UNIVERSIDAD DE COSTA RICA FACULTAD DE DERECHO

Tesis de grado para optar al ttulo de Licenciada en Derecho

LA TUTELA JUDICIAL Y EFECTIVA DE LA APLICACIN DEL CODIGO PROCESAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SUS DIMENSIONES CONSTITUCIONALES,

Mara Alejandra Fernndez Zeledn 991556

San Jos, enero del 2009

INDICE
INDICE ...............................................................................................................................2 INTRODUCCION................................................................................................................5 CAPITULO I .....................................................................................................................10 EL DERECHO A LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA .......................................................10 DELIMITACION CONCEPTUAL .......................................................................................10 SECCIN I LA NOCIN DE JUSTICIA PRONTA Y CUMPLIDA...................................10 1. 2. FASE PRESTACIONAL ..................................................................................................... 15 FASE REACCIONAL ........................................................................................................ 16

SECCIN II SUSTENTO NORMATIVO Y DESARROLLO JURISPRUDENCIAL DE LA NOCIN DE JUSTICIA PRONTA ....................................................................................17 SECCIN III LA TUTELA JUDICIAL Y EFECTIVA EN LA ADMINISTRACIN DE

JUSTICIA COSTARRICENSE .........................................................................................22 A. GENERALIDADES............................................................................................................ 22 B. JURISDICCIN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA ................................................................. 23 CAPITULO II ....................................................................................................................26 LOS PRINCIPIOS DEL .....................................................................................................27 PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.............................................................27 DELIMITACION CONCEPTUAL .......................................................................................27 SECCIN I LA NOCIN DE LOS PRINCIPIOS DEL PROCESO CONTENCIOSO ......27 ADMINISTRATIVO ...........................................................................................................27 A. B. C. D. ASPECTOS GENERALES ................................................................................................ 28 FUNCIONES DE LOS PRINCIPIOS GENERALES ................................................................. 32 LOS PRINCIPIOS GENERALES EN EL NUEVO CDIGO PROCESAL .................................. 34 LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO ............ 36 a) Principio Impulso de Oficio ................................................................................ 36 b) Verdad Real e Instruccin ................................................................................. 40 c) Informalismo en favor del Administrado ......................................................... 42 d) Debido Proceso .................................................................................................... 46 e) Celeridad ................................................................................................................ 54

f) g) h)

Contradiccin ........................................................................................................ 58 Simplicidad ............................................................................................................ 60 Eficacia y Eficiencia ............................................................................................. 62

SECCIN II LA ORALIDAD COMO PRINCIPIO RECTOR DEL NUEVO PROCESO CONTENCIOSO ...............................................................................................................66 INMEDIACIN .................................................................................................................. 70 CONCENTRACIN ........................................................................................................... 74 PUBLICIDAD ................................................................................................................... 77 EL PROCESO POR AUDIENCIAS EN EL CDIGO PROCESAL ..................................................... 79 a) Ventajas y desventajas de la oralidad .................................................................. 83 CAPITULO III ...................................................................................................................86 LA AMPLIACION DE LA LEGITIMACION EN LA NUEVA LEGISLACION CONTENCIOSA .........................................................................................................................................86 DELIMITACION CONCEPTUAL .......................................................................................86 SECCIN I LA CAPACIDAD PROCESAL .....................................................................87 SECCIN II LEGITIMACIN ..........................................................................................96 A. GENERALIDADES ................................................................................................................ 96 B. LA LEGITIMACIN ACTIVA ............................................................................................... 100 C. LA LEGITIMACIN PASIVA ............................................................................................... 111 Administracin autora de la conducta administrativa............................................. 112 rganos con personalidad jurdica instrumental.................................................... 112 Personas que deriven derechos e intereses legtimos de ..................................... 113 la conducta administrativa impugnada ............................................................................ 113 Cualquier persona responsable funcional o personalmente....................... 113 Tutela Administrativa ejercida por la Contralora General de la ............................ 114 Repblica......................................................................................................................... 114 Otros supuestos de Tutela Administrativa ............................................................. 116 Supuestas jerarquas impropias............................................................................. 117 Impugnacin indirecta de reglamentos emanados de otro.................................... 118 ente distinto al que emite el acto de sujecin individual.................................................. 118 D. INTERVENCIN ADHESIVA O COADYUVANCIA ................................................................... 119 E. LEGITIMACIN POR TRANSMISIN Y TERCEROS INTERVINIENTES .................................... 121 CAPITULO IV ................................................................................................................. 122 EL AGOTAMIENTO FACULTATIVO DE LA VIA ADMINISTRATIVA EN PROCURA DE UNA JUSTICIA PRONTA Y CUMPLIDA ........................................................................ 122 DELIMITACION CONCEPTUAL ..................................................................................... 122 SECCIN I EL AGOTAMIENTO DE LA VA ADMINISTRATIVA................................ 123 A. ASPECTOS GENERALES ............................................................................................... 123 B. EL AGOTAMIENTO DE LA VA ADMINISTRATIVA EN LA LEGISLACIN COSTARRICENSE . 128 C. EL AGOTAMIENTO FACULTATIVO EN EL NUEVO CDIGO PROCESAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO ................................................................................................................... 133

D. E.

EL SILENCIO NEGATIVO ............................................................................................... 140 LA DECLARATORIA DE LESIVIDAD ................................................................................ 143

CAPITULO V .................................................................................................................. 147 LA CONCILIACIN ........................................................................................................ 147 DELIMITACION CONCEPTUAL ..................................................................................... 147 SECCIN I LA CONCILIACIN ................................................................................... 148 SECCIN II LA CONCILIACIN EN EL CDIGO PROCESAL CONTENCIOSO

....................................................................................................................................... 153 ADMINISTRATIVO ......................................................................................................... 153 SECCIN III LAS MEDIDAS CAUTELARES DENTRO DEL PROCESO DE

CONCILIACIN ............................................................................................................. 168 CAPITULO VI ................................................................................................................. 172 LA EJECUCION DE SENTENCIA EN LOS PROCESOS ............................................... 172 CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS Y CIVILES DE HACIENDA ................................ 172 DELIMITACION CONCEPTUAL ..................................................................................... 172 SECCIN I LA EJECUCIN DE SENTENCIA ............................................................. 173 A. B. C. D. E. ASPECTOS GENERALES ............................................................................................... 173 LA EJECUCIN DE SENTENCIA DENTRO DEL CDIGO PROCESAL ................................ 176 EL PROCEDIMIENTO DE EMBARGO............................................................................... 188 CUMPLIMIENTO DE SENTENCIAS FIRMES ..................................................................... 190 EJECUCIN DE SENTENCIA DE LOS PROCESOS CONSTITUCIONALES DE HABEAS CORPUS Y AMPARO ............................................................................................................................. 192 CONCLUSIONES ........................................................................................................... 195 BIBLIOGRAFIA............................................................................................................... 204

INTRODUCCION

El cumplimiento de la Justicia Pronta es uno de los pilares fundamentales de la democracia. Nuestro Constituyente busca que los conflictos que se suscitan en la sociedad sean resueltos a travs de un procedimiento que garantice los principios de justicia, orden, seguridad y paz social. Por tal razn, el Estado se encuentra en la obligacin de garantizar el derecho plasmado en los artculos 27 y 41 de nuestra Constitucin Poltica, proporcionando para tales efectos los mecanismos necesarios para garantizar la proteccin de los derechos fundamentales de toda persona. La Justicia Pronta y Cumplida es un mandato constitucional, y por ende es deber del Poder Judicial velar por su fiel cumplimiento, en el tanto ste le confiere al ciudadano el derecho a un trmite expedito que le brinde un total acceso a la justicia, sin dilaciones procesales en los casos en que una actuacin administrativa haya lesionado sus derechos subjetivos o intereses legtimos, por cuanto los retrasos injustificados e indebidos pueden traducirse en una denegacin de ese derecho. En igual sentido, la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa creada en el artculo 49 de la Constitucin Poltica, tiene por objeto no slo

tutelar las situaciones jurdicas de los administrados, garantizando la legalidad de cualquier conducta de la Administracin Pblica que se encuentre sujeta al Derecho Administrativo, sino que tambin deber conocer y resolver los diversos conflictos que de la relacin jurdicoadministrativa se deriven.

El surgimiento de la Va Contencioso Administrativa

se da en

resguardo de los derechos subjetivos e intereses legtimos de los administrados y en contra de los actos o disposiciones que la Administracin pretenda imponer, afectando esos derechos.

Con la entrada en vigencia del Cdigo Procesal Contencioso Administrativo, Ley No. 8508, el Legislador propone una jurisdiccin Contencioso-Administrativa plenaria y universal, sumamente expedita y clere gracias a los diversos mecanismos procesales que incorpora.

Mediante la aplicacin de ese cuerpo normativo, se propone a operadores del derecho, administrados y Administraciones, una

jurisdiccin caracterizada por simplicidad, celeridad y prontitud para el amparo y proteccin efectiva de las situaciones jurdicas sustanciales de los administrados.

Precisamente, en virtud de la reciente puesta en marcha del Cdigo Procesal, as como de la importancia que reviste el tema de la Tutela Judicial Efectiva en la sociedad costarricense, se ha propuesto como objetivo general de esta investigacin la tarea de analizar el contenido terico-prctico al que hace referencia la aplicacin del Cdigo Procesal Contencioso Administrativo, estudiando los factores que generaban la ineficacia caracterstica de la derogada Ley Reguladora de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa y que ha sido superada por el Legislador mediante la aplicacin de los nuevos mecanismos contemplados en el Cdigo.

As mismo, como objetivos especficos de la investigacin se han planteado los siguientes:

 Definir el concepto de Justicia Pronta y Cumplida en el Ordenamiento Jurdico Nacional a efecto de buscar su aplicacin dentro del nuevo cuerpo normativo. Dimensionar los alcances normativos que el legislador otorg a la Va Contencioso-Administrativa para garantizar la Tutela Judicial Efectiva de los derechos de los administrados. Examinar la aplicacin y garanta del Debido Proceso dentro del proceso Administrativo. Analizar el proceso mixto que introduce el Cdigo Procesal al incorporar fases caracterizadas por una tramitacin oral, la cual contribuye a la celeridad, humanizacin y democratizacin del proceso. Dimensionar la ampliacin de la legitimacin en la Nueva Legislacin Contenciosa. Analizar el origen de la Jurisdiccin Contenciosa dentro de nuestro Ordenamiento Constitucional a efecto de establecer la relacin directa que existe entre los numerales 27, 41 y 49 los cuales por su naturaleza son considerados como derechos inherentes de las personas. Observar las ventajas que genera el agotamiento facultativo de la Va Administrativa como parte de los mecanismos que permiten aligerar el proceso. Estimar las potestades otorgadas por el Legislador al Juez

Ejecutor, a fin de hacer cumplir de manera gil y oportuna las sentencias emanadas por los Tribunales Contenciosos.

Para desarrollar la presente investigacin se ha

tomado como

hiptesis la procedencia de la reforma de los institutos rectores de la

Jurisdiccin Contencioso Administrativo para garantizar la Tutela Judicial Efectiva de los derechos de los administrados toda vez que, durante los ltimos 40 aos la derogada Ley No. 3667 ha caracterizado el procedimiento contencioso como un instrumento dilatorio, burocrtico, lesivo y violatorio de los derechos de los administrados.

La metodologa empleada para la realizacin de este proyecto consistir bsicamente en el anlisis bibliogrfico y comparativo que

permitir contraponer el Cdigo Procesal Contencioso Administrativo con los mecanismos utilizados por la derogada Ley No. 3667 a efecto de ampliar el criterio de procedencia de la reforma, estableciendo la realidad jurdica de la Jurisdiccin Contenciosa en nuestro Ordenamiento Jurdico.

Cabe destacar que la presente tesis no har un anlisis pormenorizado de todo el Cdigo Procesal Contencioso Administrativo; nicamente se tomaran algunos de los aspectos ms relevantes en relacin con la Tutela Judicial Efectiva.

Por lo anterior, esta investigacin realizar en su primer captulo un anlisis del derecho consagrado en nuestra Constitucin Poltica a la Tutela Judicial Efectiva como garanta de los intereses de los administrados. En este sentido se tratar de definir el Principio de Justicia Pronta y Cumplida as como el alcance de la Tutela Judicial Efectiva en la Administracin de la Justicia Costarricense.

El captulo segundo abarcar los principios procesales que informan este proceso, toda vez que se encuentra dirigido a garantizar a los administrados como lo ha llamado la Sala Constitucional, el Derecho General a la Justicia es decir, la garanta procesal a esa tutela judicial efectiva.

Por su parte, otro de los temas innovadores propuestos por el nuevo cuerpo normativo es el referido en el captulo tercero acerca de la legitimacin de quien busca el auxilio judicial, el cual ha sido flexibilizado por el Legislador Procesal. De esta forma se incorpora el inters legtimo para acceder al rgimen jurisdiccional, y dentro de l, los intereses difusos y colectivos, de inevitable proteccin dentro del rgimen social moderno.

De igual forma, el presente trabajo contempla como parte de los cambios planteados por el Nuevo Cdigo Procesal la subsanacin

planteada por la Sala Constitucional en cuanto al agotamiento de la va administrativa la cual fue incorporada al nuevo instrumento procesal, quedando el agotamiento facultativo como la proceso. regla general de este

En lo que se refiere a los arreglos entre las partes, se ha introducido un capitulo referente al mecanismo de la conciliacin intrajudicial de cara a una sociedad ms abierta, asertiva, dinmica y sensibilizada a la resolucin autocompositiva de los conflictos.

Finalmente, se ha considerado indispensable reservar un captulo a la valoracin de los novedosos mecanismos que ha introducido el legislador a travs de los cuales se le conceden amplias facultades de accin tanto al Juez Sentenciador como al Juez Ejecutor que le permiten llevar a cabo una adecuada labor en la Administracin de Justicia.

CAPITULO I

EL DERECHO A LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA

DELIMITACION CONCEPTUAL

En cualquier Estado Social de Derecho uno de los ideales ms relevantes es precisamente la correcta aplicacin de la Justicia, pues resulta indudable que todo ordenamiento jurdico la programa y aspira a ejercerla. En este apartado se establecern algunas consideraciones

generales sobre el tema. Se analizar el sustento normativo y jurisprudencial de la nocin Justicia, lo cual servir de base para esta investigacin Seccin I La Nocin de Justicia Pronta y Cumplida La determinacin conceptual en cualquier rama del derecho de un proceso expedito y sin dilaciones indebidas, lleva consigo necesariamente acudir a las relaciones legales que de alguna manera tienen que ver con garantas en los procesos. A partir de la relacin armnica de los artculos 27 y 41 de nuestra Constitucin Poltica se deriva el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, o como lo ha llamado la Sala Constitucional, el derecho general a la justicia. El derecho a la tutela judicial efectiva puede definirse como el derecho de todas las personas a tener acceso al sistema judicial y a

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ejercer, en el seno del proceso, todas sus facultades para que los rganos jurisdiccionales estudien su pretensin y emitan una resolucin motivada y conforme a derecho que, acogiendo o desestimando dicha pretensin, establezca la verdad oficial
1

La Sala Constitucional,

por su parte, lo ha definido, como la

existencia y disponibilidad de un sistema de administracin de la justicia, valga decir, de un conjunto de mecanismos idneos para el ejercicio de la funcin jurisdiccional del Estado lo cual comprende, un conjunto de rganos judiciales independientes especializados en ese ejercicio, la disponibilidad de ese aparato para resolver los conflictos y corregir los entuertos que origina la vida social, en forma civilizada y eficaz, y el acceso garantizado a esa justicia para todas las personas, en condiciones de igualdad y sin discriminacin. 2

De ambas definiciones considero oportuno el extraer algunos elementos concretos de este derecho fundamental por un lado la total independencia del Sistema Judicial as como la exclusividad y

universalidad de la funcin jurisdiccional en manos de los Tribunales de Justicia elementos que se desprenden de los numerales 35, 121 inciso 20, 152, 153, 156 y 35 de nuestra Carta Magna.

Otro elemento importante es el hecho de que la justicia sea cumplida de forma gil y oportuna lo cual significa que toda persona tiene derecho a una sentencia justa, en el sentido de que las normas procesales deben interpretarse a la luz del principio pro sentencia, es decir, que se interpreten en el sentido de facilitar la administracin de justicia y no como
1

HERNANDEZ VALLE, (Rubn). El Rgimen Jurdico de los Derechos Fundamentales en Costa Rica, San Jos, Costa Rica: Editorial Juricentro, 2002. p. 217 2 Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto 1739-92 de las once horas cuarenta y cinco minutos del primero de julio de 1992

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un obstculo para alcanzarla. De esta forma, el derecho de acceso a la justicia no puede ser obstaculizado por formalismos enervantes toda vez que no son admisibles aquellos obstculos que puedan estimarse excesivos, que sean producto de un formalismo que no aparezca justificado y proporcionado conforme a las finalidades que se establecen.

La eficacia del sistema de Administracin de Justicia ha sido uno de los temas ms controversiales que ha manejado la sociedad

costarricense, el cual encierra la responsabilidad que envuelve la labor de los funcionarios judiciales, aspectos entre los cuales se encuentra la necesidad de que la aplicacin de la justicia deba ser pronta y cumplida, siendo este uno de los pilares de un sistema de administracin de justicia que se precie de informar la estructura de un Estado Social de Derecho.

En resumen, la tutela judicial efectiva incluye el derecho de acceder a un rgano judicial y, adems reconocer el derecho de conseguir de ste una resolucin motivada, razonable y que se ajuste a la legislacin vigente.

En este punto es importante dedicar algunas lneas al tema de la "dilacin" y el concepto de "indebida". El primero de ellos es definido por la Real Academia Espaola, como "retardacin o detencin de una cosa por algn tiempo". En nuestro caso de estudio lo que se retarda es la justicia, representada por el pronunciamiento de los rganos

administradores de justicia, los cuales conocen de un determinado conflicto sometido a su valoracin. Es importante tener presente que el retraso es sobre la determinacin final, la cual se constituye como el fin ltimo del litigio. Empero, el retraso no en todos los casos es endilgable a los jueces, toda vez que existen muchos elementos que pueden producir ese efecto.

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El concepto de "indebida", se define como "ilcito, injusto y falto de equidad". De esa manera, se trata en esencia de soportar dilaciones justas y de resultar ilcito, generar dilaciones injustas.

El derecho a obtener una respuesta judicial sin demoras se constituye en un derecho constitucional, consagrado en el artculo 41 de la Constitucin Poltica el cual establece el derecho fundamental de toda persona a que los reclamos que interponga ya sea en va judicial o

administrativa, sean resueltos en un plazo razonable, lo que ha de ser establecido atendiendo a la complejidad del asunto que se plantea, la conducta de los litigantes y las autoridades, las consecuencias para las partes de la demora, las pautas o mrgenes ordinarios de los tipos de proceso de que se trata y el estndar medio para la resolucin de asuntos similares.3

Ofrece al ciudadano la expectativa de ver resuelto su caso en un espacio temporal aceptable y a su vez obliga al Estado a desplegar las acciones necesarias que garanticen que ese proceso se desarrolle en tiempo adecuado.

De lo anterior se debe rescatar que una justicia tarda es equiparable a una denegacin de justicia; motivo por el cual, para preservar el ideal del Estado de Derecho y una correcta Administracin de Justicia resulta fundamental corregir todas aquellas situaciones que puedan provocar dilaciones indebidas que constituyen serias violaciones a este derecho.

Arias, K y Herrera, A (2001); La Justicia Pronta y Cumplida en Costa Rica, Tesis de Graduacin para optar por el grado de Licenciatura en Derecho. Campus Rodrigo Facio: Universidad de Costa Rica. p. 57

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Es evidente que la duracin excesiva y no justificada de los procesos implica una clara violacin a este derecho toda vez que por razones de seguridad jurdica las acciones puestas en conocimiento de la plazos

Administracin de Justicia deben ser resueltas dentro de razonables los cuales en la mayora de los casos conceptos indeterminados pues ese plazo

se constituyen en debe ser

razonable

determinado en razn de cada caso particular, dependiendo de las complejidades y caractersticas especiales que lo revistan.

Sin embargo, no existe una regla universal que determine en qu consiste una dilacin debida y cul es indebida. La complejidad ha sido tomada como la base. El tema ha sido tratado como se indic tomando como apoyo la complejidad del asunto; aspecto que ha obligado al

legislador a adecuar los plazos tomando en consideracin este elemento.

Resulta evidente que no es posible establecer claramente un marco temporal preciso para la tramitacin de un proceso, lo que determina que debe ubicarse en trminos relativos, bajo una ponderacin de mltiples factores que concurren en cada caso concreto. A saber, la complejidad de los litigios, los aspectos que se encuentran en discusin, la conducta procesal y personal de las autoridades y la consideracin de los medios disponibles. El termino "justicia pronta" necesariamente se ubica dentro de los conceptos indeterminados, en la medida en que su contenido es en esencia relativo a un cmulo de situaciones muy variables.

Se han incluido otros parmetros para determinar el incumplimiento del plazo razonable y de justicia pronta, como la falta de previsin del sistema judicial en su funcionamiento y organizacin, tambin los excesos

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de causas por resolver, provocados por deficiencias del sistema o los mismos operadores judiciales4

Ahora bien, en los casos en que la Tutela Judicial Efectiva se relaciona con el trmino "plazo razonable", el nivel de subjetividad se torna mayor, pues en caso de no tangibilizarse puede perder su sustrato normativo. Este concepto que ha tornado vigencia en los ltimos aos, en especial dentro de la justicia latina, presenta la bondad de que reconoce el conjunto de elementos objetivos y subjetivos que pueden interactuar en un proceso y tiene el defecto que impide establecer certeza en el trmino justicia pronta.

As las cosas, una justicia sin retrasos es darle contenido a una garanta que representa el respeto a los intereses particulares de cada ciudadano. Por esta razn, se pueden distinguir dos enfoques bsicos de esta garanta procesal:

1. Fase Prestacional

Evoca el derecho de los habitantes a exigir que los funcionarios tramiten los procesos en plazo prudencial, a partir de la existencia de normas constitucionales supraconstitucionales y legales que garantizan el derecho. Esta fase se entiende como una obligacin del juzgador de cumplir una serie de compromisos como prestatario pblico y garante de derechos, en orden a que la tramitacin procedimental se verifique dentro de cnones temporales, por incumbirle a l la funcin de materializar la justicia.

Ibid. p. 61

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A mi criterio, el objetivo fundamental de esta fase es la obligacin que tiene el juzgador de cumplir con su funcin de garante de los derechos de los ciudadanos que acuden a l en busca de la materializacin de ese ideal de justicia propio de un estado social de Derecho.

2. Fase Reaccional

Parte de la posibilidad del ciudadano de exigir al juez el cumplimiento de la obligacin de plasmar los procesos sin dilaciones. Dentro de tales es posible considerar el impulso procesal de oficio que es posible ubicar en el caso de Costa Rica en los primeros artculos procesales de todas las materias. El derecho desde el punto de vista subjetivo es inherente a toda persona, por lo que el afectado adquiere un ttulo que ejecuta al exigir al Estado la satisfaccin de los intereses que el ordenamiento juridico considera relevantes.

En resumen consiste en el derecho a que el ciudadano exija la conclusin de los procesos en que se incurra en una demasa procesal.

De esta forma y en palabras del propio Eduardo Garca de Enterria se podra decir que el derecho a la tutela efectiva es "el derecho de todas las personas a tener acceso al sistema judicial y a ejercer, en el seno del proceso, todas sus facultades para que los rganos jurisdiccionales estudien su pretensin y emitan una resolucin motivada y conforme con el derecho de que, acogiendo o desestimando dicha pretensin, se establezca la verdad oficial "5

GARCA DE ENTERRIA, (Eduardo). La Constitucin como Norma y el Tribunal Constitucional, Madrid, Editorial Civitas S.A.; 1985. p. 145

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Seccin II Sustento Normativo y Desarrollo Jurisprudencial de la Nocin de Justicia Pronta El Estado en su condicin de garante de los derechos de las personas, establece mecanismos que permiten al individuo denunciar los quebrantos que sufra en sus derechos y su consecuente

reestablecimiento.

Estos derechos se encuentran protegidos dentro de la legislacin nacional y en diferentes instrumentos de derecho internacional.

Las personas, como parte de su vida en sociedad, ven comnmente lesionados estos derechos, por lo cual es deber del Estado asegurar al ciudadano su cumplimiento y reconocimiento a travs de procedimientos que garanticen los principios de justicia, orden, seguridad y paz social.

Dentro del Ordenamiento Juridico Costarricense varios son los numerales que nos garantizan la proteccin de la Justicia Pronta.

Un primer acercamiento al artculo 27 de la Constitucin Poltica establece que el Derecho General a la Justicia, como lo ha denominado la Sala Constitucional, reconoce a todas las personas el derecho a obtener una correcta proteccin del Sistema de Administracin de Justicia. 6

El llamado Derecho de Peticin y Pronta Respuesta protegido por el numeral 27 de la Carta Fundamental y desarrollado en lo conducente por el artculo 32 de la Ley de Jurisdiccin Constitucional, pide al funcionario pblico una accin positiva ante la peticin expresa de un ciudadano.

Arias, K y Herrera, A, op.cit. p. 45

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Al respecto, la Sala Constitucional ha indicado que el derecho establecido en el artculo 27 de la Constitucin Poltica hace referencia a la facultad que posee todo ciudadano para dirigirse por escrito a cualquier funcionario pblico o entidad oficial con el fin de exponer un asunto de su inters. Esa garanta se complementa con el derecho a obtener pronta resolucin; pero esto ltimo no necesariamente significa una contestacin favorable. En otras palabras, es el derecho a pedir y no el derecho a obtener lo que se pide, lo que se garantiza, an cuando el funcionario pblico deba resolver con estricta sujecin a la ley, pues la libertad de peticin se funda en otro principio, esto es, en que no puede coartarse por la Administracin el derecho de los gobernados para dirigirse a los rganos pblicos. De manera que, la va de peticin permite plantear a la Administracin lo que no se puede obtener por va de recurso ante ella, siempre y cuando a sta no le est vedado hacerlo por tratarse de materia reglada. Sin embargo, como lo ha sealado repetidamente la Sala, no es el artculo 27 constitucional el aplicable sino el 41 cuando se trata de reclamos o recursos: "Ocurriendo a las leyes, todos han de encontrar reparacin para las injurias o daos que hayan recibido en su persona, propiedad o intereses morales. Debe hacrseles justicia pronta, cumplida, sin denegacin y en estricta conformidad con las leyes". Lo anterior por cuanto los reclamos y recursos administrativos, a diferencia de las peticiones puras, requieren un procedimiento para verificar los hechos que han de servir de motivo al acto final, as como adoptar las medidas probatorias pertinentes. En cuanto al plazo otorgado a la administracin para contestar tenemos que el artculo 32 de la Ley de la Jurisdiccin Constitucional establece lo siguiente: "Cuando el amparo se refiera al derecho de peticin y de obtener pronta resolucin, establecido en el artculo 27 de la Constitucin Poltica, y no hubiere plazo sealado para contestar, se entender que la violacin se produce una vez transcurridos diez das hbiles desde la fecha en que fue presentada la solicitud en la

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oficina administrativa, sin perjuicio de que, en la decisin del recurso, se aprecien las razones que se aduzcan para considerar insuficiente ese plazo, atendidas las circunstancias y la ndole del asunto" 7.

En otras palabras podramos decir que el derecho de accionar la jurisdiccin para la defensa de los derechos procesales que se consideran lesionados permite de forma directa la obtencin de la Tutela Judicial Efectiva. Sobre este tema la Sala ha estimado en su voto 1739-92 que el eje de la garanta procesal ha sido el artculo 41 de la Constitucin, interpretado como su fuente primaria, junto con los artculos 35, 36, 39 y 42, considerados como su manifestacin ms concreta en el campo del proceso penal. As mismo, en el mismo voto ha definido el derecho a la tutela judicial efectiva como:
el derecho fundamental a la justicia, entendida como la existencia y disponibilidad de un sistema de administracin de la justicia, valga decir, de un conjunto de mecanismos idneos para el ejercicio de la funcin jurisdiccional del Estado -declarar el derecho controvertido o restablecer el violado, interpretndolo y aplicndolo imparcialmente en los casos concretos-; lo cual comprende, a su vez, un conjunto de rganos judiciales independientes especializados en ese ejercicio, la disponibilidad de ese aparato para resolver los conflictos y corregir los entuertos que origina la vida social, en forma civilizada y eficaz, y el acceso garantizado a esa justicia para todas las personas, en 8 condiciones de igualdad y sin discriminacin.

Al extraer algunos elementos de estas notas jurisprudenciales se puede decir que el acceso a la justicia es un derecho de todos los

ciudadanos lo cual pone de manifiesto que el factor igualdad constituye un componente esencial de interpretacin de los llamados derechos
7

Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto 00235-01 de las catorce horas treinta y siete minutos del diez de enero del dos mil uno. Vase Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto 00266-2000 de las catorce horas treinta y nueve minutos del once de enero del dos mil. 8 Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto 1739-92 de las once horas cuarenta y cinco minutos del primero de julio de 1992

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fundamentales que garantizan a los ciudadanos el acceso universal a la justicia sin discriminacin.

Con lo anterior resulta indudable que

el derecho a obtener una

respuesta judicial sin demoras, se constituye en un derecho constitucional de toda persona, mismo que est compuesto por la expectativa del ciudadano de ver resuelto su caso en un lapso temporal aceptable no sin antes obligar al Estado a desplegar las acciones necesarias para garantizar que el proceso se desarrolle en un tiempo adecuado.

Por su parte, el artculo 41 de la Constitucin Poltica establece el derecho primordial a que los reclamos o recursos que interpone en va judicial o administrativa sean resueltos en un plazo razonable, lo que como se ha mencionado anteriormente deber ser establecido

casusticamente, atendiendo a la complejidad y caractersticas especiales del asunto, la conducta de los litigantes y las autoridades, las consecuencias para las partes de la demora, las pautas y mrgenes ordinarios de los tipos de proceso de que se trata, y el estndar medio para la resolucin de asuntos similares.9

Es evidente en este punto que la duracin excesiva y no justificada de los procesos interpuestos ante la va judicial o administrativa constituyen una clara violacin al ya mencionado principio de justicia pronta, toda vez que las acciones puestas en conocimiento de la Administracin de Justicia deben ser resueltas por razones de seguridad jurdica en plazos razonables, mismos que se constituyen en una garanta

HERNANDEZ VALLE, (Rubn). Constitucin Poltica de Costa Rica, San Jos, Costa Rica Editorial Juricentro, 1998. p. 84

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primordial de todo individuo frente a la actuacin del rgano judicial competente.

En cuanto al concepto planteado de plazo razonable, este no implica la constitucionalizacin de un derecho a los plazos, sino a un resguardo de la seguridad jurdica de los intereses del ciudadano mediante una resolucin gil y oportuna tomando en cuenta para esto las caractersticas especiales de cada proceso. No obstante, de igual manera se han

incluido en la jurisprudencia otros parmetros que resultan inaceptables por la Sala Constitucional y que por ende no constituyen excepciones para el cumplimiento de un plazo razonable y de la justicia pronta como lo son la falta de previsin del sistema de justicia en su funcionamiento, los excesos de causas por resolver producto de las deficiencias del sistema o en muchos casos de los propios operadores de justicia. 10

Es importante destacar el hecho de que sin importar los elementos externos que puedan girar entorno al quehacer de cada uno de los despachos judiciales, la violacin a los citados derechos de Peticin y Pronta Respuesta as como a de Justicia Pronta y Cumplida tutelados mediante los numerales 27 y 41 de nuestra Constitucin Poltica respectivamente provocara no solo el reproche de los ciudadanos que accionan el sistema judicial en busca de resarcir un derecho que consideran lesionado sino el debilitamiento de uno de los pilares ms importantes de toda democracia; a saber, la seguridad jurdica.

As las cosas, es evidente que la Administracin de Justicia est obligada a garantizar el trmite expedito de los procesos as como el respeto a los plazos establecidos por el propio Ordenamiento Jurdico para la correcta tramitacin y resolucin de los diferentes asuntos puestos
10

Arias, K y Herrera, A, op.cit. pp. 61 - 66

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a su conocimiento, pues de lo contrario se provocara un estado de inseguridad jurdica toda vez que el acceso a la justicia implica no slo el derecho de alcanzar la justicia, sino de que sta se administre de forma pronta, con eficiencia y en procura de efectividad, pero sobre todo que sea una justicia al alcance de todos los ciudadanos. Seccin III La Tutela Judicial y Efectiva en la Administracin de Justicia Costarricense

A. Generalidades El cumplimiento de la Justicia Pronta es uno de los pilares fundamentales de la democracia, en tanto el sistema pretende que los conflictos que se suscitan en la sociedad sean resueltos a travs de un procedimiento que garantice los principios de justicia, orden, seguridad y paz social.

Por esta razn el Estado se encuentra en la obligacin de garantizar el derecho plasmado en el citado artculo 41, para lo cual debe proveer los mecanismos necesarios para acceder a la justicia de acuerdo con todas las posibilidades que ofrece el ordenamiento jurdico. 11 En este sentido en el contexto de nuestra legislacin se han dado avances importantes para la administracin de justicia, entre las que se pueden citar la aprobacin de la Ley de Trnsito, el Cdigo Procesal Contencioso Administrativo, la reforma a los Tribunales de Casacin Penal, la Ley de Firma Digital y la Ley de Cobros Judiciales por parte de la Asamblea Legislativa.

11

MADRIGAL J, (Ricardo) (2007); Jurisdiccin constitucional pronta en Costa Rica: un anlisis de las posibles opciones para permitir un proceso ms gil, Tesis de Graduacin para optar por el grado de Doctorado en Derecho. Universidad Estatal a Distancia. pp. 226 - 229

22

Los complejos cambios sociales, unidos en muchas ocasiones a prcticas dilatorias de los abogados, as como la legislacin procesal obsoleta y la complejidad de las causas han hecho del retraso judicial la constante preocupacin del Poder Judicial, el cual tiene como mxima la obligacin latente de procurar la Justicia.

No obstante, con la entrada en vigencia de los nuevos instrumentos para la administracin de justicia como es el caso del nuevo Cdigo

Procesal Contencioso Administrativo y la Ley de Cobro Judicial, as como la creacin de los Tribunales de Trabajo de Menor Cuanta, jurisdicciones en la que se presenta un alto circulante se pretende mitigar el problema del retraso judicial.

Es aqu donde se considera de gran importancia analizar el aporte que viene a proporcionar el Nuevo Cdigo Procesal Contencioso a la Legislacin Nacional.

B. Jurisdiccin Contencioso Administrativa

Como tal, el nacimiento constitucional de la va Judicial Contenciosa Administrativa se encuentra en el artculo 49 de nuestra Constitucin Poltica, el cual seala que se establece la jurisdiccin contencioso-

administrativa como atribucin del Poder Judicial, con el objeto de garantizar la legalidad de la funcin administrativa del Estado, de sus instituciones y de toda otra entidad de derecho pblico 12. (El subrayado no es del original)

12

Constitucin Poltica de Costa Rica, San Jos. Investigaciones Jurdicas S.A., 2004, Artculo 49

23

El control procesal de la Administracin Pblica surgi en un primer momento como una garanta en defensa de los derechos subjetivos de los administrados contra las actuaciones administrativas no ajustadas a derecho o que de una u otra forma lesionaban los intereses de los ciudadanos.

En esta jurisdiccin se controla la adecuacin de la Administracin al principio de legalidad, impidiendo o suspendiendo la ejecucin de actos ilegales as como la indemnizacin por los daos y perjuicios causados, restableciendo de esta forma la lesin sufrida por el administrado 13.

Es importante indicar que la creacin de esta jurisdiccin tiene su cimiento procesal en el control judicial, del cual adquiere su

materializacin, y que constituye un presupuesto esencial del Estado de Derecho. El surgimiento de esta va se da en resguardo de los derechos subjetivos e intereses legtimos de los administrados y en contra de los actos o disposiciones que la Administracin pretenda imponer para afectarlos. Esta Jurisdiccin es la realizacin prctica del Derecho Administrativo14, toda vez que la funcin propia de la primera es pilar bsico del segundo, cual es la proteccin jurisdiccional de los derechos subjetivos del administrado frente a las prerrogativas o privilegios del poder pblico.

Al ser

la Justicia Pronta y Cumplida un mandato constitucional

tutelado como ya se indic, en los numerales 27 y 41 de la Carta

13

MATAMOROS V, (Maria Eugenia), (2005); Alcances de la suspensin como medida tutelar de los derechos subjetivos en los recursos de amparo y procesos contencioso. Tesis de Graduacin para optar por el grado de Licenciatura en Derecho. Campus Rodrigo Facio: Universidad de Costa Rica. p. 46 14 GARRIDO FALLAS, (Fernando) citado por JINESTA LOBO, (Ernesto), Dimensin Constitucional de la Jurisdiccin Contencioso Administrativa, San Jos, Costa Rica Guayacn, 1999. p. 28

24

Fundamental es deber de la Administracin de Justicia velar por su fiel cumplimiento. Mediante este principio el administrado tiene derecho a un trmite expedito que le brinde un total acceso a la justicia sin dilaciones procesales en los casos en que una actuacin administrativa ha lesionado sus derechos subjetivos o intereses legtimos.

As las cosas, es importante sealar que desde sus albores la Sala Constitucional ha utilizado criterios amplios de admisibilidad para la proteccin de las situaciones jurdicas sustanciales y es as como una vez ms con la entrada en vigencia del Cdigo Procesal ContenciosoAdministrativo (Ley No. 8508 de 24 de abril de 2006) nuestro legislador ha tratado de dejar patente los progresos que en materia Contenciosa pretenden brindar a la poblacin un trmite que cumpla a cabalidad con las expectativas de una adecuada Tutela Judicial. Sobre el particular la Sala ha dicho que ahora los justiciables cuentan con una jurisdiccin contencioso-administrativa plenaria y universal, sumamente expedita y clere por los diversos mecanismos procesales que incorpora al ordenamiento jurdico esa legislacin, tales como el acortamiento de los plazos para realizar los diversos actos procesales, la amplitud de la legitimacin, las medidas cautelares, el numerus apertus de las pretensiones deducibles, la oralidad -y sus subprincipios concentracin, inmediacin y celeridad-, la nica instancia con recurso de apelacin en situaciones expresamente tasadas, la conciliacin intra-procesal, el proceso unificado, el proceso de trmite preferente o "amparo de legalidad", los procesos de puro derecho, las nuevas medidas de ejecucin (multas coercitivas, ejecucin sustitutiva o comisarial, embargo de bienes del dominio fiscal y algunos del dominio pblico), los amplios poderes del cuerpo de jueces de ejecucin, la

25

extensin y adaptacin de los efectos de la jurisprudencia a terceros y la flexibilidad del recurso de casacin.
15

Con la implementacin de este novedoso cuerpo normativo el legislador pretende alcanzar el fin fundamental de la justicia contenido en el artculo 41 Constitucional es decir, pretende obtener la economa

procesal, la celeridad, la prontitud y la proteccin efectiva de las situaciones jurdicas sustanciales de los administrados sin dejar de lado la defensa de los derechos fundamentales como el debido proceso, la defensa y el contradictorio.

CAPITULO II
15

Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto 8681-08 de las ocho horas y treinta y cuatro minutos del veintitrs de mayo del 2008

26

LOS PRINCIPIOS DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

DELIMITACION CONCEPTUAL

Nuestro pas posee una situacin casi privilegiada a nivel latinoamericano, por contar con una ley que plasma el Derecho Administrativo Procedimental, como lo es la Ley General de la Administracin Pblica. Esta ley vino a dar un marco juridico general, que hasta antes de su promulgacin haba faltado en nuestro pas.

A pesar de esto, es necesario en ausencia de normas de carcter administrativo, el tener que buscar otras fuentes para su integracin. Asimismo, no slo en ausencia de normas se debe proceder a esta bsqueda de otras fuentes o su anlisis pues el Ordenamiento Jurdico en su conjunto debe responder a un slo motivo y no puede admitir contradicciones ni vacos jurdicos.

Seccin I La Nocin de los Principios del Proceso Contencioso Administrativo

27

A. Aspectos Generales

Como se coment inicialmente, uno de los puntos bsicos por considerar dentro de un tema tan amplio como lo es el Proceso Contencioso Administrativo, consiste en hacer un anlisis a los principios informativos de este proceso.

Este tema brinda la base que dio cabida al proceso innovador planteado por el Legislador durante la elaboracin del Nuevo Cdigo Procesal Contencioso Administrativo, toda vez que se encuentra dirigido a garantizar a los administrados la tutela judicial y efectiva de sus derechos ante la Jurisdiccin Contenciosa Administrativa a partir de la relacin armnica de los artculos 27 y 41 de nuestra Constitucin Poltica de donde deriva como lo ha llamado la Sala Constitucional el Derecho General a la Justicia es decir, la garanta procesal a esa tutela judicial efectiva.

