Programa Bolsa Famlia: Financiando famlias para o desenvolvimento

Elaborado por Frederico Guanais1 (2010)

1. Histrico e introduo A populao brasileira de aproximadamente 191 milhes, sendo que 84,3% vivem na rea urbana. Com um produto interno bruto de R$ 2,768 trilhes, em 2009, (aproximadamente R$ 14.808 per capita), o Brasil entrou para a lista dos os pases de renda mdia. Apesar do progresso significativo dos ltimos anos, a enorme desigualdade demonstra que o nmero de pessoas vivendo em estado de pobreza ainda muito alto. Em 2009, a renda compartilhada de 1% dos mais ricos foi de 12,1%, comparada renda de 50% dos mais pobres, que foi de 15,5% de acordo com dados do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) referentes ao ano de 2010.2 Considerando a heterogeneidade e as grandes dimenses territoriais do Brasil (com 8,5 milhes de quilmetros quadrados, o pas o quinto maior do mundo, sendo equivalente em tamanho rea continental dos Estados Unidos), coordenar as aes e programas do governo federal, em 26 estados, um Distrito Federal e 5.564 municpios, um desafio importante que o pas enfrenta. Para ilustrar os desafios administrativos, as populaes dos municpios variam de 800 a 11 milhes de pessoas e o seu produto interno bruto vai de R$ 1.760 a R$ 135 milhes. E ainda assim essas entidades muito heterogneas esto sujeitas a inmeras regras idnticas que regem a implementao de polticas pblicas. Nesse contexto, os governos brasileiros recentes tm seguido programas simultneos de incluso social, de reduo da desigualdade, de fortalecimento da democracia, de estabilidade macroeconmica e de acelerao do crescimento sustentvel. Este artigo apresenta um estudo de caso da implementao do Bolsa Famlia, um programa de transferncia de renda, condicionada ao atendimento de exigncias especficas por parte dos beneficirios

(comumente conhecida como transferncia condicionada de renda), para famlias pobres. O Bolsa Famlia beneficia aproximadamente 51 milhes de pessoas no Brasil, com um oramento anual de R$ 10,2 bilhes em 2011. 2. Poltica Social no Brasil: um breve contexto histrico O passado colonial deixou uma imensa dvida social no Brasil. Durante os anos de formao da nao, milhes de pessoas foram foradas a deixar seus lares na frica para trabalhar duro em regime de escravido no Brasil. Populaes indgenas foram reduzidas a uma mera frao do seu tamanho original. Alm disso, desde quando o pas se tornou independente em 1822, aboliu a escravatura em 1888 e se tornou uma repblica em 1889, nenhum mecanismo de incluso foi posto em prtica para os povos indgenas e nem para os descendentes de escravos, perpetuando um ciclo de pobreza com efeitos negativos que duram at o momento atual. Como repblica, o Brasil tem uma histria de clientelismo poltico que caracterizou suas polticas sociais durante a maior parte do sculo 21. Nas dcadas de 1930 e 1940, os primeiros direitos sociais foram introduzidos em forma de aposentadorias, jornadas mximas de trabalho e frias pagas. Entretanto, esses direitos foram restritos aos poucos membros de grupos trabalhistas urbanos que tinham poder de mobilizao e podiam afetar as atividades econmicas de maneira decisiva. E assim ocorreu com relao aos ferrovirios, porturios e telgrafos. Somente na dcada de 1970 o direito aposentadoria foi estendido aos trabalhadores rurais, a fim de, parcialmente, aliviar a agitao social latente no interior do pas. Da dcada de 1960 at a virada do milnio, a principal abordagem para o alvio da pobreza era baseada na crena de que crescimento bom para os pobres. Em 1964, um golpe de Estado culminou em uma ditadura militar, e pelos prximos 10 anos a economia cresceu rapidamente, com taxas anuais atingindo picos de 14%. Mas enquanto o pas crescia, a concentrao de renda piorava. Naquela poca, era comum dizer que o pas estava vivendo um milagre econmico, mas pouqussimas pessoas se beneficiavam dele. As autoridades do governo insistiam na ideia de que o bolo precisava crescer antes de ser compartilhado. A segunda metade da dcada de 1980 foi marcada pelo fim do perodo autoritrio e a criao de uma nova Constituio foi um marco importante no processo de democratizao. A Constituio de 1988 finalmente introduziu garantias legais a um grande conjunto de direitos sociais, incluindo direito sade, educao, proteo social, aposentadoria e moradia, entre outros. Entretanto, apesar do ordenamento legal, a implementao de polticas pblicas tem tido progressos desiguais.

