PERSPECTIVAS E LIMITES DAS POLTICAS PBLICAS VOLTADAS COLETA SELETIVA DE RESDUOS SLIDOS URBANOS: ANLISE A PARTIR DA POLTICA NACIONAL

L DE RESDUOS SLIDOS E DOS GESTORES DE COOPERATIVAS DE CATADORES DE MATERIAIS RECICLVEIS NO MUNICPIO DO RIO DE JANEIRO

Autor Vincius Ferreira Baptista, UERJ viniciusferbap2007@hotmail.com

ISSN: 2317-6334 para a publicao online - Anais III Frum Brasileiro de Ps-Graduao em Cincia Poltica UFPR - Curitiba 31 de julho de 2013 a 02 de agosto de 2013.

PERSPECTIVAS E LIMITES DAS POLTICAS PBLICAS VOLTADAS COLETA SELETIVA DE RESDUOS SLIDOS URBANOS: ANLISE A PARTIR DA POLTICA NACIONAL DE RESDUOS SLIDOS E DOS GESTORES DE COOPERATIVAS DE CATADORES DE MATERIAIS RECICLVEIS NO MUNICPIO DO RIO DE JANEIRO

Vincius Ferreira Baptista1

RESUMO: O artigo estuda a Poltica Nacional de Resduos Slidos (PNRS). Buscamos identificar as perspectivas e limites das polticas pblicas voltadas coleta seletiva no municpio do Rio de Janeiro. Primeiramente, apresentamos o esquema terico utilizado para discutir as polticas pblicas. Aps, realizamos a discusso da PNRS. Em seguida, expomos os resultados preliminares da pesquisa de campo realizada junto aos gestores de cooperativas a fim de investigar a percepo dos mesmos sobre as polticas pblicas e o cenrio da coleta seletiva. Enfim, antecipamos uma interpretao provisria, que aponta a PNRS como uma poltica pblica que traz instrumentos que no so percebidos em sua totalidade pelos atores envolvidos, o que implica na sua no pactuao e, por consequncia, na no utilizao plena das vantagens induzidas pela poltica.

PALAVRAS-CHAVE: Polticas Pblicas; Coleta Seletiva; Poltica Nacional de Resduos Slidos

1. INTRODUO Este artigo um estudo preliminar da Poltica Nacional de Resduos Slidos (PNRS), que busca identificar as perspectivas e limites das polticas pblicas voltadas coleta seletiva no municpio do Rio de Janeiro. Partimos de um referencial terico para discutir as polticas pblicas e realizamos uma pesquisa de campo com gestores de cooperativas de catadores. Situamos ento que a PNRS trouxe muitos benefcios, apesar de no ser pactuada plenamente por todos os atores e, desta forma, perde a capacidade de incluso social, por ter uma srie de gargalos.

Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ). Administrador. Mestrando em Polticas Pblicas e Formao Humana UERJ. E-mail: viniciusferbap2007@hotmail.com
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2. MATERIAIS E MTODOS

Neste trabalho, tm-se como categorias analticas, cinco dimenses no estudo das polticas pblicas e da PNRS: o Contedo, o Tempo, o Espao, os Atores, e o Comportamento, propostas por Secchi (2010). As variveis recaem respectivamente sobre os tipos de poltica pblica, o ciclo, as instituies, os atores e, por fim, os estilos de implementao. Na pesquisa de campo foi seguido um roteiro de entrevista pautado pela estrutura semiaberta. Quanto anlise das entrevistas, deu-se nfase Anlise do Discurso dos gestores de cooperativas.

2.1 A DIMENSO DO CONTEDO

Escolhemos para analisar o contedo, a tipologia de Theodore Lowi, uma das mais conhecidas no campo das Polticas Pblicas. Lowi desenvolve o conceito de arenas de poder, a partir das coalizes de sustentao ou de oposio s polticas pblicas. So quatro tipos de polticas e, consequentemente, quatro tipos de arenas de poder: polticas regulatrias, polticas distributivas, polticas redistributivas e polticas constitutivas, onde atores que tm suas correlaes de foras medidas impactando na formao de apoios favorveis ou contrrios poltica. (LOWI, 1964; 1972). As Polticas Pblicas Regulatrias impactam diretamente nos indivduos e relaes sociais, podendo causar reaes negativas, pois envolvem situaes de perda e/ou ganho (LOWI, 1964). So polticas que regulam matrias que envolvem interesses. As Polticas Pblicas Distributivas so polticas que geram um alto grau de desagregao por envolverem situaes em que h o claro beneficiamento de certos grupos em detrimento de outros. H aquele que ganha e aquele que perde (LOWI, 1964). As Polticas Pblicas Redistributivas tm o mesmo propsito das polticas distributivas, contudo, seu escopo mais amplo. Nestas polticas, as categorias de impacto so muito mais amplas, abrangendo as classes sociais, envolvendo o ajuste das diferenas entre classes sociais (LOWI, 1964: 691, traduo do autor).

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As Polticas Pblicas Constitutivas so aquelas polticas que definem as competncias, jurisdies, regras da disputa poltica e da elaborao de polticas pblicas (SECCHI, 2010: 18).

2.2 DIMENSO DO TEMPO

O Ciclo de Polticas Pblicas representa a dimenso temporal das polticas pblicas, em uma ordem ideal de atividades. O ciclo um esquema para a visualizao e interpretao organizada em fases sequenciais e interdependentes que raramente reflete a ideal dinmica ou vida de uma poltica pblica, uma vez que as fases geralmente se apresentam misturadas, as sequncias variam (SECCHI, 2010: 33). Quanto dimenso temporal, entre os vrios ciclos existentes da literatura, optamos pela de Leonardo Secchi, que compreende o ciclo a partir de sete fases: 1) Identificao do Problema; 2) Formao da Agenda; 3) Formulao das alternativas; 4) Tomada de deciso; 5) Implementao; 6) Avaliao; e 7) Extino. A identificao do problema sempre envolve juzo de valor. Um problema pblico necessariamente uma construo social em que determinada situao-problema existe, mas que no h mobilizao social em torno da questo. Quando h certo grau de mobilizao, ainda que em menor escala, tal problema passa ser percebido como um problema social sem tematizao poltica2 (DIAS; MATOS, 2012:69). A prxima fase, a configurao da agenda que se define se um tema deve ser efetivamente ser inserido na pauta poltica ou se o tema deve ser excludo ou adiado para uma data posterior. Neste ponto que necessria uma avaliao preliminar sobre custos e benefcios das vrias opes disponveis de aes (DIAS; MATOS, 2012: 71). Existem trs tipos de Agenda: a Agenda Poltica, a Agenda Formal e a Agenda da Mdia3. A Agenda Poltica envolve problemas ou temas que a comunidade

