En Busca Del Desarrollo Perdido

EN BUSCA DEL DESARROLLO PERDIDO
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Osvaldo Sunkel**
Fecha de recepcin: 16 de junio de 2006. Fecha de aceptacin: 28 de septiembre de 2006.
Resumen
El objetivo del desarrollo domin la poltica econmica en Amrica Latina y el mundo
subdesarrollado entre 1950 y 1970. El Estado impuls la industrializacin, la modernizacin agraria y la ampliacin de la infraestructura productiva y los sectores sociales. Fue un ciclo estadocntrico, basado en el enfoque estructuralista, agotado en los
aos setenta. Despus de la crisis de la deuda en lo-s ochenta, se reemplaz por el
enfoque neoliberal del Consenso de Washington, orientado a la estabilidad financiera, el mercado y la apertura externa, lo que dara lugar al desarrollo. Es el actual ciclo
mercadocntrico. Pero los resultados han sido mediocres y decepcionantes. Vuelve el
inters por el desarrollo como objetivo de la poltica econmica, para lo cual se
requiere un enfoque neoestructuralista y una perspectiva sociocntrica, en que el
Estado debe responder a la ciudadana y guiar y regular estratgicamente el mercado.
Palabras clave: desarrollo, neoliberalismo, neoestructuralismo, estadocntrico,
mercadocntrico, sociocntrico.
Una versin parcial y preliminar de este artculo fue publicado en Celia Barbato (coordinadora), Nuevas aproximaciones al concepto de desarrollo. Desde la economa, la sociedad y la
tica, Montevideo, Serie Desarrollo, Sociedad Internacional para el Desarrollo (captulo
Uruguay), INTAL/Ediciones TRILCE, 2000. Se agradece a los responsables de esa publicacin la
autorizacin para incorporar dicha versin en este artculo.
** Presidente de la Corporacin de Investigaciones para el Desarrollo (CINDE), Santiago, Chile.
Correo electrnico: osunkel@manquehue.net
Vol. 37, nm. 147, octubre-diciembre / 2006
RTCULOS
EN BUSCA DEL DESARROLLO PERDIDO*
OSVALDO SUNKEL

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Abstract
The aim of development dominated economic policy in Latin America and the underdeveloped world between 1950 and 1970. The State drove industrialization, agrarian
modernization and the expansion of the productive infrastructure and the social sectors.
This was a State-centric cycle based on the structuralist focus, which was exhausted
during the 1970s. After the debt crisis of the 1980s, it was replaced by a neo-liberal
focus of the Washington Consensus, oriented towards financial stability, the market
and the external opening, replacing development. This is the present market-centered
cycle. However, the results have been mediocre and disappointing. Interest in
development as the aim of economic policy is returning, for which a neo-structuralist
focus is required and a socio-centric perspective, in which the State must respond to
the citizenry and guide and regulate the market strategically.
Key words: development, neo-liberalism, neo-structuralism, State-centric, marketcentered, socio-centric.
Rsum
Lobjectif du dveloppement a domin la politique conomique en Amrique latine et
dans le monde sous-dvelopp entre 1950 et 1970. Ltat a impuls lindustrialisation,
la modernisation agraire, et lextension de linfrastructure productive et des secteurs
sociaux. Ce cycle centr sur ltat, fond sur la perspective structuraliste, sest puis
dans les annes soixante-dix. Depuis la crise de la dette dans les annes quatre-vingt,
le relais a t pris par la perspective no-librale du Consensus de Washington, oriente
vers la stabilit financire, le march et son ouverture, ce qui donnerait lieu au
dveloppement. Cest lactuel cycle centr sur le march. Lintrt recrot pour orienter
la politique conomique vers le dveloppement, ce qui require ladoption dune
perspective no-structuraliste et louverture dun cycle centr sur la socit, o ltat
est rendu responsable devant les citoyens et doit guider et rguler stratgiquement le
march.
Mots cls: dveloppement, nolibralisme, no-structuralisme, centr sur ltat, sur le
march ou sur la socit
Resumo
O objetivo do desenvolvimento dominou a poltica econmica na Amrica Latina e no
mundo subdesenvolvido entre 1950 e 1970. O Estado promoveu a industrializao, a
modernizao agrria e a ampliao da infraestrutura produtiva e os setores sociais.
Foi um ciclo estadocntrico, baseado no enfoque estruturalista, esgotado nos anos
setenta. Depois da crise da dvida nos anos oitenta, foi substitudo pelo enfoque
neoliberal do Consenso de Washington, orientado para a estabilidade financeira,
o mercado y a abertura externa, o que daria lugar ao desenvolvimento. o atual ciclo
mercadocntrico. Porm os resultados tm sido medocres e decepcionantes. Retorna
o interesse pelo desenvolvimento como objetivo da poltica econmica, para o qual se
requer um enfoque neoestruturalista e uma perspectiva sociocntrica, na qual o Estado deve dar resposta cidadania e guiar e regular estrategicamente o mercado.
Palavras chave: desenvolvimento, neoliberalismo, neoestructuralismo, estadocntrico,
mercadocntrico, sociocntrico.
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Introduccin
l desarrollo econmico y social fue el gran objetivo que se plantearon los

gobiernos y las sociedades de Amrica Latina a mediados del siglo pasado, al
igual que las dems regiones subdesarrolladas del mundo. Los logros de los
esfuerzos con esa orientacin entre las dcadas de 1950 y 1970 en materia de infraestructura de trasportes, energa y comunicaciones, de industrializacin, de mejoramiento y ampliacin de los servicios pblicos de educacin, salud, vivienda y
seguridad social, y de modernizacin en general, aunque parciales, fueron considerables en la mayora de los pases de la regin.
Sin embargo, dicho proceso se agot en los aos setenta por diversas causas: la
persistencia o agravamiento de serios desequilibrios econmicos, financieros, sociales y polticos internos, la influencia de las profundas crisis monetarias, energticas y econmicas internacionales de esa dcada, la aceleracin de los fenmenos
interrelacionados de la globalizacin y de la nueva revolucin tecnolgica, y, muy
en particular, el surgimiento y predominio de la ideologa y la praxis neoliberales,
que si bien emergi ya en la dcada de 1970, se generaliz despus de la crisis de la
deuda externa a comienzos de los aos ochenta y con el posterior colapso del
mundo socialista.
El objetivo del desarrollo, que se haba concebido como tarea prioritaria de largo
plazo por ser impulsada fundamentalmente desde la esfera estatal, fue reemplazado
en la mayora de los pases, por razones objetivas de agudas crisis financieras, por
una preocupacin prioritaria respecto de la estabilidad monetaria y financiera.
Al correspondiente e inevitable ajuste macroeconmico de corto plazo sigui,
sin embargo, un proceso de reestructuracin institucional destinado a lograr la apertura externa, la liberalizacin y desregulacin de los mercados y la privatizacin de
las empresas y servicios pblicos, con la correspondiente jibarizacin del Estado.
La tarea del desarrollo qued entregada implcitamente al mercado y la empresa
privada, con un papel subsidiario para el Estado.
Esta nueva fase de profundas transformaciones y reorganizaciones estructurales
lleva ya entre dos y tres dcadas, dependiendo de los pases. Los resultados han sido
dispares y contradictorios. Los ms positivos se refieren a la recuperacin de un
modesto crecimiento econmico despus de la dcada perdida de 1980, al fuerte
incremento de las exportaciones, al incremento del gasto social focalizado en los
ms pobres, al abatimiento de la inflacin y al logro de razonables equilibrios
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macroeconmicos de carcter financiero. Los ms negativos, con pocas excepciones, se refieren a que aquella recuperacin del crecimiento ha sido sumamente
modesta y extremadamente inestable en materia de inversiones, empleo y crecimiento del PIB, de modo que el ingreso per capita slo ha aumentado marginalmente
y los elevados niveles de pobreza prevalecientes no han variado mucho, mientras la
distribucin del ingreso ha tendido a empeorar.
Persiste, por tanto, un severo y preocupante deterioro social que se ha traducido
en situaciones crecientemente conflictivas, tanto en la convivencia ciudadana cotidiana, como en lo social y poltico, todo lo cual amenaza la supervivencia de la
recientemente recuperada democracia. La decena de presidentes que en la ltima
dcada y media no han podido completar sus periodos presidenciales, y el giro a la
izquierda observado en las elecciones presidenciales ms recientes, constituyen una
demostracin concluyente de las crecientes contradicciones entre el proceso de
instalacin de regmenes democrticos en los pases de la regin y las consecuencias de la globalizacin y las polticas neoliberales.
La controversia se polariza entre los partidarios de insistir en el neoliberalismo,
que sobre la base de los logros alcanzados y pidiendo paciencia y reformas
institucionales de segunda y tercera generacin, avizoran un futuro esplendor, y
sus crticos, que en virtud de los mediocres resultados econmicos observados
y sus preocupantes consecuencias sociales y polticas anticipan situaciones cada vez
ms graves. De esta manera, el debate cultural, social, poltico y econmico contemporneo, que se caracteriza por un reduccionismo binario ahistrico, que opone
dicotmicamente Estado y mercado, se encuentra paralizado.
El contexto histrico e internacional

