UNIVERSIDAD DEL CEMA Buenos Aires Argentina

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DOCUMENTOS DE TRABAJO

Area: Econom a DE BANCOS PUBLICOS LA PRIVATIZACION PROVINCIALES EN ARGENTINA EN 1993-2001 H ector G. Gonz alez Padilla Julio 2009 Nro. 401

www.cema.edu.ar/publicaciones/doc trabajo.html UCEMA: Av. C ordoba 374, C1054AAP Buenos Aires, Argentina, ISSN 1668-4575 (impreso), ISSN 1668-4583 (en l nea) Editor: Jorge M. Streb; asistente editorial: Valeria Dowding <jae@cema.edu.ar>

 DE BANCOS PUBLICOS LA PRIVATIZACION PROVINCIALES EN ARGENTINA EN 1993-2001

H ector Gustavo Gonz alez Padilla UCEMA Julio 2009

Abstract Resumen: En este art culo se estudia la privatizaci on de un grupo de bancos p ublicos provinciales en Argentina en 1993-2001. En contraste con la mayor a de los estudios previos sobre privatizaciones que analizaron principalmente sus efectos sobre la eciencia econ omica, este estudio se enfoca en dos cuestioness: i) evaluar si la privatizaci on de los bancos p ublicos provinciales produjo un incremento en el uso del poder de mercado por parte de aquellos bancos p ublicos provinciales privatizados y ii) vericar si los bancos p ublicos provinciales privatizados incrementaron su eciencia econ omica despues de su privatizaci on, medida por una reducci on en sus costos operativos. La evidencia emp rica permite sostener las dos cuestiones planteadas. JEL Classication: D43, G21,L13 . Keywords : bancos, competencia monopolista, privatizaciones.

Introducci on

La crisis de los a nos treinta, la segunda guerra mundial y el proceso de descolonizaci on de la posguerra llevaron a los gobiernos, en la mayor a de los pa ses, a desempe nar un rol m as activo en la econom a generando las condiciones para el intervencionismo estatal y la creaci on de empresas p ublicas. En la mayor a de los pa ses desarrollados y en v as de desarrollo se produjo un importante crecimiento de las empresas p ublicas a partir de la d ecada del 30. Este crecimiento
Esto es el cap tulo dos de mi tesis de doctorado, que fue dirigida por Germ an Coloma. Agradezco tambi en los comentarios de Jorge Avila, George McCandless y Jorge Streb, quienes integraron mi comit e de tesis.

de las empresas p ublicas respondi o a una amplia variedad de causas econ omicas y pol ticas. En la mayor a de los pa ses la creaci on de las empresas p ublicas respondi o a la necesidad pol tica de ofrecer un conjunto de bienes y servicios a la poblaci on que las empresas privadas no quer an o no estaban en condiciones de proveer (Manzetti 1993). En Europa Occidental el debate abarc o tanto cu al deber a ser el grado de participaci on estatal en la econom a como los sectores que se reservar an para la exclusiva propiedad p ublica. Tales sectores comprend an: las telecomunicaciones, el servicio postal, electricidad, gas, agua potable, l neas a ereas y ferrocarriles. Asimismo muchos estados establecieron que el gobierno deb a controlar ciertos sectores manufactureros considerados estrat egicos como la industria de defensa y la siderurgia. En otros pa ses a los bancos p ublicos se les otorgaron posiciones de monopolio o privilegios especiales (La Porta, L opez de Silanes y Shleifer 2000). En los pa ses de Asia, Africa y Am erica Latina la propiedad estatal de empresas fue percibida como necesaria para promover el desarrollo econ omico, especialmente a trav es de un fuerte proceso de inversi on en infraestructura f sica (Rondinelli y Iacono 1996). Otra raz on para la propiedad estatal, muchas veces implementada a trav es de la nacionalizaci on de empresas extranjeras, fue un resentimiento hist orico hacia los extranjeros que hab an sido los propietarios de las principales compa n as de esos pa ses (Noll 2000). Por d ecadas no existi o un importante cuestionamiento al rol del estado en sus objetivos de redistribuci on de ingresos y promoci on de objetivos sociales. Sin embargo, se observ o que las empresas estatales, en varias situaciones, no resolv an los problemas para los cuales fueron creadas y que comenzaban a ser parte del problema (Manzetti 1993). En los 70s el desempe no de las empresas p ublicas comenz o a estar bajo el escrutinio de la profesi on debido a la amplia ineciencia econ omica, desmanejos, y abusos pol ticos que involucr o a muchas de estas empresas alrededor del mundo. A principio de los a nos 80s comenz o en c rculos acad emicos un importante debate acerca de la conveniencia de privatizar1 las empresas p ublicas como un medio de aumentar su eciencia econ omica. Se argumentaba que el sector privado estaba mejor dotado para reducir costos, mejorar la calidad de los servicios, incrementar la producci on y responder a las demandas de los consumidores que lo que estaban las empresas p ublicas. Algunos ve an a las privatizaciones como un medio de reducir el d ecit scal mediante la supresi on de los importante subsidios otorgados a las empresas p ublicas. Otros favorec an las privatizaciones fundado en que se despolitizar an las decisiones de negocios, se reducir a la corrupci on y se limitar a el poder de los sindicatos y proveedores.2 As , las privatizaciones fueron impulsadas por la amplia insatisfacci on con la performance de las empresas p ublicas, la necesidad de recortar gasto p ublico y la demanda p ublica de reducir la corrupci on. Sin embargos, no todos estaban de acuerdo con esa visi on optimista. Muchos acad emicos se nalaron las dicultades
activos y servicios del estado al sector privado. este punto v ease George Yarrow (1986), Vickers and Yarrow (1988), y Hemming and Mansoor (1988).
2 Sobre 1 Transferir

econ omicas y pol ticas que podr an frustrar el intento de privatizar las empresas p ublicas.3 En los u ltimos quince a nos, m as de 250 bancos han sido total o parcialmente privatizados por los gobiernos de 59 pa ses mediante la oferta p ublica de sus acciones o la ventas de sus activos. En casi todos los casos, esto represent o un cambio fundamental con respecto a una situaci on anterior que enfatizaba el rol estrat egico de la banca p ublica comercial en el desarrollo econ omico y el rol fundamental del gobierno en el planeamiento y direcci on de ese desarrollo (Megginson 2005). A este cambio observado, en los tiempos moderno, hacia una mayor participaci on del sector privado en la actividad econ omica no fue ajena la Argentina, cuyo gobierno en la d ecada del noventa, implement o un ambicioso programa de privatizaciones que incluy o la privatizaci on de un conjunto de bancos p ublicos ante la pobre performance econ omica de los mismos. La econom a de las privatizaciones es un t opico muy amplio. El efecto de las privatizaciones sobre la eciencia productiva ha sido el foco de la mayor a de los estudios emp ricos sobre el tema (Megginson y Netter 2001). El objetivo de este ensayo es analizar los efectos de la privatizaci on sobre el uso del poder de mercado y la eciencia econ omica en un conjunto de bancos p ublicos provinciales privatizados en Argentina en los 90s para lo cual se plantean las siguientes cuestiones: La privatizaci on de los bancos p ublicos (bancos p ublicos provinciales y municipales), realizada en la d ecada del 90 en Argentina produjo un incremento en el ejercicio del poder de mercado por parte de esos bancos p ublicos privatizados? Se veric o una mejora en su eciencia econ omica?

Contexto Hist orico de las Privatizaciones

Durante la d ecada del 90 a partir de la vigencia de la Convertibilidad- la Argentina inici o un importante programa de reformas del sector p ublico que incluy o la privatizaci on de un amplio conjunto de empresas p ublicas as como la reforma del sistema nanciero que comprendi o la privatizaci on de un conjunto de bancos p ublicos ( bancos p ublicos nacionales, provinciales y municipales). Estas privatizaciones se realizaron en un contexto donde el tama no del sector p ublico estaba siendo redenido as como el rol de la banca p ublica (Bambaci, Saront y Tomasi 2001).