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Na dcada de 1990 a primeira sob a nova Constituio , as polticas pblicas enfatizaram reformas estruturais focadas na estabilizao macroeconmica, medidas de austeridade fiscal e privatizao de servios. De 1993 a 1995, a inflao desenfreada finalmente foi controlada, o que reduziu as taxas de pobreza.3 Entretanto, por oito anos, a partir de 1995, os salrios mdios permaneceram estagnados, enquanto as taxas de pobreza e desigualdade continuaram em nveis muito altos. Programas sociais importantes foram introduzidos durante esse perodo, mas ainda tinham alcance limitado. Em 2001, mais de 58 milhes de brasileiros (nmero superior s populaes do Canad e da Austrlia juntas) viviam em condies de pobreza, ganhando aproximadamente menos de dois dlares per capita por dia.4 Desses, 25 milhes viviam em condies de extrema pobreza, sobrevivendo com menos de um dlar per capita por dia.5 Tais nmeros demonstram o cenrio inicial no qual o programa Bolsa Famlia foi desenvolvido e implementado. 3. Anos de formao: das iniciativas locais poltica nacional As histrias de sucesso comumente associadas ao Bolsa Famlia nas comunidades de polticas pblicas nacionais e internacionais frequentemente ignoram a importncia do processo de aprendizagem e experimentao que comeou com as polticas de renda bsica no Brasil. As primeiras iniciativas brasileiras de transferncia direta de renda s famlias pobres, condicionadas ao cumprimento de exigncias especficas por parte dos beneficirios (a transferncia condicionada de renda), comearam em nvel local. Em 1995, os governos locais das cidades de Campinas e de Braslia implementaram iniciativas pioneiras de pagamento em dinheiro diretamente s famlias, como incentivo para garantir que seus filhos frequentassem a escola regularmente. Em ambas as cidades, os programas eram chamados de Bolsa Escola. A partir dessas primeiras experincias, variaes de transferncia condicionada de renda ou programas de renda bsica comearam a aparecer em vrias cidades, estados e no governo federal. Em 1998, pelo menos 24 iniciativas de transferncias de renda subnacionais j estavam em andamento com escopos e escalas variados. Em nvel federal, os programas de transferncia condicionada de renda comearam de modo altamente fragmentado durante o Governo Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) e no primeiro ano do Governo Lula (2003), como ficar mais claro a seguir. Em 1996, o governo federal iniciou o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil, que fazia pagamentos a famlias pobres que tinham filhos correndo risco de se envolverem em trabalho infantil, com o propsito de mant-los na escola

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em vez de trabalhar. Em 2001, o Ministrio da Educao lanou um programa que tambm era chamado de Bolsa Escola, dando dinheiro a famlias pobres cujas crianas frequentavam a escola regularmente. Ainda em 2001, o Ministrio da Sade lanou o programa Bolsa Alimentao, que dava dinheiro a famlias pobres que corriam risco de desnutrio. Em 2002, o governo federal lanou mais um programa de transferncia de renda sob o nome de Auxlio Gs, que complementava as rendas daqueles que estavam registrados em outros programas sociais com um subsdio mnimo para compensar o aumento no preo do gs de cozinha. No fim do Governo FHC (em dezembro de 2002), pelo menos quatro rgos federais estavam transferindo dinheiro a famlias pobres como forma de diminuir a pobreza. Contudo, cada rgo utilizava seus prprios registros, mecanismos de pagamento, procedimentos administrativos e, talvez o ponto mais interessante, a mesma poltica estava sendo utilizada para justificar a busca por diferentes misses organizacionais: educao, sade, erradicao do trabalho infantil e energia. Nessa poca, o presidente Lula foi eleito aps fazer campanha cuja plataforma focava essencialmente na reduo da pobreza e da desigualdade. Era a primeira vez que o Partido dos Trabalhadores (PT) conseguia ganhar as eleies presidenciais. Em seu discurso de posse, Lula anunciou a poltica do Fome Zero, afirmando que o direito humano alimentao adequada e a luta contra a pobreza eram as prioridades de seu governo. Aqui a questo resultados pblicos x resultados cvicos entra em cena. Como a poltica pblica pode ser moldada para ajudar a fortalecer a cidadania? Para implementar a poltica do Fome Zero, o presidente Lula criou o Ministrio Extraordinrio de Segurana Alimentar e Combate Fome, conhecido pela sugestiva sigla Mesa. Jos Graziano, um ativista de longas datas na luta contra a fome e grande aliado do presidente, foi escolhido como o primeiro ministro para comandar o rgo responsvel por implementar a poltica do Fome Zero. Sua primeira iniciativa relevante no comeo de 2003 foi a criao de mais uma forma de transferncia de renda para famlias pobres, chamada de Carto Alimentao. Aqui a questo resultados pblicos x resultados cvicos entra em cena. Como a poltica pblica pode ser moldada para ajudar a fortalecer a cidadania? O Carto Alimentao no exigia nenhum comportamento social especfico, isto , no havia condies para que as famlias o recebessem, mas essa renda deveria ser gasta apenas na compra de alimentos. Os mecanismos de controle propostos para a implementao do programa