Para superar esa situacin conviene recordar que el estatismo comenz a reinar
desde mediados del siglo pasado, como consecuencia de las dos guerras mundiales
y de la profunda crisis econmica y sociopoltica internacional de los aos treinta.
Tom su forma ms extrema en la Unin Sovitica y los dems pases del bloque
socialista, que adoptaron la planificacin econmica estatal centralizada y el control
sociopoltico y cultural del Partido Comunista, con el fin de crear un aparato productivo moderno en sociedades muy atrasadas.
En el mundo capitalista desarrollado la respuesta fue variada, lo que constituye
una importante leccin para nuestra situacin actual, como veremos ms adelante.
Durante un breve periodo, en las llamadas potencias del Eje (Alemania, Italia, Japn, y por bastante ms tiempo en Espaa) prevaleci tambin un partido nico
nacionalsocialista o fascista en lo poltico, y una estrecha asociacin planificada de
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Estado y gran empresa capitalista en lo econmico, con la finalidades bsicamente

armamentistas.
La versin estadocntrica ms moderada, que buscaba combinar Estado con
mercado y democracia, de inspiracin keynesiana, se dio en los pases industriales
de Amrica del Norte y Europa, con fuerte nfasis en el crecimiento econmico, el
empleo y la redistribucin del ingreso, el llamado Estado de bienestar. En Estados
Unidos se adopt el New Deal, con el objetivo principal del pleno empleo, aunque
tambin, como en Europa, con fuerte subsidio y proteccin al sector agropecuario
y grandes proyectos de desarrollo regional.
En Europa el estatismo se plasm en variaciones sobre el tema del Estado de
bienestar: el socialismo laborista britnico, las socialdemocracias noreuropeas y las
economas sociales de mercado demcratacristianas, principalmente en Alemania e
Italia. Todas se centraban en el crecimiento, el pleno empleo, la provisin de servicios sociales pblicos y, en mayor o menor medida, la estatizacin de las empresas
de servicios de infraestructura. Con un agregado trascendental: la integracin europea, con un fuerte contenido de apoyo al desarrollo de los pases y regiones ms
atrasadas de ese continente.
En el tercer mundo los pases subdesarrollados el estatismo tom la forma
del desarrollismo, con gran variabilidad de los grados de estatizacin y mercado.
Hubo fuerte intervencin y accin del Estado, ms que en las economas capitalistas desarrolladas, pero sin suprimir el mercado. Aunque se trat de planificar el
desarrollo econmico dentro del contexto capitalista, hubo ms planes que planificacin efectiva, con propiedad privada y pblica de los medios de produccin y
mercados ms o menos intervenidos. Los principales objetivos eran la industrializacin, la integracin del mercado interno, la inversin en infraestructura, la modernizacin de la agricultura y las polticas sociales. En lo poltico, un amplio espectro y
alternancia entre intentos ms o menos logrados de democracia y dictadura.
La concepcin estatizante de apoyo a las polticas desarrollistas tambin abarc
las relaciones internacionales. Las instituciones de Bretton Woods (FMI, BM, GATT),
los bancos regionales de financiamiento del desarrollo y las instituciones de cooperacin internacional constituyeron un sistema pblico de relaciones econmicas
internacionales encargadas de reemplazar los flujos financieros y de inversin privados que haban desaparecido con la gran depresin y de rescatar el comercio
internacional del proteccionismo heredado de aquella crisis y la segunda guerra
mundial.
Lejos de la leyenda negra propagada por el neoliberalismo sobre los desastres
que estas polticas habran ocasionado desde fines de los aos cuarenta, en todas
las reas del mundo, destacando especialmente Amrica Latina, se experiment la
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fase ms exitosa de crecimiento econmico y mejoramiento de las condiciones de

vida de que se tenga registro histrico. Tanto as que ha sido calificada la edad de
oro del capitalismo (Armstrong, Glyn y Harrison, 1991). En nuestra regin se duplic con creces el ingreso per capita, se concret un avance sustancial en materia de
industrializacin e infraestructura, hubo progresos notables en los indicadores sociales, se redujo la pobreza, aument la productividad y se expandi, moderniz y
diversific considerablemente la capacidad productiva (Thorp, 1998). Sin embargo, como ya se anot, este ciclo lleg a su fin en los aos setenta por mltiples
motivos internos de carcter no slo econmico, sino tambin socioculturales y
polticos (Griffth-Jones y Sunkel, 1986). Enorme influencia sobre el fin de esta
etapa tuvo tambin la presencia creciente de una nueva y poderosa institucin capitalista la Corporacin Transnacional, as como la reconstitucin del mercado
financiero privado internacional y una nueva revolucin tecnolgica, en definitiva,
la eclosin del fenmeno de la globalizacin, sobre el que volveremos ms adelante
(Dicken, 1998).
El pndulo binario entre Estado y mercado se volc desde entonces hacia este
ltimo. La era del fundamentalismo mercadocntrico comenz en 1975 en Chile,
cuando los llamados Chicago Boys fueron puestos a cargo de la poltica econmica
del gobierno militar. Se confirm despus con los gobiernos de Reagan en Estados
Unidos y Thatcher en Gran Bretaa y se propag al mundo entero en alas de la
crisis del ciclo estatista, la globalizacin financiero-informtica, el predominio del
capital financiero sobre el productivo, la revolucin ideolgica neoliberal y el colapso del mundo comunista. Las polticas pblicas correspondientes son bien conocidas: apertura de la economa, reduccin del papel del Estado, confianza ilimitada en
la empresa y las inversiones privadas y el mercado, privatizacin de empresas y
servicios pblicos, liberalizacin y desregulacin de los mercados. El desarrollo
econmico y social se obtendra automticamente como resultado final y corolario
de este conjunto de polticas.
En su expresin internacional, la concepcin mercadocntrica se apoya y promueve la globalizacin, tanto en cuanto fenmeno objetivo y real, como sobre todo
en su dimensin normativa de propuesta ideolgica. Ello coincide con la gigantesca
expansin del sistema financiero privado internacional, que ha relegado a un plano
muy secundario al antiguo sistema pblico de relaciones internacionales, dando
lugar tambin a una suerte de privatizacin de las relaciones econmicas internacionales y a una situacin caracterizada por gran inestabilidad e ingobernabilidad (Soros,
1998), en especial, en relacin con los tradicionales y algunos nuevos bienes pblicos globales, como por ejemplo los del equilibrio ecosistmico (Kaul, Grunberg y
Stern, 1999).
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Actualmente se reconoce que los resultados de este nuevo ciclo neoliberal dejan
mucho que desear. Tanto en Amrica Latina, como en el mundo en general, los
resultados son sumamente preocupantes: crecimiento econmico insuficiente y altamente inestable, fuerte concentracin del poder econmico, acentuacin de la
heterogeneidad estructural, aguda y creciente desigualdad tanto en los propios pases desarrollados como en los subdesarrollados y una cada vez ms abrumadora
distancia entre ellos, prdida de los bienes y espacios pblicos, con fuerte exclusin
social, pobreza y deterioro ambiental en todos los casos. La democracia, aparentemente el principal logro poltico, tambin se ha ido desvirtuando y est severamente
amenazado en muchos pases (CEPAL 2000; CEPAL 2001; CEPAL 2002 ).
Como se sealaba anteriormente, la preocupacin prioritaria por el desarrollo
econmico y la industrializacin, que haba prevalecido luego de la segunda guerra
mundial, desapareci de la agenda pblica con las urgencias derivadas en los aos
setenta con el resquebrajamiento del rgimen financiero internacional de posguerra,
la secuencia de recesiones con inflacin (stop-go) que le sigui, las crisis del petrleo de 1973 y 1979, y la de la deuda externa a comienzos de los ochenta. Debido a
la ilimitada confianza en la superacin de estas crisis mediante las polticas neoliberales
de ajuste y reestructuracin adoptadas en ese periodo, el tema de las perspectivas
del desarrollo socioeconmico de Amrica Latina a ms largo plazo continu brillando por su ausencia durante largo tiempo.
La excepcin fueron los planteamientos de la CEPAL sobre crecimiento con
equidad (CEPAL 1990; CEPAL 1992a; CEPAL 1992b) y el neoestructuralismo (Sunkel,
1991; Sunkel y Zuleta, 1990). Esos planteamientos no tuvieron mayor acogida,
salvo en Chile, con el retorno de la democracia. En efecto, el programa de gobierno
de la Concertacin de Partidos por la Democracia ha tenido desde 1990 como lema
el crecimiento con equidad y ha implantado una serie de eficaces polticas sociales, financieras, de desarrollo productivo y tecnolgico, de regulacin y otras que
no estaban en el recetario neoliberal y que han contribuido en forma significativa al
reconocidamente exitoso desarrollo de ese pas desde entonces, salvo en lo referente a una gran desigualdad, que sigue persistiendo (Sunkel, 2006).
La preocupacin por el desarrollo socioeconmico ha vuelto a surgir a la luz de
los resultados obtenidos en la regin en los ltimos aos, donde, en contraste con el
caso chileno, se mezclan logros macroeconmicos importantes, pero insuficientes y
sumamente frgiles, como se ha visto en varias ocasiones, con consecuencias
sociopolticas adversas y preocupantes perspectivas de gobernabilidad. De ese modo,
en los ltimos aos el tema del desarrollo ha vuelto al centro del escenario, como lo
evidencian algunas fuertes crticas provenientes del propio establishment acadmico estadounidense, nada menos que un premio Nbel (Stiglitz, 1998), e incluso en
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algunas de las reuniones y publicaciones del Banco Mundial y del BID, instituciones
que promovieron con entusiasmo las polticas neoliberales (Emmergj y Nez del
Arco, 1998).
Sin embargo, el tema del desarrollo careca, hasta hace poco, de todo inters y
sentido para gran parte de la elite y tecnocracia gobernantes de la regin, y para la
comunidad internacional privada y pblica que los apoya y con los cuales se identifican. En su discurso nico y dominante se afirmaba en forma explcita y reiterada,
o se supona implcitamente, que el colapso del mundo socialista y la globalizacin
del sistema internacional junto al indito y acelerado proceso de profundas transformaciones tecnolgicas, econmicas, sociales, polticas y culturales en curso
estaban configurando una situacin de superacin de las ideologas tradicionales, al
imponerse la democracia liberal en lo poltico y el sistema de mercado, en su versin neoliberal, en lo econmico.
De esa manera se supona que la sostenibilidad del desarrollo estaba plenamente
asegurada en virtud del supuestamente reconocido potencial de crecimiento de la
economa capitalista globalizada y de la implantacin del rgimen democrtico. Haba dos fenmenos centrales que estaban influyendo positivamente nuestra realidad
y seguiran hacindolo en el futuro: la globalizacin y el neoliberalismo. Ambos
aseguraran la aplicacin de tales polticas econmicas y, con ello, un ptimo crecimiento futuro.
Frente a ese discurso triunfalista, apoyado parcialmente en realidades histricas
incontrovertibles, los sectores progresistas, de centro-izquierda, socialistas y humanistas, renovados y no renovados, reaccionaban con escepticismo pero quedaban en verdad descolocados, confusos y perplejos. Sin embargo, en la medida en
que el triunfalismo neoliberal enfrenta en su trayectoria realidades complicadas y
bastante menos exitosas que las esperadas, se abre nuevamente un espacio para la
reflexin crtica.
Globalizacin y neoliberalismo: ideologa y realidad

