SISTEMAS NACIONALES DE INVERSIN PBLICA: PARA UN DESARROLLO MS EFICAZ

ALLEN SCHICK
Profesor de poltica pblica University of Maryland

I Seminario de la Red de Sistemas de Inversin Pblica Santo Domingo, Repblica Dominicana 13-14 de abril de 2011

LA INVERSIN PRODUCTIVA TIENE UN IMPACTO POSITIVO EN EL CRECIMIENTO ECONMICO (1)

Estudios realizados en una diversidad de pases suelen demostrar una relacin positiva entre el volumen de infraestructura y la tasa de crecimiento econmico. Sin embargo, el impacto real vara de un pas a otro y depende de factores contextuales, incluida la forma de financiamiento de las inversiones. Las inversiones pblicas tienen su impacto ms favorable cuando se combinan con otro gasto pblico productivo, como mejorar la educacin y la atencin de salud.

LA INVERSIN PRODUCTIVA TIENE UN IMPACTO POSITIVO EN EL CRECIMIENTO ECONMICO (2)

La forma en que se evalan, seleccionan y administran los proyectos tiene un impacto enorme en la efectividad de la inversin pblica. Entre las insuficiencias que registran algunos pases en vas de desarrollo se cuentan la falta de previsibilidad del financiamiento de proyectos, inversiones intermitentes, corrupcin real o percibida, estimaciones exante inadecuadas de los costos de proyectos y supervisin y control insuficientes durante la construccin del proyecto. En consecuencia, un inters renovado por la inversin pblica constituye un desafo para que los pases mejoren sus procesos de seleccin y gestin de proyectos de infraestructura.
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LA SUBINVERSIN HA IMPEDIDO EL DESARROLLO EN MUCHOS PASES DE ALC (1)

Durante los primeros aos de desarrollo posteriores a la guerra (entre los aos 50 y 70) se dio alta prioridad a la inversin destinada a desarrollar la infraestructura pblica. Segn algunas cifras estimativas, la inversin pblica en pases en vas de desarrollo se redujo desde cerca de un tercio del PIB en 1965 hasta menos del 10% en 2000.

Esta contraccin se debi a diversos factores: Impacto reducido de la inversin en resultados de desarrollo, seleccin deficiente de proyectos y elefantes blancos ineficientes, mantenimiento inadecuado de la infraestructura existente, cambios en las preferencias de los donantes desde capital fsico a inversin en capital social y humano.
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LA SUBINVERSIN HA IMPEDIDO EL DESARROLLO EN MUCHOS PASES DE ALC

Durante la dcada pasada se renov el inters por la inversin pblica ya que se ha hecho cada vez ms evidente que el desarrollo sostenible y eficaz requiere de inversin fsica, social y humana equilibrada e (idealmente) integrada. Se reconoce asimismo que es necesario disponer de nuevos instrumentos para contar con una inversin productiva. Los SNIP constituyen una de las nuevas herramientas que han surgido de la actual reaparicin de la inversin pblica.

TRANSICIN DE PIP A SNIP: LA REFORMA DE SISTEMAS DE INVERSIN PBLICA

Durante el periodo posguerra se seleccionaba las inversiones pblicas a travs de Planes de Desarrollo Nacional (PDN) y Programas de Inversin Pblica (PIP). Habitualmente tenan un plazo de 4 a 6 aos y obedecan marcadamente a las prioridades de los donantes. No se integraban a la planificacin financiera, a la poltica fiscal ni a las decisiones relativas al presupuesto anual.

En muchos pases, los PDN y los PIP eran responsabilidad del Ministerio de Planificacin, mientras que los recursos eran controlados por el Ministerio de Finanzas.
En muchos pases, los PIP eran listas de compras de proyectos destinados a atraer apoyo poltico y de donantes. En algunos pases eran la va para escapar a la realidad, dado que en sus planes los gobiernos incluan promesas que no podan financiar en sus presupuestos.

