Proceso de adhesin de un nuevo Estado miembro

La ampliacin constituye una oportunidad para la Unin Europea (UE) y para su funcin histrica de hacer del continente europeo un espacio de paz, estabilidad y prosperidad. El artculo 49 del Tratado de la Unin Europea (TUE) impone las condiciones (as como las modalidades) para todo pas que desee ingresar en la UE: ser un pas europeo y respetar los principios comunes de libertad, democracia, respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales y el Estado de Derecho. Con la quinta ampliacin, sin precedentes, la UE ha establecido progresivamente un proceso para guiar y ayudar a los pases candidatos a la adhesin a prepararse para sus obligaciones como Estados miembros, en particular, en sus procesos de transicin, reformas y adopcin y aplicacin del acervo.

SNTESIS
Fundamento jurdico La UE est abierta a todos los pases europeos, de conformidad con lo dispuesto en el artculo 49 del Tratado de la UE (TUE), que constituye el fundamento jurdico de toda adhesin. No obstante, para ingresar en la UE, el pas europeo solicitante debe respetar los principios enunciados en el artculo 6, apartado 1, del TUE, comunes a todos los Estados miembros y sobre los que se basa la UE: la libertad, la democracia, el respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales y el Estado de Derecho. Con arreglo al artculo 49 del TUE, cualquier Estado europeo que desee solicitar el ingreso como miembro en la Unin debe dirigir su solicitud al Consejo. Este ltimo, antes de tomar su decisin, debe consultar a la Comisin y pedir un dictamen conforme al Parlamento Europeo, el cual se pronunciar por mayora absoluta de los miembros que lo componen. El Consejo se pronunciar entonces por unanimidad. Las condiciones de la adhesin, y las adaptaciones de los Tratados y de las instituciones que dicha adhesin entrae, son objeto de un acuerdo entre los Estados miembros y el pas solicitante. Dicho acuerdo, o tratado de adhesin, est sujeto a la ratificacin de todos los Estados contratantes. Proceso de adhesin Toda solicitud de adhesin es objeto de un dictamen de la Comisin y de una decisin del Consejo. Aunque se haya otorgado el estatuto de pas candidato al pas solicitante, eso no implica necesariamente la apertura inmediata de negociaciones con vistas a la adhesin. Para ello, debe cumplir una serie de condiciones. Todo pas que desee ingresar en la UE debe respetar los criterios de adhesin, o criterios de Copenhague, en los que se basa la Comisin para emitir su dictamen

relativo a las solicitudes de adhesin. Estos criterios fueron definidos en el Consejo Europeo de Copenhague de 1993 y completados en el Consejo Europeo de Madrid de 1995. Se trata de: criterios polticos: la estabilidad de las instituciones que garantizan la democracia, el Estado de Derecho, los derechos humanos y el respeto y la proteccin de las minoras; criterios econmicos: la existencia de una economa de mercado viable, la capacidad para hacer frente a la presin de la competencia y a las fuerzas del mercado en el seno de la UE; la capacidad de asumir las obligaciones como miembro que se derivan del Derecho y de las polticas de la UE (acervo), incluida la adhesin a los objetivos de la Unin poltica, econmica y monetaria; haber creado las condiciones para su integracin mediante la adaptacin de sus estructuras administrativas. En el caso de los pases de los Balcanes Occidentales, con arreglo a la hoja de ruta propuesta por la Comisin en 2005 y aprobada por el Consejo en 2006, los resultados satisfactorios de un pas por lo que se refiere al respeto de las obligaciones derivadas de su acuerdo de estabilizacin y asociacin (en particular, las disposiciones relativas al comercio) entrarn a formar parte esencial de los elementos sobre los que se basar la UE para examinar una eventual solicitud de adhesin. Asimismo, la capacidad de absorcin de la UE es otro elemento fundamental a tener en cuenta para cualquier nueva ampliacin. En funcin de la capacidad de absorcin (o capacidad de integracin), la ampliacin de la Unin debe poder ahondar la integracin a travs de instituciones y polticas que funcionen, a medida que acoja a nuevos miembros. Estos nuevos miembros deben, por su parte, estar bien preparados para su nuevo estatuto de Estado miembro. La capacidad de integracin de la UE requiere por otra parte que su ampliacin reciba el apoyo de la opinin pblica en los Estados miembros y los pases candidatos. Una vez que los pases que tengan el estatuto de pas candidato satisfagan estos criterios, pueden entablarse las negociaciones de adhesin. El Consejo Europeo decide si es oportuno entablar negociaciones basndose para ello en el dictamen de la Comisin. Las negociaciones de adhesin constituyen la esencia del proceso de adhesin donde se examinan la adopcin, ejecucin y aplicacin del acervo por parte de los pases candidatos. Tienen por objeto ayudar a los pases candidatos a prepararse para poder hacer frente a sus obligaciones de Estados miembros una vez se haya producido la adhesin. Basadas en los mritos propios de cada pas candidato, las negociaciones se llevan a cabo de forma individual; as pues, el grado de preparacin puede variar de un pas candidato a otro.