Lo primero que conviene precisar es que dichas ideas constituyen en realidad una
nueva ideologa, la del fin de las ideologas. Segn esta, se habra llegado a una
estacin terminal del proceso histrico, la fase final y superior del capitalismo. Ese
discurso comienza a debilitarse ante una realidad que lo desacredita crecientemente.
La democracia, lejos de afirmarse y profundizarse, est en peligro, y aunque se
mantenga su formalidad, se est desvirtuando en muchos pases (PNUD, 2004). El
crecimiento econmico no llega a la mitad de las tasas que prevalecieron en las
dcadas de los cincuenta y sesenta del siglo pasado. Adems, depende como nunca
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del ahorro externo y la inversin extranjera, con lo cual se hace sumamente inestable, como ha quedado demostrado nuevamente con las repercusiones de las recurrentes crisis financieras internacionales. Las condiciones sociales continan en
muchos pases siendo peores que en los aos setenta y se hacen crecientemente
insoportables. Siguen prevaleciendo los deteriorados ndices de pobreza y una psima
distribucin del ingreso, y las protestas sociales irrumpen con violencia, mientras
las conductas individuales y colectivas antisistmicas (narcotrfico, drogadiccin,
violencia, corrupcin) se extienden y agudizan convirtindose en serios problemas
de gobernabilidad (Ocampo y Martn, 2003).
Pero no solamente en Amrica Latina hay problemas. En estados Unidos e Inglaterra, los dos pases anglosajones que se exhiben como modelos de la nueva era del
neoliberalismo, si bien se ha recuperado el crecimiento, la distribucin del ingreso,
la pobreza y la exclusin han empeorado notoriamente desde su implantacin. En
Europa prevalece el estancamiento y el desempleo ha alcanzado niveles sin precedentes desde la gran depresin de hace un siglo. En el plano internacional, cuatro de
las caractersticas centrales son el crecimiento mediocre de la economa, la incontrolable volatilidad financiera, la extrema debilidad de la institucionalidad pblica
internacional y el empeoramiento sostenido de la distribucin del ingreso mundial
(Soros, 1998).
Cuando se examina esta ltima tendencia a la luz de las de la poblacin mundial,
se puede anticipar que en breve habr pequeos islotes de extrema riqueza en los
pases de la OCDE para alrededor de 15 % de la poblacin mundial, que disfrutar de
cuatro quintas partes del ingreso mundial, sobre los que presionarn las crecientes
corrientes migratorias impulsadas por la pobreza relativa y absoluta de la mayora
de 85 % restante, que tendr que sobrevivir con slo un quinto del ingreso mundial
(Sunkel, 1995). Debe ser por esta razn que la nica poltica que definitivamente se
excepta del programa neoliberal de reduccin del papel del estado, apertura, liberalizacin y desregulacin es la poltica de migraciones internacionales, donde por el
contrario, se refuerzan las restricciones.
A la luz de estos y otros antecedentes similares, entre los cuales el de los riesgos
crecientes a que est siendo sometido el equilibrio ecosistmico del planeta en virtud del fenmeno del calentamiento global de la atmsfera, resulta notorio que es
conveniente colocar los fenmenos de la globalizacin y del neoliberalismo en un
claro contraste entre aquella ideologa triunfalista y esta realidad objetiva. Hemos
estado sumergidos en un bao ideolgico de gran intensidad que nos ha impedido
distinguir entre lo que es y lo que algunos quisieran que fuera, justificados en forma
paradojal en funcin de un pretendido fin de las ideologas. El ideal del estado
mnimo y el mercado mximo as como la identificacin de globalizacin y
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neoliberalismo con modernizacin, progreso y desarrollo, es una peligrosa trampa

ideolgica que nos impide ver las conflictivas realidades internas e internacionales
que se estn incubando en el mundo entero (Chua, 2003; Stiglitz, 2002).
Igual cosa ocurre con la idea de que estamos en una nueva realidad inmodificable,
la mejor de todas las posibles, sin opciones ni alternativas, a la cual slo cabe
apoyar. Todo esto est muy reforzado por los medios internacionales de comunicacin masiva, especialmente la prensa econmica especializada, as como gran parte
de la tecnocracia y la profesin econmica. En esas circunstancias, hay una necesidad imperiosa de desarrollar una visin crtica de la sesgada situacin intelectual
que estamos viviendo (Mander y Goldsmith, 1996). Para ello es necesario plantearse dialcticamente frente a las ideas prevalecientes de la historia y la economa para
observar que la linealidad triunfalista del neoliberalismo y la globalizacin se enfrenta a contradicciones formidables que son sistemticamente despreciadas u omitidas
del discurso neoliberal. No obstante, su razn instrumental en materia de poltica
econmica, con el apoyo de la profesin econmica y de las instituciones y la
prensa financiera internacional, se ha extendido aplastantemente, en abierto conflicto con las aspiraciones y necesidades sociales que en las nuevas condiciones de
libertades democrticas se expresan abiertamente.
En contraste con la visin mecanicista y lineal del fin de la historia (Fukuyama,
1989), considero ms fructfero explorar con un enfoque dialctico una hiptesis
parecida, respetuosa de las nuevas realidades contemporneas, pero que no tiene
carcter determinista, es mucho menos ambiciosa y est desprovista de ropajes ideolgicos y mesinicos. De acuerdo con esta hiptesis, el mundo estara pasando por una
fase histrica en la cual, efectivamente, por mltiples y poderosos motivos, internos
e internacionales, se acenta notablemente el predominio de la teora y la praxis de
la democracia liberal en lo poltico y del sistema de mercado en lo econmico. Pero
el futuro no est predeterminado; para bien y para mal contina abierto, tanto para
los pases desarrollados, como especialmente para los que, como los nuestros, an
tienen mucho camino por recorrer antes de alcanzar aquel estado ideal. Suponiendo,
adems, que estn en la va correcta y no en un desvo, como parecen sugerirlo los
preocupantes sntomas socioeconmicos y polticos prevalecientes.
Esta manera de conceptuar la realidad actual le atribuye una temporalidad histrica de carcter ms bien cclico y dialctico y diferencia, adems, entre los pases
centrales y los perifricos. Esto tiene al menos dos implicaciones supremamente
significativas. Una, que el futuro no est de ninguna manera predeterminado desde
ahora y para siempre y que siguen, por consiguiente, existiendo alternativas posibles. Por tanto, concebir utopas y elaborar visiones y programas alternativos de
futuro contina siendo un ejercicio no slo posible y til, sino extremadamente
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necesario y urgente. De hecho, esta es tal vez la tarea ms importante y urgente que
debiera autoimponerse la intelectualidad progresista. En el plano intelectual y poltico esto tiene importantes consecuencias, en especial para los partidos polticos y
las generaciones ms jvenes, que en ausencia de una perspectiva de esta naturaleza han sido desmovilizados en su accionar poltico e ideolgico, retroceden a esquemas y etapas irrecuperables del pasado, superados por la historia, o caen en
actitudes y comportamientos sin destino de tipo anarquizante.
La segunda implicacin es igualmente significativa. Un mnimo de realismo, que
no debe confundirse con pragmatismo oportunista, obliga a reconocer que efectivamente en la fase histrica actual las condiciones objetivas y subjetivas impulsan y
propenden al establecimiento y fortalecimiento del rgimen democrtico, la economa capitalista y el mercado. Pero ello no quiere decir que haya una sola y nica
versin de democracia liberal y de economa de mercado, como las que existen en
el mundo anglosajn, que es la que especficamente se pregona como modelo exclusivo e ideal (Albert, 1992).
Aparte de que, aunque el mercado se expanda velozmente, el dirigismo estatal
sigue vigente en muchos pases, y entre ellos nada menos que en China, y hay en el
mundo contemporneo una variedad de situaciones muy diferentes del capitalismo
individualista anglosajn. Es, desde luego, el caso de los capitalismos administrados, ya sea en formas cooperativas como en Alemania, Francia, Austria, Italia o
Suecia, o corporativas como en Japn, Taiwn, Corea o Singapur. Bajo los amplios
ropajes comunes del capitalismo, y no obstante estar sujetos tambin a las presiones y ajustes impuestos por la globalizacin, esos pases presentan realidades concretas y reacciones polticas muy diversas en lo econmico y tambin en lo poltico
y sociocultural. Y ah est todo el ex mundo socialista y los pases de tradicin ms
estatista, como los latinoamericanos, los cuales se encuentran en procesos abiertos
muy diversos y en distintas etapas de difcil, compleja y diferenciada transicin,
como lo sugieren los planteamientos de los diversos candidatos en las recientes
y venideras elecciones presidenciales en Argentina, Uruguay, Ecuador, Venezuela y
Nicaragua.
Esta constatacin tambin tiene profundas implicaciones polticas prcticas.
Significa que, reconociendo las orientaciones generales que la realidad y las corrientes de pensamiento actuales ms determinantes e influyentes intentan imponer,
es posible y necesario explorar los matices, las variantes y las alternativas que
correspondan con mayor propiedad a las tradiciones histricas, las nuevas realidades contemporneas y las perspectivas y proyectos futuros de nuestros pases.
La globalizacin no plantea, por tanto, la cuestin general de la sobrevivencia
del Estado-nacin, como se nos quiere hacer creer, sino mucho ms especficamente
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la continuidad sociocultural de las sociedades nacionales relativamente exitosas

