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LA STORIA ELETTORALE

ITALIANA

Francesco Reale

1
A mio padre

2
“ La vittoria ha mille
padri, la sconfitta è
orfana”

Winston Churchill

Abstract
Definire i sistemi elettorali come un puro e semplice calcolo
matematico, che trasformi le preferenze dell’elettorato in
assegnazione di seggi o cariche , sarebbe sicuramente
riduttivo. Sulla base di questo presupposto l’obiettivo
dell’elaborato è quello di evidenziare come il sistema
elettorale italiano abbia subito , nell’era contemporanea ,
inevitabili trasformazioni . Ho cercato di analizzare ,
partendo dal 1861 fino ai giorni nostri, il processo evolutivo
e mutevole delle elezioni , in funzione delle molteplici
situazioni politiche e sociali. Inoltre ho tenuto conto di come
le stesse mutazioni interne, abbiano influenzato gli equilibri
del sistema politico in Italia ; è risultato inevitabile che le

3
scelte , riguardo i sistemi elettorali, abbiano subito i
condizionamenti socio-politici legati alle questioni
governative. Uno sguardo attento va anche al voto per le
amministrazioni locali, nonché alle proiezioni delle nostre
preferenze verso il consolidamento dell’Unione europea.
Infine mi è sembrato doveroso sottolineare, come lo stesso
sistema elettorale attuale sia motivo di discussione
parlamentare, dimostrazione che il processo è da
considerarsi dinamico e inarrestabile.

4
INDICE

Premessa

CAPITOLO 1

Le origini: dal Regno d’Italia all’avvento del fascismo

CAPITOLO 2
La forma di governo parlamentare prevista dalla Costituzione e la
sua prima applicazione (1948-1953)

CAPITOLO 3
Una forma di governo a pluralismo estremo e polarizzato (1953-
1992) e
la riforma elettorale maggioritaria del 1993

CAPITOLO 4
Verso il bipolarismo: tentativi di riforma costituzionale

Capitolo 5
Le amministrazioni locali e un voto per l’Europa

Fonti bibliografiche
Siti Internet
Conclusioni

5
PREMESSA

Le schede di lettura che compongono il presente


elaborato intendono offrire un contributo informativo
a margine di un dibattito , quello sulla riforma del
sistema elettorale , destinato a dominare a lungo la
scena politica e legislativa. Il fine è fornire una serie
di sintetici, ma puntuali resoconti, sui sistemi
elettorali che hanno caratterizzato la nostra storia
repubblicana e che disciplinano la formazione degli
organi che esprimono la rappresentanza politica nel
nostro Paese. Ho voluto aggiungere una serie di
informazioni relative alla evoluzione e alla
trasformazione del sistema elettorale italiano,
nell’ambito di significativi passaggi storici, al fine di
evidenziare il confronto tra le realtà sociali che
hanno caratterizzato la metamorfosi democratica
della nostra società. Questa lettura del percorso ,
dedicata ai sistemi elettorali italiani, permette di
cogliere il senso di un faticoso, lungo e ancora non
concluso progetto volto a soddisfare le esigenze,
progressivamente emerse, di un più diretto e

6
coinvolgente rapporto tra cittadini-elettori e organi
della rappresentanza politica. Va sicuramente
riconosciuto che l’impianto proporzionalista ,
pressoché puro della legislazione elettorale
immediatamente successiva all’entrata in vigore
della Costituzione del 1948, ha permesso di
soddisfare le esigenze di ampia rappresentatività
delle istituzioni di una giovane democrazia, ancora
bisognosa di assicurare l’integrazione politica di
ampie fasce della sua popolazione, tradizionalmente
emarginate dai processi della rappresentanza
politica. Vero è, tuttavia, che gli anni a noi più vicini
hanno posto in termini sempre più stringenti
un’esigenza di funzionalità e di assunzione precisa di
ruoli e responsabilità, al pari di altre realtà presenti
nel panorama internazionale, da tempo
caratterizzate in questo senso. È il tema , ( per dirla
con Maurice Duverger ), del passaggio dalla
democrazia mediata, nella quale agli elettori è
sottratto il potere determinante di scelta ed
investitura sostanziale del Governo, con connessa
impossibile responsabilizzazione dello stesso ad un
preciso programma, alla democrazia immediata, nella
quale tale potere è restituito al suo naturale titolare.
La legge elettorale ha costituito nell’esperienza
italiana lo strumento principale di tale
trasformazione, perseguita ora per la via maestra

7
dell’intervento legislativo parlamentare, ora
mediante la via emergenziale del referendum
abrogativo. Le vicende relative all’approvazione
della ultima legge elettorale, nello scorcio finale della
XIV Legislatura , dimostrano peraltro i limiti di una
completa equiparazione della legge elettorale ad una
qualunque legge ordinaria soggetta ad approvazioni
a maggioranza semplice. Tirando le somme si può
forse rimanere perplessi di fronte alla
diversificazione dei modelli applicabili ai vari
periodi storici, tale da fare dell’Italia il paese
prediletto dagli studiosi di legislazione in materia di
voto e scienza dei sistemi elettorali; tuttavia
considerando questa varietà di soluzioni
territorialmente e anacronisticamente articolate, non
si può fare a meno di cogliere una conferma della
serietà e fecondità dello sforzo, che attraversa la
nostra storia degli ultimi anni, di realizzare un
diretto e più saldo collegamento tra elettori ed
istituzioni rappresentative e di governo.

8
CAPITOLO 1

Le origini: dal Regno d’Italia all’avvento del fascismo

Quando il Regno d’Italia nasce, nel 1861, eredita la forma


di governo che si era sviluppata, in via di prassi, nel Regno
di Sardegna e di conseguenza ne adotta anche la
Costituzione scritta, lo “Statuto albertino”. Suddetto testo
di stampo costituzionale flessibile, analogo ad altri
ottocenteschi, poneva le basi per quella che viene chiamata,
dalla dottrina italiana “forma di governo costituzionale
pura” 1 . Una forma di governo dualistica, caratterizzata da
una netta separazione tra due organi, forniti di due distinte
forme di legittimazione: il Re, legittimato su base
tradizionale ed il Parlamento, dotato di una camera elettiva,

1
V. C. MORTATI, Lezioni sulle forme di governo, Padova, Cedam, 1973.

9
sia pure eletta con suffragio limitato 2 , e pertanto legittimato
grazie al principio rappresentativo. Il governo era nominato
dal Re, e soltanto ad egli doveva rispondere, in un contesto
nel quale al regnante spettava una posizione di assoluta
preminenza 3 . L’evoluzione di questa forma di governo,
però, si era già indirizzata, nel Regno di Sardegna, verso
una forma di governo parlamentare, nella quale le decisioni
politiche venivano assunte dal binomio governo-
parlamento: la Camera elettiva era riuscita ad imporre al Re
la nomina di un Presidente del consiglio e di ministri graditi
alla maggioranza parlamentare, e la revoca di ministri
sgraditi, venendosi a configurare un rapporto di fiducia, in
base al quale il governo era responsabile del suo operato di
fronte al Parlamento 4 . Tale evoluzione, avvenuta senza
alcuna modifica dello statuto, non è stata priva di
incertezze, e molti autori hanno sottolineato come in Italia
il Re non ha mai ceduto appieno alcuni suoi poteri, specie

2
La Camera dei deputati. Il Senato era invece composto di membri nominati a
vita dal Re (Statuto albertino, art.33).

3
Statuto albertino, art. 5: spetta al Re il potere esecutivo; art. 6: Il re nomina e
revoca i suoi ministri;
art.9: spetta al Re lo scioglimento della Camera elettiva; art.7: il Re condivide il
potere legislativo, attraverso la sanzione sulle leggi.
4
V. S. MERLINI, Il governo costituzionale, in R. ROMANELLI, a cura di,
Storia dello Stato italiano, Donzelli, Roma, 1995;

10
nel campo della politica estera e della difesa. Nei momenti
di crisi, come è avvenuto nella c.d. “crisi di fine secolo”
(1898) di fronte alla crescita dei movimenti operai, con la
Marcia su Roma (1922) e con il crollo del fascismo (1943) il
Re ha ripreso in mano i poteri ancora riconosciutigli
formalmente dallo Statuto, come quello di nominare il
presidente del consiglio 5 . Il ruolo svolto dal sistema
elettorale e il suo impatto sul funzionamento della forma di
governo, in tutta questa fase, è stato minimo. Il Regno
d’Italia ha conosciuto un’alternanza di sistemi elettorali di
tipo maggioritario, basati su collegi uninominali o
plurinominali di piccole dimensioni, fino alla introduzione,
nel 1919, di un sistema elettorale di tipo proporzionale, con
il voto espresso in vasti collegi plurinominali su liste
contrapposte di candidati, rispetto alle quali l’elettore
5
Questi caratteri della forma di governo nel Regno d’Italia sono sottolineati da
U.ALLEGRETTI, Profilo di storia costituzionale italiana, Il Mulino, Bologna,
1989.