O problema pblico apresentado quando h essa tematizao poltica, ou seja, como sendo passvel de interveno. 3 A Mdia um forte apanhado de foras polticas capaz de mediar problemas pblicos e interferir na Agenda.
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poltica4 visualiza como merecedor de interveno pblica. A Agenda Formal ou Agenda Institucional se refere o Poder Pblico. Por fim, a Agenda da Mdia pauta-se pelos diversos meio de comunicao (SECCHI, 2010: 36). Na formao da agenda podem existir trs tipos de demandas: as demandas novas; as demandas recorrentes; e as demandas reprimidas, que so um estado de coisas ou no decises, em que o primeiro uma situao que se arrasta por um tempo longo, incomodando e gerando insatisfao, chegando a mobilizar as autoridades governamentais, mas que no se constitui em item da agenda governamental, perfazendo a no-deciso, ou seja, um tema que por contrariar interesses, enfrentam obstculos e no so inclusos (RUA, 2009: 70). Para deixar de ser um estado de coisas e se torne um problema pblico necessrio que o item mobilize a ao poltica, constitua paralelamente uma situao de crise e de oportunidade. A terceira fase, o momento da formulao das alternativas onde os atores expressam suas preferncias, e interesses. Tal processo envolve um embate poltico entre diversos interesses, e quando da definio do objetivo da poltica adotada, sero rejeitadas vrias propostas de ao (DIAS; MATOS, 2012: 76). o momento basilar da convergncia, se no pelo consenso, muitas das vezes pela capacidade de influncia ou de outros meios, de interesses e da poltica em si, na criao de mtodos, programas, estratgias ou aes que podero alcanar os objetivos estabelecidos (SECCHI, 2010). A formulao das alternativas uma fase em que h um claro jogo de interesses. A quarta fase, a tomada de deciso, representa o momento em que os interesses dos atores so equacionados e as intenes (objetivos e mtodos) de enfrentamento de um problema pblico so explicitadas (SECCHI, 2010: 40). Charles Lindblom situa estabelecimento do problema, dos objetivos e a busca de solues so eventos paralelos. No h solues previamente prontas, nem problemas previamente estabelecidos, nem formas de atuao j estipuladas, pois so processos interconectados (LINDBLOM, 1979). Incorpora-se aqui o componente poltico e o tcnico. J para John Kingdom (1995) e seu Modelo dos Fluxos Mltiplos, fundamental a convergncia de problemas, solues e condies polticas favorveis para que surja uma poltica pblica. Essa
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A Comunidade Poltica uma rede de atores organizados em torno de uma rea de polticas pblicas, que se reconhecem reciprocamente e compartilham uma linguagem e um sistema de valor (SECCHI, 2010: 124).
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convergncia abre uma janela de oportunidade (policy window), em que propostas so expostas em situaes polticas propcias (KINGDON, 1995). Contudo, tais janelas so momentos incomuns e abertos por pouco tempo. A quinta fase, a Implementao, carece da participao dos que estiveram envolvidos no processo de elaborao da poltica desde o princpio. No h como separar os que fazem e os que implementam/executam. H dois modelos bsicos de implementao: o Modelo Top-down (de cima para baixo) e o Modelo Bottom-up (de baixo para cima). O Modelo Top-down aponta uma clara diviso entre o momento de tomada de deciso e o de implementao, em fases sucessivas, apresentando uma hierarquia no trato da implementao em si (DIAS; MATOS, 2012). O Modelo Bottomup reconhece a limitao do processo de tomada da deciso (DIAS; MATOS, 2012). Tal modelo se caracteriza pela maior liberdade de burocratas e redes de atores em autoorganizar e modelar a implementao de polticas pblicas. H um claro indicativo entre aspectos polticos e tcnicos, no que toca os modelos de implementao Top-down e Bottom-up. No primeiro, o foco basilar recai sobre as decises governamentais, j no segundo o foco est na estrutura de execuo local inserida em uma rea poltica. A penltima fase do ciclo a de avaliao. Existem trs tipos de avaliao: ex ante (anterior implementao), ex post (posterior implementao) e a in itinere (durante o processo de implementao). A avaliao o perodo crucial ao feedback sobre as fases antecedentes, fundamentando na poltica sua legitimidade no somente na legalidade de suas decises, mas tambm no que fazem, ou seja, nos resultados (DIAS; MATOS, 2012: 84). Entre os principais critrios esto: economicidade; eficincia econmica; eficincia administrativa; eficcia; equidade5. A ltima fase do ciclo a extino da poltica pblica. Existem basicamente trs causas da extino: 1) a percepo da resoluo do problema; 2) percepo de ineficincia das aes, leis ou programas que sustentam a poltica; 3) a percepo progressiva de perda de relevncia do problema, embora no resolvido, saindo das agendas polticas e formais (SECCHI, 2010).

Os atores manifestam seus interesses na forma como incidem sua capacidade de influncia e/ou deciso tambm no processo de avaliao. Da a complexidade da mesma.
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2.3 AS INSTITUIES

As Instituies so as regras constitucionais, os estatutos e cdigos legais, as polticas pblicas passadas e os regimentos internos das arenas onde as polticas pblicas so conhecidas que condicionam o comportamento dos indivduos (SECCHI, 2010: 62). O processo de anlise das Instituies envolve questes legais, sociais, econmicas, culturais, polticas etc., que comportam um sem-nmero de variveis e combinaes. Um dos modelos mais conhecidos o de Mary Douglas e Aaron Wildavsky. O Modelo tem como base a anlise da cultura poltica para diferenciar os contextos institucionais a partir da densidade das normas e da caracterstica do grupo (SECCHI, 2010: 65). A densidade das normas varia conforme a quantidade e a complexidade das normas que regem a ao individual. H tambm o nvel de coeso, que se refere identificao membros do grupo entre si. Pelo quadro proposto pelos autores h quatro tipos de cultura poltica: a cultura Hierrquica; a cultura Fatalista; a cultura Igualitria; e a cultura Individualista. Quando h grande densidade das normas e coeso no grupo, a cultura predominante Hierrquica, onde uma alta densidade das normas aliada coeso do grupo significa que existem instrumentos que garantem e estimulam a ao coordenada das pessoas e que esta ao se pauta pelo consenso dos argumentos e pela ao coletiva. A cultura poltica Igualitria observada nos casos onde a densidade das normas baixa e o grupo coeso. Este tipo de cultura poltica entende que h dificuldades ou entraves institucionais capacidade de estruturao ao coordenada, mas, ainda assim, o grupo coeso o suficiente para empreender aes pontuais e voluntrias. A Cultura poltica Individualista aquela que apresenta um grupo desestruturado e baixa densidade das normas. Essa cultura tambm descrente quanto organizao social do estado. Este tipo de cultura poltica remete situao do Estado de Natureza, invocada por contratualistas como Hobbes, Locke ou Rousseau, quando todos esto contra todos, cada um procurando garantir a sua parte. As aes so individuais e no h estruturao institucional. Quando o grupo desestruturado, mas envolto densidade alta das normas, a cultura poltica Fatalista. H desconfiana na coordenao social, desta forma, os
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problemas pblicos so tratados com fora de lei. Nesta cultura poltica no h organizao social uma vez que o grupo no entende problemas comuns; por outro lado h estruturao institucional, que entende a necessidade de atuao sobre este grupo desestruturado, atuando de cima para baixo. Um grupo coeso capaz de fazer frente ao Estado, publicizando as suas demandas gerais, elevando problemas pblicos posio de questo poltica. Por outro lado, quando no h coeso, no h organizao social. Quando a densidade das normas baixa, no h possibilidade de institucional de organizao individual ou coletiva, pois no h consenso sobre o qu agir, sobre o que urgente, sobre o que se precisa mudar.

2.4 ATORES

Por atores entende-se todos aqueles indivduos, grupos ou organizaes que desempenham um papel na arena poltica (SECCHI, 2010: 77). Os atores tm o potencial de influncia, direta ou indireta, no contedo e nos resultados da poltica pblica, pois querem seus interesses se materializando nas polticas ou no ciclo. Ao mesmo tempo, os atores sensibilizam a opinio pblica sobre a relevncia de problemas; influenciam a entrada ou no de tais problemas na agenda; e fazem estudos, propostas e tomam decises, transformando intenes em aes (SECCHI, 2010; DIAS, MATOS, 2012). Rua destaca os atores segundo o critrio de exposio pblica. H duas categorias: atores visveis e atores invisveis. Os primeiros so aqueles que recebem significativa ateno da imprensa e do pblico, exemplo dos polticos eleitos, lderes de movimentos sociais, entidades e organizaes civis. J os atores invisveis compreendem os burocratas de carreira, consultores especializados, acadmicos, conselheiros presidenciais, assessores de ministros, assessores legislativos e outros funcionrios parlamentares, alm de lobbies e designados politicamente (RUA, 2009: 68). Outra forma de situar os atores em duas categorias: Atores Governamentais e Atores No-Governamentais. Os atores governamentais so aqueles que esto presentes no espao governamental, estando diretamente associados esfera estatal, nos diferentes nveis e poderes. Do outro lado do grupo da dimenso dos atores esto os Atores NoISSN: 2317-6334 para a publicao online - Anais III Frum Brasileiro de Ps-Graduao em Cincia Poltica UFPR - Curitiba 31 de julho de 2013 a 02 de agosto de 2013.

Governamentais, que so aqueles que no esto associados diretamente ao espao governamental. O que no quer dizer que os mesmos estejam ausentes do processo decisrio e participao no Governo; muito pelo contrrio, os mesmos podem at no ter o acesso direto deciso, mas possuem capacidade suficiente para influenciar direta ou indiretamente o processo decisrio e as aes do Governo (RUA, 2009; SECCHI, 2010).

2.5 COMPORTAMENTO

Os estilos de polticas pblicas constituem procedimentos operacionais padro de elaborar e implementar polticas, ou seja, um estilo uma maneira de conduzir determinado processo (SECCHI, 2010: 107). Uma das tipologias a de Richardson, Gustafsson e Jordam, que distinguem os diferentes estilos predominantes de acordo com: 1) a abordagem na resoluo de problemas (de proativo a reativo); 2) a relao entre atores governamentais e a atores sociais (consensual a impositivo). Desta forma, existem diversos estilos de implementao. O eixo Proativo-Reativo contempla a distino entre o Racionalismo e o Incrementalismo. O estilo proativo aponta para objetivos claros e se pauta nas aes de soluo. O estilo reativo volta aos obstculos polticos e institucionais, alm da perspectiva de possibilidade concreta de mudana da realidade. O segundo eixo, o Consensual-Impositivo, se relaciona participao de mais atores no policymaking process. H dois eixos, o estilo impositivo, em que os protagonistas do processo tm preferncia pela tomada de deciso autnoma, ainda que com opositores, caracterizando um estilo centralizador. O segundo eixo o estilo consensual, em que os atores procuram equacionar suas posies em um processo aberto, facilitando a participao de mais atores (SECCHI, 2010).