2.1

La Pol tica Econ omica a nes de los 80s

A nes de los ochenta la econom a Argentina se desempe naba con una alta tasa de inaci on4 alimentada por el nanciamiento monetario de elevados d ecit s3 Sobre este punto v ease Krueger (1974), Kay and Thompson (1988), Suleiman and Waterbury (1990), Gerchuno and canovas (1994). 4 En el per odo junio-julio de 1989 la Argentina experiment o un episodio de hiperinaci on.

cales. En el transcurso de 1989 el ndice de precios al consumidor se increment o en 4.924%, el tipo de cambio real alcanz o su nivel m as alto en esa d ecada, el PIB sufri o una declinaci on del 6,2% que origin o un super avit en la balanza comercial de 5.400 millones de d olares, mientras que la tasa de desempleo se elev o al 7,6%. En ese contexto de importantes turbulencias macroecon omicas las autoridades econ omicas lanzaron un ambicioso programa econ omico que contempl o una amplia desregulaci on de los mercados de bienes y servicios, la liberalizaci on de los mercados nancieros, la reorganizaci on del sector p ublico -que incluy o la privatizaci on de empresas p ublicas cr onicamente decitarias- y una apertura de la econom a al comercio internacional. En abril de 1991 las autoridades econ omicas adoptaron un esquena cambiario de tipo de cambio jo -estableciendo la tasa de cambio del peso con el d olar en una relaci on de 1 a 1 (Ley de Convertibilidad). En ese nuevo contexto la econom a tuvo un cambio sustancial logr andose un notable grado de estabilidad macroecon omica: la tasa de inaci on anual se ubic o en valores de un d gito, el PIB creci o a un ritmo de 2,3% anual (5,5% anual en la primera mitad de la d ecada), el d ecit scal se redujo, mientras que la tasa de desempleo se elev o sustancialmente, la balanza comercial exhibi o un d ecit creciente y en consecuencia el endeudamiento externo se increment o en forma notable.

Table 1: Principales Indicadores Econmicos de Argentina 1980-2001 Variable 1980 - 1990 1991-2001 Tasa de crecimiento del PIB (en % anual) -0,8 2,3 Tasa de inaci on anual (en % anual) IPC 361,4 3,5 Tasa de devaluaci on (en % anual) 379,9 4,0 Tasa de desempleo (en %) 5,5 13,1 D ecit scal / PIB (en %) 7,7 2,6 Balanza comercial / PIB (en %) 3,1 -0,3 Deuda externa / PIB (en %) n.d. 39,1
Fuente: elaborado en base a informaci on de FIEL y Ministerio de Econom a

2.2

El Sistema Financiero en la d ecada del 90

La expansi on de la econom a as como la liberalizaci on nanciera realizada tuvieron un impacto signicativo sobre el funcionamiento de los mercados nancieros dom esticos. Como se puede observar en la Tabla 2 la reforma econ omica gener o un importante aumento en el grado de monetizaci on de la econom a, as como un sustancial crecimiento del volumen del cr edito al sector privado5 . En el per odo 1990 - 2003 se observa que el valor del cr edito dom estico6 es superior
5 Cr edito privado: comprende t tulos privados en cartera de las entidades nancieras, pr estamos al sector privado y recursos devengados, tanto en pesos como en d olares. 6 Cr edito dom estico: consolidado del Banco Central y las Entidades Financieras que comprende t tulos p ublico, t tulos privados (en cartera de las entidades nancieras), pr estamos

a M3*7 -medidas ambas variables como porcentaje del PIB-, una explicaci on de esta discrepancia es que las autoridades econ omicas para resolver crisis nancieras (por ejemplo, Plan Bonex) utilizaron instrumentos nancieros que colocaron en las entidades nancieras y el BCRA que no ten an correlato monetario (por ejemplo, bonos de compensaci on). Una nueva carta org anica del Banco Central de la Rep ublica Argentina (BCRA) fue puesta en vigencia que limit o severamente la asistencia nanciera al sector p ublico y proscribi o el nanciamiento monetario del mismo. Adem as se realizaron importantes reformas en el marco regulatorio del sector nanciero a n de mejorar su solvencia, aumentar su competitividad y mejorar su regulaci on. Se establecieron normas de capitales m nimos, riesgo crediticio, previsiones por incobrables y est andares de auditoria bancaria en l nea con lo recomendado por el Acuerdo de Basilea I. Estas medidas estaban orientadas a lograr un incremento en el nivel de bancarizaci on, la eliminaci on de costos distorsivos para las operaciones nancieras y la reducci on de los riesgos de liquidez del sistema nanciero (del Pino Suarez 2003). La supervisi on del sistema nanciero estuvo a cargo de la Superintendencia de Entidades Financieras y Cambiarias (SEFyC). Los cuadros presentados a continuaci on brindan un panorama sobre la evoluci on del tama no f sico del sistema nanciero argentino en el per odo 1990-2001. El n umero de casas bancarias decreci o un 4,0% en el per odo 1990-2001, que est a explicado principalmente por la reducci on del 29,5% en el n umero de casas de la banca p ublica. El personal ocupado en el total del sistema nanciero disminuy o un 24,7% en el lapso 1990-2001. La reducci on del personal en la banca p ublica fue del 49,5%, mientras que los bancos privados aumentaron su personal en 3,5%. Las entidades no bancarias, de menor peso dentro del sistema bancario, aumentaron su personal en un 120% en ese per odo. Se observa un importante ajuste en la banca p ublica, tanto en t erminos de reducci on de casas por fusiones, absorciones y privatizaciones, como del n umero de personal ocupado. La banca privada absorbi o parte de la banca p ublica en ese per odo mediante la adquisici on de porciones de los paquetes accionarios de algunas de esas entidades, que tambi en incluy o a parte del personal (del Pino Su arez 2003). El retorno a la funci on intr nseca de la banca como evaluadora de riesgos crediticios y de proyectos de inversi on ocurri o en esos a nos, dado el incremento de la capacidad prestable derivada de encajes m as bajos y de una disciplina scal m as estricta a partir de las r gidas limitaciones al nanciamiento del sector p ublico establecidos en la Ley de Convertibilidad y en la nueva Carta Org anica del BCRA. Los bancos tuvieron que montar sistemas de evaluaci on de riesgos y salir
al sector privado, pr estamos al sector p ublico (neto de los dep ositos del sector p ublico), y recursos devengados, tanto en pesos como en d olares. 7 M3*: agregado bimonetarioamplio, comprende circulante en poder del p ublico m as el total m as total de dep ositos en pesos y en d olares del sector p ulico y del sector privado no nanciero.

Indicador M3*/PIB (en %) Cr edito Dom estico/PIB (en %) Cr edito Privado/PIB (en %)

Table 2: Indicadores del Tamao del Sistema Financiero 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 11,5 10,6 13,7 19,2 20,8 20,1 22,7 32,3 22,7 22,3 25,7 26,2 27,6 27,9 15,5 12,5 15,2 18,0 20,0 19,7 19,9

1997 26,5 30,0 21,6

1998 28,7 31,9 23,6

1999 31,4 34,7 24,1

2000 31,8 33,7 23,2

2001 27,1 36,6 20,2

Fuente: elaborado en base a datos de Estad sticas Financieras Internacionales- Fondo Monetario Internacional.