11
disponeva anche di un voto di preferenza. Quello che
invece è risultato decisivo per l’evoluzione non solo della
forma di governo, ma della forma di Stato, è stato
l’allargamento del suffragio, che in origine era rigidamente
censitario: si pensi che la legge elettorale del 1848
riconosceva il diritto di voto soltanto al 2% della
popolazione. Attraverso successive riforme (nel 1877 si
arriva al 7%, nel 1912 al 23%) si giunge, nel 1919, al
suffragio universale maschile (per quello femminile occorre
attendere il 1946). Pertanto, ad un sistema politico basato
sul notabilato locale, si sostituisce, attraverso i decenni, un
sistema più articolato, che vede la nascita dei partiti politici
di massa, cattolico e socialista, che sostengono fortemente
la legge elettorale proporzionale del 1919. Tuttavia, il breve
esperimento di democrazia parlamentare condotto tra il
1919 e il 1922 si scontra con la crisi del primo dopoguerra
e, in un quadro caratterizzato da instabilità governativa 6 e
disordine sociale, si assiste all’affermazione violenta del
movimento fascista: a seguito di una prova di forza del
partito fascista, con la Marcia su Roma, il Re, dopo aver
rifiutato di firmare il decreto di stato d’assedio, richiestogli
dai vertici militari e dal governo Facta, nomina Benito
Mussolini Presidente del consiglio, benché il partito fascista
fosse minoritario in parlamento. Dal 1922 il regime fascista
realizzò, progressivamente, un sistema elettorale

6
Tra il 1919 e il 1922 si susseguono sei governi, guidati da Francesco Saverio
Nitti (2), Giovanni Giolitti, Ivanoe Bonomi, Luigi Facta (2).

12
improntato su criteri diversi da un’ equa rappresentanza
democratica. La legge n. 2444 del 18 novembre 1923 (c.d.
legge Acerbo) 7 sanciva che il partito che avesse conquistato
almeno il 25% dei voti avrebbe ottenuto addirittura 2/3 dei
seggi. Il restante 1/3 sarebbe stato suddiviso tra le varie
liste di opposizione. La legge Acerbo del 1923 si iscriveva
perfettamente nel programma del regime fascista, che
voleva stravolgere le basi di uno stato liberale ormai afasico
e agonizzante. Infatti l’ abnorme premio di maggioranza
sancito dalla nuova normativa aveva il chiaro obiettivo di
rafforzare fino a renderla padrona della Camera elettiva la
maggioranza fascista. Lo stravolgimento del sistema
elettorale conobbe un ulteriore “ salto di qualità ” con la
legge n. 1019 del 17 maggio 1928, la quale sanciva che la
scelta dei candidati alle elezioni doveva essere operata dai
rappresentanti delle associazioni di categoria; essi avrebbero
proceduto compilando una lista di candidati in seguito

7
Visani scrisse sull'importanza politica della legge: « L'approvazione di quella
legge fu - questa la tesi sostenuta da Giovanni Sabbatucci, pienamente
condivisibile - un classico caso di "suicidio di un'assemblea rappresentativa",
accanto a quelli "del Reichstag che vota i pieni poteri a Hitler nel marzo del
1933 o a quello dell'Assemblea Nazionale francese che consegna il paese a
Petain nel luglio del 1940". La riforma forni all'esecutivo "lo strumento principe
- la maggioranza parlamentare - che gli avrebbe consentito di introdurre, senza
violare la legalità formale, le innovazioni più traumatiche e più lesive della
legalità statuaria sostanziale, compresa quella che consisteva nello svuotare di
senso le procedure elettorali, trasformandole in rituali confirmatori da cui era
esclusa ogni possibilità di scelta". »

13
approvata dal Gran Consiglio del Fascismo; ai cittadini non
restava che approvare o disapprovare in blocco con un “sì”
o un “no” la lista. Infine, con la legge n. 129 del 19 gennaio
1939 , la Camera dei Deputati fu abolita e sostituita dalla
Camera dei Fasci e delle Corporazioni 8 , non più elettiva in
quanto i suoi membri sarebbero stati proclamati dall’ alto.
Sinteticamente si può affermare che il processo formativo
di Democrazia indiretta abbia subito, nel periodo esaminato
, una forte inversione di tendenza. Molto distante risulta il
raggiungimento dei veri obiettivi, insiti nell’applicazione
pura della Democrazia in quanto tale.

8
l'art. 2 della legge istitutiva recitava: "Il Senato del Regno e la Camera dei
Fasci e delle Corporazioni collaborano col governo alla formazione delle leggi".

14
CAPITOLO 2

La forma di governo parlamentare prevista dalla


Costituzione
e la sua prima applicazione (1948-1953)

Negli anni dell’Assemblea costituente, la scelta in


favore di una forma di governo parlamentare appare
quasi inevitabile. Da un lato, essa era prefigurata
dalla “costituzione provvisoria”, ovvero il decreto
legislativo luogotenenziale n. 98 del 16 marzo 1946,
adottato nel periodo transitorio: vi si prevedeva una
forma di governo parlamentare, destinata a durare

15
fino all’entrata in vigore della nuova Costituzione 9 .
Dall’altro, con la sola eccezione del Partito d’azione
(un partito laico di impronta liberale che svolse un
ruolo importante nella lotta di liberazione ma
ottenne solo 7 seggi nell’Assemblea costituente), che
era favorevole a una forma di governo presidenziale
all’americana, tutti i principali partiti politici
(comunista, socialista, cattolico) erano sostenitori
della forma di governo parlamentare 10 . I costituenti,
peraltro, erano consapevoli del ruolo che la
frammentazione partitica nel parlamento del Regno
aveva svolto nel determinare il clima di instabilità
che aveva favorito l’avvento del fascismo. Essi,
pertanto, approvarono a larga maggioranza un
ordine del giorno, il c.d. “ordine del giorno
Perassi” 11 , nel quale si impegnavano ad adottare una

9
D.lgs.lgt. 98/1946, art. 3: “Il Governo è responsabile verso l´Assemblea
Costituente. Il rigetto di una proposta governativa da parte dell´Assemblea non
porta come conseguenza le dimissioni del Governo. Queste sono obbligatorie
soltanto in seguito alla votazione di una apposita mozione di sfiducia,
intervenuta non prima di due giorni dalla sua presentazione e adottata a
maggioranza assoluta dei Membri dell´Assemblea”.

10
V. G. SABBATUCCI,Storia Contemporanea “Il Novecento”, Laterza 2007
11
L’ordine del giorno Perassi, approvato il 5 settembre 1946 dall’Assemblea
costituente, stabiliva che “La seconda sottocommissione, ritenuto che né il tipo

16
forma di governo parlamentare, ma con dispositivi
idonei ad evitare quelle che erano chiamate le
“degenerazioni del parlamentarismo”. Quanto al
sistema elettorale, è totalmente assente in questa
fase l’idea che il sistema elettorale possa servire per
assicurare stabilità all’esecutivo ed incidere, quindi,
sulla forma di governo. I grandi partiti politici
protagonisti dell’Assemblea costituente vedono nel
sistema elettorale essenzialmente una garanzia della

de governo presidenziale né quello del governo direttoriale risponderebbero alle


condizioni della società italiana, si pronuncia per l'adozione del sistema
parlamentare, da disciplinarsi, tuttavia, con dispositivi idonei a tutelare le
esigenze di stabilità dell'azione di governo e ad evitare degenerazioni del
parlamentarismo”.

17
democrazia partecipativa e del pluralismo partitico
e optano, senza incertezze, per un sistema elettorale
di tipo proporzionale, che rispecchia quello
utilizzato per l’elezione dell’Assemblea costituente 12 .
La decisione appare fortemente influenzata dal
clima storico-politico in cui i costituenti operano: da
un lato, il ventennio fascista e la volontà di
ripristinare la centralità del parlamento, che il
fascismo aveva accantonato, in favore del governo;
dall’altro, le incertezze e diffidenze tra i partiti che
iniziavano ad affacciarsi con l’inizio della guerra
fredda. In Italia il sistema elettorale non è
costituzionalizzato. L’unica disposizione in materia,
nella Costituzione originaria, la si trovava nell’art.
57, secondo il quale “Il Senato della Repubblica è
eletto a base regionale”. Tuttavia, il sistema
proporzionale è sotteso a molti quorum previsti

12
Decreto legislativo luogotenenziale 10 marzo 1946, n. 74: con tale atto fu
adottato un sistema elettorale proporzionale "con voto diretto, libero e segreto,
attribuito a liste di candidati concorrenti" in 32 collegi plurinominali; nell'ambito
di ciascun collegio i seggi venivano attribuiti mediante la determinazione di un
quoziente elettorale (calcolato dividendo la somma dei voti validi espressi per il
numero dei seggi assegnati al collegio), corretto con "più uno" o con "più due",
a seconda che i seggi superassero o no il numero di 20. I seggi non attribuiti nei
vari collegi venivano assegnati in un collegio unico nazionale sulla base dei voti
residui di ciascuna lista, mediante il quoziente naturale (ottenuto dividendo il
numero dei voti residui di tutte le liste per il numero dei seggi ancora da
attribuire).

