EL SISTEMA POLTICO DE LA CONSTITUCIN PERUANA DE 1993 I. INTRODUCCIN Azarosa y difcil, la vida constitucional del Per ha sido tambin breve.

Apenas algo ms de medio siglo frente a 122 aos de regmenes autocrticos, 106 de ellos exclusivamente castrenses y 16 aos de gobiernos civiles impuestos o sostenidos por el militarismo. No obstante ello, o quien sabe, precisamente, por ello, hay en el constitucionalismo peruano dos rasgos tpicos. De un lado, una vocacin persistente y un empeo (siempre renovado al cabo de las recurrentes interdicciones del orden jurdico)por afirmar un orden constitucional duradero. De otro, unas tendencias que, como hilos conductores, enlazan unos textos con otros y que se expresaban hasta la Constitucin de 1993, en ciertos empeos sociales y polticos tambin caractersticos: afn por exaltar, afirmar y garantizar la libertad y los derechos de la persona, en especial los econmico-sociales, reconocimiento y determinacin cada vez ms precisa de las responsabilidades del Estado, de la empresa y de las personas frente a la economa y a la sociedad; exaltacin a veces slo retrica de la autonoma regional o local como presupuesto bsico de la descentralizacin, y por fin, afirmacin del poder y de la autonoma funcional del Congreso en el intento hasta ahora frustrado de moderar el tradicional absolutismo presidencial. La Constitucin de 1979, fue el inicio de un proceso democrtico Constitucional positivo a pesar de las circunstancias adversas que recibi como herencia de la dictadura militar, esto sumado a diferentes sntomas de una enfermedad econmicacada de los precios de exportacin, crisis financiera, crisis de la deuda externa- y como si ello fuera poco el terrorismo y el narcotrfico se asociaban para fortalecer un rgimen de anarqua poltica la cual enfrentaba las cosntantes manifestaciones e impaciencias colectivas resultantes del fracaso de las reformas ensayadas durante mas de diez aos de autocracia militar. El sistema Constitucional tuvo por todos estos fenmenos que enfrentar agudos problemas de credibilidad y hasta cierto punto de legitimidad; Apertura poltica, estabilizacin econmica y reforma social 1 fueron sin duda los grandes retos que el Per tuvo que afrontar como epidemia en busca de cura. Las causas de vulnerabilidad que debilitaron los sistemas democrticos como las presiones corporativas de intereses de privados, la constante radicalizacin ideolgica o la explosin de conflictos sociales, fortalecieron el rgimen de incredulidad y falaz ocasionando la no concretizacin de una estabilidad poltica, sino por el contrario abriendo el camino para la bajada del PBI, la informalidad y la discriminacin social, an en gobiernos no militares- sino ms bien civiles- como fueron los gobiernos de Belaunde Terry y Garca Prez en los aos 80. Es justamente a raz de todos estos problemas sociales durante dcadas y tras la cada del muro de Berln a finales de los 80, que en 1990 aparece Albero Fujimori Fujimori con ideas liberales que conllevo a que todos o gran parte de nuestros personajes
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FARA, Jos Eduardo, El Estado y el desafo de la implementacin de los derechos humanos en Amrica Latina, en Fernndez Fontenoy, Carlos, (coord.), Sociedad, partidos y Estado en el Per , Lima, Universidad de Lima, 1995, pp. 531 y ss.( lo subrayado es mo)

polticos se unan- prueba de ello es que el propio Congreso no puso ninguna traba al gobierno de Fujimori pese a que su propio partido no llegaba a superar el 30% en ambas cmaras, mas por el contrario coadyuvo a su hegemona tolerando sus decisiones inconstitucionales- a fin de combatir los grmenes sociales acaecidos en ese entonces2. Desde el momento que Fujimori asumi el mando, realiz cambios en el sistema Democrtico, desabaratando sistemticamente un consenso con los poderes e instituciones Constitucionales. Esa misma conducta revelaba su objetivo y lo se devel con el golpe de Estado del 05 de abril de 1992. De la misma manera que todas las autocracias que la precedieron y so pretexto de una reconstruccin nacional, Fujimori concentr tanto al poder legislativo y ejecutivo a fin de poder instaurar un rgimen autoritario bajo la apariencia de una democracia en construccin. As, tras la accin violenta por parte de los militares y la formulacin de una nueva Carta Suprema.En 1992 el Per no viva un clima constituyente ni requera una nueva Constitucin. Eran necesarias, sin ser urgentes, diversas reformas (incorporacin de algunas instituciones de democracia semidirecta y semirepresentativa, regular apropiadamente el rgano de control de constitucionalidad, asegurar una ms racional descentralizacin, desdoblar las funciones del Ministerio Pblico y del defensor del pueblo, entre otras). La carta de 1979 como lo recuerda Domingo Garca Belaunde era fruto acumulado de experiencias polticas muy ricas y muy variadas; haba sido discutida con gran paciencia, pluralidad de opiniones y tiempo suficiente para ello, sin la urgencia inmediata de la contienda poltica, ni mucho menos, de la presin de los hechos cotidianos. Por otro lado, supo aprovechar los logros de Constituciones muy avanzadas de carcter reciente y, finalmente, se dio en un contexto mundial muy avanzado en lo relacionado con los derechos humanos, entorno que estuvo ausente en las anteriores Constituciones... 3. Qu sentido tiene entonces la Constitucin de 1993? Ha servido, sin duda, para legitimar el golpe del 5 de abril ante la comunidad internacional. Pero ha satisfecho, sobre todo, los designios de sus inspiradores. 4 Por ello mismo, rie con la tradicin
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El Congreso otorg a Fujimori, en proporcin, ms delegaciones legislativas, en 22 meses, que a sus predecesores, en 120. A pesar de ello, us y abus de los decretos de urgencia: expidi 570 slo en 18 meses, contra 1,350 de Alan Garca y 650 del presidente Belaunde, durante sus respectivos mandatos. Ms an, vet 26 proyectos de ley, 2 menos que el presidente Belaunde y algo ms de la mitad de los que Alan Garca observ durante su administracin. En este aspecto, lleg al extremo de vetar y publicar parcialmente la Ley Anual de Presupuesto de 1991 y tambin la de 1992. En franca actitud de desafo, dej sin efecto, mediante decretos de urgencia, las disposiciones que el Congreso dictara en aquellos aos, para restablecer la vigencia de las normas presupuestales inconstitucionalmente observadas y no publicadas, vet leyes expedidas para rectificar decretos legislativos que excedieron las delegaciones de facultades otorgadas por el propio Congreso
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Garca Belaunde, Domingo, Reforma constitucional?, La Constitucin diez aos despus , Lima, Fundacin Friedrich Nauman, 1989, pp. 350 y 351. 4 Los autores del golpe del 5 de abril de 1992 pretendan y han logrado, por un lado, instaurar un rgimen corporativo que asocia, institucionalmente, a las fuerzas armadas, a los gremios de las grandes empresas y a quienes ejercen un virtual monopolio de las redes nacionales de radio y televisin con la cooperacin de las empresas de investigacin de opinin y mercados; por otro, han conseguido asegurar tambin el continuismo so pretexto de la reeleccin presidencial, consagrar un rgimen econmico que, en nombre de la liberalizacin y de la privatizacin, ha fulminado los derechos econmicos sociales y ha permitido transferir al sector privado valiosos activos del Estado al que,

constitucional del Per. Se opone a ella, de manera especialsima, en su significado jurdico y poltico. Como las Constituciones de 1839 y 1920 destruy un rgimen constitucional para abrir el camino a una autocracia. No debe extraar, por lo tanto, que marche a contrapelo de las tendencias del constitucionalismo peruano, segn lo revelan sus ms acusadas caractersticas. En efecto: Robustece la ya tradicional concentracin y centralizacin del poder mediante: a) el debilitamiento del Congreso, de las instituciones constitucionales autnomas y de las instituciones de intermediacin social; b) el desconocimiento virtual de la descentralizacin y c) la creacin de un claro cesarismo presidencialista. Menoscaba y limita los derechos fundamentales de la persona humana. Consagra un fro y egosta individualismo econmico que despoja a la economa de toda inspiracin tica y libera al Estado, a la empresa y a las personas de sus responsabilidades sociales y menoscaba los derechos laborales y sociales. Desconoce o debilita los mecanismos de defensa de la supremaca constitucional y de la vigencia del orden constitucional. Esos rasgos inocultables ahora han afectado ya la vida democrtica del Per y amenazan su desarrollo futuro. El propsito del anlisis que sigue intenta demostrarlo. II. CONCENTRACIN Y CENTRALIZACIN DEL PODER El Per naci como un Estado unitario y ha vivido ensayando an sin xito diversas frmulas de descentralizacin. La Constitucin de 1979 adems de los tradicionales rganos de descentralizacin territorial (regiones y municipalidades), previ toda una muy compleja estructura institucional poltica y social (poderes estatales, instituciones constitucionales autnomas, sociedades intermedias) y hasta un conjunto de normas programticas destinadas a asegurar una racional distribucin funcional y territorial del poder. Lamentablemente errores de concepcin constitucional, de desarrollo legislativo y de ejecucin deprimieron el franco propsito descentralista que inspiraba el texto constitucional. De modo particular en lo que concerna a los gobiernos regionales. Las regiones, a diferencia de las municipalidades que tenan autonoma originaria, se convirtieron en rganos de ejecucin de la poltica y normatividad de los ministerios y de los organismos centrales conforme a la Ley de Bases de Regionalizacin (artculo 52), esto es, en rganos desconcentrados del gobierno central. Era previsible. La Constitucin determin las materias de competencia administrativa de las regiones (artculo 261) pero dej a la ley hacer el reparto entre aqullos y los rganos centrales. Como en toda distribucin horizontal, la normatividad y la definicin de poltica (que aseguran el control jerrquico) se atribuyeron, naturalmente, al gobierno central. La autonoma de las regiones qued definitivamente comprometida. No fue ese el caso de las municipalidades. Sus funciones (competencias y materias) se fijaron, de modo especfico, en la propia Constitucin (artculos 255 y 257). Esa circunstancia, adems de su origen exclusivamente de- mocrtico, y el reconocimiento de rentas especficas bajo reserva constitucional, explican, en parte, su xito. Slo el 40% de los miembros de la Asamblea Regional eran elegidos por sufragio popular. El resto eran delegados
adems, se le ha liberado de sus ms sealadas responsabilidades sociales y econmicas.

funcionales (alcaldes provinciales, representantes de las actividades econmicosociales y culturales de la zona, artculo 264). La Constitucin de 1993, en cambio, ha diseado un Estado centralista y concentrador sobre la base de: a) unos gobiernos regionales y locales gravemente menoscabados en su autonoma; b) unas instituciones constitucionales que han perdido significado y gravitacin y unos rganos de intermediacin social y poltica francamente devaluados y debilitados; c) un Congreso unicameral elegido en Distrito nico y sometido al arbitrio del Poder Ejecutivo; d) un presidente reelegible de inmediato, inviolable jurdica y polticamente e investido de atribuciones que se han acrecido de modo irracional. 1. Menoscabo de los gobiernos regionales y locales La Constitucin de 1993, en verdad, ha fulminado a las regiones y ha menoscabado, decididamente, a las municipalidades. a) A cambio de participar en la gestin de actividades y servicios inherentes al Estado, conforme a ley (artculo 179) las regiones pierden todas las atribuciones especficas que se les reconoca en la carta de 1979 5, y se convierten en rganos de coordinacin y ejecucin de la administracin desconcentrada; pierden tambin jerarqua; carecen de atribuciones fiscales (artculo 74) y hasta de iniciativa en la formacin de la ley, competencia que, sin embargo, se reconoce a todas las instituciones pblicas e incluso a las municipalidades (artculo 107). Su pretendida autonoma, poltica, econmica y administrativa, es ilusoria. Tiene carcter derivado; se regula, por ley, igual que su estructura orgnica, y hasta sus funciones especficas (artculos 197 y 198) lo que las hace vulnerables por el legislador ordinario que, ahora, es tambin el gobierno central. Es perfectamente sabido que la nica garanta cierta de autonoma es la reserva constitucional que se reconoce a las competencias de las municipalidades pero no a los gobiernos regionales. b) Las municipalidades, por su parte, pierden sus rentas (artculo 257); las municipalidades provinciales, sus atribuciones especficas y las distritales incluso sus funciones de regular el transporte colectivo, la circulacin y el trnsito (artculo 254, inciso 5). Unas y otras son homologadas e investidas de semejantes atribuciones administrativas en materias inherentes, exclusivamente, a su autogobierno interno 6. Tal transformacin, desde luego sustantiva, facilita, como en el caso de las regiones, su conversin en rganos de administracin desconcentrada. Pueden participar tambin en la gestin de las actividades y servicios inherentes al Estado conforme a ley (artculo 192, inciso 6). La potestad fiscal que les permite crear o suprimir contribuciones y tasas (artculo 74) no altera, en lo absoluto, su evidente falta de autonoma. c) A pesar del recorte sustantivo de atribuciones y del propsito centralista que la anima, la carta de 1993 atribuye a los rganos de descentralizacin una pretendida autonoma poltica. Es un mero enunciado retrico sin significado jurdico o
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Deben considerarse entre ellas la delegacin de competencias legislativas y reglamentarias (artculo 265, inciso 3) y las que les correspondan de modo exclusivo: aprobacin del plan regional de desarrollo, organizacin y administracin de los servicios pblicos descentralizados, revisin jerrquica en materia administrativa de las municipalidades, reglamentacin de las normas de carcter regional (artculo 208). 6 Competencias administrativas (autorregulacin, administracin patrimonial y presupuestal, contratacin y planificacin), fiscales (crear y suprimir contribuciones).