Grupo de Entidades Bancos p ublicos Bancos privados Entidades no bancarias Total

Table 3: Nmero de 1990 1991 1992 1.947 1.882 1.801 2.416 2.345 2.352 87 75 63 4.450 4.302 4.216

Casas del Sistema Financiero Argentino 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1.661 1.666 1.628 1.341 1.414 1.300 2.431 2.535 2.407 2.674 2.714 2.956 56 57 49 44 43 41 4.148 4.258 4.084 4.059 4.171 4.297

1999 1.294 3.031 56 4.381

2000 1.391 2.809 73 4.273

2001 1.372 2.830 73 4.275

Fuente: elaborado en base a datos de BCRA. Valores al 31/12 de cada a no.

Grupo de entidades Bancos p ublicos Bancos privados Entidades no bancarias Total

Table 1990 75.933 57.984 1.653 135.587

4: Personal Ocupado en el Sistema Financiero Argentino 1991 1992 1993 1994 1995 1996 67.752 59.443 56.474 55.517 52.695 45.305 53.935 58.800 63.206 63.876 56.549 59.829 1.500 1.512 1.400 1.501 1.194 1.255 123.187 119.745 121.080 120.894 110.438 106.389

1997 44.886 61.800 1.386 108.072

1998 40.041 63.571 1.833 105.445

1999 40.042 61.976 2.306 104.324

2000 39.986 60.597 2.961 103.544

2001 38.302 60.011 3.637 101.950

Fuente: elaborado en base a datos de BCRA. Valores al 31/12 de cada a no.

a competir por clientes para su cartera activa, habiendo sido fundamental la transformaci on de plazos entre pasivos y activos, ayudado por el alargamiento paulatino de los plazos de los dep ositos (Bavestrello 2000). Los valores de la tasa de inter es tanto para los dep ositos como para los pr estamos presentados en la Tabla 5 muestran que los m argenes de intermediaci on fueron elevados en el per odo 1993-2001, aunque declinaron del 13,8 % en 1993 al 9,2 % en 2001. El aumento de la bancarizaci on y la reestructuraci on de entidades en los noventa produjo una clara mejora en los indicadores de eciencia. As , se observ o una importante reducci on en los gastos operativos como proporci on de los activos del 9,0 % en 1993 al 4,8 % en 2001. A pesar de la mejora, este indicador se encuentra por encima de los valores internacionales, para 1997 el sistema bancario en Argentina ten a un ratio de gastos operativos/activos de 4,31 %, mientras que en Estados Unidos era 3,66 %, en Chile 3,4 %, en Espa na 2,2 % y en Inglaterra 1,0 % (del Pino Su arez 2003). Por otro lado, el nivel de dep ositos por empleado pr acticamente se duplic o durante el per odo se nalando un incremento en el grado de bancarizaci on as como un aumento en la productividad laboral. A pesar de estos cambios la rentabilidad -medida tanto con respecto al patrimonio neto como a los activosno exhibi o mejoras sustanciales. El sistema nanciero argentino ten a una rentabilidad baja en comparaci on a la industria bancaria en los pa ses de la Uni on Europea (UE) y de la Organizaci on para la Cooperaci on Econ omica y Desarrollo (OCED). Por ejemplo, el retorno promedio sobre el patrimonio neto para pa ses de la UE y la OCED fue de 11,8 y 10,5% en 1997 comparado con el 4,9% para Argentina (Delno 2002).

Aspectos Te oricos de la Privatizaci on de Bancos P ublicos

En el transcurso del siglo XX, los economistas han empleado la teor a econ omica positiva para explorar las implicaciones de la maximizaci on de la riqueza por parte de rmas privadas que operan en un contexto de propiedad privada. A nales de los a nos 60s se comenzaron a realizar estudios emp ricos sobre el comportamiento de las empresas operadas por el estado ( Borcherding, Pommerehne y Scheneider 1982, Boes y Scheneider 1996) cuyo foco principal fue el an alisis de las diferencias entre las rmas p ublicas y las privadas. Dos enfoques b asicamente se emplearon. El primero, es el enfoque de los derechos de propiedad. Este enfoque se centra en explorar las diferencias en los incentivos entre una agencia p ublica y una privada causada por la variaci on en la habilidad de los due nos para auditar a la gerencia y los problemas que surgen cuando los objetivos de los due nos y de sus agentes gerentes- dieren. El segundo enfoque es el enfoque de la teor a de la elecci on p ublica (public choice ) que se concentra en el an alisis de las coaliciones pol ticas y de sus efectos sobre el uso de los recursos y las recompensas y/o caracter sticas de los productos. La teor a de la elecci on p ublica tambi en incluye a la teor a de la

1999 6,0 17,6 6,6 3,85 2,86 824 1,82 0,19 4,11

2000 6,4 17,6 7,9 3,23 2,43 836 -0,43 -0,04 3,31

2001 11,1 20,2 22,6 4,80 2,30 661 -1,80 -0,30 2,80

10

Table 5: Indicadores del Sistema Financiero Argentino 1993-2001 Indicador 1993 1994 1995 1996 1997 1998 Tasa de inter es (tna) Tasa pasiva 6,4 5,6 7,7 5,7 5,5 5,8 Tasa activa 20,2 20,8 23,1 18,0 16,3 16,6 Call money 6,3 7,3 9,0 6,1 6,5 6,7 Eciencia Econ omica (en %) Gastos operativos/Activos 9,04 6,10 5,76 4,67 4,31 3,88 Costo laboral/Activos 5,37 4,59 4,35 3,52 3,20 2,86 Dep ositos/Empleado (miles de pesos) 308 410 377 474 588 724 Rentabilidad (en %) Rentabilidad/Patrimonio Neto (ROE) 0,84 1,20 -3,44 2,40 4,86 2,79 Rentabilidad/Activos (ROA) 0,15 0,18 -0,51 0,32 0,60 0,29 Ingresos netos por intereses/Activos 8,41 7,25 7,40 4,98 4,17 4,13 Fuente: Delno (2002) p. 6 e Informaci on de Entidades Financieras SEFyC-BCRA.

burocracia. El enfoque de los derechos de propiedad se nala como una diferencia crucial entre la rma p ublica y la privada las dicultades pr acticas en transferir los derechos de propiedad entre los individuos en el sector p ublico y la relativa facilidad de tal transacci on en el sector privado. Actualmente este enfoque cuyo pionero fue Armen Alchian, es ampliamente conocido. Este enfoque predice que los gerentes p ublicos no organizaran los recursos bajo su supervisi on de manera de maximizar la riqueza de sus propietarios nales, el ciudadano com un. Por lo tanto, Alchian vaticina que la rma p ublica ser a menos eciente, y que sus gerentes tendr an una vida m as tranquila. Por ese motivo la ciudadan a les dar a menores niveles de discrecionalidad que a sus colegas en una rma privada. Puesto de otra manera, el enfoque de los derechos de propiedad est a interesado en analizar cualquier tipo de cooperaci on en la cual la propiedad y la gerencia est an separadas. El problema que surge entre el principal y el agente tambi en puede prevalecer en una empresa privada pero en una menor extensi on. Numerosos estudios han sido realizados para contrastar esta proposici on los cuales han conrmado que las empresas p ublicas son menos ecientes que las privadas en la mayor a de ellos (Sheshinski y L opez-Calva 2003). El enfoque de los derechos de propiedad indica que (1) la producci on privada tiene costos unitarios menores que la realizada por una rma p ublica y (2) que dado un nivel suciente de competencia entre productores privados y p ublicos (sin regulaciones discriminatorias y subsidios) las diferencias en costos unitarios resultan insignicantes. Por esto puede concluirse que no es tanto la diferencia en la transferibilidad de la propiedad sino la falta de competencia lo que conduce, al resultado observado con frecuencia de una m as ineciente producci on en las empresas p ublicas. El enfoque de la teor a de la elecci on p ublica asume que los pol ticos, bur ocratas, gerentes de empresas p ublicas son maximizadores de utilidad sujetos a restricciones (Schneider y Frey 1988, Bartel y Schneider 1991, Pardo y Schneider 1996 y Schneider 2002). Este enfoque asume que los pol ticos act uan de manera ego sta con la nalidad de alcanzar sus objetivos ideol ogicos o personales (ganar la pr oxima elecci on). Dado que permanecer en el poder es la restricci on m as importante para los pol ticos, ellos usar an a las empresas p ublicas para lograr sus propios objetivos. Una raz on para ello es la evidente falta de incentivos en los pol ticos y en los contribuyentes en ejercer un control efectivo de las empresas p ublicas. Este argumento es especialmente v alido en el caso de las compa n as estatales de servicios p ublicos. Estas ofrecen una excelente oportunidad para alcanzar los objetivos reeleccionistas del gobierno, mediante la provisi on de empleo adicional o el otorgamiento de subsidios a ciertas regiones, lo que le permite al gobierno ganar una elecci on. El costo de tal pol tica puede encubrirse por varios a nos dado que el d ecit de las empresas p ublicas puede ser disimulado en el d ecit consolidado del presupuesto p ublico (Schneider 2002). El enfoque de la teor a de la elecci on p ublica est a m as interesado en los aspectos microecon omicos, as , De Alessi (1974) se nala que la gesti on de los gerentes de las empresas p ublicas est a m as orientada a maximizar el crecimiento 11