Como se ha comentado en el captulo anterior, nuestra Constitucin Poltica ha delegado la tarea de la Administracin de Justicia en materia contenciosa en el numeral 49:
Artculo 49.- Establcese la jurisdiccin contencioso-administrativa como atribucin del Poder Judicial, con el objeto de garantizar la legalidad de la funcin administrativa del Estado, de sus instituciones y de toda otra entidad de derecho pblico. La desviacin de poder ser motivo de impugnacin de los actos administrativos. La ley proteger, al menos, los derechos subjetivos y los intereses legtimos de los administrados. (El subrayado no es del original)

En este sentido de igual manera seala el numeral 41 del mismo cuerpo normativo:

28

Artculo 41.- Ocurriendo a las leyes, todos han de encontrar reparacin para las injurias o daos que hayan recibido en su persona, propiedad o intereses morales. Debe hacrseles justicia pronta, cumplida, sin denegacin y en estricta conformidad con las leyes. (El subrayado no es del original)

As las cosas, la Administracin est obligada a resolver con base en alguna norma, los conflictos planteados por el administrado; razn por la cual en aquellos casos en que no sea posible encontrar una manera expresa de dilucidar el conflicto, corresponde al Juez Contencioso Administrativo la funcin de entrar a conocer y valorar Ordenamiento en busca de una solucin expedita. el resto del

Lo anterior sucede, por cuanto la ley como norma escrita no puede abarcar todas las posibilidades o eventos que en la vida se presentan; de ah que en la aplicacin de las normas jurdicas a casos concretos, se adviertan lagunas legales que dejan al juzgador en la necesidad de acudir a otras fuentes para resolver el litigio sometido a su jurisdiccin; puesto que no cabe abstenerse de pronunciar un fallo so pretexto de silencio de la ley. A falta de un precepto expresamente aplicable, habr que valerse de la analoga y a falta de esta, sern de aplicacin los principios generales del Derecho16.

Acerca de los principios, debe tenerse en cuenta que cumplen una funcin informadora del Derecho en general; son los soportes primarios estructurales del sistema entero del Ordenamiento, al cual prestan todo un sentido. Se consideran de carcter general porque transcienden de un precepto concreto, organizan y dan sentido a muchos, y a la vez, porque no deben confundirse con apreciaciones singulares y particulares, son

16

OSORIO (Manuel) Diccionario de Ciencias Jurdicas, polticas y sociales, Buenos Aires, Argentina, Editorial Heliaste SRL, 1974. pp. 608 - 609

29

finalmente propios del Derecho, esto es frmulas tcnicas del mundo jurdico y no simples criterios morales, o menos an, las buenas intenciones o vagas directrices.

Los Principios Generales del Derecho operan respecto de la reglamentacin del procedimiento administrativo igual que respecto de los dems sectores del ordenamiento. No slo forman parte del

Ordenamiento Juridico, sino que lo estructuran e integran, dndole un sentido propio por encima de un simple agregado de normas casusticas17. La pretensin de los Principios Generales del Derecho no es definir algo; no se pueden dar expresamente, pero s son de obligatorio acatamiento; no dependen de la realizacin de determinado hecho, ya que el principio es anterior a ste, no es ley lgica del pensamiento jurdico; los principios se descubren cuando se da el llamado fenmeno jurdico, fijando su carcter bsico, el cual unido al lgico realizan una funcin de apoyo inicial en la estructura del sistema concreto, con lo que se logra el sentido que todo ordenamiento debe tener 18.

Ahora, en cuanto a los Principios Generales del Derecho Administrativo, nuestro ordenamiento los regula mediante la Ley General de la Administracin Pblica, los cuales se encuentran referidos a tres aspectos bsicos del Derecho Administrativo como lo son la Legalidad, las Fuentes del Derecho Administrativo y la Actividad Administrativa.

17

Madrigal, R y ROJAS, L (1994); Los Principios del Procedimiento Administrativo en la Jurisprudencia Nacional, Tesis de Graduacin para optar por el grado de Licenciatura en Derecho. Campus Rodrigo Facio: Universidad de Costa Rica. pp. 317 - 323
18

COTO MORA, (Gerardo) (1985); Los Principios Generales del Derecho Administrativo en la Ley General de la Administracin Pblica, Tesis de Graduacin para optar por el grado de Licenciatura en Derecho. Campus Rodrigo Facio: Universidad de Costa Rica. p. 73

30

Al ser los principios generales del derecho una categora heterognea que comprende tanto reglas de diferentes naturalezas y funciones como son las reglas de estructuracin normativa, de justicia, de tica, interpretativas, directrices de carcter procesal, axiomas lgicos, de igual forma, se trata de una categora abierta y flexible toda vez que su contenido es mutable y pueden crearse nuevos principios.

De este modo se puede decir que los principios son aquellos que la opinin de los operadores del derecho de un ordenamiento juridico determinado consideran en un momento especfico, como reglas, como un conjunto de ideas tico-jurdicas para condicionar y orientar la creacin, aplicacin e interpretacin del Derecho, constituyndose de esta forma en los valores fundamentales sobre los que se configura un ordenamiento juridico19.

Se pueden encontrar positivizados o incorporados en los textos legales y reglamentos, recogidos en la jurisprudencia o de igual forma existir por s mismos, ya que conforme va creciendo la produccin normativa-administrativa se van recogiendo e incorporando por escrito todos aquellos principios generales que han adquirido solidez y generalidad; dejando de tener, en tales situaciones, el carcter de normas no escritas20. Un ejemplo de esto lo constituyen los numerales 4, 5 y 6 de la Ley de Contratacin Administrativa en donde el legislador no slo enumera el principio sino que adems desarrolla significado. su contenido y

19

JINESTA LOBO, (Ernesto), Tratado de Derecho Administrativo, Tomo III, San Jos, Editorial Jurdica Continental, Segunda Edicin, 2008 Pg. 77 20 Ibid. pp. 78 - 79

31

B. Funciones de los principios generales

En lo que respecta al uso de los principios generales del derecho estos cumplen cuatro funciones bsicas dentro del contexto jurisdiccional: Una funcin directa dentro del proceso de creacin del derecho que moldea el contenido de las normas por emitirse. Una funcin interpretativa ya que permiten encontrar una solucin a un conflicto de intereses; por lo que se puede precisar el significado y sentido que otorg el Legislador a las normas escritas. Desempean adems una funcin integradora respecto a las lagunas propias de cualquier Ordenamiento Jurdico,

permitiendo al rgano administrativo y jurisdiccional resolver los conflictos de intereses que le son planteados en ausencia de una norma escrita en aras del principio de plenitud hermtica. En el campo doctrinal o dogmtico desempea una funcin constructiva toda vez que, permite estructurar y sistematizar la ciencia jurdica.

Sobre el particular el numeral 7 de la Ley General de la Administracin Pblica seala21:

Artculo 7.1. Las normas no escritas -como la costumbre, la jurisprudencia y los principios generales de derecho- servirn para interpretar, integrar y

21

Gonzlez R y Hernndez M, Los principios Generales del Derecho en el Cdigo Procesal Contencioso Administrativo, Jornadas de Anlisis y Comentarios al Cdigo Procesal Contencioso Administrativo,2006 www.iij.derecho.ucr.ac.cr/phps/documentacion/codigo%20procesal.php p. 16

32

delimitar el campo de aplicacin del ordenamiento escrito y tendrn el rango de la norma que interpretan, integran o delimitan. 2. Cuando se trate de suplir la ausencia, y no la insuficiencia, de las disposiciones que regulan una materia, dichas fuentes tendrn rango de ley. 3. Las normas no escritas prevalecern sobre las escritas de grado inferior. (El subrayado no es del original)

De igual forma, estos prevalecern sobre la costumbre y el Derecho Privado tal y como lo seala el artculo 9 del mismo cuerpo normativo:
Artculo 9.1. El ordenamiento jurdico administrativo es independiente de otros ramos del derecho. Solamente en el caso de que no haya norma administrativa aplicable, escrita o no escrita, se aplicar el derecho privado y sus principios. 2. Caso de integracin, por laguna del ordenamiento administrativo escrito, se aplicarn, por su orden, la jurisprudencia, los principios generales del derecho pblico, la costumbre y el derecho privado y sus principios. (El subrayado no es del original)

Asimismo, la propia Ley General seala en su numeral 364 que los principios establecidos en este cuerpo normativo prevalecern sobre cualquier otra norma de rango igual o inferior al ser criterio interpretado de todo el Ordenamiento Jurdico:
Artculo 364.1. Esta ley es de orden pblico y deroga las que se le opongan, con las limitaciones y salvedades que se establecen en los artculos siguientes. 2. En caso de duda, sus principios y normas prevalecern sobre los de cualesquiera otras disposiciones de rango igual o menor. 3. Sern tambin criterios de interpretacin de todo el ordenamiento jurdico administrativo del pas. (El subrayado no es del original)

Es as, como de esta manera la Ley General de la Administracin Pblica no slo hace referencia a las fuentes no escritas, indicando de forma clara que su funcin est orientada hacia la interpretacin, integracin y relimitacin del campo de aplicacin del Ordenamiento Jurdico escrito sino que adems se convierte en una primera fuente de

33

donde se pueden derivar los principios del Derecho Pblico, aplicables a todo el resto del Ordenamiento Jurdico.22

As las cosas, dada sus funciones integradora, constructiva y hermenutica, este tipo de principio juega un papel relevante sobre todo si se tiene en consideracin el hecho de que desde la Ley General de Administracin Pblica se manej la intencin de unificar estos supuestos, estableciendo para esto un procedimiento general con el propsito de evitar la dispersin de procedimientos especiales as como la inseguridad jurdica del administrado y la propia Administracin Pblica.

La existencia de estos principios dentro de nuestro ordenamiento ayuda a brindarle no slo homogenidad, sino que a su vez proporciona unificacin y seguridad en la interpretacin y aplicacin de los procedimientos especiales sobre todo si se toma en cuenta su rango normativo a la luz de lo ya indicado por el artculo 7 de la Ley General. As, al identificarse dichos principios del procedimiento administrativo de raigambre constitucional, estos estarn por encima de las propias disposiciones de la Ley General as como de las contenidas en las leyes que regulan dicha materia.

Adicionalmente, contengan una

cuando

las

mencionadas los

leyes

especiales del

laguna

normativa,

principios

generales

procedimiento que puedan extraerse de la citada Ley General tendrn el rango de ley. En caso de duda prevalecern y servirn como parmetros de interpretacin.

C. Los Principios Generales en el nuevo Cdigo Procesal

22

Ibid. p. 17

34

Como parte de su proceso renovador, el nuevo cuerpo normativo plantea como uno de sus objetivos particulares su autonoma y autosuficiencia reguladora con el propsito de que este instrumento procesal se constituya en un texto de contenido armnico y unitario que permita la interpretacin dogmtica como unidad de estudio, verificacin y aplicacin justiciera23.

De esta forma, con el propsito de evitar posibles lagunas y problemas de interpretacin, el legislador previ la utilizacin de los principios generales del derecho ante estos posibles vacos; es as como el artculo 220 en lo conducente establece:
ARTCULO 220.Para lo no previsto expresamente en este Cdigo, se aplicarn los principios del Derecho pblico y procesal, en general.

Mediante este artculo, el legislador crea el mecanismo para alcanzar su objetivo de autosuficiencia normativa, el cual se encuentra acorde al sistema de rgimen administrativo dentro de un Estado Social de Derecho. As entonces, el Legislador prefiri ms que remitir a normas que pudieran en ocasiones ser insuficientes, hacer una remisin ms amplia y dotar al aplicador e interpretador de mayor libertad de accin al poder hacer uso de los principios del Derecho Pblico y Procesal.

As las cosas, el Cdigo Procesal cuenta con una serie de principios que permiten vislumbrar su situacin innovadora respecto de la derogada Ley Reguladora de la Jurisdiccin Contencioso Administrativa. Con la implementacin de este nuevo cuerpo normativo, el Legislador plasma un avance cualitativo en lo que respecta a la concepcin predominante de la

23

Ibid. p. 10

35

derogada Ley No. 3667, la cual responda a un Estado Polica, al contener una cantidad de privilegios para la Administracin y no permitir un control amplio de todo su accionar. Sin embargo, con la implementacin de este nuevo cuerpo normativo dichos privilegios en favor de la Administracin han sido eliminados casi en su totalidad permitiendo de esta forma una ampliacin importante del control de su accionar.

De esta forma, el Legislador permite vislumbrar una concepcin de Estado Social de Derecho, donde el principio de legalidad es el fundamento esencial que ha permitido, histricamente, una lucha contra las inmunidades del poder y un afianzamiento del principio de legalidad objetiva en nuestro pas.

D. Los

Principios

Generales

del

Proceso

Contencioso

Administrativo

Se ha dicho que dentro del Ordenamiento Jurdico se encuentran algunos principios del Derecho Pblico positivizados en normas legales como ocurre con los principios de celeridad y eficacia, impulso procesa de oficio, verdad real y razonabilidad, entre otros. De igual manera, por va jurisprudencial se han establecido algunos como es el caso de los principios de reserva de legal, legalidad y eficacia de la administracin.

Dada su importancia resulta indispensable referirse de manera general a algunos de ellos.

a) Principio Impulso de Oficio

36

Consiste en una expresin del principio de oficialidad del procedimiento administrativo y est referido a aquellos supuestos en los que an en los casos en que los procedimientos son incoados a instancia de parte, debern ser impulsados de oficio por el rgano director del procedimiento.

El principio de oficialidad se encuentra establecido en el artculo 222 de la Ley General de la Administracin Pblica:
Artculo 222.1. El impulso del procedimiento administrativo se realizar de oficio, sin perjuicio del que puedan darle las partes. 2. La inercia de la Administracin no excusar la del administrado, para efectos de caducidad del procedimiento. (El subrayado no es del original)

La razn de ser de este principio radica en que los rganos administrativos no deben satisfacer nicamente los intereses individuales sino, que deben velar por los intereses pblicos o colectivos. No contradice este punto el hecho de que los administrados impulsen el procedimiento todo en estricta aplicacin del principio de que la inaccin de los administrados no puede determinar la paralizacin del

procedimiento.

De igual manera, parecera que el impulso de oficio resulta incompatible con la caducidad de la instancia. No obstante, es a travs del numeral 34024 de la mencionada Ley General de Administracin Pblica donde el Legislador regula este instituto as como sus consecuencias
24

Ley General de la Administracin Pblica, Ley No. 6227, San Jos, Editec Editores, 2000, Artculo 340.-1. Cuando el procedimiento se paralizare por ms de seis meses en virtud de causa imputable al interesado que lo ha promovido, se producir la caducidad y se ordenar enviar las actuaciones al archivo, a menos que se trate del caso previsto en el prrafo final del artculo 339.

37

dejando ver que existen etapas en las que el impulso depender netamente del administrado y no as del rgano director del proceso. Muestra de ello es el prrafo 2 del citado artculo 222 el cual dispone que la inercia de la Administracin no excusa la del administrado para efectos de caducidad del procedimiento. Es decir, la aplicacin prctica de esta norma debe comprenderse respecto de aquellas etapas procesales en donde la inercia de la administracin se encuentra justificada en aquellos casos en que el impulso depende de la iniciativa del interesado.

As, en los momentos en que el impulso corre por cuenta de la administracin no puede haber inercia, puesto que se pondra en tela de duda el impulso de oficio sealado por el Legislador en el numeral 222. De igual manera, el Administrado no puede valerse de la inercia de la administracin en aquellos casos en que le corresponde exclusivamente a este impulsar el procedimiento para enervar la aplicacin del numeral 340.

Una vez valorado el proceso de manera integral, se puede sealar que uno de los momentos en que el impulso depende exclusivamente de la parte interesada dentro del Cdigo Procesal Contencioso Administrativo se da en aquellos casos en que el Tribunal previene a las partes que corrijan dentro de un plazo perentorio los defectos subsanables de la demanda o la aportacin de documentos que fueron omitidos y que son de relevancia para el proceso.

En este punto es posible subrayar varias normas que otorgan a las partes el impulso procesal de la causa dentro del Cdigo Procesal

Contencioso Administrativo:
ARTCULO 61.1) Cuando la demanda no cumpla los requisitos sealados en el artculo 58 de este Cdigo, la jueza o el juez tramitador ordenar la

38

subsanacin dentro del plazo de tres das hbiles, para ello deber indicar los requisitos omitidos o incompletos, so pena de ordenar su inadmisibilidad y archivo. En caso de procesos de trmite preferente, el plazo ser de veinticuatro horas.() (El subrayado no es del original) ARTCULO 64.() 3) De advertirse defectos en la contestacin de la demanda, el juez tramitador prevendr al demandado su correccin dentro del quinto da hbil, bajo la advertencia de que, si no lo hace, los hechos se tendrn por admitidos. (El subrayado no es del original) ARTCULO 92.1) En caso de que hayan sido opuestas las defensas previas aludidas en los apartados b), c) y d) del primer prrafo del artculo 66 del presente Cdigo, si la jueza o el juez tramitador estima procedente la defensa interpuesta, conceder un plazo de cinco das hbiles a la parte actora, para que proceda a corregir los defectos con suspensin de la audiencia. Tal subsanacin tambin podr ser ordenada de oficio. 2) Si no se corrigen los defectos en dicho plazo, la jueza o el juez tramitador declarar inadmisible la demanda.() (El subrayado n o es del original) ARTCULO 95.1) Si la jueza, el juez tramitador o el Tribunal, de oficio o a gestin de parte, estima que las pretensiones o los fundamentos alegados pueden ser objeto de ampliacin, adaptacin, ajuste o aclaracin, dar a los interesados la palabra para formular los respectivos alegatos y conclusiones. 2) En tal caso, si a juicio del Tribunal o de la jueza o el juez tramitador, segn corresponda, resulta absolutamente necesario, la audiencia podr suspenderse por un plazo que no podr exceder de los cinco das hbiles. ARTCULO 141.Si el recurso no cumple los requisitos sealados en el prrafo segundo del artculo 139, se prevendr al recurrente que corrija los defectos, dentro del tercer da hbil, los cuales debern sealarse de manera especfica en la misma resolucin. Si no los corrige, el recurso ser rechazado de plano. De haberse omitido sealar lugar o medio para recibir notificaciones, se le comunicar en el ltimo lugar o medio que conste indicado en el expediente. (El subrayado no es del original)

De esta forma, se ratifica el hecho de que el impulso procesal, salvo algunas etapas del procedimiento contencioso, no depende del inters del

39

administrado, con lo cual la caducidad de la instancia no tiene mayor aplicacin, puesto que es un instituto para los procesos jurisdiccionales en los que el principio rector es el dispositivo.

b) Verdad Real e Instruccin

En el procedimiento administrativo tanto como en el judicial, el objeto que se persigue es el de verificar la verdad real o material de los hechos que sirven de base al acto final. 25

De acuerdo con este principio, el rgano director del procedimiento se encuentra en la obligacin de ir ms all de las alegaciones y medios probatorios aportados por los interesados, debe comprobar de forma exhaustiva los elementos fcticos que constituyen parte del acto administrativo final.

As lo establece el artculo 214, inciso 2, de la Ley General de la Administracin Pblica, que a la letra dice:

Artculo 214.1) El procedimiento administrativo servir para asegurar el mejor cumplimiento posible de los fines de la Administracin; con respeto para los derechos subjetivos e intereses legtimos del administrado, de acuerdo con el ordenamiento jurdico. 2) Su objeto ms importante es la verificacin de la verdad real de los hechos que sirven de motivo al acto final. (El subrayado no es del original)

La norma de comentario se complementa con el 221 y 297 del mismo cuerpo normativo toda vez que estas normas sealan la obligacin
25

Ibid. p. 21

40

de la Administracin de verificar de manera exhaustiva los hechos que sirven de motivacin al acto final para lo cual el rgano director del

proceso deber adoptar todas las medidas probatorias pertinentes y necesarias an si no han sido propuestas por las partes y an en contra de la voluntad de estas.

En lo que se refiere a la aplicacin de este principio dentro del nuevo cuerpo normativo, el Legislador incorpor al texto de forma clara y oportuna el tema de la verdad real como se desprende de la lectura de los numerales 82, 85 y 93.
ARTCULO 82.1) La jueza o el juez ordenar y practicar todas las diligencias de prueba necesarias, para determinar la verdad real de los hechos relevantes en el proceso. 2) Los medios de prueba podrn ser todos los que estn permitidos por el Derecho pblico y el Derecho comn. () (El subrayado no es del original)

ARTCULO 85.1) La jueza o el juez tramitador y el Tribunal, segn sea el caso, debern asegurar, durante las audiencias, el pleno respeto de los principios de la oralidad. 2) En el curso de estas, deber promoverse el contradictorio como instrumento para la verificacin de la verdad real de los hechos y velar por la concentracin de los distintos actos procesales que corresponda celebrar. (El subrayado no es del original)

ARTCULO 93.1) No se admitir la prueba cuando exista conformidad acerca de los hechos, salvo que se haya dado por rebelda del demandado; en cuyo caso, la jueza o el juez, previa valoracin de las circunstancias, podr admitir u ordenar la que estime necesaria. 2) Se admitir la prueba cuando exista disconformidad en cuanto a los hechos y estos sean de indudable trascendencia, a juicio de la jueza o el juez tramitador, para la resolucin del caso. 3) Si resulta indispensable o manifiestamente til para esclarecer la verdad real de los hechos controvertidos, la jueza o el juez tramitador podr ordenar, de oficio, la recepcin de cualquier prueba no ofrecida por las partes. Las costas de la recepcin de la prueba sern fijadas

41

prudencialmente por la jueza o el juez tramitador. (El subrayado no es del original)

De esta manera como ya se indic, el deber de la Administracin de Justicia de velar por la verificacin de los hechos impugnados se encuentra ntimamente relacionado con el principio de oficialidad toda vez que para alcanzar la verdad material del proceso el juez podr pedir de oficio toda aquella informacin que le permita conseguir la verdad real de los hechos acontecidos.

c) Informalismo en favor del Administrado

Se trata de un principio general por el cual se excusa al interesado de la observancia de exigencias formales no esenciales y que puedan ser cumplidas posteriormente.

Este principio plantea la interpretacin ms favorable de los escritos presentados por los interesados as como la posibilidad de subsanar los defectos que puedan presentarse. Se trata en lo conducente de una traduccin del principio procesal de in dubio pro actione o de la interpretacin ms favorable al ejercicio del derecho de accin dentro del contexto del procedimiento administrativo para lo cual se debe prescindir de los requisitos estrictos y solemnes que puedan confundir al administrado, afectando con esto su derecho de peticin y pronta respuesta.26

Sobre el principio del informalismo en favor del administrado en los procedimientos administrativos, la Sala Constitucional ha sealado:

26

JINESTA LOBO, (Ernesto), Tratado de Derecho Administrativo, Tomo III, pg. 85

42

() tiene una profunda raigambre constitucional, puesto que encuentra asidero en el in dubio pro actione y en el derecho de acceder a los mecanismos de auto-control de las propias Administraciones Pblicas como el procedimiento administrativo constitutivo (de la manifestacin de voluntad final) o de impugnacin (recursos), establecidos en vista de las prerrogativas de la autotutela declarativa y ejecutiva de que gozan los poderes pblicos frente a los particulares. De otra parte, la seguridad jurdica y la coordinacin inter-administrativa imponen, ante el desconocimiento del administrado de lo alambicado y complejo de la estructura de la organizacin administrativa, que cualquier solicitud o peticin planteada ante una instancia de un mismo ente u rgano pblico sea trasladada inmediatamente por ste al rgano competente para conocerla y resolverla, para atender as, adecuadamente, los principios constitucionales de eficacia, eficiencia, simplicidad y celeridad en el cumplimiento de las funciones administrativas (...) 27

Como ya se seal, el propsito de este principio consiste en facilitar al administrado la defensa de sus situaciones jurdicas sustanciales frente a la Administracin Pblica. Igualmente, opera de manera exclusiva a favor del administrado siendo este el nico llamado a invocar la elasticidad e interpretacin informal del procedimiento en el tanto le beneficien.

El principio de informalismo se encuentra establecido en el artculo 224 de la Ley General de la Administracin Pblica la cual en lo conducente seala:
Artculo 224 Las normas de este libro debern interpretarse en forma favorable a la admisin y decisin final de las peticiones de los administrados, pero el informalismo no podr servir para subsanar nulidades que son absolutas. (El subrayado no es del original)

27

Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto No.6141-05 a las dieciocho horas veinte minutos del veinticuatro de mayo del 2005 citado por JINESTA LOBO, (Ernesto), Tratado de Derecho Administrativo, Tomo III, pp. 89 - 91

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La explicacin de este principio dentro del contexto de la referida Ley General de la Administracin Pblica radica en el hecho de que a diferencia del procedimiento contencioso administrativo, no se puede exigir el patrocinio letrado, lo que genera que en muchas ocasiones sea el propio administrado quien ejerce su defensa, tratndose en muchos casos de personas con escasos o ningn conocimiento juridico, lo que hace que en muchas ocasiones se incurra no slo en la prdida de los plazos para recurrir sino que incluso, se realice la presentacin ante instancias equivocadas. Sin embargo, en este caso si la peticin es presentada ante algn rgano del ente, aunque no sea el competente por razones de materia para conocer y resolver, se tendr por bien presentada por cuanto en virtud de este principio en muchas ocasiones la organizacin administrativa suele ser compleja; razn por la cual el administrado no debe asumir la carga de conocerla y descifrarla.

En este sentido, el numeral 73 de la Ley General de Administracin Pblica es claro al sealar que el rgano que recibe la solicitud o el recurso est en la obligacin de declinar su competencia y enviar la gestin ante el rgano competente del ente pblico que corresponda 28. Ahora bien, cabe sealar que el principio de informalismo no podr servir para subsanar nulidades que son absolutas, como sera el caso en que la peticin sea interpuesta ante un rgano de un ente determinado y por el Administrado en otro ente. En este caso s se produce una incompetencia absoluta por razn de la materia por lo que no podr tenerse por presentada en tiempo.

28

Ley General de la Administracin Pblica, Ley No. 6227, San Jos, Editec Editores, 2000 Artculo 73.- 1. El rgano administrativo que se estime incompetente para la resolucin de un asunto, remitir directamente las actuaciones al rgano que considere competente, si depende del mismo Ministerio. 2. Si se considera igualmente incompetente el rgano que recibe el expediente, elevar este ante el superior jerrquico comn, a fin de que decida el conflicto de competencia

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De igual forma, el legislador ha contemplado este tipo de situaciones dentro del Cdigo Procesal Contencioso incorporando normas en las cuales ha sido valorado este principio de informalismo en favor del administrado:
ARTCULO 46.1) Si con anterioridad a la audiencia preliminar, se dicta un acto o se tiene conocimiento de alguna conducta administrativa que cumpla los supuestos referidos en el artculo 45 de este Cdigo, el demandante podr ampliar la pretensin al nuevo acto, actuacin u omisin. 2) Ampliada la pretensin, la jueza o el juez tramitador resolver sobre su admisibilidad y, si procede, en la misma resolucin suspender el curso del proceso; ordenar, en su caso, que se complete el expediente administrativo y dar traslado a la parte demandada, para que, en el plazo de diez das hbiles, proceda a su debida contestacin. 3) En el supuesto de ampliarse la pretensin, las partes podrn introducir hechos nuevos hasta antes de la audiencia preliminar. (El subrayado no es del original) ARTCULO 58.() 2) No ser necesario que en el proceso se compruebe la personera del Estado o ente pblico que figure como demandante o demandado. El tribunal elaborar un registro de personeras, para cuya actualizacin realizar las prevenciones pertinentes. (El subrayado no es del original) ARTCULO 66.1) En la contestacin de la demanda o contrademanda, podrn alegarse todas las excepciones de fondo, as como las siguientes defensas previas: () d) Que el escrito de la demanda tenga defectos no subsanados oportunamente, que impidan verter pronunciamiento sobre el fondo.() ARTCULO 143.1) Las causas y los fundamentos del recurso podrn ampliarse en forma escrita, por una nica vez, hasta cinco das hbiles despus de ser notificadas todas las partes del auto de admisin. 2) Si cumple los requisitos previstos en el presente Cdigo, inmediatamente se pondr en conocimiento de las partes. 3) La ampliacin de las causas deber cumplir los requisitos previstos en el presente captulo para el recurso inicial. Los sealados en el prrafo segundo del artculo 139 podrn ser subsanados de acuerdo con las reglas previstas en el artculo 141 de este mismo cuerpo normativo. En igual forma le sern aplicables las reglas referentes al

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rechazo de plano, contempladas en el artculo 140 de este mismo Cdigo. 4) Cuando se haya sealado la celebracin de una audiencia oral, la resolucin que ponga en conocimiento la ampliacin del recurso deber ser notificada a la parte contraria, al menos con dos das hbiles de antelacin.

d) Debido Proceso

Se configura como uno de los principios de mayor trascendencia en todo el contexto del Derecho en general, puesto que se configura ante todo como una garanta constitucional regulada de manera amplia por nuestra Constitucin Poltica y que a su vez est estrechamente ligado a los Derechos de Defensa, Justicia Pronta y Cumplida, as como en general a los derechos y garantas individuales del administrado establecidos por el Constituyente.

El debido proceso como principio constitucional ha sido analizado de manera reiterada por la Sala Constitucional la cual ha establecido que:
() el derecho de defensa garantizado por el artculo 39 de la Constitucin Poltica y por consiguiente el principio del debido proceso, contenido en el artculo 41 de nuestra Carta Fundamental, o como suele llamrsele en doctrina, principio de "bilateridad de la audiencia" del "debido proceso legal" o "principio de contradiccin" y que para una mayor comprensin se ha sintetizado as: a) Notificacin al interesado del carcter y fines del procedimiento; ,b) derecho de ser odo, y oportunidad del interesado para presentar los argumentos y producir las pruebas que entienda pertinentes; c) oportunidad para el administrado de preparar su alegacin, lo que incluye necesariamente el acceso a la informacin y a los antecedentes administrativos, vinculados con la cuestin de que se trate; ch) derecho del administrado de hacerse representar y asesorar por abogados, tcnicos y otras personas calificadas; d) notificacin adecuada de la decisin que dicta la administracin y de los motivos en que ella se funde y e) derecho del interesado de recurrir la decisin dictada () el derecho de defensa resguardado en el artculo 39 ibdem, no slo rige para los procedimientos jurisdiccionales, sino tambin para cualquier

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procedimiento administrativo llevado a cabo por la administracin pblica ()29

De esta forma, el principio de debido proceso comprende a su vez varios derechos en favor del administrado, como es el caso de los procedimientos de intimacin y sancionatorios incoados de oficio.

En lo que se refiere a este tipo de procedimiento, adquiere especial relevancia la intimacin o traslado de cargos que realiza el rgano director de procedimiento al administrado mediante una relacin de hechos de las conductas que se le imputan, as como sus consecuencias legales con el propsito de que el administrado formule su defensa.

En este punto es importante hacer la distincin entre el principio de intimacin y principio de imputacin para lo cual la Sala Constitucional ha sealado que el principio de intimacin representa el derecho del administrado de ser instruido de los cargos que se le imputan y el principio de imputacin consiste en el derecho a tener una acusacin formal que permita individualizar a los imputados que se pretendan someter a proceso, describiendo de forma precisa los hechos por los que se les acusa, realizando a su vez una calificacin legal de los mismos 30.

De esta forma el principio de intimacin pretende garantizar no slo el hecho de que al indiciado se le comunique de manera exacta los hechos que dieron origen al proceso, con el propsito de que pueda proveer su defensa sino que a su vez, que en el pronunciamiento de fondo se d una identidad entre lo intimado y lo resuelto.
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto No.0015-90 de las diecisis horas con cuarenta y cinco minutos del cinco de de enero de 1990
30 29

Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto 1874-98 de las trece horas del 24 de abril de 1998 citado por JINESTA LOBO, (Ernesto), Tratado de Derecho Administrativo, Tomo III, p. 95

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No obstante, cabe advertir que en los procedimientos administrativos no se precisa de una congruencia entre lo imputado o intimado y lo finalmente resuelto, puesto que rige el principio de la verdad real o material segn el cual durante el curso de la instruccin pueden surgir nuevos hechos y pruebas, para lo cual, como se puede ver el Legislador ha introducido al texto del Cdigo Procesal Contencioso Administrativo a travs de los numerales 82, 93, 94 y 103; mecanismos que buscan garantizar el debido proceso y la defensa a travs de la bilateralidad de la audiencia y la participacin de la parte interesada en la produccin de la prueba.
ARTCULO 87.Si durante las audiencias una parte tiene dos o ms abogados, estos debern distribuirse el uso de la palabra y dems funciones, lo que deber ser comunicado al juez tramitador o al Tribunal, segn sea el caso. ARTCULO 93.1) No se admitir la prueba cuando exista conformidad acerca de los hechos, salvo que se haya dado por rebelda del demandado; en cuyo caso, la jueza o el juez, previa valoracin de las circunstancias, podr admitir u ordenar la que estime necesaria. 2) Se admitir la prueba cuando exista disconformidad en cuanto a los hechos y estos sean de indudable trascendencia, a juicio de la jueza o el juez tramitador, para la resolucin del caso. 3) Si resulta indispensable o manifiestamente til para esclarecer la verdad real de los hechos controvertidos, la jueza o el juez tramitador podr ordenar, de oficio, la recepcin de cualquier prueba no ofrecida por las partes. Las costas de la recepcin de la prueba sern fijadas prudencialmente por la jueza o el juez tramitador. ARTCULO 95.1) Si la jueza, el juez tramitador o el Tribunal, de oficio o a gestin de parte, estima que las pretensiones o los fundamentos alegados pueden ser objeto de ampliacin, adaptacin, ajuste o aclaracin, dar a los interesados la palabra para formular los respectivos alegatos y conclusiones. 2) En tal caso, si a juicio del Tribunal o de la jueza o el juez tramitador, segn corresponda, resulta absolutamente necesario, la audiencia

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podr suspenderse por un plazo que no podr exceder de los cinco das hbiles. ARTCULO 103.1) Cualquiera de las partes podr solicitarle al Tribunal la asistencia de un consultor en una ciencia, arte o tcnica, el cual decidir sobre su designacin, segn las reglas aplicables a los peritos, sin que por ello asuman tal carcter. El Tribunal podr citar a la audiencia a un consultor, para efectos de ilustracin y, excepcionalmente, podr autorizarlo para que interrogue a los peritos y testigos. 2) El consultor tcnico podr presenciar las operaciones periciales y acotar observaciones durante su transcurso, sin emitir dictamen; adems, de sus observaciones se dejar constancia. 3) Tambin, durante la audiencia las partes podrn tener a un consultor para que las auxilie, en los actos propios de su funcin. ARTCULO 109.Evacuada la prueba, las partes formularn conclusiones por el tiempo fijado por el Tribunal.

De igual forma como garanta al debido proceso se contempla en el numeral 104 del nuevo cuerpo normativo el derecho a formular alegaciones de hecho y de derecho durante todo el trmite del procedimiento as como la posibilidad de ofrecer la prueba que se

considere pertinente con el propsito de esclarecer la verdad material del hecho intimado.

Otro elemento que forma parte del debido proceso es el derecho de acceso al expediente administrativo. No obstante, para el anlisis de este derecho se debe distinguir entre el denominado derecho de acceso a la informacin administrativa ad extra (fuera) y el ad intra (dentro) de un procedimiento administrativo31. En lo que concierne al derecho ad extra, este se confiere a cualquier persona o administrado interesado en acceder una informacin

31

JINESTA LOBO, (Ernesto), op.cit. p. 99

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administrativa determinada; a diferencia del derecho ad intra, el cual nicamente se autoriza a las partes interesadas en un procedimiento administrativo concreto y especfico.

Este derecho se encuentra normado por el Legislador a partir del numeral 272 de la Ley General de la Administracin Pblica y de igual forma en nuestra Constitucin Poltica en el numeral 30 de la Constitucin Poltica el cual hace referencia al derecho de acceso ad extra, puesto que, es absolutamente independiente de la existencia de un procedimiento administrativo. Este derecho no ha sido desarrollado legislativamente de forma sistemtica y coherente, lo cual constituye una seria y grave laguna de nuestro ordenamiento jurdico que se ha prolongado en el tiempo por ms de cincuenta aos desde la vigencia del texto constitucional. 32

Ahora bien, el derecho de acceso a la informacin administrativa contenida en el expediente tiene sus limitaciones, las cuales estn referidas a los supuestos establecidos en el numeral 237 de la Ley General de la Administracin Pblica que refiere como lmites los secretos de Estado, la intimidad de la contraparte y los casos en los cuales su conocimiento puede llegar a colocar a una de las partes en una posicin de privilegio o constituya ocasin para daar a la Administracin, la contraparte o un tercero.

De igual manera, ante una eventual prohibicin del conocimiento y acceso a una pieza de un expediente, esta deber estar motivada, correspondiendo al superior jerrquico la obligacin de fundamentar las razones de la denegatoria.
32

Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto 2120-03 de las trece horas con treinta minutos del 14 de marzo del 2003 citado por Jinesta Lobo, (Ernesto), Tratado de Derecho Administrativo, Tomo III, p. 100

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En lo relativo a la informacin de carcter confidencial, de igual forma la Sala Constitucional no encuentra impedimento para el acceso a la informacin que no tenga esa condicin dentro del expediente, puesto que bien podra la administracin pblica suprimir los datos de carcter confidencial, con lo que existira solo una restriccin parcial de este derecho. Al respecto ha dicho la Sala:
() en cuanto al carcter confidencial de la informacin contenida en las referidas actas, este Tribunal entiende que, ciertamente, las actas en las que se hace constar lo discutido y resuelto en la sesiones de Junta Directiva pueden contener, eventualmente, informacin confidencial que debe ser reservada, responsablemente, del conocimiento pblico. Ello significa que la restriccin a la informacin, en algunos casos, ser solamente parcial, por lo que la Administracin deber adoptar los mecanismos que juzgue convenientes, para discriminar, de la informacin que proporciona, los datos a los que no se pueda dar acceso pblico, como garanta a otros derechos fundamentales, por ejemplo, el derecho a la intimidad () 33

As las cosas, es importante rescatar el deber de garante que tiene la Administracin Pblica de la transparencia y el derecho de acceso de la informacin pblica; pero, de igual manera de la confidencialidad de la informacin de carcter privado que esta posee toda vez y como lo seala la Procuradura General de la Repblica las declaraciones de carcter pblico de informacin presentada como confidencial es susceptible de lesionar los derechos fundamentales a la inviolabilidad de los documentos privados y a la intimidad.34

El derecho de defensa constituye otro de los elementos que integran el principio de debido proceso. Est referido a la facultad que otorga el Legislador al administrado dentro de un procedimiento administrativo de
33

Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto No.756-05 las nueve horas con cincuenta y ocho minutos del veintiocho de enero del 2005 34 Procuradura General de la Repblica, Dictmenes C-073-2002 y C-344-2001, citado por JINESTA LOBO, (Ernesto), Tratado de Derecho Administrativo, Tomo III

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ejercer una defensa material o en su lugar contar con el patrocinio letrado para que sea un profesional el que ejerza la defensa tcnica de su causa.

Corresponde en este punto al rgano director del proceso garantizar el ejercicio de este derecho y slo en los casos en que por su complejidad se amerite exigir este patrocinio al administrado.

Importante de sealar es el hecho de que para que el administrado pueda ejercer su defensa, de igual manera cuenta con el derecho a la comunicacin de resoluciones administrativas, a travs del cual podr tener conocimiento de las diversas resoluciones interlocutorias dictadas en el curso del proceso garantizndosele de esta forma el debido proceso, su derecho de defensa, as como la seguridad jurdica y la transparencia administrativa durante su desarrollo.

As las cosas, y con el propsito de garantizar la transparencia en el mbito del procedimiento as como evitar su arbitrariedad, las

resoluciones deben ser motivadas; de manera tal que la carencia o ausencia de esta motivacin constituye un vicio grave del debido proceso y derecho de defensa por lo que pueden ser amparables ante la Sala Constitucional.

Lo

anterior

por

cuanto

la

motivacin

de

las

resoluciones

administrativas, al incidir en los derechos de los administrados, constituye un parmetro de legalidad de la actuacin administrativa y su ausencia como se indic anteriormente, limita las posibilidades de su tutela judicial. En el contexto constitucional, el requerimiento de motivacin de los actos y resoluciones administrativos, implica imponer una limitacin al poder pblico, en el tanto se le obliga a apegarse al principio de legalidad,

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reconocido en el artculo 11 de la Constitucin Poltica y a la necesidad de invocar un criterio razonable en la toma de sus decisiones. 35

Respecto a esta motivacin, el Cdigo Procesal Contencioso ha establecido de forma clara las condiciones en que debe brindarse indicando que:
ARTCULO 119.1) La sentencia resolver sobre todas las pretensiones y todos los extremos permitidos por este Cdigo. 2) Contendr tambin el pronunciamiento correspondiente respecto de las costas, aun de oficio.