poltico. La autonoma poltica presupone, segn la conocida opinin de Juan Ferrando Bada, cuando menos, competencia normativa originaria 7 que el nuevo texto no atribuye expresamente a las re- giones que ni siquiera legislan o reglamentan, por delegacin, como se lo permita la Constitucin precedente (artculos 265 y 266). Las municipalidades conservan nicamente la potestad de reglamentar los servicios pblicos locales (artculo 192, inciso 4). Han perdido, en cambio, la competencia residual que extenda esas atribuciones normativas no slo a las materias de competencia especfica de las municipalidades provinciales sino tambin a los dems servicios cuya ejecucin no est reservada a otros rganos pblicos y que tienden a satisfacer necesidades colectivas de carcter local (artculo 255, inciso 6). Carentes degenuina autonoma administrativa y econmica, las regiones y municipalidades no pueden tener autonoma poltica que en un rgimen como el vigente, es una quimera. d) La descentralizacin es un mecanismo de distribucin espacial pero es, al mismo tiempo, un medio de difusin social del poder, esto es, una frmula de democratizacin. Debe pues asegurar la participacin del pueblo en el ejercicio del poder regional o local. La brevsima experiencia de los gobiernos regionales impona su eleccin por sufragio popular lo que slo se ha establecido para su presidente. La eleccin de las municipalidades as como las juntas de vecinos se reputaron, por algunos, medios convenientes pero insuficientes de participacin popular. La carta de 1993 lejos de consolidarlos ha dado al traste con ellos. Ha extendido, nada menos que a cinco aos, el mandato tanto de las municipalidades como de los gobiernos regionales. Se ha hecho as menos fluida y frecuente la participacin electoral del pueblo. Esa extensin burocratizar la administracin descentralizada y fortalecer una ya notoria y criticable tendencia a centralizar el poder municipal en manos del alcalde y del presidente de la regin con prescindencia casi total de los regidores, y seguramente del Consejo de Coordinacin Regional, respectivamente. Por lo dems, no se ha definido ni la integracin ni el nmero de miembros de dicho Consejo excepcin hecha de los alcaldes provinciales o sus representantes, materia que ha quedado librada al arbitrio de legislador ordinario, lo que es altamente inconveniente (artculo 198). e) Hay quienes pretenden que, a pesar de ello, se han democratizado las instituciones de gobierno regional y local mediante las instituciones de control y participacin popular introducidas en el nuevo Estatuto. No es as. La revocatoria del mandato (presidente de la regin y alcaldes y regidores) debilitar (con la inestabilidad que crea) la autoridad de los gobiernos regionales y locales y fortalecer la omnipotencia presidencial. Facilitar el concierto negativo de los adversarios de los gobernantes locales y puede convertirse en un arma que el centralismo use para deshacerse de opositores incmodos o para descargar en ellos la responsabilidad de su ineficiencia o incompetencia. Todo ello a cambio de una muy discutible democratizacin. La revocatoria, tal como se ha definido ya en la Ley 26300, es de difcil logro. Requiere la mitad ms uno de los
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Una comunidad territorial goza de autonoma cuando tiene la facultad de organizarse jurdicamente, de crear su propio derecho, derecho que no slo es reconocido como tal por el Estado sino que ste lo incorpora a su propio ordenamiento jurdico y lo declara obligatorio. La autonoma implica siempre competencias legislativas, Ferrando Bada, Juan, El Estado unitario: el federal y el Estado regional , Madrid, Tecnos, 1978, p. 61.

electores (artculo 24). La rendicin de cuentas es onerosa para el objeto que persigue: la absolucin, por escrito, de una interpelacin (20% de la poblacin electoral artculos 32 y 35 con un mximo de 50,000 firmas). La iniciativa popular es ilusoria. No ha sido regulada por ley. f) La Constitucin impuso al Congreso la obligacin de priorizar entre las leyes de desarrollo las normas de descentralizacin y entre ellas las que permitan tener nuevas autoridades elegidas, a ms tardar, en 1995. Por cierto, tales normas nunca se dictaron. Por el contrario, se expidi una ley que sustituy los proyectados gobiernos regionales por Consejos Transitorios de Administracin Regional (CTAR), dependientes del Ministerio de la Presidencia. g) Conviene recordar que el inicio de la descentralizacin exigi la modificacin previa de la Constitucin de 1993 lo que hizo el Congreso a partir del ao 2001, dejando as expedito el camino para la eleccin de sus gobernantes. 2. Debilitamiento de las instituciones constitucionales autnomas y de las instituciones de intermediacin social y poltica Las instituciones constitucionales autnomas, en general, han perdido jerarqua. Desde el punto de vista jurdico, en razn que su autonoma (de rigurosa reserva constitucional) ha quedado sujeta ahora, en la mayora de los casos, a la decisin del legislador ordinario. Otras, han perdido significado, desde el punto de vista poltico, ya por que se les ha debilitado, ya por que han quedado subordinadas a otros rganos. En efecto: a) Excepto el Ministerio Pblico, el Jurado Nacional de Elecciones y el Tribunal Constitucional, todas las dems instituciones constitucionales autnomas han sufrido mella en su autonoma en mayor o menor medida. Algunos botones de muestra. La Contralora General es ahora una entidad descentralizada de derecho pblico (artculo 82) y el Consejo Nacional de la Magistratura una entidad independiente (artculo 150) frente al Ministerio Pblico y la Defensora del Pueblo que son entes autnomos (artculos 158 y 161) o el Tribunal Constitucional, que es autnomo e independiente. Ms all de la arbitrariedad y falta de rigor tcnico en la caracterizacin de entes jurdicamente anlogos, hay un hecho mucho ms grave. Las competencias de gran parte de esas instituciones han perdido reserva constitucional. Estn ahora libradas a sus respectivas leyes orgnicas, esto es, a la voluntad del legislador. Su autonoma es ciertamente precaria desde el punto de vista jurdico. b) No es menos precaria desde el punto de vista poltico. Son, en efecto, menos independientes que antes, particularmente respecto del Congreso cuya autonoma, a su turno, es igualmente discutible. Todos los altos funcionarios de las instituciones en cuestin gozaban de la prerrogativa del antejuicio. As estaban a cubierto de los amagos del poder y de la fuerza y tambin de las acusaciones y procesos maliciosos. De ese modo, se aseguraba su independencia. No gozan de ella ahora sin razn aparente que la justifique los miembros del Sistema Nacional de Elecciones, el superintendente de Banca y Seguros y el presidente y directores del Banco Central de Reserva. Como la Constitucin del 93 no permite a guisa de la precedente extender la prerrogativa mediante ley, es obvio que tales funcionarios se hallan, respecto de sus pares, en una inexplicable capitis diminutio. Pero, no es slo eso. La carta de 1979 autorizaba al Senado a remover por falta grave al contralor general y a los directores del Banco Central de Reserva. La autorizacin se ha extendido al defensor del pueblo (lo que es explicable por ser elegido por el Congreso) y al Consejo

Nacional de la Magistratura (artculo 157) lo que es, en cambio, inadmisible. Sus miembros son acusables constitucionalmente (artculo 99). La potestad disciplinaria reconocida adicionalmente al Congreso compromete la independencia de quienes deben designar, nada menos que, a los magistrados del Poder Judicial y del Ministerio Pblico. c) Igualmente inexplicable es la ingerencia del Consejo de la Magistratura en la designacin y remocin, por falta grave, de los jefes de dos de los entes que conforman el llamado sistema electoral (artculo 182) cuya creacin, a su vez, ha servido para debilitar al antiguo y ya acreditado Jurado Nacional de Elecciones. ste, as ha perdido relevancia y sobre todo independencia. Contra la tradicin democrtica que impeda su integracin con funcionarios en actividad la carta del 93 permite que lo presida e integre, respectivamente, un vocal de la Corte Suprema y un fiscal supremo en actividad. Dos magistrados semejantes en actividad pueden integrar tambin el Consejo Nacional de la Magistratura. En tales condiciones, no debe descartarse que la Corte Suprema y el Ministerio Pblico ejerzan una indeseable influencia sobre el Jurado Nacional y, ms directamente an, sobre los otros dos entes que lo integran. Dentro de esa misma concepcin centralista se ha derogado, por cierto, la participacin de las regiones en el Jurado Nacional de Elecciones, y el Consejo de la Magistratura y se ha dificultado, hasta casi hacer imposible, la creacin de regmenes de promocin econmica de las circunscripciones territoriales de menor desarrollo relativo (artculo 79). Fiel a su inspiracin individualista la Constitucin es hostil a las instituciones de intermediacin social y poltica. Los partidos expresin del pluralismo e instrumento fundamental para la participacin poltica de la ciudadana se han convertido en una especie del gnero agrupaciones polticas (partidos, movimientos y alianzas) a las que se atribuyen indistintamente las funciones de los partidos. La Constitucin de 1933 los reconoci implcitamente: proscriba los de organizacin internacional (artculo 53). La de 1979, siguiendo muy de cerca la Constitucin espaola regul su existencia y funciones y los privilegi frente a las organizaciones no partidarias (postulacin de candidatos en toda eleccin popular, acceso gratuito a los medios de comunicacin social del Estado). Su propsito era obvio: institucionalizar la intermediacin poltica y abrir el camino a una genuina democracia de partidos. El de la Constitucin vigente, tambin: sustituirlos por organizaciones polticas a las que se reconoce personalidad jurdica (igual que a los partidos) por el mrito de su inscripcin en el Registro respectivo. Slo los partidos y no las otras organizaciones polticas quedan sujetas a normas orientadas a asegurar su funcionamiento democrtico y la transparencia en cuanto al origen de sus recursos econmicos (artculo 35). El sesgo antipartidario resulta inocultable. Es muy marcado el sesgo antilaboral de la Constitucin, especial acento merece su hostilidad frente a los sindicatos, semejante es su actitud frente a los colegios profesionales. En relacin a stos, desconoce la obligacin de la colegiacin para el ejercicio profesional dejando a la ley establecerlo o no; por otro, deroga la norma que expresamente permita a la ley fijar rentas para el sostenimiento de los colegios profesionales. Se cohonestan as disposiciones legales dictadas al margen y con prescindencia de la Constitucin. En efecto, so pretexto de la racionalizacin de la