que la riqueza. Esa proposici on encuentra soporte en la evidencia emp rica considerando que tal comportamiento conduce a stas m as grandes y a ratios de capital - trabajo m as altos. Este exceso de capital hace que los gerentes y sus subordinados aparezcan como m as productivos frente a los encargados de auditarlos (el parlamento). En conclusi on, el enfoque de la teor a de la elecci on p ublica no s olo reconoce la diferencia en el comportamiento entre rmas p ublicas y privadas debidas a las limitaciones en la transferibilidad de la propiedad, sino que tambi en considera la probable sobreoferta de servicios p ublicos debido a una falta de competencia en su provisi on y producci on. Esta sobreoferta es usada a menudo para lograr el objetivo re-eleccionista de los pol ticos y resulta en mayor empleo y salarios m as elevados en ciertas regiones por cierto tiempo (Schneider 2002).

3.1

El caso te orico favorable a la banca p ublica

Los bancos cumplen tres funciones b asicas en cualquier sistema econ omico: i) desempe nan un rol central en el funcionamiento del sistema de pagos de la econom a desarrollando tareas de compensaci on de pagos, ii) transforman dep ositos de corto plazo en inversiones de largo plazo -en la forma de pr estamos-, y iii) proveen de un mecanismo para evaluar, valuar y auditar los cr editos otorgados en la econom a. La eciencia, seguridad, trasparencia y efectividad de estas funciones var a ampliamente entre los pa ses dependiendo, entre otras cosas, de qui enes son los propietarios de los bancos, c omo se maneja el proceso de otorgamiento de los cr editos, a qui enes se otorgan los cr editos y del grado de conanza del p ublico en el sistema nanciero (Megginson 2005). La propiedad estatal de los bancos comerciales ha sido justicada de tres formas: i) es un modo de asegurar un balance entre objetivos econ omicos y sociales, ii) como una respuesta a las fallas del mercado, principalmente por el desaf o que plantea a la eciencia econ omica la existencia de los monopolios naturales. La posibilidad de la explotaci on de ese poder de mercado por parte de una empresa privada ha justicado la propiedad p ublica de esos monopolios y iii) la existencia de asimetr as de informaci on entre un principal (el p ublico) y un agente (el banco) cuando contratos completos no pueden ser implementados y hechos cumplir. Estos tres casos suponen que el gobierno act ua en forma benevolente y por consiguiente la propiedad estatal es econ omicamente eciente (Sheshinski y L opez-Calva 2003). La propiedad estatal de los bancos comerciales creci o siguiendo la tendencia hacia la estatizaci on de las actividades econ omicas vericada en las econom as de Europa Occidental, Estados Unidos, Asia y Latinoam erica a partir de los a nos treinta. As como de factores espec cos, tales como una baja tolerancia del capital privado al riesgo para nanciar el crecimiento, una exigua nanciaci on de sectores con bajos retornos nancieros pero con altos retornos sociales, el deseo de promover la industrializaci on y el crecimiento a un ritmo m as acelerado del que permitir a el nanciamiento privado, el deseo de mantener el control dom estico sobre el sistema nanciero (Megginson 2005). 12

3.2

El caso te orico contra la banca p ublica

Los economistas han expuesto tres motivos principales por los cuales la propiedad estatal es menos eciente que la propiedad privada, a un bajo el supuesto que el gobierno act ua benevolentemente. Primero, los gerentes de las empresas p ublicas tienen menores incentivos que los gerentes de las empresas privadas para cumplir con el objetivo de maximizar benecios. Segundo, la empresa estatal est a sujeta a una auditor a menos intensa por parte de sus due nos, a causa de un problema de acci on colectiva -el auditor potencial tiene menos incentivos para observar cuidadosamente el desempe no del gerente porque el soporta todo el costo de realizar esa tarea y solo obtiene una fracci on de los benecios- y tambi en porque existen pocos m etodos efectivos para disciplinar a los gerentes de la empresas p ublicas en caso de detectarse un rendimiento sub optimo. Tercero, los pol ticos que controlan las empresas publicas no pueden de una forma cre ble comprometerse a solicitar su quiebra en caso de una performance pobre, o a retirarle el nanciamiento a trav es de subsidios, por lo tanto la empresa p ublica tiene una restricci on presupuestaria d ebil (soft budget constraint ) (Megginson 2005). La empresa p ublica ser a ineciente por dise no dado que son creadas por los pol ticos de forma tal que puedan ser utilizadas para favorecer a sus seguidores a costa de otros grupos de la sociedad (Shleifer 1998). Dado que las empresas estatales responden m as a sus due nos pol ticos que al mercado, una amplia divergencia con el comportamiento maximizador de benecios no solo es posible sino que es deseable. Shleifer y Vishny (1994) se nalan que las empresas p ublicas ser an inecientes a causa que los pol ticos las fuerzan a seguir objetivos extra econ omicos, tales como mantener un exceso de personal, construir plantas en lugares pol ticamente pero no econ omicamente conveniente, y jar precios por sus productos que no son de equilibrio.

La Privatizaci on de los Bancos P ublicos Provinciales

La banca p ublica provincial ha tenido un importante desarrollo en Argentina llegando cada provincia a poseer, al menos, un banco de su propiedad (Canavese 2002). Como han documentado Clark y Cull (1998) la performance de los bancos p ublicos provinciales ha sido muy deciente en t erminos de rentabilidad, calidad de cartera e ingresos. A pesar de estos magros resultados las provincias no tuvieron incentivos para privatizarlos o incorporar capital privado para mejorar su gerenciamiento. Varios motivos explican esa situaci on: i) los gobiernos provinciales se nanciaban a trav es de pr estamos a bajo costo otorgados por sus respectivos bancos provinciales. Estos pr estamos eran posteriormente redescontados en el Banco Central8 , ii) los gobiernos provinciales ten an poco
8 Esta situaci on cambi o con la puesta en vigencia de la Ley de Convertibilidad que limit o severamente el nanciamiento del Banco Central al Gobierno Nacional.