De igual manera en lo que respecta a los pronunciamientos que debern realizarse como parte de la sentencia seala el numeral 122 del mismo cuerpo normativo.
ARTCULO 122.Cuando la sentencia declare procedente la pretensin, total o parcialmente, deber hacer, segn corresponda, entre otros, los siguientes pronunciamientos: a) Declarar la disconformidad de la conducta administrativa con el ordenamiento jurdico y de todos los actos o actuaciones conexos. b) Anular, total o parcialmente, la conducta administrativa. c) Modificar o adaptar, segn corresponda, la conducta administrativa a las reglas establecidas por el ordenamiento jurdico, de acuerdo con los hechos probados en el proceso. d) Reconocer, restablecer o declarar cualquier situacin jurdica tutelable, adoptando cuantas medidas resulten necesarias y apropiadas para ello. e) Declarar la existencia, la inexistencia o el contenido de una relacin sujeta al ordenamiento jurdico-administrativo. f) Fijar los lmites y las reglas impuestos por el ordenamiento jurdico y los hechos, para el ejercicio de la potestad administrativa, sin perjuicio del margen de discrecionalidad que conserve la Administracin Pblica. g) Condenar a la Administracin a realizar cualquier conducta administrativa especfica impuesta por el ordenamiento jurdico.
35

Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto 6535-06 de las once horas con treinta minutos del 12 de mayo del 2006 citado por Jinesta Lobo, (Ernesto), Tratado de Derecho Administrativo, Tomo III

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h) En los casos excepcionales en los que la Administracin sea parte actora, se podr imponer a un sujeto de Derecho privado, pblico o mixto, una condena de hacer, de no hacer o de dar. i) Declarar la disconformidad con el ordenamiento jurdico y hacer cesar la actuacin material constitutiva de la va de hecho, sin perjuicio de la adopcin de cualquiera de las medidas previstas en el inciso d) de este artculo. j) Ordenar a la Administracin Pblica que se abstenga de adoptar o ejecutar cualquier conducta administrativa, que pueda lesionar el inters pblico o las situaciones jurdicas actuales o potenciales de la persona. k) Suprimir, aun de oficio, toda conducta administrativa directamente relacionada con la sometida a proceso, cuando sea disconforme con el ordenamiento jurdico. l) Hacer cesar la ejecucin en curso y los efectos remanentes de la conducta administrativa ilegtima. m) Condenar al pago de los daos y perjuicios, en los siguientes trminos: i) Pronunciamiento sobre su existencia y cuanta, siempre que consten probados en autos al dictarse la sentencia. ii) Pronunciamiento en abstracto, cuando conste su existencia, pero no su cuanta. iii) Pronunciamiento en abstracto, cuando no conste su existencia y cuanta, siempre que sean consecuencia de la conducta administrativa o relacin jurdico-administrativa objeto de la demanda.

De esta forma, la motivacin del acto administrativo debe contener al menos una breve referencia a hechos y fundamentos de derecho, toda vez que, como ya se ha indicado, el administrado necesariamente debe conocer las acciones u omisiones por las cuales ha de ser sancionado o simplemente se le deniega una gestin que pueda afectar la esfera de sus intereses legtimos o incluso de sus derechos subjetivos y la normativa que se le aplica.

e) Celeridad

El Derecho a una Justicia Pronta y Cumplida consagrado por nuestra Constitucin Poltica en el numeral 41 se proyecta a la Jurisdiccin Administrativa a travs del principio de celeridad que debe imperar en los

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procedimientos administrativos, de manera tal que este tipo de procedimientos pueda ser resuelto en un plazo razonable, evitando cualquier retraso injustificado en su desarrollo. El artculo 225 de la Ley General de la Administracin Pblica hace referencia al mencionado principio, indicando que el rgano director de proceso deber velar por conducirlo con el propsito de lograr un mximo de celeridad y eficiencia.
Artculo 225.1. El rgano deber conducir el procedimiento con la intencin de lograr un mximo de celeridad y eficiencia, dentro del respeto al ordenamiento y a los derechos e intereses del administrado. 2. Sern responsables la Administracin y el servidor por cualquier retardo grave e injustificado. (El subrayado no es del original)

Es natural que no puede haber una justicia administrativa inmediata, puesto que, la administracin pblica requiere de un plazo prudencial para tramitar de forma adecuada la respectiva peticin, y dictar la resolucin administrativa ms acertada y apegada a la verdad real de los hechos, que constituyen el motivo del acto final; sin embargo, lo anterior no legitima a la Administracin Pblica para que prolongue indefinidamente el conocimiento y resolucin de los asuntos que los administrados les han empeado, puesto que, en tal supuesto los procedimientos se alargan por causas exclusivamente imputables a stas.

Como parte del proceso renovador de la Jurisdiccin Contencioso, el Legislador ha incorporado este principio al Cdigo Procesal Contencioso con el propsito de hacer del Proceso Contencioso un proceso gil y expedito que otorgue al administrado la posibilidad de obtener una solucin de sus conflictos de manera oportuna, a travs de la eliminacin de dilaciones indebidas; es decir la eliminacin de retardos injustificados.

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Algunos ejemplos de este principio dentro del Cdigo Procesal Contencioso son los numerales 44, 60, 98 y 111 inciso 1 referidos a la acumulacin de procesos, trmite preferente, conclusin de trmite preliminar y plazo para sentencia segn los cuales:
ARTCULO 44.1) Si las pretensiones del recurrente no son satisfechas en la fase administrativa y este interpone un proceso contencioso-administrativo, ante una misma conducta o relacin jurdico-administrativa ya impugnada en sede jurisdiccional, pero entre partes diferentes, podr solicitarse, al juez tramitador, la aplicacin de un procedimiento expedito y privilegiado, con la reduccin de los plazos a la mitad, a fin de llegar a la misma etapa procesal en la que se encuentra el otro proceso, siempre que sea antes de la audiencia preliminar y se haya contestado la demanda; lo anterior con el propsito de gestionar su acumulacin, si resulta procedente. 2) En caso de que la peticin se realice en tiempo, la autoridad judicial lo notificar a las partes del nuevo proceso ya iniciado, a fin de que se manifiesten al respecto. 3) La autoridad judicial resolver, interlocutoriamente, lo que corresponda, en un plazo mximo de cinco das, contado a partir del da siguiente a la ltima gestin realizada. 4) De ser procedente, ordenar el trmite expedito y dictar la acumulacin de procesos. De lo contrario, el nuevo proceso continuar su curso, sin que retrase o detenga el otro iniciado con anterioridad. (El subrayado no es del original)

ARTCULO 60.1) En caso de que el juez tramitador, de oficio o a gestin de cualquiera de las partes, estime que el asunto bajo su instruccin reviste urgencia o necesidad o es de gran trascendencia para el inters pblico, directamente lo remitir al conocimiento del tribunal de juicio al que por turno le corresponda, para que este decida si se le da trmite preferente, en los trminos de este artculo, mediante resolucin motivada que no tendr recurso alguno. (El subrayado no es del original) ARTCULO 98.1) Cumplido el trmite de la audiencia preliminar, cuando sea procedente, el juez tramitador citar de inmediato a las partes para la realizacin del juicio oral y pblico, previa coordinacin con el Tribunal para fijar la hora y fecha.

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2) Si el asunto es de puro derecho o no existe prueba que evacuar, el juez tramitador, antes de dar por finalizada la audiencia preliminar, dar a las partes oportunidad para que formulen las conclusiones, las cuales sern consignadas literalmente por los medios tcnicos o telemticos que el juzgador estime pertinentes; acto seguido, remitir el expediente al Tribunal para que dicte la sentencia. (El subrayado no es del original) ARTCULO 111.1) Transcurrida la audiencia, el Tribunal deliberar inmediatamente y proceder a dictar sentencia. En casos complejos, la sentencia deber notificarse en el plazo mximo de los quince das hbiles siguientes a la terminacin del juicio oral y pblico. 2) Vencido dicho plazo con incumplimiento de lo anterior, lo actuado y resuelto ser nulo, por lo que el juicio oral y pblico deber repetirse ante otro tribunal, que ser el encargado de dictar la sentencia, sin perjuicio de las responsabilidades correspondientes; lo anterior, salvo en el caso de los actos o las actuaciones probatorias irreproductibles, que mantendrn su validez en la nueva audiencia convocada. 3) De producirse un voto salvado, se notificar conjuntamente con el voto de mayora, en el plazo indicado en el aparte 1 del presente artculo. Si no se hace as, se notificar el voto de mayora y caducar la facultad de salvar el voto. (El subrayado no es del original)

De igual manera y como parte de la funcin administrativa la Sala Constitucional ha respaldado el cumplimiento del principio de celeridad en favor del administrado al indicar que:
() la celeridad obliga a las administraciones pblicas cumplir con sus objetivos y fines de satisfaccin de los intereses pblicos, a travs de los diversos mecanismos, de la forma ms expedita, rpida y acertada posible para evitar retardos indebidos.36

De esta forma, tanto a nivel de doctrina como jurisprudencia, los procedimientos administrativos se encuentran informados por una serie de principios como los de prontitud y oportunidad ms conocido como de celeridad, eficacia y eficiencia, simplicidad y economa procedimentales. Estos principios le imponen a los entes pblicos la obligacin de resolver
36

Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto No.7532-04 las diecisiete horas del trece de julio del 2004

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las peticiones planteadas por el administrado

dentro de un plazo

razonable y sin dilaciones indebidas; es decir, sin retardos graves e injustificados con el propsito de evitar la eventual extincin o la lesin de las situaciones jurdicas sustanciales invocadas por los administrados por el transcurso de un tiempo excesivo e irrazonable.

f) Contradiccin

El principio de contradiccin es uno de los principios de Derecho Procesal que puede tener ms o menos fuerza en funcin de la legislacin procesal de cada ordenamiento jurdico y de la materia sobre la que verse el litigio.

Segn este principio, el proceso es una controversia entre dos partes contrapuestas: el demandante y el demandado. Por otra parte, el Juez es el rbitro imparcial que debe decidir en funcin de las alegaciones de cada una de las partes.

Este principio como parte del Cdigo Procesal Contencioso Administrativo otorga a ambas partes los mismos derechos de ser escuchados, practicar pruebas, de manifestar sus oposiciones y objeciones a los argumentos de alguna de las partes involucradas con la finalidad de que ninguna de las partes se encuentre indefensa frente a la otra.

De esta forma seala el Cdigo Procesal Contencioso respecto a la aplicacin del contradictorio en el desarrollo del proceso:
ARTCULO 46.() 2) Ampliada la pretensin, la jueza o el juez tramitador resolver sobre su admisibilidad y, si procede, en la misma resolucin

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suspender el curso del proceso; ordenar, en su caso, que se complete el expediente administrativo y dar traslado a la parte demandada, para que, en el plazo de diez das hbiles, proceda a su debida contestacin.() (El subrayado no es del original) ARTCULO 50.()2) De los documentos presentados despus de la demanda y la contestacin, y antes de concluida la audiencia preliminar, se dar traslado a la contraparte, por un plazo de tres das hbiles; sobre su admisibilidad se resolver en sentencia. Los que se presenten despus de dicha audiencia solo podrn ser valorados por el rgano jurisdiccional, en caso de ser admitidos como prueba para mejor resolver. (El subrayado no es del original) ARTCULO 60.()3) De drsele trmite preferente, se dar traslado de la demanda y se conceder un plazo perentorio de cinco das hbiles para su contestacin. Cuando resulte necesario, el tribunal dispondr celebrar una nica audiencia en la que se entrar a conocer y resolver sobre los extremos a que alude el artculo 90 de este Cdigo, se evacuar la prueba y oirn conclusiones de las partes. De no haber pruebas por evacuar se prescindir de la audiencia oral y pblica. nicamente cuando surjan hechos nuevos o deba completarse la prueba a juicio del tribunal, podr celebrarse una nueva audiencia. ()(El subrayado no es del original) ARTCULO 63.1) Presentada la demanda en forma debida o subsanados sus defectos, la jueza o el juez tramitador dar traslado y conceder un plazo perentorio para su contestacin. () (El subrayado no es del original) ARTCULO 70.1) Salvo el supuesto del artculo anterior, una vez contestada la demanda o la contrademanda, la jueza o el juez tramitador dar traslado a la parte actora, por el plazo de tres das hbiles, para que se refiera a esta y ofrezca contraprueba. 2) En la misma resolucin, previa coordinacin y a la mayor brevedad posible, sealar hora y fecha para celebrar la audiencia de conciliacin y remitir el expediente al juez conciliador, salvo que las partes manifiesten, con antelacin y por escrito, su oposicin o renuncia, en cuyo caso se fijarn hora y fecha para celebrar de la audiencia preliminar. (El subrayado no es del original) ARTCULO 91.1) Se otorgar la palabra, sucesivamente, a la persona actora, la demandada, los terceros y coadyuvantes o, en su defecto, a sus respectivos representantes, en el mismo orden.

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2) La jueza o el juez tramitador evitar que en la audiencia se discutan cuestiones propias del juicio oral y pblico. ARTCULO 154.1) El recurso de revisin ser de conocimiento de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en los mismos trminos establecidos para el proceso civil. 2) Con la admisin del recurso, conferir traslado, por quince das, a quienes hayan litigado en el proceso o a sus causahabientes, y fijar hora y fecha para la audiencia oral, en la que se evacuarn las pruebas ofrecidas y admitidas y se emitirn conclusiones. Esa resolucin deber notificarse a todas las partes, por lo menos, con cinco das hbiles de antelacin a la audiencia .() (El subrayado no es del original) ARTCULO 186.1) La peticin se formular en escrito razonado, con el que se acompaar y ofrecer la prueba que acredite su situacin jurdica y, de ella, se dar traslado a la contraria por el plazo de cinco das, para formular los alegatos y ofrecer las pruebas pertinentes (El subrayado no es del original)

Con la aplicacin del Cdigo Procesal Contencioso Administrativo la administracin pblica se encuentra obligada a asegurar que se verifique esta participacin igualitaria de los interesados so pena de una eventual nulidad del acto final. Lo anterior por cuanto el principio de contradiccin procura el beneficio de intereses pblicos, toda vez que las alegaciones y pruebas ofrecidas por las partes aportan elementos de juicio que permitirn a la Administracin la verificacin de la verdad real o material de los hechos que servirn de base al acto final.

g) Simplicidad

El principio de simplicidad impone un procedimiento administrativo sencillo y de fcil comprensin para el administrado, sin trmites complicados u oscuros que puedan confundir e impedir ejercer eficazmente el derecho de defensa que asiste al administrado. De esta forma, el Cdigo Procesal ha incorporado una serie de normas dirigidas a

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garantizar al administrado la aplicacin de este principio como se puede observar en las siguientes normas:
ARTCULO 9.Tendrn capacidad procesal ante la Jurisdiccin ContenciosoAdministrativa y Civil de Hacienda, adems de los sujetos que la ostenten de conformidad con la legislacin comn: a) Los menores de edad, cuando puedan hacerlo en forma directa, sin necesidad de que concurra su representante. b) Los grupos, las uniones sin personalidad o los patrimonios independientes o autnomos, afectados en sus intereses legtimos, sin necesidad de estar integrados en estructuras formales de personas jurdicas. Para el reclamo de daos y perjuicios en los supuestos de este apartado, ser necesario comprobar la titularidad de la situacin jurdica lesionada de quien demanda. Igual regla se aplicar para los supuestos contenidos en los apartados c) y d) del artculo 10 de este Cdigo. (El subrayado no es del original) ARTCULO 14.1) Cuando la legitimacin de las partes derive de alguna relacin jurdica transmisible, el causahabiente podr suceder, en cualquier estado del proceso, a la persona que inicialmente haya actuado como parte. 2) Si por disposicin legal, estando en curso una reclamacin en va administrativa o jurisdiccional, la competencia o atribucin respectiva se transfiere a otra entidad con personera jurdica propia, el proceso continuar con el sustituto, contra el que se tendr por enderezada la demanda, de oficio o a gestin de parte. (El subrayado no es del original)

ARTCULO 19.1) Durante el transcurso del proceso o en la fase de ejecucin, el tribunal o el juez respectivo podr ordenar, a instancia de parte, las medidas cautelares adecuadas y necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. 2) Tales medidas tambin podrn ser adoptadas por el tribunal o el juez respectivo, a instancia de parte, antes de iniciado el proceso. (El subrayado no es del original) ARTCULO 54.1) Para los mismos efectos de la presentacin de la demanda, el interesado tambin podr presentar la copia del expediente administrativo certificada por cualquier forma legalmente aceptada, en los trminos del artculo 51 de este Cdigo () (El subrayado no es del original)

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ARTCULO 175.1) Ser contraria al ordenamiento jurdico la conducta administrativa que no se ajuste a lo dispuesto en la sentencia firme. 2) Una vez firme la sentencia, si la Administracin Pblica incurre en cualquier conducta contraria a aquella, en perjuicio de la parte interesada, esta ltima podr solicitar al juez ejecutor su nulidad, conforme a las reglas de este captulo, sin necesidad de incoar un nuevo proceso. ARTCULO 175.1) Ser contraria al ordenamiento jurdico la conducta administrativa que no se ajuste a lo dispuesto en la sentencia firme. 2) Una vez firme la sentencia, si la Administracin Pblica incurre en cualquier conducta contraria a aquella, en perjuicio de la parte interesada, esta ltima podr solicitar al juez ejecutor su nulidad, conforme a las reglas de este captulo, sin necesidad de incoar un nuevo proceso.

En lo que atae a la aplicacin del principio de simplicidad, la Ley General de la Administracin Pblica lo recoge en su numeral 269 al disponer que las actuaciones administrativas deban realizarse con arreglo a normas de economa, simplicidad, celeridad y eficiencia.
Artculo 269.1. La actuacin administrativa se realizar con arreglo a normas de economa, simplicidad, celeridad y eficiencia. 2. Las autoridades superiores de cada centro o dependencia velarn, respecto de sus subordinados, por el cabal cumplimiento de este precepto, que servir tambin de criterio interpretativo en la aplicacin de las normas de procedimiento.

De esta forma, la simplicidad demanda que la administracin vele por que las estructuras administrativas y sus competencias sean de fcil comprensin y entendimiento, sin procedimientos que retarden la satisfaccin de los intereses del administrado, dando de esta manera sustento a las polticas pblicas de simplificacin y eliminacin de trmites innecesarios.

h) Eficacia y Eficiencia

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La Constitucin Poltica, en su parte orgnica, recoge algunos principios rectores de la funcin y organizacin administrativas, que como tales deben orientar, dirigir y condicionar a todas las administraciones pblicas en su cotidiano quehacer.

La eficacia dentro del Proceso Contencioso Administrativo se constituye en un principio que irradia a los diversos sectores de la funcin y organizacin administrativa y apunta a la produccin cierta de un efecto; en tanto que la eficiencia est referida a la idoneidad de la actividad dirigida a tal fin37.

De este modo, la eficacia como principio supone en el contexto del Cdigo Procesal Contencioso el deber de la funcin administrativa de garantizar la obtencin de los objetivos, fines y metas propuestos y asignados por el propio ordenamiento jurdico, con lo que debe ser ligado a la planificacin y a la evaluacin o rendicin de cuentas. La eficiencia, por su parte, implica la obtencin de los mejores resultados con el mayor ahorro de costos o el uso racional de los recursos humanos, materiales, tecnolgicos y financieros.38 De esta forma, la aplicacin clara de este principio se ve reflejada dentro del contexto del Cdigo Procesal Contencioso en varios momentos siendo quizs el ms importante durante la etapa de ejecucin de sentencia donde el legislador dot a la Administracin de varias potestades que le permiten a la Administracin Pblica materializar sus actos firmes. Ejemplo de esto son:
ARTCULO 155.1) El Tribunal tendr un cuerpo de jueces ejecutores, encargados de la ejecucin de sus sentencias y dems resoluciones firmes.

37 38

JINESTA LOBO, (Ernesto), op.cit. pp. 145 - 147 Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto 6216-04 diecisiete horas con tres minutos del trece de julio del 2004

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2) En la fase de ejecucin de sentencia, el juez ejecutor tendr todos los poderes y deberes necesarios para su plena efectividad y eficacia. 3) Firme la sentencia, el juez ejecutor dictar o dispondr, a solicitud de parte, las medidas adecuadas y necesarias para su pronta y debida ejecucin. (El subrayado no es del original)

ARTCULO 156.1) La sentencia deber ser cumplida, en la forma y los trminos consignados por ella. 2) Toda persona est obligada a prestar la colaboracin requerida por los tribunales de este orden jurisdiccional, para la debida y completa ejecucin de lo resuelto. 3) El juez ejecutor, de conformidad con lo establecido en el inciso 9) del artculo 140, en el inciso 5) del artculo 149 y en el artculo 153 de la Constitucin Poltica, podr solicitar auxilio de la Fuerza Pblica para la ejecucin plena e ntegra de las sentencias y dems resoluciones dictadas por el Tribunal de juicio, cuando contengan una obligacin de hacer, de no hacer o de dar, y estas no sean cumplidas voluntariamente por la parte obligada. (El subrayado no es del original) ARTCULO 159.1) El funcionario que incumpla sin justa causa cualquiera de los requerimientos del juez ejecutor tendiente a la efectiva ejecucin del fallo, ser sancionado con una multa de uno a cinco salarios base, de conformidad con el artculo 2 de la Ley N. 7337. 2) De previo a la eventual aplicacin de la multa antes referida, se dar audiencia, por tres das hbiles, al funcionario, en lo personal, para lo que tenga a bien sealar u oponerse. La resolucin final que se adopte tambin deber notificrsele personalmente. 3) Pasados cinco das hbiles despus de la firmeza de la resolucin que imponga la multa sin que esta sea cancelada, el funcionario deber pagar intereses moratorios, al tipo legal, en tanto perdure su renuencia, sin perjuicio de la responsabilidad civil, penal y administrativa a que haya lugar. 4) Adems, el juez ejecutor podr testimoniar piezas al Ministerio Pblico, para lo de su cargo. (El subrayado no es del original) ARTCULO 161.1) Si, despus de impuestas las multas referidas en el artculo 159 de este Cdigo, persiste el incumplimiento de la Administracin, el juez ejecutor podr: a) Ejecutar la sentencia requiriendo la colaboracin de las autoridades y los agentes de la Administracin condenada o, en su defecto, de otras administraciones pblicas, conforme a los procedimientos administrativos establecidos en el ordenamiento jurdico. b) Adoptar las medidas necesarias y adecuadas para que el fallo adquiera la eficacia que, en su caso, sera inherente a la conducta

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omitida, entre las que se incluye la ejecucin subsidiaria con cargo a la Administracin Pblica condenada; todo conforme a los procedimientos administrativos establecidos en el ordenamiento jurdico. c) Para todos los efectos legales, el juez o la autoridad pblica requerida por l, se entender competente para realizar todas las conductas necesarias, con el objeto de lograr la debida y oportuna ejecucin del fallo, todo a cargo del presupuesto de la Administracin vencida. El propio juez ejecutor podr adoptar las medidas necesarias, a fin de allegar los fondos indispensables para la plena ejecucin, conforme a las reglas y los procedimientos presupuestarios. Asimismo, ser competente para realizar todas las acciones pertinentes, a fin de revertir lo pagado por la Administracin, cuando esta resulte victoriosa. 2) Si la Administracin Pblica obligada persiste en el incumplimiento de la sentencia, o si su contenido o naturaleza as lo exigen, el juez ejecutor podr adoptar, por su cuenta, las conductas que sean necesarias y equivalentes para su pleno cumplimiento. 3) Salvo lo dispuesto en el inciso 3) del artculo 156, la ejecucin de lo ordenado no exigir requerimiento ni constitucin en mora, por parte del juez ejecutor. 4) No cabr responsabilidad alguna del funcionario pblico, por el fiel cumplimiento de lo ordenado por el juez ejecutor. ARTCULO 173.1) No podr suspenderse el cumplimiento del fallo ni declararse su inejecucin total ni parcial. 2) No obstante lo anterior, cuando el fallo o su ejecucin produzca graves dislocaciones a la seguridad o la paz, o cuando afecte la continuidad de los servicios pblicos esenciales, previa audiencia a las partes, podr suspenderse su ejecucin, en la medida estrictamente necesaria a fin de evitar o hacer cesar y reparar el dao al inters pblico. ARTCULO 174.Desaparecidas las graves dislocaciones a la seguridad, la paz o la afectacin de la continuidad de los servicios pblicos esenciales, se ejecutar el fallo, a peticin de parte, salvo si ello es imposible, en cuyo caso deber indemnizarse la frustracin del derecho obtenido en sentencia. La parte tendr tambin derecho a la indemnizacin por los daos y perjuicios que le cause la suspensin en la ejecucin del fallo.

En lo que toca a la aplicacin de este principio, la Ley General de la Administracin Pblica seala que los principios de eficacia y eficiencia no se contraponen al de legalidad, sino que se logra su aplicacin con sometimiento pleno al Ordenamiento Jurdico.

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En tal sentido, el numeral 214 del citado cuerpo normativo resulta clave para evaluar la eficacia y eficiencia en el procedimiento administrativo; este indica que () servir para asegurar el mejor cumplimiento posible de los fines de la Administracin; con respeto para los derechos subjetivos e intereses legtimos del administrado, de acuerdo con el ordenamiento jurdico39. Desde esta perspectiva resulta claro el doble objetivo que cumple el procedimiento administrativo: Permitir a los entes pblicos el ejercicio acertado de sus potestades y competencias a efecto de cumplir los fines que le fueron asignados por el Ordenamiento. Velar por el respeto de las situaciones jurdicas sustanciales de los administrados.

De lograrse estos objetivos con celeridad, economa y sencillez habr eficacia y eficiencia dentro del procedimiento administrativo, configurndose estos no como un fin en s mismos, sino en un medio para lograr los fines del procedimiento administrativo

Seccin II contencioso

La oralidad como principio rector del nuevo proceso

En sentido estricto, tradicionalmente se ha entendido por Principio de Oralidad, aquel principio que sostiene la necesidad de que la resolucin judicial se base nicamente en material procesal formulado oralmente.

Sin embargo, en el sentido moderno del trmino, no se limita la oralidad a la simple discusin oral y menos an la exclusin de la escritura
39

Ley General de la Administracin Pblica, Ley No. 6227, San Jos, Editec Editores, 2000, Artculo 214

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del proceso, lo anterior, por cuanto se debe tener presente que la escritura constituye un medio para expresar y conservar el pensamiento humano y por lo tanto, en un elemento necesario para el proceso.

La aplicacin del principio de oralidad en los procesos es una exigencia impuesta por los instrumentos internacionales de los Derechos Humanos, los cuales en nuestro ordenamiento forman parte del llamado bloque de constitucionalidad, garantizado mediante el numeral 48 de la Constitucin Poltica, mismo que les otorga rango supra legal.

De esta forma, la oralidad se configura como un derecho fundamental que debe ser desarrollado por el legislador ordinario en los distintos rdenes jurisdiccionales para adecuar los procesos a las exigencias de los instrumentos de Derecho Internacional.

En lo que respecta a la aplicacin de este principio, la Declaracin Universal de los Derechos Humanos seala que:
Toda persona tiene derecho, en condiciones de plena igualdad, a ser oda pblicamente y con justicia por un tribunal independiente e imparcial, para la determinacin de sus derechos y obligaciones o para 40 el examen de cualquier acusacin contra ella en materia penal. (El subrayado no es del original)

Por su parte el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos en igual sentido seala en su artculo 14:
Artculo 14. Todas las personas son iguales ante los tribunales y cortes de justicia. Toda persona tendr derecho a ser oda pblicamente y con las debidas garantas por un tribunal competente, independiente e
40

Declaracin Universal de Derechos Humanos Asamblea General de las Naciones Unidas 217 A (iii) del 10 de diciembre de 1948

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imparcial, establecido por la ley, en la substanciacin de cualquier acusacin de carcter penal formulada contra ella o para la determinacin de sus derechos u obligaciones de carcter civil ()

De esta forma, mediante los citados instrumentos internacionales queda consagrado el derecho de toda persona a ser oda, ya no solo para las cuestiones de orden penal, sino para la determinacin de sus derechos u obligaciones de cualquier carcter administrativo, laboral, comercial, civil, familia, entre otros.

Considerado el principio de mayor trascendencia dentro del proceso innovador planteado por el legislador en el nuevo Cdigo Procesal Administrativo, este principio procura una solucin que permita acortar el procedimiento administrativo, mismo que hasta la derogada Ley No. 3667 se caracteriz por ser un procedimiento lento, escrito, formalista rgido y burocrtico.

La oralidad se concibe como un principio procesal que establece una serie de reformas legislativas en el seno de un proceso oral el cual favorece a la democratizacin y humanizacin de la justicia y el derecho toda vez que, no slo respeta la dignidad humana sino que mejora la comunicacin procesal hacindola ms flexible y expedita.

Varios son los aspectos que distinguen este principio, se ha hecho hincapi en el carcter dinmico que inyecta este principio al procedimiento a travs de jueces activos impulsores del proceso cuya funcin se encuentra orientada a dirigir, ordenar y agilizar el proceso, de igual modo se ha indicado la conveniencia en cuanto a su agilidad la cual facilita una comunicacin ms expedita entre las partes y el juzgador proporcionando con esto un carcter ms humano al procedimiento.

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El procedimiento oral se caracteriza por la prevalencia de la palabra hablada sobre la escritura, en donde las pretensiones de las partes, la produccin de las pruebas y las alegaciones de derecho son desarrolladas mediante el procedimiento de audiencias con la presencia del juez cuyo fallo sigue a la instruccin de la causa, de todo lo cual se levantan actas de constatacin41.

El Cdigo Procesal Contencioso Administrativo es un texto de carcter mixto; es decir, combina el elemento escrito y el oral dado que no puede concebirse un procedimiento oral en todos sus extremos, forzosamente existen actuaciones que deben desarrollarse dentro de un contexto escrito toda vez que lo que se pretende es resguardar las actuaciones que requieren de precisin y conservacin como es el caso de la demanda, contestacin y contrademanda, es decir, todas aquellas

actuaciones que se encuentran enmarcadas dentro de la fase inicial y la preparatoria.

Por su parte, la oralidad ha sido reservada para aquellas actuaciones donde la espontaneidad e inmediatez hace de este principio un elemento fundamental como sucede en la etapa de sustanciacin del proceso.

Sobre la aplicacin de este principio dentro del proceso contencioso el Magistrado Ernesto Jinesta explic:
() uno de los puntos fundamentales de la columna vertebral del proyecto es la oralidad () principio que en realidad es un conjunto de principios como lo son la concentracin, la inmediacin, la identidad fsica del Juez, y sobre todo, la dignificacin del proceso, en el sentido de que se establece una comunicacin directa entre el justiciable y el juez, y eso reivindica la dignidad de a persona, porque ya no hay una muralla de papel, entre el juez y el justiciable, como ha existido siempre, en los procesos escritos o predominantemente escritos,
41

LPEZ GONZLEZ, (Jorge), Teora General sobre el principio de oralidad en el Proceso Civil, San Jos, 2001. p. 28

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porque evidentemente, no hay como seala Mauro Cappelletti, un proceso qumicamente puro, tiene que ser una mixtura entre oralidad y escrituridad () esos sub principios son fundamentales, la identidad fsica le permite al Juez resolver los asuntos, tanto en el trmite, como al momento de decidir y el tema de la concertacin, tiene relacin directa con la justicia pronta y cumplida en el proceso, dentro de un plazo razonables y el tema de la inmediacin garantiza esa mayor comunicacin, ms fluida entre el Juez y las partes ()La oralidad supone un cambio en la concepcin procesal y del mundo marcando un hito fundamental, porque se trata de dar el salto cualitativo de un proceso, predominantemente escrito a uno predominantemente oral.42

De esta manera se puede decir que se trata de un concepto adoptado por la necesidad de expresar en una frmula simple y representativa un conjunto de ideas o caracteres, es decir, es un concepto que engloba un sistema de principios inseparables, al conjunto de los cuales es necesario referirse si se quiere entender el verdadero sentido de esta expresin; ellos son los principios de inmediacin, concentracin y publicidad43. Inmediacin Es el principio en virtud del cual se procura un acercamiento directo y permanente entre el rgano director del proceso, los sujetos as como los elementos que intervienen en el proceso, de manera tal que a travs de las recepcin directa de las alegaciones de las partes y la valoracin de las pruebas el juez pueda conocer la causa.

Con la aplicacin de este principio en diversas normas del Cdigo Procesal Contencioso Administrativo como lo son los artculos 90, 99, 103, 104, 105, 111 entre otros, se pretende que
Asamblea Legislativa, Actas de la Asamblea Legislativa N 22 del 18 de mayo del 2005. Citada en el Cdigo Procesal Contencioso Administrativo, Colegio de Abogados de Costa Rica y Procuradura General de la Repblica. p. 505 43 LPEZ GONZLEZ, (Jorge), op.cit. p. 28
42

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el juez que deber resolver, haya entrado en relacin directa con las partes, sus testigos, los peritos y con los objetos del juicio, de modo que tenga mayor probabilidad de conocer los hechos y circunstancias que motivan la contienda, e incluso pueda llegar a conocer a travs del comportamiento personal del litigante su forma de pensar y de actuar; elementos que deber valorar en el momento de emitir su pronunciamiento.
ARTCULO 90.1) En la audiencia preliminar, en forma oral, se resolver: a) El saneamiento del proceso, cuando sea necesario, resolviendo toda clase de nulidades procesales, alegadas o no, y las dems cuestiones no atinentes al mrito del asunto. b) La aclaracin y el ajuste de los extremos de la demanda, contrademanda y contestacin y rplica, cuando, a criterio del juez tramitador, resulten oscuros o imprecisos, sea de oficio o a gestin de parte. c) La intervencin del coadyuvante. d) Las defensas previas. e) La determinacin de los hechos controvertidos y con trascendencia para la resolucin del caso y que deban ser objeto de prueba. 2) Durante la audiencia, las partes podrn ofrecer otros medios de prueba que, a juicio del juez tramitador, sean de inters para la resolucin del proceso y se refieran, nicamente, a hechos nuevos o a rectificaciones realizadas en la propia audiencia. 3) Tambin se resolver la admisin de los elementos probatorios ofrecidos, cuando as proceda, se rechazarn los que sean evidentemente impertinentes o inconducentes, y se dispondr el sealamiento y diligenciamiento de los que correspondan. ARTCULO 99.1) El Tribunal se constituir en la sala de audiencias, el da y la hora fijados, y acordar cul de sus integrantes preside la audiencia, la que ser pblica para todos los efectos, salvo si el Tribunal dispone lo contrario por resolucin debidamente motivada. Quien presida verificar la presencia de las partes y de sus representantes y, cuando corresponda, la de los coadyuvantes, testigos, peritos o intrpretes. Despus de ello, declarar abierta la audiencia

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y advertir a los presentes sobre su importancia y significado. 2) Quien presida dirigir la audiencia, ordenar las lecturas necesarias, har las advertencias legales, recibir los juramentos y las declaraciones, ejercer el poder de disciplina y moderar la discusin, impidiendo intervenciones impertinentes e injustificadamente prolongadas; adems, rechazar las solicitudes notoriamente improcedentes o dilatorias, respetando el derecho de defensa de las partes. 3) Quienes asistan permanecern con actitud respetuosa y en silencio, mientras no estn autorizados para exponer o responder las preguntas que se les formulen. No podrn llevar armas ni otros objetos aptos para incomodar u ofender; tampoco podrn adoptar un comportamiento intimidatorio o provocativo, ni producir disturbios. ARTCULO 103.1) Cualquiera de las partes podr solicitarle al Tribunal la asistencia de un consultor en una ciencia, arte o tcnica, el cual decidir sobre su designacin, segn las reglas aplicables a los peritos, sin que por ello asuman tal carcter. El Tribunal podr citar a la audiencia a un consultor, para efectos de ilustracin y, excepcionalmente, podr autorizarlo para que interrogue a los peritos y testigos. 2) El consultor tcnico podr presenciar las operaciones periciales y acotar observaciones durante su transcurso, sin emitir dictamen; adems, de sus observaciones se dejar constancia. 3) Tambin, durante la audiencia las partes podrn tener a un consultor para que las auxilie, en los actos propios de su funcin. ARTCULO 111.1) Transcurrida la audiencia, el Tribunal deliberar inmediatamente y proceder a dictar sentencia. En casos complejos, la sentencia deber notificarse en el plazo mximo de los quince das hbiles siguientes a la terminacin del juicio oral y pblico. 2) Vencido dicho plazo con incumplimiento de lo anterior, lo actuado y resuelto ser nulo, por lo que el juicio oral y pblico deber repetirse ante otro tribunal, que ser el encargado de dictar la sentencia, sin perjuicio de las responsabilidades correspondientes; lo anterior, salvo en el caso de los actos o las actuaciones probatorias irreproductibles, que mantendrn su validez en la nueva audiencia convocada.

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3) De producirse un voto salvado, se notificar conjuntamente con el voto de mayora, en el plazo indicado en el aparte 1 del presente artculo. Si no se hace as, se notificar el voto de mayora y caducar la facultad de salvar el voto.

De las normas citadas se desprende que slo el juez o los jueces que han asistido directamente a la evacuacin de la prueba podrn pronunciarse en la sentencia. As las cosas, en este punto la doctrina es coincidente en que la caracterstica esencial de este principio es el requerimiento de un contacto directo entre el juez y aquellos elementos objetivos y subjetivos que intervienen durante el proceso.

La participacin del juez se enmarca no solamente en su presencia dentro del proceso, sino en la participacin activa que asuma el rgano director dentro de la causa, por cuanto si

durante su desarrollo su intervencin es completamente pasiva, no estaramos dentro de un contexto de inmediacin sino de presencia judicial44.

En igual sentido, existe un nexo entre la bilateralidad de la audiencia o el contradictorio que se produce en toda audiencia oral y la verdad real, el cual es propiciado por la inmediacin, la cual permite al rgano jurisdiccional, a partir de las declaraciones o posiciones contrapuestas de las partes interesadas as como de las preguntas, aclaraciones y precisiones que se formulen al evacuar la prueba testimonial, confesional y pericial, indagar de manera fiel y exhaustiva la verdad real.

44

Madrigal, R y Rojas, L (1994); Los Principios del Procedimiento Administrativo en la Jurisprudencia Nacional Tesis de Graduacin para optar por el grado de Licenciatura en Derecho. Campus Rodrigo Facio: Universidad de Costa Rica. p. 27

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 Concentracin A diferencia del proceso escrito que se caracterizaba por su fraccionamiento en varias etapas que se sucedan de forma discontinua ocasionando una duracin excesiva, el principio de concentracin supone el examen de toda la causa de manera continua ya sea en una o en el menor nmero de audiencias posibles de manera que se desarrollen en lo posible de manera ininterrumpida

Se puede decir que el efecto principal de la concentracin dentro del texto del Cdigo Procesal Contencioso es evitar la

dispersin de los actos procesales. No obstante, a la vez se manifiesta como se puede ver en los numerales 70, inciso 2; 81, inciso 2; 88, 89 y 111, inciso 1 como una garanta de la inmediacin influyendo de forma directa en el desarrollo del procedimiento generando a su vez la celeridad procesal:
ARTCULO 70.() 2) En la misma resolucin, previa coordinacin y a la mayor brevedad posible, sealar hora y fecha para celebrar la audiencia de conciliacin y remitir el expediente al juez conciliador, salvo que las partes manifiesten, con antelacin y por escrito, su oposicin o renuncia, en cuyo caso se fijarn hora y fecha para celebrar de la audiencia preliminar. (El subrayado no es del original) ARTCULO 81.() 2) Si, iniciada la conciliacin, la jueza o el juez encargado la declara fracasada, total o parcialmente, en el mismo auto sealar la hora y fecha para celebrar la audiencia preliminar, previa coordinacin con el juez tramitador. (El subrayado no es del original) ARTCULO 88.-

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Durante las audiencias, las resoluciones se dictarn verbalmente y quedarn notificadas con su dictado. (El subrayado no es del original) ARTCULO 89.1) Excepto el pronunciamiento que resuelve las defensas previas y la sentencia, contra las resoluciones dictadas en las audiencias cabr el recurso de revocatoria, el cual deber interponerse en forma oral y justificada en el mismo acto. 2) La jueza, el juez tramitador o el tribunal de juicio, segn sea el caso, deber resolverlo inmediatamente. (El subrayado no es del original) ARTCULO 100.La audiencia se realizar sin interrupcin, durante las sesiones consecutivas que sean necesarias hasta su terminacin, y solamente se podr suspender: a) Cuando deba resolverse alguna gestin que, por su naturaleza, no pueda decidirse inmediatamente. b) Cuando sea necesario, a fin de practicar, fuera del lugar de la audiencia, algn acto que no pueda cumplirse en el intervalo entre una sesin y otra. c) Si no comparecen testigos, peritos o intrpretes cuya intervencin sea indispensable, salvo que pueda continuarse con la recepcin de otras pruebas hasta que el ausente sea conducido por la Fuerza Pblica. d) En caso de que algn juez, alguna de las partes, sus representantes o abogados estn impedidos por justa causa, a menos que los dos ltimos puedan ser reemplazados en ese mismo acto. e) Cuando alguna manifestacin o circunstancia inesperada produzca en el proceso alteraciones sustanciales y por ello, haga indispensable una prueba extraordinaria. 2) Cuando las circunstancias del caso lo ameriten, el Tribunal podr designar a uno o dos suplentes para que asistan a la totalidad de la audiencia, de modo que si alguno de los jueces se encuentra impedido para asistir o continuar en dicha audiencia, estos suplentes pasen a integrar el Tribunal, en forma inmediata. Adems de lo ya indicado, el juez tramitador tambin podr ser llamado para que supla ausencias integrndose al Tribunal, siempre que no haya participado en el proceso de previo a la celebracin del juicio oral y pblico. 3) La suspensin ser por un plazo mximo de cinco das hbiles, salvo que, a criterio del Tribunal, exista suficiente motivo para una suspensin mayor.