tributacin y de la eliminacin de privilegios y sobrecostos el gobierno derog, de facto las leyes que crearon rentas especficas a favor de todos los colegios profesionales (D.L. 26092). Antes de ello, desconociendo la autonoma de los colegios de abogados, declar en disolucin y liquidacin su Federacin sustituyndola por una Junta de Decanos (D.L. 25809). Las normas as aprobadas rien, por cierto, con la tradicin y expresan el propsito centralista y concentrador de la Constitucin. La polica de profesiones ha sido siempre en el Per responsabilidad de los colegios profesionales. El Estado a quien corresponde originariamente tal funcin permiti que los profesionales, a travs de sus rdenes, cuidaran el ejercicio de las licencias respectivas mediante una tpica frmula de descentralizacin por colaboracin. Esa atribucin, constitucionalizada en 1979, contribuy a fortalecer a la sociedad civil y cre, en el plano profesional, un vasto tejido social que sirve, a la larga, de contrapeso al Estado. Es evidente que el debilitamiento de todas las instituciones intermedias persigue un slo objetivo: asegurar el predominio del Poder Ejecutivo sobre toda la estructura estatal y social. 3. Congreso centralista y sometido al arbitrio presidencial El bicameralismo, es como el presidencialismo, una tpica institucin de nuestra Constitucin histrica. Contrarindola, por tanto, se ha instituido un Congreso que consta de Cmara nica (artculo 90). Es, sin embargo, un sui generis unicameralismo. Coexiste con un organismo fantasmal que, nacido de su seno, se mantiene en funciones incluso cuando el Congreso es disuelto (artculo 134) y hace las veces de la Cmara de Diputados en el antejuicio (artculo 99). Desempea la funcin del extinto Senado para el nombramiento o ratificacin de algunos altos funcionarios civiles (artculo 101, inciso 3) y, como si ello fuera poco, es la Comisin Permanente que, como en la carta del 79, funciona en receso del Congreso. La Cmara nica as como la forma de su eleccin (distrito nico) hacen del Congreso un rgano inevitablemente centralista. Representar como aconteca con el Senado transitorio de la Constitucin de 1979 bsicamente al electorado de Lima y Callao (ms del 33% del universo electoral) o, en el mejor de los casos, al de los grandes ncleos urbanos del pas. Ser as una suerte de conclave limeo ausente de las preocupaciones y desvinculado de los intereses de las circunscripciones de menor densidad electoral. Ese riesgo, sumado al debilitamiento de los rganos de descentralizacin y, sobre todo, de la autonoma funcional del Congreso, confirma el carcter centralista y concentrador de la Constitucin. Conviene recordar que, para democratizar la integracin del Congreso y permitir que los Departamentos elijan a sus genuinos representantes fue necesario modificar la Constitucin. El Congreso fue elegido, en el proceso electoral del ao 2001, parcialmente, por Distrito Nacional y parcialmente por circunscripciones uninominales lo que sin duda contribuy a democratizarlo. No obstante su propsito explcito de fortalecer al Poder Ejecutivo, la carta del 79 afirm tambin, de modo singular, la autonoma del Congreso. Infortunados episodios del siglo pasado, reproducidos dramticamente en el presente, aconsejaban asegurar su existencia, su funcionamiento regular y el uso equilibrado de sus atribuciones. Haba que independizar y sobre todo legitimar al Congreso. Haba que poner freno a sus excesos (racionalizando, por ejemplo, la interpelacin y el voto de censura, entre otras cosas), cerrar el camino a la arbitrariedad siempre recurrente, del Poder Ejecutivo, y, protegerlo, incluso, de las acechanzas de sus propios miembros, en

algunas pocas pero tpicas circunstancias que conspiraban contra su existencia y funcionamiento regular. Con ese objeto, se arbitraron desde la Constitucin de 1860 muy diversos mecanismos e instituciones que los constituyentes del 79 regularon con mucha precisin. a) Se cre, en primer trmino, una segunda Legislatura ordinaria (1o. de abril a 31 de mayo) y se extendi ligeramente la duracin de la primera que, en el pasado, era la ordinaria (27 de julio a 15 de diciembre). Se liber, luego, a las Cmaras del arbitrio presidencial permitindoles autoconvocarse en Legislatura ordinaria e incluso forzar su convocatoria en Legislatura extraordinaria a pedido de los dos tercios de sus miembros (artculo 168). b) Para poner coto a los intentos de impedir su instalacin o dificultar o frustrar su funcionamiento, se redujo el qurum de instalacin (de 55% a la mitad ms uno de los miembros de ambas Cmaras) y se permiti la adopcin de normas compulsivas para forzar la asistencia y para sancionar a los contumaces (vacancia del mandato e incorporacin de los respectivos accesitarios). La huelga parlamentaria de 1947 y la subsiguiente quiebra del orden constitucional, en octubre de 1948, y los incidentes provocados por la mayora parlamentaria en 1967, indujeron la introduccin de instituciones como las antes mencionadas. Eran, y son, en verdad, absolutamente necesarias. La Constitucin de 1993 no slo las ha derogado. Inexplicablemente, ha omitido regular el nmero de Legislaturas, su duracin, el qurum de instalacin, la forma de convocatoria, etctera, etctera. Se ha menoscabado as gravemente la autonoma funcional del Congreso que ha quedado inerme frente a eventuales conflictos internos y externos. Se ha permitido que el Congreso acte, en la prctica, con absoluta discrecin, sujetndose por cierto, solo a su Reglamento que puede darse y modificarse con la ms grande facilidad y liberalidad. Las omisiones en que ha incurrido la carta de 1993 son sin duda gravsimas. No pueden salvarse (como se pretende) mediante el Reglamento Interno. Su contenido, predeterminado casi taxativamente por la Constitucin (artculo 94), desahucia esa posibilidad. A la Constitucin, por lo dems, corresponde establecer las limitaciones a que est sujeto el ejercicio del poder. Tal el criterio de la doctrina y tambin el mandato del texto constitucional (artculo 45). El poder constituido no puede determinar la amplitud de su competencia; slo puede actuar dentro de las limitaciones impuestas por la norma de reparto que, tratndose de las funciones jurdicas o polticas del Estado, no puede establecerse sino por el Poder Constituyente. Adase a todo ello, la precariedad que posee toda norma reglamentaria por su propia naturaleza y por ser, ahora, impugnable ante el Tribunal Constitucional (artculo 200, inciso 4) el que, en definitiva, podra convertirse en rbitro de la autonoma funcional del Congreso lo que, de por s, deprime su independencia. Al margen, sin embargo, de tal eventualidad, importa el resultado: el Congreso ha sido sensiblemente debilitado y es ms fcilmente vulnerable. Su significado constitucional ha sido mellado. A. La devaluacin del Congreso El Congreso, sin embargo, no slo ha perdido autonoma funcional. Ha perdido tambin el monopolio de su competencia legislativa, ha sido supeditado al Poder Ejecutivo para ejercitarla sobre ciertas materias y est condicionado por rigurosas formalidades para hacerlo en otras. Algo ms. Los Congresistas poseen menor y

menos extensa iniciativa en la formacin de la ley que el Poder Ejecutivo. Su devaluacin tambin es inocultable. a) El Poder Ejecutivo, ahora legisla y no slo por delegacin, lo que la Constitucin, por cierto, le permite. Tambin expide, legislacin de urgencia que ni sta ni la carta precedente regularon con propiedad. El presidente, adems, es titular de una inequvoca e indisputable competencia legislativa tanto ordinaria como extraordinaria. El Poder Ejecutivo legisla mediante decretos de urgencia dice el artculo 135 en el interregno que sigue a la disolucin del Congreso, lapso que puede prolongarse hasta por cuatro meses. Legisla tambin, en todo tiempo, y cada vez que el inters nacional lo requiera, sobre materia econmica y financiera (artculos 118, inciso 19 y 74). Monopoliza la potestad en el primer caso y la comparte con el Congreso, en el segundo. Y lo hace, en ambos casos, en verdadero pie de igualdad con el Congreso. No interesa para el caso que los decretos de urgencia no comprendan materia tributaria. La materia econmica y financiera es de tal amplitud que compensa, con creces, cualquier restriccin. Mxime si tales decretos pueden expedirse sin que medie, en verdad, ninguna urgencia, circunstancia que no es relevante. Los llamados decretos de urgencia son, en realidad, leyes materiales. No son legislacin de urgencia, propiamente dicha (temporal, sujeta a confirmacin y eventual caducidad). Son normas permanentes con fuerza de ley. Tienen la misma jerarqua que las leyes. El Congreso slo puede modificarlos o derogarlos. No requieren de ratificacin o confirmacin del Legislativo (artculo 118, inciso 19). Esta atribucin que la carta del 93 ha otorgado al presidente no tiene precedente consuetudinario o legislativo en la tradicin constitucional peruana. Tampoco parece tener parangn en el derecho constitucional comparado. b) No es diferente la situacin en lo que concierne a la iniciativa en la formacin de las leyes. Excepto la Constitucin de 1823, todas las dems se la reconocieron al presidente; la de 1933 la extendi al Poder Judicial y la de 1979 a las regiones en materias de su competencia. Excepto estas ltimas, la tienen, ahora, todas las instituciones pblicas, los municipios, los colegios profesionales, y naturalmente, el pueblo (artculo 107). Los congresistas, quirase que no, han sido francamente devaluados. Mientras el Ejecutivo puede ejercitarla sin cortapisa alguna, los congresistas carecen de ella en materia presupuestal, de demarcacin territorial y en la creacin de fondos destinados (artculos 118, inciso 7 y 79). La limitacin es explicable por razones fiscales. No lo es, en cambio, la impuesta a su potestad legislativa. c) El Congreso est supeditado al previo informe del Ministerio de Economa y Finanzas para aprobar leyes de ndole tributaria referidas a beneficios o exoneraciones (artculo 79). Slo con el voto conforme de los dos tercios de sus miembros puede aprobar cualquier tratamiento tributario especial en favor de determinada zona del pas (artculo 79). Cabe imaginar mayores taxativas al titular de la potestad legislativa? Es difcil; sin embargo, hay an otras tres que son muy reveladoras del propsito general que anima al texto que se comenta. d) Autorizar la delegacin de facultades legislativas en la Comisin Permanente para que dicte leyes ordinarias flexibiliza, en apariencia, el proceso legislativo (artculo 101, inciso 4). La Constitucin italiana posee una institucin anloga. Sin embargo, puede

inducir, fcilmente, a prescindir del Congreso mismo como rgano deliberante. Amnistiar y conceder indultos era atribucin privativa del Congreso hasta la Constitucin de 1920; la de 1933 permiti al presidente indultar a los sentenciados por delitos poltico-sociales, en receso del Congreso; la de 1979 le autoriz a conceder indultos y a conmutar penas, atribucin que, por cierto, conserva. Pero, ahora el Congreso comparte su atribucin con el presidente que puede ejercer el derecho de gracia en favor de los procesados a que se refiere el inciso 21 del artculo 118. Al Congreso corresponda aprobar los tratados antes de su ratificacin por el presidente. Ahora slo puede celebrar o ratificar tratados (artculo 58) sobre las materias que especfica el artculo 56 (derechos humanos, seguridad e integridad del Estado, defensa nacional, obligaciones financieras y tributarias del Estado). En todas las dems, el Poder Ejecutivo puede prescindir de la formalidad legislativa dando cuenta al Congreso (artculo 57). e) El ligero anlisis precedente revela que el Congreso es, en la prctica, un rgano casi prescindible para efectos legislativos. Hay algunas otras normas que confirman esa impresin. Si no sanciona la Ley Anual de Presupuesto hasta el 30 de noviembre, el Poder Ejecutivo promulga su proyecto mediante Decreto Legislativo (artculo 79). Hace lo propio, nada menos que con la Cuenta General de la Repblica, si el Congreso no la aprueba, dentro de los 30 das siguientes a la presentacin, del Dictamen de la Comisin Revisora de la Cuenta General (artculo 81).Pero, no es menos prescindible en el aspecto polticoadministrativo. f) Excepto los nombramientos de los miembros del Tribunal Constitucional y del defensor del pueblo (artculos 201 y 161) y los que corresponden a la Comisin Permanente (contralor general, presidente del Banco Central de Reserva y superintendente de Banca y Seguros) (artculo 101, inciso 2), el Congreso no interviene ya en la ratificacin de embajadores o ministros plenipotenciarios o para otorgar los ascensos de generales y almirantes (artculo 172). Esta ltima atribucin tena y tiene capital importancia. En una realidad en la que el rgimen democrtico ha sido amagado permanentemente por el militarismo, los ascensos eran el nico vnculo del Congreso con las fuerzas armadas y policiales y el nico reconocimiento y sujecin de ellas a la representacin nacional. Eliminar la intervencin del Congreso debilita la representatividad del Estado y alienta las tendencias corporativas que son caractersticas en las fuerzas armadas. B. La sujecin del Congreso al arbitrio presidencial Las innovaciones introducidas no solo han debilitado la autonoma funcional del Congreso. Lo han sometido virtualmente al arbitrio del presidente. Han aadido graves factores de perturbacin no slo en las relaciones Ejecutivo-Legislativo sino en el funcionamiento y legitimidad del sistema democrtico mismo. Cuatro instituciones han contribuido a ese indeseable resultado: 1) la obligacin de hacer cuestin de confianza de la poltica general del gobierno al asumir el Consejo de Ministros sus funciones, 2) la disolucin del Congreso si ste rehsa confianza o censura a dos Consejos de Ministros, 3) la automtica instauracin de una dictadura constitucional que puede extenderse hasta por cuatro meses y