estructuradas en el periodo de posguerra sobre la base de formas diversas de economa mixta y ensayos ms o menos logrados de estados de bienestar o desarrollistas.
Esa experiencia se caracteriz por la bsqueda de una complementacin sinrgica
del accionar del Estado y del mercado, en contraste con la alternativa socialista que
intent reemplazar el mercado por el Estado y la alternativa neoliberal que intenta
reemplazar, con resultados cada vez ms problemticos, el Estado por el mercado,
promoviendo deliberadamente la confusin entre privatizacin, desregulacin, apertura y jibarizacin del Estado, o sea, el programa neoliberal, con la modernizacin.
sta no puede consistir en retroceder al capitalismo salvaje sin contrapeso social
caracterstico del siglo XIX ni tampoco al estatismo burocrtico en sus versiones
ms o menos opresivas y paralizantes de la posguerra.
El gran desafo prioritario es la recuperacin de la poltica como accin pblica
innovadora para establecer un nuevo equilibrio que logre complementar Estado y
mercado en el contexto de la globalizacin. Se trata de rechazar una visin unvoca
de la globalizacin y el neoliberalismo mediante intentos como los de las sociedades
europeas de recrearse a s mismas a partir de nuevas propuestas, en nuevos contextos y superando su historia reciente sin nostalgias ni retrocesos.
La intelectualidad latinoamericana ha estado demasiado ausente en esta tarea.
En el plano econmico, el campo ha sido copado por los exgetas tradicionales del
neoliberalismo, por conversos ms o menos agresivos o vergonzantes y por opositores frecuentemente obsoletos que se atrincheran exclusivamente en la denuncia y
la nostalgia. Pocos han sido los aportes que buscan y proponen alternativas al
neoliberalismo, como es el caso ya citado del neoestructuralismo latinoamericano,
que por cierto ha comenzado a cobrar inters e importancia. No obstante la riqueza
del pensamiento econmico-social latinoamericano heredado del pasado, ampliamente reconocido en la literatura especializada universal, hay todava una relativa
carencia de un pensamiento regional renovado, que reconociendo las cambiadas
realidades actuales no renuncie sin embargo, en aras de un pragmatismo oportunista, a sus fundamentos, races y experiencia histricos, de valores, filosficos y
epistemolgicos, para desarrollar sobre esta base una capacidad para generar nuevas propuestas (Sunkel, 1994).
De acuerdo con ese pensamiento, ninguna reflexin profunda sobre la realidad
latinoamericana puede prescindir de colocarla en un contexto estructural histrico e
internacional. En otras palabras, no es posible una comprensin cabal del proceso
en curso y sus perspectivas sin contrastarlo con sus races histricas en las anteriores etapas del desarrollo latinoamericano, todo ello en el contexto de la evolucin
del sistema internacional, o sea, del conocido esquema conceptual centro-periferia
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elaborado originalmente por Ral Prebisch. Paradjicamente, ste obtiene ahora

plena legitimidad por la centralidad que unnimemente se da al proceso de
globalizacin como marco del devenir de los pases (Birdsall, 2006).
La ideologa de la globalizacin presenta ese proceso como una tendencia
novedosa e histricamente indita, en esencia centrada esencialmente en la revolucin tecnolgica contempornea, parte inherente del proceso de modernizacin, de
carcter espontneo, irresistible y fundamentalmente positivo. Por tanto, no quedara sino incorporarse a ella y aprovecharla al mximo. Para superar este reduccionismo
ideolgico es imprescindible realizar un examen crtico de esta versin de la
globalizacin. Para ello me parece conveniente referirme a cuatro de sus aspectos
principales: su dimensin histrica, su trayectoria cclica, su naturaleza intrnseca y
su dinmica dialctica.
Por lo que atae al pretendido carcter novedoso e indito del proceso de globalizacin, existe una nutrida bibliografa sobre el proceso de expansin y acumulacin del capitalismo comercial inicialmente interurbano y luego de ultramar, con el
que en los albores de la Edad Media se comenzaron a desarticular las sociedades
precapitalistas. Ms adelante, al vincularse el espritu empresarial con la innovacin
tecnolgica en el proceso de la revolucin industrial, se afianz definitivamente la
vocacin expansiva mundial del capitalismo al reducirse dramticamente la distancia, el tiempo y los costos del transporte y las comunicaciones internacionales.
De esta manera, hacia fines del siglo XIX el imperio britnico lleg a una fase de
globalizacin que, en trminos relativos a la escala de la economa de la poca,
nada tiene que envidiarle a la actual en cuanto a la integracin del sistema financiero comandado desde Londres por la libra esterlina, los abundantes y dinmicos
flujos de inversin y de comercio, y las copiosas corrientes migratorias. Un texto
sostiene fundadamente esa tesis al sealar que lo que est pasando actualmente no es
sino una nueva fase de extraordinaria intensificacin de ese proceso (Ferrer, 1996).
Sin retroceder mucho histricamente, por lo menos desde la era de los grandes
descubrimientos del siglo XV hasta los imperios coloniales del siglo XIX y la evolucin del sistema internacional durante el siglo que comienza, observamos una persistente tendencia acumulativa de largo plazo de creciente integracin de las diversas
regiones del mundo. Esa tendencia se caracteriza, sin embargo, por fases de
intensificacin o aceleracin seguidas de otras de desintegracin o desaceleracin,
al pasar de unas formas o maneras de integracin internacional a otras.
En ese sentido es interesante y sugerente revisar los trminos, conceptos o metforas que surgen en ciertos momentos histricos y con los cuales se alude a dichos
periodos de mayor integracin mundial: el colonialismo en los siglos XVI al XVIII, el
imperialismo en los siglos XIX y XX, posteriormente la internacionalizacin, ms
OSVALDO SUNKEL

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recientemente la transnacionalizacin (Sunkel, 1971), y actualmente la mundializacin y la globalizacin (Ianni, 1996). Aunque esos conceptos surgen en determinadas circunstancias histricas, sobre todo los ms antiguos, se van superponiendo
con el tiempo y algunos debaten sesudamente sobre cul de estas expresiones realmente corresponde al fenmeno que estamos observando. No me parece que ese sea
un ejercicio demasiado fructfero, porque pareciera que esas distintas metforas
corresponden, en realidad, a visiones histricas que remiten a momentos en que el
mundo tenda a integrarse de cierta manera, histricamente especfica y diferenciada (Bouzas y Ffrench Davis, 1999).
Por consiguiente, tal vez no valga la pena una gran disquisicin sobre cul es la
definicin correcta, cul de esos conceptos corresponde mejor a la realidad actual.
Porque stos corresponden ms bien a etapas especficas del proceso histrico
universal de globalizacin, que fue tomando diferentes caractersticas en distintos
momentos, los cuales le dieron su nombre. Si el proceso actual se le considera de
globalizacin y no, por ejemplo, como colonizacin, es porque hay algo nuevo y
diferente, aunque se retengan real o aparentemente elementos del periodo colonial
(Held y Mc Grew, Goldblatt y Perraton, 1999).
La globalizacin: nueva fase de expansin del capitalismo

El examen histrico de la prolongada evolucin hacia una creciente integracin de
las diferentes regiones del mundo se revela en definitiva como el proceso de desarrollo del capitalismo. La expansin del modo de produccin capitalista y de la
incorporacin de nuevos espacios geogrficos al comercio, las inversiones, los
transportes, las comunicaciones, las migraciones y las instituciones y normas jurdicas y la cultura capitalista se dio en forma de procesos cclicos, con periodos de
avance y otros de retroceso, y con cambios en la naturaleza de las vinculaciones
entre los territorios que se integraban (Maddison, 1991)
Los periodos de aceleracin tienen evidentemente mucho que ver con los procesos de innovacin tecnolgica, los que, como es bien conocido, tambin se producen en oleadas peridicas (Landes, 1969) Los descubrimientos geogrficos del siglo XV estn asociados a notables innovaciones tecnolgicas en los instrumentos de
navegacin. La gran expansin econmica internacional de la segunda mitad del
siglo XIX est asociada al extraordinario desarrollo de la tecnologa del transporte:
la mquina a vapor, el ferrocarril, el barco de casco metlico y tambin las comunicaciones y la electricidad. El fenmeno de globalizacin contemporneo est
muy asociado al transporte areo, las corporaciones transnacionales, la revolucin
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comunicacional e informtica, y a la sinergia que se produce entre estos componentes claves del proceso.
Ahora bien, creo que no hay que confundir. La naturaleza del proceso de globalizacin no hay que asimilarla al puro progreso tecnolgico, como se hace, por
ejemplo, en un muy interesante trabajo que atribuye la esencia de la globalizacin
a la innovacin tecnolgica (Birou, 1997). Con una adecuada perspectiva histrica
creo que queda claro que la esencia del proceso de globalizacin es la ampliacin,
intensificacin y profundizacin de la economa de mercado. La revolucin tecnolgica contempornea, como otras anteriores, es uno de los medios fundamentales
por los cuales ello se produce. Que esto es as lo demuestra el hecho de que tal
como hay periodos de aceleracin de la integracin internacional, tambin hay de
desintegracin y retroceso. Eso no ocurre con el proceso acumulativo de desarrollo
tecnolgico, que bien puede continuar o mantenerse, pero en ningn caso retrotraerse
a niveles anteriores.
Los lapsos de desintegracin o retroceso corresponden justamente a cambios y
fases de crisis y reemplazo de la potencia dominante y de reorganizacin del sistema internacional imperante y sus instituciones. As ocurri durante el siglo XVII y la
primera mitad del XIX, cuando el imperio britnico en plena fase de expansin
comercial y luego manufacturera fue desplazando gradualmente a los imperios espaol y portugus en Amrica y quebrantando sus relaciones comerciales y
financieras, y eventualmente, despus de la revolucin francesa, tambin las polticas.
Ocurri tambin en el periodo de estancamiento, inestabilidad, crisis econmicas y
blicas que, entre 1914 y 1945, desarticul el notable grado de integracin internacional que se haba producido a la vuelta del siglo con la gida del imperio britnico,
la revolucin industrial y la libra esterlina (Sunkel y Paz, 1970).
De hecho, como ya se ha sealado, aquella situacin no tiene mucho que envidiarle comparativamente a la situacin actual en trminos de integracin comercial,
financiera, de inversiones, de los transportes, las comunicaciones, las migraciones,
las instituciones y la cultura. Keynes recordaba ese periodo con nostalgia unos aos
despus del fin de la primera guerra mundial:
Qu episodio ms extraordinario en el progreso del hombre fue la poca que termin en agosto de 1914! [...] El habitante de Londres poda pedir por telfono, mientras saboreaba su t matinal en cama, los productos ms variados procedentes del
mundo entero, en la cantidad que desease, seguro siempre que, dentro de un tiempo
razonable, dichos productos estaran a la puerta de su casa; poda al mismo tiempo
y por el mismo medio invertir su fortuna en materias primas y nuevas empresas en
cualquier regin del mundo, y participar, sin gran dificultad y sin problemas, de los
frutos y ventajas de esos negocios; o, en fin, poda ligar la seguridad de su fortuna
con la buena fe de la comunidad de una honesta municipalidad en cualquier continente, segn la informacin de los servicios de informacin (Keynes, 1920).
OSVALDO SUNKEL