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envolviam a criao de comits locais de cidados organizados, chamados Comits Gestores, responsveis por fiscalizar os gastos das famlias. Por trs desse modelo estava a ideia de que a organizao de comits gestores e as discusses resultantes capacitariam os cidados e fortaleceriam suas habilidades sociais para o pensamento crtico e a autoconscincia. Logo os problemas administrativos e polticos comearam a aparecer com o programa Carto Alimentao, principalmente no controle do uso da renda transferida s famlias. Naquela poca, o Brasil no tinha um sistema como o do programa Food Stamps dos Estados Unidos, que restringe eletronicamente o desembolso de renda para itens prautorizados. Algumas propostas comearam a surgir, sugerindo que as despesas das famlias pobres devessem ser disponibilizadas pela exibio pblica de recibos de compra de alimentos em supermercados e mercearias. Uma grande controvrsia se seguiu. Uma entrevista concedida pelo ministro Graziano ao jornal Folha de So Paulo ilustra de forma eloquente o debate pblico sobre as questes da exigncia de apresentar recibos para provar que os recursos foram utilizados na compra de alimentos, e o papel dos comits gestores como instrumento de fiscalizao pblica. Folha Uma das crticas exigncia de recibos que isso criaria uma indstria de notas frias, alm de burocratizar o programa. Graziano Repito que no temos nenhum objetivo fiscal. E a comprovao poder ser, a critrio dos comits locais, um recibo formal, as anotaes do dono da mercearia ou at o testemunho de quem vendeu. Folha O Governo teve acesso pesquisa segundo a qual, nos programas de renda mnima, as famlias j usam 70% do dinheiro na compra de alimentos? Graziano H muitas pesquisas atestando que as famlias gastam 70% ou at 80% dos recursos em alimentao. Esse dado s nos sugere que essa uma discusso de detalhes. Na nossa concepo, no importa a fiscalizao de como foi feito o gasto. O que importa a organizao popular que uma ao como a do Carto Alimentao promove. A diferena entre o Carto e o Bolsa Escola no o vnculo ou no com o tipo de gasto. A diferena est no fato de que um promove a escola e outro cria um embrio de organizao local: os comits gestores. E, com o Carto Alimentao, que vincula a renda compra de alimentos, o beneficirio dos programas de renda mnima ter mais dinheiro para construir sua cidadania.6

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No fim de 2003, o governo federal j tinha pelo menos cinco programas de transferncia de renda, incluindo as polticas iniciadas pelo governo anterior e o novo programa Carto Alimentao. Mais uma vez, esses programas eram diferentes em relao a exigncias, quantidade de recursos transferidos, estruturas administrativas e governamentais e mecanismos de fiscalizao. Mas todos eles tinham uma caracterstica-chave que se sobrepunha: eram programas de reduo da pobreza focados na mesma populao-alvo, ou seja, pessoas vivendo abaixo da linha da pobreza. Os programas eram gerenciados por cinco ministrios diferentes. Cada um tentava utilizar ferramentas similares (transferncia de renda) para atingir resultados de polticas pblicas diferentes: trabalho, sade, educao, segurana alimentar, energia e erradicao do trabalho infantil. Como a controvrsia em relao aos diferentes programas, rgos e condicionalidades crescia dentro do debate pblico, sem ligao causal claramente visvel com a reduo da pobreza, o presidente Lula decidiu lanar uma fora-tarefa para unificar todos as iniciativas de transferncia de renda em um nico programa. De acordo com um comentrio feito por uma das maiores aliadas do presidente Lula poca, Miriam Belchior, o papel da liderana presidencial foi crucial para a deciso de unificar os programas e tambm para o sucesso de lanar mo de tal ao. O segundo ponto a questo da liderana. Uma poltica que no valoriza a estrutura matricial no vai conseguir fazer a administrao alcanar objetivos de tal magnitude. Ento, qual o papel do presidente? O presidente da Repblica chegou Comisso de Poltica Social [Interministerial] 7 e disse: os programas de transferncia de renda devem ser unificados. Espere, mas.... No, no h espere, mas.... Esses programas devem ser unificados, mas de modo que considere as vises de todos os ministros envolvidos com a questo. Deve haver um dilogo aberto. E um processo no qual todos possam expressar suas opinies e contribuir com a construo geral.8 O resultado das determinaes presidenciais foi a criao do Bolsa Famlia em outubro de 2003 a partir dos programas anteriores Bolsa Escola, Bolsa Alimentao, Carto Alimentao e Auxlio Gs.9 No novo programa, as famlias beneficirias no teriam empecilhos em relao ao uso dos fundos, mas estes seriam pagos preferencialmente s mulheres. Alm disso, as famlias teriam de cumprir uma srie de condicionalidades relacionadas aos servios da sade e educao. Em vez de dar a responsabilidade do novo Bolsa Famlia a um ministro que