18
dalla Costituzione e a molti articoli sulla formazione
degli organi 13 : d’altra parte, le prime leggi elettorali
dell’era repubblicana furono approvate dalla stessa
Assemblea costituente 14 . Il sistema elettorale in esse
previsto era a prima vista diverso per le due Camere,
come conseguenza di due ordini del giorno
approvati in Assemblea costituente: per l’elezione
della Camera dei deputati vi si stabiliva il sistema
proporzionale, per il Senato quello maggioritario.
Nella legge elettorale per la Camera, in tal modo, si
dava vita a un sistema proporzionale a liste
concorrenti, mentre la legge per l’elezione del
Senato prevedeva l’assegnazione dei seggi in collegi
uninominali se si fosse ottenuto il 65% dei voti, un
quorum molto difficile da raggiungere, come
l’esperienza avrebbe dimostrato 15 . In mancanza di
tale quorum, i seggi sarebbero stati assegnati, a
livello regionale, con un sistema proporzionale, per
13
Si pensi all’art.82 Cost., secondo il quale “Ciascuna Camera può disporre
inchieste su materie di pubblico interesse. A tale scopo nomina fra i propri
componenti una commissione formata in modo da rispecchiare la proporzione
dei vari gruppi.
14
Legge 20 gennaio 1948, n. 6 “Norme per l’elezione della Camera dei
deputati”; legge 6 febbraio 1948 n. 29 “Norme per l’elezione del Senato della
Repubblica”.
15
I senatori eletti con tale maggioranza sono stati soltanto 15 nel 1948, 6 nel
1953, 5 nel 1958, 3 nel 1963, 2 nel 1968, 2 nel 1972, 2 nel 1976, 1 nel 1979, 1
nel 1983, 1 nel 1987, 2 nel 1992.

19
cui nella pratica i due sistemi hanno finito per
funzionare in modo molto simile. Nel corso della I
legislatura (1948-1953) il sistema mostrò la
tendenza ad un funzionamento bipolare, grazie ai
risultati elettorali del 18 aprile 1948 che, nel clima
della guerra fredda, vedevano contrapporsi da un
lato la Democrazia cristiana, DC, con il 48, 5% dei
voti, dall’altro il Fronte popolare, una alleanza tra
comunisti, PCI e socialisti, PSI, con il 31% dei voti.
Tuttavia, fin da allora emersero difficoltà a garantire
la stabilità di governo, come testimonia il
susseguirsi, in tale fase, di ben tre esecutivi, tutti
guidati da De Gasperi. Il principale problema era
rappresentato dalla presenza di governi di
coalizione e dalla fragilità delle coalizioni: si iniziò
pertanto a riflettere sulla esigenza di una riforma

20
elettorale che rafforzasse la posizione del governo 16 ,
riforma che fu approvata alla fine della legislatura,
in un clima di violento scontro politico. La legge
elettorale del 1953, che i suoi oppositori definirono
allora "Legge truffa" 17 , fu una modifica in senso
maggioritario della legge proporzionale vigente
all'epoca dal 1946. Promulgata il 31 marzo 1953
(n° 148/1953) , la legge, composta da un singolo
articolo, introdusse un nuovo premio di
maggioranza consistente nell'assegnazione del 65%
dei seggi della Camera dei Deputati alla lista o a un
gruppo di liste apparentate in caso di
raggiungimento del 50% più uno dei voti validi.
Voluta dal Governo di Alcide De Gasperi, venne
proposta al Parlamento dal ministro dell' Interno
Mario Scelba e fu approvata solo con i voti della
maggioranza, nonostante i forti dissensi manifestati
dalle altre formazioni politiche di destra e sinistra.
Vi furono grandi proteste contro la legge, sia per la
procedura di approvazione che per il suo merito. Il
passaggio parlamentare della legge vide un lungo
dibattito alla Camera, ma una lettura fulminea al
Senato, i cui presidenti Paratore e Gasparotto in
sequenza si dimisero quando capirono che la

16
V. M.S.PIRETTI,La fabbrica del voto,Laterza, 1998
17
Legge 31 marzo 1953, n. 148.

21
maggioranza aveva intenzione di forzare la mano
per ottenere la pubblicazione in Gazzetta Ufficiale in
tempo per svolgere le elezioni in primavera con la
nuova legge. Il nuovo Presidente della Camera alta,
Meuccio Ruini, approfittò della sospensione

domenicale dei lavori per la Domenica delle Palme


del 1953 per riaprire la seduta e votare l'articolo
unico della legge: ne scaturì un tumulto d'aula, che
secondo Falcone Lucifero produsse l'uscita dall'aula
del segretario generale Galante alla testa dei
funzionari parlamentari (a suo dire, il resoconto
della seduta fu redatto direttamente nei locali del
Gruppo della Democrazia Cristiana). Il gruppo del
PCI contestò la regolarità della seduta,

22
preannunciando che non avrebbe mai votato a
favore del processo verbale di quella seduta: non ve
ne fu bisogno, perché il giorno dopo il Capo dello
Stato firmò il decreto di scioglimento delle Camere
ed il Senato si riconvocò solo nella nuova
legislatura. In ogni caso, quel processo verbale non
fu mai approvato e il 31 luglio dell'anno successivo
la legge maggioritaria fu abrogata 18 . Quanto al
merito, la polemica s'è riaperta negli ultimi anni.
Secondo gli oppositori l'applicazione della riforma
elettorale avrebbe introdotto una distorsione
inaccettabile del responso elettorale. I fautori invece
vedevano la possibilità di assicurare al Paese dei
governi stabili non ritenendo praticabili alleanze più
ampie con i partiti di sinistra o con i monarchici e i
neofascisti rimasti. Se anche appare scorretto
sostenere che la Costituzione del 1948 recepisse un
favore per il proporzionale, è però vero che già da
allora il sistema del premio di maggioranza era
considerato assai rudimentale, per conseguire le
esigenze di governabilità delle democrazie moderne,
da buona parte della dottrina politologica. Queste
critiche sono rimerse, a cinquant'anni di distanza,
nei confronti della legge n. 270 del 2005 (il
cosiddetto "Porcellum", dall'epiteto denigratorio

18
V. G. PASQUINO; I sistemi elettorali, Il Mulino, Bologna, 2006

23
rivoltole dal suo stesso proponente, l'allora
ministro Calderoli) 19 .

19
Già Ministro delle riforme istituzionali nel governo Berlusconi II, è
coordinatore delle Segreterie nazionali della Lega Nord per l'indipendenza della
Padania e vice-presidente del Senato. Attualmente copre l'incarico senza
portafoglio di Ministro per la Semplificazione Normativa.

24
Capitolo 3
Una forma di governo a pluralismo estremo e
polarizzato (1953-1992)
e la riforma elettorale maggioritaria del 1993

Nelle successive legislature, i timori sul


funzionamento della forma di governo italiana si
concretizzarono, e l’Italia divenne un caso di
scuola per i politologi, quanto a instabilità e
scarsa durata dei governi. In questo periodo, che
copre nove legislature (dalla II alla X), si
susseguirono ben 42 governi 20 . Si trattava di
coalizioni, imperniate sulla Democrazia cristiana,
alla quale si affiancavano partiti centristi e, a

20
V.S. CORRADO, Elezioni e partiti in Europa : Assetti istituzionali, partiti
politici, risultati e sistemi elettorali dal 1945 ad oggi, Feltrinelli;1979

25
partire dall’inizio degli anni Sessanta, anche il
partito socialista. La instabilità era generata da
problemi interni alle coalizioni e a volte agli stessi
partiti, rispetto ai quali i meccanismi previsti
nell’art. 94 si dimostrarono del tutto inutili: le crisi
di governo non furono mai generate da un voto di
sfiducia, ma assumevano sempre carattere
extraparlamentare. In tale situazione, il ruolo di
mediazione del Presidente della Repubblica,
nella soluzione delle crisi di governo, si rivelò
decisivo e si svilupparono molteplici convenzioni
costituzionali che andarono ad integrare le scarne
disposizioni degli artt.92 e 93 Cost. 21 , sulla
formazione del governo, e dell’art.88 Cost., sullo
scioglimento delle Camere. La causa della
instabilità è unanimemente trovata nel sistema
partitico, la cui frammentazione si proiettava,
attraverso il sistema elettorale proporzionale,
sulla composizione delle Camere. Peraltro, né i
regolamenti interni di queste, quanto alla
formazione dei gruppi parlamentari, né le leggi
sul finanziamento della politica, contenevano
norme finalizzate a favorire una semplificazione
del quadro partitico. Si è pertanto parlato di

21
Varie fonti Costituzionali.

26
“multipartitismo estremo e polarizzato” 22 , per
indicare un sistema caratterizzato da elevata
frammentazione ideologica, nel quale i partiti
estremi (comunisti e neofascisti) hanno ideologie
ritenute antisistema e non possono partecipare
alla maggioranza, mentre il partito di centro (DC)
è costretto a governare con i piccoli partiti di
centro-destra o centro-sinistra., per cui l’unico
cambiamento possibile è la rotazione dei partner
minori (liberali, repubblicani, socialdemocratici).
Di conseguenza, l’Italia è stata definita una
“democrazia mediata”, utilizzando la
23
classificazione introdotta da Duverger : nel

22
V.G. PASQUINO,Nuovo corso di scienza politica,Il Mulino,Bologna,2004
23
Maurice Duverger (Angoulême, 5 giugno 1917) è un giurista,
sociologo e politologo francese. Esperto di diritto pubblico, al suo nome è legata
la teorizzazione dell'elezione a suffragio universale e diretto del presidente del
Consiglio dei ministri.