4) la posibilidad de que, en ese lapso, no se efecte el arbitraje popular, es decir, que no se lleven a cabo las elecciones para renovar al Congreso disuelto. a) La Constitucin de 1933 que, sin precedente consuetudinario segn Villarn 8 hizo obligatoria la exposicin del Consejo de ministros al asumir sus funciones y permiti a los ministros hacer cuestin de confianza de sus iniciativas, no estableci si las Cmaras podan o deban pronunciarse sobre la poltica general del gobierno. La Constitucin del 79 puso fin al debate que esa omisin cre. El presidente del Consejo y los ministros deban exponer y debatir el programa del gobierno ante y con las Cmaras reunidas en Congreso. La exposicin no da lugar a voto, deca el artculo 224, rechazando cualquier intento de supeditar la viabilidad del gabinete a la opinin del Congreso. Tal era tambin el criterio de Manuel Vicente Villarn frente al silencio del texto constitucional del 33 lo que permiti que en unos casos hubiera votos de confianza (Prado, Odra) y en otros no (Bustamante y Rivero y Belaunde). Si los gabinetes necesitaran pedir un voto de confianza al entrar en funciones deca Villarn se habra hecho una alteracin sustancial en nuestro sistema poltico. Los gabinetes seran la obra del Congreso, no del presidente. El Congreso tendra la primera y decisiva palabra en la determinacin del personal ministerial y en la direccin de su poltica. Se habra entrado de lle- no en la ruta del rgimen parlamentario9. No ha ocurrido (ni ocurrir) as con la carta de 1993. Por lo contrario, el Per enrumbar por la senda del ms irracional absolutismo presidencial. La razn es obvia. El Congreso no tiene discrecin para rechazar la poltica del gobierno. Debe aprobarla. Bastara que un nuevo Consejo de Ministros insista en la poltica rechazada por el Congreso para obligarlo a optar entre la aprobacin (es decir, su sometimiento al gobierno) o su disolucin. Si pasa por las horcas caudinas de aprobarlo, ha sido sometido y humillado. Si no lo hace, es disuelto. En uno u otro supuesto, el presidente habr impuesto su arbitrio personal. b) En el sistema parlamentario, la Asamblea, mediante el voto de investidura, convierte en gobierno a unos aspirantes cuya poltica le merece confianza. A aqulla corresponde, entonces la definicin de la opcin poltica. En el Per, el Congreso debe otorgar o no confianza a unos ministros (es decir, a funcionarios en pleno ejercicio del poder) que exponen una poltica predefinida por el presidente que es a quien, precisamente, corresponde determinarla conforme a la Constitucin (artculo 118, inciso 3). Las consecuencias en uno y otro caso son abismalmente diferentes. Rehusar confianza a un equipo que aspira a ser gobierno es desechar simplemente una opcin sin afectar ni la estructura ni el funcionamiento del Estado. Negrsela al presidente del Consejo de Ministros, en cambio, es reprobar o negar respaldo al jefe del gobierno que es, nada menos, que el presidente. Provoca por ello la crisis total del gabinete segn el artculo 133 de la Constitucin y abre el camino a la disolucin del Congreso y la subsecuente y obligada dictadura constitucional. La lgica perversa del sistema presupone autonoma que, desde luego, no existe. La Asamblea arriesga su propia existencia al rehusar su confianza. Por tal razn, la institucin, lejos de ser un mecanismo de equilibrio y control, se convierte en un
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Villarn, Manuel Vicente, La posicin constitucional de los ministros en el Per, Pginas Escogidas, Lima, P.L. Villanueva, 1962, pp. 188-191. 9 Ibidem, p. 191.

medio de coaccin e imposicin. Es evidente entonces que la aprobacin de la poltica del gobierno no es, en realidad, sino un pretexto. Las normas de la Constitucin, en ese sentido, confirman la conocida tendencia que ha sufrido nuestro proceso de evolucin constitucional, segn se ver enseguida. c) La disolucin del Congreso, institucin ajena a nuestra tradicin, constituye el ms grave desatino de la Constitucin de 1979. Lo prueba el desarrollo a que ha dado lugar ahora en la carta de 1993. En la teora del parlamentarismo, persigue el arbitraje popular. En el Per no cabe, por dos razones. Primera, por que la discrepancia no se plantea entre el Congreso y el gabinete si no entre aqul y el presidente. Sin embargo, ste (que es quien fija la poltica) no se somete al veredicto popular. Lo hace el gabinete que con o sin arbitraje carece de viabilidad. Segunda, la Constitucin no impone perentoriamente la celebracin de la consulta popular. Las elecciones deben convocarse pero podran no llevarse a cabo segn se deduce del texto del artculo 136. En ese supuesto la sancin, es, por un lado, ilusoria (destitucin del Consejo de Ministros por el Congreso) y, por otra, aparente (inhabilitacin para ejercer funciones ministeriales durante el resto del periodo presidencial). Ningn Consejo de Ministros se mantendr en funciones a espera de la destitucin que el Congreso disuelto decrete al reinstalarse. Por su parte, el presidente puede premiar a los ex ministros con cualesquiera otras altas funciones estatales sin limitacin. Y de este modo, la disolucin es, o puede ser, el pretexto para desembarazarse de un Congreso hostil o incmodo (artculo 136) y para instaurar una dictadura constitucional que permite al presidente legislar y administrar sin fiscalizacin alguna. Se ha desnaturalizado ciertamente la disolucin. Es, ahora, el medio para instaurar una dictadura constitucional que puede extenderse hasta por cuatro meses. En efecto, permite que, durante el llamado interregno, el presidente legisle mediante decretos de urgencia de los que da cuenta a la Comisin Permanente para que los examine y los eleve al Congreso, una vez que se instale (artculo 135). La prolongacin del llamado interregno no es pues inocente. Es, en verdad, un pretexto para instaurar una dictadura. As lo declara, enfticamente, Chirinos Soto, que afirma: Entonces, hemos llegado a la frmula de cuatro meses; esta frmula de cuatro meses es interesante porque son cuatro meses de dictadura, cuatro meses en los que el Ejecutivo gobierna por decreto, legisla mediante decreto . Es la dictadura temporal a la romana, la dictadura en el sentido original de la palabra. En Roma el dictador poda hacerlo por seis meses; en el Per, si hay disolucin el Ejecutivo ejerce la dictadura por cuatro meses10 (las cursivas son nuestras). Haber fijado un plazo de cuatro meses para la celebracin de las elecciones (frente a los 30 das perentorios de la carta de 1979) es perfectamente congruente con el pretexto. Y as, el objeto de la institucin aparece muy neto: disolver el Congreso, sin compulsar la opinin popular para legitimar la instauracin de una dictadura constitucional sin fiscalizacin ni control. 4. El exceso presidencialista A. El cesarismo presidencial: presidente. rbitro del sistema poltico
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Relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo en el Proyecto de Constitucin de 1993 (Entrevista a Enrique Chirinos Soto y Francisco Eguiguren Praeli), Ius Et Veritas, Lima, nm. 7, 1993, p. 119.

El exceso presidencialista ha sido sin duda uno de los rasgos tpicos de nuestro sistema constitucional. En 1914 Vctor Andrs Belaunde denunci el absolutismo presidencial. A su juicio, era resultado entre otras causas, de una antigua inclinacin a aumentar las facultades presidenciales hasta llegar a la omnipotencia del Poder Ejecutivo11. Confirmando la verdad de su juicio, en 1920, se reinici, en efecto, un proceso de incremento de las atribuciones presidenciales que ha culminado con la Constitucin de 1993. Se ha consagrado as una especie de autocracia que equivale a lo que Loewenstein llam neopresidencialismo. Un rgimen en el que a travs de determinadas instituciones constitucionales el jefe del gobierno el presidente es superior en poder poltico a todos los otros rganos estatales que no pueden competir con l ni controlarlo. 12 La inclinacin de la que hablaba Belaunde, es aparentemente incoercible. Nuestros constituyentes no se sustrajeron a ella incluso despus de experiencias autocrticas como las de 1919-1930 y 1968-1980. La Comisin Villarn (que Belaunde mismo integraba) en 1931, luego de desestimar el parlamentarismo y optar por el rgimen presidencial afirmaba: un Poder Ejecutivo vigoroso no es una necesidad slo del Per, lo es hoy de todos los pueblos, sin excluir a los ms democrticos y conclua: sea un presidente, sea un gabinete quien gobierne, las condiciones propias del Estado moderno exigen imperiosamente gobiernos robustos a la vez que jurdicamente controlados13. El Poder Ejecutivo aparece seriamente reforzado en el proyecto deca el Dictamen de la Comisin Principal de la Constituyente de 1978. Explicando sus alcances sealaba que, con menos razones, la Constitucin de 1933 trat de atenuar la hegemona del hasta entonces absorbente y abusivo Poder Ejecutivo. Sin embargo, en 1979 a pesar que las circunstancias (eran) ms graves que las de 1931, se ha actuado al revs: reforzando al poder hegemnico 14. La carta de 1993 ha hecho eso mismo y an ms. Ha robustecido las atribuciones presidenciales a un punto tal que ha creado, en la prctica, una autocracia que gira en torno de un jefe de Estado con todas las atribuciones que le corresponden en un Estado parlamentario y con un jefe de gobierno investido de todos los poderes inherentes en el presidencialismo y adems inviolable, es decir, irresponsable jurdica y polticamente. a) El presidente es, en efecto, rbitro del rgimen poltico 15 y ejerce un poder incontrastable sobre el Congreso y el Consejo de Ministros. Por s y ante s, es decir,
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Belaunde, Vctor Andrs, La crisis presente, Lima, Luis Alfredo Ediciones, 1994, pp. 117 y 118. Loewenstein, Karl, Teora de la Constitucin, Barcelona, Ediciones Ariel, 1964, p. 85. 13 Villarn, Manuel Vicente, Anteproyecto de Constitucin de 1931. Exposicin de motivos y texto , Lima, Talleres Grficos P. L. Villanueva, s.a. 1962, p. 41, por la Comisin que l presidiera. 14 Diario de los Debates de la Asamblea Constituyente de 1978, Lima, publicacin oficial, s.f., t. V, p. 297.
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El Programa del Partido Demcrata de Nicols de Pirola postulaba en 1884, la necesidad de un Poder de relacin entre los diversos poderes pblico, que asegure la funcin regular de stos i que, representando a la nacin en el exterior, sirva permanentemente de elemento conservador del rgimen interno. Y aada ...este Poder no puede ser otro en las Repblicas que el poder presidencial. La Constitucin actual deca refirindose a la de 1860 reconoce, como no poda dejar de ser, la necesidad de ese poder de relacin; pero de manera tan informe y deficiente, que, al menor contratiempo en la marcha poltica, el rgimen legal desaparece y no deja a los problemas pblicos ms comunes otra solucin que la del rifle del conspirador, o la arbitrariedad armada del que gobierna. Declaracin de Principios del Partido Demcrata, Lima, Tip. La Voce D Italia, 1912, pp. 31 y 32.

con absoluta discrecin, nombra y remueve al presidente del Consejo de Ministros y define la poltica de la que ese Consejo debe hacer cuestin de confianza ante el Congreso. El gabinete siempre dbil segn Villarn frente al presidente es slo una pieza fungible en el juego presidencial para someter al Congreso. El presidente determina, con absoluta discrecin tambin, la subsistencia o la disolucin del Congreso s este niega confianza o censura a dos Consejos de Ministros. Usando de esa misma autonoma inmoderada, el presidente (convertido ya en dictador constitucional, merced a la disolucin del Congreso) resuelve si se somete o no al arbitraje popular. Es decir, si convocadas las elecciones las lleva o no a cabo. En tales condiciones qu funcin moderadora o de colaboracin puede cumplir el Consejo de Ministros?, cmo puede fiscalizar o legislar el Congreso con independencia? Desde luego que todo ello es consecuencia tambin del irracional recorte de atribuciones del Congreso en favor del presidente segn se ha sealado ya. b) El exceso presidencialista deriva tambin de una creciente liberacin de responsabilidades del presidente hasta hacerlo inviolable. Las Constituciones de 1828 y 1834 permitan hacerle responsable por sus actos de administracin durante su gestin y las de 1839 16 y 1856 al concluir su periodo. Esta ltima permiti su enjuiciamiento por infracciones directas de la Constitucin y por delitos exceptuados, rgimen que se conserv en la Constitucin de 1860. La Constitucin de 1920, sin debate ni ruido, esto subrepticiamente elimin esas normas permitiendo el enjuiciamiento slo por delitos exceptuados. Ese rgimen se conserv en las Constituciones de 1933 y 1979 y desde luego, la de 1993 (artculo 117). Sin embargo, a partir de la Constitucin de 1933, s pretexto del carcter colegiado y solidario del Consejo de Ministros, el presidente result inviolable. Desde entonces, los ministros responden, solidariamente, por los actos delictivos o violatorios de la Constitucin o de las leyes en que incurre el presidente a menos que renuncien inmediatamente (artculo 118). El presidente as resulta inimputable por delitos de funcin. Por otro lado, goza del privilegio de la dilacin procesal para el juzgamiento de sus delitos comunes lo que slo cabe, al cesar en el cargo salvo que se declare la vacancia por incapacidad moral lo que es poco probable (artculo 113, inciso 2). c) La inviolabilidad de que goza el presidente alienta, sin duda, la arbitrariedad. La impunidad de su conducta funcional colisiona con el principio angular de la responsabilidad inherente al ejercicio de toda funcin constitucional y socava sus fundamentos ticos. La Comisin Villarn propuso, en 1931, una frmula razonable. El presidente, durante su mandato, slo sera acusable por los delitos exceptuados. Sin embargo, por excepcin y con el voto de las 3/5 partes del Congreso, poda serlo tambin por delitos comunes graves. Despus de cesar en el cargo poda ser acusado por los delitos exceptuados o por cualesquiera otros de carcter grave e incluso por graves infracciones de la Constitucin y las leyes aunque no constituyeran delitos. La sancin, en este ltimo caso, era la inhabilitacin temporal o permanente para ejercer cargos pblicos. Urge incorporar una norma de tal ndole en nuestro rgimen constitucional. B. Desnaturalizacin de la responsabilidad de los altos funcionarios
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En 1832, Francisco de Paula Gonzlez Vigil en uso de las atribuciones que la carta de 1828 confera al Congreso acus al presidente Agustn Gamarra por diversas infracciones y delitos. La acusacin fue desestimada. Ello indujo precisamente a modificar la Constitucin en el modo en que lo hizo la Constitucin de 1839, hecha a medida de las aspiraciones de ese caudillo.