3. A POLTICA NACIONAL DE RESDUOS SLIDOS

A Lei n. 12.305, que institui a PNRS, promete ser um marco no que tange gesto eficiente dos resduos slidos. A PNRS data de 1989, quando ainda estava sob a forma do Projeto de Lei do Senado n. 354/1989, que disporia, inicialmente, sobre os resduos
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de sade. Vrios projetos seriam apensados ao PLS 354/89, que transformariam o escopo do projeto, ampliando para alm dos resduos de sade. Tal PL seria transformada no PL 203/1991, tramitando na Cmara dos Deputados at 2010, quando seria sancionada pela Lei n. 12.305/2010. Em seu art. 1, a referida Lei dispe de princpios, objetivos e instrumentos relativos gesto integrada e ao gerenciamento de resduos slidos, incluindo os perigosos, s responsabilidades dos geradores e do poder pblico. O art. 25 afirma que o poder pblico, o setor empresarial e a coletividade so responsveis pela efetividade das aes voltadas para assegurar a observncia da PNRS sendo que o art. 30 institui a responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos entre o setor pblico, a iniciativa privada e a sociedade civil, em que objetiva-se a compatibilidade entre os interesses entre agentes econmicos e sociais e os processos de gesto empresarial com os de gesto ambiental, com vistas ao desenvolvimento de estratgias sustentveis. A PNRS indica, por meio do Art. 3, Inciso XI, que a Gesto Integrada de RSU compreende conjunto de aes voltadas para a busca de solues para os resduos slidos, de forma a considerar as dimenses poltica, econmica, ambiental, cultural e social, com controle social e sob premissa do desenvolvimento sustentvel (BRASIL, 2010). Esse trecho do texto legal indica a reorganizao na forma como os resduos slidos so entendidos e tratados; a considerao mais ampla e complexa, que envolve questes para alm do marco da sade pblica se traduz no momento em que os resduos so dotados de valor social, econmico e ambiental. H de se chamar a ateno de que a PNRS no se restringe aos instrumentos de comando e controle, mas as supera, pautando-se pela proatividade, estruturao das responsabilidades e gesto compartilhada. A PNRS institui um modelo participativo que delimita, mas tambm cobra a aplicao das responsabilidades e apresenta punies pelo descumprimento 6 (JARDIM; YOSHIDA; MACHADO FILHO, 2012: 4).

A lei aposta na aplicao da trplice responsabilidade ambiental (responsabilidade civil objetiva e solidria, administrativa e penal).
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4. AS POLTICAS DE COLETA SELETIVA NO MUNICPIO DO RIO DE JANEIRO

Sobre a Coleta Seletiva, a Lei n. 12.305/2010, por meio do art. 3, inciso V, a define como a coleta de resduos slidos previamente segregados conforme sua constituio ou composio. A Coleta Seletiva um dos principais instrumentos da PNRS prescritos no captulo III da referida lei, em que segundo o 1 do art. 18 os municpios que a implantarem com a participao de cooperativas ou outras formas de associao de catadores de materiais reutilizveis e reciclveis formadas por pessoas fsicas de baixa renda. O estmulo Coleta Seletiva facilitado por meio do art. 35, que apresenta as obrigaes dos consumidores, quando estabelecido, no municpio, o sistema de Coleta Seletiva proposto pelo plano municipal de gesto integrada de resduos slidos. Facultase ao poder pblico a possibilidade de instituir incentivos econmicos aos consumidores que participarem do sistema de coleta seletiva, na forma de lei municipal (BRASIL, 2010). No art. 42, com os instrumentos econmicos, o poder pblico poder instituir medidas indutoras e linhas de financiamento para atender prioritariamente, entre outros, a estruturao de sistemas de coleta seletiva e de logstica reversa, prioritariamente em parceiras com cooperativas ou outras formas de associaes (BRASIL, 2010). Podemos observar que a PNRS procura trazer mecanismos de para facilitao e manuteno de parcerias que se atentem pactuao da polticas como um todo. A PNRS tem como uma de suas bases o Decreto Feral n. 5.940/2006, que institui a separao dos resduos reciclveis descartados pelos rgos e entidades da administrao pblica federal direta e indireta, na fonte geradora, e a sua destinao s associaes e cooperativas dos catadores de materiais reciclveis (Art. 1). Desta forma, a lei procurar trazer as cooperativas de catadores gesto dos RSU. O art. 36 da PNRS aponta as responsabilidades do titular dos servios pblicos de limpeza, em que havendo o plano municipal de gesto integrada de resduos slidos, adotar procedimentos para o reaproveitamento de resduos reutilizveis e reciclveis oriundos dos servios de limpeza urbana e manejo de resduos slidos; estabelecer um sistema de coleta seletiva; estimular com os agentes econmicos e sociais medidas que visem a viabilidade o retorno ao ciclo produtivo de resduos reutilizveis e reciclveis
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coletados na limpeza urbana; a implantao da compostagem para resduos orgnicos, entre outras aes (BRASIL, 2010). O titular dos servios pblicos de limpeza ter de dar prioridade organizao e o funcionamento de cooperativas ou de outras formas de associao de catadores de materiais formadas por pessoas fsicas de baixa renda, bem como sua contratao (BRASIL, 2010). Percebe-se o carter de incluso social na PNRS. No municpio do Rio de Janeiro, a exigncia do Plano Municipal de Gesto Integrada de Resduos Slidos (PMGIRS), surge com a sano da Lei Municipal n. 4.969/2008, que dispe sobre objetivos, instrumentos, princpios e diretrizes para a gesto no mbito do municpio, a qual, por meio do Art. 6 estabelece que cabe ao Municpio elaborar o seu Plano de Gesto. Segundo consta no PMGIRS do Rio de Janeiro, a coleta seletiva de materiais reciclveis, realizada porta a porta nos principais logradouros de 41 dos 160 bairros do Municpio, permite que 200 t/dia7 sejam encaminhadas s esteiras de catao da Usina de Reciclagem do Caju, onde trabalham 110 cooperados, recuperando cerca de 20 t/dia de reciclveis. Ainda segundo o documento, a quantidade de reciclveis recuperada pelo sistema de coleta seletiva e pelas cooperativas de catadores atingiu 7.797 toneladas em todo o ano de 2011. Isto equivale a apenas 4 g por pessoa por dia (RIO DE JANEIRO, 2012: 33). Junto ao decreto municipal est o Decreto n. 40.645/07 de 08 de maro de 2007 do Estado do Rio de Janeiro que, nos moldes do Decreto Federal n. 5.940/2006 institui a separao dos resduos reciclveis descartados pelos rgos e entidades da administrao pblica estadual direta e indireta, na fonte geradora, e a sua destinao s associaes e cooperativas dos catadores de materiais reciclveis (RIO DE JANEIRO, 2007). Nota-se o carter incremental e texto idntico dos trs decretos. H de se contar tambm, com a Lei n. 3755/2002 do Estado do Rio de Janeiro, a Lei La Provita, que autoriza o Poder Executivo a financiar e/ou subsidiar a formao de cooperativas com a finalidade de coletar materiais inorgnicos passveis de reciclagem. Por meio do Art. 2 o Poder Executivo poder oferecer aos interessados em sua formao o fornecimento de todos os equipamentos necessrios execuo dos seus objetivos e
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O Estado do Rio de Janeiro produz aproximadamente 12.000 toneladas de lixo por dia. Deste total, estima-se que quase 80% vo parar em lixes sem qualquer tipo de tratamento. Fonte: SEA.
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pelo Art. 4, para a constituio das cooperativas de que trata a esta Lei, sero gratuitos os atos de registro na Junta Comercial do Estado do Rio de Janeiro, podendo o Poder Executivo estender a gratuidade a outros atos (RIO DE JANEIRO, 2002). Por fim, destaca-se a Lei n. 4.191/2003, que dispe sobre a poltica de resduos slidos do Estado do Rio de Janeiro. A lei visa, segundo o seu Art. 1, estabelecer princpios, procedimentos, normas e critrios referentes gerao, acondicionamento, armazenamento, coleta, transporte, tratamento e destinao final dos resduos slidos no Estado do Rio de Janeiro. Uma medida regulatria, apresentada no art. 7, o qual conta que as atividades geradoras de quaisquer tipos de resduos slidos ficam obrigadas a cadastrarem-se junto ao rgo estadual responsvel pelo licenciamento ambiental (RIO DE JANEIRO, 2003). Os instrumentos e objetivos so muito semelhantes PNRS. Por outro lado, a lei do Rio, apresenta um carter mais incisivo quanto comparada PNRS, pelo fato de a Unio ter de legislar normas gerais, diferentemente dos Estados que podem legislar mais especificamente. O PMGIRS prev extensa capacitao dos catadores para a autogesto das Centrais de Triagem, incluindo a gesto financeira e contbil, segurana do trabalho e patrimonial, sade ocupacional e ambiental, mercado de materiais reciclveis e comercializao em rede, dentre outras (RIO DE JANEIRO, 2012: 37). Atualmente, o municpio do Rio faz apenas 1% de coleta seletiva na cidade. A Coleta Seletiva coordenada pela Companhia Municipal de Limpeza Urbana (Comlurb) e pela Secreta Municipal do Meio Ambiente (SMAC), fazendo parte do Plano Estratgico do municpio (2012-2014). No mbito Estadual, a Coleta Seletiva coordenada pela Secretaria de Estado do Ambiente (SEA) e Instituto Estadual do Ambiente (INEA).