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No obstante continuar desarrollndose una notable sucesin de innovaciones

tecnolgicas, durante el periodo interblico se desarticul completamente ese mundo maravillosamente integrado a que aluda Keynes. Las guerras mundiales y la
gran depresin llevaron al reemplazo del imperio britnico por Estados Unidos
como potencia mundial dominante; el dlar por la libra esterlina como moneda
hegemnica; los mercados financiero, comercial y de inversiones internacionales
por el sistema de instituciones financieras pblicas internacionales de Bretton Woods;
la primera fase de la revolucin industrial (carbn, mquina a vapor, ferrocarriles)
por la segunda (petrleo, electricidad, industrias petroqumica y automotriz).
En el plano sociopoltico durante este periodo se produjo el desdoblamiento del
mundo capitalista en dos sistemas antagnicos, con la instauracin de un sistema
socialista estatizado en la URSS, que se ampli a muchos otros pases despus de la
segunda guerra mundial. Dentro del rea capitalista se produjo un avance sin precedentes del papel del Estado para constituir economas mixtas que garantizaran la
expansin econmica, el pleno empleo y la proteccin social. Como ya se ha sealado, estas economas mixtas adoptaron modalidades diferentes en distintos grupos
de pases: el new deal en Estados Unidos, los estados de bienestar en Europa (despus del fascismo y el nazismo en Italia, Espaa y Alemania) y diversas variedades
de desarrollismo en Japn y el mundo subdesarrollado, gran parte del cual recin
sala del status colonial. Esta diversidad de situaciones dentro del mundo capitalista
es una precisin sumamente importante, a la que ya hemos aludido y que conviene
retener, pues volveremos a ella ms adelante.
La gran mayora de esas economas mixtas, y tambin las socialistas, tuvieron
un periodo de crecimiento econmico y mejoramiento social excepcionalmente exitoso, sin precedentes histricos, entre el fin de la guerra y la dcada de los setenta,
cuando unas entraron en decadencia y otras colapsaron. En ese contexto emerge y
se fortalece la nueva etapa de integracin internacional que ahora llamamos
globalizacin, tal vez porque aparentemente lo abarca todo y a todos y se caracteriza por una nueva revolucin tecnolgica, institucional, financiera e ideolgica: el
neoliberalismo (Hobsbawn, 1994).
Sostengamos, entonces, que la globalizacin es la forma como se manifiesta en
este particular lapso histrico, y con las caractersticas peculiares de esta poca,
una fase de notable aceleracin y ampliacin del proceso secular de expansin del
capitalismo. sta tiene dos dimensiones que me interesa destacar: una es extensiva
y otra intensiva.
La dimensin extensiva es la territorial, la incorporacin de nuevos espacios
geogrficos a la economa de mercado. El colapso del socialismo ha significado que
territorios que estuvieron vedados a dicha economa durante ms de medio siglo,
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como son los que fueron pases socialistas, se estn incorporando al sistema capitalista aceleradamente, por cierto con grandes dificultades e incertidumbres. Pero no
slo son nuevos territorios y naciones que se incorporan al capitalismo despus de
haber estado bajo el signo del socialismo. Tambin lo hacen amplias reas geogrficas interiores de estados nacionales capitalistas subdesarrollados que haban quedado semimarginadas del mercado, y donde actualmente hay una gran expansin de la
frontera capitalista interna, como es por ejemplo el caso de la cuenca amaznica.
Lo anterior es relativamente obvio. Lo que no es tan obvio, y mucho ms interesante, es la idea de la intensificacin del capitalismo, comenzando por el traspaso
de empresas y actividades productoras de bienes y servicios tradicionalmente pblicos, incluyendo los sociales, al rea privada y la esfera del mercado, siguiendo con
la penetracin en profundidad en la vida social, de la cultura, del comportamiento,
de una impregnacin mercantilista e individualista muy intensa en las formas de
conducta y los valores de los individuos, de las familias, de las clases sociales,
de las instituciones, de los gobiernos, de los estados. ste es tal vez el fenmeno
ms impresionante en la actualidad. Todos los que se van incorporando a este proceso tienden a transformar conductas tradicionales de distintos tipos en comportamientos maximizadores, sometidos al anlisis costo-beneficio, racionalizadores de
utilidad, en el pleno sentido de la racionalidad individualista capitalista.
Otra caracterstica de la globalizacin es que su dinmica no es lineal, sino
dialctica, lo que implica reconocer que cada proceso tiene su antiproceso. Tal es el
caso en la concepcin marxista que visualiza el desarrollo histrico del nuevo modo
de produccin capitalista en contradiccin con los modos de produccin
preexistentes, lo cual determina su desarticulacin y desplazamiento. Similar es la
concepcin del ciclo econmico de Joseph Schumpeter, que lo concibe como el
resultado del proceso de innovacin tecnolgica, cuya irrupcin en oleadas de innovacin tiene efectos simultneamente creadores de nuevas actividades productivas
y destructores de las actividades que son desplazadas. Es tambin la visin de Karl
Polanyi, que me parece particularmente apropiada (Polanyi, 1957). Cuando analiza
la gran expansin del capitalismo en el siglo XIX y comienzos del XX, y los profundos
efectos desgarradores en las sociedades preexistentes que ese proceso tiene, as
como los movimientos sociales defensivos y reactivos con que procuran defenderse las sociedades, lo que denomina el doble movimiento, creo que describe adecuadamente lo que estamos viviendo de nuevo en la actualidad, en forma tanto o
mas intensa (Etzioni, 1988)
Y, curiosamente, en compaa de estos autores Marx, Schumpeter y Polanyi
est nada menos que Michel Camdessus, ex director general del Fondo Monetario
Internacional. Como buen francs, aunque economista, es tambin una persona
OSVALDO SUNKEL

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culta que conoce a esos autores clsicos. Hay un prrafo notable en el cual nos dice
que no debemos olvidar que el proceso de desarrollo capitalista, junto con su tremenda eficiencia expansiva, es brutalmente desgarrador, destructor y desplazador
en lo social, y que, por consiguiente, hay un papel esencial para el Estado, que es
preciso recuperar (Camdessus, 1997)
La dinmica dialctica del proceso de globalizacin incorpora efectivamente a
algunos a las actividades socioeconmicas modernas, mientras desplaza, margina y
excluye parcial o totalmente a los restantes. Por lo tanto, la globalizacin econmica
es un proceso desigual, desbalanceado, heterogneo. Por otra parte, el proceso
intensivo de penetracin de la cultura capitalista tiende a generalizarse a todos
integrados y excluidos, como consecuencia principalmente de la abrumadora
masificacin global de los medios de comunicacin audiovisuales. Este ltimo proceso de globalizacin comunicacional genera una amplia integracin cultural virtual
o simblica, que contrasta dramticamente en la mayora de la poblacin con una
situacin socioeconmica precaria que no permite su concrecin en la realidad.
Este violento contraste entre las fabulosas expectativas virtuales y las desastrosas
realidades materiales de la gran masa de marginados sin duda contribuye a las tendencias al aumento de las conductas antisistmicas: criminalidad, violencia, vandalismo, narcotrfico, drogadiccin, por mencionar algunos, particularmente entre
los jvenes, que son los ms excluidos y desesperanzados y los ms susceptibles a
la globalizacin meditica. Las tan difundidas imgenes de la aldea global y sus
ciudadanos globales comunicados todos por Internet, es un mito y una utopa
inalcanzable para la inmensa mayora de la poblacin mundial, que todava no han
logrado acceder a la electricidad y el telfono, que ya existen desde hace ms de
un siglo, y que carecen de los niveles de ingresos y educacionales requeridos y
sufren de analfabetismo tecnolgico (Hopenhayn, 1998; Roncagliolo, 1998).
El anterior examen crtico del fenmeno de la globalizacin ha pretendido
hacer relativo y colocar en perspectiva histrica este concepto del que tanto se
abusa actualmente, sin desconocer de ninguna manera que hay efectivamente una
nueva realidad en el grado de entrelazamiento internacional en todas las dimensiones de la vida social, una especie de globalizacin global. No se puede desconocer
tampoco que es un proceso acumulativo de larga data, que no es primera vez que
pasa por un ciclo de notables avances, pero que tambin ha experimentado interrupciones y retrocesos notorios que bien podran volver a ocurrir en el futuro. Si
bien introduce extraordinarias novedades y avances tecnolgicos con indudables
efectos positivos de todo tipo, tiene tambin simultneamente profundos efectos
negativos, desequilibrantes y desgarradores en lo econmico, social, ambiental,
poltico, cultural e internacional, lo cual tampoco es histricamente indito.
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Algunas contradicciones actuales

No es posible cubrir la vasta gama de situaciones problemticas asociadas a los
fenmenos de la globalizacin y de las polticas neoliberales en relacin con la
sostenibilidad del desarrollo vigente en las prximas dcadas. En lo que sigue destacar solamente algunas las que me parecen ms importantes y que no han merecido
ni remotamente la atencin y el debate que merecen.
Un tema esencial en el plano sociopoltico, acentuado con el colapso del socialismo, es que desde hace unas dos dcadas estamos en presencia de un proceso
masivo y deliberado de desmantelamiento del sistema de solidaridad y proteccin
social pblico creado durante las dcadas de posguerra; del amplio sector pblico
fruto de la accin innovadora del Estado de bienestar. Un tipo de Estado que,
polticamente, se expres en coaliciones sociales amplias: en el caso de Alemania e
Italia, en la economa social de mercado y los partidos demcrata-cristianos, y en el
resto de Europa, en las economas mixtas y los partidos socialdemcratas.
El gran tema en esos pases al iniciarse la etapa posblica era cmo recuperar la
capacidad expansiva del capitalismo decimonnico despus de la gran crisis
socioeconmica y poltica del periodo entreguerras, cmo superar la desocupacin
masiva y cmo mejorar las condiciones sociales de la mayora de la poblacin, con
el fin de hacer compatibles el rgimen democrtico con el capitalismo. Como ya se
mencion, la instauracin de economas mixtas orientadas a crecer con pleno empleo y proteccin social dio lugar un periodo tremendamente exitoso, sin precedentes, la llamada edad de oro del capitalismo.
Dentro de este contexto favorable, ms el del socialismo real, se desencaden
tambin en muchos pases de Amrica Latina una accin econmica y sociopoltica
en favor del desarrollo econmico, la industrializacin y las polticas sociales. Asimismo se basaron en coaliciones amplias, aunque ms o menos parciales, de empresarios, clases medias y clases obreras urbanas organizadas, todos los cuales
algunas ms que otras participaron del exitoso lapso de crecimiento de las dcadas de los cincuenta y los sesenta, antes que ste sucumbiera por las razones
anteriormente sealadas.
Al cabo de un cuarto de siglo excepcional esa etapa complet su ciclo. Lo
vaticin tempranamente Colin Clark, un economista australiano, quien por los aos
cuarenta ya sostena que la economa capitalista no podra soportar una tasa impositiva
mayor de 20 o 25%. En aquellos aos, en que se ampliaba entusiasta y permanentemente el Estado, no se tomaba en serio esa advertencia. Pero Clark, aunque exageraba, tena razn, pues cuando la carga impositiva y de transferencias del Estado
lleg a niveles que empezaron a entorpecer la rentabilidad y el funcionamiento de
OSVALDO SUNKEL