13

inter es en asignar recursos propios para auditar el desempe no de sus bancos provinciales dado que no soportaban el costo de su rescate. Como resultado del deterioro de la situaci on scal de las provincias y de la deciente gesti on, la mayor a de los bancos provinciales en los 90s, se encontraban t ecnicamente quebrados, manteni endose en operaci on por los dep ositos de sus respectivos gobiernos o por la asistencia nanciera brindada por el Banco Central (Canavese 2002). Dado que la mayor a de los bancos provinciales fueron creados por leyes provinciales, su cierre o disoluci on requer a contar con la aprobaci on de la respectiva legislatura en consecuencia el Banco Central no pod a ejercer la amenaza de cerrarlos a n de inducirlos a cumplir con la regulaciones bancarias vigentes. La devaluaci on del peso mexicano en diciembre de 1994 -que desencaden o la crisis nanciera conocida como Tequila- y la consiguiente salida de capitales de los pa ses latinoamericanos produjo una crisis que caus o una perdida importante de dep ositos, aumentos en las tasas de inter es, salida de capitales y ca da en el precio de los bonos soberanos y de las acciones. Los bancos mayoristas fueron los primeros en sentir sus efectos dado que t picamente tienen en el activo una importante porci on de bonos y acciones y sus dep ositos est an constituidos por grandes dep ositos de empresas privadas. El retiro de dep ositos de estos bancos y el cese de los pr estamos interbancarios condujo a la liquidaci on de alguno de ellos. A medida que las noticias de cierres de bancos se difund a, y ante la ausencia de un seguro de dep ositos, los peque nos ahorristas retiraron sus dep ositos de los bancos percibidos como fr agiles -tanto de bancos provinciales, cooperativos como de bancos peque nos, generando una crisis bancaria de envergadura. La crisis del Tequila impact o fuertemente sobre la performance de los bancos p ublicos provinciales. El retiro de dep ositos de los bancos d ebiles tanto privados como p ublicos, golpeo fuertemente a los bancos p ublicos provinciales d ebiles imponiendo sustanciales costos scales a las provincias. Esta situaci on indujo a los gobiernos provinciales a considerar formas alternativas de recapitalizarlos y entre ellas a la privatizaci on como una viable. Cuando una empresa p ublica es privatizada, el gobierno usualmente trata de hacerla m as atractiva para los potenciales compradores. Con esa nalidad le realiza un proceso de reestructuraci on que incluye la exclusi on de activos y pasivos de baja calidad. En Argentina en el caso de los bancos p ublicos provinciales se form o una entidad residual con los activos y pasivos de escasa calidad. A n de poder afrontar estos pasivos de corto plazo, el gobierno Argentino, el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial crearon en 1995 el Fondo Fiduciario para el Desarrollo Provincial (FFDP) con la nalidad de otorgar nanciamiento y proveer asistencia t ecnica a las provincias en el proceso de privatizaci on de sus bancos p ublicos (Galiani 2003). En 1992 comenz o el proceso de privatizaci on de los bancos p ublicos provinciales. De los 35 bancos ociales existentes en 1991, solo quedaban 20 en 1996, de los cuales 5 ya hab an iniciado el proceso de privatizaci on que se complet o en 1998. Con la excepci on del cierre del Banco Nacional de Desarrollo, la privatizaci on del Banco Hipotecario Nacional y de la Caja Nacional de Ahorro y Seguro, la reducci on en el n umero de bancos p ublicos fue producto de las 14

privatizaciones de los bancos p ublicos provinciales. Algunos bancos p ublicos provinciales privatizados fueron estatizados, en 1997 el Banco de Corrientes, en 1999 el Banco de La Rioja y en 2000 el Nuevo Banco del Chaco S.A. Previo a la creaci on del Fondo Fiduciario para el Desarrollo Provincial se concretaron tres procesos de privatizaci on, en opini on de del Pino Su arez (2003) ...salvo en el caso del Banco de la Provincia de Entre R os, resultaron un fracaso. En la Tabla 8 se presenta informaci on sobre el tama no de los bancos provinciales privatizados, de los entes residuales y del porcentaje de los activos y pasivos transferidos al sector privado con apoyo del Fondo Fiduciario para el Desarrollo Provincial. Las Tablas 9 y 10 presentan informaci on sobre el objeto de la venta, las sucursales, el personal, la duraci on de los contratos de servicios bancarios y las garant as de portafolio de los bancos provinciales privatizados. En la Tabla 11 se presenta parte de los resultados obtenidos por Galiani (2003) sobre la performance de los bancos p ublicos provinciales privatizados. Se tom o el siguiente conjunto de indicadores de rentabilidad: (1) margen de benecios, (2) margen operativo, (3) margen de intereses, (4) ingreso operativo por sucursal, (5) ROA (retorno sobre activos) y (6) ROE (retorno sobre capital). En el Ap endice I se describen las variables mencionadas. Es de destacar que la mayor a de los indicadores de rentabilidad de los bancos p ublicos provinciales privatizados mejoraron de manera signicativa en el per odo posterior a la privatizaci on. Observando los ratios de rentabilidad se nota que casi todos ellos eran negativos en el per odo previo a la privatizaci on y se tornan positivos en el per odo posterior a la privatizaci on. El incremento en la mediana del margen de benecios, margen operativo, margen de intereses, ingreso operativo por sucursal, retorno sobre capital (ROA) y retorno sobre activos (ROA) son todos estad sticamente signicativos. Sin embargo la mediana del ingreso operativo por sucursal decrece despu es de la privatizaci on. Estos resultados se nalan que la privatizaci on tuvo un efecto positivo sobre la performance de los bancos p ublicos provinciales privatizados.

Efectos Econ omicos de la Privatizaci on de los Bancos P ublicos Provinciales

En este estudio se formulan dos hip otesis: i) los bancos p ublicos provinciales -previo a su privatizaci on- actuaban de forma benevolente, esto es jaban sus precios (tasa de inter es activa) en el mercado de pr estamos de acuerdo con criterios marginalistas. Esta situaci on se revierte cuando son privatizados. ii) los bancos p ublicos provinciales privatizados mejoraron su eciencia econ omica esto se tradujo en una reducci on en sus costos de operaci on.

15

Total

Privatizaciones

Estatizaciones

16

1 1 1

N umero de bancos a n de diciembre 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 167 167 167 168 127 122 113 103 93 89 86

Table 6: Nmero de Bancos por Categora Bancos P ublicos Bancos P ublicos Bancos Privados Privatizados 35 132 36 131 35 1 131 33 3 132 30 5 92 20 15 87 21 14 78 16 19 68 14 18 61 15 16 58 13 16 57

1 2 2 10 5 -

Fuente: elaborado en base a Burdisso et al. (1998) e Informe al Congreso de la Naci on -BCRA.

Entidad a privatizar Banco de la Provincia de Corrientes

Entidad privatizada Banco de Corrientes (1992)

Banco de la Provincia de Entre R os

BERSA (diciembre 1994)

17 Nuevo Banco del Chaco S.A. (junio 1994)

Banco de la Provincia del Chaco

Observaciones En 1997 pasa nuevamente a la orbita provincial, para luego pasar a un proceso de reprivatizaci on. A julio de 2003 el 95% del capital pertenece al gobierno provincial. Se privatiz o vendiendo las acciones por licitaci on p ublica nacional e internacional a los Bancos Institucional y Cooperativo del Este. En junio de 1995 los Bancos Institucional y Cooperativo del Este consolidan sus activos y pasivos. Tras incorporar al Banco Municipal de Paran a, este deja de operar como entidad nanciera. Sus primeros titulares fueron el Banco Integrado Departamental y Banco Patricios como accionistas mayoritarios y un grupo de depositantes.

Fuente: del Pino Su arz (2003), pag. 107.