5. ANLISE DA PNRS A PARTIR DA METODOLOGIA DE CONTEDO, TEMPO, ESPAO, ATORES E COMPORTAMENTOS

Quanto ao contedo, a PNRS estabelece um novo tipo de padro de comportamentos, servios ou produtos para atores pblicos e privados, resgatando a questo da responsabilidade. H uma dinmica pluralista de reorganizao dos papeis dos atores, o compromisso e o que se espera da coordenao dos esforos conjuntos. Por conta disso, a PNRS, que estabelece um marco regulatrio sobre a gesto de
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Resduos Slidos Urbanos (RSU) no Brasil se encaixa no Tipo de Poltica Regulatria. Nesta Arena, a regulamentao envolve uma clara troca de interesses e a busca geral pelo consenso, o que pode ser observado pelo tempo que a PNRS demandou para que houvesse consenso em sua formulao. Lowi situava que na arena Regulatria, h um posicionamento concreto sobre os que ganham e os que perdem. Entre os atores polticos destacados, os trs setores (Estado, Mercado e Sociedade Civil) ganharam e perderam; cada um passou, a priori, a assumir sua parcela de responsabilidade. Os Ttulos I e II da PNRS so marcos referentes a essa regulao. Por outro lado, estes atores assumiram a responsabilidade sem um devido preparo, uma vez que de incio podemos apontar gargalos visveis do sistema. A responsabilidade envolve redistribuio de custos entre todos os agentes. Este ltimo tpico configura a PNRS ao Tipo de Poltica Redistributiva, por ter havido por ao longo de mais de 20 anos (19892010), uma expectativa por entre os atores sobre ao quanto que se pode perder. O Art. 1 da PNRS destaca justamente os atores que tiveram a redistribuio de responsabilidades e custos. Quanto dimenso do tempo, observa-se o momento em que os resduos slidos entraram oficialmente no debate internacional (com a Conveno de Basilia), tornaram-se um estado de coisas (durante a dcada de 1990) e retornaram ao debate, transformando-se em issue (anos 2000) (LISBOA, 2002). No Brasil, a gerao de RSU foi identificada como problema pblico durante a dcada de 1980. A gerao de RSU era considerada como problema pblico, pois envolvia situaes que ameaavam o bem-estar da sociedade como um todo, alm de expor a deficincia da atuao do Poder Pblico e a desorganizao e despreparo do modo de produo da indstria em geral. Contudo, a gerao de RSU no era considerada uma issue, ou seja, uma questo poltica passvel de se tornar elegvel entrada na Agenda Formal de diversos governos. A percepo da temtica dos RSU envolvia a prpria percepo do mesmo enquanto problema pblico; a delimitao dos RSU era pouco abrangente e havia dificuldade em captar solues. Posteriormente, com o avano da conscientizao ambiental, do crescimento de movimentos ambientalistas, do surgimento dos primeiros partidos verdes no mundo, do questionamento sobre decorrncias de acidentes ambientais, do crescimento da poluio e entropia urbana, mas principalmente com o fim da Guerra Fria (que reorganiza a agenda internacional, trazendo novos temas ao
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bojo do debate de poltica externa), surge uma janela de oportunidade que lana a gerao dos RSU discusso entre os pases em acordos internacionais8. A formao de uma agenda dos resduos slidos data de 1989 a partir das discusses levantadas pela Conveno de Basilia (LISBOA, 2002; JACOBI; BESEN, 2011). Os resduos, de um modo restrito, passaram a ser considerados issue e agora faziam parte de acordos internacionais. Situaes como a exportao de lixo para pases em desenvolvimento, doenas decorrentes exposio do mesmo, a disposio final ambientalmente adequada, a reorganizao do espao urbano foram trazidos baila (LISBOA, 2002). No ano de 1989 apresentado o Projeto de Lei do Senado n. 354, que inicialmente versava sobre o tratamento de resduos de servios de sade. Seguindo os trmites burocrticos, em 1991, o PL 354/1989 passa para a Cmara dos Deputados sob a forma de PL 203/1991. Quando observamos o cenrio brasileiro durante a dcada de 1989, percebe-se que os RSU faziam parte da Agenda da Mdia, mas no da Agenda Poltica e da Agenda Formal, ou seja, era uma temtica pouco recorrente entre a comunidade poltica e coberto paulatinamente pelos meios de comunicao e pela Academia e no faziam parte dos planos do governo. No havia intersubjetividade suficiente entre os atores polticos e os mesmos no percebiam vantagens. Era dada pouca ateno, tinha pouca resolubilidade e nenhum senso de responsabilidade pblica. Os RSU poca de Basilia, eram um estado de coisas. Por outro lado, a mudana qualitativa no entendimento sobre resduos slidos no Brasil, data de 1991, no momento em que a Rio-92 j era organizada. Vantagens sociais, econmicas, polticas e ambientais passaram a ser evidenciadas nos resduos slidos, ao mesmo tempo em que a questo ambiental, de um modo geral, se situava como uma situao de crise, ou seja, o nus de ignor-la era maior do que o nus de no dar uma resposta ao problema9. Por conta disso, a produo legislativa brasileira cresce com temas referentes ao meio ambiente e aos resduos. Datam de 1991, as primeiras formulaes de alternativas, entre elas o PL 203/1991. Entretanto, a fragilidade do espao poltico, ainda incipiente, em paralelo falta de intersubjetividade entre atores polticos, o forte lobby do setor produtivo e o pouco interesse da comunidade poltica
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Sobre a Conveno de Basilia, ver JARDIM; YOSHIDA; MACHADO-FILHO, 2012. Principalmente com o incio da reciclagem de latinhas de alumnio, indicando reaproveitamento.
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sobre o tema fizeram com que o PL 203/1991 no fosse discutido plenamente e posto em prtica, retornando a um estado de coisas. Em 2001, a questo dos resduos slidos retorna fase de formulao da agenda em paralelo com a formulao de alternativas10. Em 2001, com Comisso Especial de PNRS, o tema volta a ser debatido, desta vez com a apreciao crtica sobre as matrias contempladas nos projetos de lei apensados ao PL 203/1991, na tentativa de formular uma proposta substitutiva global. Esta fase compreendeu uma intensa negociao entre os atores polticos. Contudo, a Comisso seria extinta e a temtica dos resduos voltara fase de formulao da agenda. No mesmo ano, ocorre o 1 Congresso dos Catadores de Reciclveis. Com a 1 Marcha organizada por eles, os RSU voltavam a serem considerados pela comunidade poltica. Ao mesmo tempo, esses novos atores pleiteavam por uma soluo ao problema. Apenas em 2003, voltaramos fase de formulao de alternativas, porm ainda formulando a agenda. O Grupo de Trabalho Interministerial de Saneamento Ambiental, institudo por Lula culminaria com o Programa de Resduos Slidos Urbanos, uma proposta de alternativa. neste ano que se d incio fase de tomada de deciso, em que propostas de carter incremental vieram baila, ao mesmo tempo em que este ano marca a abertura da janela de oportunidade que institucionalizou uma nova abordagem referente aos RSU. Os problemas foram gradativamente se ajustando s solues e estas aos problemas. Como exemplo tem-se em 2004, quando o Ministrio do Meio Ambiente (MMA) promove grupos de discusses e o Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) procura formular nova proposta de projeto de lei, uma vez que a proposio Conama 259 estava defasada. O modelo Incremental utilizado na criao das bases da PNRS visualizada agregar diversos atores polticos, entendendo que no h como criar uma poltica de gesto dos resduos sem a participao do Poder Pblico, do Mercado e da Sociedade, por meio da ao conjunta e compartilhamento da gesto e corresponsabilidade. A janela de oportunidade fundamental reorganizao da agenda social institucionalizada durante o Governo Lula e a maior abertura democrtica na participao de diversos atores na formulao de polticas pblicas. Neste ltimo
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Em 30 de junho de 1999 aprovada em plenrio pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), a Proposio Conama n. 259 intitulada Diretrizes Tcnicas para a Gesto de resduos Slidos, mas que no chega a ser publicada.
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destaca-se a criao e atuao do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES). Com tal abertura, outros atores polticos, a exemplo do Movimento Nacional dos Catadores de Materiais Reciclveis (MNCR) e do Compromisso Empresarial para a Reciclagem (Cempre), entram no bojo da discusso e temas como pobreza, desigualdade social, gerao de renda, catadores de materiais reciclveis, estruturas de governana e gesto compartilhada passam a ser palavras-chave da temtica dos RSU. Tal convergncia de problemas, possibilidades de soluo, em conjunto reorganizao da agenda social e condies polticas favorveis, fez nascer a proposta da PNRS. A fase de tomada de deciso se prolonga por entre 2005 e 2009 quando finalmente apresentou-se a minuta do Relatrio Final da PNRS. Somente em 2010, aps aprovao no Senado e na Cmara dos Deputados e posteriormente sancionada pelo presidente Lula, que a PNRS entrou na fase de implementao, seu estgio atual. A PNRS possui um carter, no que toca a implementao, de estilo tanto de cima para baixo (Top-down) quanto um carter de baixo para cima (Bottom-up). O primeiro caso se reflete por meio do Decreto n. 5.940/2006 e pela prpria PNRS, uma vez que tanto o decreto quanto a lei obrigam rgos da administrao pblica direta a reorganizarem suas estruturas de gesto de RSU. J o segundo caso se reflete na forma compartilhada de gesto, mas principalmente por setores como o consumidor e catadores de materiais reciclveis serem a base do processo da PNRS. Neste momento da implementao so visualizados alguns gargalos do sistema, principalmente voltados aos consumidores e s cooperativas, as partes mais frgeis do sistema da PNRS. Obstculos e falhas que acometem o processo de implementao so considerados a fim de reorganizar a poltica e incrementa-la adequadamente. Como exemplo referente explorao dos catadores est a sano da Lei n. 12.690, de 19 de julho de 2012 que dispe sobre a organizao e o funcionamento das Cooperativas de Trabalho. Esta lei praticamente impe uma base celetista ao cooperativismo ao determinar, por exemplo, uma base de salrio-mnimo e jornada de trabalho de oito horas dirias. Por outro lado, uma tentativa de trazer segurana econmica aos catadores. Outra fase que acontece paralelamente implementao a avaliao. A PNRS avaliada in itinere. Sobre a PNRS ainda no foram liberados resultados concretos e informaes concretas. Contudo, alguns aspectos sero passiveis de avaliao crtica por
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formuladores e implementadores da PNRS: possvel uma erradicao dos lixes no Brasil? as prefeituras conseguiro equilbrios fiscais para cumprir a disposio final ambientalmente adequada?; os catadores de materiais associados em cooperativas sero explorados? quais as medidas legais a fim de evitar tal possibilidade?11; como trazer a participao popular? quais as medidas para o engajamento da sociedade civil e demais atores sociais?; como conciliar interesses pblicos e privados? Quanto ltima fase do ciclo de polticas pblicas a extino, poderamos destacar que um fim do primeiro ciclo da PNRS data para agosto de 2014. Esta data o prazo mximo para a erradicao dos lixes no Brasil. Mas sabe-se que essa data uma orientao normativa e, no necessariamente um cumprimento. Como a PNRS vem se orientando por essa perspectiva, induzindo nos Estados e Municpios a necessidade de reorganizao da disposio final ambientalmente adequada, possvel deduzir que a PNRS assumir outro carter a partir de 2014: o da instituio da gesto compartilhada e melhorias tcnicas do processo de gesto de RSU. Pelas tipologias de anlise do ambiente institucional podemos situar que a PNRS foi pensada, ao fim da dcada de 1980, em um ambiente cuja Cultura Poltica mesclava a Cultura Hierrquica e a Cultura Igualitria. Tais culturas eram evidentes pelo fato de ainda estar no momento frgil de sustentao da democracia. O momento e o ambiente poltico apresentavam alta densidade das normas e os grupos que detinham o poder apresentavam um discurso coeso (predominantemente de carter econmico, principalmente de combate inflao). Tal ambiente afirmava uma imposio de Cultura Poltica do Tipo Igualitria, mas tambm do Tipo Hierrquica, pelo fato de que havia uma desconfiana frente capacidade resolutiva dos problemas pelo aparelho do Estado neste caso, remete primeira cultura; j em um segundo momento, as polticas pblicas eram viabilizadas por meio da coero legal e os riscos e problemas eram vistos como coletivos neste caso remete segunda cultura. Posteriormente, com o governo Lula e a criao do Grupo de Trabalho em 2003, a PNRS ainda assume essa dupla cultura poltica, uma vez que os riscos e a solidariedade procuram ser socializados (Igualitria), enquanto que parte dela se pauta nas redes sociais e voluntarismo (Hierrquica).