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la empresa privada, mucho ms elevados por cierto de los que postulaba, comenz la
presin para su desmantelamiento y retroceso, dando paso al neoliberalismo.
A ello se sum la aceleracin del nuevo proceso de globalizacin, que ya estaba
en marcha a comienzos de la dcada de los setenta en virtud de un fenmeno
institucional la expansin de la empresa transnacional; de los inicios de las
revoluciones tecnolgica y financiera, reforzado todo ello mediante la implantacin
de las polticas neoliberales de los gobiernos Thatcher y Reagan. De esta manera,
las dos caras de una misma medalla el proceso objetivo de globalizacin y su
dimensin ideolgica, las polticas neoliberales se comenzaron a reforzar mutuamente. Un neoliberalismo ahora globalizado, en el cual juega obviamente un papel
muy importante la revolucin tecnolgica contempornea que permite la difusin
instantnea de la informacin por el mundo entero.
Pero tambin incide fuertemente el fenmeno financiero, que se inicia con la
acumulacin de los eurodlares a fines de la dcada de los sesenta y adquiere un
desarrollo inusitado con los petrodlares derivados de las dos crisis del petrleo en
los setenta, as como de la poltica deliberada de desregulacin de los sectores
financieros que se inicia en Estados Unidos e Inglaterra a fines de esa dcada, lo que
en conjunto le dio un inmenso impulso al mercado financiero global. A tal punto,
que actualmente el capital financiero para usar terminologa de hace un siglo, a lo
Rosa Luxemburgo prevalece absolutamente sobre el productivo (Caputo, 1999;
Wachtel, 1990). Eso es exactamente lo opuesto a lo que Keynes y el desarrollismo
propusieron para la posguerra: nfasis en la economa nacional real, en la acumulacin de capital, la industrializacin, el desarrollo productivo, el empleo pleno, el
crecimiento equilibrado de la produccin y los ingresos y su redistribuidos mediante polticas sociales.
Eso no es lo que interesa prioritariamente al neoliberalismo en la actualidad. S,
en cambio, la estabilidad en el sentido de equilibrios macroeconmicos financieros
y la menor inflacin posible; lo dems, el desarrollo econmico y social, vendra de
suyo. Sin embargo, la realidad es muy diferente. El mercado financiero internacional, con el inmenso poder adquirido por el capital especulativo mundial, acecha
todas las oportunidades de ganancia en cualquier parte del mundo. Entre ellas las
que pueden derivarse de las debilidades cambiarias, que suelen tener los pases que
incurren en desequilibrios monetarios, fiscales y de sus cuentas externas, y que por
ello requieren de fuertes entradas de capital extranjero para saldarlas.
Para no desencadenar un ataque especulativo contra su moneda, los gobiernos se
encuentran entre la espada y la pared. Por una parte se han visto forzados a reducir
o cuando menos a no elevar sus ingresos tributarios, para asegurar que las empresas privadas se mantengan competitivas en un mercado mundial altamente inte-
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grado. Por otra, para evitar el dficit fiscal, han debido comprimir el elevado nivel
de gastos que acarreaba el mantenimiento del Estado de bienestar o el desarrollista.
Y eso exige polticas monetarias, fiscales y salariales conservadoras y restrictivas.
sas son las razones fundamentales reales independientemente de la prdica
ideolgica neoliberal de la desregulacin, liberalizacin, privatizacin, apertura y
reduccin del papel del Estado de por qu se ha hecho sumamente difcil
y exigente tener polticas nacionales independientes y autnomas en el nivel
macroeconmico. sta es tambin la causa principal real sin perjuicio de sus
indudables aspectos problemticos que ha inducido a los persistentes intentos de
desmantelamiento del estado de bienestar, de la economa social de mercado, del
socialismo, del desarrollismo, de la economa mixta de posguerra, de la proteccin
a las clases trabajadoras.
En los casos en que ello se ha logrado, se corroe la solidaridad social que se
haba organizado con mayor o menor eficacia en aquel periodo, se vaca de contenido intelectual a los partidos polticos que tenan ese tipo de ideologa, se destruye
la organizacin de la clase obrera y se deteriora la situacin de la clase media. Buena
parte de la ampliacin y fortalecimiento que en esa poca logr la clase media y la
clase obrera organizada se logr precisamente mediante los servicios y empresas
del Estado.
La extensin de la salud pblica, del sistema educacional, de la vivienda y la
previsin social que ofreca el Estado, as como las empresas pblicas, significaba
que el propio Estado tena que ampliarse considerablemente y, por consiguiente,
elevar enormemente la cantidad de mdicos, enfermeras, educadores, arquitectos,
administradores y otros profesionales, empleados y obreros que conformaban gran
parte de las clases medias y obreras organizadas.
El neoliberalismo crea tanta resistencia, desaliento, angustia e inseguridad porque no es simplemente una poltica econmica. Es el instrumento sociocultural a
travs del cual se busca reemplazar un tipo de sociedad que procuraba cierto
equilibrio entre la eficiencia econmica y la solidaridad social, y que se haba
logrado construir en alguna medida en la posguerra, por otra en la cual se exacerba
la eficiencia, la competitividad, el individualismo; que privilegia extraordinariamente todo lo privado a expensas de lo pblico, con gran concentracin de riqueza, ingreso y poder en pocas manos y la consiguiente marginalizacin de gran
parte de la poblacin, particularmente de aquella que proviene de orgenes tnicos
diferentes de los grupos dominantes, procurando anular toda capacidad para contrarrestar esos efectos. Todo se mercantiliza, los espacios y los intereses pblicos
desaparecen o se debilitan, la solidaridad social se extingue, la polarizacin y la
exclusin se agudizan, especialmente en relacin con los segmentos ms dbiles de
OSVALDO SUNKEL

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la poblacin en trminos raciales o tnicos, etreos (jvenes y viejos) de gnero

(mujeres), inmigrantes, entre otros (Chua, 2003).
En el mbito acadmico e intelectual, que aqu nos interesa centralmente por su
funcin crtica en relacin con el plano ideolgico, encontramos a los investigadores que no se han fugado al sector privado desparramados en diversas instituciones
precarias o universidades pblicas sin financiamiento, sin poder constituir ncleos
de reflexin, investigacin y docencia slidos en el rea de las ciencias sociales, las
ciencias bsicas y la cultura. La razn obvia es que no hay recursos ni inters para
ello. Lo pblico, lo social y de largo plazo no tiene financiamiento. Esta sociedad no
se interesa por ese tipo de actividades (Urza, 1998).
Cmo nos adentramos entonces en el siglo XXI? Diramos que nos adentramos
con el espectro del apartheid. Esta nueva economa globalizada, con enorme dinamismo en su sector exportador, que compite en todo el mundo, con tecnologas
extraordinariamente intensivas en capital, destruye mucha actividad productiva tradicional con el consiguiente desempleo, mientras requiere muy poca mano de obra
altamente calificada. De esa manera se crea poco empleo neto, si es que se crea, y
se profundiza la brecha entre los segmentos de alta y de baja calificacin, acentuando la exclusin social, una de las grandes temticas del presente (Rifkin, 1996). sa
es tambin una de las fuentes de las masivas corrientes migratorias de personas de
escasa calificacin desde el mundo subdesarrollado hacia los pases de Europa y
Norteamrica, as como de la intensa circulacin internacional de elites de alta calificacin dentro del circuito de las empresas trasnacionales. Los nuevos empleos
que se crean ah son para adultos jvenes y de muy buena formacin. La posibilidad
de que encuentre buen empleo una persona con escasa calificacin, sin dominio del
ingls y demasiado joven o adulta, es cada vez ms remota. Una de las caractersticas psicosociales principales de esos grupos de edad es, por tanto, una generalizada sensacin de inutilidad, inseguridad e incertidumbre, lo que es especialmente
grave en los grupos juveniles.
El desmantelamiento del aparato estatal, la privatizacin de los servicios pblicos, un crecimiento econmico modesto menos de la mitad de lo que fue en las
pocas de posguerra slo mejora las condiciones de vida de segmentos muy limitados de la sociedad, y excluye y expulsa segmentos crecientes de la poblacin,
produciendo algo que habra que llamar francamente polarizacin. Se trata, en
definitiva, de la reproduccin, y probablemente de la profundizacin, en esta nueva
etapa y modelo de poltica econmica, de la heterogeneidad estructural caracterstica de la conformacin socioeconmica histrica del subdesarrollo latinoamericano (Pinto, 1976; Sunkel, 1978).
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El proceso en el cual hoy se insertan nuestras sociedades fortalece el mercado, el

sector privado y su insercin internacional, pero debilita al Estado nacional. Hay un
aumento de la eficiencia y de la competitividad de la gran empresa nacional y
extranjera. Pero no de las capacidades del Estado, especialmente de los servicios
pblicos. Se favorece la inversin extranjera que, de suyo, favorece la generacin de
empleos especializados cada vez ms elitizados, lo cual empuja a grandes segmentos
de la poblacin a trabajos de menor calidad, a la informalidad y a la precariedad.
Se crea una estabilidad econmica superficial y frgil, aumenta o persiste la
pobreza y existe una creciente tendencia a la exclusin social, en agudo contraste
con la concentracin del ingreso y la riqueza. Se produce una dicotoma en la
calidad de los servicios de quienes acceden al sistema privado y los usuarios del
sistema pblico, cuya calidad ha empeorado por el debilitamiento del Estado. Asimismo, se fomenta desmesuradamente el consumo mediante una publicidad
desorbitada y el crdito fcil que genera un endeudamiento angustiante. Si bien se
logran ciertas mejoras en los niveles de consumo en trminos de la adquisicin de
bienes, por otra parte se deteriora la calidad de vida por el aumento, intensificacin
y desproteccin de las jornadas de trabajo, la necesidad de tener varias ocupaciones, las angustias de equilibrar unos ingresos difciles de lograr con demandas en
constante multiplicacin. A todo ello se suman crecientes niveles de congestin
y contaminacin urbanas.
En conclusin, el futuro social de Amrica Latina parece en general bastante
oscuro.
Qu hacer?
No es nada de fcil responder esta pregunta. En lo que sigue esbozar solamente
algunas pistas que me parece conveniente explorar.
Es necesario, en primer lugar, recuperar una visin crtica y de largo plazo,
como la que hemos estado elaborando, para apreciar y comprender cabalmente la
trascendencia histrica del proceso que estamos viviendo y sus perspectivas. Un
aspecto crucial es que las tasas de crecimiento de la regin son enteramente insuficientes para lograr la creacin de los empleos que se necesitan para mejorar la
situacin social, al mismo tiempo que hay gran dependencia de los capitales extranjeros y del sistema financiero internacional, con el consiguiente riesgo de inestabilidad. La visin de corto plazo prevaleciente, as como los esfuerzos para escabullir
los desequilibrios sociales y sus consecuencias polticas y de seguridad ciudadana,
est llevando a una polarizacin social que genera conductas individuales
antisistmicas y movimientos sociales que estn poniendo en jaque la gobernabilidad.
OSVALDO SUNKEL