Table 7: Primera Serie de Privatizaciones de Bancos Provinciales

Banco Provincial

18

Table 8: Tamao de los Bancos Provinciales Privatizados y de los Entes Residuales Entidad privatizada Entidad residual Porcentaje transferido al sector privado -en millones de pesos-en millones de pesos-en porcentajeActivos Pasivos Activos Pasivos Activos Pasivos Chaco 42,9 34,5 245,3 233,1 15 13 425,5 414,5 0,0 0,0 100 100 Entre R os Formosa 26,5 11,5 135,7 244,9 16 4 67,2 57,8 133,9 340,8 3 14 Misiones R o Negro 59,4 47,4 379,2 402,6 14 11 42,9 41,0 70,0 68,4 38 37 Salta Tucum an 66,9 56,9 261,7 262,9 20 18 38,6 38,6 29,7 81,8 56 32 San Luis Santiago del Estero 43,8 43,5 199,6 227,3 18 16 San Juan 173,9 158,9 78,6 175,3 69 48 335,1 326,9 666,6 666,6 33 33 Mendoza Previsi on Social 62,9 41,0 292,1 292,1 18 12 38,2 32,2 38,1 25,7 50 56 Municipal Jujuy 35,7 33,7 206,9 218,7 15 13 n.d n.d n.d n.d n.d n.d Santa Fe Santa Cruz 157,9 142,9 37,7 126,9 81 53

Fuente: elaborado en base a datos de Clarke, G. and Cull, R. (2001).

Provincia y fecha
60% acciones clase A 60% acciones clase A Mantiene servicios, cierres mediante aprobaci on Mantiene servicios

Table 9: Principales caractersticas de las privatizaciones de los bancos provinciales Objeto de venta Sucursales

Empleados

Chaco (6/94)

Entre R os (12/94)

Conserva al menos 715 empleados M as de 700 empleados (de 1500) retiros voluntarios

Formosa (9/95) Misiones (12/95)

60% acciones clase A 100% acciones clase A

Mantiene servicios

Sin despido los primeros 6 meses, luego menos del 30%

R o Negro (2/96) Salta (3/96) Tucum an (3/96) 75% acciones clase A 75% acciones clase A 100% acciones clases A y B 95% acciones clases A y B Mantiene servicios Mantiene servicios

Mantiene similar cobertura geogr aca Mantiene servicios

A transferir no m as de 200 empleados

19
75% acciones clase A 90% acciones clase A 90% acciones clase A 100% acciones clases A y B 80% del capital 90% acciones clase A

San Luis (5/96) Santiago del Estero (7/96)

Programa de reentrenamiento mayor a 1 a no

San Juan (7/96) Mendoza (7/96)

Mantiene similar cobertura geogr aca Mantiene todas las sucursales Mantiene todas las sucursales Mantiene servicios Mantiene todas las sucursales Mantiene todas las sucursales

Mendoza (Bco. Previsi on Social) (7/96)

Municipal de Tucum an (10/97)

Jujuy (1/89)

Santa Fe (5/98)

Conserva al menos 600 empleados Conserva al menos 500 empleados Conserva al menos 70 empleados Conserva al menos 170 empleados Conserva al menos 1500 empleados

Fuente: elaborado en base a datos de Clarke, G. y Cull, R. (2001).

Table 10: Principales caractersticas de las privatizaciones de los bancos provinciales Provincia y fecha Servicios bancarios por Garant a portafolio

20

Chaco (6/94) Entre R os (12/94) Formosa (9/95) Misiones (12/95) R o Negro (2/96) Salta (3/96) Tucum an (3/96) San Luis (5/96) Santiago del Estero (7/96) San Juan (7/96) Mendoza (7/96) Mendoza (Bco. Previsi on Social) (7/96) Municipal de Tucum an (10/97) Jujuy (1/89) Santa Fe (5/98)

20 a nos 7 a nos 10 a nos 5 a nos 10 a nos 10 a nos 10 a nos 10 a nos 10 a nos 10 a nos 5 a nos 5 a nos 10 a nos 10 a nos 5 a nos

ninguna Hasta $ 26 millones m aximo 35% recupero de activos residuales Hasta 16 millones m aximo Hasta 80% del portafolio o $ 50 millones Ninguna Hasta $ 32 millones $ 16 millones de dep ositos de la provincia, por m as de 5 a nos Ninguna Ninguna Puede sustituir activos privatizados por activos residuales hasta $ 20 millones Puede sustituir activos privatizados por activos residuales hasta $ 10 millones Puede cambiar algunos activos por activos residuales Fondos creados con el 35% del recupero de activos residuales Hasta $43 millones garantizados por bonos

Fuente: elaborado en base a datos de Clarke, G. y Cull, R. (2001).

Variable

21

Table 11: Cambios en la Rentabilidad de los Bancos Privatizados Mediana previa a Mediana postela privatizaci on rior a la privatizaci on Margen de benecios (en %) -15,51 7,53 Margen operativo (en %) -22,67 5,96 Margen de intereses (en %) 0,20 0,55 Ingreso operativo por sucursal (en %) 145 107 Retorno sobre activos (ROA) (en %) -0,002 0,001 Retorno sobre capital (ROE) (en %) -1,141 1,149

t-statistic por cambio en mediana 100,62 *** 109,09 *** 101,71 *** 11,47 *** 167,20 *** 98,91 ***

Nota: *** estadisticamente signicativamente diferente de cero a un nivel de signicaci on del 0,01. ** estadisticamente signicativamente diferente de cero a un nivel de signicaci on del 0,05. Fuente: elaborado en base a datos de Galeani (2003).

A n de contrastar emp ricamente las dos hip otesis formuladas empleamos un modelo de Organizaci on Industrial de bancos oligop olicos maximizadores de benecios, en la l nea de los desarrollados por Brenahan (1982) y Lau (1982). El modelo brenahiano que utilizamos se basa en el enfoque de la intermediaci on, como en Shaer (1989, 1993), este enfoque asume que los bancos producen un solo producto utilizando varios insumos para ello. Como fue propuesto por Shaer (1993), la funci on de costos se basa en el precio de los insumos.

5.1

Estructura te orica del modelo brenahiano

Asumiendo n bancos en la industria que proveen un producto homog eneo, la funci on de benecios del banco promedio i tiene la siguiente forma: i = pqi Ci (qi , EXSi ) Fi (1)

donde i son los benecios, qi es el volumen de producto, p es el precio del producto, Ci son los costos totales variables, EXSi son variables ex ogenas que afectan a los costos totales variables, pero no a la funci on de demanda de la industria y Fi son los costos jos del banco. Los bancos enfrentan una curva de demanda de la industria con pendiente negativa, que tiene la siguiente funci on inversa: p = f (Q, EXD ) donde Q =
n

(2)

variables ex ogenas que afectan a la demanda de la industria pero no a los costos totales variables. La maximizaci on de benecios implica la siguiente condici on de primer orden para el banco i : di dQ dCi = p + f (Q, EXD ) qi (q, EXSi ) = 0 dqi dqi dqi promediando sobre todos los bancos obtenemos: p + f (Q, EXD ) as p = f (Q, EXD )Qi + donde = (dQ/dqi )/n = (1 + d
i=j n dC dQ 1 i Qi (q, EXSi )/n = 0 dqi n dq i i=1

i=1

qi es el producto total del mercado y EXD es un vector de

(3)

dCi (q, EXSi )/n = 0 i=1 dqi

(4)

qj /qj )/n es la variaci on conjetural de la

rma promedio en el mercado. La variaci on conjetural de la rma se dene como el cambio en el producto de las restantes rmas anticipado por la rma i en respuesta a un cambio inicial en su propio nivel de producto. Para el banco promedio en un mercado perfectamente competitivo, la restricci on = 0 22

se verica, dado que en un equilibrio competitivo el precio es igual al costo marginal. Dado que los precios se asumen ex ogenos a la rma en un mercado perfectamente competitivo, un incremento en el producto por parte de una rma debe conducir a un an alogo decrecimiento en el producto de la rmas restantes, en l nea con la ecuaci on (4). El equilibrio de Cournot describe una optimizaci on no cooperativa donde los agentes quienes se inuyen mutuamente unos a otros actuando sin una cooperaci on expl cita. En este tipo de equilibrio, la variaci on conjetural (d qj /qj ) para la rma i debe ser igual a cero. El modi=j

elo de Cournot asume que la rma no espera represalias por parte de las otras rmas en respuesta a un cambio en su propio nivel de producto, as = 1/n. En colusi on perfecta, un incremento por parte de uno de los colusionados conduce a un incremento proporcional en el producto de los restantes colusionados, siendo = (dQ/dqi )/n = (1+(Q qi )/qi )/n = Q/qi n = 1. Por lo tanto, en condiciones normales, el par ametro toma valores comprendidos entre cero y uno.