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4) Durante la celebracin de las audiencias, el juez o el Tribunal, segn sea el caso, podr disponer los recesos que estime pertinentes, siempre que con ello no se afecten la unidad y la concentracin probatorias. 5) Cuando las circunstancias que originan la suspensin hagan imposible continuar la audiencia despus de transcurrido el plazo de quince das, todo lo actuado y resuelto ser nulo de pleno derecho, salvo los actos o las actuaciones probatorias irreproductibles, los cuales mantendrn su validez en la nueva audiencia convocada. ARTCULO 111.1) Transcurrida la audiencia, el Tribunal deliberar inmediatamente y proceder a dictar sentencia. En casos complejos, la sentencia deber notificarse en el plazo mximo de los quince das hbiles siguientes a la terminacin del juicio oral y pblico () (El subrayado no es del original)

As las cosas, como garanta para el administrado, el proceso contencioso en virtud al principio de inmediacin debe estar concebido de manera que la sentencia se dicte como se indic por los jueces que hayan tenido un contacto directo con los elementos del juicio. Desde esta perspectiva este principio busca garantizar a las partes no solo los inconvenientes de cambios en el rgano director del proceso sino que a su vez pretende garantizar las actividades procesales. Las cuales como se ha indicado de manera reiterada, deben estar lo ms cerca posible de la decisin del juez para evitar el olvido del conocimiento que el juez obtuvo en la audiencia oral 45.

Por su parte, la aplicacin de este principio impide la fragmentacin del proceso, con lo que se evitan los tiempos muertos y sobre todo, las dilaciones indebidas o retrasos injustificados tan propios de los procesos escritos y formalistas.

45

LPEZ GONZLEZ, (Jorge), op.cit., p. 50

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 Publicidad En relacin con la aplicacin de la Publicidad como parte del proceso contencioso, el Cdigo Procesal Contencioso indica:
ARTCULO 99.1) El Tribunal se constituir en la sala de audiencias, el da y la hora fijados, y acordar cul de sus integrantes preside la audiencia, la que ser pblica para todos los efectos, salvo si el Tribunal dispone lo contrario por resolucin debidamente motivada. Quien presida verificar la presencia de las partes y de sus representantes y, cuando corresponda, la de los coadyuvantes, testigos, peritos o intrpretes. Despus de ello, declarar abierta la audiencia y advertir a los presentes sobre su importancia y significado. () (El subrayado no es del original)

La publicidad como principio surge como una garanta para los administrados frente a los poderes de la Administracin. Tiene como finalidad que los administrados puedan ejercer el control del ejercicio de las potestades jurisdiccionales.

La

publicidad

de

las

actividades

judiciales

refuerza

la

imparcialidad y neutralidad de los jueces, consustancial con la idea misma del proceso. Por un lado, la sociedad confa en una justicia que se imparte de frente a los ciudadanos y no de manera reservada y secreta; por otra parte, supone adems un control sobre el juzgador para quienes esta actuacin pblica se configura como un freno de posibles arbitrariedades.

As las cosas, se puede decir que desde el punto de vista de las partes as como de la funcin jurisdiccional, este principio se constituye en un instrumento de democratizacin de la justicia el cual contribuye a su mejoramiento.

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No obstante, la audiencia ser pblica para todos los efectos, salvo en los casos en que el Tribunal dispone lo contrario por resolucin debidamente motivada. Esta excepcin encuentra fundamento de conformidad con el artculo 273 de la Ley General de la Administracin Pblica el cual seala que se podr limitar el acceso a las piezas del expediente cuyo conocimiento pueda comprometer secretos de Estado o informacin

confidencial de la contraparte.

De esta forma, los lmites a este derecho se encuentran referidos nicamente a los casos de secretos de Estado, intimidad de la contraparte o en casos en que el conocimiento de los temas propios de dichas diligencias coloque a una de las partes en una posicin de privilegio o constituya ocasin para daar a la contraparte.

La excepcin comprendida por el numeral 273 tiene plena cobertura constitucional en el artculo 30 inciso 2 de la Constitucin Poltica al disponer que Quedan a salvo los secretos de Estado. La informacin de carcter confidencial aportada por una de las partes se refiere a la informacin de carcter privado que puedan aportar en un proceso alguna de las partes interesadas y que se encuentra cubierta por la garanta del artculo 24 de la Constitucin Poltica o en los casos en que por su trascendencia sirva para el desarrollo de un trfico mercantil o industrial (secretos bancarios o financieros, comercio e industrial).46

46

JINESTA LOBO, (Ernesto), op.cit., p. 117

78

As, la Administracin Pblica puede detentar informacin confidencial de los administrados los cuales la han suministrado con un fin especfico y por esa sola condicin no pierden su naturaleza privada razn por la cual la Administracin Pblica debe ser garante de la transparencia y el derecho de acceso de la informacin pblica, pero de igual forma debe velar por la confidencialidad de la informacin de carcter privado.

El Proceso por Audiencias en el Cdigo Procesal

El proceso contencioso-administrativo es un proceso por audiencias por lo que prevalece la oralidad dentro de l. De esta manera el legislador le impone al Juez Tramitador y al Tribunal de Juicio el deber de asegurar durante el desarrollo de las audiencias el pleno respeto de los principios de la oralidad toda vez que su inobservancia puede provocar vicios en el proceso y en la sentencia que pueden ser susceptibles del recurso al formar parte de los derechos de debido proceso y justicia pronta y

cumplida. Al respecto seala el Cdigo Procesal Contencioso en su artculo 85:

ARTCULO 85.1) La jueza o el juez tramitador y el Tribunal, segn sea el caso, debern asegurar, durante las audiencias, el pleno respeto de los principios de la oralidad. 2) En el curso de estas, deber promoverse el contradictorio como instrumento para la verificacin de la verdad real de los hechos y velar por la concentracin de los distintos actos procesales que corresponda celebrar.

La regla general en este tipo de procesos est orientada a que las partes o sus representantes debidamente acreditados debern asistir a las audiencias o comparecencias a las que sean convocados con el propsito de lograr los objetivos que busca la oralidad; la ausencia injustificada de

79

cualquiera de las partes no ser obstculo para su celebracin. No obstante, si la ausencia es justificada y acreditada podr diferirse por una sola vez a juicio del Juez Tramitador o del Tribunal de Juicio.

El artculo 11 del Cdigo Procesal Contencioso Administrativo, hace referencia a las intervenciones de las partes dentro de la audiencia sealando que por razones de orden y racionalizacin del tiempo si una de las partes cuenta con varios abogados, stos debern distribuirse el uso de la palabra, lo que se debe comunicar al juez director de la etapa segn sea el caso. En igual sentido seala el artculo 87 del citado cuerpo normativo este deber de distribucin el cual ser aplicable a todos los casos.

De esta forma, en procura de un correcto desarrollo del juicio oral en lo que se refiere al uso de la palabra, se establece un orden sucesivo y lgico, de modo que primero interviene la parte actora, posteriormente la demandada y por ltimo los terceros y coadyuvantes o sus representantes en el mismo orden.

El Juez Tramitador deber evitar que en la audiencia se discutan cuestiones propias del juicio oral y pblico con el propsito de impedir que las audiencias preliminares se conviertan en ante juicios. No obstante, el juez deber permitir que se hagan las alegaciones pertinentes cuando se le exponen los hechos y cuando es necesario justificar el ofrecimiento de alguna prueba que en un primer momento d la impresin de ser inconducente47.

47

QUIRS CAMACHO (Jenny), Manual de Oralidad. Desempeo efectivo en las audiencias penales, civiles de cobro, laborales y contencioso administrativas, San Jos, Editorial Investigaciones Jurdicas S.A., 2008 pp. 139 - 143

80

Uno de los elementos indispensables para lograr los propsitos que plantea la oralidad dentro del nuevo proceso contencioso administrativo es que las resoluciones dictadas en el curso de las audiencias, lo sean verbalmente quedando notificadas en ese mismo acto, toda vez que el dictado verbal de la resolucin e incluso que se asienten lacnicamente en el acta que se levanta al efecto, no eximen al rgano jurisdiccional de motivarla en los antecedentes fcticos que sean pertinentes.

Esta fundamentacin es necesaria para garantizar el debido proceso dado que debe quedar suficientemente respaldada para que

posteriormente, si la parte desea impugnarla, pueda verificar las razones del rgano jurisdiccional para resolver en un sentido u otro. Esa norma resulta congruente con los principios de la inmediacin, la concentracin y sobre todo, con el derecho a una justicia pronta y cumplida consagrada por nuestro Constituyente en el numeral 41, o a un proceso en un plazo razonable por cuanto no hay que esperar a que la resolucin sea materializada en un documento y posteriormente comunicada, sino que en la propia audiencia se dicta verbalmente y se tiene por notificada garantizando de esta forma el acceso a una justicia gil y oportuna.

Sobre este tema la Sala Constitucional ha sealado que no cabe duda de que las audiencias orales son plena garanta para que todas las partes expongan -con garanta del contradictorio- de viva voz sus razones para defender las diferentes pretensiones interlocutorias que podran afectar los derechos de los intervinientes; la oralidad en la audiencia de imposicin de medidas cautelares pretende que las partes presenten sus peticiones y argumentos en forma verbal, en presencia del juez y de manera contradictoria, lo que significa, en forma paralela por imperativo de la concentracin- que los jueces deben resolver en forma oral e inmediata las peticiones sometidas a su consideracin, sobre la base de la

81

informacin discutida, exclusivamente, en la audiencia, en aras de garantizar el derecho a una resolucin pronta y cumplida.

Por lo anterior, la fundamento

de su resolucin debe hacerse

oralmente con la participacin de todas las partes intervinientes y con sustento en las alegaciones planteadas en ese escenario. Su decisin se plasma, necesariamente, en un acta de la audiencia oral con el propsito que la decisin pueda ser revisada posteriormente por un Superior, pero la amplitud de la fundamentacin es necesaria en la audiencia llevada a cabo oralmente con la participacin de todos los involucrados. 48

En virtud del deber impuesto por el legislador de dictar resoluciones verbales en las audiencias, se dispuso en igual sentido que con excepcin del auto que resuelve las defensas previas y la propia sentencia, contra toda resolucin verbal dictada en el transcurso de una audiencia es posible interponer el recurso de revocatoria; el cual, deber interponerse en ese mismo acto y deber ser resuelto inmediatamente por el rgano jurisdiccional competente toda vez debe concederse a las partes la oportunidad de formular los alegatos para sustentar su pretensin recursiva o su defensa, garantizndose efectivamente el contradictorio y la bilateralidad de la audiencia. Es evidente que este precepto supone un alto grado de concentracin al evitar cualquier fragmentacin del proceso contribuyendo de esta forma a la realizacin del imperativo constitucional de una justicia pronta.

Es importante destacar que en materia contenciosa, se ha determinado que el papel del juez debe ser ms activo que el que

48

Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto No. 3019-2007 a las catorce horas treinta minutos del siete de marzo del 2007

82

desempea un juez civil o cualquier otro que cuente con un rol ms pasivo frente a las partes. Por esta razn, el litigante debe estar preparado para comprender que el juez tiene el poder legal de coadyuvar con las partes en la formulacin completa de las pretensiones, en la bsqueda de las pruebas y en los interrogatorios 49.

Como se seal, el nuevo cuerpo normativo incorpora a travs del artculo 85, la aplicacin de los principios de la oralidad, el cual debe entenderse como un criterio general de interpretacin y aplicacin de las normas procesales de la materia relacionando de esta forma la oralidad con elementos esenciales como el contradictorio, inmediatez y la verdad real dentro del proceso por audiencias.

Lo anterior por cuanto, si es deber del Tribunal encontrar la verdad real, ello solo podr lograrse a travs de las reglas del contradictorio; es decir mediante la participacin activa de las partes delante del juez, asumiendo cada uno el que le corresponde de forma tal que el juez no debe invadir el de las partes porque estara provocando un evidente desequilibrio procesal por cuanto, en la medida en que un juez se disponga a asumir las funciones de las partes se enmarca en una posicin de juez y parte desestabilizando el sistema de divisin de funciones y controles cruzados propios de un proceso democrtico.

a) Ventajas y desventajas de la oralidad

49

QUIRS CAMACHO (Jenny), Manual de Oralidad. Desempeo efectivo en las audiencias penales, civiles de cobro, laborales y contencioso administrativas, San Jos, Editorial Investigaciones Jurdicas S.A., 2008 pp. 39 - 40

83

En lo que se refiere a las objeciones que se formulan a la aplicacin del sistema de la oralidad muchas son las posiciones a favor y en contra de este principio.

En la aplicacin del principio de oralidad en Costa Rica, la experiencia se ha dado a travs de su aplicacin en materia penal. Desde este punto, las personas han preferido la oralidad en lugar de la escritura para tramitar los procesos penales por diversas razones entre las que se pueden sealar50: La aplicacin de este principio permite la inmediacin y el contacto directo entre las partes, el tribunal y todas las pruebas. Permite mayor celeridad, pues las gestiones se formulan y se resuelven en audiencia proporcionando de esta forma menos posibilidades para la utilizacin de maniobras dilatorias. Resulta ms confiable toda vez que las partes pueden controlar la prueba y las resoluciones del tribunal en el curso de la audiencia. Garantiza el control popular de los actos de la Administracin de Justicia. Impide que el Juez delegue su funcin en auxiliares judiciales. Permite al Juez tener contacto directo con las partes, peritos y las pruebas lo que le permite tener un mejor conocimiento del proceso. Garantiza el cumplimiento de una justicia pronta y cumplida sin denegacin y en estricta conformidad con las leyes.

50

Ibid. pp. 27- 29

84

 Tiene en las partes un efecto de desahogo por el enfrentamiento directo con la contraparte.

Ahora bien, como desventajas de la oralidad en materia procesal se pueden sealar51: La aplicacin del sistema requiere de garantas para no lesionar el derecho de imagen, sobre todo en los casos en que el proceso sea pblico. Se hace necesario que tanto el juez y las partes deban conocer el derecho, pues el proceso oral no permite la improvisacin. Otras objeciones que se le formulan al sistema oral son que favorece la oratoria innecesaria, lo cual se convierte en un temor derivado de una nocin inexacta de lo que implica la aplicacin de la oralidad. El sistema obliga al legislador y al juez a restringir de manera prudencial el debate oral, eliminando las intervenciones innecesarias. De este modo, la discusin que busca este sistema procesal no es la repeticin de lo consignado en los escritos, es la confrontacin de argumentos que permitan alcanzar la resolucin ms favorable del conflicto puesto a su conocimiento. En igual sentido se seala como un punto dbil de la aplicacin de este principio, el conocimiento superficial y la decisin precipitada del Juez. No obstante, desde le primer momento se estimula a travs de la aplicacin de la inmediatez y el principio de concentracin, la atencin del juez en el desarrollo del proceso facilitando de esta forma la valoracin de los hechos, las pruebas y el conocimiento profundo del caso puesto a su conocimiento lo cual le permite el establecimiento de las bases de su decisin.
51

LPEZ GONZLEZ, (Jorge), op. cit. pp. 64 - 74

85

 Se seala que la aplicacin del sistema oral es ms oneroso que el sistema escrito. Ante tal cuestionamiento la doctrina pone en duda que el sistema oral exija mayor presupuesto que el sistema escrito toda vez que, la caresta a la que se hace referencia, es a la inversin inicial que habra que realizar para pasar de una estructura judicial a otra, no puede decirse que ello sea consecuencia de la aplicacin de la oralidad sino por el contrario de la renovacin y el mejoramiento de la Administracin de Justicia. De esta forma el costo del procedimiento solo puede ser tomado en consideracin cuando se trate de sistemas iguales respecto de los derechos de los administrados y a la efectividad que tengan para la averiguacin de los hechos que deben ser juzgados.

A pesar de las desventajas apuntadas, si el sistema oral se rodea de garantas y si quienes intervienen en l han obtenido capacitacin y tienen sentido de compromiso con el servicio que se brinda, la oralidad puede ser de gran provecho en la administracin de justicia.

CAPITULO III

LA AMPLIACION DE LA LEGITIMACION EN LA NUEVA LEGISLACION CONTENCIOSA

DELIMITACION CONCEPTUAL

86

Con la aprobacin del Cdigo Procesal Contencioso-Administrativo surge una serie de cambios encaminados a fortalecer nuestro Sistema Judicial.

El concepto de Seguridad Jurdica as como los Principios Constitucionales de Justicia Pronta y Cumplida plasmados por nuestro legislador en los artculos 27 y 41 son replanteados por el Legislador al ampliar los elementos que conforman el concepto de Legitimacin con el objeto de permitir al Administrado un acceso a la Va Contenciosa ms expedito

Mediante la incorporacin de nuevos elementos al Captulo I y II del Ttulo II del nuevo cuerpo normativo se pretende dar paso al deber de la Administracin de hacer Justicia Pronta, Cumplida, sin denegacin y en estricta conformidad con las leyes.

Por esta razn se analizar cules son las diferencias esenciales que se han derivado de la nueva ley y su tratamiento en cuanto al fondo del Proceso Contencioso.

Seccin I La Capacidad Procesal

El Diccionario Juridico Elemental define este concepto como:

La aptitud que tiene el hombre para ser sujeto o parte, por si o por representante legal, en las relaciones de Derecho; ya como

87

titulares de derecho o facultades, la cual obligado a una prestacin o al cumplimiento de un deber. 52

La capacidad procesal se manifiesta a travs de la capacidad para ser parte en un proceso. Esta capacidad consiste en la proyeccin procesal de la capacidad jurdica; es decir en la aptitud potencial para ser titular de derechos y obligaciones procesales que tiene cualquier persona por esa sola condicin. 53

As las cosas, dicha capacidad procesal se traduce en el mbito procesal en la capacidad de actuar o de obrar; es decir, la aptitud genrica de ser parte en cualquier tipo de proceso.

Dentro de nuestro Ordenamiento Jurdico, dicha capacidad se establece como un requisito de admisibilidad del proceso, por lo que su ausencia puede ser apreciada de oficio por el rgano jurisdiccional en cualquier momento, al interponerse las excepciones o bien en sentencia. En relacin con el tratamiento que se hace de la capacidad procesal dentro de la nueva legislacin y la derogada Ley 3667, se hace evidente un contraste entre ambas normas, producto de la voluntad de nuestro Legislador al querer ampliar el espectro de participacin dentro del Proceso Contencioso Administrativo.

Como se ha mencionado lneas atrs, la capacidad procesal se asienta en la posibilidad que tiene una persona de poder actuar en un

52

CABANELLAS DE LAS CUEVAS, (Guillermo). Diccionario Juridico Elemental, Editorial Heliasta, 2000. p. 61 53 JINESTA LOBO, (Ernesto). Manual del Proceso Contencioso-Administrativo, San Jos, Costa Rica, Editorial Jurdica Continental, 2008. p. 55

88

proceso jurisdiccional defendiendo derechos e intereses legtimos, sobre actos o actuaciones administrativas.

Desde este punto de vista se considera entonces a la capacidad como un presupuesto procesal que determinar la validez de la actuacin dentro del proceso, pudiendo establecerse de este modo una

condicionante para su continuacin, en caso de carecer la parte de capacidad.

As las cosas, se debe tener presente que se puede ser portador de un derecho o de una obligacin, pero no por ello ser titular de una

capacidad para actuar en los Tribunales; como lo seala el autor Pascual Sala Snchez:
La capacidad para ser parte, equivalente a la capacidad jurdica en la teora general del derecho, es la aptitud genrica que ostentan las personas fsicas y jurdicas para intervenir vlidamente en un proceso, por s o con la debida asistencia o representacin. Esta capacidad viene determinada, genricamente, por el reconocimiento de su personalidad (). La capacidad procesal, que presupone la capacidad para ser arte, comporta, adems, la aptitud para realizar actos 54 vlidamente en un proceso.

Cabe resaltar que tanto en la derogado ley como en el nuevo cuerpo normativo, el concepto capacidad se encuentra referido a la posibilidad de interactuar en el Proceso Contencioso Administrativo y de ponerlo en movimiento.55

A partir de este punto se puede definir el primer requisito para la participacin dentro de un proceso el cual a toda luz consiste en la

54

SALAS SNCHEZ, (Pascual) y otros, Derecho Procesal Administrativo, Editorial Centro de Estudio Ramn Areces S.A. 2001, p. 39. 55 GONZLEZ PREZ, (Jess), Comentarios a la Ley de la Jurisdiccin ContenciosoAdministrativa, Ley 29/1998, p. 422.

89

posibilidad de poder contar con capacidad procesal de conformidad con lo establecido por la legislacin comn tal y como l o indica el nuevo Cdigo Procesal Administrativo y que en la anterior Ley N 3667 remita para tales efectos a la Legislacin Civil.

Ante este panorama surge la interrogante respecto a quines tienen capacidad procesal segn la legislacin comn, siendo en este punto en donde habra que remitirse en un primer acercamiento al Cdigo Civil en el cual se regula todo lo referente a las personas fsicas y a las personas jurdicas.

El artculo 34 del Cdigo Civil, delimita la capacidad de las personas, marcando que la entidad jurdica de la persona fsica termina con su muerte; y la de las personas jurdicas cuando dejan de existir conforme a la ley.

Es conveniente analizar en este punto una de las diferencias esenciales que se han derivado de la nueva ley y su tratamiento en cuanto al fondo de este asunto.

La norma derogada dispona en el artculo 9 respecto a la Capacidad Procesal que Tendrn capacidad procesal, ante la Jurisdiccin

Contencioso-Administrativa: Las personas que la ostentan con arreglo a la legislacin civil;. Sobre este mismo punto reza el artculo 9 de la Ley N 8508 que Tendrn capacidad procesal ante la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa y Civil de Hacienda, adems de los sujetos que la ostenten de conformidad con la legislacin comn (El subrayado no es del original)

90

De la anterior lectura se desprende no slo la variacin del trmino persona por sujeto como una de las diferencias esenciales, sino la variacin que en cuanto a capacidad de obrar introduce el legislador por lo que la derogada Ley Reguladora de la Jurisdiccin Contencioso

Administrativa otorgaba capacidad jurdica, pero limitaba la capacidad de obrar de las personas aspectos. ya sea por edad, interdiccin civil, entre otros

La intervencin de las personas jurdicas dentro de la va contenciosa se encontraba limitada a la actuacin de sus representantes legales, elementos que son excluidos por la ley nmero 8508 la cual busca mediante la utilizacin de un trmino ms amplio, abarca mayor capacidad procesal por parte de las personales interesadas en obtener la restitucin de un derecho lesionado. De igual forma introduce el legislador el trmino sujeto dentro de la referencia de las personas jurdicas en tanto se hace remisin a las

personas fsicas que constituyen una reunin y organizacin como ente jurdico. El reconocimiento que realiza la norma de la personalidad

jurdica atribuye la capacidad de actuar y an la facultad de cumplir vlidamente actos jurdicos, adquirir derechos y obligaciones realizados por sus representantes legales. 56 En este sentido, desde el momento en que se es persona jurdica, se tiene la condicin para ser parte en un proceso.57

56

ROJAS FRANCO, (Enrique), Derecho Administrativo de Costa Rica, Editorial Porra, Mxico, 2006. p. 792 57 Seala J. Gonzlez Prez, Comentarios a la Ley de la Jurisdiccin ContenciosoAdministrativa, Ley 29/1998,: La capacidad para ser parte existe en tanto existe la persona jurdica. De aqu que si se niega por la parte contraria es preciso acreditar la vlida constitucin (). Por lo que al extinguirse la personalidad desaparece la capacidad para ser parte. p. 425

91

Otra de las diferencias esenciales que se han derivado de la nueva ley en cuanto a la ampliacin del concepto de sujeto, ha sido la

incorporacin de la capacidad procesal de menores de edad, cuando puedan hacerlo en forma directa sin necesidad de que concurra su representante. (v.gr. los padres que ejercen la patria potestad o la autoridad parental, su tutor o un curador especial en los casos en que existen intereses contrapuestos entre el menor y sus padres).

Esta innovacin de la Ley N 8508 es importante, puesto que segn lo establecido en el Cdigo Civil el menor de edad no tiene capacidad de actuar o de obrar, siendo la regla general, la invalidez de sus actos 58 por nulidad absoluta y por nulidad relativa. La nica excepcin a la invalidez prevista por el Cdigo Civil es el reclamo de obligaciones civiles provenientes de hechos ilcitos segn lo establece el legislador en el numeral 40 del Cdigo en comentario. La innovacin planteada mediante la nueva va contenciosa se

anota dentro de las ms modernas tendencias de proteccin y tutela de los derechos fundamentales y humanos de los menores de edad. El reconocimiento de la capacidad procesal a los menores de edad parte de reconocer su condicin humana, su dignidad inherente, la situacin especial de inmadurez, vulnerabilidad o indefensin y de desventaja o desigualdad real en la que pueden llegar a encontrarse y, desde luego, del
58

Cdigo Civil, Ley N 63, San Jos, Investigaciones Jurdicas S.A. preparado por Gerardo Parajeles Vindas, 2002 Art. 38.- El menor de quince aos es persona absolutamente incapaz para obligarse por actos o contratos que personalmente realice, salvo lo dispuesto sobre matrimonio. Art. 39.- Los actos o contratos que el mayor de quince aos realice por s mismo, siendo todava menor, sern relativamente nulos y podrn anularse a solicitud de su representante o del mismo menor cuando alcance la mayoridad, salvo: 1:- Si se tratare de su matrimonio; y 2:- Si ejecutare o celebrare el acto o contrato dicindose mayor y la parte con quien contrat tuviere motivo racional para admitir como cierta la afirmacin.

92

inters superior de los menores proclamado en la Convencin sobre los Derechos del Nio59

De lo anterior es importante subrayar que mediante esta innovacin el legislador lo que pretende es extender la capacidad del menor, con la finalidad de que el nio de forma directa ejerza sus derechos fundamentales. Sin embargo, de igual forma surge la interrogante de cul sera el razonamiento con el que un menor de edad establece que es necesaria la iniciacin del Proceso Contencioso Administrativo.

Al ampliar la opcin

de que el menor sea parte en un Proceso

Contencioso Administrativo se est unificando la posibilidad que establece el procedimiento administrativo, segn el cual ser parte todo aquel que tenga inters legtimo o un derecho subjetivo que pueda resultar directamente afectado, lesionado o satisfecho, en virtud del acto final 60. De esta norma se desprende como requisito para la parte que el inters que esta posea debe ser actual, propio y legtimo. De igual forma podr ser moral, cientfico, religioso, econmico o de cualquier otra ndole, situacin que tambin estar presente de forma paralela al inters que podra demostrar un menor de edad en un Proceso Contencioso Administrativo, en donde le asista un derecho subjetivo o un inters legtimo de cualquier naturaleza.61 De esta manera, el legislador est creando un rgimen especial, segn el cual se admite la capacidad recursiva o demandante a los menores de edad sin prohibicin alguna y sin necesidad de que cuente
59

JINESTA LOBO, (Ernesto). Manual de Proceso Contencioso- Administrativo, San Jos, Costa Rica, Editorial Jurdica Continental, 2008 p. 56 60 Ley General de la Administracin Pblica, Ley No. 6227, San Jos, Editec Editores, 2000, Artculo 275 61 JIMNEZ MEZA, (Manrique) y otros, El nuevo Proceso Contencioso-Administrativo, San Jos, Costa Rica, Poder judicial, Depto. de Artes Grficas, 2006 pp. 79 - 84

93

con autorizacin paterna o administrativa de ninguna naturaleza contra todas aquellas actuaciones que puedan afectar sus derechos subjetivos o intereses legtimos.

Se puede decir que con la ampliacin de la capacidad propuesta por el nuevo legislador, la capacidad jurdica es innata a la persona y la acompaa desde su nacimiento igual que la incorporacin de nuevos elementos al artculo 9 de la legislacin. En sntesis se pretende dar paso al deber de hacerse justicia pronta, cumplida, sin denegacin y en estricta conformidad con las leyes62.

De lo anterior y como de manera reiterada lo ha indicado nuestra Sala Constitucional:

() todas las personas tienen derecho a obtener la tutela efectiva de los Jueces y Tribunales y es a partir de esta conceptualizacin que pareciese partir nuestro legislador para ampliar la posibilidad de ser parte a un menor de edad, por el hecho de ser persona desde su 63 nacimiento

Otra innovacin del Cdigo Procesal en materia de capacidad procesal es el reconocimiento de esta a "Los grupos, las uniones sin personalidad o los patrimonios independientes o autnomos, afectados en sus intereses legtimos, sin necesidad de estar integrados en estructuras

62

Constitucin Poltica de la Repblica de Costa Rica, San Jos, Investigaciones Jurdicas S.A., 2004 Art. 41 - Ocurriendo a las leyes, todos han de encontrar reparacin para las injurias o daos que hayan recibido en su persona, propiedad o intereses morales. Debe hacrseles justicia pronta, cumplida, sin denegacin y en estricta conformidad con las leyes.
63

Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto No. 1739-92 a las once horas cuarenta y cinco minutos del primero de julio de 1992

94

formales de personas jurdicas. Para el reclamo de daos y perjuicios en los supuestos de este apartado, ser necesario comprobar la titularidad de la situacin jurdica lesionada de quien demanda. Igual regla se aplicar para los supuestos contenidos en los apartados c) y d) del artculo 10 de este Cdigo. (El subrayado no es del original) A partir de la norma en comentario para los casos en que se constituye como parte alguno de los grupos ya mencionados, la norma exige que para plantear el reclamo de los daos y perjuicios ser necesario que comprueben de manera previa que son realmente los afectados de derechos subjetivos o intereses legtimos y que por ende son titulares de esta afectacin.

Como lo explica el profesor lvaro Mora en el caso del Derecho Espaol, de igual forma que en la nueva ley costarricense, tendrn capacidad para ser parte de conformidad con la Jurisdiccin Contencioso Administrativa en ese pas Los grupos de afectados, uniones sin personalidad o patrimonios independientes o autnomos, entidades todas ellas aptas para ser titulares de derechos y obligaciones al margen de su integracin en las estructuras formales de las personas jurdicas, tambin tendrn capacidad procesal ante el orden jurisdiccional contenciosoadministrativo cuando la Ley as lo declare expresamente.64 Dicha disposicin se parece mucho a lo deseado por nuestro legislador en la nueva Legislacin, suscribiendo la capacidad dentro de un contexto en el cual la parte sea apta de ser titular de derechos y obligaciones que a su vez puedan con ello verse lesionados. Al respecto expresa Gimeno Sendra: En el mbito civil, se reconoce capacidad de
64

MORA ESPINOZA (Alvaro), Jornadas de Anlisis y Comentarios al Cdigo Procesal Contencioso Administrativo, 2006 www.iij.derecho.ucr.ac.cr/phps/documentacion/codigo%20procesal.php p. 43

95

obrar a determinadas uniones, patrimonios y sujetos sin personalidad a los cuales implcita o explcitamente el ordenamiento jurdico reconoce la aptitud para actuar en el proceso por medio de un representante. 65 De esta forma se debe contemplar dentro de los postulados de esta norma, en lo que respecta al tema de uniones sin personalidad jurdica, todas aquellas uniones, que si bien se constituyen para llegar a obtener la personera jurdica, no llegan a hacerlo por algn problema de validez o de eficacia. En este punto, se manifiesta una diferencia sustancial con la legislacin derogada, toda vez que se hace evidente la ampliacin a la capacidad procesal planteada por la derogada Ley 3667. Dicha norma se desarroll por muchos aos de manera general, de conformidad con lo que dispona la Legislacin Civil, que segn lo dicho por el profesor Enrique Rojas Franco, en estricto sensu, solamente el primer inciso corresponde al trmino capacidad de actuar, el segundo inciso se refiere ms que todo a la legitimacin (). 66

Seccin II Legitimacin

A. Generalidades

El Diccionario de la Real Academia Espaola define el concepto de legitimacin como la aptitud personal para poder actuar como parte activa

65

GIMENO SENDRA (Vicente) y otros, Derecho Procesal Administrativo Costarricense, Editorial Juricentro, 1994 citado por Mora Espinoza A, op. cit. p. 45
66

ROJAS FRANCO, (Enrique), La Jurisdiccin Contencioso Administrativa de Costa Rica, Tomo II, Imprenta Nacional, 1995, p. 667.

96

o pasiva en un proceso, dicha actuacin ser determinada por la relacin en que se encuentra la persona con el objeto litigioso.

Al considerar que el objeto del Proceso Contencioso-Administrativo se constituye bajo la ponderacin jurdica de una pretensin procesal, se puede decir que la legitimacin vendra a ser la relacin entre la parte que pretende el reconocimiento de un derecho por va jurisdiccional y lo pretendido, es decir, el objeto mismo alegado.

En otras palabras, la legitimacin consiste en una aptitud especial para ser parte en un procedimiento concreto, en donde esa capacidad queda derivada en virtud de la relacin existente entre la esfera de intereses y derechos de ese sujeto con el acto, as como tambin a las omisiones incurridas que ilegtimamente invadieran tal esfera, permitiendo que quien se sienta perjudicado pueda acceder a la va jurisdiccional en demanda de un proceso que garantice el anlisis de su pretensin.

En derecho comparado, la legitimacin ha sido constituida por el sistema jurdico espaol como la entrada a la va jurisdiccional, misma que se encuentra determinada por la posicin jurdica en que se encuentre el sujeto en el Proceso Contencioso Administrativo, es decir, de la pretensin procesal y la deduccin que se haga del derecho que le asiste a las partes. Por una parte se manifestar una legitimacin activa a travs de la pretensin de un derecho y su individualizacin, y por otra, una legitimacin pasiva; es decir, aquella parte a la cual se demanda para que acte segn corresponda en Derecho. De esta forma la legitimacin, implica la aptitud de ser parte en un Proceso concreto la cual se determina por la posicin en que se encuentra respecto de la pretensin procesal de

97

tal forma que slo las personas que se hallan en determinada correlacin con la pretensin, pueden ser parte en el Proceso.67

Como

parte

del

concepto

de

legitimacin

se

encuentran

contemplados dos trminos que comprenden la idea de la posibilidad de acceso a la va jurisdiccional por parte de quien se sienta lesionado por la actuacin administrativa: el Inters y el Derecho.

Se puede definir el inters como la consideracin de un sujeto sobre el beneficio que se le deriva de un derecho que cree tener; el cual estar determinado por la voluntad que el administrado pretenda de la Administracin Pblica respecto a una obligacin que piense que debe realizar en su beneficio. En palabras del Doctor Jimnez Meza el concepto de "inters" implica un deseo de satisfaccin de los diversos bienes de la vida por algn impulso que, no siempre racionalizado, se dirige mecnicamente hacia un fin determinado.68

Ahora bien, en cuanto al concepto de Derecho, desde una concepcin general se puede decir que es la facultad reconocida y

garantizada a una persona por el ordenamiento jurdico; es decir, consiste en el reconocimiento por el Derecho de un poder en favor de un sujeto concreto que puede hacer valer frente a otros sujetos, imponindoles obligaciones o deberes en su inters propio; dicho reconocimiento implica a su vez la tutela judicial de esta posicin.69
67

SNCHEZ (Isac), El inters directo en los Derechos espaol y francs. p. 65 citado por lvaro Mora Espinoza, Jornadas de Anlisis y Comentarios al Cdigo Procesal Contencioso Administrativo, 2006. 68 JIMNEZ MEZA (Manrique), La Legitimacin Administrativa para la defensa de los intereses legtimos y los derechos subjetivos, San Jos, Lil S.A. 1990 p. 58 69 GARCA DE ENTERRA (Eduardo), Sobre los derechos pblicos subjetivos Revista Espaola de Derecho Administrativo, No. 6 Pg. 427 a 446, citado por Jimnez Meza (Manrique), p. 58.

98

Visto de esta forma, ese derecho subjetivo se equipara al poder exclusivo conferido a una persona para ejercer en su beneficio la tutela jurdica; en otras palabras, consiste en el conjunto de facultades independientes que otorga el ordenamiento jurdico a un administrado y para la satisfaccin de sus intereses, autorizando para tales efectos al titular a actuar dentro de ciertos lmites para comportamiento correspondiente. exigir de los dems el

En

resumen,

cuando

un

administrado

encuentra

que

la

Administracin Pblica interfiere en su mbito jurdico, adquiere por la conjuncin de estos elementos un derecho subjetivo a la eliminacin de esa actuacin ilegal, de modo que se defienda y restablezca la integridad de sus intereses.

En este punto se hace necesario analizar dos conceptos importantes que deben ser valorados en el desarrollo de la figura de la legitimacin: la legitimacin activa y la legitimacin pasiva como parte del proceso contencioso.

As

las

cosas,

en

el

desarrollo

del

proceso

contencioso-

administrativo la legitimacin activa la ostenta el administrado o en su defecto, la entidad que tiene la aptitud para ser parte demandante en cuanto afirma tener la titularidad de una situacin jurdica sustancial, puede ser tanto una persona fsica, un conjunto o grupo de personas fsicas, un ente de Derecho pblico o una organizacin colectiva del Derecho Privado.

Por su parte, la legitimacin pasiva en el nuevo cuerpo normativo sufre una ampliacin considerable, pues ya no ser nicamente parte

99

demandada la administracin pblica a quien se le imputa la conducta u omisivo; sino que eventualmente puede ser tambin un sujeto de Derecho Privado.

B. La Legitimacin Activa

Como parte de las innovaciones planteadas por el legislador mediante la entrada en vigencia del Cdigo Procesal Contencioso Administrativo y con el propsito de dar cumplimiento al Mandato Constitucional de Justicia Pronta y Cumplida plasmado por nuestro legislador en los artculos 27 y 41, se han realizado una serie de

innovaciones en material de legitimacin las cuales se desarrollaran poco a poco con el propsito de poder analizar cada una de las variaciones respecto a la derogada Ley No. 3667.

Como parte de las diferencias esenciales que se han derivado de la nueva ley, uno de los cambios que se han presentado es la eliminacin de la referencia a las posibilidades de demanda, ya que en la Ley derogada N 3667 se indicaba que podrn demandar la declaracin de ilegalidad y, en su caso, la anulacin de los actos y las disposiciones de la Administracin Pblica. De esta forma se realiz una variacin por una legitimacin de forma genrica en cuanto a demandar simplemente al Estado.

As mismo y con gran acierto a criterio del Doctor Mora Espinoza, se elimin la utilizacin del trmino directo, en procura de una obtencin de una tutela judicial efectiva, abriendo de esta manera el mbito de la legitimacin contencioso-administrativa.

100

De este modo y para lograr una unificacin de una garanta constitucional, es quizs que el legislador viene a plasmar en la norma el trmino de "intereses legtimos" con los alcances y limitaciones que esta terminologa debe contener.

El nuevo planteamiento elimina de forma expresa todo lo relacionado con el "inters directo", situacin que no fue un obstculo para garantizar la accesibilidad que requiere una tutela judicial efectiva, a tenor de las disposiciones constitucionales en la materia de conformidad con los artculos 27 y 41 de ese cuerpo normativo.

El nuevo Cdigo Procesal Contencioso Administrativo rompe con el concepto tradicional de inters legtimo directo de la derogada Ley

Reguladora de la Jurisdiccin Contencioso Administrativo, toda vez que de igual forma puede ser indirecto o derivado.

En cuanto al tema de los intereses legtimos, este puede ser abordado desde una perspectiva formal o sustancial. De este modo, el propio constituyente alude el tema del inters legtimo a travs del numeral 49 de nuestra Constitucin Poltica. Desde su perspectiva tradicionalista este concepto se ha caracterizado por tener una

connotacin formal o adjetiva y no sustancial. Prueba de esto es que la derogada Ley 3667 apoyaba la distincin entre el proceso contencioso de mera nulidad y de plena jurisdiccin en la distincin entre derecho subjetivo e inters legtimo.

En los ltimos tiempos se ha buscado superar esa distincin tradicionalista entre derecho subjetivo e inters legtimo, toda vez que el inters legtimo es una forma atpica del primero, denominado derecho subjetivo reaccional el cual habilita a cualquier administrado que haya

101

sufrido un dao producto de una conducta ilcita de la administracin pblica, de reaccionar contra la lesin sufrida con el propsito de eliminarlo e imponindole a la administracin autora las acciones necesarias que generen ese propsito.

De esta forma se considera que la diferencia entre un derecho subjetivo o en sentido estricto y un derecho subjetivo reaccional, radica principalmente en que el primero est previamente determinado y es preexistente a cualquier conflicto de inters eventual que pueda surgir, en tanto que el segundo surge ante la controversia.

En cuanto al inters legtimo personal, el profesor Eduardo Ortiz Ortiz lo defini como la posibilidad o expectativa de obtener una utilidad sustancial del ejercicio de una potestad pblica, no exigible en razn del carcter discrecional de la potestad. En otras palabras, es la expectativa de un bien a partir del ejercicio legtimo y favorable de una potestad pblica discrecional70. En trminos generales tiene inters legtimo aquella persona que como consecuencia del proceso y de la sentencia de mrito derive un beneficio o se evite un perjuicio; esto es, que ostente una expectativa de ventaja o desventaja.