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Neste ponto, explica-se o surgimento da Lei n. 12.690/2012.

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Na dimenso de atores, podemos apontar consideraes. Entre os atores Governamentais Visveis esto os prefeitos (Polticos), que tm a responsabilidade constitucional pela gesto dos RSU, ou seja, est nas mos dos mesmos a responsabilidade sobre o que fazer com os RSU. Outro ator nessa categoria so os designados politicamente, a exemplo dos titulares da pasta de meio ambiente ou saneamento do municpio ou estado, dos titulares responsveis pelas empresas pblicas de servios de limpeza etc. Deputados, Senadores e Vereadores tambm so atores polticos importantes, uma vez que os mesmos legislam sobre matrias que atraem salincia do pblico. As prprias empresas pblicas de servios de limpeza pblica so atores nessa categoria. Entre os Atores Governamentais Invisveis esto os burocratas (funcionrios pblicos de carreira), os responsveis diretamente pela implementao e divulgao da PNRS e os Juzes, atores que mantm a legalidade da poltica. Entre os Atores No-Governamentais Visveis esto os grupos de Interesse a exemplo do MNCR, da Confederao Nacional da Industria (CNI), da Associao Brasileira de Empresas de Limpeza Pblica e Resduos Especiais (ABRELPE), a indstria da reciclagem (os geradores de resduos e o grandes recicladores) cujo lobby pode afetar o curso e o contedo de uma poltica. Outros atores importantes nesta categoria so os Partidos Polticos, que conseguem influenciar na Agenda Poltica, na Agenda da Mdia e na Agenda Formal; as cooperativas de catadores de materiais reciclveis, que j conseguem trazer a ateno pblica para a sua questo sociopoltica e econmica; as organizaes do Terceiro Setor, principalmente as que possuem a temtica ambiental e de desigualdade social como causas; os destinatrios de polticas pblicas (principalmente o consumidor e a sociedade); outros stakeholders a exemplo de organismos internacionais (Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente PNUMA) ou agentes financiadores (notadamente o BNDES). J na ltima categoria de atores Os Atores No-Governamentais Invisveis, esto as empresas responsveis pelo gerenciamento dos Aterros Sanitrios, os Sucateiros, as empresas responsveis pela logstica de resduos (do local da gerao at disposio)12.

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Entre outros atores est o Comit Interministerial de Incluso Social de Catadores de Materiais Reciclveis (CIISC) que trata da incluso social dos catadores de materiais reciclveis.
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A dimenso do comportamento da PNRS bastante esclarecedora das prprias expectativas e limites dessa poltica. De acordo com a Tipologia de Richardson, Gustafsson e Jordam, quanto abordagem na resoluo de problemas, a PNRS possui um carter tanto Proativo como Reativo. Proativo pelo fato de que a mesma possui objetivos claros e se pauta nas aes de soluo (um exemplo claro a meta em relao aos lixes, no art. 54). J o lado Reativo est na forma incremental da PNRS: observando aspectos polticos e institucionais, visualizando mudanas na realidade social (o que pode ser observado na gesto compartilhada e o compromisso com a desigualdade social). H aspectos tcnicos e regulatrios, quanto econmicos e polticos. A PNRS possui uma ordem lgica (proativa) iniciada a partir de um problema, como os planos e acordos, mas tambm aspectos que fogem dessa lgica (reativo), como punies. Por outro lado, a PNRS apresenta sentido para o eixo consensual em que os atores se dispuseram a equacionar suas posies e interesses em um processo aberto, facilitando, inclusive a participao de outros atores. Facilitando, mas no efetivando a participao.