Conviene remarcar que la carta de 1993 ha desnaturalizado y mixtificado el rgimen de responsabilidad de los altos funcionarios del Estado. Ha creado un antejuicio en el que el Congreso juzga, como en el juicio poltico americano, e incluso destituye o inhabilita al alto funcionario antes que sea juzgado por el Poder Judicial. Pero, a diferencia del impeachment, la resolucin del Congreso es justiciable por los Tribunales cuando la acusacin es por causales penales pero no (segn lo estableci el Congreso en 1997, a raz de la destitucin de tres magistrados del Tribunal Constitucional) cuando la acusacin versa sobre infracciones constitucionales o causales polticas. De este modo, se crea un privilegio, por un lado, y, por otro, una capitis diminutio. Los delitos de funcin de los altos funcionarios slo son perseguibles hasta 5 aos despus que hayan cesado en sus funciones. Por qu tal lmite cuando la prescripcin del delito es mayor? A la inversa, por qu extender la prescripcin si su plazo es menor de 5 aos en el caso de otros delitos? El antejuicio, en el Per, desde 1828, tena un objeto claro e indudable: dejar expedita la competencia de los rganos jurisdiccionales y establecer si hay o no verosimilitud en los delitos de funcin y en las infracciones de la Constitucin legalmente punibles que se imputan al funcionario. Se trataba de preservar la funcin pblica de acusaciones y tambin de procesos maliciosos o con motivaciones extraas a la persecucin de la inconducta funcional. Ahora se convierte al Congreso en un juez de inconductas funcionales lo que sera plausible bajo una regulacin razonable cuyas caractersticas no pueden definirse aqu. Nada hace esperar que nuestros Congresos hagan el prudente y razonable uso que, en su caso, hizo el Congreso de Estados Unidos de esa potestad. 5. Continuismo y reeleccin presidencial No hay en la Amrica Latina tesis poltica cuya verdad est sustentada con ms abundante caudal de pruebas experimentales que la tesis que condena la reeleccin del presidente. Nuestro propio ejemplo ha confirmado con abrumadora evidencia la magnitud de los daos que sin remedio, produce en estas repblicas 17. La reeleccin presidencial es, a no dudarlo, una institucin perniciosa y corruptora. Lo es ms an el continuismo. La distincin no es arbitraria. La reeleccin presupone un funcionario legalmente elegible. El continuismo uno inelegible, ya por virtud de una expresa y previa prohibicin o por una inhabilitacin constitucionales. Tal el caso actual del Per y en su da fue el de Legua. a) El artculo 205 de la Constitucin de 1979 permita al elegido, bajo sus normas, reelegirse transcurrido un periodo presidencial. Tal la situacin de Fujimori que estaba inhabilitado, por anticipado, para reelegirse. En efecto producida la eleccin naca, automtica e irrevocablemente, la prohibicin. Una (prohibicin) era la causa eficiente y material de la otra (inhabilitacin) que era su efecto. Al derogarla no se han enervado sus efectos: esto es, la prohibicin, nacida u originada con la eleccin ni la inhabilitacin. La norma, en ese sentido, tiene plena ultractividad. Sus efectos podan enervarse slo merced a una norma retroactiva y especfica que la carta de 1993 no contiene. Subsista pues, la prohibicin impuesta por la Constitucin de 1979 que Fujimori y el Congreso burlaron.
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Villarn, Manuel Vicente, op. cit., nota 12, p. 45.

b) El artculo 204, inciso 1, por su parte, inhabilitaba para postular la presidencia y vicepresidencias al que por cualquier ttulo ejerce la presidencia al tiempo de la eleccin o la ha ejercido dentro de los dos aos antes de la eleccin . Esta norma, que estuvo plenamente vigente, hasta el 31 de diciembre de 1993, haca inelegible a Fujimori el 9 de abril de 1995. La inhabilitacin para postular surti sus efectos entre esa fecha, y, cuando menos la vigencia de la nueva Constitucin. Tambin en este caso la simple derogacin de la norma no pudo enervar sus efectos que eran irrevocables. Para hacerlo, debera tener fuerza y efecto retroactivos que no tiene ni por su propia naturaleza ni por voluntad del constituyente. La Constitucin tambin, en este caso, pudo revocar la inhabilitacin pero tampoco lo hizo. Fujimori no era, pues, elegible, constitucionalmente. La razn en ambos casos, es la misma. La ley (y tambin la Constitucin) rigen para el futuro. No puede habilitar a quien por fuerza de otra norma resulta inelegible. Permitir quien sabe reelegirse a quien excepto Fujimori sea elegido en conformidad con sus normas. En el caso de Fujimori se trata de un inconstitucional continuismo pero no una reeleccin; ms an si se recuerda que ejerce poder de modo ilegtimo, desde el 5 de abril de 1992. c) La reeleccin presidencial inmediata rie con la Constitucin histrica del Per y acenta el carcter autocrtico y centralista del presidencialismo peruano. Por ello mismo, todas nuestras Constituciones excepcin hecha de la de 1828 la prohibieron invariablemente. Ni la Constitucin de 1920, expedida para cohonestar el injustificable golpe militar del 4 de julio de 1919 que llev a Legua al poder, se atrevi a eliminar esa formal interdiccin. Fueron los Congresos designados por Legua los que en 1924 y en 1929 quebraron esa tradicin. La reeleccin, en ese caso, como en las de Porfirio Daz o Vicente Gmez, slo sirvi para corromper la administracin pblica, para envilecer a la sociedad, para corromper el dilogo entre los gobernantes y el electorado y para justificar polticas demaggicas y de corto plazo y, por cierto, para comprometer los recursos estatales con fines electorales. La Constitucin de 1933 previ una gravsima sancin para quienes intentaran modificar o derogar la prohibicin de la reeleccin inmediata (cese, de hecho, en el cargo e inhabilitacin permanente para toda funcin pblica). La experiencia pues desahucia el continuismo presidencial. Pero, la razn tambin aconseja rechazar la reeleccin. d) Estados Unidos no prohibi la reeleccin como pretenda Hamilton. Sin embargo, George Washington (que rehus una segunda reeleccin) estableci un precedente: nadie deba reelegirse, de inmediato, ms de una vez. Roosevelt quebr la tradicin, se reeligi tres veces consecutivas. Este exceso justific la Enmienda XXII aprobada en 1947 y vigente desde 1951. Permite la reeleccin inmediata pero slo por una vez. Y ello en un Estado en que su carcter federal impide al presidente toda ingerencia directa en la administracin de los Estados-miembro, en el que impera un presidencialismo controlado y limitado bajo la vigilancia de una vigorosa opinin pblica y la fuerza de una sociedad civil robusta y autnoma. Ello explica que no se reeligieran Hoover, Carter y Bush. La situacin es harto diferente en un Estado unitario. El Federalista ya lo advirti lcidamente: En una Repblica Unitaria, todo el poder cedido por el pueblo se coloca bajo la administracin de un slo gobierno; y se evitan las usurpaciones dividiendo a ese gobierno en departamentos separados y diferentes. En la compleja Repblica americana, el poder de que se desprende el pueblo se divide primeramente entre dos

gobiernos distintos, y luego la porcin que corresponde a cada uno se subdivide entre departamentos diferentes y separados. De aqu surge una doble seguridad para los derechos del pueblo. Los diferentes gobiernos se tendrn a raya unos a otros, al propio tiempo que cada uno se regular por s mismo.18 Prohibir la reeleccin inmediata no es restringir el derecho del elector como pretenden algunos. Es preservar la moralidad, la objetividad, la legalidad de la eleccin, impedir el mal uso de los recursos del Estado y asegurar la libertad del elector. Ya lo adverta Alexis de Tocqueville. En la reeleccin es el Estado mismo, con sus inmensos recursos, el que intriga y corrompe19. Y eso es, justamente, lo que el constitucionalismo peruano intent evitar a lo largo de su precaria historia. Por ello mismo, la carta de 1993 resulta tan extraa a la tradicin constitucional del Per y tambin a su vocacin democrtica. III. MENOSCABO Y LIMITACIN DE LOS DERECHOS DE LA PERSONA La carta de 1993 ha menoscabado los derechos de la persona humana, mediante: a) la eliminacin del Prembulo; b) la degradacin, por un lado, y el desconocimiento, por otro, de los tratados relativos a derechos humanos como normas de jerarqua constitucional; c) el desconocimiento formal de los derechos de las personas en situaciones de minusvala incluyendo los de las comunidades campesinas y nativas. 1. La eliminacin del Prembulo La carta de 1993 ha eliminado el Prembulo. Ms exactamente, lo ha sustituido por una breve invocacin anloga a todas las que precedieron a nuestras Constituciones con excepcin de la de 1933. La Constitucin de 1979 posea un verdadero Prembulo que defina la ideologa de la Constitucin y los perfiles de las instituciones fundamentales de nuestro sistema poltico. La eliminacin del Prembulo ignora la realidad y tambin la historia. En una sociedad carente de sentimiento constitucional, el Prembulo era indispensable. Podran invocarse, aqu, las mismas razones que indujeron a los convencionales franceses a redactar su Declaracin Universal. Esto es: recordar a todos los miembros del cuerpo social sus derechos y deberes, cotejar los actos de los gobernantes con el objeto de toda institucin poltica y consagrar unos principios simples e
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Hamilton, Madison y Jay, El Federalista, 2a. ed., Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1957, pp. 221 y 222.
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La intriga y la corrupcin son vicios naturales de los gobiernos electivos. Pero, cuando el jefe del Estado puede ser reelegido, esos vicios se extienden indefinidamente y comprometen la existencia misma del pas. Cuando un simple ciudadano quiere ascender por medio de la intriga, sus maniobras no pueden ejercitarse sino sobre un espacio circunscrito. Cuando, al contrario, el jefe del Estado mismo se lanza a la liza, usurpa para su propio uso la fuerza del gobierno. En el primer caso, se trata slo de un hombre con sus dbiles medios; en el segundo, es el Estado mismo, con sus inmensos recursos, el que intriga y corrompe. El simple ciudadano que emplea maniobras culpables para llegar al poder, daa slo de manera indirecta a la prosperidad pblica; pero si el representante del Poder Ejecutivo desciende a la lucha, la atencin del gobierno se vuelve para l secundaria porque el inters principal es su eleccin. Las negociaciones como las leyes, no son para l ms que combinaciones electorales; los empleos se convierten en recompensa por servicios prestados, no a la nacin , sino a su jefe. An en el caso en que la accin del gobierno no fuera contraria al inters del pas, por lo menos no le resulta til ya y parece haber sido hecha solamente para su uso. Tocqueville, Alexis de, La democracia en Amrica, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1957, pp. 136 y 137.