TRANSICIN DE PIP A SNIP: LA REFORMA DE SISTEMAS DE INVERSIN PBLICA

Prevaleca una fuerte tendencia a subestimar los costos y sobreestimar los beneficios en los proyectos favorecidos.
Se financiaban los proyectos de manera incremental, una vez por ao, lo que redundaba en mayores costos y retrasos en la conclusin de proyectos. A fin de mejorar la gestin de sus proyectos y el impacto del desarrollo, algunos pases disponen hoy de SNIP Sistemas nacionales de inversin pblica que ofrecen una gestin integral de proyectos desde la definicin inicial de objetivos y opciones a travs de la ejecucin y el mantenimiento.

Los PIP se han integrado a los SNIP y se han convertido en el proceso anual de autorizacin y financiamiento de proyectos.
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CAPACIDADES BSICAS DE UN SISTEMA NACIONAL DE INVERSIN PBLICA (SNIP)

Un SNIP bien administrado abarca todas las etapas de las actividades de inversin. Desde la definicin de objetivos a travs de la ejecucin de proyectos. Orientacin estratgica. Poltica o declaracin de gobierno que establece los objetivos de inversin.
Evaluar el realismo de la estrategia respecto de los recursos disponibles. El gobierno debe ser tanto ambicioso como realista.

Propuestas de proyectos. Formulacin de propuestas por departamentos sectoriales u organismos centrales.

Examen preliminar de propuestas a fin de evaluar la coherencia con los objetivos estratgicos. La eliminacin de algunos proyectos reduce la cantidad de propuestas sujetas a evaluacin completa.

Evaluacin de proyectos. Evaluacin de la eficiencia del proyecto en funcin de los costos, incluidos los riesgos involucrados en el xito de la consecucin de objetivos.
El objetivo es garantizar que los proyectos seleccionados hayan sido evaluados respecto de su valor social y econmico. Cuando corresponda, evaluar las opciones para lograr los resultados deseados.
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CAPACIDADES BSICAS DE UN SISTEMA NACIONAL DE INVERSIN PBLICA (SNIP)

Seleccin de proyectos. Criterios transparentes de seleccin de proyectos y financiamiento de sus costos.

Vnculo entre la seleccin de proyectos y el ciclo presupuestario para garantizar que se dispone de financiamiento permanente de los activos existentes y las nuevas inversiones.

Ejecucin de proyectos. Monitoreo exhaustivo de todas las fases de ejecucin, desde la contratacin hasta la terminacin.
til para fijar hitos para el proceso de monitoreo y abordar problemas que no se previeron al momento de aprobar el proyecto. Especialmente urgente para proyectos plurianuales.

Evaluacin de proyectos. Evaluacin ex-post de proyectos finalizados.

Comparacin de resultados y costos de proyectos con aquellos especificados en la fase de diseo. Los resultados deberan integrarse al proceso del SNIP.
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LOS SNIP FACILITAN LA INTEGRACIN DE PLANIFICACIN Y PRESUPUESTO

La planificacin y el presupuesto tienden a tener una perspectiva diferente: La planificacin est orientada al cambio, mientras que el presupuesto favorece la continuidad. La planificacin se centra en oportunidades de desarrollo; el presupuesto se concentra en el costo. Con frecuencia, la planificacin y el presupuesto son responsabilidad de ministerios distintos, cada uno con sus propios sistemas de informacin, base poltica y electorados.
Sin embargo, los pases en vas de desarrollo se benefician tanto de sistemas slidos de planificacin como de presupuesto. Los SNIP hacen que la planificacin de inversiones sea ms realista al tomar en consideracin los costos y las limitaciones fiscales/de financiamiento. Los SNIP pueden ofrecer una plataforma comn para garantizar que el plan y el presupuesto sean coherentes y que cada presupuesto anual ofrezca recursos para las inversiones planificadas.

SNIP Y MGMP: DOS PROCESOS, OBJETIVOS COMPATIBLES

Muchos pases en vas de desarrollo han introducido marcos de gasto de mediano plazo (MGMP) que amplan el plazo del presupuesto de uno a 3 a 4 aos. El MGMP establece restricciones fiscales explcitas (con frecuencia respecto del gasto total y sectorial) y procedimientos para proponer y aprobar cambios de poltica coherentes con dichas restricciones.
Sucesivamente, el MGMP se traspasa al ao siguiente, cerrando el primer ao y agregando uno al final del periodo, y actualizando sus metas fiscales y de lnea de base. Habitualmente los SNIP tienen un plazo fijo, si bien tambin pueden traspasarse al ao siguiente.