27
senso che gli elettori, al momento delle elezioni,
danno un mandato in bianco ai partiti per la
formazione del governo, sulla quale non possono
in alcun modo incidere. Il tema della riforma della
forma di governo è diventato attuale dagli inizi
degli anni Ottanta, quando si è cominciato a
discutere, nelle forze politiche, di una “grande
riforma” che rendesse possibili governi più
stabili e forti. A tale fine, nel 1983, è stata istituita,
con deliberazione delle due Camere, una
commissione parlamentare per le riforme
istituzionali (c.d. “commissione Bozzi”, dal nome
del suo presidente), che ha elaborato alcune
proposte, rimaste però senza seguito. Molteplici
altre proposte si sono susseguite negli anni, volte
a introdurre forme di governo presidenziali,
semipresidenziali, neoparlamentari, o a rafforzare
i congegni di razionalizzazione della forma
parlamentare, ad esempio introducendo la
sfiducia costruttiva: l’Italia è sembrata
ripercorrere il dibattito che aveva travagliato la
IV Repubblica francese. Tuttavia, tutto si è
concluso in un niente di fatto: anche se l’art.138
Cost. prevede che sia sufficiente la maggioranza
assoluta delle due Camere per modificare la
Costituzione (in questo caso è possibile la

28
richiesta di un referendum confermativo) 24 , è
prevalsa a lungo l’interpretazione secondo la
quale per “grandi riforme” occorrerebbe la più
alta maggioranza dei 2/3, quasi impossibile da
raggiungere sul tema della forma di governo. E’
stato soltanto agli inizi degli anni Novanta che si
sono create le condizioni politiche per introdurre
alcune riforme. Infatti, la XI legislatura (1992-
1994) ha visto il crollo dell’intero sistema partitico
nato nel secondo dopoguerra, in conseguenza
delle inchieste giudiziarie che vanno sotto il nome
di “mani pulite”. In questo clima, caratterizzato

24
Articolo 138: “Le leggi di revisione della Costituzione e le altre leggi
costituzionali sono adottate da ciascuna Camera con due successive
deliberazioni ad intervallo non minore di tre mesi, e sono approvate a
maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera nella seconda
votazione. Le leggi stesse sono sottoposte a referendum popolare quando, entro
tre mesi dalla loro pubblicazione, ne facciano domanda un quinto dei membri di
una Camera o cinquecentomila elettori o cinque Consigli regionali. La legge
sottoposta a referendum non è promulgata se non è approvata dalla maggioranza
dei voti validi. Non si fa luogo a referendum se la legge è stata approvata nella
seconda votazione da ciascuna delle Camere a maggioranza di due terzi dei suoi
componenti”.

29
dai governi “tecnici” di Giuliano Amato (un
professore di diritto costituzionale da lungo
tempo in politica con il Partito socialista) e Carlo
Azeglio Ciampi (già Governatore della Banca
d’Italia) supportati dal sostegno del Presidente
della Repubblica, Oscar Luigi Scalfaro,
l’attenzione si è concentrata sulla riforma delle
leggi elettorali, vista come primo passo verso una
riforma della forma di governo. Un importante
impulso in questa direzione è derivato dal
“movimento referendario”, che diede voce ai
diffusi sentimenti di insoddisfazione ed
inquietudine che animavano la società. Si ritenne

che l’applicazione del sistema elettorale vigente


avesse provocato un “eccesso di
proporzionalismo” favorendo, di fatto, una
crescente frammentazione delle forze politiche,

30
causa della degenerazione del sistema dei partiti,
dei finanziamenti illeciti, della corruzione del
sistema politico. Tale movimento, trasversale
rispetto ai partiti politici, promosse due
referendum abrogativi, volti a manipolare, tramite
sapienti “tagli”, le leggi elettorali del 1948,
stravolgendone il testo 25 . Il primo, che si tenne
nel giugno 1991, era finalizzato alla introduzione
di una “preferenza unica”, per porre fine a brogli
elettorali, ed ottenne una percentuale di sì del
95,6% dei votanti. Il secondo, molto più rilevante,
mirava a rendere effettivamente maggioritaria la
legge elettorale del Senato, eliminando l’obbligo
del raggiungimento del 65% dei voti nel collegio,
ed ottenne l’82,7% dei sì. In conseguenza di
questo secondo referendum, il Parlamento
affrontò con imprevista sollecitudine il tema delle
riforme elettorali approvando nell’agosto 1993 le
25
L’uso di questo strumento si spiega con il fatto che nella Costituzione italiana
l’unico referendum previsto, se si toglie quello costituzionale dell’art.138, è
finalizzato ad abrogare “una legge o una parte di essa” (art.75). Ciò ha
determinato in molti casi un uso manipolativo del referendum abrogativo, al fine
di ottenere una “normativa di risulta” (dopo l’abrogazione referendaria)
totalmente diversa da quella preesistente. La corte costituzionale, che valuta in
via preventiva l’ammissibilità dei referendum abrogativi, per molti anni ha
negato accesso ai quesiti manipolativi e a quelli in materia elettorale, ma ha
modificato la sua giurisprudenza in occasione del referendum del 1991 (sentenza
n. 49 del 1991).

31
nuove leggi per la Camera e per il Senato 26 .
Per Legge Mattarella, dal nome del suo
relatore, Sergio Mattarella, si intende difatti la
riforma della legge elettorale, che fu attuata in
seguito al referendum del 18 aprile 1993, che
introdussero in Italia per l'elezione del Senato e
della Camera dei deputati un sistema elettorale
in gran parte maggioritario a turno unico,
sostituendo il precedente proporzionale, in
vigore dal 1946. La legge è stata la prima volta
applicata nelle elezioni politiche del 1994 ed è
stata in vigore fino alle elezioni del 2001, per
l'approvazione della legge 21 dicembre n.
270/2005, di orientamento proporzionale. Questa
riforma del sistema elettorale venne
soprannominata Mattarellum da Giovanni Sartori

26
Legge 4 agosto 1993, n.277 “Nuove norme per l’elezione della Camera dei
deputati” e legge 4 agosto 1993, n.276, “Norme per l’elezione del Senato della
Repubblica”.

32
con un ampio e duraturo seguito fra i
commentatori politici nei media. La Legge
Mattarella configurava un sistema elettorale
maggioritario, corretto da una sensibile quota
proporzionale pari ad un quarto dei seggi di
ciascuna assemblea. In prima istanza, il territorio
nazionale era suddiviso in 475 collegi
uninominali per la Camera, e in 232 per il Senato.

L'attribuzione di questo primo gruppo di seggi


avveniva molto semplicemente in base ad un
sistema maggioritario a turno unico plurality:
veniva eletto parlamentare il candidato che

33
avesse riportato la maggioranza relativa dei
suffragi nel collegio. Nessun candidato poteva
presentarsi in più di un collegio. I rimanenti seggi
erano invece assegnati con un metodo
tendenzialmente proporzionale, funzionante però
con meccanismi differenziati fra le due
assemblee. Per quanto riguarda la Camera,
l'elettore godeva di una scheda elettorale
separata per l'attribuzione dei 155 seggi residui,
cui accedevano solo i partiti che avessero
superato la soglia di sbarramento 27 nazionale del
4%. Il calcolo dei seggi spettanti a ciascuna lista
veniva effettuata nel collegio unico nazionale
mediante il metodo Hare dei quozienti naturali e
dei più alti resti; tali seggi venivano poi ripartiti,
in ragione delle percentuali delle singole liste a
livello locale, fra le 26 circoscrizioni
plurinominali in cui era suddiviso il territorio
nazionale, e all'interno delle quali i singoli
candidati , che potevano corrispondere a quelli
presentatisi nei collegi uninominali , venivano
27
Per evitare la frammentazione dei sistemi partitici, le formule proporzionali
prevedono per lo più clausole di sbarramento definite anche soglie di esclusione
( o di accesso al parlamento ). Di solito, queste soglie sono fissate non in cifra
assoluta, ma in termini percentuali : ad esempio, il 3 per cento su scala nazionale
in Spagna e Grecia, paese nel quale la formula è stata introdotta con le elezioni
del 1993; il 4 per cento in Norvegia e Svezia; il 5 per cento in Germania.