6. RESULTADOS E DISCUSSO

A questo da coleta seletiva e dos catadores, cujos contornos compreendem aspectos conjunturais socioeconmicos, poltico-institucionais e ambientais. A magnitude dessa questo social, por muito tempo ignorada e situada como estado de coisas, passou a ser percebida, devido no somente ao prprio problema pblico e si, mas tambm organizao poltica e institucional dos atores envolvidos que, agora constitudos, empreenderam esforos no sentido de publicizar e tornar pblico um problema at ento visto como consequncia de desemprego, baixa qualificao profissional etc. Por conta disso, as cooperativas esto foco da gesto pblica e das polticas pblicas. Antes renegados, os catadores de materiais reciclveis foram elevados a postos de atores estratgicos na formulao de planos para a gesto RSU, notadamente aps a sano da PNRS. Como a perspectiva deste trabalho se refere compreenso das polticas pblicas voltadas coleta seletiva com foco no trabalho desenvolvido pelas cooperativas de catadores foi imprescindvel a participao destes atores nesta pesquisa. De duas listas
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obtidas junto Comlurb e SEA, foram escolhidas trs cooperativas de catadores de catadores pertencentes lista. O critrio de escolha foi fundamentalmente pela busca de cooperativas associadas Federao das Cooperativas de Catadores de Materiais Reciclveis (FEBRACOM) e que j tivessem participado de chamadas pblicas com o Governo do Estado do Rio de Janeiro e/ou a Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro. As entrevistas realizadas aconteceram nos galpes das cooperativas, onde se pde, inclusive, aplicar a tcnica da observao. Antes das entrevistas foi perguntada a possibilidade de gravao de voz, o que foi permitido. Contudo, para no expor os(as) entrevistados(as), todos no foram identificados na transcrio das entrevistas. Por conta disso, a partir deste ponto, todos sero tratados como Gestor, identificados como do empreendimento A, B e C. Foi seguido um roteiro de entrevista pautado pela estrutura semiaberta (VERGARA, 2009), onde inclusive, foi necessrio algumas vezes a reformulao de perguntas e explicaes sobre determinamos itens. A anlise das entrevistas foi realizada com base na Anlise do Discurso dos gestores de cooperativas. Um dos limites da Anlise do Discurso e, consequentemente, desta pesquisa, que este mtodo de investigao uma interpretao do discurso produzido por outros (VERGARA, 2010: 20). Por conta disso, h de se considerar a subjetividade do pesquisador. O GESTOR A uma mulher de 46 anos, com ensino fundamental completo e que foi trabalhar com a coleta seletiva quando estava desempregada. Tem experincia de dez anos na coleta seletiva. Realizou cursos especficos para a gesto da cooperativa. Tambm tem uma percepo prtica e objetiva da coleta seletiva, assim como de sua funcionalidade, mas possui pouco conhecimento do processo poltico. No entanto, sabe as dificuldades em relao ao mesmo e tem forte posicionamento poltico. O GESTOR B uma mulher de 61 anos, com ensino fundamental incompleto que trabalha h mais de quatro dcadas com a coleta seletiva na funo de catadora. Tem amplo conhecimento tcnico sobre o acondicionamento dos resduos. Dentre os gestores o que mais tem profundo grau de mobilizao poltica, incitando a necessidade de participao e organizao das pessoas da cooperativa.

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O GESTOR C um homem de 67 anos, com formao em nvel superior em Filosofia e Mestrado em Orientao Educacional. Tem experincia de mais de duas dcadas com a coleta seletiva. Dentre os gestores o que tem maior conhecimento sobre o processo poltico, sobre como um poltica pblica criada, suas variveis, atores, agentes e processos. tambm o que mais critica o distanciamento entre aquilo o que pensado e aquilo o que executado. Aps esta pesquisa de campo, procurou-se sistematizar as informaes a fim de relativizar situaes enfrentadas pelas cooperativas, mas, sobretudo, a de identificar as perspectivas e limites das polticas pblicas voltadas coleta seletiva. As perspectivas se referem a possibilidades no sentido positivo. Quando nos referimos aos limites, a orientao recai para as possibilidades negativas. O maior limite est no estado de desamparo estrutural em que se encontram as cooperativas traduz todo o limite que as polticas pblicas voltadas coleta seletiva no conseguem alcanar ou, se conseguem alcanar, no so suficientemente pactuadas ou estruturadas para causar mudanas transformadoras efetivas sobre a realidade das cooperativas de catadores. Como criar polticas pblicas em um cenrio to catico, com mltiplas demandas? A estruturao das polticas perpassa pelo dilogo com as cooperativas para saber as urgncias e necessidades imediatas.

tudo. Infraestrutura tambm. As pessoas pra ver a cooperativa tem que ter o espao, ter o lugar. E no fcil no. Tem muitos lugares por a que no igual aqui. Hoje o sol t lindo, mas quando chove... (GESTOR A, 2013).

T sendo muito reaproveitado o material do Rio de Janeiro. E h trs anos atrs no tinha essa opo. Eu sofri muito aqui nessa cooperativa, eu fui muito pisada, sabe o que pisada? Por algumas pessoas da Prefeitura, eu no estou falando do nosso Prefeito, porque ele no sabia de nada [...]Ento eu confio no meu presidente e na minha presidente, porque eu tive direto, eu falei diretamente olhando pra ele "presidente o senhor tem que ver a situao que ns estamos passando, presidente, ns no t
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aguentando mais". Eu senti o que o povo sente na pele aqui no Rio de Janeiro, o sofrimento que a gente tava sentindo, [...] Sempre naquela humilhao, pisada, morta (GESTOR B, 2013).

Agora, o governo, as polticas sociais, de resduos e tudo isso, t fantstica, t no caminho certo. Precisa ser ajustado ao longo da caminhada, no so crticas, so pequenos ajustes como tudo precisa ser feito. Ajustes pra poder funcionar e azeitar todas as engrenagens [...] (GESTOR C, 2013).

A maior perspectiva est no fato de que as cooperativas de catadores so agora atores visveis dentro do sistema poltico. A criao de polticas pblicas necessita considerar todos os atores, na medida do possvel identificveis, na formulao da poltica. A interveno no sistema de gesto de resduos slidos precisa considerar as cooperativas de catadores. Do contrrio no uma poltica pblica coerente, pois no traz agentes fundamentais que atuam sistematicamente na reciclagem e recuperao de materiais. Uma vez identificados como atores-chave e agentes fundamentais, a maior perspectiva dessas polticas pblicas est no fato de que agora as cooperativas esto no sistema poltico, devidamente reconhecidas como atores polticos.

Agora, graas a Deus, que estas polticas todas esto sendo implantadas, muito bem implantadas e ela vai ter um tempo de maturao, de assimilar, tudo, pra comear a produzir frutos. S que ns brasileiros somos imediatistas e queremos o fruto pra ontem. No bem assim que funciona a coisa. (GESTOR C, 2013).

O primeiro ponto est na forma como enxergamos as cooperativas. O limite est na viso de que as cooperativas so coitadinhas, como salientado por um dos gestores. As cooperativas no so coitadinhas; elas sabem muito bem o que querem, onde esto e para onde querem ir. So organizadas e estruturadas suficientemente para fazer frente a outros atores. O problema que ainda so fragilizadas, apresentam estruturas e
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organizao, mas tambm pontos que fragilizam estas anteriores. Aqui o limite est no Assistencialismo. As polticas pblicas criadas no podem beirar pelo assistencialismo, pois a no muda as realidades das cooperativas. Aqui tambm se encontra a perspectiva: as cooperativas no querem esmola; no querem assistencialismo elas querem dignidade e trabalho. Elas necessitam recursos? Sim, mas no sob a forma de esmola.

O ser humano precisa um salrio bom e oportunidade de trabalho, ningum precisa de bolsa pra sobreviver, isso da no questo social, isso no leva a nada. [...] Essas coisas so boas mas no devem ser assim.... devem ser canalizadas, tem que remunerar e dar dignidade quando voc trabalha, quando voc faz a parte que a sociedade precisa que algum faa. (GESTOR C, 2013).