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SNIP Y MGMP: DOS PROCESOS, OBJETIVOS COMPATIBLES

Es posible integrar los SNIP al MGMP, sin embargo, sera preferible mantenerlos independientemente puesto que (1) los SNIP tienen funciones de administracin de inversiones fuera del proceso presupuestario, y (2) un SNIP individual centrar la atencin en la inversin pblica.
La coordinacin de ambos procesos aumenta la probabilidad de disponer de financiamiento adecuado para proyectos de inversin y de que las decisiones relativas a la seleccin de proyectos consideren gastos de rutina. Una base de datos robusta y la coordinacin entre los ministerios de planificacin y finanzas sobre medidas claves relativas al MGMP y SNIP facilita la sincronizacin de ambos 11 procesos.

DEBEN LOS PROYECTOS APROBADOS DE SNIP SER FINANCIADOS EN SU TOTALIDAD O DE MANERA INCREMENTAL?
Una de las mayores dificultades de las inversiones pblicas nace de la interrogante de si el gobierno debera establecer provisiones para cubrir el futuro costo estimativo de cada proyecto aprobado o bien tomar decisiones financieras anuales. El financiamiento incremental permite al gobierno disponer de una mayor cartera de proyectos de inversin, ajustar el financiamiento a las circunstancias fiscales de cada ao y avanzar el los proyectos de construccin.
Es probable que el financiamiento incremental retrase la finalizacin de los proyectos, aumente los costos y redunde en gran cantidad de proyectos inconclusos.

El financiamiento total podra instar al gobierno a efectuar estimaciones de costos ms realistas, desincentivar el financiamiento intermitente y elevar la tasa de finalizacin de proyectos.
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SNIP Y MGMP: DOS PROCESOS, OBJETIVOS COMPATIBLES

Independientemente del mtodo de financiamiento, casi siempre la inversin pblica se ve afectada por cambios inherentes a la situacin fiscal del pas. Es posible que los pases pequeos que son vulnerables a perturbaciones cclicas y choques consideren necesario financiar proyectos de manera anual. Sin consideracin del mtodo, los SNIP deben incluir costos totales al analizar y autorizar proyectos y los donantes deben ofrecer un grado de certeza razonable respecto de los compromisos de financiamiento a lo largo de los aos en que est previsto dicho financiamiento.
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ES EL DESARROLLO MS EFICAZ EN AUSENCIA DE SNIP?

Los elementos bsicos de los SNIP han estado en aplicacin durante muchos aos. Lo nuevo es la integracin de los diversos elementos en un sistema global, incluida la integracin con las decisiones relativas al presupuesto.
No obstante, no debe darse por supuesto que los SNIP no sufrirn los mismos problemas que los anteriores sistemas menos globales. Enfoques a la inversin pblica. Debido a su mbito y fuerte grado de integracin, los SNIP pueden elevar el costo de administracin de la inversin pblica y entrar en conflicto con la poltica de inversiones. Para determinar si un SNIP aporta a la eficacia del desarrollo es necesario realizar diversos tipos de evaluaciones.

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ES EL DESARROLLO MS EFICAZ EN AUSENCIA DE SNIP?

En primer lugar, una evaluacin macro: Estn la sociedad y la economa desarrollndose de la manera esperada?
Para responder a esta pregunta, el gobierno debe explicar cul es la relacin que existe entre inversin pblica y los resultados de desarrollo.

En segundo lugar, una evaluacin programtica: Tiene el programa global de inversin pblica el rumbo correcto en trminos de costos y finalizacin de proyectos?
El objetivo es revisar la cartera de inversiones pblicas y no proyectos individuales.

En tercer lugar, una evaluacin del proceso: Est el SNIP funcionando como debera?
El SNIP puede convertirse en una carga administrativa y en un ejercicio tcnico que eleve el costo de los proyectos y no contribuya a la efectividad en el desarrollo. 15