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fosse responsvel por um dos programas anteriores, o presidente da Repblica resolveu criar uma Secretaria Executiva subordinada diretamente ao seu Gabinete para gerenciar o novo programa. Em resposta aos problemas de conformidade, o desenho do programa foi feito de modo mais flexvel, em vez de ter controles mais rgidos. Mas as divergncias subjacentes abordagem geral para reduo da pobreza e para implementao do Fome Zero a estratgia que depois se tornou marca internacional do Governo Lula no terminaram com a integrao dos programas. Um debate importante sobre o papel que a sociedade civil deveria ter na fiscalizao do programa persistia, mesmo aps todos os programas de transferncia de renda terem sido unificados no Bolsa Famlia. Parte dos assessores do presidente insistia que o gerenciamento de transferncia de renda s famlias pobres, inclusive a seleo de beneficirios, e funes de auditoria e controle deveriam ser conduzidos principalmente por cidados organizados em comits gestores. Esses assessores argumentavam que tal modelo no apenas ajudaria a reduzir a pobreza por meio da transferncia de renda, como tambm aumentaria a mobilizao social e fortaleceria os cidados. Mas um segundo grupo de assessores do presidente defendia a ideia de que o gerenciamento do Bolsa Famlia deveria fortalecer o pacto federativo em vez da sociedade civil. Esse grupo props que estados e municpios fossem responsveis pelo gerenciamento do programa e pela anlise do cumprimento das exigncias legais. A disputa ficou clara em uma carta que Carlos Alberto Libnio Christo, conhecido como Frei Betto e um dos maiores conselheiros do presidente, enviou a JJos Dirceu, que era Chefe da Casa Civil, em dezembro de 2003. Bolsa Famlia: a meu ver, a duplicidade sobre o Bolsa Famlia e [Fome Zero] no foi resolvida corretamente. Parece que so programas diferentes, e que o que foi anunciado depois substitui o outro. Espero que a reforma ministerial [pendente] resolva esse problema. importante manter os comits gestores de cada municpio, compostos em sua maioria pela sociedade civil. importante destacar que esses comits no deveriam perder seus poderes em relao seleo de beneficirios registrados. Minha proposta que o critrio atual seja mantido (...): dois teros dos membros do comit devem ser representantes da sociedade civil organizada e um tero deve ser proveniente do governo (...)

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Acredito no papel que estados e municpios tm para o desenvolvimento do programa, mas essencial manter o equilbrio, principalmente em todos os municpios do Brasil, e o Comit Gestor favorece esse equilbrio.10 Na verdade, a reforma gerencial antecipada pelo Frei Betto ocorreu pouco depois. Em janeiro de 2004, um novo ministrio foi criado, integrando funes de assistncia social, segurana nutricional e alimentar, e transferncias de renda, absorvendo as responsabilidades sobre o Bolsa Famlia. Esse novo rgo recebeu o nome de Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Patrus Ananias, que havia sido prefeito da cidade de Belo Horizonte e era senador, foi convidado pelo presidente Lula para ser o ministro da pasta. Tambm em janeiro de 2004, a Medida Provisria que havia criado o Bolsa Famlia foi convertida na Lei Federal n 10.836. A lei estabelecia que os programas de transferncia de renda existentes anteriormente fossem unificados. O benefcio financeiro deveria ser pago diretamente s famlias por meio de um carto de dbito emitido pela Caixa Econmica Federal. Os beneficirios deviam ser preferencialmente mulheres11 e, para receber os benefcios, as famlias deviam estar abaixo da linha da pobreza e cumprir uma srie de condicionalidades. A lei tambm previa que o modelo de mecanismos de controle social e de participao no programa era de responsabilidade dos governos dos municpios. Portanto, isso significou o fim dos comits gestores propostos por uma maioria de representantes da sociedade civil. Em vez disso, os prefeitos eram as principais autoridades responsveis por gerenciar o programa em nvel local. 4. Dos primeiros passos poltica nacional permanente Quando o Bolsa Famlia foi criado no ltimo quadrimestre de 2003, programas anteriores similares beneficiavam 3,6 milhes de famlias com transferncia de renda. Mas o programa estava longe de ser uma iniciativa unnime. Durante o ano de 2004, o primeiro de sua existncia, o Bolsa Famlia foi submetido a escrutnio intenso por parte da imprensa. Em outubro de 2004, no primeiro aniversrio do Bolsa Famlia, a mdia televisiva preparou uma srie de relatrios investigativos mostrando os to falados erros de incluso e excluso algumas famlias relativamente abastadas, que no deveriam estar recebendo a transferncia de renda, estavam sendo beneficiadas pelo programa, enquanto outras extremamente pobres ainda estavam excludas. As imagens contrastantes de pessoas abastadas e pobres criaram impacto forte na opinio pblica contra o Bolsa Famlia, e a reportagem foi mencionada pelo presidente Lula em um discurso pblico.