Toda vez que la nueva legislacin fue creada con el propsito de garantizar a los ciudadanos una correcta Administracin de Justicia con base en el fortalecimiento de los principios constitucionales, rectores de

70

ORTIZ ORTIZ, (Eduardo) Intereses colectivos y legitimacin constitucional. Ivstitia, ao 4, No. 46, octubre 1990, Pg. 5-6 citado JINESTA LOBO, (Ernesto). Manual de Proceso Contencioso- Administrativo, San Jos, Costa Rica, Editorial Jurdica Continental, 2008 p. 59

102

un proceso administrativo gil, oportuno y de fcil acceso para todos garantizando de esta forma la tutela judicial efectiva de los intereses de los ciudadanos; el nuevo Cdigo Procesal Administrativo introduce el reconocimiento de la accin popular, entendida como el derecho que asiste a todos los sujetos de derecho, no titulares de un derecho subjetivo, inters o bien jurdico vulnerado, a iniciar un proceso y a derivar del mismo una pretensin en nombre de la sociedad, mediante la cual se reconozca una determinada situacin o derecho subjetivo, o bien se condene a una determinada persona al cumplimiento de una prestacin. El artculo 10 del nuevo cuerpo normativo otorga legitimacin para demandar a "Todas las personas por accin popular, cuando as lo disponga expresamente, la ley"71. Se trata de una norma innovadora que no debe causar temor por cuanto, tal y como lo establece implcitamente el artculo 49, prrafo in fine de la Constitucin Poltica, la accin popular es reserva de ley. Cabe sealar que en ocasiones no es la ley la que instituye la accin popular sino la propia Constitucin.

El Cdigo Procesal abre una va clara para ejercitar la accin popular contra la conducta de las administraciones pblicas cuando la ley la otorga. Para la Procuradura General de la Repblica, contemplar la accin popular significa un exceso de legitimacin ms que una forma de tutela de los derechos de los administrados.

Sobre el particular y como parte de las discusiones previas a la aprobacin de la Ley 8508, la Procuradora General de la Repblica sealo:

71

Cdigo Procesal Contencioso- Administrativo, Ley 8508, San Jos, Investigaciones Jurdicas S.A. preparado por Jos Joaqun Villalobos Soto, 2008

103

() si la propia Sala ha llegado a expresar que, la Ley no estableci la accin popular, y segn la experiencia parece que la Sala Constitucional ha hecho una adecuada tutela de los derechos de los administrados, sin necesidad de que se exista la accin popular, si no con la utilizacin de los conceptos de inters colectivo, inters difuso, abrir la jurisdiccin contenciosa administrativa ms que la jurisdiccin constitucional, nos estamos yendo a un exceso () Consideramos que hay que eliminarlo por completo, ni siquiera dejarlo cuando as la Ley () Entonces, mi criterio es que el d), se debe eliminar, que esta idea puede mantenerse en el sentido de que cuando el legislador decida que quiere dar una accin popular en la jurisdiccin contencioso administrativo, as lo disponga, y por lo tanto la norma deviene en 72 innecesaria

Contraria a la posicin manifestada por la Procuradura, el Dr. Manrique Jimnez Meza coredactor de la nueva Ley, discrepa en el sentido de considerar dicha figura siguiente:
Desde esa perspectiva, la accin popular que es una accin uti civis que incluso, tiene relacin directa con la transformacin que ha sufrido recientemente la Constitucin Poltica a favor de la participacin ciudadana y de la democracia activa, el control de resultados y la fiscalizacin permanente, por parte de los ciudadanos en el ejercicio de la funcin pblica, me parece que ms bien, est fomentando de manera directa, la participacin de todos los ciudadanos en la discusin de bienes jurdicos, que de una u otra manera, ataen a la colectividad en su conjunto. () Por lo tanto, desde el punto de vista constitucional, me parece que existe una derivacin clarsima, a favor de aceptar en nuestra jurisdiccin, incluso de forma expresa, lo que es la accin popular.73

como necesaria, argumentando lo

Como parte del anlisis realizado a esta figura, el Dr. lvaro Mora expres que en relacin con el tema de la accin popular es importante dejar claro que esta proteccin de intereses difusos y colectivos es un
72

Actas de la Asamblea Legislativa N 7 del 24 de noviembre del 2004. Citada en el Cdigo Procesal Contencioso Administrativo, Colegio de Abogados de Costa Rica y Procuradura General de la Repblica. p. 97 73 Asamblea Legislativa, Actas de la Asamblea Legislativa N 7 del 24 de noviembre del 2004. Citada en el Cdigo Procesal Contencioso Administrativo, Colegio de Abogados de Costa Rica y Procuradura General de la Repblica. p. 104

104

avance positivo de nuestra legislacin, tanto desde el punto de vista material como desde el punto de vista procesal, toda vez que incluso estos mismos elementos fueron incorporados durante la redaccin del Cdigo Procesal Penal, lo cual permiti agregar la aplicacin de penas a los funcionarios pblicos que afecten los intereses difusos, con acciones civiles resarcitorias que la Procuradura General tiene que entrar a ejecutar cuando se afecten.

A partir de esto, comenta el Doctor Jimnez Meza durante los debates previos a la aprobacin del nuevo Cdigo:
() nos introducimos a un tema importante para el desarrollo de esta normativa el cual consiste en establecer la diferencia entre una accin individualizada la cual no excluye la accin popular, toda vez que esta figura se halla relacionada directamente con la accin concurrente, ejemplo de esto, es el ciudadano que pretender la proteccin de un bien jurdico que le afecte de manera individualizada, como por ejemplo el derecho subjetivo de propiedad, pero estamos hablando a la vez de una reserva forestal es decir, esa persona est protegiendo un bien jurdico propio y a la vez, de manera indirecta, est protegiendo un bien difuso, porque tiene que ver con la proteccin de un bien ambiental as las cosas queda demostrado que la accin popular no es excluyente, de las dems acciones procesales. De esta forma podemos sustentar la posibilidad de ser parte dentro de un proceso, en la perspectiva de la legitimacin individualizada sin dejar por fuera la posibilidad de ejercer los controles necesarios de un bien jurdico de efectos sociales o colectivos.74

Como ya se indic dentro de esta norma, de igual forma se hace una delimitacin de la nocin de los intereses colectivos o difusos toda vez que se debe dejar claro que el nuevo cuerpo normativo le otorga legitimacin activa a "Quienes invoquen la defensa de intereses difusos y colectivos". Como ya se ha mencionado esta es una gran innovacin de la nueva Justicia Administrativa al ponerla a tono con la legitimacin con que cuenta
74

Actas de la Asamblea Legislativa N 7 del 24 de noviembre del 2004. Citada en el Cdigo Procesal Contencioso Administrativo, Colegio de Abogados de Costa Rica y Procuradura General de la Repblica. p. 106

105

la Jurisdiccin Constitucional de conformidad con el artculo 75, prrafo 2o, de la Ley de Jurisdiccin Constitucional75. Por esta razn, la proteccin de los intereses difusos resulta de suma importancia en ciertos sectores del Derecho Administrativo como el ambiental, derechos del consumidor, urbanstico, proteccin del patrimonio y del dominio pblico, entre otros.

De igual manera este artculo no impone la exigencia de una lesin individual y directa para poder comenzar un proceso, dado que segn el artculo 9, inciso b), de ese mismo cuerpo normativo slo es preciso demostrar "la titularidad de la situacin lesionada de quien demanda " cuando se reclame el pago de daos y perjuicios. Respecto a los intereses difusos, a juicio del Lic. Eduardo Ortiz, estos son los intereses de grupos dbiles por falta de recursos o por ser desproporcionadamente mayores los de sus adversarios, que

principalmente por no haber alcanzado personificacin, se manifiestan y accionan a travs de sus miembros como titulares de una participacin individual e igual en el disfrute de un bien, de un servicio o de una utilidad aptos para ese disfrute por parte del grupo. En cuanto su objeto y contenido, a opinin de Ortiz, estn ntimamente relacionados con los derechos humanos, constitucionales, y con valores y bienes protegidos constitucionalmente como el patrimonio artstico e histrico, la integridad de la familia, el dominio pblico fundamental, el ambiente seguro y saludable de las ciudades, los medios de comunicacin colectiva, entre otros. 76

75

Ley de la Jurisdiccin Constitucional, San Jos, Investigaciones Jurdicas S.A., 2004 Art. 75.- () No ser necesario el caso previo pendiente de resolucin cuando por la naturaleza del asunto no exista lesin individual y directa, o se trate de la defensa de intereses difusos, o que ataen a la colectividad en su conjunto ()
76

ORTIZ ORTIZ, (Eduardo), op. cit, Pg. 17

106

As las cosas, se puede decir que lo que caracteriza a los intereses difusos es su correspondencia a una serie de personas indeterminadas entre las que no existe vnculo jurdico, de forma tal que la afectacin de todos ellos deriva de razones de hecho circunstanciales. Como tales no pertenecen a una persona ni a un grupo determinado, sino a un grupo indeterminado cuyos intereses de igual forma no se encuentran vinculados por una relacin jurdica concreta y se refieren a un bien indivisible.

Como se mencion lneas atrs, la Sala Constitucional con fundamento en el artculo 75 de la Ley de Jurisdiccin Constitucional ha sostenido que los intereses difusos tienen una doble faceta puesto que pertenecen a un grupo determinable de personas, quienes a la vez son titulares colectivos e individuales lo cual les faculta para poder reclamar en este ltimo carcter. Como tales, aunque de difcil definicin, se est ante intereses individuales, pero a su vez diluidos en conjuntos ms o menos extensos e imprecisos de personas que comparten un inters y, por ende reciben un beneficio o un perjuicio, actual o potencial, proporcional para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos de personas que se encuentran en determinadas situaciones y, a la vez, de cada una de ellas. Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, toda vez que son colectivos por cuanto son comunes a una generalidad e individuales, por cuanto pueden ser reclamados en tal carcter.77

En lo que respecta a los intereses difusos de igual forma la Sala Constitucional estim que:
77

Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto 980-91 de las trece horas con treinta minutos del 24 de mayo de 1991 citado por JINESTA LOBO, (Ernesto). Manual de Proceso Contencioso- Administrativo, San Jos, Costa Rica, Editorial Jurdica Continental, 2008

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() se trata de un tipo especial de inters cuya manifestacin es menos concreta e individualizable que la del colectivo pero que de igual forma no puede llegar a ser tan amplio y genrico que se confunda con el reconocido a todos los miembros de la sociedad de velar por la legalidad constitucional, ya que ste ltimo est excluido del actual sistema de revisin constitucional. Se trata de esta manera de un inters distribuido en cada uno de los administrados, mediato si se quiere, y diluido, pero no por ello menos constatable, para la defensa.78

As mismo, se debe considerar la posibilidad que otorga el Legislador de impugnar directamente a travs de esta norma las disposiciones reglamentarias sin que para ello se requiera acto de aplicacin individual.

Es evidente que la norma ampla notoriamente la legitimacin al atribuirla no slo a los entes corporativos o de base asociativa del Derecho pblico sino tambin del Derecho privado e incluso, a favor de los grupos que cuenten con esa plataforma colectiva y se encuentren regidos por algn estatuto, circunstancia que ya de por s le otorga formalidad y organizacin.

Como parte de los intereses colectivos, los intereses corporativos son todos aquellos intereses de un grupo organizado y personificado. La ley o estatuto constitutivo es el instrumento normativo que establece la naturaleza de su objeto social o colectivo que en este caso es la proteccin de este tipo de intereses.

Este inters es la suma de los intereses personales de los asociados o agremiados al ente en el disfrute colectivo del bien o servicio que lo caracteriza, por lo que tanto el ente como sus asociados o agremiados pueden
78

Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto 360-99 de las quince horas con cincuenta y un minutos del veinte de enero de, 1999 citado por JINESTA LOBO, (Ernesto), Manual del Proceso Contencioso-Administrativo. p. 62

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ejercer, a nombre y por cuenta propia, las acciones en defensa del inters colectivo a cargo del primero. 79 Con respecto al tema de los intereses corporativos o gremiales, el Dr. lvaro Mora considera que hubiese sido ms conveniente la posicin de la apertura de la legitimacin en cuanto pueda acceder a la va contenciosoadministrativa quien pueda demostrar una "lesin" en su derecho toda vez que el no establecer a priori requisitos precisos de admisibilidad y deteccin de los intereses colectivos podra debilitar el necesario rigor de la legitimacin para comparecer en el proceso; ya que a partir de una definicin -quizs arbitraria- as como de de un inters colectivo ad hoc, cualquiera podra intentar hacerlo valer como forma de acceso al proceso que le interese.80 En una posicin intermedia habr que decir que resultara innegable la necesidad de la defensa total de intereses trascendentales como el medio ambiente, en cuya defensa no habra necesidad de exigir legitimacin alguna por el valor vida que lleva implcito, pero por los dems derechos pareciera que no deben abrirse las puertas del Proceso a cualquiera, dando lugar a procesos intiles, los cuales simplemente vienen a viciar la verdadera finalidad del Proceso convirtindolo en muchas ocasiones simplemente en instrumento de venganza o coaccin frente al tercero. Por esta razn, a criterio del Doctor Mora, se debe mantener la legitimacin, toda vez que la misma no constituya un obstculo procesal para impedir el examen de la pretensin.81

79

JINESTA LOBO, (Ernesto). Manual de Proceso Contencioso- Administrativo, San Jos, Costa Rica, Editorial Jurdica Continental, 2008 pp. 61 - 62 80 Dictamen del Consejo de Estado Espaol, Pg. s. 32-33. citado por MORA ESPINOZA (lvaro), p. 31 81 GONZLEZ PREZ, (Jess). Revista Iberoamericana de Derecho Pblico y Administrativo, N 4, p. 13 citado por MORA ESPINOZA (lvaro). op. cit. p. 31

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Por otra parte, el prrafo tercero del mismo artculo afirma que estarn legitimados la Defensora de los Habitantes y, en materia de Hacienda Pblica, la Contralora General de la Repblica, cuando pretenda asegurar o restablecer la legalidad de las actuaciones u omisiones sujetas a su fiscalizacin o tutela.

Mediante este inciso se le atribuye capacidad procesal a la Contralora General de la Repblica en todos aquellos casos en que sta pretenda asegurar o devolver la legalidad de las actuaciones que estn sujetas a su fiscalizacin o tutela. De esta forma el legislador modifica en lo que respecta al marco de competencias de este ente contralor toda vez que en la derogada Ley 3667 la legitimacin que se le atribua a la Contralora se refera a la impugnacin de actos sujetos a fiscalizacin, legitimndose de esta forma pasivamente en caso de desaprobatoria por parte de esta tanto a la entidad que dict el acto fiscalizado como a la que lo desaprob. Por tanto existen dos errores ya que en primer lugar se est impugnando un acto que era objeto de fiscalizacin desaprobatoria, correspondiente a la legitimacin pasiva a la entidad que desaprob el acto y no a la que lo dict originalmente, por lo que no haba razn de que se legitimara a ambas. En segundo lugar, cuando era la Contralora la que haba desaprobado el acto, adems de que se legitimaba pasivamente al ente que dict el acto original que era incorrecto, se autorizaba al rgano contralor a intervenir como coadyuvante de una entidad a la cual le desaprob el acto, lo que obviamente era contrario a la institucin misma del coadyuvante que supone comunidad y no

contraposicin de intereses entre coadyuvante y coadyuvado.

Durante la discusin de este tema en el Plenario Legislativo, uno de los puntos planteados por la Procuradura General de la Repblica radicaba precisamente en lo que se refiere a la indemnizacin que se pudiese pedir en el Proceso, toda vez que en su criterio lo nico que podra hacer este sera

110

reestablecer la legalidad pero no pedir la indemnizacin. Sin embargo, para el Dr. Jimnez Meza, ambas instituciones estaran legitimadas desde el punto de vista de la ejecucin, sin existir inconveniente en ello, ms bien le dan fuerza para recuperar el dao: Si hay una legitimacin activa para ser parte en un proceso, pues obviamente, tambin tendra legitimacin activa, para la ejecucin de una sentencia, eventualmente favorable. Si es que se deriva de la sentencia, la responsabilidad, y si es posible tambin, un resarcimiento, frente al bien afectado, pero no necesariamente. 82

As las cosas, se puede decir que esta norma viene a mantener la defensa de los derechos y libertades fundamentales que demanda el ordenamiento; ms la legitimacin de estas instituciones. Tanto la Defensora de los Habitantes como la Contralora General de la Repblica han tenido desde antes de esta nueva normativa, legitimacin para demandar en defensa de los intereses colectivos; independientemente de la posibilidad de indemnizacin planteada por el legislador la cual quedar a resolucin por parte de la jurisprudencia que se derive de su aplicacin.

C. La Legitimacin Pasiva

Corresponde ahora disgregar conceptualmente la legitimacin pasiva en el Proceso Contencioso Administrativo, es decir, aquel que puede ser demandado en el Proceso. Como se mencion anteriormente, la legitimacin pasiva durante la elaboracin del nuevo cuerpo normativo sufri una ampliacin considerable, pues como se detalla ms adelante, ya no ser nicamente la Administracin

82

Actas de la Asamblea Legislativa N 7 del 24 de noviembre del 2004. Citada en el Cdigo Procesal Contencioso Administrativo, Colegio de Abogados de Costa Rica y Procuradura General de la Repblica. p. 104 .

111

Pblica la parte demandada sino que eventualmente se le podr imputar la conducta activa u omisiva a un sujeto de Derecho Privado.

Contrario con lo que ocurre con la parte demandante respecto a su inters en accionar el Sistema, la determinacin de la parte demandada deber plantearla a la parte activa; sin embargo, corresponder al juez determinarla, toda vez que este ser el encargado de su emplazamiento.

Ordinariamente se constituir en parte demandada la Administracin cuya actuacin ha generado una pretensin en el sujeto activo, o bien ser el sujeto en cuya esfera de derechos se incluy indebidamente uno por parte de la Administracin, pretendiendo sta entonces su anulacin.

De acuerdo con esta nueva legislacin Contencioso Administrativa se establecen las siguientes maneras de legitimacin pasiva: Administracin autora de la conducta administrativa

Se introduce inicialmente la teora clsica de legitimacin pasiva a la Administracin Pblica, pudiendo ser demandada la entidad administrativa de que procede la actuacin que da lugar a la pretensin. Se sealan a aquellas entidades pblicas con personera jurdica propia y al Estado centralizado. En el primer supuesto sern demandadas las entidades directamente y en el segundo se demandar al Estado representado por la Procuradura General de la Repblica. rganos con personalidad jurdica instrumental

112

La justificacin de este precepto se encuentra en la personificacin presupuestaria conferida al rgano-persona, para desplegar su giro pblico de una forma gil y oportuna y, sobre todo con imparcialidad poltica.

Nos encontramos en presencia de una legitimacin pasiva solidaria entre el rgano con personalidad jurdica instrumental emisor del acto administrativo y el Poder o Institucin autnoma en donde se encuentra adscrito dicho rgano aplicando en lo conducente las mismas disposiciones a todo ente de la Administracin Pblica. Personas que deriven derechos e intereses legtimos de la conducta administrativa impugnada

Esta norma es innovadora, por cuanto no se ajusta nicamente al proceso de lesividad sino que a la vez tutela a quienes derivan intereses legtimos de la conducta administrativa impugnada.

Establece una litis consorcio pasiva necesaria, puesto que habr que demandar tanto a la Administracin Pblica como sujeto a quien se le imputa la conducta y a todos los sujetos de derecho que derivan beneficios de sta. Su justificacin, se encuentra en derechos fundamentales y principios constitucionales a favor de esos terceros como el debido proceso, la defensa, el contradictorio y la bilateralidad de la audiencia, puesto que no se puede anular o modificar una conducta si previamente no se ha odo a todos los que deriven una situacin jurdica sustancial de sta. Cualquier persona responsable

funcional o personalmente

113

La norma est concebida para los supuestos de responsabilidad administrativa extrapatrimonial en los cuales el funcionario es solidariamente responsable con el respectivo ente pblico83. Cuando el funcionario pblico comete una falta personal y esta causa una lesin antijurdica a un administrado, conectada con el servicio pblico o el ente pblico ocasionndose de esta forma una falta con la que el ente pblico conjuntamente con el funcionario son solidariamente responsables; es precisamente esa solidaridad la que traerlos a ambos al proceso. Esta norma es novedosa en nuestra legislacin contencioso administrativa, en el tanto se diferencian las partes. La parte principal demandada es la Administracin, pero a su vez est ligada a una responsabilidad solidaria y consecuente hacia aquellos sujetos que pueden ser tambin responsables de dicha accin administrativa. Tutela Administrativa ejercida por la Contralora General de la Repblica En muchas ocasiones una actuacin de un ente pblico debe ser previamente aprobada o autorizada por la Contralora General de la Repblica. Desde esta perspectiva, en ocasiones la aprobacin de la Contralora General de la Repblica es un requisito de eficacia del acto administrativo que ha dictado un ente pblico determinado84. El propsito
83

permite que el administrado pueda

Ley General de la Administracin Pblica, San Jos, Investigaciones Jurdicas S.A., 2004 Art. 201.- La Administracin ser solidariamente responsable con su servidor ante terceros por los daos que ste cause en las condiciones sealadas por esta ley.
84

Ley General de la Administracin Pblica, San Jos, Investigaciones Jurdicas S.A., 2005 Art.145.- Los efectos del acto administrativo podrn estar sujetos a requisitos de eficacia, fijados por el mismo acto o por el ordenamiento () 3. Cuando el acto requiera autorizacin de otro rgano la misma deber ser previa. 4. Cuando el acto requiera aprobacin de otro rgano, mientras sta no se haya dado, aqul no ser eficaz, ni podr comunicarse, impugnarse, ni ejecutarse.

114

de tener a este rgano como parte demandada obedece precisamente a su participacin en la conformacin del acto administrativo respectivo, por lo que resulta relevante conocer la postura del rgano fiscalizador para que el Tribunal de Juicio tenga elementos suficientes para estimar o desestimar la demanda respectiva.

Por lo anterior el Cdigo Procesal establece que la Contralora General de la Repblica se tendr como demandada conjuntamente con la respectiva Administracin Pblica, sea centralizada o descentralizada, en todos los casos en que haya ejercido sus potestades de fiscalizacin o tutela superior de la Hacienda pblica establecidas en la Constitucin o en la ley.

Al respecto el Dr. Mora Espinoza considera que la nueva Legislacin Administrativa abandona la concepcin predominante en la derogada Ley No. 3667 de si la actividad de la Contralora General de la Repblica es de aprobacin o disposicin sometido a su fiscalizacin o si es denegatoria. Lo anterior quiere decir que la integracin de la litis lo ser con la Contralora, la cual sera representada por la Procuradura General de la Repblica. Por lo tanto, no ser necesario que el acto sea expreso, solamente bastar con que el Proceso tenga por objeto una conducta administrativa sometida a su control, en ejercicio de sus potestades de fiscalizacin o tutela superior de la Hacienda Pblica, segn se establece en el ordenamiento jurdico aplicable.85

Asimismo, no especifica el legislador si se trata en la especie de un control parcial o total, lo que a juicio del Magistrado Oscar Gonzlez,

85

MORA ESPINOZA (Alvaro), Jornadas de Anlisis y Comentarios al Cdigo Procesal Contencioso Administrativo. op. cit. p.41

115

excluye la posibilidad de una consideracin distinta si esta fiscalizacin es parcial, por lo que en cualquier caso, parcial o total, habr que demandar tambin a la Contralora General de la Repblica, trayndola al Proceso porque realmente haya participado, evitando as situaciones como las que se daban con la derogada Ley 3667 en la que se tiene por notificada la Contralora sin tener posibilidad material de apersonarse a todos los

Procesos. Sin embargo, dicha situacin cambia dentro de la nueva legislacin toda vez que participar del Proceso cuando realmente tenga que hacerlo.86 Otros supuestos de Tutela Administrativa

En este punto el Cdigo Procesal establece como regla que en los casos en que se trate de un ente pblico que de forma previa se encuentre sometido a control, autorizacin, aprobacin o simple conocimiento por parte de otro ente, se tendr como parte demandada nicamente al ente fiscalizado toda vez que el fiscalizador hubiera aprobado su conducta. En este supuesto se invierte la regla establecida para la Contralora que debe ser trada al proceso, incluso si aprob la conducta del ente fiscalizado que es impugnada.

Distinto es el caso planteado por el inciso b en el cual en el caso de que el ente fiscalizador desapruebe la conducta se deber tener conjuntamente como partes demandas al ente fiscalizado y al fiscalizador. Lo que se pretende con la aplicacin de esta norma es que el Tribunal cuente con
86

En este sentido seala el Magistrado Oscar Gonzlez en las actas de la Asamblea: De tal manera que el artculo tambin est orientado en esa perspectiva y creemos que con esto se afina por el contrario la participacin de la Contralora que lejos de aumentar su actividad estara siendo depurada en este momento. Actas de la Asamblea Legislativa N 8 del 16 de febrero del 2005. Citada en el Cdigo Procesal Contencioso Administrativo, Colegio de Abogados de Costa Rica y Procuradura General de la Repblica. pp. 124 - 134

116

mayores elementos de juicio o de conviccin para eventualmente anular la conducta desaprobada, toda vez que la desaprobacin puede constituir un indicio fuerte y claro de su irregularidad o disconformidad sustancial con el ordenamiento; de ah entonces, la necesidad de or al rgano fiscalizador.

Con respecto a la diferencia de tratamiento que se genera entre el inciso 5) y el 6) del numeral 12 de Cdigo Procesal as como los cuestionamientos sobre si la Contralora General de la Repblica de igual forma es considerada en el inciso 6), el Magistrado Ernesto Jinesta aclara la situacin, sealando que:
() el inciso 5) est referido especficamente a la funcin de tutela administrativa que ejerce el ente pblico en su condicin de mayor en este caso, a travs de la Contralora que funciona como un rgano auxiliar de la Asamblea Legislativa, rgano del Estado sobre el resto del universo de los entes pblicos menores, un control presupuestario, un control hacendario, un control en materia de, incluso de contratacin administrativa. En su lugar el 6) est previsto para todas aquellas hiptesis de tutela o de direccin Intersubjetiva que no caen dentro del control financiero o hacendario ()De ah entonces, la necesidad de deslindar la hiptesis del prrafo quinto de la del prrafo sexto parece que por la importancia y la trascendencia que tiene las funciones y las competencias a nivel constitucional de la Contralora, se consider prudente destinar un prrafo al tema de la Contralora y posteriormente, de forma residual para el resto de los controles de carcter sujetivo de los actos dejar el prrafo sexto.87

Supuestas jerarquas impropias

Este supuesto se configura cuando quien conoce y resuelve en grado no es el superior jerrquico natural sino la instancia que indique expresamente la ley, por lo que se trata de una jerarqua legal y no la natural u ordinaria. La jerarqua impropia puede ser monofsica cuando el
87

Actas de la Asamblea Legislativa N 8 del 16 de febrero del 2005. Citada en el Cdigo Procesal Contencioso Administrativo, Colegio de Abogados de Costa Rica y Procuradura General de la Repblica. p. 125

117

contralor no jerrquico es un rgano administrativo y bifsica cuando lo es un rgano jurisdiccional.

Dentro de este inciso se establecen dos pautas; la originada del inciso a), segn la cual se tendr como demandado al ente pblico que dict el acto que fue confirmado en la alzada no jerrquica, de modo que en tal supuesto no existe un litis consorcio pasivo necesario. Como parte de esta teora se supone que la conducta administrativa lesiva, al ser confirmada por el contralor no jerrquico, resulta imputable al ente sujeto a la jerarqua impropia, por lo que no resulta necesario traer al primero al proceso.

Por su parte, el inciso b establece que en caso de que el ente que ejerce funciones de contralor no jerrquico anule, revoque o reforme la conducta cuestionada, se le tendr como parte demandada por cuanto la conducta que se impugna es precisamente aquella que anul, revoc o reform lo que dispuso el inferior no jerrquico.

Impugnacin indirecta de reglamentos emanados de otro ente distinto al que emite el acto de sujecin individual

Resulta innovadora a todas luces dentro de la redaccin de esta norma, la configuracin de un litis consorcio pasivo necesario por cuanto el acto de aplicacin especfica o de sujecin individual que es impugnado puede tener cobertura en un reglamento emitido por un ente pblico diferente al que emite el primero.

Este supuesto puede producirse con facilidad tratndose de la aplicacin de reglamentos ejecutivos que desarrollan y complementan lo

118

dispuesto por una ley y que son emitidos por el Estado y vinculan a todos los entes pblicos descentralizados, quienes deben emitir actos de sujecin individual con fundamento en la cobertura que brinda el reglamento ejecutivo.

D. Intervencin adhesiva o coadyuvancia

El coadyuvante dentro de cualquier proceso es un tercero que asocia esfuerzos a una de las partes principales de un proceso sin aducir una situacin sustancial propia.

De esta forma incorpora el Legislador dentro del Nuevo Cdigo Procesal una clara novedad al permitir la coadyuvancia tambin del demandante, toda vez que como seala el Doctor Jimnez en la derogada Ley N 3667 se estableca solamente el coadyuvante del demandado, o de la Administracin, pero cuando sta demandare la anulacin de sus propios actos; es decir, como parte de un proceso de lesividad. Adems, ampla el concepto del inters directo como causa para poder participar, dejndolo en inters indirecto. 88

De

esta

forma,

el

Legislador

protege

la

participacin

del

coadyuvante, tanto en su forma pasiva como en su forma activa, a cualquier titular de un inters en la anulacin o en el mantenimiento del acto administrativo, sin que sea necesario que ste sea directo, ya que el legislador prev expresamente que puede ser indirecto.

88

JIMNEZ MEZA, (Manrique) y otros, El nuevo Proceso Contencioso-Administrativo, San Jos, Costa Rica, Poder judicial, Depto. de Artes Grficas, 2006. pp. 88 - 106

119

La exoneracin en costas al coadyuvante planteada en el artculo 13 de este Cdigo obedece al carcter adhesivo de su intervencin, al carecer de una situacin jurdica sustancial y una pretensin propias y tener inters en que prospere la de una de las partes principales.

Se configura una ampliacin a la tutela judicial efectiva al desarrollar el espectro de posibilidades de coadyuvancia. As las cosas, el coadyuvante, a pesar de no tener un inters de beneficio directo con la accin, s tendr plena autonoma, pudiendo formular cuantas alegaciones estime procedentes con independencia de las que formulen las partes a las que coadyuvan, con la posibilidad tambin de interponer recursos con independencia de la partes principales.

De igual forma, de la norma en estudio se desprende que el coadyuvante podr intervenir en cualquier etapa procesal, sin retroaccin de trmino en alusin al principio de preclusin.

Es importante adems

aclarar

que

el juez no califica

la

coadyuvancia, simplemente lo tiene por coadyuvante. La falta de legitimacin como parte principal o demandada s debe ser calificada por el rgano jurisdiccional ex oficio.89

Como parte del debate para la aprobacin de esta norma se discuti en la subcomisin Legislativa la necesidad o no de contemplar

expresamente la figura del coadyuvante, toda vez que ste tiene una legitimacin procesal al poseer un inters legtimo. No obstante, se consider dentro de esta comisin que era necesario dejar dispuesto al
89

ROJAS FRANCO, (Enrique). Op. cit. p. 815. citado JINESTA LOBO, (Ernesto). Manual de Proceso Contencioso- Administrativo, San Jos, Costa Rica. op. cit. pp. 68 77

120

coadyuvante en un inters general toda vez que al no ser posible condenarlo en costas, entonces iba a actuar con ms libertad y as dar consecucin al principio de tutela judicial efectiva consagrado por nuestra Constitucin Poltica.90

E. Legitimacin por Transmisin y Terceros Intervinientes

En lo que respecta a la redaccin de esta norma se debe notar respecto a la norma derogada que el legislador efectu un cambio de redaccin quiz para una mejor comprensin y claridad de lo dispuesto.

Se refiere el texto a la sucesin procesal, a la sustitucin que se puede realizar en un Proceso de una persona a otra, en cuanto a la titularidad de los derechos subjetivos e intereses legtimos que le puedan asistir. Es decir, que una persona ocupe el lugar de otra, convirtindose sta en la parte principal, con todas sus prerrogativas se puede suceder desde la transmisin de derechos de las personas de los herederos, hasta cualquier transmisin (intervivos) de la titularidad (negocios traslativos) En estos supuestos, el adquirente puede continuar por sustitucin la accin intentada, contando con el traspaso debido de la titularidad de la accin de que se trate.

En otro orden de ideas, en lo que respecta al artculo 15 del Cdigo Procesal, nos encontramos frente a una invencin introducida por el legislador, la cual contempla situaciones de terceros intervinientes en el
90

El asesor legislativo Dr. Manrique Jimnez le llama en las actas de la Asamblea Legislativa dinmica democratizadora del proceso contencioso administrativo.. Actas de la Asamblea Legislativa N 8 del 16 de febrero del 2005. Citada en el Cdigo Procesal Contencioso Administrativo, Colegio de Abogados de Costa Rica y Procuradura General de la Repblica. p. 131

121

Proceso, los cuales teniendo un inters legtimo propio pueden hacerlos valer en el Proceso Contencioso Administrativo, pero no como parte principal, sino como lo apunta la norma en anlisis como terceros. En estos casos la pretensin sera evitar que otras personas que pueden verse perjudicadas o beneficiadas con las resultas del Proceso, inicien procesos paralelos, resolviendo de esta forma un problema jurisdiccional de economa de Procesos en uno solo, cuando las pretensiones se refieran a un mismo objeto.

En relacin con este tema, el Dr. Oscar Gonzlez explic que la utilidad procesal de esta norma viene dada con la disminucin de procesos innecesarios toda vez que todos aquellos que consideran lesionados sus sentencia.91 derechos pueden obtener su beneficio en una sola

CAPITULO IV

EL AGOTAMIENTO FACULTATIVO DE LA VIA ADMINISTRATIVA EN PROCURA DE UNA JUSTICIA PRONTA Y CUMPLIDA

DELIMITACION CONCEPTUAL

91

Actas de la Asamblea Legislativa N 8 del 16 de febrero del 2005. Citada en el Cdigo Procesal Contencioso Administrativo, Colegio de Abogados de Costa Rica y Procuradura General de la Repblica. p. 128

122

Se considera que la administracin tarda mucho tiempo en la resolucin de los asuntos en va administrativa, violando con ello el principio de justicia pronta y cumplida.

De lo anterior se puede decir que el carcter obligatorio o preceptivo del agotamiento de la va administrativa que prevaleci en nuestro Ordenamiento Jurdico hasta marzo del 2006, choca con los derechos fundamentales de los administrados a obtener una justicia pronta y cumplida, as como a una equidad en el trato.

Por esta razn, que con el propsito de brindar esa Tutela Judicial Efectiva, la Sala Constitucional estim que el agotamiento preceptivo de la va administrativa creaba un privilegio injustificado de los entes pblicos toda vez que infringan abiertamente el principio de igualdad as como los derechos de acceso a la jurisdiccin, constituyendo un obstculo para el acceso a una justicia pronta y cumplida.

Como parte de los cambios planteados por el

Nuevo Cdigo

Procesal Contencioso Administrativo, de igual forma la subsanacin planteada por la Sala fue incorporada al nuevo instrumento procesal quedando el agotamiento facultativo proceso. como la regla general de este

Seccin I El Agotamiento de la Va Administrativa

A. Aspectos Generales

123

La Ley Reguladora de la Jurisdiccin Contencioso Administrativo como parte de la concepcin clsica del Derecho Administrativo sustancial y formal, atribua como presupuesto necesario de admisibilidad del Proceso Contencioso Administrativo el agotamiento preceptivo de la va administrativa. A partir de esta concepcin tradicional, la Ley No. 3667 en el artculo 31 institua como requisito de admisibilidad de la accin

contencioso-administrativa el agotamiento de dicha va. Por su parte, el numeral 18 de ese mismo cuerpo normativo sealaba que la accin sera admisible en relacin con las disposiciones y actos de las

administraciones que no sean susceptibles de ulterior recurso en va administrativa y el articulo 21 prrafo 1 inciso a) consideraba como tcitamente consentidos los actos que no hayan sido recurridos en tiempo y forma, siendo de esta manera ininmpugnables.

Es as como la esencia del agotamiento de la va administrativa se encuentra en el carcter preceptivo con que contaba la Administracin Pblica en la derogada Ley No. 3667, en la cual los administrados que se estimaban lesionados por un acto administrativo, deban de previo acudir a la jurisdiccin contencioso-administrativa, a efecto de agotar todos los recursos administrativos ordinarios procedentes en sede administrativa, permitindosele de esta forma a la Administracin dirimir sin intervencin de un tercero imparcial los conflictos de inters que surgieran con los administrados.

De tal forma, antes de que el administrado acudiera a la va jurisdiccional, deba esclarecer su controversia ante la propia

Administracin Pblica para que fuera est la que determinara si modificaba, reformaba, sustitua o revocaba el acto objeto de

impugnacin, todo con el propsito de evitar un proceso con las complicaciones y costos que el mismo supone.

124

En este punto resulta evidente que en la mayora de las ocasiones el superior que revisa la legalidad y oportunidad de lo resuelto por el inferior no modificaba, revocaba o anulaba, sino que por el contrario lo confirmaba, convirtindose el agotamiento preceptivo de la va en un obstculo para el administrado que busca una justicia pronta y cumplida.

Mediante este requisito de admisibilidad que constituye

el

agotamiento de la va administrativa, nace la denominada prerrogativa de la autotutela declarativa y ejecutiva de las administraciones pblicas, la cual ha encontrado sustento en principios como los de eficacia, eficiencia y buena administracin.92 Es por razn de este concepto de autotutela que los entes pblicos pueden, como ya se indic, sin necesidad de

acudir ante un juez, imponerle obligaciones a los administrados o bien suprimirles o modificarles sus situaciones jurdicas sustanciales.

Se puede decir entonces, que es a travs de la obligacin de plantear todos los recursos administrativos ordinarios contra un acto administrativo, antes de acudir ante el juez contencioso-administrativo, que se manifiesta la autotutela declarativa de las administraciones pblicas, en tanto el legislador espera que la propia Administracin Pblica pueda defender el acto administrativo impugnado o bien, anularlo o modificarlo, evitndole tener que comparecer ante la jurisdiccin contencioso-administrativa, convirtindose de esta forma en juez y parte, ya que no slo deber atender las solicitudes formuladas por los administrados, sino que a la vez deber resolver los recursos administrativos ordinarios que procedan contra el acto final que ella misma dicte.
92

Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto 3669-2006 de las quince horas del 15 de marzo de 2006

125

As las cosas, otro de los argumentos en defensa de esta autotutela de la Administracin Pblica, ha sido la ventaja adicional planteada por este concepto clsico del agotamiento preceptivo, el cual conlleva que el superior jerrquico del rgano que dict el acto administrativo est facultado para revisar tanto la legalidad como la discrecionalidad e incluso podr modificar el acto recurrido mediante una adecuacin o sustitucin por otro. Tradicionalmente la doctrina preceptiva ha sealado que el Juez Contencioso no puede realizar este tipo de acciones toda vez que carece de competencia o poder suficiente para ello 93.

No obstante, dicho argumento carece de toda clase de veracidad, ya que en nuestro Ordenamiento Jurdico los lmites de la discrecionalidad se encuentran plenamente positivizados por cuanto el artculo 15 de la Ley General de Administracin Pblica dispone en lo conducente que la discrecionalidad se encuentra sometida en todo caso a los lmites impuestos por el ordenamiento para que su ejercicio sea razonable y eficiente.
Artculo 15.1. La discrecionalidad podr darse incluso por ausencia de ley en el caso concreto, pero estar sometida en todo caso a los lmites que le impone el ordenamiento expresa o implcitamente, para lograr que su ejercicio sea eficiente y razonable. 2. El Juez ejercer contralor de legalidad sobre los aspectos reglados del acto discrecional y sobre la observancia de sus lmites.

En igual sentido, los artculos 16 y 17 del mismo cuerpo normativo establecen los lmites para el ejercicio de la potestad discrecional como las reglas de aplicacin exacta de la ciencia y la tcnica, los principios
JINESTA LOBO, (Ernesto), El Agotamiento de la Va Administrativa y los recursos administrativos Revista IVSTITIA, Nos. 169-170, enero-febrero 2001
93

126

elementales de la justicia, la lgica y los Derechos Fundamentales del administrado. De esta forma, los lmites jurdicos y metajurdicos de la discrecionalidad establecidos en la Ley General de la Administracin Pblica forman parte del bloque de legalidad para determinar la validez de un acto administrativo de forma tal que al formar parte del parmetro de legalidad el Juez Contencioso debe tambin controlar su trasgresin.

As, queda demostrado que en nuestro Ordenamiento Jurdico resulta carente de validez la afirmacin de que en la va administrativa se revisa la legalidad y la oportunidad toda vez que en sede judicial slo puede ser fiscalizada la legalidad de los actos.

Originariamente como lo seala el Licenciado Aldo Milano, el agotamiento de la va administrativa fue previsto inicialmente como un mecanismo con una doble funcin, la posibilidad de que la Administracin Pblica ejerciera su poder de autotutela, y a su vez que ejerciera la funcin de conciliacin prejudicial que permitiera por economa procesal, una solucin al diferendo del particular con la Administracin. 94 No

obstante, esta posicin clsica del carcter preceptivo del agotamiento de la va administrativa ha sido superado y las Administraciones Pblicas deben ser concebidas como un sujeto de Derecho ms del Ordenamiento Jurdico, razn por la cual el carcter obligatorio del agotamiento de la va administrativa choca directamente con el derecho fundamental de los administrados a obtener una tutela judicial efectiva entendida esta como el derecho a poder optar por una justicia pronta y cumplida de conformidad con los artculos 41 y 49 de la Constitucin Poltica de igual forma que con el principio de igualdad, toda vez que slo en el proceso contenciosoadministrativo se obliga al justiciable, antes de acudir a la va
94

MILANO SNCHEZ, (Aldo), Ensayos de Derecho Procesal Administrativo, Editorial Universidad de San Jos, 1997, pgina 109

127

jurisdiccional, a agotar todos los recursos administrativos ordinarios procedentes.