incontestables que se dirijan al mantenimiento de la Constitucin y la felicidad de todos. Y es que, una Constitucin no es slo un estatuto de poder o el programa de un quehacer histrico sino tambin, un cdigo tico- poltico. Y en este ltimo aspecto, el Prembulo jugaba un rol fundamental. Defina, en primer lugar, la primaca de la persona humana como fundamento del orden poltico y jurdico. Estableca, luego, los principios objetivos de la ordenacin social (justicia, bien comn y solidaridad); identificaba las instituciones bsicas del orden social (familia y trabajo) y por fin, defina los rasgos sustantivos de los modelos de sociedad (justa, libre y culta) y de Estado (social y democrtico de derecho) que la Constitucin aspiraba a construir. a) Concebir a la persona humana como fin supremo de la sociedad y del Estado no solo exiga garantizar sus derechos sino eliminar toda forma de explotacin del hombre por el hombre y del hombre por el Estado (artculo 80), hacer del rgimen econmico un medio para la realizacin integral de la persona humana (artculo 110) y no nicamente como quiere el texto vigente un medio para estimular la creacin de riqueza (artculo 59). El nfasis con que el Prembulo proclamaba la dignidad de la persona humana era justificado. Ella era como es en la Constitucin espaola segn Luis Snchez Agesta el fundamento del orden poltico, y por consiguiente, el principio superior de su ordenamiento jurdico. Por ello mismo resulta absolutamente cierto que: El respeto de esa dignidad es, por consiguiente, la base del derecho en un Estado de derecho que significa no slo que los ciudadanos y los poderes pblicos estn sujetos a la Constitucin y al resto del ordenamiento jurdico sino que este ordenamiento jurdico debe realizar lo que es adecuado para que la persona tenga su plena dignidad y pueda desarrollar libremente su personalidad20. Justicia, bien comn y solidaridad que eran los principios objetivos de ordenacin social 21, han sido sustituidos, ahora, por el individualismo econmico (artculo 58 y 59) la libre competencia (artculo 61) y el contractualismo (artculos 61-64). La justicia orden primario de la vida en comunidad, defina el modelo de sociedad que la Constitucin aspiraba a construir (justa, libre y culta y en que la economa est al servicio del hombre y no el hombre al servicio de la economa). En obsequio de la justicia, la ley deba regular el derecho de contratar (2, inciso 12). Ella era el fundamento del bienestar que el Estado deba promover (artculo 80) as como el fundamento del quehacer econmico que deba asegurar una equitativa distribucin del ingreso (artculo 110). Justicia deba haber en el rgimen tributario (artculo 139); justa deba ser la remuneracin del trabajador (artculo 43) y, por justicia, deba
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Snchez Agesta, Luis, Sistema poltico de la Constitucin espaola de 1978 , Madrid, Editora Nacional, 1980, p. 75.
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Justicia, bien comn y solidaridad no eran frmulas hueras en la carta de 1979. La justicia segn Jacques Maritain define la estructura de la sociedad (personalista, comunitaria, plural). El bien comn, por su parte, implica participacin y distribucin de los dones naturales y de las oportunidades sociales en forma que se asegure a todos la consumacin en su destino humano. La solidaridad, por fin es el principio dinmico que hace descubrir a cada quien el valor y dignidad de sus semejantes y lo impulsa a compartir la proeza de la liberacin recproca de la servidumbre espiritual, cultural, econmica, social, poltica, etctera.

permitrsele una razonable participacin en las utilidades y en la propiedad de la empresa (artculo 56) derechos que han sido, ahora, derogados. En razn del bien comn la ley deba regular la utilizacin del suelo urbano, y por la justicia, el Estado poda exigir a las empresas eficiencia y su contribucin al bien comn (artculo 133). Sobre la base de tal concepcin se defini el Estado democrtico en sus rasgos tpicos: en su origen (basado en la voluntad popular y en su libre y peridica consulta); en su contenido (que garantice a travs de instituciones estables... el sometimiento de gobernantes y gobernados a la Constitucin y a la ley y la efectiva responsabilidad de quienes ejercen funcin pblica) y en sus responsabilidades frente a la persona humana (garantizar la plena vigencia de los derechos humanos), frente al trabajo (asegurar su dignidad creadora), frente a la economa (asegurar la participacin de todos en el disfrute de la riqueza, la cancelacin del subdesarrollo y la injusticia) que configura, precisamente, el Estado social de derecho. Un Estado que, como el proclamado en el artculo 20 de la Ley Fundamental de Bonn, no slo promueve las condiciones sino que remueve los obstculos que impiden que la persona disfrute, a plenitud, de su libertad en un clima de igualdad. Es perfectamente entendible la eliminacin del Prembulo. Su texto era incongruente con la legalizacin de la quiebra del orden constitucional y, naturalmente, con el fro egosmo individualista que inspira el Estatuto de 1993. Su texto atribuye al Estado una funcin de intermediacin entre la sociedad y los agentes econmicos; lo libera de todo compromiso social y elimina toda mencin programtica que justifique su ingerencia en la vida social. La carta de 1979, pretenda hacer reposar la sociedad (plural, solidaria e igualitaria) sobre la base de la familia y el trabajo. La de 1993, ha deprimido el significado del trabajo y lo ha sustituido por la iniciativa individual en la economa. El trabajo deba ser el fundamento tico del orden social y poltico. Deber personal, antes que derecho, impona la realizacin de la propia personalidad as como el deber social de contribuir al logro del bienestar general (artculo 76). Pero, el trabajo era tambin fundamento del orden poltico. La carta del 79 quera una Repblica basada en el trabajo (artculo 79), esto es, democrtica e igualitaria y respaldada en el esfuerzo individual y colectivo. Finalmente, reconociendo su valor moral y econmico postulaba un rgimen econmico orientado a la dignificacin del trabajo como fuente principal de la riqueza y como medio de realizacin de la persona humana (artculo 110). Dentro de tal concepcin, el trabajo era fuente de derechos, principios y normas programticas que la Constitucin del 79 reconoci prolijamente entre sus artculos 42 a 57 y que la de 1993 ha ignorado. 2. Degradacin de los tratados y desconocimiento de rango constitucional a los preceptos relativos a derechos humanos La evolucin en la tutela de los derechos humanos se ha expresado segn Hctor Fix-Zamudio en el reconocimiento paulatino de jerarqua legal o supralegal a los tratados internacionales y en la aceptacin de la jurisdiccin internacional o regional para su proteccin. En ambos aspectos, la carta de 1979 fue pionera en la Amrica Latina, fue la primera que reconoci jerarqua constitucional a los preceptos relativos a derechos humanos contenidos en tratados internacionales (artculo 105), y la nica

que admiti, por expresa providencia constitucional, la jurisdiccin supranacional (artculo 305)22. a) La carta de 1993 (que ha derogado el artculo 105 de la Constitucin precedente) importa, as, un franco retroceso. Han perdido jerarqua constitucional las normas de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas, la Convencin Americana sobre Derechos Humanos de San Jos de Costa Rica, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos de Naciones Unidas y su Protocolo Facultativo, y el Convenio 151 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) sobre proteccin del derecho de sindicacin y empleo en la administracin pblica. Sus normas, ahora, forman parte del derecho interno (artculo 55) pero no prevalecen ni siquiera sobre las leyes (tal como aconteca con cualquier tratado segn el artculo 101 de la carta de 1979). Son apenas criterios de interpretacin de las normas relativas a los derechos y libertades (cuarta disposicin final y transitoria). Esta disposicin inspirada en el numeral 2 del artculo 10 de la Constitucin de Espaa, es la mejor prueba del menoscabo sufrido. Los tratados dejan de ser normas para convertirse en criterios de interpretacin jurdica. La distancia es abismal en el caso del Per. b) No slo es la derogacin de unos derechos pblicos subjetivos de jerarqua constitucional. Es la imposibilidad jurdica y poltica de enriquecer el estatuto de derechos constitucionales de la persona, o, de hacerlo, en consonancia con la evolucin internacional en materia de tutela de derechos humanos. Y es que como dice Csar Sepulveda El derecho internacional de los derechos humanos... no descansa en intereses, sino en una conciencia idealista, humanitaria y se dirige a mejorar la situacin de la persona individual en todos los mbitos del mundo, cuando las instituciones internas se muestran deficientes23. Las nuestras, lo fueron siempre y, de modo especial en los ltimos tiempos. La carta de 1993, con su fro pragmatismo, tampoco fue capaz de percibir esa necesidad histrica. La institucionalizacin de derechos humanos mediante tratados dice Humberto Nogueira comentando el artculo 5.2 de la Constitucin chilena es ms efectiva y radical que la que involucran las otras vas de institucionalizacin de derechos humanos La razn? El tratado puede incorporar preceptos que sean derechos humanos en contradiccin con normas constitucionales preexistentes. Al juzgar su legitimidad bastar comprobar si el precepto produce un mejoramiento objetivo en la seguridad y garanta de los derechos y si as fuera, prevalecera sobre la Constitucin ya que los derechos inherentes al hombre no son una creacin ni del Estado ni del constituyente y por ello son un lmite a la soberana, a la potestad estatal, incluido al Poder Constituyente derivado24. c) El menoscabo de los derechos fundamentales no se circunscribe slo a la derogacin del artculo 105. Ha acontecido lo mismo con la nacionalidad y los
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Fix-Zamudio, Hctor, Reflexiones sobre la organizacin y funcionamiento de la Corte Interamericana de Derechos, en Garca Belaunde, Fernndez Segado y Hernndez Valle (coords.), Los sistemas constitucionales iberoamericanos, Madrid, Dykinson, 1992, p. 855 23 Seplveda, Csar, Los derechos del hombre en su proyeccin internacional, en Garca Belaunde, Fernndez Segado y Hernndez Valle (coords.), Los sistemas constitucionales iberoamericanos , citado en la nota anterior, p. 836.
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Nogueira Alcal, Humberto, Bases de la institucionalidad, en Verdugo Marinkovic, Mario et al., Derecho constitucional, Santiago de Chile, Andrs Bello, 1994, p. 127.

derechos adjetivos o procesales que regulaba el inciso 20, del artculo 2o. a partir del literal i a la ll y que, ahora, se han convertido en principios y derechos (?) de la funcin jurisdiccional (artculo 139). Independientemente de la impropiedad de su ubicacin y de la confusin de derechos con competencia o limitaciones a la funcin jurisdiccional hay una circunstancia relevante. Derechos como el de defensa, el de ser informado de las causas de la detencin, el de comunicacin y de asistencia por un defensor de su eleccin tienen carcter fundamental. Son derechos instrumentales que hacen prevalecer el derecho sustantivo a la libertad. Por qu no comprenderlos entonces junto con los derechos relativos a la legalidad del proceso y de la penalidad, al debido proceso legal y al juez natural en el captulo I, relativo a los derechos fundamentales de la persona? Es ms objetable an el tratamiento dispensado a la nacionalidad. d) So pretexto de atraer inversionistas, el rgimen de facto violando la Constitucin autoriz la venta de pasaportes peruanos. La medida segn se estableci posteriormente tena por verdadero objeto permitir que ciudadanos del sudeste asitico burlarn las rgidas restricciones migratorias impuestas por la Comunidad Econmica Europea y los Estados Unidos. La inconstitucional disposicin prescindi, sencillamente, de los rigurosos requisitos impuestos a la naturalizacin de extranjeros: residencia en el territorio nacional por no menos de dos aos y renuncia a la propia nacionalidad (artculo 92 de la Constitucin). Tal autorizacin dio origen, como era de esperar, a graves inmoralidades an no esclarecidas del todo. La carta de 1993 ha cohonestado, en realidad, ese rrito procedimiento. Ahora, basta que los extranjeros tengan residencia en el Per. No interesa ya su duracin ni la renuncia a su propia nacionalidad (artculo 52). El pragmatismo del nuevo texto llega al extremo de desconocer derechos derivados de los lazos culturales e histricos de la nacin peruana. Deroga el privilegio acordado a espaoles y latinoamericanos domiciliados en el Per para adquirir la nacionalidad peruana sin perder ni renunciar a su nacionalidad de origen (artculo 92). Huelga ciertamente todo comentario. 3. Desconocimiento formal de los derechos de las personas en situaciones de minusvala La Constitucin de 1979 intent dar contenido real a la igualdad, principio angular de nuestra tradicional dogmtica constitucional, dispensando tratamiento desigual a los desiguales. As reconoci derechos especficos a las personas en situaciones de minusvala por razones psicosomticas (personas excepcionales), por edad (ancianos, cesantes y jubilados) o por razones culturales o sociales (comunidades campesinas y nativas). Todos esos derechos han sido derogados. a) El artculo 13 prevea de modo especfico las contingencias o riesgos susceptibles de cobertura por la seguridad social. Entre ellos se comprendan el desempleo, la viudez y la orfandad que hacen relacin con situaciones de evidente minusvala. El artculo 10 que ha sustituido a aquella norma deja al prudente arbitrio de la ley precisar las contingencias susceptibles de cobertura. Es difcil que la ley ignore tales contingencias. Pero es indudable que los derechos respectivos han perdido la jerarqua constitucional que les haca ms eficazmente defendibles frente a cualquier agresin. Y ello solo implica ya una gravsima degradacin.