5.2

Ecuaciones emp ricas

Para el modelo emp rico la funci on te orica de demanda de la industria, ecuaci on (2), es denida de la siguiente forma: ln Qit = a0 + a1 ln Pit + a2 Yit + a3 Zt + a4 Yit ln Pit + r Dr + (5)

it

donde Qit es el monto de pr estamos totales de la provincia i en el per odo t, Pit es la tasa de inter es activa cobrada por el banco i en el per odo t, Yit denota ciertas variables ex ogenas que cambian en el tiempo y en el espacio (como el PIB por provincia), Zt denota otras variables ex ogenas que cambian en el tiempo pero no en el espacio (como el precio de un activo sustituto), Yit ln Zt es un t ermino de interacci on que permite la rotaci on de la curva de demanda lo que es necesario para identicar 9 , Dr es una variable cticia que capta diferencias entre las provincias y it es un t ermino de error aleatorio. La ecuaci on (3) implica la siguiente condici on de equilibrio para el banco i en el mercado de producto: p + f (Q, EXD ) dQ dCi qi = (q, EXSi ) dqi dqi (6)

dQ donde M Ri = p + f (Q, EXD ) dq qi es el ingreso marginal de la rma i i computado a partir de una funci on de demanda inversa del producto nal p(Q), Q es el volumen del producto total del mercado, y qi es el nivel de producto generado por la rma i y

M Ci =
9 Sobre

dCi (q, EXSi ) dqi

(7)

este punto v ease Lau (1982) y Bresnahan (1982).

23

es el costo marginal de la rma i. Completando elasticidades la ecuaci on (6) se expresa de la siguiente forma: p= M Ci (8)

p dQ donde = dQ dp Q es la elasticidad-precio de la demanda, y = dqi /n es la variaci on conjetural de la rma promedio en el mercado. A los efectos de estimar la relaci on de la ecuaci on (8), es necesario postular una funci on de demanda y una funci on de costos totales. Para la funci on de costo de la rma bancaria se utiliz o la siguiente funci on Ci = Ci (q, w, z ) donde q es un vector de producto, w es un vector de i precios de insumos variables y z es un vector de variables de control. Para estimar la funci on de costo total se escogi o la siguiente funci on translogaritmica10

ln Cit (q, w, z ) = 0 + 1 ln qit + 2 (ln qit )2 + 3 ln wlit + 4 ln wdit + 5 (ln wit )2 +6 (ln wdit )2 + 7 ln wlit ln wdit + 8 ln qit ln wlit + 9 ln qit ln wdit +it tincbit + r Dr + Dp (9) i = 1, ...N ; t = 1, ...T donde Cit es el costo total del banco i en el per odo t, qit es el volumen de pr estamos del banco i en el per odo t, wlit es el precio del trabajo para el banco i en el per odo t, wdit es la tasa de inter es pasiva impl cita del banco i en el per odo t, tincbit es la tasa de pr estamos incobrables del banco i en el per odo t , Dr es una variable cticia que reeja diferencias entre las provincias y Dp es una variable cticia que capta el efecto de la privatizaci on sobre el costo, N es el n umero de bancos y T es el n umero de observaciones por banco, el cual puede variar entre las instituciones nancieras. La denici on de las variables de costo y producto utilizados en los estudios emp ricos dependen del punto de vista que se adopte sobre los productos que los bancos ofrecen y de los insumos que utilizan. En la literatura coexisten dos enfoques: el enfoque de intermediaci on y el de producci on11 . En el enfoque de intermediaci on los bancos utilizan dep ositos conjuntamente con otros insumos (capital, trabajo) para producir varios tipos de activos nancieros, medidos por su valor en pesos. El costo total se dene como el gasto en intereses por dep ositos -neto de los cargos por servicios-, m as el gasto en insumos. En contraste, el enfoque de producci on ve a los bancos utilizando los insumos para producir dep ositos y activos nancieros. El enfoque de la producci on mide el producto por el n umero de cuentas y dene al costo total como el costo operativo -esto es el costo de los insumos adquiridos.
10 Esta forma funcional exible ha sido ampliamente utilizada en estudios de la industria bancaria, por ejemplo Mester (1987), Berger, Hanweck and Humphrey (1987), Mitchel y Onvural (1996) para EE.UU, Shaer (1993) para Canad a, Burdisso et al. (2001), Delno (2002) para Argentina. 11 Humhrey (1985) presenta una detallada discusi on de estos dos enfoques.

24

En este estudio se sigue el enfoque de intermediaci on al cual se le realiz o una modicaci on que consiste en el tratamiento de los fondos adquiridos (redescuentos, pases pasivos, obligaciones negociables) como un insumo y la inclusi on de los intereses abonados por esos conceptos en el costo total. Diferenciando parcialmente la funci on de costo total con respecto al producto se obtiene la siguiente funci on de costo marginal: M Cit = Cit [b1 + b2 ln qit + b3 ln wlit + b4 ln wdit ] qit (10)

La segunda ecuaci on que estimamos (junto con la ecuaci on (5) de demanda logar tmica) es la siguiente relaci on de oferta: Pit = (1 Dp) +
it Dp C qit [(b1 + b2 ln qit + b3 ln wlit + b4 ln wdit )] +Dp + tincbit + r Dr + uit

a1 a1 +

(11) donde es el coeciente que mide el ejercicio del poder de mercado promedio, es el coeciente que capta el efecto promedio de la privatizaci on sobre el costo marginal y uit es un t ermino de error aleatorio.

6
6.1

Resultados Emp ricos

Los Datos

En la Tabla 12 se presentan las deniciones de producto, precio de los insumos y costos utilizados en la estimaci on. Los datos utilizados en este ensayo provienen de los balances y otra informaci on complementaria que los bancos remiten mensualmente al Banco Central. Esta informaci on es revisada y controlada por el Banco Central lo cual hace que la misma sea conable. La base de datos utilizada contiene informaci on sobre cada banco p ublico provincial privatizado con periodicidad trimestral desde junio de 1993 a diciembre de 2001. Las variables stock son valores promedio de datos trimestrales, mientras que las variables ujos corresponden a valores anuales de ujos trimestrales acumulados.

6.2

Resultados econom etricos

El sistema de ecuaciones (5) y (11) fue estimado simult aneamente por el m etodo generalizado de momentos y los resultados se reportan en la Tabla 13 En la ecuaci on de demanda, ecuaci on (5), que determina el volumen de pr estamos en t erminos reales, la variable pr estamos est a negativamente relacionada con su precio, tasa de inter es activa impl cita, y positivamente relacionada con el nivel de actividad y con el precio del activo sustituto. 25

Nombre
Pr estamos totales de la provincia Pr estamos totales del banco p ublico provincial Tasa de inter es activa impl cita

Variable Q

Table 12: Denicin de las Variables Denici on

Y Z
Producto interno bruto provincial Precio del activo sustituto Precio del trabajo

wl

26
Tasa de inter es pasiva impl cita Tasa de pr estamos incobrables Variable cticia por provincia Variable cticia por privatizaci on Costo total

wd

tincb Dr

Dp

CT

Valor en pesos de adelantos, documentos, hipotecarios, prendarios, personales, tarjetas de cr edito, otros. Valor en pesos de adelantos, documentos, hipotecarios, prendarios, personales, tarjetas de cr edito, otros. Total de intereses cobrados por pr estamos dividido el total de pr estamos, ponderado por moneda, para cada banco p ublico provincial. Producto interno bruto provincial per capita. Nivel del Emerging Market Bond Index Brady Bonds Argentina. Total de remuneraciones, cargas sociales, honorarios y servicios laborales temporales dividido el total de empleados. Total de intereses abonados por los dep ositos dividido el total de dep ositos, ponderado por moneda, para cada banco p ublico provincial. Previsiones por incobrables dividido total de pr estamos. Variable cticia para controlar por diferencias provinciales. Variable cticia para controlar por privatizaci on. Toma el valor 1en el a no que se realiz o la privatizaci on. Gasto operativo, impuestos, amortizaciones e intereses pagados por otras obligaciones por intermediaci on nanciera.