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Achei que a reportagem que apareceu na TV um dia desses foi importante para ns. Algumas pessoas acharam que a reportagem foi uma crtica. Eu acho que temos que aprender a aceitar as coisas como elas so. verdade que todos ns, polticos, gostaramos que, todo dia, as manchetes nos noticirios fossem favorveis, mas no somos assim nem mesmo em nossas vidas privadas. Ento por que devemos pedir que os outros sejam? O que temos apenas a conscincia e a certeza de que estamos fazendo nosso melhor e que somos sensveis o suficiente para corrigir os erros quando os encontrarmos, entender que so erros e corrigir nosso caminho. De vez em quando as pessoas dizem: Mas o registro de beneficirios do Bolsa Famlia faz isso, no faz aquilo. Bom, se at mesmo uma grande rede de supermercados como o Po de Acar aceita a possibilidade de 1% de perdas para roubos, imagine o que pode acontecer com um programa que trabalha com cinco milhes de cartes de dbito. Pode haver algumas fraudes. Pode haver.12 Em seu discurso, o presidente fez referncia aos possveis problemas no registro dos beneficirios. Desde o incio, o programa confiou em um registro chamado Cadastro nico, um enorme banco de dados que rene dados sobre todas as famlias no pas que esto em situao de pobreza, definindo como limiar de renda R$ 1.530por ms, ou trs vezes o valor do salrio mnimo nacional13. O Cadastro nico mantido pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, mas os governos municipais so responsveis por coletar os dados de famlias pobres e registr-los. Esse foi um dos pontos sensveis que levaram criao do Bolsa Famlia como mencionado anteriormente, parte do governo queria responsabilizar a sociedade civil pela seleo dos beneficirios e seus registros, enquanto a outra parte desejava ter os governos municipais desempenhando tal funo. A ltima ideia prevaleceu. Aps serem registradas no Cadastro nico, as famlias so selecionadas para receber o benefcio pelo governo federal. Os recursos so, ento, diretamente pagos s famlias com o uso de um carto de dbito emitido por um banco federal. Com os cartes, o benefcio pode ser sacado em bancos, correios, loterias e outras formas correspondentes de bancos. As famlias podem utilizar os benefcios livremente e no precisam prestar contas de seus gastos. Em aproximadamente 95% dos casos, os cartes de dbito so registrados em nome de uma mulher. O valor mdio do benefcio de R$ 114, mas pode atingir at R$ 242, dependendo das caractersticas da famlia.
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Para receber os benefcios, as famlias devem cumprir as condicionalidades projetadas para o desenvolvimento de capital humano. As condicionalidades de educao exigem frequncia escolar de no mnimo 85% para crianas entre seis e 15 anos de idade e 75% para adolescentes de 16 ou 17 anos. As condicionalidades de sade exigem que as crianas entre zero e seis anos sejam imunizadas e recebam acompanhamento do crescimento; e tambm que mulheres grvidas frequentem sesses pr e ps-natal. Finalmente, as condicionalidades de assistncia social requerem que as crianas em situao de risco de trabalho infantil participem de atividades extraescolares. Os servios de sade, educao e assistncia social relacionados s condicionalidades so universais e fornecidos gratuitamente. Apesar do modelo complexo do programa com condicionalidades, nas primeiras etapas da implementao, a ateno da mdia estava focada especialmente nos erros de incluso e excluso, assim como na qualidade das escolas e do atendimento. A Dra. Kathy Lindert, uma especialista em Proteo Social do Banco Mundial, comentou sobre a cobertura da mdia baseada em uma extensa anlise desta sobre o programa. Do ponto de vista dos objetivos e funes do Programa Bolsa Famlia, entretanto, pode-se dizer que a cobertura da mdia s vezes perde o foco, como no caso da reportagem sobre os erros de incluso x excluso ou sobre o papel do programa na promoo da frequncia escolar (via condicionalidades) x qualidade da educao (fora do domnio do PBF). Da mesma forma, de um ponto de vista tcnico, existem diferenas importantes entre erros administrativos e fraudes intencionais (ambos esto presentes de certo modo em todos os programas), mas estes conceitos so por vezes confundidos nas reportagens. A anlise deve ser til para ajudar a prpria mdia a identificar novos ganchos para suas matrias e para melhor compreender a natureza e o papel do programa, assim como aspectos essenciais da sua implementao.14 Tendo sobrevivido a um primeiro ano de crtica intensa por parte da mdia, o maior teste do programa veio com a eleio presidencial de 2006 a primeira eleio nacional desde a criao do Bolsa Famlia. Na poca das eleies (outubro de 2006), o programa j havia atingido sua meta de 11,1 milhes de famlias que, segundo estimativas, viviam abaixo da linha da pobreza. Todos os candidatos que concorriam s eleies presidenciais mencionaram publicamente que apoiavam o programa. Para o presidente Lula, isso significou grande histria de sucesso na reduo