b) Se han derogado los beneficios tributarios instituidos en favor de personas e instituciones sin fines de lucro, que tenan a su cargo personas excepcionales o contribuan a su sostenimiento. Ese tratamiento contrasta con la exoneracin de tributos a la educacin que, ahora, tiene fines de lucro (artculo 17). c) Los cesantes y jubilados han perdido el derecho al reajuste peridico de sus pensiones en funcin del costo de vida as como el derecho de indexarlas con las remuneraciones de los servidores en actividad (artculos 20, 60 y 8a. disposicin transitoria). El reajuste, ahora, debe hacerse con arreglo a las previsiones presupuestales y a las posibilidades de la economa nacional (disposicin transitoria final segunda). d) Las comunidades campesinas y, sobre todo, las nativas (cuyo grado de cultura las coloca en una situacin de verdadera indefensin) han perdido el rgimen tuitivo que las amparaba. Sus tierras inalienables e imprescriptibles desde la Constitucin de 1920, son ahora de libre disposicin y por cierto, embargables y hasta prescriptibles nada menos que por abandono (artculos 88 y 89). Los resultados de tales normas son harto conocidos: minifundizacin, fragmentacin y, en definitiva, liquidacin del sistema comunal. e) Las comunidades quechua, aimara y otras comunidades nativas cuyo idioma era de uso oficial han perdido el derecho a recibir educacin primaria tambin en su propio idioma (artculo 35). La educacin bilinge es ahora (artculo 17) una norma programtica. El Estado simplemente debe fomentarla. El menoscabo es obvio. Su derecho ha sido fulminado. IV. INDIVIDUALISMO ECONMICO 1. Liberacin de las responsabilidades sociales del Estado, de la empresa y de las personas La Constitucin de 1979 reconoci al Estado competencia inequvoca para intervenir en la vida econmica (planificacin, regulacin, promocin, fomento, control), en la prestacin de servicios sociales bsicos (salud, seguridad social, educacin, vivienda), as como en la creacin de infraestructura fsica y econmica. So pretexto del estatismo (creado en el rgimen castrense de 1968-80, al margen de la Constitucin de 1933) se han derogado todas esas atribuciones. En la economa que la Constitucin de 1993 denomina social de mercado, el Estado slo orienta el desarrollo del pas (artculo 58) y estimula la creacin de riquezas (artculo 59). Guardin ms que rbitro: Facilita y vigila la libre competencia, y, desde luego, combate toda prctica que la limite (artculo 61) y protege la libertad de contratar y consagra los llamados contratos-ley regulados y previstos desde antes ( vgr. Ley nm. 9140 de 1940, Ley nm. 11357 Cdigo de Minera, Decretos Leyes nms. 22342, 18880, Ley General de Minera, Decretos Legislativos 662 y 757, artculo 1357 del Cdigo Civil de 1984, entre otros). Los trminos contractuales no pueden ser modificados por leyes u otras disposiciones de cualquier clase proclama el artculo 62.25
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Georges Burdeau recuerda que por el absolutismo del individuo se llega a la conclusin que la regla jurdica es una creacin de las voluntades individuales y que asociadas polticamente crean la ley o negocian para llegar al contrato. Como dichas voluntades son consideradas autnomas, no corresponde tener en cuenta las circunstancias que las determinan. No es el obrero sin empleo o el agricultor amenazado con el desalojo el que se pronuncia, es el hombre, y como escriba Kant toda injusticia es imposible en lo que l decide para s mismo. Si la Escuela afirma que los convenios son ley para las

No obstante que la Constitucin declara que el Estado puede o debe actuar principalmente en las reas de promocin del empleo, salud, educacin, seguridad, servicios pblicos e infraestructura (artculo 58), en realidad, la tendencia es liberarlo de toda responsabilidad, incluso en esas reas. Todo ello rie, en realidad, en alguna medida con el concepto mismo de Estado social que la Constitucin usa y que significa aadir a las funciones estatales las destinadas a crear las condiciones vitales que ni el individuo, ni los grupos pueden asegurar, lo que implica ciertas intervenciones del Estado en el orden y proceso econmicos 26. Su eventual actividad empresarial est sujeta, por cierto, a rigurosa interdiccin. Slo cabe subsidiariamente, por razn de alto inters pblico de manifiesta conveniencia nacional y, en tal caso, sujeta al mismo tratamiento legal que la empresa privada (artculo 60). El constitucionalismo social legitim tambin la participacin e intervencin del Estado en el plano social (salud, educacin, seguridad social) y sobre todo, en el plano de la justicia econmica (redistribucin de la riqueza, promocin de reas deprimidas, control o proteccin de determinadas actividades, artculos 110-112, 17 y 123). El Estado ahora deja de ser protagonista y actor de la poltica social. Es un promotor de la actividad privada a la que corresponde la prestacin de los servicios sociales fundamentales. As, el Estado Disea y conduce la poltica de salud para facilitar a todos el acceso equitativo a los servicios de salud (artculo 9o.) pero no asume la obligacin de prestarlos. Slo garantiza el acceso a prestaciones de salud y pensiones a travs de entidades pblicas o privadas o mixtas, supervisando su eficaz funcionamiento (artculo 11). El Estado promueve la creacin de centros de educacin donde la poblacin los requiera (artculo 17) y es su deber promover el desarrollo cientfico y tecnolgico (artculo 14) formulando la poltica educativa, los lineamientos de los planes de estudios y los requisitos mnimos de organizacin de los centros educativos as como supervisar su cumplimiento y la calidad de la educacin (artculo 16). Las empresas han quedado desligadas de responsabilidades tales como contribuir al bien comn con su eficiencia (artculo 30) salvaguardar en la contratacin los principios de justicia y evitar el abuso de derecho (artculo 2o., inciso 12). Basta que no contravengan las leyes de orden pblico (inciso 14). Ms an. Han quedado liberadas de algunas obligaciones especficas tales como participar en el sostenimiento de los servicios de seguridad social (artculo 14) o de la educacin (artculo 29). La defensa, a ultranza, de la propiedad y el mercado revela ntidamente la inspiracin liberal e individualista de la carta. El artculo 70 slo permite expropiar por necesidad y seguridad pblica y no por inters social que no es causa legal para la privacin de la propiedad. No es distinto el nfasis con que la carta intenta defender el mercado y su transparencia frente a cualquier distorsin. La Constitucin llega, en ese aspecto, a extremos casi inimaginables. Es ms arduo para el legislador otorgar un tratamiento tributario especial para una zona determinada del pas que reformar
partes, es porque presupone que son obra de voluntades libres. El liberalismo poltico, Buenos Aires, Universitaria de Buenos Aires, 1983, p. 76.
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Garca-Pelayo, Manuel, Consideraciones sobre las clusulas econmicas de la Constitucin, Estudios sobre la Constitucin espaola de 1978 , edicin preparada por Manuel Ramrez, Zaragoza, Libros Prtico, 1979, p. 47.

la Constitucin. Requirese, para lo primero, dos tercios y slo la mitad del nmero legal de miembros del Congreso para lo segundo (artculos 79 y 206). 2. Menoscabo de los derechos laborales y sociales Al margen, e incluso con absoluta prescindencia de la Constitucin entonces vigente (1860), el Per conquist antes de las dos primeras dcadas del siglo XX, una avanzadsima legislacin social. La Constitucin de 1920, en realidad, constitucionaliz tmidamente algunos derechos de segunda generacin que se consagraron bajo imperio de las Constituciones de 1933 y de 1979. Esta ltima sistematiz prolijamente los derechos econmico-sociales, incorpor los derechos de la tercera generacin y abri un horizonte ilimitado a su futuro desarrollo al consagrar la recepcin automtica en la Constitucin de los preceptos atinentes a derechos humanos contenidos en los tratados suscritos por el Per. La carta de 1993, en este aspecto, representa un franco retroceso. Lo es, de manera especialsima, en lo concerniente a los derechos del trabajo, la educacin y la seguridad social. a) El trabajo a despecho de ciertos enunciados retricos que se han conservado ha dejado de ser el fundamento tico del rgimen poltico-social. Los derechos que le eran inherentes como consecuencia han perdido importancia. El derecho a la estabilidad laboral se ha convertido en un derecho a la proteccin frente al despido arbitrario (artculo 27). Los derechos de participacin en la gestin o propiedad de la empresa han sido derogados (artculo 29) as como el rgimen especial de prescripcin lata de los derechos sociales (15 aos segn el artculo 49) o el explcito reconocimiento a los maestros del sector pblico de su derecho a una remuneracin justa, acorde con su elevada misin y al profesorado particular su derecho a un rgimen legal especfico de proteccin (artculo 41). El sesgo antilaboral (extrao al constitucionalismo peruano) es particularmente perceptible en la regulacin de los derechos sindicales. Se ha desconocido el derecho a crear organismos de grado superior, ha desaparecido la garanta de subsistencia jurdica del sindicato excepto por acuerdo de sus miembros o por resolucin en ltima instancia de la Corte Suprema. Naturalmente, se han derogado las disposiciones que prevean la creacin de garantas para el ejercicio de funciones de los dirigentes sindicales (artculo 51). Las Convenciones colectivas de trabajo que tenan fuerza de ley para las partes poseen ahora fuerza vinculante en el mbito de lo concertado (artculo 28, inciso 2). Es casi emblemtico que el texto constitucional exhume el concepto de inters social para asegurar que el derecho de huelga se ejerza en armona con l (artculo 28, inciso 3) cuando ese mismo inters no es ya (como lo era desde la carta de 1933) causa para legitimar la expropiacin de bienes. b) La ley, a guisa de lo acontecido en el plano social y laboral, cre diversos derechos pblicos subjetivos, en materia educativa, antes aun que la Constitucin las sancionara. La gratuidad y obligatoriedad de la enseanza primaria impuesta desde la Constitucin de 1860 (artculo 24) se extendi a todos los niveles educativos y se hizo efectiva a partir de 1963. Se constitucionaliz en 1979. El texto comentado reconoce la gratuidad de la educacin slo hasta la secundaria. En el nivel universitario se supedita al apropiado rendimiento del alumno y a sus condiciones econmicas (artculo 17). En realidad, el propsito del constituyente (que en ste como en otros aspectos se ha limitado a dar forma constitucional a las decisiones del gobierno de facto) fue privatizar los servicios educativos. As lo permitan tres decretos-leyes que, inconstitucionalmente, dispusieron que el Estado los transfiriera al sector privado y

subvencionara los servicios educativos privados para asegurar la cobertura educativa27. El Estado, en todo caso, ha sido liberado de la obligacin de destinar a la educacin no menos del 20% de los recursos ordinarios del presupuesto (artculo 39), de crear y sostener escuelas primarias en todos los lugares en los que fueran indispensables, as como de dotar de tiles a los nios menesterosos o de contribuir a su alimentacin o de dar prioridad a la alfabetizacin (artculos 25 y 26 de la carta de 1979). La educacin como la salud era y es uno de los ms eficaces medios de redistribucin de la riqueza. La justicia social en la era del conocimiento consiste sin ninguna duda, en una justa distribucin del saber que puede ofrecer y crear igualdad de oportunidades para todos en una sociedad democrtica. c) La seguridad social del trabajador (extensible a sus familiares) ha quedado limitada slo a aqul. Todos tenan derecho a una vivienda decorosa y el Estado la obligacin de atender las necesidades bsicas de la persona y de su familia en materia de alimentacin, vivienda y recreacin, as como la responsabilidad de promover la ejecucin de programas pblicos y privados de urbanizacin y vivienda y de fomentar el crdito hipotecario y los programas de autoconstruccin (artculo 18). Hoy, se reconoce el derecho de acceder a la seguridad social y el libre acceso a prestaciones de salud y de pensiones a travs de entidades pblicas, privadas o mixtas (artculos 10 y 11). Se deroga as el artculo 14 de la carta anterior que obligaba a crear una entidad no estatal encargada de la seguridad social del trabajador y de sus familiares. Se legtima a las administradoras de fondos de pensiones (AFP) que han asumido, en la prctica, las prestaciones pensionarias de quienes an no gozan del beneficio. El Estado slo se ha reservado la supervisin de dichas empresas. A pesar de ello, la carta declara el derecho universal yprogresivo de toda persona a la seguridad social (artculo 10) y la obligacin del Estado de velar, en particular, por la salud y la seguridad de la poblacin (artculo 65). Sin embargo, no asume ninguna responsabilidad especfica en la prestacin de los servicios correspondientes. En ste, como en otros aspectos, la reduccin del Estado puede significar su desercin de obligaciones fundamentales de carcter social. El texto de 1993, en suma, pone fin a un ciclo y niega las tendencias de nuestro constitucionalismo. Con l resucita, en este y en otros aspectos, el ms aejo individualismo al que la carta de 1920 puso fin hace tres cuartos de siglo. Mariano Grondona, desde una perspectiva enteramente liberal, recordaba en 1993, que la tpica desmesura de Amrica Latina la haba arrastrado hacia un estatismo y proteccionismo comparables al de las naciones del este europeo. El riesgo ahora deca es suponer que el desarrollo puede quedar exclusivamente en manos de los grupos privados. Se ha olvidado afirmaba que el capitalismo no es una opcin entre el Estado y el mercado sino la suma de ambas fuerzas. Qu modelo de Estado elegir?, el Estado-rbitro norteamericano que asegur una eficaz competencia de las empresas en su mercado interno?, el modelo asitico y japons que hace del Estado un director tcnico de las empresas para ayudarlas a competir, en el exterior, en una economa globalizada? O tal vez el modelo europeo
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La Ley de Participacin Comunal en la Gestin y Administracin Educativas (D.L. 26011 artculos 5o. y 10), la Ley de Mejoramiento de la Educacin (D.L. 26013 artculos 3o. y 11) y la Ley de Financiamiento Educativo (D.L. 26012 artculos 16-19). Todos estos decretos-leyes han sido derogados por inaplicables. El sector privado no slo no est en condiciones sino no tiene inters en asumir ni parcialmente el 85% de los servicios educativos a cargo ahora del Estado.