B. El Agotamiento de la Va Administrativa en la Legislacin Costarricense

En el marco de un proceso contencioso administrativo, universal, subjetivo y plenario, el carcter obligatorio del agotamiento de la va administrativa difundido por la Derogada Ley No. 3667 resulta notoriamente inconstitucional.

Lo anterior por cuanto pese a que se puede argumentar la discrecionalidad del legislador al disear los diferentes procesos, debe tomarse en consideracin que uno de los lmites de esa potestad legislativa lo constituye el principio de igualdad conforme al cual no se pueden formar procesos de carcter asimtrico en los cuales se le otorgan a una de las partes prerrogativas que no obedecen a ningn razonamiento objetivo.

Se debe tomar en consideracin que los principios rectores de la organizacin y actualizacin administrativa presentes en el artculo 140 inciso 8 de nuestra Constitucin Poltica as como en los numerales 4, 225 y 269 de la Ley General de la Administracin Pblica, se encuentran sometidos a los derechos fundamentales de los administrados

obligndolos a ceder ante estos, puestos que constituyen el fundamento de nuestro Ordenamiento Jurdico.

Es en tal sentido, cmo los artculos 41 y 49 de Constitucin Poltica les otorgan a los administrados el derecho a una Justicia Administrativa Pronta y Cumplida. El acceso a dicha tutela judicial slo puede tener estas

128

connotaciones si se le permite al administrado acudir a ella de forma directa.

El carcter vinculante de la va administrativa previa provoca no solo un atraso sino que adems se configura como un obstculo a para acceder las instancias judiciales, lo cual puede provocar a la postre una denegacin de la Justicia.

Como se analiz lneas atrs, la va administrativa de carcter preceptivo prolonga de forma inconveniente el acceso a la tutela judicial efectiva por cuanto entre la adopcin del acto y su impugnacin en va judicial existe un lapso considerable producto de la necesidad de interponer y agotar los recursos administrativos; aspecto al que se debe adicionar la lentitud patolgica de un proceso contencioso administrativo, lo que puede dar como resultado las situaciones jurdicas sustanciales aducidas por los administrados provocando el dictado de sentencias intiles.

Indudablemente, el agotamiento de la va administrativa constitua no solamente una lesin a los derechos de los administrados sino que a su vez se configur en una pesada carga que lo obligaba a aceptar mediante esta asimetra jurdica las condiciones excesivas y abusivas impuestas por la Administracin Pblica.

Es precisamente bajo este razonamiento que la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, mediante el voto 3669 de las quince horas del quince de marzo del 2006, declar la inconstitucionalidad del agotamiento obligatorio de la va administrativa, ponindole fin a un privilegio injustificado del que tradicionalmente han gozado los entes pblicos y que infringe el principio de igualdad as como los derechos

129

fundamentales de acceso a la jurisdiccin, a una justicia pronta y cumplida as como al control de la funcin administrativa.
() En lo que atae a la vulneracin del principio de igualdad, debe indicarse que el agotamiento preceptivo de la va administrativa, derivado del privilegio de la autotutela declarativa, expone al justiciable que litiga contra una administracin pblica a una situacin discriminatoria, puesto que, no existe un motivo objetivo y razonable para someterlo a ese requisito obligatorio, a diferencia del resto de los ordenes jurisdiccionales. Debe tenerse en consideracin que, incluso, la libertad de configuracin o discrecionalidad legislativa al disear los diversos procesos, tiene como lmite infranqueable el principio de igualdad. Lo anterior, queda reforzado si se considera que las administraciones pblicas son un sujeto de Derecho ms que no tienen por qu gozar de tales privilegios o prerrogativas y que el eje central en una administracin prestacional o en un Estado Social y Democrtico de Derecho lo es la persona, esto es, el usuario o consumidor de los 95 bienes y servicios pblicos ()

A partir de esta sentencia, los administrados no estn obligados a discutir por aos, agotando todas las instancias ante el propio ente infractor en espera de que este atienda su gestin.

La interpretacin ms favorable que realiza la Sala en su fallo hacia una justicia pronta y cumplida, as como a amparar el principio de igualdad, impone necesariamente el tener que replantearse como lo menciona la Sala el carcter obligatorio del agotamiento de la va administrativa impuesto por el legislador. Por tal motivo seala la Sala:
En efecto, debe entenderse que el agotamiento de la va administrativa debe quedar a la librrima eleccin del administrado, de modo que sea ste quien, despus de efectuar un juicio de probabilidad acerca del xito eventual de su gestin en sede administrativa, decida si interpone o no los recursos administrativos procedentes.96

95 96

Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto 3669-2006. op. cit. Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto 3669-2006. op. cit.

130

En efecto, como lo plantea la Sala Constitucional en su voto de mayora, debe entenderse que el agotamiento de la va administrativa debe quedar a eleccin del administrado, de forma tal que sea el administrado quien, despus de efectuar un juicio de probabilidad acerca del xito eventual de su gestin en sede administrativa, decida si interpone o no los recursos administrativos procedentes.

El carcter facultativo del agotamiento de la va administrativa, como lo menciona el Tribunal, no es ajeno a nuestro Ordenamiento Jurdico. Prueba de ello son los siguientes supuestos en los que el mismo resulta optativo: El artculo 32 de la derogada Ley Reguladora de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, el cual excluye del recurso de reposicin el acto presunto por silencio negativo cuando emana del jerarca, los actos no manifestados por escrito y los reglamentos. El artculo 87 de la misma Ley No. 3667, en cuanto al proceso especial de separacin de directores de las entidades

descentralizadas, seala que no es necesario plantear el recurso previo de reposicin. Por su parte el artculo 357 de la Ley General de la Administracin Pblica establece que no es necesario agotar la va administrativa para impugnar las vas de hecho. De igual forma el artculo 31 de la Ley de la Jurisdiccin

Constitucional que en lo conducente indica que no es necesario agotar la va administrativa para acudir al proceso de amparo.

A todas luces se hace evidente que el carcter facultativo de la va administrativa resulta absolutamente congruente con los derechos fundamentales de los administrados de acceso a la jurisdiccin a una

131

justicia pronta y cumplida, a la igualdad y a controlar la legalidad de la funcin administrativa. Ahora bien, se debe resaltar que tan constitucional ser el hecho de que el administrado opte por acudir directamente a la va jurisdiccional, sin agotar la va administrativa que cuando opte por hacerlo.

Sin embargo, nuestra Constitucin Poltica ha establecido que en los supuestos de carcter municipal y contratacin administrativa se tendr como obligado el carcter preceptivo del agotamiento de la va

administrativa al considerarse que el rgano que revisa o fiscaliza esos actos administrativos se constituye en garante de acierto, celeridad y economa para el administrado. Al respecto seal la Sala Constitucional en el mencionado voto 3669-06:
El constituyente originario estableci varias hiptesis en que el agotamiento de la va administrativa resulta preceptivo, al entender que el rgano o instancia que revisa o fiscaliza un acto administrativo determinado es una garanta de acierto, celeridad y economa para el administrado. En tales circunstancias, se encuentran los numerales 173 respecto de los acuerdos municipales, en cuanto el prrafo 2, de ese numeral establece que si no es revocado o reformado el acuerdo objetado o recurrido, los antecedentes pasarn al Tribunal dependiente del Poder Judicial que indique la ley para que resuelva definitivamente y 184 en cuanto le reserva a la Contralora General de la Repblica la jerarqua impropia de los actos administrativos dictados en materia de contratacin administrativa. En estos dos supuestos, al existir norma constitucional que le brinda cobertura al agotamiento preceptivo de la va administrativa no puede estimarse que sea inconstitucional ese presupuesto obligatorio de admisibilidad de un proceso contenciosoadministrativo. (El subrayado no es del original)

Como se ha citado en la derogada Ley No. 3667, el agotamiento de la va administrativa consista en un requisito preceptivo. Por consiguiente, la regulacin de la fase recursiva tena una importancia trascendental. No obstante, posterior al voto de la Sala Constitucional se hace referencia a la importancia de los recursos administrativos, toda vez

132

que la parte interesada despus de tenrsele por denegada o desestimada una pretensin o al dictrsele un acto desfavorable puede acceder directamente ante el juez contencioso-administrativo, lo cual no representa que la institucin formal del procedimiento administrativo queda en desuso o pierde toda su importancia, puesto que sigue siendo la manera para obtener una manifestacin de la actividad formal de las administraciones pblicas, lo cual en determinados supuestos es indispensable.97

De este modo, al valorarse el agotamiento de la va administrativa como de carcter facultativo, un administrado podr interponer los

recursos administrativos y acudir a la sede jurisdiccional. Es decir, podr mantener abiertas anlogamente ambas sedes. As las cosas es conveniente aclarar en este punto que el proceso puede continuar,

puesto que en cuanto se obtenga una resolucin en sede administrativa, el administrado se encuentra facultado para desistir del proceso o ampliar la pretensin o los hechos antes de ser contestada la demanda y antes de que se dicte sentencia.

C. El Agotamiento Facultativo en el Nuevo Cdigo Procesal Contencioso Administrativo

Pese al carcter facultativo promovido por la Sala a solicitud de la Procuradura General de la Repblica se introdujeron tres prrafos al citado artculo 31 el cual seala:
ARTCULO 31.-

97

JIMNEZ MEZA, (Manrique) y otros, El Nuevo Proceso Contencioso-Administrativo, San Jos, Costa Rica, Poder judicial, Depto. De Artes Grficas, 2006. p.124

133

1) El agotamiento de la va administrativa ser facultativo, salvo para lo dispuesto en los artculos 173 y 182 de la Constitucin Poltica. 2) En todo caso, si se opta por apelar la conducta administrativa ante un jerarca impropio, este deber resolver el recurso administrativo planteado, dentro del plazo mximo de un mes. 3) Si en los procesos establecidos contra el Estado, bajo la representacin judicial de la Procuradura General de la Repblica, se ha acudido directamente a la va jurisdiccional, sin haber agotado la va administrativa, el juez tramitador, en el mismo auto que da traslado de la demanda, conceder un plazo de ocho das hbiles previos al emplazamiento previsto en el artculo 63 de este Cdigo, a efecto de que el superior jerrquico supremo del rgano o la entidad competente, de acuerdo con las reglas del artculo 126 de la Ley general de la Administracin Pblica, confirme, o bien, modifique, anule, revoque o cese la conducta administrativa impugnada, en beneficio del administrado y sin suspensin de los procedimientos . Vencido el plazo indicado, si el jerarca supremo guarda silencio o mantiene la conducta impugnada, empezar a correr automticamente el plazo otorgado para la contestacin de la demanda , a partir del da hbil siguiente y sin necesidad de resolucin que as lo disponga. Igual regla se seguir cuando la demanda se interponga en forma conjunta contra el Estado y una entidad descentralizada. 4) Si en los procesos establecidos contra cualquier entidad de la Administracin Pblica descentralizada, se ha acudido directamente a la va jurisdiccional sin haber agotado la va administrativa, el juez tramitador, en el mismo auto que da traslado a la demanda, comunicar al superior jerrquico supremo de la entidad competente, de acuerdo con las reglas del artculo 126 de la Ley general de la Administracin Pblica, que dentro de los primeros ocho das del emplazamiento , sin suspensin de los procedimientos , podr confirmar, o bien, modificar, anular, revocar, o cesar la conducta administrativa impugnada, en beneficio del administrado. Vencido el plazo indicado, si el jerarca supremo guarda silencio o mantiene la conducta impugnada, continuar corriendo automticamente el plazo otorgado para la contestacin de la demanda, sin necesidad de resolucin que as lo disponga.() (El subrayado no es del original)

A criterio del Doctor Jinesta Lobo la incorporacin de los elementos solicitados por la Procuradura General de la Repblica desnaturaliza el agotamiento facultativo, situando al nuevo Cdigo Procesal Contencioso en contraposicin con la posicin impulsada por la Sala Constitucional.

Lo anterior por cuanto a su criterio, con la aplicacin de las prerrogativas solicitadas por la Procuradura General se opta por un

134

recurso legislativo intermedio entre el agotamiento facultativo y el preceptivo; en palabras de Don Ernesto un cuasi-agotamiento preceptivo, ya que a su juicio el juez tramitador debe concederle un plazo al ente demandado para que el jerarca decida si confirma, modifica, anula, revoca o hace cesar la conducta impugnada lo cual genera un agotamiento mixto de la va administrativa que ha sido planteado por la Procuradura y que por tanto provoca la alteracin del concepto facultativo dispuesto por el Constituyente.

No obstante, sobre el particular y dentro de las discusiones de la Comisin de Asuntos Jurdicos previas a la aprobacin de la Ley No. 8505, los argumentos presentados por la Procuradura General de la Repblica estuvieron amparados a una total negativa al establecimiento del carcter facultativo del agotamiento de la va administrativa; lo anterior por cuanto bajo su concepcin es importante que prevalezca el principio que ya contempla la Ley General de Administracin Pblica en el sentido de que exista un nico recurso de alzada de manera que la jerarqua de los distintos rganos administrativos sean los que en ltima instancia decidan el asunto y sea la voluntad jerrquica de la organizacin la que agote la va administrativa, a efecto de que el administrado pueda acudir a la va judicial.98

El criterio de la Procuradura estuvo basado en el hecho de que al tratarse del accionar de la Administracin Pblica se le debe dar la oportunidad al jerarca de dicha Administracin para que diga si mantiene o no el acto administrativo; por cuanto lo que se debe considerar en estos casos es la estructura de la Administracin la cual no es una persona

Asamblea Legislativa, Actas de la Asamblea Legislativa N 9 del 02 de marzo del 2005. Citada en el Cdigo Procesal Contencioso Administrativo, Colegio de Abogados de Costa Rica y Procuradura General de la Republica. p. 172

98

135

jurdica igual que las otras personera jurdicas, sino que dentro de su propia organizacin existen diferentes oficinas las cuales podran realizar manifestaciones de voluntad de la Administracin a travs de acciones u omisiones los cuales escapan del conocimiento del jerarca.99

Dicho razonamiento a criterio del Doctor Jinesta resulta contrario al desarrollo que en materia de relacin de jerarqua ha establecido nuestro Ordenamiento Jurdico, toda vez que como lo establece el numeral 102, inciso b), de la Ley General de Administracin Pblica, uno de los deberes que tiene el superior jerrquico es precisamente fiscalizar las gestiones del personal bajo su cargo verificando no solamente su legalidad y conveniencia, sino que adems debe velar por la utilizacin de medios necesarios para ese propsito. De modo que esta posibilidad de retractar una actuacin que plantea la Procuradura se halla fuera de contexto toda vez que se encuentra consignada ms all del reconocimiento legal de las omisiones que este jerarca pueda tener en el correcto quehacer de sus labores el cual le impone la ley.100 De igual manera, como parte de su argumento, la Procuradura aleg que el principio de auto-tutela cuenta con una justificacin lgica al estar de por medio el inters pblico; es decir, la Administracin se reserva ese derecho porque en el fondo lo que se debe buscar es ser garante de este inters.

En ese momento plante el ente Procurador su anuencia a realizar un cambio dentro de la jurisdiccin contenciosa por cuanto si bien exista una Ley General, por diferentes leyes especiales se deba pasar tres o cuatro
99

Asamblea Legislativa, Actas de la Asamblea Legislativa N 9. op. cit. JIMNEZ MEZA, (Manrique) y otros, El Nuevo Proceso Contencioso-Administrativo, San Jos, Costa Rica, Poder judicial, Depto. De Artes Grficas, 2006. p. 128
100

136

alzadas para poder agotar la va cuando de previo como se indic, la Ley General de la Administracin en su numeral 350 estableca una nica instancia administrativa para realizar dicho agotamiento. Desde esta perspectiva fue planteada a la Comisin la propuesta que dio pie a la actual redaccin del numeral 31 referido al agotamiento de la va administrativa.

La propuesta fue dividida en dos opciones; una la posicin que fue sostenida durante toda la discusin del nuevo cuerpo normativo es decir el mantener el agotamiento de la va como dentro de la va administrativa y la segunda opcin que consiste en que el agotamiento de la va sea incluido dentro del procedimiento.

En realidad la segunda opcin planteada por la Procuradura General se dio con el nimo de tratar de poder llegar a un acuerdo, dado que la posicin principal del ente se mantuvo en conservar el agotamiento con una nica instancia de alzada; sea esta ante el jerarca o el rgano que la ley designe.101 De igual forma, coment en su momento el Doctor Fernando Castillo, Procurador Constitucional:
La postura de la Procuradura no es en contra del Cdigo toda vez que lo que se pretende es llevar a un equilibrio por lo que dentro de la misma lnea que se pretende llevar el Cdigo se podran realizar los cambios para lograr crear un balance que satisfaga a todas las partes toda vez que es menester de la jurisdiccin contenciosa realizar un cambio que le permita salir del bache en el que se encuentra, pero, hay que hacerlo de una manera equilibrada donde podamos conciliar

Asamblea Legislativa, Actas de la Asamblea Legislativa N 10 del 10 de marzo del 2005. Citada en el Cdigo Procesal Contencioso Administrativo, Colegio de Abogados de Costa Rica y Procuradura General de la Republica. p. 191

101

137

posiciones desde el punto de vista del justiciable, pero, tambin desde el punto de vista de la Administracin. 102

En lo que respecta a la aplicacin de los prrafos 3 y 4 del citado artculo 31 es claro que una vez incorporadas las modificaciones

planteadas en el seno Legislativo, estas guardan una asimetra en lo que se refiere al trato que se le brinda a la Administracin Central respecto de la Descentralizada en el tanto si bien en ambos se le otorga al jerarca del ente la posibilidad de revertir su conducta en beneficio del administrado; en el caso los entes descentralizados dicha posibilidad se les confiere dentro de los primeros ocho das del emplazamiento y no de manera previa y hbiles como se indica para los casos en que interviene la Administracin Central. No obstante, una vez apreciadas las posiciones manifestadas durante la discusin del proyecto en la Comisin se puede sealar que con lo dispuesto por el legislador en la redaccin del numeral 31, el Legislador no se esta renueva un privilegio injustificado para la Administracin Pblica, si bien es cierto el juez tramitador al darle traslado a la demanda en ese mismo acto deber notificarle al jerarca de la entidad correspondiente que se ha interpuesto un proceso contenciosoadministrativo, abriendo de esta forma la posibilidad a la Administracin para que modifique, anule, revoque o cese sus actuaciones. De igual manera, en ambos casos se seala que los emplazamientos de ambas diligencias continuarn sin suspensin de los procedimientos. Es decir, el proceso continuar en todos sus extremos an sin estar vencidos los ochos das para el pronunciamiento de la Administracin.
102

Asamblea Legislativa, Actas de la Asamblea Legislativa N 10 del 10 de marzo del 2005. Citada en el Cdigo Procesal Contencioso Administrativo, Colegio de Abogados de Costa Rica y Procuradura General de la Republica. P. 191

138

Ahora bien, en los casos de que efectivamente dicha Administracin realice la modificacin de su conducta, el proceso se tendr por terminado sin especial condenatoria en costas, de manera que en los casos en que el administrado tuvo que recurrir a la va jurisdiccional para pugnar su derecho, de igual forma deber asumir el gastos que genera el patrocinio letrado as como los dems gastos en los que pudo haber incurrir para elaborar y plantear una demanda; toda vez que se debe recordar que en materia contenciosa no aplica el principio de gratuidad y se hace indispensable el patrocinio letra de conformidad con el artculo 220 de la Ley General de la Administracin Pblica el cual en lo que interesa seala:

ARTCULO 220.El derecho de defensa deber ser ejercido por el administrado en forma razonable. La Administracin podr excepcionalmente limitar su intervencin a lo prudentemente necesario y, en caso extremo exigirle el patrocinio o representacin de un abogado, sin llegar a la supresin de los derechos de audiencia y defensa antes consagrados, fuera del caso de urgencia previsto por el artculo 219. (El subrayado no es del original)

De esta forma, el administrado al haber ejercido su derecho de accin deber prescindir del cobro de los gastos en virtud de la nueva conducta de la administracin pblica tal y como lo seala el inciso cinco del citado articulo 31 segn el cual:
ARTCULO 31.() 5) Si dentro del plazo de los ocho das hbiles sealado en los apartados anteriores, la Administracin Pblica modifica, anula, revoca, cesa, enmienda o corrige la conducta administrativa adoptada, en beneficio del administrado, se tendr por terminado el proceso en lo pertinente, sin especial condenatoria en costas y sin perjuicio de que contine para el reconocimiento de los derechos relativos al restablecimiento de la situacin jurdica del actor, incluso de la eventual

139

indemnizacin de los daos y perjuicios ocasionados ()(El subrayado no es del original)

A travs de las modificaciones planteadas por la Procuradura General se le brinda a la Administracin la posibilidad de variar sus actuaciones frente al administrado, se le exonera de los costos en los que pudo incurrir de persistir su actuacin y a su vez se le otorga al administrado ver restablecido los derechos que en un primer momento consider lesionados.

D. El Silencio Negativo

Como instituto procesal, el silencio negativo tiene como propsito producir ciertos efectos jurdicos tendientes a evitar la ausencia de una decisin administrativa previa y ejecutiva en el marco de una Jurisdiccin Contencioso Administrativa revisora.

Visto de esa forma, esta figura consiste en una tcnica legal de ficcin jurdica de efecto procesal como ya se indic, para convertir una omisin formal de la Administracin en una actividad formal presunta que resulte impugnable, tutelando de esta forma las situaciones jurdicas sustanciales de los administrados. De esta forma contribuye a la realizacin de ciertos valores y principios de orden constitucional tales como la legalidad, seguridad, eficacia y eficiencia administrativa.103 Esta figura fue concebida con el propsito de hacer frente a la jurisdiccin contenciosa revisora u objetiva que consenta la derogada Ley Reguladora de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa en la cual

103

GMEZ PUENTE (Marcos), La inactividad de la Administracin, Pamplona, Editorial Aranzadi S.A., 1997. pp. 577-579

140

no poda existir un proceso si no haba un acto administrativo. Como comenta el Dr. Jinesta Lobo:
() desde los orgenes de la jurisdiccin contencioso-administrativa revisora imperan las prerrogativas de la reclamacin administrativa previa y de la decisin administrativa previa y ejecutoria para acceder a sta.104

De lo anterior es importante subrayar que ante el silencio negativo como manifestacin de la inactividad formal de la Administracin, exista un impedimento para que el administrado pudiera acudir a la tutela del

judicial, por cuanto el silencio negativo presupona una omisin

dictado de un acto lo cual generaba una situacin de indefensin para el administrado. En procura de solventar esta situacin surge en nuestro Ordenamiento Jurdico la figura del silencio negativo por medio del cual nuestro legislador consider la existencia de un acto denegatorio presunto para que el justiciable pudiera acudir ante la jurisdiccin a impugnar esa ficcin jurdica.

Se puede decir que en esencia, el silencio negativo ha permitido dentro de la perspectiva de una jurisdiccin revisora, el acceso a la

jurisdiccin frente a la ausencia de una resolucin.

Dentro del contexto del nuevo cuerpo normativo tambin se contempla el instituto del llamado silencio negativo, toda vez que el

mismo contempla la posibilidad de que en aquellos casos en que el administrado haya optado por agotar la va administrativa y plantea un recurso ordinario, este se tendr por denegado en atencin a este instituto; en el tanto para este momento haya transcurrido un mes,
JINESTA LOBO, (Ernesto), Manual del Proceso Contencioso-Administrativo Editorial Jurdica Continental, 2008. p. 117
104

141

reiterando de esta forma lo ya plasmado por nuestro legislador en el artculo 261 de la Ley General de Administracin Pblica.

Cabe mencionar que dentro de un contexto jurisdiccional plenario como el previsto en el Cdigo Procesal Contencioso mismo que faculta la impugnacin de cualquier acto de la Administracin Pblica la figura del silencio negativo pierde importancia como mecanismo para garantizar el acceso a la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa105.

As las cosas, se debe tener presente que en el marco de una jurisdiccin revisora como la contenida en la derogada Ley No. 3667, la figura del silencio negativo oper como una tcnica de conversin de una omisin formal en una actividad formal presunta a efecto de posibilitar su impugnacin y superar a su vez el estado de incertidumbre creado por la Administracin por el incumplimiento de una obligacin administrativa. Sin embargo, al considerarse este mismo instituto dentro de la jurisdiccin subjetiva establecida en el nuevo Cdigo Procesal se debe dejar claro que no impone, dado su carcter facultativo, el convertir esa inactividad formal de la Administracin en una actividad formal, puesto que resulta innecesario al ser posible impugnar directamente la primera.

Pese a esto, de igual manera el legislador contempl dentro del nuevo cuerpo normativo todos aquellos actos impugnables en los que el administrado opta por agotar la va administrativa. Es as como el artculo 33 surge nicamente con el propsito de impugnar la actividad formal de los entes Administrativos; es decir, todos aquellos actos administrativos que puedan surgir como parte de un procedimiento administrativo y de manera escrita.
105

JIMNEZ MEZA, (Manrique) y otros, El nuevo Proceso Contencioso-Administrativo, San Jos, Costa Rica, Poder judicial, Depto. De Artes Grficas, 2006. pp. 130 - 132

142

De esta forma, en el supuesto planteado por el legislador dentro del prrafo uno, se expone que dicha demanda se interpondr contra los actos finales, los actos definitivos o de manera paralela con ambas, de lo cual se puede rescatar que dicha medida ser aplicable en los casos en que el acto final del procedimiento administrativo constitutivo sea desfavorable y que a su vez en su fase recursiva de igual forma sea ratificado.

Por su parte, el segundo supuesto utilizado por este numeral se encuentra previsto para aquellos actos finales que concluyen el procedimiento constitutivo de manera favorable, pero que en la etapa recursiva resultan revertidos en razn de una anulacin, revocatoria o modificacin lo cual provoca la impugnacin de la resolucin del procedimiento de revisin.

E. La Declaratoria de Lesividad La declaratoria de lesividad consiste en un presupuesto obligatorio de los procesos contencioso-administrativos en los que es la propia administracin pblica la que impugna un acto administrativo formal externo de alcance concreto o general que ha dictado previamente, que se encuentra firme y resulta favorable o declaratorio de derechos para el administrado.106 Como ya se indic, esta figura se basa en una declaracin de voluntad expresa y formal de parte de un rgano de la administracin, a travs del cual reconoce que un acto administrativo preliminarmente dictado resulta lesivo a los intereses pblicos; esta
106

declaratoria tiene

Ibid. p. 142

143

como propsito permitir la impugnacin jurisdiccional de dicho acto, en el caso de que la propia administracin pblica no pueda anularlo o de conformidad con lo

revisarlo de oficio en sede administrativa

establecido por el numeral 173 de la Ley General de Administracin en cuanto la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos. As las cosas, corresponde al superior jerrquico del respectivo ente administrativo emitir dicha declaratoria. Sin embargo, es importante mencionar que como parte del proceso de innovaciones que el legislador ha querido implementar a travs del Cdigo Procesal, se introduce aqu una variante tratndose de los actos administrativos complejos, segn la cual se requieren la concurrencia de dos o ms rganos, pudiendo ser dictados por dos o ms ministerios o por un ministerio en conjunto con un ente pblico descentralizado, por cuanto en estos casos corresponder la declaratoria al Consejo de Gobierno. Es importante aclarar que el legislador ha valorado la incompetencia material para realizar dicha declaratoria de aquellos Ministros de ramos distintos a los que dictaron el acto. 107 Con esta nueva posibilidad planteada por nuestro Ordenamiento Jurdico, se descarta la posibilidad que contena tanto la derogada Ley Reguladora de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativo No. 3667 as como la prevista por la Ley General de Administracin Pblica para que fuera el Consejo de Gobierno por mayora calificada de los votos presentes, previo dictamen de la Procuradura General de la Repblica, quien declarara la lesividad de un acto dictado por un Ministerio.

De igual forma, otra modificacin planteada por el nuevo cuerpo normativo consiste en la reduccin del plazo para realizar este tipo de

107

Jinesta Lobo, (ERNESTO), Manual del Proceso Contencioso-Administrativo, San Jos, Editorial Jurdica Continental, 2008. op. cit. p. 120

144

declaratorias el cual pas de un lapso de cuatro aos, segn lo contemplaba la derogada Ley Reguladora a partir del dictado del acto a un ao a partir de ese momento; lo anterior en resguardo de los derechos del administrado.

El carcter relativo de esta modificacin se observa como lo comenta el profesor Jinesta Lobo tratndose de los actos administrativos favorables absolutamente nulos de efectos continuos, en cuyo caso la declaratoria de lesividad podr efectuarse en tanto el acto produzca efectos jurdicos, siendo que el plazo del ao correr a partir de su cese y la sentencia que se dicte podr ser para efectos de anulacin e inaplicabilidad futuras. 108 Por su parte, en lo que respecta a la prohibicin planteada por el legislador de deducir pretensin de lesividad por va de contrademanda, esta requiere que para la acumulacin de pretensiones, no debern ser incompatibles y se debern derivar a una misma conducta administrativa o relacin jurdico-administrativa. Dicha compatibilidad de pretensiones no se dar en los casos en que el administrado deduce una pretensin para impugnar una conducta administrativa y a su vez la administracin pblica. Al contestar dicha demanda, estar facultada para formular una

reconvencin de lesividad en contra de un acto favorable para el administrado, ya firme. En tales supuestos la administracin pblica se ver forzada a interponer un proceso separado.

Por su parte, el Cdigo Procesal establece un requerimiento facultativo al impugnar una omisin administrativa en la sede

administrativa, lo cual queda corroborado al indicar el legislador en el prrafo segundo del artculo 35, que el administrado puede acudir de
108

Ibid. pp. 121 - 122

145

forma directa a la va jurisdiccional. De modo que no se constituye como un requisito de admisibilidad del proceso contencioso-administrativo.

El propsito de esta norma comenta el coredactor de dicho Cdigo:

()fue crear una especie de extrapolacin desdibujada del agotamiento de la va administrativa, propia de una jurisdiccin revisora, para la hiptesis de la impugnacin de omisiones, lo cual resulta, a todas luces, inadecuado, puesto que, el administrado, adems de soportar la omisin en la prestacin de un servicio pblico o en el dictado de un acto administrativo debido, lo cual resulta grave en el marco de un Estado Social de Derecho o de una administracin prestacional, tiene la carga eventual de requerirle al ente omiso que cumpla con sus deberes y obligaciones109

El prrafo segundo del citado numeral por su parte establece un trmite intraprocesal preceptivo en el cual en los casos en que el administrado decide no ejercer la facultad conferida por el inciso uno, el rgano jurisdiccional debe concederle al jerarca un plazo mximo de 15 das con suspensin del proceso, para que cumpla con la conducta debida resurgiendo nuevamente la ya mencionada asimetra en favor de la Administracin Pblica toda vez que como se indic anteriormente en los casos en que la Administracin cumpla con lo solicitado se despoja al administrado de los gastos en que haya podido incurrir por concepto de la elaboracin y presentacin de una demanda

Para la Procuradura General de la Repblica esto obedece a que la administracin pblica debe contar con una oportunidad para cumplir con los deberes preexistentes que le son impuestos por el ordenamiento jurdico y que esta ha incumplido.110

109

Ibid. p. 124 Asamblea Legislativa, Actas de la Asamblea Legislativa N 10 del 10 de marzo del 2005. p. 191
110

146

Se trata como lo explica el profesor Jinesta de una extrapolacin de un cuasi-agotamiento preceptivo de la va administrativa en sede jurisdiccional al que le caben idnticas crticas a las que formulamos con motivo de la discusin del artculo 31.111

CAPITULO V

LA CONCILIACIN

DELIMITACION CONCEPTUAL

Una de las ms importantes innovaciones del Cdigo Procesal se encuentra representada en los pasos agigantados que se dan en materia de resolucin autocompositiva de los conflictos con la Administracin Pblica.

111

Asamblea Legislativa, Actas de la Asamblea Legislativa N 10 del 10 de marzo del 2005. op. cit. p. 200 a 203

147

El Derecho Administrativo actual como parte de los procesos de democratizacin que han venido atravesando los Estados, ha generado profundos cambios en el diseo, estructura y modos de ejercer el poder pblico. Es en esta transformacin en donde los medios alternativos de resolucin de conflictos en el Derecho Administrativo han comenzado a tener un papel protagnico ante un aparato estatal que debe buscar la satisfaccin del inters pblico.

La bsqueda de soluciones rpidas y satisfactorias las cuales en muchos casos no se encuentran dentro de las vas judiciales ha hecho que la Corte Suprema de Justicia busque nuevas formas de solucionar conflictos con miras a dar un cambio que exige el cumplimiento de principios bsicos como el de justicia pronta y cumplida consagrados constitucionalmente.

De esta forma la conciliacin de igual forma que la transaccin y el arbitraje, constituyen institutos que han ido chocando con las

concepciones tradicionalistas de la Administracin Pblica, a la cual tradicionalmente slo se le reconoca la forma unilateral para el ejercicio de sus potestades.

Se ha procurado evaluar los cambios a que se ha visto sometida la Administracin Pblica, de manera tal que quede abierta la posibilidad para que los Poderes del Estado, Municipalidades as como instituciones autnomas y dems entes de derecho pblicos puedan optar por acuerdos conciliatorios para la solucin de sus conflictos. atendiendo de esta forma las exigencias de la sociedad. Seccin I La Conciliacin

148

En la actualidad los mecanismos alternativos de solucin de conflicto se han constituido como la forma gil y expedita de evitar la continuacin de los procesos judiciales establecindose en dispositivos que optan por arreglos amistosos que significan para la sociedad la conservacin y el mantenimiento del Ordenamiento Jurdico y la Paz Social.

Este tipo de mecanismos alternativos tienen como objetivo esencial la edificacin de una sociedad pacfica, a travs de la promocin del dilogo, la mediacin, la conciliacin y otras formas alternativas que permitan solucionar de la manera ms integralmente posible los diferentes conflictos que se susciten, facilitando el acceso a la justicia a travs de mecanismos que contribuyen a la bsqueda de la paz social 112.

La Conciliacion Judicial, establecida a partir del artculo 72 de esta nueva normativa, otorga la posibilidad de acudir a la solucin alterna de conflictos dentro del Proceso Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda con la intencin de otorgar la posibilidad a las partes de aplicar la figura de la conciliacin en busca de una resolucin amistosa de la controversia.113

De esta forma, el Cdigo Procesal Contencioso Administrativo confiere una jurisdiccin contencioso-administrativa plenaria, totalmente expedita y clere producto de la utilizacin de diversos mecanismos procesales incorporados por el Legislador en busca de garantizar al administrado una tutela judicial efectiva, siendo la conciliacin intraprocesal parte de estos
112

Carmona, A y Azofeifa, F (1987); Creacin de un rgano de negociacin mediacin, conciliacin y arbitraje en el procedimiento Administrativo., Tesis de Graduacin para optar por el grado de Licenciatura en Derecho. Campus Rodrigo Facio: Universidad de Costa Rica. p. 53 113 ARTAVIA BARRANTES, (Sergio), Cometarios a la Ley de Arbitraje y Conciliacion y Jurisprudencia Arbitral (anotada). Editorial Jurdica Dupas, Primera Edificio, San Jos, 2003. Pg. 3 citado por Naranjo Lpez, S y Chinchilla Nez, D, Cdigo Procesal Contencioso Administrativo Comentado, Editorial Juritexto, Primera Edicin, 2008. p. 303

149

mecanismos

los

cuales

se

caracterizan

por

ser

unos

medios

autocompositivos de resolucin alterna de conflictos con mediacin de un rgano jurisdiccional.114 Estos mecanismos tienen como fin sustituir la decisin del rgano jurisdiccional, por una solucin concertada por las partes a la cual llegan a travs de los procedimientos de negociacin que incluyen la mediacin, el arbitraje y la conciliacion, entre otros. Estos institutos buscan eliminar la contienda judicial de modo tal que se impida a las partes plantearlas en la va judicial o bien actan como medios para poner fin a un proceso ya en curso con miras a dar un cambio que exige el cumplimiento de principios bsicos como justicia pronta y cumplida consagrados por nuestra Constitucin toda vez que la idea de una justicia tarda no puede ser vista como una justicia eficaz.115 Es as como el derecho persigue procesos ms giles transformando lo predominantemente escrito en un proceso mixto en el cual a travs de un proceso oral, el juez sea una figura con una participacin ms activa que resuelva con celeridad y agilidad las cuestiones planteadas sin perder de vista sus obligaciones ticas y legales; que permita la solucin del conflicto sin quebrantar el Estado de derecho, el cual se ve fracturado por abusos de accin u omisin sin dar posibilidad al administrado de poder manifestarse en procura de una solucin real.116 Desde esa perspectiva, el Legislador consider oportuno abrir una alternativa al justiciable a efecto de que el Estado obtuviese el sustento
114

JINESTA LOBO (Ernesto), El Nuevo Proceso Contencioso-Administrativo, Tomo I, San Jos, Editorial Juridico Continental, Segunda Edificio, 2008 115 Naranjo Lpez, S y Chinchilla Nez, D, Cdigo Procesal Contencioso Administrativo Comentado. op. cit. p. 304. 116 BARBOZA (Julieta), Cdigo Procesal Contencioso Administrativo Comentado, Editorial Juritexto, 2008 p.291

150

jurdico suficiente para dar ese paso que le permita solucionar de forma autocompositiva, los conflictos planteados por los particulares. Asociado a esto, la presin que ejerce el entorno del Sistema Judicial en procura de su transformacin para dar respuesta a problemas como el

congestionamiento de sus despachos, producto de la excesiva litigiosidad fruto del actuar del ciudadano el cual est habituado a llevar a estratos judiciales cualquier conflicto en el cual se ve inmerso, sin considerar otras alternativas ms giles y ms satisfactorias.

En efecto, las alternativas negociales de solucin de conflictos que se abren campo en el Derecho Administrativo actualmente se encuentran dirigidas hacia una distinta racionalidad jurdica en el actuar de las Administraciones Pblicas en donde no tienen ya lugar las rgidas soluciones dispuestas por las normas 117. En su lugar se da mayor relevancia a la bsqueda de soluciones negociadas las cuales sean capaces de asegurar un equilibrio entre las partes dentro del marco de legalidad.

Lo anterior no implica que por esta va se procure realizar una equiparacin entre las administraciones y el administrado mediante el reconocimiento de una autonoma privada. Lo que el Legislador busca es forjar la base jurdica apta para procurar la tutela judicial de los intereses

117

Al respecto se ha sealado que por su naturaleza creativa y no burocrtica, es que no es un proceso que deba resolverse e trminos de la previsin normativa (como sucede con el procedimiento administrativo ortodoxo o el arbitraje de derecho), con lo cual aparece como un mecanismo idneo para excluir el paradigma de la predeterminacin normativa de los asuntos administrativos. Morn Urbina, Juan Carlos, La Solucin Alternativa de Controversias en sede Administrativa (de la imposicin unilateral de la autoridad a la conciliacin de intereses en asuntos administrativos). Ciberrevista de Derecho Administrativo No. 14 abril-junio 2000, citado por Milano Snchez, (ALDO) en Jimnez Meza, (MANRIQUE) y otros, El nuevo Proceso Contencioso-Administrativo. op.cit.

151

pblicos, lo cual dar paso a la posibilidad de redimir la atenuacin del errado principio de que el inters particular contradice al general. La aplicacin de este tipo de medios alternos de resolucin de conflictos es de vieja data dentro del sistema juridico. Por su parte, nuestra Constitucin Poltica establece el derecho que tiene todo ciudadano de acudir a este tipo de mecanismos de resolucin. Sobre el particular seala el Constituyente:
ARTCULO 43.Toda persona tiene derecho a terminar sus diferencias patrimoniales por medio de rbitros, aun habiendo litigio pendiente.

Sin embargo, no fue sino con la promulgacin de la Ley de Resolucin Alterna de Conflictos y Promulgacin de la Paz Social que dicha opcin de resolucin autocompositiva se potenci por cuanto, bajo su amparo legal tanto en el mbito privado como en la esfera de pblica surgen una serie de organizaciones dirigidas a fomentar y propiciar la conciliacion, la transaccin y el arbitraje118.

Los efectos obtenidos con su aplicacin han puesto en evidencia que recurrir a este tipo de mtodos autocompositvos de resolucin alterna no slo es un recurso viable sino que a su vez resulta menos oneroso en tiempo y dinero involucrados. generando una mayor satisfaccin personal para los

Pese a esto, por referencia expresa de la citada Ley de Resolucin Alterna de Conflictos a materia patrimonial y por limitacin impuestas mediante otras normativas, se dej por fuera cierto tipo de conflictos entre los cuales se encontraba la Administracin Pblica.

118

BARBOZA (Julieta), Cdigo Procesal Contencioso Administrativo Comentado, Editorial Juritexto. 2008. p.290

152

La conciliacion, como mtodo alternativo de solucin de conflictos para el Estado no se permita bajo el supuesto de que ste no tena por qu igualarse con los particulares, situacin que no fue compatible con las nuevas tendencias de responsabilidad estatal 119 en la cuales se busca agilizar los mecanismos de la jurisdiccin contenciosa.