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da pobreza e desigualdade, que se traduziu em apoio eleitoral em sua campanha para reeleio. Para seu principal oponente, Geraldo Alckmin, os votos de 11,1 milhes de famlias no poderiam ser ignorados e ele disputou a paternidade do programa, j que sua origem est em iniciativas de governos anteriores em nvel federal e subnacionais. Em vez de atacar o programa, os partidos de oposio mencionaram que esse seria expandido e melhorado.

Os resultados eleitorais deixaram claro que grande parte da sociedade civil considerou o programa como um bem que gostaria de manter

Em janeiro de 2011, o Bolsa Famlia atingiu 12,85 milhes de famlias em todos os municpios brasileiros e no Distrito Federal, com oramento para o ano de aproximadamente R$ 10 bilhes. O programa custa quase 0,4% do Produto Interno Bruto do Brasil a cada ano. Em outubro de 2010, mais uma eleio presidencial foi realizada e, mais uma vez, os principais candidatos declararam publicamente seu apoio ao programa. A atual presidenta Dilma Rousseff renovou publicamente o compromisso com o programa, aprovando aumento mdio de 19,8% na prestao do benefcio em maro de 2011. 5. Impactos documentados O programa Bolsa Famlia considerado um dos maiores do tipo no mundo15, beneficiando aproximadamente 50 milhes de pessoas no pas. Seus objetivos so: combate misria e fome e diminuio imediata dos efeitos mais urgentes da pobreza; ruptura intergeracional do ciclo da pobreza por meio de condicionalidades de sade, educao e assistncia social; promoo do acesso a servios pblicos, tambm por meio das condicionalidades; e finalmente a integrao e racionalizao da rede de seguridade social. Muitos estudos documentaram os impactos do Programa Bolsa Famlia na reduo da pobreza e da desigualdade16, melhoria das economias locais, reduo da desnutrio infantil e outros impactos referentes segurana alimentar.17 Talvez os impactos mais importantes da poltica pblica tenham sido na reduo da pobreza e da desigualdade dois problemas persistentes e inter-relacionados em toda a histria do Brasil. Entre os anos de 2001 e 2008, a taxa de crescimento anual mdio da renda per capita por famlia foi um pouco abaixo de 3% para toda a populao, o

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que no bom se comparado aos pases de maior crescimento no mundo. 18 Entretanto, quando os dados da renda familiar so categorizados em decis de distribuio, uma distino importante revelada: enquanto a renda dos 10% mais pobres cresceu a uma mdia de quase 8% ao ano, a renda dos 10% mais ricos cresceu a uma mdia de quase 1,5% ao ano. A continuao dessa tendncia desencadeou reduo importante nos nveis de desigualdade de renda no Brasil, que atingiu os patamares mais baixos medidos pelo coeficiente de Gini desde o incio da srie histrica disponvel, em 1976.19 Apesar da grande importncia da reduo da desigualdade de renda, parcialmente atribuvel ao Bolsa Famlia e a outras polticas sociais, algumas avaliaes de programa de transferncia de renda tambm indicam evidncia de impactos positivos em outras reas, tal como segurana alimentar e nutricional. Um estudo transversal feito na poca da expanso do programa em 2005 documenta que a prevalncia de desnutrio entre crianas de seis meses a um ano de idade, em famlias que no so beneficirias do programa, foi 2,65 vezes mais alta que a prevalncia de desnutrio nas famlias beneficirias.20 Pesquisas representativas sobre os beneficirios mostram que seus maiores gastos no Bolsa Famlia so com alimentos (indicados por 87% das famlias), material escolar (mencionados por 46% das famlias) e vesturio (37% das famlias). Isso significativo, considerando-se os primeiros debates sobre como ter certeza de que as famlias gastavam o dinheiro com alimentos. Levando-se em considerao que em 95% dos casos o benefcio em dinheiro pago diretamente a uma mulher, esses nmeros reforam as evidncias de que mulheres gastam melhor do que os homens. Outra consequncia importante revelada pelas pesquisas foi a de que 40% das mulheres relataram aumento no poder de deciso dentro de seus lares aps receberem o programa.