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Un eje fundamental en torno al cual gira inevitablemente cualquier conjunto de

propuestas es el del papel del Estado. Durante estos aos se ha procurado reducir su
tamao, privatizar empresas y servicios pblicos, desregular y liberalizar mercados, privilegiar los equilibrios macroeconmicos, descentralizar funciones y mejorar la gestin pblica. En la medida que estos objetivos se van cumpliendo aparecen
nuevas necesidades y funciones que requieren intervencin pblica. Es el caso de la
supervisin y regulacin de actividades que fueron traspasadas al sector privado y
se requiere cautelar el inters pblico, as como en materia de responsabilidad del
Estado con los sectores sociales y productivos ms precarios, justamente aquellos
en los cuales se agudiza la heterogeneidad estructural. Por otra parte, mientras ms
abiertas las economas ms necesidad de proteccin social del Estado, por la inestabilidad y las exigencias que ello conlleva (Foxley, 1997).
Adems, surge la imperiosa necesidad de que el Estado asuma la responsabilidad
de contribuir a plantear una visin estratgica nacional de mediano y largo plazos
destinada prioritariamente a atenuar la heterogeneidad estructural y su reproduccin, que sirva de marco orientador para reordenar y mantener los incentivos y
desincentivos coherentes con esa visin, y comprometer constructivamente, mediante el dilogo y la concertacin, a todos los sectores sociales y polticos con esa
estrategia. Un Estado organizado eficazmente alrededor de esa funcin central correspondera a la nueva etapa del desarrollo latinoamericano, caracterizada por los
objetivos de profundizacin democrtica y de superacin de la pobreza y la inequidad
(Fernndez, 1999). Tambin es necesario para salir de la trayectoria dependiente de
productor primario o aprovechamiento de mano de obra barata a que hemos vuelto
en gran medida, y que requiere de un esfuerzo deliberado de desarrollo y diversificacin productiva y exportadora.
Hacia dnde se puede mirar para enfrentar esta perspectiva? Me concentro solamente en dos dimensiones fundamentales: el Estado nacional y la ciudadana. Deber quedar para otra ocasin el examen de la dimensin internacional, donde hace
falta una radical revisin de la asimtrica e ineficaz institucionalidad pblica global
heredada del pasado y completamente superada por el fenmeno de la globalizacin.
En el nivel del Estado nacional es inimaginable que se reconstruya el Estado de
bienestar o el desarrollista: que de 10 o 15% del producto dedicado al Estado se
pueda llegar al 30 o 40%. Sin embargo, hay un margen sustancial para aumentar la
recaudacin pblica de los bajsimos niveles actuales y para incrementar su
progresividad, tanto en materia de ingresos, como de gastos. As, al abandonar sus
funciones productivas directas, el Estado se reduce o se mantiene menor que antes
y ello ha permitido que crezca considerablemente la proporcin del gasto social, lo
que abre posibilidades de utilizarlo de forma mucho ms eficaz y eficiente para
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mejorar la condicin de vida de la poblacin. Pero para darle verdadera eficacia

podra ser necesario crear en lo social una institucionalidad equivalente a la que hay
en lo econmico. As como hay un Banco Central, un ministerio de Hacienda y una
Direccin de Presupuesto para vigilar los equilibrios macroeconmicos, pensamos
que, previa una reforma radical del Estado, se debera crear algo paralelo en lo
social: un ministerio-banco-presupuesto social para preocuparse de los equilibrios
macrosociales y macropolticos (Sunkel, 1992).
En el plano de la ciudadana est todo por hacer; sta es una enorme deficiencia
de nuestro desarrollo latinoamericano. En contraste con Europa y Estados Unidos,
donde la comunidad local fue armndose histricamente desde las aldeas, los pueblos, las ciudades y las regiones hacia el Estado central, nosotros fuimos creados
desde el Estado hacia abajo, herencia de la administracin colonial jerarquizada y
centralista, que se mantuvo despus de la Independencia hasta la actualidad.
Hay, por consiguiente, una enorme tarea de creacin de una institucionalidad
participativa, a travs de la descentralizacin, de la regionalizacin, la iniciativa local, las organizaciones de base, todo tipo de asociaciones, cooperativas, mutualidades, municipios, juntas de vecinos, organismos de desarrollo social, organizaciones
filantrpicas; en fin, una red de instituciones sociales de base. sta es tal vez la
tarea ms grande que tenemos por delante, que involucra adems un profundo
cambio cultural, pues requiere la constitucin de comunidades activas y participativas.
En la sucesin histrica binaria de Estado y mercado que hemos descrito anteriormente se ha transitado desde una matriz sociocultural, poltica y econmica
estadocntrica a otra mercadocntrica, sin percibir que Estado y mercado son slo
medios para un fin superior: el bienestar de las personas, que en su conjunto constituyen la sociedad civil. La cuestin central actual me parece por ello la elaboracin
y aplicacin de una concepcin sociocntrica del desarrollo.
Esta exigencia se deriva de un fenmeno que tal vez no ha sido debidamente
apreciado. A raz de los efectos de las transformaciones econmicas y sociodemogrficas de las ltimas dcadas y de las que estn en curso en nuestros pases y
en el mundo entero, la sociedad civil se ha ampliado, fortalecido, diversificado,
complejizado y movilizado. Ha ido adquiriendo en ese proceso nuevas formas de
articulacin y de accin mancomunada, particularmente entre sus segmentos tradicionalmente postergados o marginados, como los tnicos, de gnero, etreos y de
las regiones y comunidades locales, as como en funcin de nuevas demandas ambientales, de transparencia administrativa, de derechos del consumidor y de derechos humanos, constituyndose en nuevos actores sociales no tradicionales.
Se trata entonces de poner al Estado y al mercado al servicio de la sociedad
civil. El fortalecimiento de la ciudadana requiere un ajuste tanto del Estado, como
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del mercado a las nuevas necesidades de las personas y la sociedad civil. Para ello
se debe profundizar la democracia y la participacin ciudadana, para comprometer
al Estado con la sociedad civil, dotndolo al mismo tiempo de la capacidad de
orientar y regular el mercado, a fin de que cumpla con sus insustituibles funciones
de asignacin de recursos privados y tambin con sus compromisos sociales y de desarrollo productivo y sustentable.
El concepto sociedad civil no es fcil de definir, caracterstica que comparte con
los de Estado y de mercado, con los cuales, adems, se traslapa en cierta medida.
Pero incluye, segn diversas tradiciones intelectuales, lneas temticas relacionadas
con la solidaridad, la asociatividad, la ciudadana, la participacin, el espacio pblico, el capital social y la comunidad. Se trata en concreto de instituciones, organizaciones y comportamientos situados entre el Estado, las empresas y las familias,
que incluyen las organizaciones sin fines de lucro, las instituciones filantrpicas,
los organismos no gubernamentales, los movimientos sociales y polticos, diversas
formas de participacin, as como los valores y patrones culturales que los caracterizan.
Todo ello constituye el conjunto de pistas que habra que identificar y profundizar para definir acciones y polticas pblicas destinadas al fortalecimiento sustentable de la sociedad civil y al mejoramiento de sus formas de relacin con el Estado y
el mercado, dentro de una nueva concepcin sociocntrica del desarrollo. El
reencuentro con la temtica del desarrollo requiere, por consiguiente, visiones de
conjunto, estratgica, una visin-objetivo, un sentido de misin que refleje lo que la
sociedad civil anhela, busca y necesita. Es necesario un enfoque global, de conjunto, de mediano y largo plazos y centrado en los intereses de las personas, de las
familias, de las agrupaciones sociales y del conjunto de la sociedad civil.
Esta nueva realidad emergente se traduce, por una parte, en demandas econmicas insatisfechas derivadas de la pobreza, la inequidad y el deterioro de la calidad de
vida, que el mercado es incapaz de proporcionar a la mayora por su falta de horizonte social y su incapacidad de superar la heterogeneidad de nuestras estructuras productivas, realidad material que contrasta violentamente con la esplndida realidad virtual
que promete a todos el omnipresente mensaje meditico. Por otra parte, en la contradiccin entre los valores y la tica de la democracia respeto, reconocimiento,
participacin, ciudadana, pluralismo, diversidad, solidaridad y la realidad de amplios
sectores sociales emergentes que aspiran a convertirse en actores sociopolticos y
culturales, pero tropiezan con la ausencia de los espacios pblicos y los medios adecuados para concretar sus aspiraciones socioculturales y polticas insatisfechas.
En virtud de estas nuevas realidades socioculturales, que son universales, los
objetivos y la concepcin misma del desarrollo se han venido modificando notable-
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mente desde que ste asumiera una posicin prioritaria en la agenda internacional,
al final de la segunda guerra mundial. Inicialmente se identificaba el desarrollo con
el crecimiento econmico, para luego, en la medida que dicho crecimiento no responda a las expectativas, incorporar gradualmente nuevas dimensiones del fenmeno como objetivos explcitos por seguir: primero la superacin de la pobreza y
la inequidad social, posteriormente la sustentabilidad ambiental, enseguida la democracia y los derechos humanos, y ms recientemente la identidad y el pluralismo
cultural, as como los valores y la tica.
Simultneamente, la concepcin del desarrollo fue amplindose desde una perspectiva estrictamente nacional hacia su colocacin como subconjunto dependiente
en interaccin con el fenmeno del desarrollo global. Esta visin se ha acentuado
notablemente en las ltimas dcadas con la aceleracin, extensin y profundizacin
del proceso de globalizacin del capitalismo. De ah derivan nuevas demandas relacionadas con los resultados internos e internacionales que estn produciendo los
esfuerzos que realiza Amrica Latina para acomodarse y reaccionar al shock contemporneo de la globalizacin.
Ahora bien, las demandas sociales generales, tanto las internas, como las que
suscita la globalizacin, tienen un camino insoslayable de resolucin que se da inevitablemente en la esfera de las polticas pblicas, es decir, de lo poltico. Se expresan
a partir de los juegos de intereses que movilizan las fuerzas polticas constituidas y
las instituciones que enmarcan su accionar, las que tratarn de conciliar stas y otras
demandas y establecer prioridades polticamente viables para algunas de ellas.
Eso implica superar el modelo mercadocntrico en aplicacin, que en lo relativo a la periferia viene produciendo crecimientos mediocres y espasmdicos, extrema vulnerabilidad externa, desigualdad y pobreza y amenazas continuas de crisis
econmicas y sociopolticas profundas. No se trata, por cierto, de retornar al modelo estadocntrico, que cumpli al menos en parte su misin histrica modernizadora,
pero ya no es viable en las realidades contemporneas.
Se requiere un patrn de desarrollo sociocntrico, cuyo eje fundamental consista en polticas deliberadas destinadas a responder a las nuevas demandas de la sociedad civil. En especial a la inclusin social y, por ende, a la transformacin de la
heterognea estructura productiva y ocupacional, ambas articuladas y compatibles
con polticas tecnolgicas y de transformacin de las estructuras productivas, con
vistas adems a una insercin dinmica en la economa internacional en su proceso
de acelerada globalizacin.
El desarrollo es, por tanto, no slo una cuestin de poltica interna una
articulacin amplia y firme de fuerzas sociales y polticas internas con una visin
de mediano y largo plazo, sino tambin una cuestin de poltica exterior, de
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geopoltica, que implica para nuestros pases moverse mancomunadamente para