34
proposti in un sistema di liste bloccate senza
possibilità di preferenze. Il meccanismo era però
integrato dal famigerato metodo dello scorporo 28 ,
volto a dar compensazione ai partiti minori
fortemente danneggiati dall'uninominale:
successivamente alla determinazione della soglia
di sbarramento, ma antecedentemente al riparto
dei seggi, alle singole liste venivano decurtati
tanti voti quanti ne erano serviti a far eleggere i
vincitori nell'uninominale , cioè i voti del secondo
classificato più uno , i quali erano obbligati a
collegarsi ad una lista circoscrizionale. Per quanto
riguarda il Senato, gli 83 seggi proporzionali
venivano assegnati, secondo il dettato
costituzionale, su base regionale. In ogni Regione
venivano assommati i voti di tutti i candidati
uninominali perdenti che si fossero collegati in
una lista regionale, ed i seggi venivano assegnati
utilizzando il metodo D'Hondt 29 delle migliori

28
Per aggirare la quota proporzionale venivano usate le cosiddette liste civetta,
ossia delle liste fittizie cui venivano collegati i candidati nei collegi uninominali.
Alle elezioni del 2001 una di queste liste civetta, collegata alla Casa delle
Libertà, prese il nome di Abolizione Scorporo.
29
Nei sistemi proporzionali, ci sono diverse formule di traduzione dei voti in
seggi, che con poche variazioni del meccanismo, sono suscettibili di produrre
modifiche significative sulla rappresentanza parlamentare dei partiti. Le tre più
diffuse sono la formula Saint-Lague modificata ( utilizzata in Danimarca,

35
medie: gli scranni così ottenuti da ciascuna lista
venivano assegnati, all'interno di essa, ai
candidati perdenti che avessero ottenuto le
migliori percentuali elettorali. Ancor più che alla
Camera, ove lo scorporo era parziale, lo
scorporo totale previsto per il Senato faceva
funzionare la quota proporzionale di fatto come
una stramba quota minoritaria, in aperto contrasto
con l'impianto generale della legge elettorale.

Norvegia e Svezia ), la formula d’Hondt ( a lungo utilizzata in Germania, adesso


utilizzata in Spagna ) e la formula Hare ( utilizzata in Germania dopo il 1987 ).

36
CAPITOLO 4

Verso il bipolarismo: tentativi di riforma costituzionale

Il nuovo sistema è stato sperimentato nel 1994, nel 1996 e


nel 2001 e ha prodotto risultati non univoci. Nella prima
applicazione, nelle elezioni del 1994, esso non ha
semplificato il quadro politico: ottennero seggi ben 21
formazioni politiche, la maggior parte delle quali erano
riunite in tre coalizioni, di centro, di centro-sinistra, di
centro-destra (quest’ultima forte della maggioranza
assoluta dei seggi nelle due camere). Il governo che si
formò, però, guidato dal nuovo leader del centro-destra
Silvio Berlusconi, famoso imprenditore con rilevanti

37
interessi nel settore dei mass media, fu di breve durata
(solo nove mesi), e fu costretto a dimettersi, secondo la
vecchia prassi delle crisi extraparlamentari, per l’uscita dal
governo di un partito della coalizione. Tale crisi produsse
un acceso dibattito, nel quale intervennero molti
costituzionalisti, circa l’impatto della riforma del sistema
elettorale sulla forma di governo 30 . Le successive elezioni
del 1996, e quelle del 2001, hanno mostrato la tendenza
ad un funzionamento bipolare del sistema politico e ad
una crescente personalizzazione della competizione
elettorale: entrambe hanno visto fronteggiarsi quasi
esclusivamente due coalizioni, una di centro-sinistra
(l’Ulivo), vincitrice nel 1996, guidata da Romano Prodi,
un economista cattolico che aveva già rivestito importanti
incarichi pubblici e una di centro-destra (la Casa delle
libertà), capeggiata da Berlusconi, vincitrice nel 2001.Tale
tendenza è stata enfatizzata dall’utilizzo, per i candidati nei
collegi uninominali collegati ai partiti di ciascuna delle
due coalizioni, di identici contrassegni, contenenti, oltre al
simbolo della coalizione, anche l’indicazione del nome del
“candidato premier” 31 . Entrambe le legislature, benché

30
V. M.S. PIRETTI, La fabbrica del voto , Laterza, Bari, 1998.
31
Le elezioni primarie sono state promosse in Italia da Romano Prodi e Arturo
Parisi a partire dalle elezioni regionali del 2005, per delegare i potenziali elettori
nella scelta dei candidati alla presidenza di due Regioni, la Puglia e la Calabria.
Tuttavia, il più importante esempio di elezione primaria, svolta su scala
nazionale e indirizzato a tutti gli elettori italiani di centrosinistra, si è svolto il 16

38
durate assai più a lungo della maggior parte delle
legislature repubblicane, hanno però evidenziato una serie
di irrisolti problemi nel nuovo quadro bipolare. La
estrema frammentazione delle coalizioni e in secondo
luogo il fenomeno del transfughismo hanno fatto
emergere tutti i limiti dell’utilizzo dei sistemi elettorali

quali strumenti per incidere sul funzionamento della


forma di governo e ha spostato di nuovo l’attenzione sul
tema delle riforme costituzionali. In questo campo, a
partire dagli inizi degli anni Novanta un tentativo di
riforma è stato infine posto in essere, in via unilaterale dal
governo, nel corso della XIV legislatura 32 . Le Camere
hanno approvato a maggioranza assoluta il testo di una
riforma costituzionale di tutta la Parte II della

ottobre 2005 quando l'Unione ha chiesto ai suoi elettori di scegliere il candidato


alla Presidenza del Consiglio per le future elezioni politiche, che hanno conferito
l'incarico a Romano Prodi. La coalizione di centrodestra, la Casa delle Libertà,
non ha mai organizzato elezioni primarie per scegliere i suoi candidati.
32
La XIV Legislatura è durata dal 30 maggio 2001 al 27 aprile 2006.

39
Costituzione, compresa la forma di governo, che è stato
sottoposto agli elettori e da questi bocciato nel
referendum costituzionale 33 del 25 e 26 giugno 2006. Il
progetto prevedeva una sostanziale elezione diretta del
presidente del consiglio (chiamato Primo ministro nel
testo), che avrebbe dovuto poi nominare e revocare i
ministri. Il rapporto di fiducia tra Primo ministro e
Camera (il progetto prevede l’abbandono del
bicameralismo perfetto) era implicito: qualora si fosse
rotto, il parlamento avrebbe dovuto essere sciolto. Al
contempo, al Primo ministro era affidato il potere di
scioglimento delle camere. Egli, inoltre, poteva porre la
questione di fiducia su di un disegno di legge per farlo
approvare subito e senza emendamenti dalle Camere, con
appello nominale. In caso di voto contrario avrebbe
dovuto dimettersi, ma anche la Camera sarebbe stata
sciolta, salvo l’intervento della sfiducia costruttiva, ovvero
di un voto compatto della medesima maggioranza emersa
dalle elezioni in favore di un nuovo Primo ministro.
Questo testo ha provocato una levata di scudi in gran
parte della dottrina, in quanto, anche se finalizzato a

33
Il testo del quesito referendario recita: « Approvate il testo della Legge
Costituzionale concernente 'Modifiche alla Parte II della Costituzione' approvato
dal Parlamento e pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 269 del 18 novembre
2005? »

40
superare alcune disfunzionalità del sistema italiano, è stato
accusato di dare luogo a una eccessiva concentrazione di
potere in un “uomo solo” e svuotando i poteri di garanzia
e controllo del Presidente della repubblica e sulla base di
tali argomenti è stato bocciato dagli elettori 34 . In questo
quadro si inserisce la legge 21 dicembre 2005, n. 270,
fortemente voluta dalla maggioranza di governo di centro-
destra e da questa approvata con il duro dissenso
dell’opposizione (che è uscita dall’aula al momento del
voto). Tale legge, infatti, per un lato è legata alla riforma
costituzionale bocciata con il referendum costituzionale 35
del giugno 2006, della quale avrebbe dovuto costituire il
complemento. Per un altro, è frutto del clima politico di
contrapposizione e scontro che ha dominato la XIV
legislatura e che ha spinto la maggioranza a modificare,
poco prima delle elezioni, la legge elettorale del 1993, la
cui applicazione era apparsa ad essa sfavorevole, secondo i
sondaggi e le proiezioni degli analisti. La legge nº 270
del 21 dicembre 2005 è una legge elettorale italiana,