Em algumas situaes, controles menos rgidos podem levar a uma reconciliao do desempenho com formas de controle

No caso do Brasil, a crise econmica mundial de 2008-2009 providenciou oportuno teste para a afirmao de que as polticas sociais podem agir de modo contracclico, reduzindo os efeitos dos choques externos por meio de incentivos aos mercados internos e consumo das famlias.21

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6. Notas finais: ampliando o espao pblico A possibilidade de o Bolsa Famlia promover uma integrao de resultados pblicos e cvicos , talvez, mais importante que as tradicionais avaliaes de impacto. Acima e alm da lgica estabelecida e dos resultados da poltica pblica de transferncia condicionada de renda, desde a implementao do programa, tornou-se claro que o sucesso dependia de um conjunto mais amplo de mudanas nas esferas pblica e civil. A forte liderana pressionou a implementao do programa, bem como impulsionou o avano em outros aspectos da agenda poltico-social. Portanto, os resultados gerados pelo programa contriburam para a criao de um espao pblico ampliado em vrias reas. Primeiramente, uma fatia considervel da populao pobre brasileira ainda no tinha qualquer forma de identificao ou documentos oficiais. Por conta disso, era excluda do acesso aos servios pblicos. Em entrevista concedida em 2005, o ento ministro do do Desenvolvimento Social e Combate Fome, Patrus Ananias, exps as dificuldades e conquistas cvicas que eles vivenciaram. uma questo de cidadania assegurar que as pessoas obtenham registro oficial. Estamos realizando parcerias com organizaes sociais para ajudar as pessoas a conseguirem seus documentos de identificao. Muitas famlias que cumprem rigorosamente com as regras do programa ainda no recebem o dinheiro porque no existem do ponto de vista cvico. Estas so pessoas que nunca tiveram uma certido de nascimento, de casamento, ou qualquer coisa do tipo. No vejo interesse poltico ou eleitoral nosso. Temos parcerias com cada um dos governos locais no pas.22

Em segundo lugar, o poder aquisitivo atual das famlias mais pobres teve grande influncia na dinmica econmica do pas. Grandes empresas de alimentos investiram em fbricas no Nordeste a regio mais pobre do pas a fim de atender a esses novos mercados. At mesmo os produtos alimentcios mudaram, apresentando embalagens com pores menores e materiais mais simples, para torn-los mais acessveis s pessoas de baixa renda.23 Em terceiro lugar, o principal mecanismo de pagamento utilizado pelo programa Bolsa Famlia os cartes de dbito deu o primeiro passo para outras iniciativas pblicas. O banco federal responsvel por emitir os cartes a Caixa est convertendo os cartes de saque em contas bancrias simplificadas. Dentro desse programa, as famlias esto

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comeando a ter acesso a um novo conjunto de produtos financeiros, tais como pequenos emprstimos, poupana e outros servios que ajudam os beneficirios a serem includos no sistema bancrio formal.24 Em quarto lugar, a discusso sobre accountability e controle sobre o pagamento dos benefcios criou fortes incentivos por mais transparncia. Qualquer um com acesso internet pode checar se uma pessoa beneficiria do Bolsa Famlia (e de outros programas governamentais tambm) no site http://www.portaldatransparencia.gov.br. Finalmente, o principal banco de dados eletrnico para gerenciar o programa o Cadastro nico de Beneficirios possibilita o avano da tecnologia com grande potencial para o desenvolvimento, a implementao e a avaliao de outras polticas sociais. Desde que o banco de dados foi construdo, novas iniciativas puderam ser planejadas, utilizando tcnicas de anlise geomtica para identificar necessidades e monitorar a prestao de servios pblicos populao. At agora, essas possibilidades no foram exploradas em seu mximo potencial, o que indica que os impactos futuros podem tambm ser muito importantes. Dentro do conceito de espao pblico ampliado, o Bolsa Famlia pode sugerir possibilidades interessantes de uma poltica pblica que foi iniciada por governos locais, construiu seu caminho rumo a uma poltica nacional e, por fim, foi incorporada como um bem da sociedade civil. Da perspectiva do eixo dos resultados sociais e civis, o programa promoveu uma integrao de polticas pblicas com impactos que ultrapassaram muito seus propsitos polticos originais, demonstrando que financiar famlias em nvel micro pode ser uma forma de alcanar impactos no desenvolvimento em larga escala.

Notas
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Frederico Guanais especialista snior em Sade na Diviso de Sade e Proteo Social, do Banco de Desenvolvimento Interamericano em Washington, DC. No momento em que as primeiras verses deste trabalho foram escritas, ele ocupava o cargo de Chefe da Assessoria de Cooperao Internacional da Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP), em Braslia. As descobertas, interpretaes e concluses no necessariamente refletem a viso do Governo brasileiro ou do Banco de Desenvolvimento Interamericano. O caso foi elaborado em 2010, mas algumas informaes foram atualizadas no incio de 2011. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (2010). Ipeadata. Braslia, Distrito Federal, Brasil. Disponvel em: http://www.ipeadata.gov.br Taxa de inflao para o ano de 1993 foi de 2.489% (dois mil quatrocentos e oitenta e nove por cento) Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (2010). Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (2010).

