativo llame más la atención de los mexicanos que la calidad de la educación o, mejor expresado, su baja calidad. El capítulo v se destina al análisis de esta cuestión. Aunque no hay un acuerdo global ni una definición precisa o tan siquiera una noción adecuada, el asunto de la calidad de la educación forma parte de las discusiones actuales. La ausencia de evaluación de resultados y su sustitución por narraciones que, más que juicios razonados, parecen ejercicios en autocomplacencia. Todo lo que trae como consecuencia una baja calidad de la educación cuyo corolario nefasto incluye la falta de formación auténtica de una base sólida de conocimientos en los educandos, incongruencias en los frutos y, en conclusión, la irrelevancia de la educación formal para el desarrollo futuro del país. La conclusión no es ninguna novedad: México tiene un sistema educativo de baja calidad que se ha preocupado poco por desarrollar conocimientos. Tradicionalmente se ha destacado la transmisión de saberes producidos a lo largo de la historia y la mayoría de ellos en otras partes del mundo. Más grave es el hecho de que los métodos de transmisión son obsoletos, con excepción, quizá, de pequeños experimentos en algunos planteles de preescolar y en los posgrados más exitosos. Con el fin de contribuir positivamente en este debate, en este capítulo se esbozan ciertos elementos que son necesarios para modificar el peso de la dicotomía entre la enseñanza y el aprendizaje y que probablemente demanda el desarrollo de la educación en México, lo que se discute en el capítulo final.

En el capítulo VI se hace una exposición de la cobertura. Existe una paradoja entre el crecimiento asombroso de la matrícula en las siete décadas que tiene de existencia el actual sistema —desde la creación de la SEP en septiembre de 1921, sobre todo a partir del plan de once años— y los rezagos lacerantes. No se trata de hacer un estudio estadístico exclusivamente, se intenta distinguir a los segmentos sociales favorecidos con la expansión del sistema y los sectores que sufren del atraso o, tal vez, del abandono. El análisis de la cobertura induce también al examen de programas compensatorios de diversa índole y algunas cualidades de la educación indígena. La desigualdad en la asignación de recursos se nota también en las instalaciones escolares y los materiales educativos. Mientras que en las grandes ciudades hay cierto equipamiento educativo y en algunas instituciones de educación superior es considerable, aunque obsoleto en su mayoría, en la generalidad de las escuelas públicas es notoria la falta de los materiales indispensables.

En el capítulo VII se examinan los recursos destinados a la educación, mas no se restringe esta noción a los insumos financieros (ésta abarca también los recursos materiales e intelectuales). La creación de la SEP permitió que el gobierno federal otorgara cada vez más apoyos financieros a la educación pública y se dieran grandes avances, a grado tal que durante un lapso considerable el renglón educación fue el más grande del presupuesto federal. Mas al parejo de los adelantos, las desigualdades no aminoraron sino que tal vez la asignación misma contribuyó a agravar algunos aspectos. El análisis de los costos educativos permite confirmar esa afirmación. Aquí se participa en la polémica sobre la gratitud o no de la educación superior, la función de los subsidios a las clases medias y su efecto en el desarrollo del país.

En el capítulo VIII se analiza la organización del SEM. El contrasentido fundamental se expresa en la tendencia histórica centralista del país, así como del sistema educativo, en contraposición al desarrollo de las regiones. La inclinación del Estado a homogeneizar todo arrastró al sistema educativo a convertirse —como lo destacó don Jesús Reyes Heroles— en un elefante reumático y artrítico. Aquí se destaca la ambivalencia de la política educativa del gobierno. Con la descentralización o federalización de la educación básica y normal, el Estado busca, por una parte, legitimar al régimen y, por otra, conservar el control sobre el proceso escolar.

En el capítulo final, a partir de los planteamientos anteriores, se ofrece una discusión acerca de la necesidad de la reforma profunda del SEM y las bases sobre las que debe levantarse. Plantea un intento de armonizar tendencias divergentes y aun opuestas, pero que se pueden conciliar, al fin y al cabo las paradojas no son permanentes en la historia. Si bien es cierto que se parte de las demandas del desarrollo, se reconoce la necesidad de seguir fortaleciendo la identidad nacional y se insiste en la reproducción de habilidades y en la formación de una ética de trabajo. El enfoque no es economista sino cultural. Los recursos naturales de México tal vez no serán los más importantes en el futuro, aunque no se niega su trascendencia estratégica, sino que los principales activos de la nación serán los mexicanos, su inteligencia, sus conocimientos y aspiraciones. La misión del sistema educativo es formar a esa masa de ciudadanos cultos y productivos y con la conciencia clara de que ser mexicano es un valor significativo que se debe preservar.

Para la elaboración de una propuesta coherente de reforma, se recuperan nociones que se desarrollaron en los primeros cinco capítulos y se subraya la importancia de la política educativa como eje ordenador del sistema. Tal vez la consecuencia que más se destaca es la urgente necesidad de que el sistema educativo, junto con el resto de las instituciones sociales, forme a millones y millones de mexicanos que sepan identificar problemas, desarrollar métodos para resolverlos y que tengan la voluntad para hacerlo; que además estén conscientes de su función en la sociedad, que sean buenos ciudadanos y excelentes trabajadores, en fin, que no sólo posean diplomas, sino que sean cultos. Ése es el propósito principal de la educación.

I. EL MARCO PARA EL DEBATE SOBRE LA TRANSICIÓN

DEL SISTEMA EDUCATIVO MEXICANO

Todo lo que hasta nuestros días se ha llamado civilización no es más que una serie de episodios de anarquía o injusticia, pero siempre de barbarie, durante los que hemos existido lo mismo que las especies animales, luchando unos contra otros…

JOSÉ VASCONCELOS, Un llamado cordial

NO OBSTANTE los grandes avances cuantitativos que registró el SEM en siete décadas, aún persisten graves deficiencias: se supone que la misión principal de la escuela primaria mexicana es formar a ciudadanos solidarios y preparados para la vida democrática, mas reproduce en su quehacer rasgos autoritarios perceptibles; hoy en día el sistema educativo es más complejo que en el pasado; sin embargo, hay insatisfacción social por la notoria falta de calidad en la mayoría de los planteles y niveles escolares; se producen millones de libros de texto, no obstante, hay opiniones de peso que denotan que los contenidos educativos son obsoletos e irrelevantes para la sociedad actual y futura; se postula que la educación es el mejor instrumento para preparar a los recursos humanos que demanda el desarrollo del país, pero el sistema educativo no reproduce valores que enaltezcan el trabajo; se logró una cobertura muy importante en la educación nacional, pero aún subsiste un grave rezago en la educación básica que es dramático en las zonas rurales y pobres de las ciudades y que se acentúa en los grados superiores; en fin, la educación siempre ha sido la esperanza de un futuro mejor, pero su presente deja mucho que desear.

La educación mexicana siempre ha estado sujeta a debate, nunca en su historia ha sido patrimonio de una sola tendencia; no obstante, en todo tiempo existen corrientes dominantes y subordinadas o en oposición. La educación siempre ha estado marcada por antagonismos, contradicciones o tensiones. La Constitución define que la organización política de México es republicana y federal; que existe un pacto entre estados libres y soberanos que se asocian para conformar una sola nación. Sin embargo, hasta mayo de 1992, la característica principal del SEM era el centralismo, tanto en la organización como en la toma de decisiones y, paradójicamente, no es seguro que la