A segunda questo est valorizao do trabalho das cooperativas. A perspectiva est no fato de que as cooperativas vem tendo uma maior valorizao, at mesmo pelos prprios discursos dos gestores, quando dizem que tm orgulho de terem se sustentado do lixo ou que o lixo no mais vergonha. Se surgem polticas como a PNRS, o Decreto 5.940/2006, a lei 12.690/12, so indcios de que o trabalho das cooperativas esto sendo valorizados. Se h maior circulao de informaes na mdia que citam a importncia da coleta seletiva, que o trabalho desenvolvido pelas cooperativas vm ganhando fora. Por outro lado, o limite est na falta de institucionalizao: como estruturar um sistema de coleta seletiva, sem que as cooperativas possuam logstica prpria? Como estruturar se no h educao formal sobre o tema nas escolas? Ou se estimulado a cultura do consumo e do desperdcio? Como organizar a coleta seletiva se o titular dos servios pblicos de limpeza tambm no est estruturado para tal? Neste sentido, as polticas pblicas precisam de ajustes, como citado por um dos gestores. Os polticos precisam sair de seus gabinetes e ir s cooperativas, ir ao titular dos servios pblicos de limpeza, ir s escolas, s universidades, ou seja, uma construo conjunta que necessita canais abertos e pblicos institucionalizados para o dilogo e participao dos atores.
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Os catadores... uma profisso que surgiu de agora, muito recente e j t regulamentada, como profisso, ento isso demonstra, denota uma preocupao para que isso possa caminhar (GESTOR C, 2013).

[...] porque lixo era vergonha n? Hoje em dia voc fala eu trabalho na reciclagem e todo mundo se orgulha. Eu me orgulho. Quando eu entrei mesmo no trabalho eu tinha at vergonha eu trabalho no lixo [...] agora no. Agora eu tenho prazer em falar eu trabalho na reciclagem, meio ambiente... T sendo um sucesso hoje em dia n? (GESTOR A, 2013).

O terceiro ponto recai sobre o governo Lula. Notadamente, durante e aps o seu governo, os catadores ganharam maior espao. Aqui perspectivas e limites se mesclam. Quais polticas pblicas esperar aps as cooperativas serem trazidas arena? Entre 2006 e 2010 surgiram polticas, tanto em mbito federal, quanto estadual e municipal, sobre a coleta seletiva e a gesto dos resduos slidos. Surgiram planos municipais, estaduais e as primeiras inseres nos planos diretores. Mas o que esperar daqui em diante. A lei 12.690/12 um exemplo. Em 2010 comeou a estruturao da coleta seletiva no Brasil pelo menos formalmente. Em seguida, perceberam fragilidades no sistema, como a escamoteao das relaes trabalhistas, a falta de segurana dos cooperados, a renda etc. A lei 12.690/12 representa a tentativa de reparar e erros e oferecer segurana aos catadores, mas ao mesmo tempo, as cooperativas no tm recursos suficientes para atender aos dispositivos da lei. Aqui, a perspectiva de melhorar a situao da coleta seletiva evidente. Aqui, o limite est presente, pois esta poltica no observou atores, tanto que o MNCR lanou uma nota se manifestando contrariamente lei. No queremos assumir um posicionamento contrrio ou favorvel essa lei, pois ela necessita de ponderao. O que queremos ressaltar que surgiro mais polticas pblicas voltadas ao tema, mas o que esperar dessas polticas? Mas graas a Deus, depois da gesto a do nosso prefeito, da nossa presidente, do nosso presidente, mudou muito essas
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coisas, porque eu j estive em Braslia, j fui pra So Paulo, j fui pra Minas Gerais, eu j fui em todos os lugares, h dez anos correndo atrs do que t acontecendo hoje, que vem melhorar a coleta seletiva. [...] mas graas a Deus agora t melhorando muito devido a esse conhecimento do nosso presidente, porque quem vem dar a honra pra coleta seletiva foi o presidente Lula. O Lula foi quem apoiou os catadores. que falou em Braslia que o catador era uma pessoa trabalhadora igual a um funcionrio do banco, igual a pessoas que fizessem qualquer servio, entendeu? [...] Em Minas Gerais, quando o presidente chegou l, mas a presidente, ns explicou toda a situao, que todos os lugares estavam sendo beneficiados [...] Ento devido nossa briga, eu ano retrasado eu levei a bandeira do Rio de Janeiro e falei pro povo "olha gente, o Rio de Janeiro t precisando que algum tome uma soluo dos catadores, porque os catadores s tem trabalhado e trabalhado e ningum v nada, ningum v nada, ningum v nada" (GESTOR B, 2013).

O maior dos problemas a questo logstica. O maior problema situado pelos gestores a falta de caminhes prprios da cooperativa. Este o limite crucial da operacionalizao da coleta seletiva. Os gestores recusam material pois no tem como ir buscar no momento exato. As cooperativas no tm como escoar adequadamente os materiais reciclveis quando querem. As cooperativas precisam compartilhar 4 caminhes da FEBRACOM para a sua produo. As perspectivas, por outro lado, so evidentes, mas ainda insuficientes: a FEBRACOM atua no auxlio s cooperativas, estruturando uma logstica nas condies em que pode estruturar. Por outro lado, os gestores indicaram como limite a impossibilidade de obter emprstimos bancrios para a compra de veculos. Aqui se questiona: como operacionalizar a coleta seletiva se as cooperativas no tm condies de estruturar a sua prpria logstica, adequada s suas necessidades? Percebeu-se que a falta de caminho configura o par de algemas das cooperativas de catadores.

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E os caminhes so bem pouco. O problema nosso transporte. O que pega que no d pra gente atender tudo, porque fica muito transporte. Quando ento gente paga a diria por fora. Ajudante no vale a pena, por que pelos materiais que tem vindo, sem valor (GESTOR A, 2013, grifo nosso).

Ns estamos sendo muito humilhados, humilhados, porque poxa, tinha pessoas da prefeitura que chegam aqui diziam "olha [ENTREVISTADA CITA O PRPRIO NOME], qualquer hora a gente vai vir aqui vai fechar o galpo, olha fulana esse material aqui fora", a eu digo "meu filho, o pessoal que vem e joga pra gente", pois a gente no tem ningum pra dar pra gente. Ento a gente ia l fora e tirava o material e levava pra dentro, reciclava e o restante manda botar fora porque ns no tinha onde botar. Um caminho pra levar o rejeito era R$800,00 que o cara cobrava ou a gente ganhava ou a gente largava por a, ele dizia que ia dar multa e a gente ia levar multa, porque a gente no tinha condies de pagar um caminho, os R$800,00 (GESTOR B, 2013, grifo nosso).

Por exemplo, esse caminho a, se ele foi pra Itagua, t custando pra ele R$150,00 a tonelada. Ele leva em mdia 3 toneladas, R$450,00 custo de... a tem o leo, tem o motorista, tem o desgaste... [...]. Ento esse custo operacional que dificulta o nosso trabalho. Agora, como poderia ser resolvido isso? Quando joga aqui esse material ou os outros materiais, a gente deveria ser remunerado pra poder compensar. Porque, por exemplo, se eu pegar um caminhozinho nosso, pra ir at o centro da cidade, pegar, vamos dizer assim, no mximo, no mximo, 100kg, 200kg, 300kg, ns estamos pagando pra trabalhar. Porque o custo do combustvel, a diria do motorista, o desgaste do caminho, quase que no compensa.
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Ento ele roda o dia inteiro, pra chegar no final do dia, aquilo o que arrecadado no d nem pra cobrir as despesas (GESTOR C, 2013, grifo nosso).

Em seguida trazemos a percepo de que houve mudana real na coleta seletiva aps a PNRS. Aqui h um perigo: percebe-se que houve mudana, mas no se reconhece a PNRS. Neste caso, qual a contribuio explcita da PNRS? Para uma anlise profunda do discurso dos gestores, no houve mudana a partir da PNRS, pois ela no percebida pelos mesmos. Quando perguntados se conheciam a PNRS, eis as respostas dos gestores:

Mais ou menos, porque no tenho tempo de ir pra esses lugares, eu vejo mais aqui (GESTOR B, 2013)

Sim, engavetada. Agora isso a (GESTOR A, 2013).

Mas houve mudana. Pelo discurso dos gestores, notadamente na viso do gestor B, essa mudana adveio com o governo Lula, especificamente com a mudana da agenda social. Como limite se destaca a no percepo da PNRS enquanto poltica pblica. Neste caso, como pactuar a gesto compartilhada se uma poltica pblica essencial no percebida pelos policytakers? A perspectiva que houve mudana. H o sentimento e a percepo real de que houve mudana. E a partir da percepo de mudana, podem vir nonos questionamentos e demandas por mais mudanas ou por ajustes no processo, como salientado por um dos gestores. Mas este um processo longo e que exige maturao e tempo para assimilao.

Trouxe, porque obrigado a doar material pra gente. Mesmo assim est que 80%, t andando num ritmo direitinho, chamando a gente pra poder doar os materiais (GESTOR A, 2013).