contribuir a encauzar el desorden y desgobierno econmico mundial y lograr transformaciones institucionales que eliminen el proteccionismo y faciliten el acceso a
los mercados de los pases industrializados y a la ciencia y la tecnologa, a todo lo
cual la periferia viene siendo particularmente sensible.
Brevemente, se trata de concebir el desarrollo de otra manera. No como una
aspiracin modernizadora estrecha de algunas elites que se apropian del aparato del
Estado para imponerle su visin a la sociedad, sino como el producto de un conjunto
de demandas de la sociedad misma que se articulan y manifiestan democrticamente
en lo que podra constituir un nuevo contrato social, y se traducen y adquieren eficacia en el Estado mediante las polticas pblicas. La sociedad movilizando al Estado y
orientando con sentido estratgico al imperfecto, pero insustituible mercado, de eso
se tratara en el enfoque sociocntrico. Cumplir con funciones y objetivos sociales
exige que lo poltico expresado mediante el Estado conduzca una transformacin econmica inspirada en las demandas de la sociedad y compatible con el mercado, en un contexto de globalizacin, que requiere nuevas regulaciones y cauces.
Las consideraciones precedentes poseen evidentemente un carcter embrionario
y preliminar. Pero en definitiva, ellas dicen respecto del trnsito histrico que se ha
venido produciendo de un enfoque estadocntrico del desarrollo a otro mercadocntrico, y de este ltimo a un nuevo enfoque sociocntrico. Creo firmemente que
son esos trnsitos, y muy particularmente el segundo, an en ciernes, son los
que delinean los grandes temas que necesitan ser abordados urgentemente en nuestros
pases.
En definitiva, el enfoque econmico prevaleciente debe ser revisado de modo
crtico a la luz de stas y otras consideraciones y flexibilizado mediante propuestas polticas y econmicas creativas en materia de deuda externa, reforma del Estado,
polticas sociales y de empleo, reinsercin internacional, reestructuracin productiva
y acumulacin y progreso tcnico, que hagan sostenible tanto la reorganizacin econmica, como el proceso de democratizacin que tan amenazado se ve actualmente.
Las condiciones econmicas no pueden constituir un marco dogmtico rgido,
pero imponen ciertos lmites cuya amplitud o estrechez depende de la eficacia,
creatividad y responsabilidad con que los actores polticos y los equipos tcnicos
incluidos los de los organismos financieros internacionales logren articular y
conducir el proceso poltico y la reforma econmica. El desafo es formidable,
pero tambin lo es la oportunidad de reorganizar nuestras economas y sociedades
para lograr una nueva etapa de desarrollo democrtico sustentable.
La reforma econmica se hizo inevitable y necesaria. Lo que no es inevitable ni
necesario es una reforma econmica ultraneoliberal, con sus gravsimos costos eco-
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nmicos, sociales, ambientales y polticos. Existen alternativas ms moderadas y

menos costosas en cuanto a la forma de instrumentar y aplicar las medidas de
poltica econmica necesarias para llevar a cabo la reforma. La posibilidad de utilizarlas depende en lo fundamental de la capacidad de la clase poltica de reconocer
su propia crisis de ideas y procedimientos, renovarse radicalmente y comprender
que la reforma econmica es una necesidad histrica contempornea, y a partir de
este reconocimiento lograr disear, estructurar y mantener un acuerdo social y
poltico amplio, destinado en primer lugar a distribuir en forma ms equitativa el
inevitable costo social del ajuste y la reestructuracin, y posteriormente tambin
sus beneficios.
Existe perplejidad y confusin en los sectores de centro-izquierda por el giro
neoliberal extremo que ha tomado con frecuencia la poltica econmica. Hay para
ello razones objetivas: el colapso del socialismo real; las crisis del desarrollo y de la
deuda externa; la formacin de economas y sociedades exageradamente estatizadas
y burocratizadas en Amrica Latina; los problemas del Estado de bienestar en los
pases industriales; y la globalizacin de la economa y la sociedad, que reduce la
libertad de maniobra de la poltica econmica.
No obstante, hay tambin una poderosa razn ideolgica: buena parte de la
comunidad acadmica y la tecnocracia econmica nacional e internacional utiliza el
enfoque neoclsico positivo, que ha desarrollado la disciplina econmica para analizar el funcionamiento del sistema capitalista, como un enfoque normativo (ideolgico) destinado a transformar economas ms o menos estatizadas en economas
de mercado lo menos intervenidas posible.
Sin embargo, reconocer las fallas del Estado y las nuevas realidades nacionales
e internacionales que entre otras cosas exigen una dinmica insercin internacional, y aceptar las funciones que en una economa capitalista corresponden al mercado y a la empresa privada no autorizan a desconocer las fallas del mercado y sus
insuficiencias dinmicas, sociales y ambientales, plenamente demostradas por la
propia teora neoclsica. A la luz de estas precisiones, se hace urgentemente necesario un examen sistemtico, crtico y tan desapasionado como sea posible, de las
experiencias de reforma econmica realizadas en la regin con el objeto de extraer
lecciones positivas para las orientaciones futuras de la poltica econmica y del
desarrollo de Amrica Latina.
Es posible que con base en enfoques pragmticos y las lecciones de la experiencia
correctamente interpretadas, se puedan superar las dicotomas polares y aproximarse las posiciones entre los neoclsicos menos ideologizados con las tesis del desarrollo latinoamericano reformuladas en su versin neoestructuralista. Aun as, esta
relativa aproximacin al nivel de las propuestas derivada tal vez de experiencias
OSVALDO SUNKEL

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frustrantes de uno y otro signo, de las propias condiciones de crisis que se prolongan
dolorosa e interminablemente, y de la menor ideologizacin y mayor pragmatismo
que comienzan a imperar en estos primeros aos de posguerra fra no modifica
las diferencias fundamentales en lo que se refiere a premisas axiomticas, valricas
y filosficas entre neoliberales y neoestructuralistas (Sunkel, 1994).
Para estos ltimos es esencial impregnar las polticas econmicas y la institucionalidad pblica de solidaridad mediante una amplia participacin social, la descentralizacin, el fortalecimiento de los movimientos sociales y de los actores sociales
ms dbiles as como las organizaciones no gubernamentales. Un campo amplio y
complejo que tiene que ver en su esencia con lo que podra denominarse la ampliacin y profundizacin de la democracia.
Una manera de interpretar el actual periodo histrico de transicin sera reconocer que se ha sacrificado el desarrollo por la estabilidad financiera, y contrastar la
irracionalidad del capitalismo con la inviabilidad del socialismo. Cmo impregnar el
capitalismo con las inquietudes pblicas y sociales del socialismo sin espantar al
empresariado capitalista, evitando al mismo tiempo el autoritarismo burocrtico
militarizado de derecha o de izquierda y luchando por mayores libertades individuales y sociales? Cmo lograr una sntesis de la mquina capitalista de crecimiento
con la preocupacin socialista por mejorar las condiciones de las mayoras oprimidas, explotadas, marginadas y discriminadas? Cmo evitar que el proceso hacia la
integracin transnacional y la presin por mayor competitividad se traduzca en una
ulterior desintegracin nacional, econmica, social y cultural? Cmo proteger los
bienes pblicos del asalto privado, burocrtico y tecnocrtico, como es el caso del
ambiente, los derechos humanos y la justicia, entre otros?
Tal vez la hebra comn de las inquietudes y propuestas en torno a estos temas es
la bsqueda de una concepcin ms radical de la democracia. Una participacin
ms estructurada y ms amplia de la sociedad civil fortalecida: menos gigantismo
burocrtico estatal y empresarial y un control social ms estrecho sobre ambos
ejercido por una cadena reforzada y un tejido ms denso de organizaciones ciudadanas para cumplir funciones pblicas y para representar, en particular, a los grupos
y sectores ms dbiles de la sociedad.
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