34
Il referendum, che ha visto partecipare al voto il 52,3% degli aventi diritto ha
prodotto : Risposta affermativa SI’ 9.962.348 pari al 38.68% ; risposta negativa
NO 15.791.293 pari al 61.32%.
35
Il testo del quesito referendario recita: « Approvate il testo della Legge
Costituzionale concernente 'Modifiche alla Parte II della Costituzione' approvato
dal Parlamento e pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 269 del 18 novembre
2005? »

41
scritta principalmente dall'allora Ministro Roberto
Calderoli e ha modificato il precedente meccanismo
misto, per 3/4 a ripartizione maggioritaria dei seggi, in
favore di un sistema proporzionale corretto, a coalizione,
con premio di maggioranza ed elezione di più
parlamentari contemporaneamente in collegi estesi, senza
possibilità di indicare preferenze. Il sistema introdotto
dalla legge 270 è completamente nuovo, anche se il
premio di maggioranza per la coalizione vincente
alla Camera (un vero e proprio unicum nel contesto
europeo) era già apparso in due leggi elettorali italiane del
passato: la legge Acerbo del 1923 e la cosiddetta "legge
truffa" del 1953. Punti salienti della legge sono:

42
ƒ Abolizione dei collegi uninominali: l'elettore
precedentemente poteva votare su due schede per la
Camera dei Deputati e una scheda per il Senato,
mentre la parte proporzionale alla Camera veniva
espressa con la seconda scheda, dando la possibilità di
scegliere una lista, al Senato si procedeva a un recupero
su base regionale fra i non eletti all'uninominale.

ƒ Liste bloccate: con l'attuale sistema, replicante


quello in vigore per la quota proporzionale prevista dal
precedente Mattarellum 36 , l'elettore si limita a votare
solo per delle liste di candidati, senza la possibilità,
come si verifica tuttora per le elezioni europee,
regionali e comunali, d'indicare preferenze. L'elezione
dei parlamentari dipende quindi completamente dalle
scelte e dalle graduatorie stabilite dai partiti.

ƒ Premio di maggioranza: viene garantito un minimo


di 340 seggi alla Camera dei Deputati alla coalizione
che ottiene la maggioranza relativa dei voti. Da notare
che 12 seggi, assegnati alla circoscrizione Esteri, sono
contemplati a parte, come anche il seggio della Valle
d'Aosta. I voti della Valle d'Aosta e degli italiani

36
Questa riforma del sistema elettorale venne
soprannominata Mattarellum da Giovanni Sartori, con un ampio e duraturo
seguito fra i commentatori politici nei media.

43
all'estero non sono calcolati nemmeno nella
determinazione della coalizione vincente. Per quanto
concerne il Senato, il premio di maggioranza è invece
garantito su base regionale, in modo da assicurare alla
coalizione vincente in una determinata regione almeno il
55% dei seggi ad essa assegnati.

ƒ Programma elettorale e capo della forza politica: la


legge prevede l'obbligo, contestualmente alla
presentazione dei simboli elettorali, per ciascuna forza
politica di depositare il proprio programma 37 e di
indicare il proprio capo.

37
Confrontando i programmi delle maggiori forze politiche si possono notare
analogie di proposte per quanto riguarda, ad esempio, la necessità di investire
su scuola, università e ricerca , seppur con diverse sfumature quanto al metodo
migliore per farlo.

44
ƒ Coalizioni: la legge prevede la possibilità di
apparentamento reciproco fra più liste, raggruppate
così in coalizioni. Il programma ed il capo della forza
politica, in caso di coalizione, devono essere unici: in
questo caso viene assunta la denominazione di Capo
della coalizione. Egli tecnicamente non è candidato
alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, poiché spetta
al Presidente della Repubblica la nomina di quel
incarico.

ƒ Soglie di sbarramento: per ottenere seggi alla


Camera, ogni coalizione deve ottenere almeno il 10%
dei voti nazionali; per quanto concerne le liste non
collegate la soglia minima viene ridotta al 4%. La stessa
soglia viene applicata alle liste collegate ad una
coalizione che non ha superato lo sbarramento. Le liste
collegate ad una coalizione che abbia superato la soglia
prescritta, partecipano alla ripartizione dei seggi se
superano il 2% dei voti, o se rappresentano la maggiore
delle forze al di sotto di questa soglia all'interno della
stessa (il cosiddetto miglior perdente). Al Senato le
soglie di sbarramento (da superare a livello regionale)
sono pari al 20% per le coalizioni, 3% per le liste
coalizzate, 8% per le liste non coalizzate e per le liste
che si sono presentate in coalizioni che non abbiano
conseguito il 20%.

45
ƒ Minoranze linguistiche 38 : le liste delle minoranze
linguistiche riconosciute coalizzate o non, potranno
comunque accedere al riparto dei seggi per la Camera
dei Deputati ottenendo almeno il 20% dei voti nella
circoscrizione in cui concorrono.
ƒ Sono inoltre previste per la prima volta delle
circoscrizioni estere 39 , che permetteranno di eleggere
12 seggi alla Camera dei Deputati e 6 seggi al Senato
della Repubblica .

38
La legge 482/1999 riconosce l'esistenza di dodici minoranze linguistiche
definite "storiche" e ne ammette a tutela le rispettive lingue.

39
Le circoscrizioni estere permetteranno di eleggere 12 seggi alla Camera dei
Deputati (6 in Europa, 3 in America Meridionale, 2 in America
Settentrionale e Centrale, 1 in Africa, Asia, Oceania e Antartide) e 6 seggi
al Senato della Repubblica (2 in Europa, 2 in America Meridionale, 1
in America Settentrionale e Centrale e 1 in Africa, Asia, Oceania e Antartide).

46
La prima applicazione di tale sistema, nelle elezioni
dell’aprile del 2006, ne ha mostrato pregi e difetti. Da un
lato, la tendenza alla bipolarizzazione del sistema politico
italiano è risultata enfatizzata dalla legge: nonostante la
formula proporzionale utilizzata, infatti, prevalgono gli
elementi di correzione del sistema proporzionale, che
premiano le coalizioni. Ciò spiega la scomparsa, quasi in
tutte le circoscrizioni, di eventuali “third parties”, a
differenza di quanto avvenuto nelle elezioni precedenti e
d’altro canto è continuata la tendenza alla
frammentazione delle forze politiche denotando come la
nuova legge elettorale non si è dimostrata capace di
produrre una maggioranza chiara. Quanto all’altra
“chimera” sempre inseguita nella storia della forma di
governo italiana, la stabilità, questa non è certamente
assicurata dalla legge elettorale. Non soltanto per la
esiguità e casualità della maggioranza al Senato, però;

47
piuttosto perché la stabilità dei governi esula dalle capacità
operative della legislazione elettorale, rientrando invece
nel terreno dei meccanismi costituzionali di rapporto tra i
diversi organi: qualsiasi coalizione che abbia vinto il
premio di maggioranza può rompersi il giorno dopo le
elezioni, senza che ciò imponga nuove elezioni. In altre
parole, i partiti della coalizione vittoriosa possono
“lucrare” il premio di maggioranza, e poi andare ciascuno
per la propria strada, dando vita a nuove e diverse
coalizioni, senza incorrere in alcuna sanzione. Emergono
così tutti i limiti dell’esperienza italiana degli ultimi 15
anni, che ha visto l’uso della legislazione elettorale come
strumento per razionalizzare la forma di governo. Se ne
comprendono le ragioni pratiche, in quanto è assai più
facile modificare la legge elettorale, a maggioranza
semplice in Parlamento, o con referendum abrogativo, che
modificare la Costituzione 40 . Si tratta, però, di uno
strumento non solo inadeguato, ma anche improprio:
privilegiando le esigenze della governabilità su quelle della
rappresentanza proprio nel momento più importante di
espressione della volontà popolare, le elezioni politiche, si
rischia di accentuare la distanza tra elettori ed eletti e la
sfiducia dei cittadini per la politica e le istituzioni,

40
V.S. CASSESE,Manuale di diritto pubblico, Giuffrè, 2005.

48
accrescendo l’apatia e la disaffezione al voto 41 . Questo è
un rischio che nessun sistema democratico può
permettersi di correre, nemmeno in nome della mitica
“governabilità”.

41
Alle elezioni politiche del 1948 ci fu un’affluenza per la Camera del 92 %; le
percentuali da allora fino ad oggi sono sensibilmente diminuite fino a giungere
al 81 % nelle politiche del 2001 . I numeri calano ulteriormente nelle elezioni
amministrative , e inoltre bisogna tener conto dei numerosi referendum che non
hanno raggiunto il quorum .

49
Capitolo 5

Le amministrazioni locali e un voto per l’Europa

Gli anni che vanno dal 1990 al 1999 rappresentano


un decennio di profondi cambiamenti sia nel
sistema di relazioni tra i diversi livelli istituzionali
in cui si riparte la Repubblica italiana, sia
nell’assetto organizzativo di ciascuno di essi 42 . La
ricca ed innovativa legislazione che ha interessato il
sistema delle autonomie regionali e locali ha

42
L’Art. 117 della Costituzione afferma inizialmente che la potestà legislativa è
esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei
vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali.