De esta manera, se parte de un Derecho Administrativo tradicional, donde instrumentos reguladores del proceso como la derogada Ley Reguladora de la jurisdiccin Contencioso-Administrativo no contemplan la posibilidad de que el Estado pueda optar por medios como la conciliacion a lo largo del proceso toda vez que la evolucin del paradigma de la justicia administrativa propone cambios radicales los cuales fueron contemplados en el nuevo Cdigo Procesal contencioso.

Seccin II

La Conciliacin en el Cdigo Procesal Contencioso Administrativo

El nuevo cuerpo normativo faculta a la Administracin Pblica a conciliar con los administrados todas aquellas conductas que de ella se desprendan as como los que de estas se generen tal y como lo seala el artculo 72 que en lo que se refiere indica:
ARTCULO 72.1) La Administracin Pblica podr conciliar sobre la conducta administrativa, su validez y sus efectos, con independencia de su naturaleza pblica o privada. 2) A la audiencia de conciliacin asistirn las partes en litigio o sus representantes, excepto los coadyuvantes. (El subrayado no es del original)

119

GARCIA RODRIGUEZ, (Franklin) (2004) La Conciliacion en Derecho Administrativo. Editorial Universidad Externado de Colombia. p. 16 citado por 119 Naranjo Lpez, S y Chinchilla Nez, D, Cdigo Procesal Contencioso Administrativo Comentado. p. 307.

153

Es a partir de esta norma que se da la admisin de la conciliacin como parte del Derecho Administrativo al estar entraablemente vinculados con la satisfaccin del inters pblico que se verifica en la consecucin de una administracin de justicia rpida, eficaz, toda vez que el hecho de que la justicia sea rpida y efectiva es una de las principales aspiraciones de la sociedad. 120 Cabe indicar que al utilizar la norma la expresin Administracin Pblica, se hace referencia tanto a la administracin centralizada como a la descentralizada. De esta manera tanto el Estado como los dems entes pblicos cuentan con capacidad para realizar este tipo de negociaciones conciliatorias en la resolucin de conflictos.

De acuerdo con el artculo 1 de la Ley General de la Administracin Pblica121 y el citado artculo 72 del Cdigo Procesal Contencioso dicha autorizacin comprende a los cuatro Poderes de la Repblica as como a las Municipalidades, instituciones autnomas y toda entidad de derecho pblico es decir, no existe rgano o ente pblico que haya quedado

exceptuado de esta autorizacin del Legislador para poder conciliar, de modo que la Administracin Pblica como un todo posee todo el respaldo normativo para obtener acuerdos a travs de este mecanismo de autocomposicin de conflictos122. De igual forma, al hacer mencin el Leg islador a la conducta administrativa hace referencia tanto a la actividad administrativa formal y
120

Naranjo Lpez, S y Chinchilla Nez, D, Cdigo Procesal Contencioso Administrativo Comentado, Editorial Juritexto, 2008. p. 308. 121 Ley General de la Administracin Pblica, Ley No. 6227, San Jos, Editec Editores, 2000 Artculo 1.- La Administracin Pblica estar constituida por el Estado y los dems entes pblicos, cada uno con personalidad jurdica y capacidad de derecho pblico y privado. 122 BARBOZA (Julieta), Cdigo Procesal Contencioso Administrativo Comentado, Editorial Juritexto, 2008. p. 292

154

a la activa y a las conductas omisivas de la administracin siendo esta una de las nuevas pautas planteadas por el Cdigo, al insertar la conducta administrativa dentro de la fiscalizacin del Juez, abriendo de esta forma todo un abanico jurisdiccional respecto a cualquier funcin, comportamiento o conducta administrativa. Bajo este contexto se puede aseverar que la Administracin Pblica en lo sucesivo podr conciliar como se indic tanto en conflictos producidos por actos administrativos o reglamentos como en conflictos relativos a conductas omisivas y cualquier otro comportamiento.

Precisamente al disponerse que la conciliacin puede darse respecto a conductas de la administracin referidas tanto a su personalidad de Derecho Pblico como Privado, se destierra toda duda en relacin con la posibilidad de que se concilie respecto a actos administrativos producto del ejercicio de potestades de imperio, o en general a conductas administrativas relacionadas con potestades de esa naturaleza.123

De esta forma se tutelarn dentro de la Jurisdiccin Contencioso Administrativa las situaciones jurdicas de toda persona, con el propsito de garantizar o restablecer la legalidad de cualquier conducta de la administracin, cualquier tipo de infraccin por accin, omisin o desviacin de poder as como las relaciones juridico administrativas.

La Jurisdiccin Civil de Hacienda tendr conocimiento sobre contratacin administrativa, responsabilidad patrimonial de la

123

JIMNEZ MEZA, (Manrique) y otros, El nuevo Proceso Contencioso-Administrativo, San Jos, Costa Rica, Poder judicial, Depto. de Artes Grficas, 2006. pp. 267 - 270

155

Administracin Pblica, procesos ordinarios de acuerdo con la Ley Orgnica del Poder Judicial, procesos sumarios y civiles de hacienda.

De igual forma seala el artculo 36 del Cdigo Procesal Contencioso:

ARTCULO 36.La pretensin administrativa ser admisible respecto de lo siguiente: a) Las relaciones sujetas al ordenamiento jurdico-administrativo, as como a su existencia, inexistencia o contenido. b) El control del ejercicio de la potestad administrativa. c) Los actos administrativos, ya sean finales, definitivos o de trmite con efecto propio. d) Las actuaciones materiales de la Administracin Pblica. e) Las conductas omisivas de la Administracin Pblica. f) Cualquier otra conducta sujeta al Derecho administrativo.

En resumen, de acuerdo con lo anterior se puede sealar puntualmente la tipologa de conflictos en que ser viable conciliar: 124 Contratacin Administrativa Responsabilidad patrimonial del Estado Conflictos con entidades bancarias Procesos contra Municipalidades y Juntas de Educacin. De los juicios ejecutivos de cualquier cuanta en los que se ejerciten acciones a favor del estado o sus instituciones o contra de estas. Procesos ordinarios contencioso-administrativos cuyo objeto sea proteger a toda persona en el ejercicio de sus derechos administrativos, cuando estos sean lesionados por disposiciones definitivas de cualquier naturaleza, dictadas por el Poder Ejecutivo o sus funcionarios, las municipalidades y toda institucin estatal, autnoma o semiautnoma actuando como persona de derecho pblico y en uso de facultades regladas.
124

BARBOZA (Julieta), Cdigo Procesal Contencioso Administrativo Comentado. p. 294

156

Como parte de los cambios introducidos en esta nueva jurisdiccin la tarea de mediacin judicial fue encomendada a un cuerpo

especializado de jueces conciliadores con formacin en Derecho Administrativo, pero adems con una amplia formacin en tcnicas de resolucin alterna de conflictos toda vez que el Juez Tramitador y el Juez de Juicio centran su funcin dentro del proceso a la tarea de examinar la conducta administrativa a la luz del bloque de legalidad, en tanto la tarea del Juez Conciliador debe caracterizarse por la mediacin entre las partes con el nico propsito de lograr un acuerdo conciliatorio que les satisfaga y ponga fin al proceso que inicia. Con la intencin de contribuir con la garanta de esta fase el Legislador instaur un sistema conciliatorio flexible al resultar indudable que para poder alcanzar un acuerdo conciliatorio son necesarios procedimientos simples, informales y caracterizados por un amplio nivel de flexibilidad, es por esta razn que el Juez Conciliador fue facultado de conformidad con el artculo 74 la nueva normativa a convocar el nmero de audiencias que estime necesarias con el propsito de alcanzar la

solucin del conflicto.

ARTCULO 74.1) La jueza o el juez conciliador convocar a tantas audiencias como estime necesarias. 2) Para lograr la conciliacin, la jueza o el juez podr reunirse con las partes, en forma conjunta o separada.

As las cosas, el juez valorar

concertar con las partes las

reuniones que estime pertinentes de forma conjunta o separada teniendo como nico limite la aplicacin de su sensato arbitrio judicial al tratarse de

157

una norma que le otorga un margen amplio de discrecionalidad y que tiene como fin el xito de la conciliacin.125

Por la naturaleza especifica

de los conflictos que podran ser

ventilados en esta materia, puede ser de gran utilidad que el juez pueda reunirse de forma separada con cada una de las partes con el propsito de determinar cul es la posicin de cada una de ellas as como cules seran sus propuestas y viabilidad, de manera que posteriormente al reunirse con la contraparte pueda el juez presentar de manera general las propuestas planteadas permitiendo realizar un anlisis detallado sobre todo tomando en consideracin que una de las partes involucradas es el Estado o alguna de sus instituciones y que en muchos de los casos deben tomarse previsiones o realizar autorizaciones para poder comprometerse durante la negociacin.126

Respecto a la audiencia de conciliacin al tenerse por contestada la demanda se otorgar audiencia al actor para que proponga contraprueba y formule las alegaciones que estime pertinentes y posteriormente de conformidad con el artculo 70 inciso 2 del Cdigo Procesal Contencioso el Juez Tramitador; previa coordinacin con el Juez Conciliador, citar a las partes para que comparezcan a una audiencia de conciliacin trasladndose para ello en este mismo acto el expediente judicial al respectivo juez que se encargar del proceso de conciliacin.
ARTCULO 70.1) Salvo el supuesto del artculo anterior, una vez contestada la demanda o la contrademanda, la jueza o el juez tramitador dar

125

JINESTA LOBO, (Ernesto). Manual del Proceso Contencioso-Administrativo, San Jos, Costa Rica, Editorial Jurdica Continental, 2008. p. 193 . 126 BARBOZA (Julieta), Cdigo Procesal Contencioso Administrativo Comentado. p. 296

158

traslado a la parte actora, por el plazo de tres das hbiles, para que se refiera a esta y ofrezca contraprueba. 2) En la misma resolucin, previa coordinacin y a la mayor brevedad posible, sealar hora y fecha para celebrar la audiencia de conciliacin y remitir el expediente al juez conciliador, salvo que las partes manifiesten, con antelacin y por escrito, su oposicin o renuncia, en cuyo caso se fijarn hora y fecha para celebrar de la audiencia preliminar.

No obstante, con el propsito de evitar que las partes no participen en esta audiencia el Legislador permite al Juez Tramitador hacer

coincidir la fecha y hora de dicha audiencia conciliatoria con la audiencia preliminar. De esta forma se evitan los atrasos injustificados o el beneficio indebido de este mecanismo. Con este elemento adicional el juez se asegura la asistencia de las parte a la primera audiencia al no concurrir la posibilidad de inasistencia a la segunda.

Al definir de esta forma el procedimiento, el Legislador cierra toda posibilidad de atribuir esta funcin a jueces con tareas de saneamiento o resolucin de los procesos.

En relacin con este tema coment el Magistrado Oscar Gonzlez Camacho:

() No parece recomendable que el propio juez sentenciador, sea el que conozca esta conciliacin () para no contaminarle o por no obligar a una conciliacin cuando el juez sea muy proclive a ello, por el contrario, evitarla cuando el juez no crea en ello.
127

La decisin de encargar la labor de mediacin judicial a un Juez Conciliador toma relevancia al tratarse de un juez ajeno al proceso de
127

Asamblea Legislativa, Actas de la Asamblea Legislativa N 21 del 18 de mayo del 2005. Citada en el Cdigo Procesal Contencioso Administrativo, Colegio de Abogados de Costa Rica y Procuradura General de la Repblica. p. 474

159

resolucin lo cual no reprimir las actuaciones de las partes, como s podra ocurrir en el caso de tratarse del Juez Resolutor. Por el contrario, al tratarse de un juez independiente del proceso esto podra propiciar un ambiente apto de negociacin en el cual las partes busquen un acercamiento para la resolucin del conflicto lo cual permite al Juez

Conciliador contar con un abanico ms amplio y variado de accin, lo cual puede llegar a ponerle trmino a la controversia sea de forma parcial o definitiva.

Otro punto importante de marcar es la atinada decisin del Legislador al nombrar un juez especializado para el trmite de mediacin por cuanto durante la conciliacin el juez pudiera realizar algn tipo de manifestacin en relacin con el fondo del asunto que en el momento de resolver el conflicto por el fondo de manera heterocompositiva, el mismo podra ser cuestionado e incluso hasta recusado por su prdida de imparcialidad128. Al atribuirse la tarea de mediacin a un juzgador que no formar parte de la composicin del Tribunal de Juicio esa circunstancia desaparece lo cual otorga al juez especializado un amplio margen de accin dentro de su funcin conciliatoria.

En lo que corresponde a la audiencia de conciliacion, durante la misma se aplicar en lo conducente lo establecido por los Captulos VI y VII del Cdigo Procesal Contencioso respecto a la Audiencia Preliminar y al Juicio Oral y Pblico.

En cuanto a la audiencia preliminar sern aplicables a la conciliacion los numerales 91 acerca del uso de la palabra, 96 respecto a

128

JIMNEZ MEZA, (Manrique) y otros, El nuevo Proceso Contencioso-Administrativo, San Jos, Costa Rica, Poder judicial, Depto. de Artes Grficas, 2006. p. 277

160

las actuaciones del juez Conciliador.

ARTCULO 91.-

y 97 referido a las potestades del Juez

1) Se otorgar la palabra, sucesivamente, a la persona actora, la demandada, los terceros y coadyuvantes o, en su defecto, a sus respectivos representantes, en el mismo orden. 2) La jueza o el juez tramitador evitar que en la audiencia se discutan cuestiones propias del juicio oral y pblico.

ARTCULO 96.Lo actuado o manifestado por la jueza o el juez tramitador durante el proceso, no prejuzgar el fondo del asunto, ni ser motivo de impedimento, excusa ni recusacin. (El subrayado no es del original)

ARTCULO 97.1) En la audiencia preliminar, en lo conducente, ser de

aplicacin el captulo VII de este ttulo. 2) Durante esta audiencia, en lo aplicable, la jueza o el juez tramitador tendr las facultades de quien preside el juicio oral y pblico, en los trminos del artculo 99 de este Cdigo. 3) De lo acontecido en la audiencia se levantar acta, en los trminos a que se refiere el artculo 102 de este Cdigo.

En cuanto a la aplicacin de las reglas del Juicio Oral y Pblico le ser aplicable a la fase conciliatoria el artculo 80 inciso 2 y 102 respecto al contenido del acta de la audiencia conciliatoria.
ARTCULO 80.() 2) De lo sucedido, en la fase de conciliacin, se levantar un acta en los trminos establecidos en el artculo 102 de este

161

Cdigo. No obstante, si la conciliacin fracasa, solamente se dejar constancia de ello, con indicacin lacnica de su causa, sin ninguna otra manifestacin de las partes sobre el fondo del asunto. ()

ARTCULO 102.1) Se levantar un acta de la audiencia, la cual contendr: a) El lugar y la fecha de la vista, con indicacin de la hora de inicio y finalizacin, as como de las suspensiones y las reanudaciones. b) El nombre completo de los jueces. c) Los datos de las partes, sus abogados y representantes. d) Un breve resumen del desarrollo de la audiencia, con indicacin, cuando participen en esta, del nombre de los peritos, testigos, testigos-peritos e intrpretes, as como la referencia de los documentos ledos y de los otros elementos probatorios reproducidos, con mencin de las conclusiones de las partes. e) Las solicitudes y decisiones producidas en el curso de la audiencia y las objeciones de las partes. f) La observancia de las formalidades esenciales. g) Las otras menciones prescritas por ley que el Tribunal ordene hacer; las que soliciten las partes, cuando les interese dejar constancia inmediata de algn acontecimiento o del contenido de algn elemento esencial de la prueba y las revocatorias o protestas de recurrir. h) Cuando as corresponda, la constancia de la lectura de la sentencia. i) La firma de las partes o de sus representantes y de los integrantes del Tribunal. En caso de renuencia de los primeros, el Tribunal dejar constancia de ello.

162

2) En los casos de prueba compleja, el Tribunal podr ordenar la transcripcin literal de la audiencia, mediante taquigrafa u otro mtodo similar. 3) El Tribunal deber realizar una grabacin del debate, mediante cualquier mecanismo tcnico; dicha grabacin deber conservarse hasta la firmeza de la sentencia, sin detrimento de las reproducciones fidedignas que puedan realizar las partes.

Respecto a la participacin en dicha Audiciencia Conciliatoria, seala el artculo 73 del cuerpo normativo, que a esta podrn asistir las partes en litigio o sus representantes. Sin embargo, estos ltimos debern acreditar de forma previa que cuentan con las potestades suficientes conferidas por sus representados para negociar con la contra parte.

ARTCULO 73.1) Todo representante de las partes deber estar acreditado con facultades suficientes para conciliar, lo que se deber comprobar previamente a la audiencia respectiva. 2) Cuando corresponda conciliar a la Procuradura General de la Repblica, se requerir la autorizacin expresa del Procurador General de la Repblica o del Procurador General Adjunto, o la del rgano en que estos deleguen. 3) En los dems casos, la autorizacin ser otorgada por el respectivo superior jerrquico supremo o por el rgano en que este delegue. (El subrayado no es del original)

La representacin de la Administracin Central recae en la figura de la Procuradura General de la Repblica la cual a solicitud expresa del Legislador deber contar con la autorizacin del Procurador General de la

163

Repblica, el Procurador General Adjunto o del rgano que estimen pertinente para poder formar parte del proceso y en el caso de los entes descentralizados esta autorizacin deber venir del superior jerrquico de dicha institucin o en su defecto del rgano en que delegue esta potestad.

En lo que corresponde a los coadyuvantes, si bien estos son parte del procedimiento administrativo, en lo que toca al proceso conciliatorio se encuentran inhibidos toda vez que el Legislador excluy su participacin dentro del proceso conciliatorio con la intencin de evitar que dicho arreglo pueda llegar a fracasar. De esta forma lo seala el Magistrado Ernesto Jinesta Lobo:
Vale destacar que la exclusin de los coadyuvantes no es arbitraria, ni es antojadiza recordemos que cuando hay intervencin de terceros, esa intervencin puede ser principal o puede ser accesoria, y el coadyuvante interviene de forma adhesiva y no deduce ninguna pretensin, () lo nico que hace es formular alegatos para abonar la tesis de la parte actora o de las partes principales, de la parte actora o demandada129.

Como parte del proceso de negociacin el Cdigo Procesal Contencioso prev la posibilidad de que las partes realicen acuerdos parciales o totales sobre la materia objeto de discusin. De esta forma se encuentra previsto en el numeral 76 del citado cuerpo normativo el cual en lo conducente indica:
ARTCULO 76.-

129

Asamblea Legislativa, Actas de la Asamblea Legislativa N 21 del 18 de mayo del 2005. Citada en el Cdigo Procesal Contencioso Administrativo, Colegio de Abogados de Costa Rica y Procuradura General de la Repblica. p. 471

164

Si las partes principales o sus representantes llegan a un acuerdo que ponga fin a la controversia, total o parcialmente, el juez conciliador, en un plazo mximo de ocho das hbiles, homologar el acuerdo conciliatorio, dando por terminado el proceso en lo conducente, siempre que lo acordado no sea contrario al ordenamiento jurdico, ni lesivo al inters pblico.

De esta forma se establece un plazo mximo de ocho das a efecto de que el juez realice la homologacin del acuerdo una vez analizado, para que no sea contrario al Ordenamiento Juridico y que de igual manera no sea lesivo al inters pblico.130 En relacin con este punto es importante sealar que el hecho de que el acuerdo no sea contrario al Ordenamiento Juridico es un aspecto que debe estar presente no slo en el momento de homologar el mismo, sino durante todo el desarrollo de la negociacin siendo para estos efectos el juez conciliador el garante de las implicaciones legales de los acuerdos conciliatorios. En lo que respecta al inters pblico se debe tener presente que por tratarse en la mayora de los casos de asuntos que van a modificar extinguir o generar derechos no slo para la parte interesada, sino para los administrados en general, el Juez Conciliador deber en cada caso analizarlos no slo en forma individual sino en forma general.131 Lo anterior resulta importante de valorar por cuanto indica el nuevo cuerpo normativo que una vez firme el acuerdo conciliatorio que pone fin a la controversia, ste tendr el carcter de cosa juzgada material; es decir,

130

BARBOZA (Julieta), Cdigo Procesal Contencioso Administrativo Comentado. op. Cit. p. 298 131 Ibidem

165

sus efectos sern los mismos de una sentencia, lo que otorga al vencedor la potestad de pedir judicialmente la ejecucin de lo pactado.
ARTCULO 77.Una vez firme el acuerdo conciliatorio, tendr el carcter de cosa juzgada material y para su ejecucin ser aplicable lo relativo a la ejecucin de sentencia.

No obstante, de igual forma el Cdigo Procesal Contencioso prev la posibilidad de que dicha audiencia conciliatoria fracase ya sea porque una o ambas partes no se presentaron a la audiencia, por la negativa de alguna de estas a negociar o por cuanto el juez estime inviable el acuerdo. De igual forma el juez podr ordenar la finalizacin de la audiencia si alguna de las partes participa con evidente mala fe o con el afn de demorar el proceso o haciendo un ejercicio abusivo del derecho. En estos casos el legislador ha facultado al Juez para realizar mediante la aplicacin de los artculos 75 inciso 2 del Cdigo en estudio y 68 del Reglamento Autnomo de Organizacin y Servicios de la Jurisdiccin Contencioso Administrativa y Civil de Hacienda a imponer una multa equivalente a un salario base, a la parte que incurra en alguna de las conductas descritas.
ARTCULO 75.() 2) La jueza o el juez conciliador tambin ordenar la finalizacin de la audiencia, si alguna de las partes o sus representantes participan con evidente mala fe, con el fin de demorar los procedimientos o con ejercicio abusivo de sus derechos. En estos casos, la jueza o el juez conciliador

impondr a la parte, a su representante, o a ambos, una multa equivalente a un salario base, segn la Ley N. 7337. En este ltimo supuesto, se prorratear la multa por partes iguales. (...)

166

ARTCULO 68.1) En caso de que el juez conciliador estime que una de las partes o sus representantes, participa en la audiencia con evidente mala fe, con fin de demorar los procedimientos o con ejercicio abusivo de sus derechos, lo har constar en el acta, en la que indicara lo sucedido en forma lacnica. 2) Para efecto de determinar la procedencia o no de la imposicin de la multa establecida en el artculo 75.2 del CPCA, una vez confeccionada el acta, y de seguido, el Juez Conciliador conceder la palabra a la parte actora y luego a la demandada, para que ejerzan su derecho de defensa. 3) De no existir prueba que evacuar, el juez conciliador resolver sobre la procedencia de la multa a la mayor brevedad.

Respecto de las manifestaciones realizadas por las partes durante la etapa conciliatoria seala el Cdigo Procesal que el juez conciliador se encuentra en la obligacin de guardar absoluta confidencialidad e imparcialidad respecto de todo lo dicho por las partes en el curso de la conciliacin, por lo que no podr revelar el contenido de dichas discusiones an con la anuencia de los intervinientes. En todo caso, lo discutido durante la conciliacin no tendr valor probatorio alguno, salvo en el supuesto de procesos en los que se discuta la posible responsabilidad del juez. Ahora bien, al haberse declarado fracasada la audiencia conciliatoria de forma total o parcial, el Juez Conciliador deber coordinar con el Juez Tramitador a efecto de continuar con la audiencia preliminar.

167

Seccin III Las medidas cautelares dentro del proceso de conciliacin En lo que respecta a la aplicacin de medidas cautelares dentro del proceso contencioso, a partir la Ley Reguladora de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa No. 3667 se observaba un sistema cautelar tpico regulado en el artculo 91 el cual contemplaba el supuesto de hecho y la consecuencia jurdica en que cabe la suspensin de la ejecucin del acto administrativo, con un mbito de aplicacin muy reducido para los actos positivos de gravamen y ejecutables.
Artculo 91 1) La interposicin de la demanda no impedir a la Administracin ejecutar el acto o la disposicin impugnada, salvo que el Tribunal acordare, a instancia del demandante, la suspensin. 2) Proceder sta cuando la ejecucin hubiere de ocasionar daos o perjuicios de reparacin imposible o difcil.

Esta norma fue la medida cautelar por excelencia bajo la concepcin de un proceso contencioso-administrativo revisor u objetivo, de corte eminentemente anulatorio. Sin embargo, modernamente se ha producido un replanteamiento de su funcin para estimarlo, tambin, como un proceso subjetivo y plenario.

En el

replanteamiento del nuevo proceso contencioso, el

Legislador ha introducido esta figura procesal tambin en la fase conciliatoria otorgndole la posibilidad al Juez Conciliador de adoptar las medidas cautelares en el curso del procedimiento con el propsito de garantizar provisionalmente los efectos del eventual acuerdo conciliatorio.

168

ARTCULO 78.La jueza o el juez conciliador podr adoptar, en el transcurso de la conciliacin, las medidas cautelares que sean necesarias.

De esta forma, esta norma encuentra su fundamento al amparo del principio de economa procesal por cuanto no slo resulta innecesario sino que provocara un retraso indebido que el Juez Conciliador tenga que remitir los autos al Juez Tramitador en los casos en que sea necesario el establecimiento de una medida cautelar para que sea este ltimo quien las adopte.

La incorporacin de esta disposicin suscit una oposicin fuerte por parte de la Procuradura General de la Repblica en el marco de su discusin dentro de la Subcomisin de Asuntos Jurdicos de la Asamblea Legislativa, por cuanto a criterio de esta representacin:
() no puedo estar de acuerdo en que el juez conciliador que est para or a las partes decir sus verdades para ver si llegan a un acuerdo. Ese mismo juez est adoptando medidas cautelares porque ah s, es difcil poner las verdades sobre la mesa () si ah mismo, me van a dictar la medida cautelar que de una vez casi le est concediendo lo que se est reconociendo () parece ms bien que esto no es oportuno y va a frenar una conciliacin ()
132

No obstante, en contraposicin con lo sealado por la seora Procuradora, el Magistrado Ernesto Jinesta Lobo seal:

132

Asamblea Legislativa, Actas de la Asamblea Legislativa N 21 del 18 de mayo del 2005. Citada en el Cdigo Procesal Contencioso Administrativo, Colegio de Abogados de Costa Rica y Procuradura General de la Repblica. p. 495

169

() la filosofa de las medidas cautelares es garantizar la eficacia del acuerdo conciliatorio. () habilitar al juez conciliador con los poderes suficientes para que pueda garantizar la eficacia del acuerdo conciliatorio, de lo contrario, prcticamente, le estaramos amarrando de manos para que no pueda garantizar esa eficacia y eventualmente, lo estaramos atando para que de alguna forma, por la irreversibilidad de la consolidacin de ciertas situaciones de hecho o de derecho, fracase la conciliacin. () Entonces para propiciar la conciliacin, nuevamente los valores de seguridad, los valores de armona y de aceleracin procesal, pues, estn estas medidas cautelares.
133

Al tratarse de un conciliacin en la cual una de las partes est revestida de prerrogativas exhortantes del Derecho Comn, tales como la ejecutoriedad de sus actos, resulta pertinente que el Juez Conciliador est en capacidad jurdica de adoptar decisiones en procura de la simetra de las partes, papel que debe atribuirse, sin duda a las medidas cautelares. 134

Es por esta razn, que segn lo ha entendido con razn la Sala Constitucional, las medidas cautelares en los procesos asimtricos como el contencioso administrativo cumplen un papel de primer orden en su equilibrio y nivelacin, resultando congruentes con el principio de la igualdad ante la ley. 135

133

Asamblea Legislativa, Actas de la Asamblea Legislativa N 21 del 18 de mayo del 2005. Citada en el Cdigo Procesal Contencioso Administrativo, Colegio de Abogados de Costa Rica y Procuradura General de la Repblica. p. 494 134 JIMNEZ MEZA, (Manrique) y otros, El nuevo Proceso Contencioso-Administrativo, op.cit. p. 281 135 Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Resolucin No. 6224-2005 de las quince horas con diecisis minutos del veinticinco de mayo del 2005 citada por JIMNEZ MEZA, (Manrique) y otros, El nuevo Proceso Contencioso-Administrativo, San Jos, Costa Rica, Poder judicial, Depto. de Artes Grficas, 2006. p. 281

170

De esta forma, la Sala Constitucional ha determinado la razn en que se cimienta el poder cautelar atribuido para estos procesos al Juez Conciliador mediante el numeral 78 de Cdigo Procesal Contencioso. Cabe destacar que el derecho del administrado a la tutela cautelar, como parte de su derecho a una justicia pronta y cumplida, trae consigo el derecho de pedir y obtener del rgano jurisdiccional las medidas cautelares necesarias, idneas y pertinentes para garantizar la eficacia de la sentencia. De esta forma, la tutela cautelar se configura como obligatoria cuando puedan desaparecer, daarse o perjudicarse,

irremediablemente, las situaciones jurdicas sustanciales de las partes, llmense derechos subjetivos o intereses legtimos, toda vez que el juzgador esta llamado a protegerlos y repararlos de conformidad con lo establecido por los numerales 41 y 49 de la Constitucin Poltica.

Es as como la funcin jurisdiccional de la tutela cautelar, en un sentido material, consiste en conocer de las causas, resolverlas definitivamente y ejecutar las resoluciones. Desde esta perspectiva, se constituye en un poder jurisdiccional implcito en el contenido del numeral 153 de la Constitucin Poltica, necesario para garantizar

provisionalmente la eficacia del pronunciamiento judicial.

Artculo 153 Corresponde al Poder Judicial, adems de las funciones que esta Constitucin le seala, conocer de las causas civiles, penales, comerciales, de trabajo, y contencioso-administrativas as como de las otras que establezca la ley, cualquiera que sea su naturaleza y la calidad de las personas que intervengan; resolver definitivamente sobre ellas y ejecutar las resoluciones que pronuncie, con la ayuda de la fuerza pblica si fuere necesario.

171

A nivel jurisprudencial de igual forma la tutela cautelar cuenta con una clara vocacin instrumental, accesoria y transitoria, caractersticas a partir de las cuales encuentra fundamento en el poder de decisin del rgano jurisdiccional. Dado su carcter instrumental, al lograrse el acuerdo conciliatorio y ser homologado por el juez, automticamente se levantaran los efectos de las medidas adoptadas salvo en los casos en que este fracase, por cuanto al ser desestimada la conciliacin por parte del Juez Conciliador el asunto vuelve al conocimiento del Juez Tramitador el cual deber estimar si las medidas cautelares adoptadas en la etapa de conciliacin, efectivamente garantizan la eficacia de una eventual sentencia de mrito.

CAPITULO VI

LA EJECUCION DE SENTENCIA EN LOS PROCESOS CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS Y CIVILES DE HACIENDA

DELIMITACION CONCEPTUAL

172

A diferencia de los procesos de cognicin, en los que se declara o dirime el alcance y contenido de la situacin jurdica existente entre las partes mediante la aplicacin de la norma a los hechos y debatidos, en los procesos de ejecucin se persigue la realizacin material de las situaciones jurdicas reconocidas en una sentencia jurisdiccional firme La pretensin ejecutoria tiene como finalidad "darle efectividad prctica a lo ordenado en la sentencia de condena (la cual impone al vencido el cumplimiento de una prestacin -de hacer, no hacer o dar- para satisfacer el inters de la parte vencedora).

El

Cdigo

Procesal

Contencioso

Administrativo

fortalece

reestructura la etapa de ejecucin de sentencia en su totalidad, otorgndole al Juez "todos los poderes y deberes necesarios" a fin de lograr la plena efectividad y eficacia del fallo. De esta manera, la ejecucin de sentencia en el nuevo modelo tiene como norte la efectividad del fallo, con su debida y completa ejecucin, para lo cual el Juez podr adoptar por tanto, cuantas medidas considere adecuadas y necesarias para la pronta y debida ejecucin del fallo.

Seccin I La Ejecucin de Sentencia

A. Aspectos Generales Como se ha indicado, los artculos 39 y 41 de la Constitucin Poltica establecen como derecho fundamental la tutela judicial efectiva de los intereses de los administrados. Este derecho a su vez tiene como objetivo no solo el acceso del administrado a la jurisdiccin sino que contempla otra serie de derechos como ser escuchado en juicio, el la obtencin de una resolucin

ofrecimiento y valoracin de pruebas,

173

fundada en derecho, as como que

dichas decisiones judiciales sean

cumplidas por la parte vencida en juicio.

En el proceso de ejecucin de sentencia, la tutela judicial se transforma en un instrumento de efectividad que busca dar cumplimiento a esas sentencias que para el beneficiario la aplicacin tarda, defectuosa o incluso la no ejecucin de la misma se traduce en una denegacin de justicia que a su vez trae consigo el fracaso del sistema judicial. 136

Por esta razn y con el propsito de resguardar el derecho del administrado a una justicia pronta, cumplida sin denegacin como lo seala nuestro Constituyente es que mediante el Cdigo Procesal Contencioso Administrativo se le ha conferido al Juez una funcin garante de estos derechos, toda vez que se encuentra obligado a velar por el cumplimiento gil, oportuno y efectivo de las sentencias emanadas de la va administrativa de la que l es parte137.

De esta manera el Legislador lo que pretende es el mantenimiento de la paz colectiva a travs de la funcin jurisdiccional, para lo cual no basta con que los Tribunales dicten sentencias declarativas de derechos. Lo que realmente se busca es lograr que dichas declaratorias sean cumplidas de manera gil y oportuna. Por esta razn se puede afirmar que la ejecucin procesal constituye en cierta medida, el punto culminante de la realizacin del Derecho138.

136

JIMNEZ MEZA, (Manrique) y otros, El nuevo Proceso Contencioso-Administrativo, San Jos, Costa Rica, Poder judicial, Depto. de Artes Grficas, 2006. p. 577.
137

Ibidem. p. 577 JINESTA LOBO, (Ernesto). Manual de Proceso Contencioso-Administrativo, San Jos, Costa Rica, Editorial Jurdica Continental, 2008. pp. 269 - 270
138

174

En este sentido, cabe aclarar que el derecho a la tutela judicial efectiva no supone la satisfaccin de las pretensiones de fondo del administrado, ni puede realizarse al margen del procedimiento legalmente establecido, sino que al constituirse en un derecho de naturaleza prestacional y de configuracin legal no es incondicional ni absoluto, lo que permite que el legislador pueda establecer lmites a su pleno acceso, siempre que sean razonables y proporcionados.

As las cosas, el principio de tutela judicial efectiva observado en nuestro ordenamiento jurdico envuelve una proteccin real, efectiva y oportuna a los derechos e intereses de toda persona de manera que todas las garantas judiciales establecidas a nivel legal, se constituyen como parte de su contenido esencial, lo que no debe concebirse nicamente como la exclusiva tutela jurisdiccional, sino como una tutela genrica que da como consecuencia la accin de una verdadera justicia. En lo que concierne a la ejecucin de sentencia el artculo 153 constitucional establece que:
Artculo 153.- Corresponde al Poder Judicial, adems de las funciones que esta Constitucin le seala, conocer de las causas civiles, penales, comerciales, de trabajo, y contencioso-administrativas as como de las otras que establezca la ley, cualquiera que sea su naturaleza y la calidad de las personas que intervengan; resolver definitivamente sobre ellas y ejecutar las resoluciones que pronuncie, con la ayuda de la fuerza pblica si fuere necesario. (El subrayado no es del original)139

De esta manera, el legislador ha delegado a los jueces y tribunales la tarea de tutelar los derechos e intereses legtimos correspondindoles a

139

Constitucin Poltica de Costa Rica, San Jos. Investigaciones Jurdicas S.A., 2004, Artculo 153

175

stos velar por el cumplimiento efectivo de sus resoluciones, para lo cual el legislador los ha facultado para adoptar los mecanismos necesarios que les permitan llevar a cabo la ejecucin de las sentencias y resoluciones firmes. En el caso de la materia contencioso administrativa, el artculo 49 de nuestra Constitucin enmarca esta materia como integrada al Poder Judicial, de manera que corresponder al juez de dicha materia, no solamente resolver los conflictos que se susciten entre el Estado y sus administradores, sino que tambin deber materializar y hacer efectivo lo reconocido y ordenado por sus sentencias. Esa norma incorpora la jurisdiccin contencioso-administrativa con el propsito de colocar los mecanismos de control de la funcin administrativa a la par de los derechos fundamentales de los administrados, lo cual denota la relevancia de la tarea del juez al hacer ejecutar lo juzgado y es precisamente por esta razn que el legislador ha creado dentro del Cdigo Procesal un cuerpo de jueces ejecutores los cuales tendrn a su cargo de manera exclusiva la labor de ejecutar las sentencias firmes de la jurisdiccin contencioso administrativa. B. La Ejecucin de Sentencia dentro del Cdigo Procesal Como se ha indicado, uno de los propsitos del Cdigo Procesal Contencioso Administrativo consiste en erradicar los problemas que de manera tradicional se han presentado dentro del proceso de ejecucin a travs de la creacin de un cuerpo de jueces ejecutores con poderes suficientes para garantizar el cumplimiento de la justicia cumplida, enmarcado por el artculo 41 constitucional.

176

En este sentido la especializacin de este grupo de jueces encargados de la ejecucin de lo juzgado, se convierte en una mayor celeridad y eficacia dentro de esta fase, toda vez que el otorgamiento de estas facultades y la incorporacin de nuevos mecanismos de ejecucin permiten garantizar el cumplimiento de lo establecido en las sentencias.

As las cosas, el Juez encargado cuenta con los poderes y deberes necesarios para el pleno y eficaz desarrollo de su labor y su nico lmite ser el principio de proporcionalidad en el tanto exista un proporcin entre la medida adoptada y los fines propuestos de efectividad y eficacia de la sentencia o resolucin140.

En relacin con la sentencia, sta deber ser cumplida tal y como lo seala el artculo 156 del Cdigo Procesal Contencioso Administrativo en la forma, trminos y plazos consignados por el rgano director toda vez que este puede establecer no slo las condiciones de cumplimiento sino el o los perodos que estime jurdicos y razonables. De all que en primer trmino, la ejecucin est sujeta a las condiciones establecidas por la propia sentencia, sobre todo en lo referido a plazos de cumplimiento. No obstante, de igual manera habr casos en los que el rgano director no establece condiciones ni perodos concretos para la ejecucin; en tal supuesto la sentencia ha de ser ejecutada de inmediato, es decir, cuando adquiera la condicin de firmeza. 141

140

JIMNEZ MEZA, (Manrique) y otros, El nuevo Proceso Contencioso-Administrativo, San Jos, Costa Rica, Poder judicial, Depto. de Artes Grficas, 2006. p. 574
141

Cdigo Procesal Contencioso- Administrativo, Ley 8508, San Jos, Investigaciones Jurdicas S.A. preparado por Jos Joaqun Villalobos Soto, 2008 ARTCULO 155.- 1) El Tribunal tendr un cuerpo de jueces ejecutores, encargados de la ejecucin de sus sentencias y dems resoluciones firmes. 2) En la fase de ejecucin de sentencia, el juez ejecutor tendr todos los poderes y deberes necesarios para su plena efectividad y eficacia. 3) Firme la sentencia, el juez ejecutor dictar o dispondr, a solicitud de parte, las medidas adecuadas y necesarias para su pronta y debida ejecucin.

177

Por el contrario, si el obligado se opone a efectuar el mandato, se requiere entonces la utilizacin de los mecanismos previstos por el Cdigo Procesal para lograr su cumplimiento dndose de esta forma la ejecucin forzosa de lo dispuesto por la sentencia.

En tal sentido el legislador ha establecido en primera instancia, ante la no realizacin voluntaria del fallo, el deber de toda persona a prestar la colaboracin requerida por el Tribunal Contencioso-

Administrativo para su ejecucin; cabe sealar que dicho precepto resulta de aplicacin tanto a sujetos de Derecho Pblico como Privado 142.

La regla que predomina el Cdigo Procesal est en evitar las dilaciones indebidas dentro del proceso de ejecucin de sentencia toda vez que este retraso puede traducirse en una justicia denegada. Sin embargo, el legislador ha previsto la posibilidad de que el Juez Ejecutor otorgue en forma motivada un plazo de hasta de 3 meses al funcionario responsable de la ejecucin para proceder con su cumplimiento.

En

este

sentido

seala

el

Cdigo

Procesal

Contencioso

Administrativo:

142

Cdigo Procesal Contencioso- Administrativo, Ley 8508, San Jos, Investigaciones Jurdicas S.A. preparado por Jos Joaqun Villalobos Soto, 2008 ARTCULO 156.-1) La sentencia deber ser cumplida, en la forma y los trminos consignados por ella. 2)Toda persona est obligada a prestar la colaboracin requerida por los tribunales de este orden jurisdiccional, para la debida y completa ejecucin de lo resuelto. 3) El juez ejecutor, de conformidad con lo establecido en el inciso 9) del artculo 140, en el inciso 5) del artculo 149 y en el artculo 153 de la Constitucin Poltica, podr solicitar auxilio de la Fuerza Pblica para la ejecucin plena e ntegra de las sentencias y dems resoluciones dictadas por el Tribunal de juicio, cuando contengan una obligacin de hacer, de no hacer o de dar, y estas no sean cumplidas voluntariamente por la parte obligada.