[...] foi bom. Foi bom porque onde as pessoas j esto conhecendo alguma coisa [...]. por isso que eu digo, essas
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coisas veio mudar de 3 anos pra c. De 3 anos pra c que veio mudar isso a (GESTOR B, 2013).

Ela vem fazendo a diferena porque h uma conscientizao, uma preparao (GESTOR C, 2013).

Outra questo que existem leis que procuram reorganizar a correlao de foras. No caso da coleta seletiva e da gesto dos RSU, o lado mais fraco est nos catadores. Aqui esto mescladas as perspectivas e limites. Trazendo a lei n. 12.690/12, esta lei uma clara proposta de reorganizar a correlao de foras. Esta uma perspectiva. A proposta boa; traz segurana; traz a possibilidade de salvaguardar as condies de vida e de trabalho dos catadores. uma proposta que perfeita, mas que no perguntaram s cooperativas se as mesmas teriam condies de arcar com a poltica. No perguntaram, pois se perguntassem, saberiam que a resposta seria negativa. Aqui est o limite: cria-se uma poltica com a melhor das intenes, porm mal construda, pensada e estruturada, pois no olha para aqueles que aplicaro a poltica: as cooperativas. No a primeira vez que existe uma poltica com a melhor das intenes e, por ter a melhor das intenes, talvez no seja a que possa ser aplicada no momento. Necessita-se, como situado por um dos gestores, um tempo de maturao e assimilao. A PNRS recente, fio sancionada em 2010 e, enquanto esta pesquisa est em desenvolvimento, estamos no ano de 2013 e ainda no houve tempo hbil para assimilao. Lembrando Lindblom, no sentido de incrementalismo da poltica e a avaliao in itinere, isto o que est acontecendo com a PNRS, a criao de polticas que visam ajustar pontos falhos no observados. Mas necessita-se um tempo de maturao.

A pior coisa que tem, voc ter os tcnicos que sentam nos gabinetes e produzem as ideias, coisas que so boas, fantsticas, so necessrias, mas entre aquilo o que produzido num gabinete quilo que a realidade tem um distanciamento muito grande. Ento talvez se houvesse esse casamento de pegar algumas coisas da base pra poder levar e aperfeioar, ento isso a seria fantstico. Porque um trabalho comum de todos.
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Agora, o governo, as polticas sociais, de resduos e tudo isso, t fantstica, t no caminho certo. Precisa ser ajustado ao longo da caminhada, no so crticas, so pequenos ajustes como tudo precisa ser feito. Ajustes pra poder funcionar e azeitar todas as engrenagens (GESTOR C, 2013).

A stima considerao est na melhora da renda das cooperativas. Aqui, os gestores foram unanimes: houve melhora. O que pode ser explicado principalmente com a obrigatoriedade no s de rgos pblicos, mas de outros geradores de resduos, como a indstria e o comrcio de dispor seus materiais. Segundo os gestores, o trabalho tende a crescer, assim como a renda. Aqui estaria a perspectiva, pois junto a renda, os gestores situaram que procuram investir em maior conforto e benefcios aos cooperados, a exemplo de cursos, palestras, projetos que envolvam as famlias dos cooperados e a comunidade, alm de cestas bsicas. O limite, como situado pelos gestores est na infraestrutura das cooperativas, pois as cooperativas no podem atender a todos e as cooperativas no possurem logstica adequada. Esse aumento da renda chegar a um limite, devido falta de investimentos. uma conta bsica e anlise da conjuntura simples: a cooperativa tem uma capacidade instalada de operao, ou seja, uma capacidade mxima de recuperar uma quantidade certa de materiais. Esta capacidade instalada de operao permite que se alcance um patamar mximo de renda que pode ser gerada. No havendo investimentos na infraestrutura operacional da cooperativa ou um incremento da tcnica aplicada, a renda no aumenta, exceo de uma aumento do valor dos materiais no mercado, a neste caso, o aumento se daria no pela capacidade da cooperativa, mas por oscilaes do mercado. Notadamente, esta melhora da renda se deu ao aumento do volume de materiais recebidos. Alguns gestores procuram, com esta melhora percebida, dar maior conforto aos cooperados, oferecendo coisas que antes no existiam.

As empresas no estavam doando assim. Doavam, mas quando queriam. Ligavam e falavam: "voc aceita material?". Agora no, elas so obrigadas. [...] Elas procuram pra doar o material pra gente. T melhorando bastante. [...] Melhorou a renda. E
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mais emprego tambm. Comeamos com 15 [pessoas]. E agora j deve estar com 70, 80 j (GESTOR A, 2013).

Eu saa com R$20,00, todo mundo aqui. Uma mixaria de dinheiro. Voc v o PET, o preo era l embaixo, hoje em dia graas a Deus as coisas melhoraram mais. J tendo mais... um precinho melhor pras coisas. [...] Melhorou a renda. Melhorou porque antes a gente tinha R$420,00, R$500,00. Ns no tirava isso, ns tirava nem R$200,00. Nem R$100,00 vem dizer por semana. Eu saa daqui arrasada, arrasada (GESTOR B, 2013).

[...] hoje ns estamos pagando, pra cada um que produz R$0,10 o quilo. Voc poderia dizer " pouco". .... [...]. Mas a tambm voc tem caf da manh, almoo, lanche, jantar e cesta bsica. Ento tudo isso custo. E precisa ser tirado daqui, e precisa ser feita essa qumica toda. Estamos estudando pra gente remunerar por preo diferenciado por cada material (GESTOR C, 2013).

7. CONSIDERAES FINAIS

A PNRS uma poltica pblica que traz instrumentos que no so percebidos em sua totalidade pelos atores envolvidos, o que implica na sua no pactuao e, por consequncia, na no utilizao plena das vantagens induzidas pela poltica. Os gestores das cooperativas tm pouco conhecimento sobre o contedo da PNRS, mas sabem todo o processo tcnico da coleta seletiva e da gesto dos resduos. S que as cooperativas apresentam conjuntura instvel de estrutura. A PNRS, por conta disso, no pactuada plenamente por todos os atores e, desta forma, perde a capacidade de incluso social. uma poltica que traz perspectivas de mudanas transformadoras positivas da realidade social, mas que possui entraves que representam limites essa mudana. No se quer dizer tambm que a PNRS no seja

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pactuada somente pelos catadores, mas que a mesma no sofre um processo de pactuao por entre os atores. H um distanciamento entre os gabinetes dos formuladores da poltica e os galpes da cooperativa. Indica-se a necessidade de mudanas no debate, planejamento, conduo e avaliao de pblicas, assim como a articulao, capacitao e participao de todos os envolvidos nas polticas, representando o slido exerccio do controle social e a capacidade de interferncia de todos os envolvidos e hierarquias que fazem parte desse processo complexo. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS BRASIL. Plano Nacional de Resduos Slidos (verso preliminar). Ministrio do Meio Ambiente: Braslia, 2012. Disponvel em: <http://www.sinir.gov.br/web/guest/plano-nacional-de-residuos-solidos>. Acesso em: 08 de fevereiro 2013. BRASIL. Lei n. 12.305, de 2 de agosto de 2010. Institui a poltica nacional de resduos slidos; altera a Lei n. 9.605, de 12 de fevereiro de 1998; e d outras providncias. Disponvel em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato20072010/2010/lei/l12305.htm>acesso em 02 de dezembro de 2010. DIAS, Reinaldo; MATOS, Fernanda. Polticas pblicas: princpios, propsitos e processos. So Paulo: Atlas, 2012. GESTOR A. Entrevista I. [16 de maio 2013]. Entrevistador: Vincius Ferreira Baptista. Rio de Janeiro, 2013. 1 Arquivo .mp3 (35 min.). GESTOR B. Entrevista II. [28 de maio 2013]. Entrevistador: Vincius Ferreira Baptista. Rio de Janeiro, 2013. 1 Arquivo .mp3 (52 min.). GESTOR C. Entrevista III. [29 de maio 2013]. Entrevistador: Vincius Ferreira Baptista. Rio de Janeiro, 2013. 1 Arquivo .mp3 (46 min.). JACOBI, Pedro Roberto; BESEN, Gina Rizpah. Gesto de resduos slidos em So Paulo: desafios da sustentabilidade. Estudos avanados, v. 25, n. 71, Abril, 2011. JARDIM, Arnaldo; YOSHIDA, Consuelo; MACHADO-FILHO, Jos Valverde [Editores]. Poltica nacional, gesto e gerenciamento de resduos slidos. Barueri, SP: Manole, 2012. KINGDON, John. Agendas, alternatives and public policies. 2nd ed.United States, New York: HarperCollins College Publishers, 1995.

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