50
investito, infatti, sia la distribuzione delle
competenze, sia l’organizzazione dei processi
decisionali in ambito locale, contribuendo, in questo
modo, ad arricchire e perfezionare il principio
costituzionale di autonomia. Nell’ambito di queste
riforme normative un posto di primo piano
assumono le innovazioni in materia elettorale, a
partire dalla legge n. 81 del 1993, che ha previsto

l’elezione diretta dei sindaci e dei presidenti di


provincia e ha introdotto sistemi elettorali tendenti
a garantire una consistente maggioranza nei
consigli comunali e provinciali. Con riferimento ai
Comuni, la riforma del 1993 ha previsto una
disciplina differenziata a seconda del numero di
abitanti. Nei Comuni in cui la popolazione

51
inferiore a quindicimila abitanti l’elezione del
sindaco e del Consiglio comunale avviene con
sistema integralmente maggioritario e votazione in
un unico turno. In particolare Sindaco e Consiglio
sono eletti sulla base di liste concorrenti nell’intero
territorio del comune. Ciascuna lista esprime anche
un candidato capolista che è candidato alla carica di
sindaco. L’elettore dispone di un voto e vota
contestualmente la lista ed il relativo candidato alla
carica di sindaco. Dispone anche di un voto di
preferenza in favore di un candidato della lista
prescelta. È eletto alla carica di primo cittadino il
candidato che ha ottenuto il maggior numero di
voti validi. Si procede ad una votazione di
ballottaggio 43 soltanto nel caso di parità di voti. Alla
lista collegata alla candidatura a sindaco vincente
spettano i due terzi dei seggi assegnati al Consiglio.

43
Curiosa è la storia della parola “ballottaggio” nei nostri vocabolari.
Nell’Ottocento i linguisti toscani storcono la bocca. Il Fanfani non lo ammette
nel proprio dizionario, il Rigutini (suo stretto collaboratore nel “Vocabolario
italiano della lingua italiana parlata”) invece sì. Lo fa, è vero, a denti stretti. “Si
potrebbe dire ‘secondo scrutinio’, ma la voce francese ha preso il sopravvento e
a nessuno sarà possibile di cacciarla né con la ragione, né con le lepidezze”.
Fatto sta che il Tommaseo, dopo di lui, resisterà e non accetterà nel proprio
repertorio questo francesismo, mentre il Petrocchi (1900) sarà meno schizzinoso
e Panzini (1903) si accoderà al giudizio di Rigutini. Pochissime sono le
testimonianze letterarie. Carducci accoglie la parola in una sua lettera,
Pirandello in un romanzo.

52
I restanti seggi sono ripartiti proporzionalmente fra
le altre liste concorrenti e distribuite fra queste con

il metodo dei quozienti D’Hondt in base alla cifra


elettorale che ciascuna lista ha conseguito. Non è
prevista alcuna soglia di sbarramento per le liste ai
fini della partecipazione all’assegnazione dei seggi.
Nei Comuni con popolazione superiore ai 15 mila
abitanti, l’elezione del Sindaco e del Consiglio
comunale avviene con sistema proporzionale,
correzione maggioritaria e doppio turno di
votazione. All’atto della presentazione della
candidatura ciascun candidato a sindaco deve
dichiarare il collegamento con una o più liste
presentate per l’elezione del Consiglio comunale. La
circoscrizione elettorale è costituita dall’intero
territorio del comune. L’elettore dispone di due voti
, uno per la lista e l’altro per il candidato alla carica
di Sindaco e di un voto di preferenza per un
candidato della lista prescelta. E’ possibile

53
esprimere un voto disgiunto. L’assegnazione dei
seggi del Consiglio è fatta successivamente alla
proclamazione del candidato alla carica di Sindaco.
È proclamato eletto sindaco, al primo turno di
votazione, il candidato che ha ottenuto la
maggioranza assoluta dei voti validi (50 per cento
più uno). Se nessun candidato ottiene questo
risultato si procede ad un secondo turno elettorale
(ballottaggio) 44 , fra i due candidati alla carica di
sindaco che hanno ottenuto al primo turno il
maggior numero di voti. Per i candidati ammessi al
ballottaggio rimangono fermi i collegamenti con le
liste dichiarati al primo turno. Tuttavia, entro sette
giorni dalla prima votazione, essi hanno la facoltà
di dichiarare il collegamento con ulteriori liste. Al
secondo turno di votazione è eletto Sindaco il
candidato che ha ottenuto il maggior numero di
voti validi. Partecipano all’assegnazione dei seggi
44
Il termine "ballottaggio" deriva dal fiorentino ballotta, sinonimo di castagna.
Nella Firenze Rinascimentale infatti, esisteva la Torre della Castagna, un
edificio nel quale vi si riunivano i Priori delle Arti per decidere e votare riguardo
alle tematiche più importanti. Queste votazioni si svolgevano in conclavi lunghi
anche intere giornate senza influenze dall'esterno e nei quali il voto consisteva
nel porre delle castagne in uno dei sacchetti che simboleggiavano le varie
possibilità. Poi in rapporto al numero dei votanti si stabiliva il sacchetto con più
castagne e di conseguenza, la decisione scelta per maggioranza. Da qui l'uso
ancora attuale nelle elezioni di definire ballottaggio la scelta tra due o più
candidati.

54
soltanto le liste che hanno ottenuto almeno il 3 per
cento dei voti validi, o facciano parte di un gruppo
di liste che ha raggiunto complessivamente il 3 %
dei voti. L’attribuzione dei seggi alle liste è
effettuata successivamente alla proclamazione
dell’elezione del sindaco, al termine del primo o del
secondo turno. Se un candidato è proclamato eletto
al primo turno, alla lista o al gruppo di liste ad esso
collegate, che non abbiano già conseguito il 60% dei
seggi del Consiglio, ma abbiano ottenuto almeno il
40% dei voti validi, viene assegnato il 60% dei seggi,

sempre che nessuna altra lista, o altro gruppo di


liste collegate (ovviamente, ad altro candidato alla

55
carica di sindaco) non abbia ottenuto il 50 per cento
dei voti validi. Qualora, invece, il candidato alla
carica di sindaco sia proclamato eletto al secondo
turno, alla lista o al gruppo di liste ad esso collegate,
che non abbiano ottenuto il 60 per cento dei seggi,
viene assegnato il sessanta per cento dei seggi, se
nella prima votazione nessuna altra lista o
coalizione di liste abbia ottenuto più del 50 per
cento dei voti validi. I seggi che residuano sono
assegnati alle liste non collegate al candidato
proclamato sindaco. Nel caso delle elezioni alla
Provincia il territorio viene suddiviso in tanti collegi
uninominali quanti sono i consiglieri da eleggere
compreso il Presidente della provincia 45 . I partiti e i
gruppi politici presentano proprie candidature in
almeno un terzo dei collegi uninominali. Le
candidature sono contraddistinte dal medesimo
contrassegno e costituiscono un gruppo di candidati
collegati. Il sistema è a doppio turno: una prima

45
Nell'ordinamento italiano il presidente della provincia è l'organo
monocratico a capo del governo di una provincia. Secondo l'art. 36 decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento
degli enti locali) è uno degli organi di governo della provincia, assieme
alla giunta provinciale e al consiglio provinciale. Prima della L. 142/1990 era
denominato presidente della giunta provinciale.

56
votazione alla quale partecipano tutti i candidati a
presidente della provincia ed una eventuale
votazione di ballottaggio, che si svolge nella
seconda domenica successiva a quella della prima
votazione. L’elettore 46 dispone di due voti: uno per
il candidato nel collegio ed uno per il candidato alla
presidenza della provincia. Non è ammesso il voto
‘disgiunto’: cioè scegliere un candidato
uninominale non collegato al candidato presidente

46
Nelle elezioni politiche nazionali il diritto di voto è sempre riservato
ai cittadini della nazione in cui si svolgono le elezioni. Nelle elezioni
amministrative, invece, in alcuni paesi (non l'Italia) possono votare anche gli
stranieri residenti.

57
prescelto. Il voto ad un candidato uninominale “si
trasferisce” al candidato presidente collegato. Nella
prima votazione è proclamato Presidente della
provincia il candidato che ottiene la maggioranza
assoluta dei voti validi espressi (50 per cento più
uno). In caso di ballottaggio, partecipano alla
tornata elettorale soltanto i due candidati alla
presidenza che hanno ricevuto il maggior numero
di voti validi 47 . Restano confermati i collegamenti
dichiarati per il primo turno di votazione, ma i
gruppi di candidati che erano allora collegati con un
candidato alla Presidenza escluso dal ballottaggio
possono dichiarare di collegarsi ad uno dei due
candidati nella votazione di ballottaggio se questi
rendono dichiarazione corrispondente. Nella
seconda votazione l’elettore esprime il voto per uno
dei due candidati. È eletto Presidente della
provincia il candidato che ottiene il maggior
numero di voti validi. L’assegnazione dei seggi ai
candidati è fatta in primo luogo con il metodo dei
divisori D’Hondt 48 tra le cifre elettorali di ciascun
47
V. S: CASSESE, Istituzioni di diritto amministrativo, Giuffrè, 2006.