178

ARTCULO 157.- La sentencia firme del Tribunal deber ser ejecutada de inmediato, salvo que el juez ejecutor, de oficio o a gestin de parte, otorgue, en forma motivada, un plazo hasta por tres meses, bajo apercibimiento al respectivo funcionario de las consecuencias y responsabilidades establecidas en este Cdigo, en caso de incumplimiento. Lo anterior no ser aplicable en el supuesto sealado en el primer prrafo del artculo 172. En casos excepcionales, el juez podr prorrogar, por una nica vez, el plazo concedido (El subrayado no es del original)

Esta ejecucin de carcter diferido es de esperarse que sea excepcional y proceder nicamente en situaciones calificadas en las cuales el ente pblico enfrente el cumplimiento de condenas las cuales precisan de la ejecucin de trabajos, medidas o actuaciones que pueden extenderse durante un lapso considerable, no mayor a 3 meses.

No obstante, cabe destacar que para casos excepcionales, se prevee dicha prorroga por una nica vez de modo que, de un plazo de 3 meses se pasara a una ejecucin diferida hasta por un mximo de 6 meses.

En igual sentido, es importante tener presente que este precepto de ejecucin diferida por no ms de 3 meses, no procede en los casos en que se contemplan erogaciones presupuestarias que no pueden ser efectuadas por el condenado en un solo desembolso por cuanto afectaran seriamente los intereses pblicos provocando trastornos graves a la situacin patrimonial de la Administracin Pblica en cuyo caso se puede fraccionar el pago por un mximo de 3 anualidades

presupuestarias, durante las cuales debern cubrirse los intereses pertinentes.143

143

JINESTA LOBO, (Ernesto). Manual de Proceso Contencioso- Administrativo, San Jos, Costa Rica, Editorial Jurdica Continental, 2008. p. 271

179

En lo que se refiere al cumplimiento de la sentencia judicial, los servidores pblicos de igual manera no pueden justificar su

incumplimiento de la misma en la relacin de jerarqua existente es decir en el deber de obediencia que opera a lo interno de la organizacin administrativa ya que por tratarse de una condena judicial que debe ser cumplida plenamente su incumplimiento puede generar responsabilidad disciplinaria, civil y en su caso hasta penal.

En igual sentido, hace referencia

el numeral 158 del Cdigo

Procesal Contencioso Administrativo a los casos en que surja la extincin del perodo para el que fue nombrado el funcionario responsable de la ejecucin de lo resuelto por el rgano director del proceso, ste no queda eximido de la responsabilidad por lo cual antes de su retiro deber adoptar las medidas que considere necesarias para la ejecucin del fallo a travs del funcionario que asuma el puesto. Solamente en el caso de que el vencimiento del nombramiento se d antes de la notificacin del fallo, el cumplimiento estar bajo la responsabilidad del funcionario que se designe en su sustitucin quedando este libre de toda responsabilidad sobrevenida por un eventual incumplimiento. 144

As las cosas si an persiste el incumplimiento por parte del ente vencido, seala el artculo 159 del cuerpo normativo en estudio.
144

Cdigo Procesal Contencioso- Administrativo, Ley 8508, San Jos, Investigaciones Jurdicas S.A. preparado por Jos Joaqun Villalobos Soto, 2008 ARTCULO 158.- 1) Los servidores de la Administracin Pblica a quienes se ordene el cumplimiento de la sentencia, no podrn excusarse en el deber de obediencia; sin embargo, para deslindar su responsabilidad podrn hacer constar, por escrito, ante el juez ejecutor, las alegaciones pertinentes. La violacin de las normas contenidas en el presente captulo producir responsabilidad disciplinaria, civil y, en su caso, penal. 2) La renuncia del servidor requerido por el juez ejecutor, o el vencimiento del perodo de su nombramiento, no le eximir de las responsabilidades, si se produce despus de haber recibido la comunicacin que le orden cumplir la sentencia, salvo que el tiempo y las circunstancias justifiquen su incumplimiento, a criterio del juez ejecutor. 3) Si los supuestos del prrafo anterior ocurren antes de la notificacin de la sentencia, quien reemplace al funcionario deber darle cumplimiento, bajo pena de las sanciones correspondientes.

180

ARTCULO 159.1) El funcionario que incumpla sin justa causa cualquiera de los requerimientos del juez ejecutor tendiente a la efectiva ejecucin del fallo, ser sancionado con una multa de uno a cinco salarios base, de conformidad con el artculo 2 de la Ley N. 7337. 2) De previo a la eventual aplicacin de la multa antes referida, se dar audiencia, por tres das hbiles, al funcionario, en lo personal, para lo que tenga a bien sealar u oponerse. La resolucin final que se adopte tambin deber notificrsele personalmente. 3) Pasados cinco das hbiles despus de la firmeza de la resolucin que imponga la multa sin que esta sea cancelada, el funcionario deber pagar intereses moratorios, al tipo legal, en tanto perdure su renuencia, sin perjuicio de la responsabilidad civil, penal y administrativa a que haya lugar. 4) Adems, el juez ejecutor podr testimoniar piezas al Ministerio Pblico, para lo de su cargo.

De esta forma, el Juez Ejecutor podr imponer una multa que va entre uno y cinco salarios base al funcionario que incumpla sin justa causa sus requerimientos del Juez tendientes a la efectiva ejecucin del fallo.

No obstante, previo a la imposicin de esta multa el Juez debe escuchar los alegatos y pruebas que pueda ofrecer el funcionario remiso en su descargo, otorgndole para tal efecto audiencia por cinco das hbiles misma que deber al igual que la resolucin final ser notificada personalmente.

Ahora bien, si el funcionario sancionado en lo personal, no cancela la multa oportunamente dentro de los cinco das posteriores a su firmeza tal y como lo indica el numeral 159, deber cubrir de conformidad con el numeral 160 del mismo cuerpo normativo, los intereses moratorios al tipo legal calculados sobre la multa sealada por el Juez Ejecutor en tanto perdure su renuencia a la ejecucin efectiva de la sentencia145; lo anterior
145

Cdigo Procesal Contencioso- Administrativo, Ley 8508, San Jos, Investigaciones Jurdicas S.A. preparado por Jos Joaqun Villalobos Soto, 2008 ARTCULO 160.- 1) Para el cobro efectivo de las multas impuestas, se seguir el trmite del proceso

181

sin perjuicio de las responsabilidades en que pudiera incurrir y la posibilidad que asiste al Juez de Ejecutor de informar al Ministerio Pblico sobre la desobediencia del funcionario146.

No obstante, si an con los intereses moratorios y la denuncia penal, el funcionario se niega a cubrir el monto establecido, podr acudirse al proceso ejecutivo para el embargo y remate de sus bienes para lo cual se constituye en ttulo ejecutivo la certificacin de la

resolucin que impone dicha multa por parte del Juez Ejecutor.

Pero si despus de agotados los anteriores mecanismos coactivos, la Administracin sigue renuente al cumplimiento del fallo el Juez podr aplicar los siguientes instrumentos en el entendido de que su utilizacin es escalonada de manera tal que al fallar uno se deber emplear el siguiente147: Requerir la colaboracin de las autoridades y agentes de la administracin condenada o de otros entes pblicos, mediante una ejecucin sustitutiva. Adoptar las medidas que considere pertinentes para que el fallo adquiera la eficacia equivalente a la conducta omitida, incluyendo la ejecucin subsidiaria con cargo al ente pblico condenado.
ejecutivo. Para tal efecto, ser ttulo base del proceso la certificacin de la resolucin firme que impone y fija la multa, expedida por el juez ejecutor, todo lo cual ser comunicado, de inmediato, a la Procuradura General de la Repblica o a la entidad respectiva, para su cobro. 2) Lo recaudado por tal concepto se girar al fondo especial, a la orden del Tribunal Contencioso-Administrativo, para atender el pago de costas. 146 JINESTA LOBO, (Ernesto). Manual de Proceso Contencioso- Administrativo, San Jos, Costa Rica, Editorial Jurdica Continental, 2008. p. 273
147

Cdigo Procesal Contencioso- Administrativo, Ley No. 8508, San Jos, Investigaciones jurdicas S.A. preparado por Jos Joaqun Villalobos Soto, 2008 ARTCULO 161.

182

 Para todos los efectos legales, el juez o la autoridad pblica requerida por l, se entender competente para realizar todas las conductas necesarias, con el objeto de lograr la debida y oportuna ejecucin de sentencia, todo a cargo del presupuesto del ente condenado, siendo que el Juez Ejecutor puede reunir los fondos indispensables para la plena ejecucin.

Pese a todos los mecanismos descritos con anterioridad puede ocurrir que una vez agotados uno a uno esos medios, la Administracin an se niegue al cumplimiento del Derecho y a la sentencia firme, en cuyo caso el Juez Ejecutor se encuentra facultado a intervenir de manera directa en la administracin renuente con el propsito de ejecutarla. En este caso el Cdigo Procesal Contencioso Administrativo le permite la ejecucin sustitutiva de la conducta impuesta por la sentencia garantizando de este modo no slo la tutela judicial efectiva de los intereses subjetivos del victorioso en el proceso, sino que fortalece el sistema jurdico que como tal prevee los mecanismos de autoproteccin de sus mandatos, a travs de un Juez que con sus sentencias remedia el Derecho infringido, garantizando la ejecucin de esa sentencia y a su vez el cumplimiento pleno del derecho.

Sobre este tema comenta el Magistrado Oscar Gonzlez:

Se ha querido satanizar este instrumento de ejecucin ltima y efectiva, bajo la denominacin de sustitucin de la Administracin, lo cual les ha permitido saltar a la supuesta violacin de la separacin de poderes. Pero ya hemos dicho que hoy no existe la separacin en el concepto antiguo () hoy opera la distribucin de funciones, y dentro de ellas, segn se vio, la funcin jurisdiccional de la ejecucin de sentencia que tanto ejecutora no es administracin activa, puesto no ejercita lo debido de primera mano y sin proceso previo. Suplanta s, en lo

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debido en lo que aquella no cumpli. Ejecuta tambin de forma directa, antela rebelda comprobada de una persona u organizacin que se mofa del derecho y del Sistema Judicial, en detrimento de los derechos e intereses del ejecutante. En definitiva ejerce estrictamente una funcin jurisdiccional.148

De este modo se puede decir que no se suplanta cuando se revisa, ni se interfiere cuando en un proceso se ejerce la funcin de tutela judicial otorgada por la propia Constitucin y en garanta de los derechos de los administrados149. De esta forma la Administracin debe procurar la satisfaccin de los intereses colectivos, para lo cual el juez cumple la tarea de revisar las medidas adoptadas para tal finalidad con el propsito de que no provoquen una violacin ilegtima de los derechos e intereses de las personas, ajustndose en lo pertinente a lo dispuesto por el Ordenamiento Juridico.

Contra la ejecucin sustitutiva de la administracin se han generado mltiples oposiciones siendo la de mayor relevancia el desconocimiento del Juez en materias tcnicas y cientficas que le son necesarias para realizar las actuaciones administrativas y en las que l no se encuentra capacitado. No obstante, para ejecutar esta labor en igual sentido el Juez de la fase de ejecucin podr delegar esas tareas en los funcionarios tcnicos encargados de la actuacin o en los sustitutos que el juez designe para su ejecucin, en caso de renuncia de los profesionales del ente administrativo. Ahora bien, durante los procesos de ejecucin de sentencia se debern cuantificar lo daos y perjuicios a cuya condena en abstracto se
JIMNEZ MEZA, (Manrique) y otros, El nuevo Proceso Contencioso-Administrativo, San Jos, Costa Rica, Poder judicial, Depto. de Artes Grficas, 2006. pp. 588 - 592
149

148

GONZLEZ CAMACHO (Oscar Eduardo), La Justicia Administrativa, Tomo I, Primera Edicin, Editorial IJSA. San Jos, Costa Rica, 2001 Pg. 71 citado por Jimnez Meza, (Manrique) y otros. p. 590

184

oblig a la parte vencida, para lo cual la parte vencedora deber presentar una liquidacin concreta y detallada con indicacin especfica de los montos respectivos as como la prueba que se ofrezca en su respaldo 150 de la cual y en cumplimiento con lo dispuesto por el Principio de Debido Proceso se conceder audiencia a la contraparte por cinco das hbiles, dentro de los cuales deber formular sus alegatos y ofrecer la prueba de descargo que considere pertinente.

En el caso de que no exista prueba que evacuar, corresponder al juez de esta etapa dictar la resolucin pertinente sobre la liquidacin en los cinco das hbiles posteriores a la audiencia. No obstante, en caso de mediar prueba corresponder al juez evacuarla.

En lo que respecta a la aprobacin de las partidas de la liquidacin de los daos y perjuicios, el Juez Ejecutor ratificar aquellas que estn debidamente demostradas y que sean procedentes conforme al ordenamiento juridico; por lo que de no ser as las podr reducir segn corresponda151.

En lo que respecta al pago de las obligaciones pecuniarias por parte de las Administraciones Pblicas estas debern ser acordadas de
150

Cdigo Procesal Contencioso- Administrativo, Ley 8508, San Jos, Investigaciones Jurdicas S.A. preparado por Jos Joaqun Villalobos Soto, 2008 ARTCULO 163.- 1) Cuando la sentencia condene en abstracto al pago por daos y perjuicios, el victorioso presentar la liquidacin concreta y detallada, con la indicacin especfica de los montos respectivos y el ofrecimiento de la prueba. 2) De dicha relacin se dar audiencia a la parte vencida, por cinco das hbiles, dentro de los cuales deber referirse a cada una de las partidas, ofrecer las pruebas de descargo y formular las alegaciones que estime pertinentes.
151

Cdigo Procesal Contencioso- Administrativo, Ley 8508, San Jos, Investigaciones Jurdicas S.A. preparado por Jos Joaqun Villalobos Soto, 2008 ARTCULO 165.Transcurrido el plazo de la audiencia conferida al vencido, el juez ejecutor solo aprobar las partidas demostradas y que procedan, conforme al ordenamiento jurdico, o las reducir en la forma que corresponda.

185

inmediato de contar el ente con el contenido econmico suficiente; lo anterior por cuanto la sentencia produce de manera automtica el compromiso presupuestario de los fondos pendientes para el ejercicio fiscal en que se produce la firmeza del fallo 152.

De esta forma, la certificacin emitida por el Juez Ejecutor constituye ttulo suficiente para el pago de la sancin impuesta por lo cual al no contar el ente con la erogacin econmica que le permita hacer frente a esta obligacin corresponder al superior jerrquico encargado de la ejecucin presupuestaria o al funcionario que este designe para tal efecto incluir el contenido presupuestario necesario para el debido cumplimiento de la sentencia en el presupuesto inmediato por cuanto la omisin de este deber se configura como causal de responsabilidad disciplinaria y penal.

En el caso de tratarse de un ente descentralizado, el numeral 168 del Cdigo Procesal Contencioso Administrativo admite la modificacin de un presupuesto en ejecucin o en su defecto la confeccin de uno de carcter extraordinario con el propsito de dar cumplimiento a lo resuelto, en cuyo caso los trmites correspondientes deben realizarse en los tres meses siguientes a la firmeza de ese fallo. 153 No obstante, en el caso de
152

JINESTA LOBO, (Ernesto). Manual de Proceso Contencioso- Administrativo, San Jos, Costa Rica, Editorial Jurdica Continental, 2008. p. 276 153 Cdigo Procesal Contencioso- Administrativo, Ley 8508, San Jos, Investigaciones Jurdicas S.A. preparado por Jos Joaqun Villalobos Soto, 2008 ARTCULO 168.- 1) Tratndose de la Administracin descentralizada, si es preciso algn ajuste o modificacin presupuestaria o la elaboracin de un presupuesto, debern cumplirse los trmites necesarios, dentro de los tres meses siguientes a la firmeza de la sentencia. 2) Pasados esos tres meses sin haberse satisfecho la obligacin o incluida la modificacin presupuestaria mencionada en el prrafo anterior, el juez ejecutor, a peticin de parte, comunicar a la Contralora General de la Repblica, para que no se ejecute ningn trmite de aprobacin ni modificacin respecto de los presupuestos de la Administracin Pblica respectiva, hasta tanto no se incluya la partida presupuestaria correspondiente; todo ello, sin perjuicio de proceder al embargo de bienes, conforme a las reglas establecidas en el presente captulo. 3) Tal paralizacin podr ser dimensionada por el

186

que dicho plazo sea sobrepasado por el ente condenado el Juez Ejecutor comunicar esa situacin a la Contralora General de la Repblica a efecto de que no ejecute ningn trmite o modificacin presupuestaria del ente incumpliente hasta tanto no sea incluida la partida pertinente a la ejecucin del fallo.

Sobre este punto cabe sealar que dicha paralizacin podr ser dimensionada por el Juez con el propsito de no afectar la gestin sustancial de la entidad o las situaciones jurdicas sustanciales de terceros. Por su parte, el embargo de dominio pblico y de dominio fiscal fue contemplado como otro mecanismo otorgado al Juez Ejecutor con el propsito de dar trmite expedito a la ejecucin de las sentencias dictadas por el rgano director del proceso. De esta forma seala el numeral 169:
ARTCULO 169.1) Sern embargables, a peticin de parte y a criterio del juez ejecutor, entre otros: a) Los de dominio privado de la Administracin Pblica, que no se encuentren afectos a un fin pblico. b) La participacin accionara o econmica en empresas pblicas o privadas, propiedad del ente pblico condenado, siempre que la totalidad de dichos embargos no supere un veinticinco por ciento del total participativo. c) Los ingresos percibidos efectivamente por transferencias contenidas en la Ley de Presupuesto Nacional, en favor de la entidad pblica condenada, siempre que no superen un veinticinco por ciento del total de la transferencia correspondiente a ese perodo presupuestario. 2) Ser rechazada de plano la gestin que no identifique, con precisin, los bienes, fondos o rubros presupuestarios que se embargarn. 3) La Administracin Pblica podr identificar los bienes que, en sustitucin de los propuestos por la parte interesada, deban ser
juez ejecutor, con el fin de no afectar la gestin sustantiva de la entidad ni los intereses legtimos o los derechos subjetivos de terceros, sealando los alcances de la medida.

187

objeto del embargo; todo ello conforme al prudente criterio del juez.

C. El Procedimiento de Embargo

En la derogada Ley Reguladora de la Jurisdiccin Contencioso Administrativa una de las restricciones fundamentales para el

cumplimiento efectivo de las sentencias de condena patrimonial contra el Estado venia dada por la interpretacin rgida que en algn momento se dio con la supuesta inembargabilidad de todos los bienes del Estado. Esta interpretacin colocaba al particular en una posicin de desigualdad frente al Estado el cual estableca un obstculo que haca imposible la ejecucin de obligaciones patrimoniales impuestas a la Administracin, la cual obstaculizaba el derecho del administrado a obtener de parte del Sistema Judicial la tutela judicial efectiva de sus derechos. Esta interpretacin surgi a partir del ao 1918, cuando la Ley No. 12, de 26 de setiembre de 1918, seguida por la Ley No.70 de 9 de febrero de 1825, estableci que los bienes del Estado no estn sujetos a embargo, salvo las excepciones previstas en los Convenios

Internacionales. Sin embargo, con la entrada en vigencia del Cdigo Procesal Contencioso Administrativo dichas normativas fueron derogadas a travs del numeral 209154. Ahora bien, en lo que respecta al procedimiento de embargo dentro del Cdigo Procesal Contencioso, el mismo ser precedente a peticin de
154

Cdigo Procesal Contencioso- Administrativo, Ley 8508, San Jos, Investigaciones Jurdicas S.A. preparado por Jos Joaqun Villalobos Soto, 2008 ARTCULO 209 Derogndose la Ley N. 12, de 26 de setiembre de 1918, y sus reformas; as como la Ley N. 70, de 9 de febrero de 1925.

188

la parte y segn el criterio del Juez Ejecutor respecto de los siguientes bienes:155 Los de dominio privado de los entes pblicos, en el tanto estos no se encuentren afectos a un fin pblico o librados al uso y aprovechamiento general. Las participaciones accionaras o econmicas del ente pblico condenado en una empresa pblica

correspondientes al 50% o ms de su capital pblico, o privada siempre que no supere en este caso el 25% del total participativo. Los ingresos percibidos por transferencias presupuestarias previstas en la ley a favor del ente pblico condenado hasta un 25% del total de ese perodo presupuestario.

Sin embargo, ser tarea del ejecutante identificar los bienes, fondos o rubros presupuestarios que sern objeto de embargo, so pena de un rechazo de plano de su solicitud. Con el propsito de evitar el impacto nocivo sobre la gestin administrativa se preve la posibilidad de que el ente pblico identifique los bienes, en sustitucin de los propuestos por la parte interesada, permuta que deber ser aprobada por el Juez Ejecutor. De esta manera, el Cdigo Procesal rompe el dogma de la inembargabilidad de los bienes de dominio fiscal del dominio pblico en aras de garantizar de esta manera el imperativo constitucional de una justicia cumplida.
155

JINESTA LOBO, (Ernesto). Manual de Proceso Contencioso- Administrativo, San Jos, Costa Rica, Editorial Jurdica Continental, 2008. p. 277

189

A travs del numeral 170 el legislador hace un recuento de los bienes del dominio pblico que no pueden ser sujeto de embargo; de esta manera se dice:
ARTCULO 170.1) No podrn ser embargados los bienes de titularidad pblica destinados al uso y aprovechamiento comn, tampoco los vinculados directamente con la prestacin de servicios pblicos en el campo de la salud, la educacin o la seguridad y cualquier otro de naturaleza esencial. 2) Tampoco podr ordenarse ni practicarse embargo sobre los bienes de dominio pblico custodiados o explotados por particulares bajo cualquier ttulo o modalidad de gestin; sobre las cuentas corrientes y cuentas cliente de la Administracin; sobre los fondos, valores o bienes que sean indispensables o insustituibles para el cumplimiento de fines o servicios pblicos; sobre recursos destinados por ley a una finalidad especfica, al servicio de la deuda pblica tanto de intereses como de amortizacin, al pago de servicios personales, a la atencin de estados de necesidad y urgencia o destinados a dar efectividad al sufragio; tampoco los fondos para el pago de pensiones, las transferencias del fondo especial para la Educacin Superior, ni los fondos pblicos otorgados en garanta, aval o reserva dentro de un proceso judicial.

De esta manera todos los bienes que no han sido sealados por el numeral 170 sern objeto de embargo, en cuyo caso debern ser depositados a la orden del Juez de la etapa de ejecucin o en el caso de los bienes puestos a disposicin del Juez con el propsito de que sean rematados. D. Cumplimiento de Sentencias Firmes Lo dispuesto en la resolucin no puede ser suspendido en cuanto a su cumplimiento o declarado inejecutable por cuanto esto implicara una expropiacin de hecho de los derechos reconocidos en sentencia y por

190

consiguiente se establece como una carga singular que el vencedor no tiene el deber de soportar.

No obstante, el nuevo instrumento procesal preve la posibilidad de que en los casos en que la ejecucin del fallo provoque un deterioro de la seguridad o se pueda afectar de manera directa la continuidad de los servicios pblicos, previa audiencia a la contraparte, el juez podr

ordenar la suspensin de la medida hasta tanto se subsanen los motivos que dieron origen a su imposicin.

Ahora bien, en los casos en los que la ejecucin del fallo resulta material o jurdicamente imposible, se deber proceder con la

indemnizacin con el propsito de subsanar de algn modo la frustracin por la no materializacin de los derechos que fueron declarados en sentencia.

Otra de las innovaciones planteadas por el legislador procesal en materia de ejecucin de sentencia se encuentra plasmada en el numeral 175 en el cual se califican de contrarias al ordenamiento juridico las conductas administrativas que no se adhieran a lo establecido en la sentencia dictada por el rgano director del proceso. De este modo la novedad que incorpora este artculo al proceso contencioso consiste en que una vez firme la sentencia, si la Administracin Pblica incurre en cualquier conducta contraria a aquella, en perjuicio de la parte interesada, esta ltima podr pedir al juez ejecutor su nulidad sin necesidad de incoar un nuevo proceso conformndose de este modo como una norma congruente con ciertos principios de gran trascendencia como lo son la

191

celeridad, la economa procesal y lgicamente el principio rector del nuevo proceso contencioso: la justicia pronta. 156

Pese a lo anterior, como se seal la consigna del legislador se encuentra dirigida hacia el deber de las administraciones pblicas de hacer cumplir los actos firmes para los administrados toda vez que dado su incumplimiento se podr acudir al proceso de ejecucin de sentencia con el propsito de lograr su cumplimiento.157

E. Ejecucin de sentencia de los procesos Constitucionales de habeas corpus y amparo

Como parte del proceso innovador que caracteriza el Cdigo Procesal Contencioso Administrativo se ha incluido un captulo referente a la ejecucin de sentencias vertidas por el Tribunal Constitucional en materia de habeas corpus y amparos.

En relacin con este tema, es preciso recordar que nuestro ordenamiento juridico tanto en materia de habeas corpus como de amparos, permite el restablecimiento del goce y ejercicio de los derechos fundamentales por estos reconocidos.

156

JINESTA LOBO, (Ernesto). Manual de Proceso Contencioso- Administrativo, San Jos, Costa Rica, Editorial Jurdica Continental. 2008. p. 280 157 JIMNEZ MEZA, (Manrique) y otros, El nuevo Proceso Contencioso-Administrativo, San Jos, Costa Rica, Poder judicial, Depto. de Artes Grficas, 2006. p. 606

192

Desde esta perspectiva corresponder a la Sala Constitucional el conocimiento de tales instrumentos cuyo fin primordial se encuentra dirigido a la proteccin de los derechos constitucionales y los derechos humanos reconocidos por el derecho internacional vigente.

De esta forma el numeral 48 de nuestra Constitucin Poltica indica:

ARTCULO 48.Toda persona tiene derecho al recurso de hbeas corpus para garantizar su libertad e integridad personales, y al recurso de amparo para mantener o restablecer el goce de los otros derechos consagrados en esta Constitucin, as como de los de carcter fundamental establecidos en los instrumentos internacionales sobre derechos humanos, aplicables en la Repblica.()

Declarada la violacin de un derecho fundamental, la Sala Constitucional emitir una resolucin condenatoria en la cual se impone la anulacin o ejecucin de la conducta objeto del recurso y conjuntamente efectuar una recurrida, la cual se condena en abstracto a la autoridad

traduce en el pago de los daos y perjuicios

ocasionados con el actuar ilegtimo.

En lo relativo a las medidas adoptadas para revertir los efectos de la lesin del derecho o para restablecer su ejercicio ambos supuestos debern ser ejecutados por la Sala Constitucional. De esta manera el numeral 56 de la Ley de la Jurisdiccin Constitucional indica que:
ARTCULO 56.La ejecucin de las sentencias corresponde a la Sala Constitucional, salvo en lo relativo a la liquidacin y cumplimiento de indemnizaciones y responsabilidades pecuniarias, o en otros aspectos que la propia Sala considere del caso, en que se har en la va contencioso administrativa por el procedimiento de ejecucin de sentencia previsto en la ley reguladora de esa jurisdiccin. (El subrayado no es del original)

193

En igual sentido, el artculo 26 de la citada Ley 7135 indica que la sentencia estimatoria de hbeas corpus adems de condenar al responsable, procurar la indemnizacin de los daos y perjuicios causados, los cuales se liquidarn y ejecutarn en la va contencioso administrativa por el procedimiento de ejecucin de sentencia previsto en esta jurisdiccin.

De esta manera, solo lo referente a la reparacin a travs de una condena en abstracto al pago de daos y perjuicios podr ejecutarse en la va contencioso-administrativa; cualquier otra orden o medida adoptada por la Sala Constitucional para el pleno restablecimiento en el goce y ejercicio de un derecho fundamental debe ser ejecutada a travs de este Tribunal Constitucional.

En este sentido, el numeral 179 del Cdigo Procesal Contencioso enmarca la funcin de esta va contenciosa en cuanto a la ejecucin de lo relativo a la demostracin, liquidacin y cumplimiento de la indemnizacin. Por tratarse de una condenatoria en abstracto cabe sealar que como parte del proceso de ejecucin se deber demostrar tanto la existencia como el monto de los respectivos daos y perjuicios.

194

CONCLUSIONES

El principio de Justicia Pronta y Cumplida derivada de los artculos 27 y 41 de nuestro Constituyente exige de la Administracin de Justicia ms que la simple reduccin de plazos en procura de un procedimiento gil y oportuno sin dilaciones innecesarias que se pueden traducir en una denegacin de la Justicia.

195

Ms all de esta concepcin tradicionalista de disminucin de plazos en procura de la materializacin de una mera declaratoria platnica de derechos; una adecuada Administracin de Justicia deber estar

direccionada al fiel cumplimiento de este mandato Constitucional orientando su accionar en el dimensionamiento de una serie de

elementos que permitan garantizar al administrado la tutela de sus derechos e intereses.

La Justicia Pronta debe permitir el acceso de todos a la Justicia: personas fsicas, jurdicas, menores, grupos, uniones sin personalidad o los patrimonios independientes o autnomos afectados en sus intereses legtimos pero a su vez deber velar por la reduccin de requisitos los cuales se configuran en un impedimento para el acceso a la Justicia.

Otro elemento importante dentro del desarrollo de la Tutela Judicial Efectiva lo configura la aplicacin de mecanismos autocompositivos de resolucin de conflictos que ofrece al administrado la oportunidad de obtener otras formas de resolver los conflictos con la Administracin Pblica.

El Derecho Administrativo actual ha generado en la Administracin de Justicia profundos cambios en el diseo, estructura y modos de ejercer el poder pblico siendo mediante esta transformacin que los medios alternativos de resolucin de conflictos en el Derecho Administrativo han comenzado a tener un papel protagnico ante un aparato estatal que debe garantizar la satisfaccin del inters pblico.

La necesidad de la Administracin de brindar soluciones rpidas y satisfactorias para el administrado, muchas de las cuales en algunos casos no se encuentran dentro de las vas judiciales, ha hecho que la

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Corte Suprema de Justicia busque nuevas formas de solucionar conflictos con miras a dar un cambio que exige el cumplimiento de principios bsicos como el de Justicia Pronta y Cumplida.

Como parte de la aplicacin del concepto de Tutela Judicial Efectiva surge la ejecutoriedad de los fallos emanados por los Tribunales Contenciosos, toda vez que al brindar esta va la facilidades propias de un proceso mixto, el cual permite la humanizacin del procedimiento y a su vez consiente el desarrollo de un contradictorio que permite al Juez no slo dirimir un conflicto sino brindar un acercamiento con cada una de las partes, los elementos probatorios y los hechos. De esta forma ampla el abanico de posibilidades de dictar una sentencia acorde con la realidad del caso particular.

El pronunciamiento de una sentencia acogida al principio de Tutela Judicial Efectiva exige de la Administracin de Justicia no simplemente un pronunciamiento gil y oportuno sino un fallo acorde con las pretensiones planteadas por el administrado en su demanda para lo cual se requiere del Administrador de Justicia sentencias con amplia fundamentacin y congruencia las cuales se pronuncien sobre todos los aspectos

sealados por las partes.

De esta manera, uno de los principales objetivos de esta investigacin ha girado en torno a dimensionar los alcances de cada uno de los elementos que conforman el concepto de Justicia Pronta y Cumplida y que en la mayora de los casos es delimitado al simple acortamiento de plazos.

Con la entrada en vigencia del Cdigo Procesal Contencioso Administrativo han sido replanteados por el legislador una serie de

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elementos que buscan garantizar al administrado la tutela de sus derechos.

De esta manera, el Legislador ha cambiado de manera sustancial los elementos que conforman los conceptos de Capacidad y Legitimacin contemplados en la derogada Ley N 3667 dejando de lado el inters legtimo o derechos subjetivos que pueda resultar directamente afectados, lesionados o satisfechos, en virtud de un acto final. Estos intereses se caracterizan por ser actuales y de carcter propio y legtimo abriendo en su lugar la posibilidad de participacin de sujetos procesales con intereses colectivos, difusos e incluso de accin popular.

En igual sentido, amplia las posibilidades de acceso a la Justicia a los patrimonios independientes, menores de edad en forma directa y sin la participacin de su representante as como las uniones sin personera sin necesidad de estar integrados estos en estructuras formales de personas jurdicas

No obstante, pese al tratamiento dado a este cuerpo normativo durante su proceso de redaccin, correccin y aprobacin, debe evaluarse el tratamiento que realiza el Cdigo Procesal Contencioso Administrativo de la aplicacin del citado Principio de Justicia Pronta dentro del contexto de la normativa toda vez que pese a los rigurosos mecanismos en procura de salvaguardar la integridad y constitucionalidad de la citada normativa se han generado una serie de afectaciones al citado principio as como al derecho de acceso a la justicia.

Por esta razn, deben valorarse varios aspectos como lo son el concepto de capacidad procesal en contraposicin con la derogada Ley 3667, la cual hace evidente ese contraste entre normas producto del

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espritu reformador del legislador el cual tiene como propsito garantizar el acceso a la Justicia consagrado en los numerales 27 y 41 de nuestro Constituyente ampliando el espectro de participacin dentro del nuevo Proceso Contencioso Administrativo.

Ejemplo de esto es la participacin de menores dentro de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa. Si bien el citado cuerpo

normativo seala que el menor cuenta con el respaldo del legislador para poder establecer un proceso ante la Jurisdiccin Contencioso-

Administrativa, es importante considerar que en igual sentido el legislador ha dejado de lado las implicaciones que de su actuacin se deriven en los supuestos en los cuales el menor sea condenado al pago de costas, as como la responsabilidad por su forma de litigar en favor de la contraparte. Es en este punto donde surge una de las primeras lagunas en el anlisis realizado mediante esta investigacin, el cual gira entorno a cmo har frente a estas obligaciones un menor de edad? Surgen aqu los cuestionamientos respecto al deber de los padres o representantes de ser los llamados a cumplir esta obligacin.

Como bien lo seala el Cdigo Procesal Contencioso la presencia del menor ante el Juez Tramitador y posteriormente ante el Tribunal de Juicio se realiza de manera voluntaria y por lo general versar sobre la situacin que afecta los intereses del nio e inclusive existe la posibilidad de que el contradictorio se d frente a sus propios padres por lo que este ser un punto que en igual forma que muchas otras lagunas presentadas en el quehacer jurdico debern ser resueltas va jurisprudencia por nuestros Jueces Contenciosos toda vez que, al otorgrsele derechos dentro de la va contenciosa en igual sentido cuenta con obligaciones a las cuales deber hacer frente en igualdad de condiciones que el resto de

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administrados que acuden a esta va en procura de restablecer un derecho que les ha sido lesionado.

De igual manera contrasta con el Principio de Justicia Pronta y particularmente con el tema del acceso a la justicia, la extralimitacin que realiza el Cdigo como parte de la ampliacin de la legitimacin dentro del mismo y que se encuentra referida al dimensionamiento de la legitimacin pasiva dentro del Proceso Contencioso Administrativo.

En este sentido ya no ser nicamente la Administracin Pblica la parte demandada sino que eventualmente se podr imputar la conducta activa u omisiva a un sujeto de Derecho Privado; bajo esta misma lnea seala el Cdigo en estudio la posibilidad de demandar a toda aquella persona que en un momento dado tenga o cuente con inters legtimo en la conducta que se est impugnando.

As las cosas, al estimar los alcances de esta norma y dependiendo de la conducta que se est impugnando se estar ante una norma de difcil aplicacin y hasta de carcter inconstitucional que puede ser traducida en una denegacin de la Justicia por cuanto, en el caso de que se est ante una conducta que competa a un nmero reducido de personas, no habr mayor problema para realizar la demanda correspondiente como ocurre en el caso de una contratacin administrativa, en la cual ante una actuacin de la administracin, la persona que considera lesionado su derecho podr impugnar dicha actuacin demandando a la administracin que gener la conducta como al resto de participantes dentro del proceso licitatorio. Sin embargo, si la conducta que se pretende impugnar est relacionada con una conducta de inters para un mayor numero de personas, como podra ser la impugnacin del Plan Regulador de San Jos, es aqu donde surge un problema con la aplicacin de la norma dentro del Proceso Contencioso

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Administrativo, por cuanto no slo resulta imposible demandar a todos los habitantes de la provincia de San Jos que deriven derechos e intereses legtimos de la conducta administrativa impugnada en el Plan Regulador de su provincia.

En este caso no solamente resulta difcil la interposicin de la demanda, traslado y contestacin de la misma sino que en igual sentido con la aplicacin de esta norma ante un supuesto de igual extensin con el planteado mediante el ejemplo del Plan Regulador, se est limitando el derecho de acceso al Aparato Judicial al imponer la aplicacin efectiva del numeral 12 inciso 3, al administrado un obstculo que acta en detrimento del acceso a la justicia. Se debe recordar el hecho de que nadie est obligado a lo imposible por lo cual cmo podra dar cumplimiento a este precepto el administrado interesado en impugnar una actuacin de la administracin cuando no se puede realizar la notificacin.

As, la aplicacin de esta norma no slo entorpece la posibilidad de accionar del aparato judicial, sino que impide que el administrado que ve lesionado un derecho pueda obtener su restablecimiento.

Adicionalmente la desaparicin de las denominadas prerrogativas de la autotutela declarativa y ejecutiva a favor de las administraciones pblicas, ponen fin a los procesos contenciosos caracterizados por su formalismo, dilaciones injustificadas, burocracia, prerrogativas y violacin de derechos en menoscabo del administrado.

El Cdigo no slo ha renovado lo referente a la tramitacin del proceso reduciendo plazos, acortando etapas, sino que ha permitido su

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humanizacin, mediante la introduccin de un proceso de carcter mixto el cual ha reconocido la incorporacin de instrumentos y mecanismos aptos para la defensa de las situaciones jurdico-administrativas de la persona entre los que destacan, la aplicacin de la oralidad la cual no solamente se configura como una excelente depuracin jurdica, sino que a su vez permite el acercamiento entre el juez y las partes lo cual ha propiciado una resolucin ms expedita y justa de los conflictos planteados.

La conciliacin intraprocesal est enfocada a contribuir a la paz social al permitir el restablecimiento del orden y la armona entre las partes en conflicto.

Respecto al procedimiento de conciliacin dentro del Cdigo Procesal Contencioso sin lugar a duda promueve un proceso que promete un carcter ms gil y desprovisto de formalismos. Se busca contribuir as con la disminucin de la litigiosidad que como se pudo constatar durante la investigacin se ha convertido en los ltimos aos en uno de los principales problemas del Poder Judicial de manera tal que con la implementacin de las tcnicas de conciliacin solamente debern llegar a etapa de juicio oral y pblico aquellos casos que por su naturaleza y complejidad no pudieron ser negociados por las partes.

El Cdigo Procesal Contencioso Administrativo sigue una lnea de autonoma y autosuficiencia, la cual tiene como propsito hacer de este cuerpo normativo un texto de contenido armnico que permita la interpretacin dogmtica, razn por la cual cuenta con amplios y puntualizados tratamientos encaminados a satisfacer el mandato

Constitucional de la Justicia Pronta y Cumplida. Esta se ver

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materializada a travs de la ejecucin de sentencia estimatoria de derechos emitida por el rgano director del proceso.

Por esta razn, el Juez Ejecutor ha sido revestido por el legislador de una serie de instrumentos que le permiten instruir de una mejor manera su labor de ejecucin, al otorgarle una mayor libertad de accin y decisin frente a la administracin renuente a cumplir el fallo del rgano director. Mediante el empleo de estas nuevas potestades, el Juez Ejecutor cuenta con las herramientas necesarias para hacer valer los derechos de los administrados evitando que los derechos reconocidos en sentencia queden slo en el papel como una mera expectativa de derechos al encontrase sujetos al principio dispositivo de las partes.

Al concluir la investigacin y comparar los alcances y limitaciones presentadas por la Ley Reguladora de la Jurisdiccin Contencioso Administrativa es fcil percibir la necesidad que tena el Poder Judicial as como los Jueces Contencioso Administrativos de realizar esta reforma al Proceso Contencioso Administrativo, el cual desde los ltimos 40 aos se haba regido por las disposiciones de la derogada Ley No. 3667, la cual proporcionaba elementos que limitaban la Tutela Judicial Efectiva de los intereses de los administrados hacindose imperante la puesta en marcha del Aparato Judicial a travs de mecanismos que le permitieran salvaguardar los derechos del administrado.

Pocas son las observaciones que se pueden hacer al nuevo cuerpo normativo por cuanto se encuentra encauzado sobre fundamentos bsicos de Orden Constitucional, entre los que destacan la democratizacin de proceso, la tutela judicial efectiva, la igualdad de trato entre quienes acuden a la va contenciosa, el predominio de la informalidad del proceso as como el respeto al debido proceso como elemento garante de los

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derechos de las partes de manera tal que, el Cdigo Procesal Contencioso promete a la sociedad costarricense principios de igualdad con ideales altivos para ser ejecutados a travs de la participacin ciudadana y administrativa en la tendencia actual de un Estado Social y Democrtico de Derecho.

Esta nueva herramienta conferida a los Jueces Contenciosos Administrativos se establece como un instrumento procesal til, al contar no slo con la aplicacin de plazos cortos y ofrecer al administrado la simplificacin de trmites sino que ofrece al administrado un proceso claro con etapas procesales claramente establecidas con un juez responsable de velar por el cumplimiento de las normas y principios que garanticen la proteccin de los derechos del administrado a travs del otorgamiento de amplias facultades de accin.

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