27

Table 13: Resultados de las Estimaciones Economtricas Par ametro Coeciente Desv o Est andar Coeciente tasa inter es activa impl cita a1 -0,3044 0,1180 Coeciente producto interno bruto provincial a2 0,0001 0,0007 Coeciente precio del activo sustituto a3 0,0049 0,0170 Coeciente t ermino de interacci on a4 -0,0001 0,0001 Coeciente variable cticia privatizaci on -1,2330 0,1943 Coeciente poder de mercado 0,3886 0,1527 Coeciente constante b1 6,0267 5,7749 Coeciente pr estamos banco p ublico provincial b2 5,0667 2,2012 Coeciente precio del trabajo b3 0,2017 1,4584 Coeciente tasa inter es pasiva impl cita b4 -0,2067 0,2972 Coeciente pr estamos incobrables 0,3886 0,1527

t-Statistic -2,5780 0,1332 0,2894 -1,2298 -6,3434 2,2446 1,0436 2,3017 0,1385 -0,6956 2,5446

Probabilidad 0,0099 0,8939 0,7722 0,1870 0,0000 0,0109 0,2966 0,0213 0,8899 0,4866 0,0109

En la relaci on de precio, ecuaci on (11), que determina la tasa de inter es activa impl cita para los pr estamos, el precio de los insumos tales como el salario, la tasa de inter es pasiva impl cita est an relacionadas positivamente con la misma, al igual que la tasa de pr estamos incobrables. El coeciente (poder de mercado) se supone que toma un valor positivo, mientras que el coeciente (efecto de la privatizaci on sobre los costos) se asume que toma un valor negativo. En la funci on de demanda -ecuaci on(5)- el coeciente de la tasa de inter es activa a1 tiene el signo esperado y es signicativo. En cambio los coecientes del producto bruto provincial a2 y del precio del activo sustituto a3 tienen el signo esperado pero no son estad sticamente signicativos. En la relaci on de oferta (ecuaci on(11)) el coeciente del producto b2 tiene signo positivo indicando que los bancos operaban en el tramo creciente de su curva de costos marginales. Delno (2002) reporta un valor positivo para ese coecientes en una estimaci on de la funci on de costos para una muestra de bancos en Argentina en el per odo 1993-2000. El coeciente de la variable proxy de calidad de cartera tiene un valor positivo revelando que un aumento en la morosidad de cartera afecta adversamente al costo marginal. Delno (2002) reporta un valor positivo para ese coeciente en la funci on de costos que estima para un conjunto de bancos en Argentina para el per odo 1993-2000. El coeciente del precio del trabajo b3 tiene el signo esperado pero result o no signicativo estad sticamente. El coeciente del precio de los dep ositos b4 (tasa de inter es pasiva impl cita) no tiene el signo esperado pero no result o signicativo estad sticamente. El coeciente de poder de mercado tiene un valor positivo como se esperaba y es estad sticamente signicativo. Esto indica que los bancos p ublicos provinciales utilizaron su poder de mercado en el mercado de pr estamos a partir de su privatizaci on. En Delno (2002) se reporta que para el per odo 1993-2000 en Argentina los bancos jaron la tasa de inter es activa en un 40,3% por encima de los costos marginales. Asimismo, Berg y Kim (1998) hallan que los bancos en Noruega tienen un sustancial poder de mercado en el mercado de banca minorista pero tienen un menor poder de mercado en el mercado corporativo. Bikker (2003) encuentra que los bancos para un conjunto de pa ses de la Comunidad Europea tienen poder de mercado en el mercado de pr estamos, en el per odo anterior a la unicaci on monetaria. El coeciente que acompa na a la variable cticia proxy de la reducci on en costos tiene el signo esperado y es signicativo. El valor de ese coeciente indica que la privatizaci on tuvo un efecto signicativo sobre los costos marginales de los bancos p ublicos privatizados, reduci endolos en una forma apreciable. Clark y Cull (1998) en un estudio sobre la privatizaci on de bancos p ublicos provinciales en Argentina reportan que estos tienen indicadores de eciencia similares a los bancos privados en el per odo posterior a la privatizaci on.

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Conclusiones

A partir de la crisis econ omica de los a nos treinta en la mayor a de los pa ses los gobiernos comenzaron a intervenir m as intensamente en la econom a generando las condiciones para la creaci on de empresas p ublicas, especialmente en sectores considerados estrat egicos como: telecomunicaciones,servicio postal, electricidad, agua potable, l neas a ereas, ferrocarriles y banca comercial. Por un largo per odo de tiempo no existi o un cuestionamiento importante al rol del estado como empresario. Sin embargo, se observ o que en muchas situaciones las empresas p ublicas no resolv an los problemas para los cuales fueron creadas y que comenzaban a ser parte del mismo. A comienzos de los 70s las empresas p ublicas comenzaron a estar bajo el escrutinio de los economistas debido a la amplia ineciencia econ omica, desmanejos y abusos pol ticos en las que estuvieron involucradas muchas de ellas alrededor del mundo. Por lo tanto, en los c rculos acad emicos se inici o un importante debate sobre la conveniencia de privatizar a las empresas p ublicas como un medio de aumentar su eciencia. Como lo ha documentado Megginson (2005) en los a nos noventa los gobiernos de m as de 59 pa ses han privatizado m as de 250 bancos p ublicos. A este cambio observado a nivel mundial hacia una mayor participaci on del sector privado en la econom a no fue ajena la Argentina cuyo gobierno en la d ecada del 90 implement o un ambicioso programa de privatizaci on de empresas p ublicas -cr onicamente decitarias- que incluy o a un conjunto de bancos p ublicos, mayormente a los bancos p ublicos provinciales. La mayor a de los estudios emp ricos sobre privatizaciones se han enfocado sobre aspectos de la eciencia econ omica, en este ensayo nos centramos en el efecto de la privatizaci on sobre el uso del poder de mercado y la eciencia econ omica de un conjunto de bancos p ublicos provinciales privatizados en los 90s. A n de evaluar emp ricamente las hip otesis formuladas empleamos un modelo de Organizaci on Industrial de bancos oligop olicos siguiendo los desarrollos de Brenahan (1982) y Lau (1982). A tal n estimamos un sistema de ecuaciones de oferta y demanda de pr estamos para ese conjunto de bancos p ublicos provinciales privatizados. Los resultados de las estimaciones presentados en la Tabla 13 permiten corroborar las hip otesis referidas tanto al ejercicio del poder de mercado como sobre la reducci on de costos postuladas para los bancos p ublicos provinciales privatizados. Al respecto el valor del coeciente de poder de mercado tiene un valor positivo y es estadisticamente signicativo lo que permite inferir que los bancos p ublicos provinciales privatizados en el per odo posprivatizaci on utilizaron su poder de mercado jando el precio de los pr estamos (tasa de inter es activa) por encima de su costo marginal. As mismo el valor del coeciente de la variable cticia proxy de la reducci on de costos es negativo y estad sticamente signicativo lo cual corrobora lo hipotetizado respecto a una reducci on en los costos de operaci on de los bancos p ublicos privatizados en el per odo posprivatizaci on. 29

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