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Veja mais casos em http://casoteca.enap.gov.br

Salomon M (2003). Graziano indica que Vale-Gs e Bolsa-Renda podem acabar (Entrevista de Jos Graziano ao jornal Folha de So Paulo, publicada no dia 2 de fevereiro de 2003). A Comisso de Poltica Social Interministerial um grupo de trabalho coordenado pelo Gabinete da Presidncia da Repblica com o propsito de integrar as diferentes reas das polticas sociais. Belchior, M (2009). Discurso durante o Frum Brasil-Frana Profissionalizao e consolidao do servio pblico no contexto da reforma poltica pblica, na Escola Nacional de Adminis trao Pblica, Braslia, Brasil, em 15 de setembro de 2009. O Programa de Erradicao do Trabalho Infantil continuou existindo separadamente at 2005, quando tambm foi agregado ao Bolsa Famlia. Betto, Frei (2009). Calendrio do Poder. Rio de Janeiro: Rocco. Pesquisas existentes indicam que as mulheres gastam o dinheiro muito melhor. Presidente Lula. Discurso na 5 Reunio do Conselho Nacional de Alimentao e Nutrio. 26 de outubro de 2004. Disponvel em: http:// www.info.planalto.gov.br/download/discursos/pr583.doc Valor referente ao salrio mnimo nacional vigente em 2010 (R$ 510). Em maro de 2011, foram implementadas mudanas importantes no Programa. Entre elas, est o fato de, para fazer parte do Bolsa Famlia, os interessados deverem, a partir desse momento, possuir renda familiar mensal de at R$ 140 por pessoa e estarem cadastrados no Cadastro nico para Programas Sociais. Lindert K, Vincensini V. (2010). Bolsa Famlia in the Head lines: An Analysis of the Medias Treatment of Conditional Cash Transfers in Brazil. Washington, DC: The World Bank. Disponvel em: http:// siteresources.worldbank.org/SAFETYNETSANDTRANSFERS/Resources/ Lindert-CCT_Media_Study-Dec2010.pdf. Experincias similares foram implementadas em muitos pases da Amrica Latina e outros. Similar ao Bolsa Famlia, o Mxico tem um programa de transferncia de dinheiro de larga escala e muito bemsucedido chamado Oportunidades. Rocha S. (2008). Transferncias de renda federais: focalizao e impactos sobre pobreza e desigualdade. Rev. econ. Contemp., vol.12, n.1, pp. 67-96; Soares, S (2008). O Ritmo de Queda na Desigualdade no Brasil Adequado? Evidncias do Contexto Histrico e Internacional. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. Texto para Discusso n. 1339; Kakwani N, Neri M, Son, H (2006). Pro-Poor Growth and Social Programmes in Brazil. Fundao Getlio Vargas. Ensaios Econmicos n. 639. Santos L, Paes-Sousa R, Silva JB, Victora CG (2008). National Immunization Day: a strategy to monitor health and nutrition indicators. Boletim da Organizao Mundial da Sade, v. 86, p. 474-479. Paes de Barros R (2009). Sucessos e Desafios para a Proteo e Promoo no Brasil. Apresentao no Simpsio Internacional Sobre Desenvolvimento. Social Policies for Development: Overcoming Poverty and Promoting Inclusion, Braslia, Brasil. Paes de Barros R (2009). Santos, L, Paes-Sousa R, Silva JB, Victora CG (2008). Ananias de Sousa, P (2009). El combate al hambre y el nuevo marco de las polticas pblicas: implementando un efectivo Estado de Bienestar en Brasil. [O Combate fome e o novo marco das polticas pblicas:

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implementando um estado efetivo de bem-estar no Brasil]. Revista espaola de desarrollo y cooperacin, v. 22, p. 11-26.; Soares, Sergei (2009). Volatilidade de Renda e a Cobertura do Programa Bolsa Famlia. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. Texto para Discusso n. 1459.
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Kriger, Gustavo (2003). Entrevis ta com o Ministro Patrus Ananias Revista poca, publicada em 29 de agosto de 2005. Pacheco P (2009). Crise afeta menos a base da pirmide. Artigo publicado no jornal O Estado de So Paulo no dia 11 de maio de 2009. De acordo com dados de janeiro de 2011, fornecido pelo Ministrio do Desenvolvimento Social, 1,9 milhes de beneficirios (ou 15% do nmero total de famlias que recebem o Bolsa Famlia) j recebem seu pagamento em dinheiro por meio de uma conta bancria pessoal.

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