48
Victor D'Hondt (20 novembre 1841 – 30 maggio 1901) è stato un
matematico e giurista belga, professore di diritto civile e fiscale presso
l'Università di Gand.Victor D'Hondt è conosciuto soprattutto per il suo metodo

58
gruppo di candidati (somma dei voti validi ottenuti
da ciascun candidato con il medesimo
contrassegno). Se al termine di questa assegnazione
il gruppo, o i gruppi di candidati collegati al
presidente eletto non hanno conseguito almeno il 60
per cento dei seggi di cui è composto il Consiglio
provinciale (con arrotondamento matematico e
compreso il seggio del presidente), ai gruppi di
candidati collegati al presidente eletto è assegnato
quel numero di seggi e i restanti sono assegnati ai
gruppi di candidati non collegati al presidente
eletto. La ripartizione dei seggi fra gruppi di
candidati collegati è fatta utilizzando il metodo dei
divisori D’Hondt e le cifre elettorali conseguite dai
gruppi di candidati nella prima votazione. I membri
del Parlamento europeo devono essere eletti , ai
sensi della disciplina comunitaria “a scrutinio di
lista o uninominale preferenziale con riporto di voti
di tipo proporzionale” e gli stati membri “possono

da lui inventato e descritto per la prima volta nel 1878, per l'attribuzione dei
seggi nei sistemi elettorali che utilizzano il metodo proporzionale.Tale metodo è
stato adottato in numerosi paesi, tra cui anche la piccola Repubblica di San
Marino.

59
consentire il voto di preferenza secondo le modalità
da essi stabilite” . Nella scelta del sistema elettorale

ciascuno Stato membro non deve “pregiudicare


complessivamente il carattere proporzionale del
voto”, con ciò vincolando i Paesi non solo
all’adozione di un sistema proporzionale, ma altresì
altamente rappresentativo 49 . I membri italiani del
Parlamento europeo sono 76, come previsto dal
Trattato di Atene 50 del 16 aprile 2003, e sono eletti
su base circoscrizionale. A tale scopo, il territorio
nazionale è diviso in cinque circoscrizioni elettorali:
Italia nord occidentale, Italia nord orientale, Italia

49
V. T. BALLARINO, Manuale breve di Diritto dell’Unione europea, Cedam,
2007
50
V. B. CONFORTI, Diritto internazionale, Editoriale scientifica, 2007

60
centrale, Italia meridionale, Italia insulare. L’Italia
ha adottato il sistema elettorale proporzionale. Alla
assegnazione dei seggi concorrono in ciascuna
circoscrizione liste di candidati non collegate fra
loro. La ripartizione dei seggi è fatta in sede di
collegio unico nazionale fra gruppi di liste

circoscrizionali contraddistinte dal medesimo


contrassegno. Non è prevista nessuna soglia di
sbarramento per accedere alla ripartizione dei seggi.
L’elettore può votare soltanto per una delle liste

61
presentate nella circoscrizione e può esprimere la
propria preferenza per uno o più candidati; il
numero massimo delle preferenze esprimibili è pari
a tre; per i candidati presenti nelle liste di
minoranze linguistiche collegate può essere
espressa una preferenza soltanto il riparto dei seggi
è effettuato con il metodo del quoziente naturale e
dei maggiori resti, dividendo il numero degli
abitanti della Repubblica, quale risulta dall’ultimo

censimento generale della popolazione, per il


numero dei membri spettante all’Italia e
distribuendo i seggi in proporzione alla
popolazione di ogni circoscrizione, sulla base dei
quozienti interi e dei più alti resti .L’Atto relativo
all’elezione dei rappresentanti nell’Assemblea a

62
suffragio universale diretto, firmato a Bruxelles il 20
settembre 1976, ha sancito l’elezione diretta del
Parlamento europeo 51 . L’Atto fissa alcuni principi
Comuni (durata del mandato, status,
incompatibilità e verifica dei poteri del
parlamentare europeo) e rimette alle disposizioni
nazionali di ciascuno Stato membro la puntuale
disciplina del sistema elettorale. In Italia tale
disciplina elettorale è stata originariamente definita
dalla legge 24 gennaio 1979, n. 18, e poi
successivamente varie volte integrato. Più
recentemente, nel 2002 il Consiglio dei Ministri ha
adottato una decisione (2002/772/CE) 52 che ha
modificato la precedente disciplina comunitaria,
introducendo importanti novità (fra cui la nuova

51
Il Parlamento europeo è l'assemblea parlamentare dell'Unione europea, l'unica
ad essere eletta direttamente dagli europei. Insieme al Consiglio dell'Unione
europea, rappresenta una delle due camere che esercitano il potere legislativo
nell'Unione. Tuttavia, i loro poteri non sono identici (c.d. bicameralismo
imperfetto), e devono convivere coi poteri che il Trattato riserva agli Stati
membri. Il Parlamento ha la propria sede ufficiale a Strasburgo, ove avvengono
le sessioni plenarie, ma si riunisce anche a Bruxelles e in Lussemburgo. È il
secondo parlamento plurinazionale al mondo ad essere eletto a suffragio
universale diretto, dopo l'India, con più di 342 milioni di votanti. Ogni cinque
anni, a partire dal 1979, si tengono le elezioni in cui vengono eletti i
785 eurodeputati, che attualmente rappresentano circa 492 milioni di abitanti.
52
Gazzetta ufficiale n. L 283 del 21/10/2002 pag. 0001 - 0004

63
dizione “membro del Parlamento europeo” 53 in
luogo della precedente “rappresentante”, con la
quale venivano definiti gli eurodeputati).

53
A partire dall'elezione del Parlamento europeo del 2004, la carica di membro
del Parlamento europeo è incompatibile con quella di membro del parlamento
nazionale.

64
Fonti Bibliografiche:
C. MORTATI, Lezioni sulle forme di governo, Cedam , Padova, 1973.
S. MERLINI, Il governo costituzionale, in R. ROMANELLI, a cura di, Storia
dello Stato italiano, Donzelli, Roma, 1995 .
U. ALLEGRETTI, Profilo di storia costituzionale italiana, Il Mulino,
Bologna,1989.
G. SABBATUCCI, Storia Contemporanea “Il Novecento”, Laterza , Bari ,
2007.
M.S. PIRETTI, La fabbrica del voto , Laterza , Bari, 1998.
G. PASQUINO; I sistemi elettorali, Il Mulino, Bologna, 2006.
S. CORRADO, Elezioni e partiti in Europa : Assetti istituzionali, partiti politici,
risultati e sistemi elettorali dal 1945 ad oggi, FELTRINELLI,1979.
G. PASQUINO,Nuovo corso di scienza politica,Il Mulino,Bologna,2004.
S. CASSESE,Manuale di diritto pubblico, Giuffrè , 2005
T. BALLARINO, Manuale breve di Diritto dell’Unione europea, Cedam , 2007.
B. CONFORTI, Diritto internazionale, Editoriale scientifica, 2007.
S: CASSESE, Istituzioni di diritto amministrativo, Giuffrè, 2006.

65
Solo alcuni degli incalcolabili Siti internet visitati:
www.governo.it
www.amministrazioneincammino.it
www.storiain.net
www.supermatura.net
www.sapere.it
www.politicaonline.net
http://www.flickr.com/
http://it.wikipedia.org

66
Conclusioni

Il mio desiderio, alla fine del percorso didattico e prima


che il mio elaborato finisca inesorabilmente nei meandri
dell’archivio universitario, è quello di ringraziare
sentitamente tutto il personale della “ Tuscia “ , e in
particolare la mia Relatrice , per l’aiuto a me fornito, in
questa che è stata senza ombra di dubbio un’esperienza
indimenticabile. Un immenso abbraccio va a mia moglie
e a mia figlia, sostegni confortanti e pazienti nei
momenti di difficoltà. Tuttavia in questi anni difficili il
mio augurio più vivo e sincero va a tutto il mondo
universitario e alle istituzioni scolastiche, malgrado le
tendenze attuali, e purtroppo future, siano per la
riduzione dei fondi verso tutte le strutture didattiche.
Bisognerebbe riflettere sulle priorità dei tagli alla spesa
pubblica, perché troppo spesso non si tiene in
considerazione che investire nell’istruzione e nella
cultura significa prevenire i mali della società.
Con vero affetto

Francesco Reale

67
Un politico pensa alle prossime elezioni,
un uomo di stato alle prossime generazioni.

68