(Estadomdico o kinesilogo, inspirado por el social cristianismo y la social democracia) que atiende a los que pierden en la competencia (desempleados, ancianos, nios, enfermos, etctera)? En su opinin que revela, desde otro ngulo, la preocupacin por la destruccin del Estado social, el Estado debe intervenir en la vida econmica y social, para asegurar los intereses de los que se desentienden las empresas. A esta idea de la Nacin-gimnasio no habra que agregarle tambin la idea de un Estado mdico y kinesilogo que trate al menos de aliviar los males de nuestra extendida pobreza?28 De sus autores podra decirse lo que segn G. Burdeau dicen los liberales de los conductores del liberalismo actual: ...que transformaron la libertad en la ley de una selva donde reinan los ms fuertes, la iniciativa individual en un pretexto para los monopolios, la propiedad en un instrumento de opresin, la seguridad en legitimacin del orden policial, al optimismo en recompensa de las digestiones fciles: en una palabra, que han utilizado los valores liberales para asegurar una buena conciencia a quienes de hecho los vilipendian29. V. MENOSCABO DE LAS INSTITUCIONES DE DEFENSA DE LA CONSTITUCIN En 1979 se cre un sistema orgnico e integral de defensa de la Constitucin y de sancin de sediciosos y usurpadores del poder constitucional. El texto vigente, como es obvio, ha derogado estas ltimas normas y ha mantenido, caricaturizando o deformando, las dems. a) La carta de 1979 consagr, en efecto, mecanismos de defensa constitucional de jure y de facto. Lo primero, a travs de garantas constitucionales propiamente dichas, de la atribucin de responsabilidades especficas a rganos y agentes del poder en relacin a la defensa constitucional y mediante la interdiccin jurdica de los actos de los usurpadores. Lo segundo, haciendo recepcin de tres instituciones heterodoxas en la esfera constitucional (desobediencia civil, insurgencia en defensa del orden constitucional y resistencia y desobediencia funcionales contra los usurpadores). Junto a todas estas instituciones, incorpor, adems, una clusula de seguridad (la inviolabilidad constitucional o la vigencia presunta de la Constitucin a pesar de cualquier conculcacin de hecho o modificacin o sustitucin por va diferente de la prevista en ella misma). El artculo 307 de la carta precedente que las contena ha sido derogado en su integridad. Se ha conservado la interdiccin de los actos de los usurpadores, y el desconocimiento de la deuda contrada por los regmenes de facto. Es explicable. La experiencia posterior al 5 de abril de 1992 demostr su absoluta ineficacia, frente, incluso, a los organismos de crdito internacional. Se ha caricaturizado, en cambio, la insurgencia popular. Slo la reconoce a la poblacin civil (artculo 46). De ese modo, hace constancia histrica de su inocultable subordinacin al poder militar. Pero, justifica, tambin a posteriori, la
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Visin, 15 de julio de 1993. Burdeau, Georges, El liberalismo poltico, p. 101.

condena impuesta a los militares que intentaron levantarse en armas contra Fujimori el 13 de noviembre de 1993 y pretende desalentar cualquier acto similar. La hipoteca del texto constitucional al poder militar es patente. Dos botones de muestra. Velar por el orden interno era atribucin inherente del presidente, esto es, del Poder Ejecutivo y, como tal de responsabilidad civil. Hoy la defensa nacional que era permanente e integral (artculo 270) se desarrolla en los mbitos interno y externo (artculo 163). As, el orden interno queda sujeto al Sistema de Defensa Nacional (artculo 164) con lo que se acenta la subordinacin de la polica nacional a las fuerzas armadas y se sustrae una competencia civil para acrecer el poder de las fuerzas armadas. El reclutamiento en los casos no autorizados era delito denunciable por accin popular ante los jueces y el Congreso (artculo 283). La norma, vigente desde la Constitucin de 1856, ha sido derogada precisamente cuando, en el Per, arreciaban las denuncias por excesos militares. b) Todo derecho y naturalmente los derechos constitucionales es o debe ser justiciable. De no ser as se convierte en frmula lrica o retrica. Ese fundamental principio no admite excepcin alguna. El Estatuto de 1993 (que ha aadido las garantas del habeas data con las graves limitaciones que son harto conocidas y de la accin de cumplimiento) establece, sin embargo, que las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones dictadas en instancia final, definitiva, no son revisables y que contra ellas no procede recurso alguno (artculo 181). Ms explcitamente an. Son inimpugnables las resoluciones de destitucin de jueces y fiscales del Consejo Nacional de la Magistratura (artculo 154, inciso 3). En principio, no cabe objecin ya que el jurado es el rgano supremo de la justicia electoral a condicin que se asegure la pluralidad de instancias (artculo 139, inciso 6) y no se agravie derechos constitucionales. No es esa la mente del CCD que en la Ley Electoral (artculo 13 de la Ley 26337) ha dejado establecido, que las Resoluciones del Jurado no son revisables en sede judicial. Esto significa que los derechos polticos (sufragio, asociacin poltica, participacin poltica, etctera) carecen de proteccin constitucional lo que es inaceptable jurdica y polticamente. Como el jurado resuelve con arreglo a ley, sus resoluciones deberan ser justiciables, especficamente, si agravian algn derecho amparado y garantizado por la Constitucin. Tal la lgica inexorable del sistema constitucional que, en ste como en los casos ya sealados, el CCD ha desconocido lo que obviamente, tambin puede recurrir en el caso de Consejo Nacional de la Magistratura. c) Hay quienes creen que la desobediencia civil, la legitimacin de la insubordinacin funcional frente a las autoridades de facto y, sobre todo, la insurgencia popular son incompatibles con el Estado constitucional. Sin embargo, esas instituciones tienen ilustre solera constitucional. Lo demuestran la Declaracin de la Independencia de los Estados Unidos o el Prembulo de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas. Tampoco se hallan hurfanas de sustento doctrinario 30. d) Todas las instituciones antes mencionadas parecen ineficaces en pases como el Per, sujetos, virtualmente a ocupacin de sus fuerzas armadas y en los que basta su
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Guillermo Ockam, Marsilio de Padua, Santo Toms de Aquino (a diferencia de Lutero, Calvino o Zwinglio), admitan la legitimidad de la rebelin con justa causa. La defendieron apasionadamente los telogos espaoles: Francisco Vitoria, Domingo de Soto, Melchor Cano, Bartolom Medina; Domingo Baez, Luis de Molina, Francisco Surez, Juan de Mariana, entre otros. Modernamente, la admiten John Locke, Savigny y Jhering, Len Duguit, Burdeau y Dabin.

complicidad para consolidar cualquier rgimen de fuerza. A diferencia de lo ocurrido en Mxico que la incorpor en su Constitucin de 1857 (artculo 128) y la reprodujo en la de 1917 (artculo 136) y en Venezuela (artculo 250) desde 1961, la clusula de seguridad, en el Per, no disuadi la quiebra del orden constitucional. La razn parece muy simple: la impunidad tradicional de los delitos contra la Constitucin y la voluntad popular. La Constitucin ha seguido siendo en el Per lo que fue en el pasado, un instrumento para aherrojar a los hombres respetuosos de la ley y para permitir su persecucin por quienes la atropellan y la menosprecian. VI. CONCLUSIN Es un hecho, sin duda, que las instituciones del texto de la carta de 1993 marchan a contrapelo de la tradicin y de las tendencias del constitucionalismo peruano. En realidad, cierran un ciclo iniciado en 1968. El Per vivi, a partir de entonces y durante 12 largos aos, un militarismo tecnoburocrtico que se caracteriz por su profundo desprecio por los valores democrticos y constitucionales. Ese militarismo intent socializar la economa y la sociedad peruana bajo inspiracin y con la cooperacin y ayuda, entonces, de asesores marxistas y socialistas. Su fracaso, ya ruidoso y ostensible a mitad de los setentas, indujo una segunda fase que, siguiendo el ejemplo de Pinochet, pretendi desmontar la estatizacin producida bajo Velasco Alvarado. El modelo escogido con la misma frialdad que el anterior, persegua la privatizacin y la liberalizacin que Chile ensay, sin xito, hasta 1982 1983. El tiempo y las circunstancias no permitieron al rgimen militar lograr ese objetivo. La crisis global que aqueja hoy a la sociedad peruana es el resultado de esas experiencias en cuyo seno se produjo, entre otros terribles problemas, el terrorismo que, para constancia histrica, se inici el 18 de mayo de 1980, esto es, el mismo da en que el Per elega, al cabo de 12 aos, a un gobierno democrtico. El golpe del 5 de abril de 1992 es una especie de tercera fase del militarismo tecnobrucrtico. Esta vez, bajo una inspiracin liberal individualista y una modalidad corporativa que asocia, segn hemos dicho, adems de las fuerzas armadas, a los gremios de las grandes empresas y, especialmente, a los propietarios de los oligopolios que controlan la radio y la televisin peruanas. Su propsito manifiesto, frustrado por la presin internacional, era instaurar un rgimen de apariencia civil y cuya duracin, sine die, quedaba librada a la omnmoda voluntad de las fuerzas armadas. As deba deducirse del llamado Estatuto del Gobierno (D.L. 25418). Ese propsito de absoluta prescindencia del pueblo y de las instituciones constitucionales, es tpico de un militarismo que, como el tecnoburocrtico, nacido en 1968, difiere incluso del militarismo del siglo pasado. Contradice, en efecto, la tradicin histrica del Per que como lo recordaba Jos Matas Manzanilla en su discurso de apertura del ao acadmico de 1903 en la Universidad de San Marcos. Cuando deca: Aunque la sensualidad del poder hubiera sido la estrecha aspiracin de los caudillos revolucionarios, apresurronse, siempre, a convocar Congresos y a prometer la renovacin de las instituciones o el restablecimiento de las anteriormente destruidas o violadas. Aada: Cabra pues considerar, como ley, o como manifiesta tendencia de nuestra vida poltica la aparente devocin a las formas constitucionales y parlamentarias. Luego de probar con abundantes testimonios histricos la verdad de su aserto terminaba: Tales hechos autorizan a concluir que, en nuestro pas, por ley histrica, los poderes discrecionales desaparecen con rapidez o se revisten de formas representativas y que, al medio de sus convulsiones, grmenes imperceptibles elaboran, lenta pero continuamente, la

necesidad de eliminar la violencia y de distinguir en el Poder Legislativo la fuente de toda legalidad durable31. Eso concluy, sin ninguna duda, el 3 de octubre de 1968. El militarismo tecnoburocrtico, por el contrario, consider entonces, como lo hizo en 1992, una verdadera necesidad eliminar el Poder Legislativo como fuente de toda legalidad durable. La Constitucin de 1993 es expresin muy neta de esa mentalidad. Es por ello mismo segn lo estn demostrando los hechos posteriores a su dacin una especie de Estatuto del gobierno de facto instaurado el 5 de abril de 1992.

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Matas Manzanilla, Jos, El Poder Legislativo del Per (Discurso acadmico de apertura del ao universitario de 1903), Lima, Imprenta La Industria, 1903, pp. VI-IX.