El desarrollo de las negociaciones de adhesin se basa en un marco de negociacin establecido por el Consejo a propuesta de la Comisin; ofrece una perspectiva de las negociaciones que deben llevarse a cabo y tiene en cuenta la situacin y las caractersticas especficas de cada pas candidato, a saber: los principios y los procedimientos de la negociacin; los puntos susceptibles de ser negociados, como los aspectos financieros, las excepciones temporales o las medidas de salvaguardia en mbitos especficos del acervo (tales como la libre circulacin de personas, las polticas estructurales o la agricultura), que pueden alegarse a lo largo de las negociaciones de adhesin; el vnculo entre las reformas polticas y econmicas del pas candidato y el desarrollo de las negociaciones; el resultado de las negociaciones, que est abierto; el objetivo, que es la adhesin. Las negociaciones son sobre el acervo, que est dividido en captulos. Cada captulo se corresponde a un mbito del acervo. Las negociaciones comienzan por una fase preparatoria o examen analtico del acervo efectuado por la Comisin. Dicho examen tiene por objeto evaluar el grado de preparacin del pas candidato, familiarizar a los pases candidatos con el acervo y sealar los captulos que deben abrirse sobre la base de criterios de referencia (benchmarks) definidos para la apertura del captulo. Estos criterios de referencia se refieren a etapas preparatorias esenciales para la adecuacin futura y el respeto de las obligaciones contractuales a ttulo de los acuerdos de asociacin ligadas al acervo. El Consejo decide por unanimidad los posibles criterios de referencia o la apertura de un captulo basndose para ello en las recomendaciones de la Comisin. Las negociaciones se desarrollan en el marco de conferencias intergubernamentales bilaterales en las que se renen todos los Estados miembros, por una parte, y el pas candidato, por otra. Las negociaciones de un determinado captulo se cierran cuando el pas candidato cumple los criterios de referencia definidos para el cierre del captulo (por ejemplo, medidas legislativas, instancias administrativas o judiciales, aspectos del acervo realmente aplicados, economa de mercado viable para los captulos econmicos), y cuando acepta el proyecto de posicin comn de la UE elaborado por la Comisin y adoptado por unanimidad por el Consejo. No obstante, los captulos cerrados pueden abrirse de nuevo en caso de que los pases candidatos dejen de satisfacer las condiciones requeridas. Las negociaciones de adhesin previstas en el marco de la negociacin pueden suspenderse en caso de una violacin grave y persistente de los principios sobre los que se basa la UE. La Comisin puede entonces recomendar, por iniciativa propia o a peticin de un tercio de los Estados miembros, la suspensin de las negociaciones, as

como las condiciones para la reanudacin de las mismas. Tras escuchar las razones del pas candidato afectado, el Consejo adopta la recomendacin por mayora cualificada. Una vez que se cierran las negociaciones del conjunto de los captulos, el proceso de adhesin llega a su fin y puede darse inicio a la adhesin mediante la celebracin de un acuerdo, el Tratado de adhesin, entre los Estados miembros y el pas candidato. No obstante, el Consejo decide por unanimidad concluir el proceso previo dictamen de la Comisin y dictamen conforme del Parlamento Europeo. El Tratado de adhesin tiene por objeto incorporar: el resultado de las negociaciones de adhesin, las condiciones de la adhesin y las medidas de salvaguardia o de aplazamiento para los mbitos que requieran una mayor profundizacin, segn se desprenda de la ltima evaluacin de la Comisin; la adaptacin de las instituciones y los Tratados, como el reparto de los votos en las votaciones en el seno del Consejo y el Parlamento Europeo o el nmero de diputados europeos, de miembros del Comit de las Regiones, etc.; la fecha de adhesin. Durante el perodo consecutivo a la conclusin del Tratado de adhesin y hasta el da de la adhesin, el Tratado est sujeto a la ratificacin del conjunto de los Estados miembros y del futuro Estado miembro. En adelante, el pas candidato se convierte en pas adherente y contina el proceso hacia la adhesin adaptando los mbitos que presenten lagunas y en relacin con los cuales deban realizarse progresos bajo el ojo atento de la Comisin. Instrumentos del proceso de adhesin Para cada proceso de adhesin y cada pas candidato se define una estrategia de preadhesin con el fin de ayudarle a preparar su futura adhesin. Dicha estrategia de preadhesin prev los marcos y los instrumentos del proceso (enumerados a continuacin) que van a apoyar a los pases candidatos en su preparacin. Los acuerdos bilaterales celebrados entre la UE y cada uno de los pases candidatos sirven de marco bilateral para el dilogo y las negociaciones. ste es el caso, por ejemplo, del acuerdo de asociacin y la unin aduanera con Turqua y de los acuerdos de estabilizacin y asociacin para los pases de los Balcanes Occidentales. Con el fin de consolidar el proceso, se lleva a cabo un dilogo poltico y un dilogo econmico entre la UE y cada uno de los pases candidatos en relacin con los criterios polticos y los econmicos y de convergencia, respectivamente. Sus resultados se integran en las negociaciones de adhesin. Las asociaciones para la adhesin forman un marco individual destinado a ayudar a cada uno de los pases candidatos a preparar su adhesin. Exponen de manera detallada los principios y los mbitos prioritarios (en forma de prioridades a corto y

medio plazo) basados en los criterios de Copenhague y en relacin con los cuales deben reforzar sus instituciones, sus infraestructuras y/o su legislacin, o emprender reformas. Las asociaciones para la adhesin constituyen asimismo un marco de referencia para la ayuda financiera garantizada por los fondos comunitarios. En las asociaciones para la adhesin estn previstos Programas Nacionales para la Adopcin del Acervo (PNAA), que se establecen para cada pas candidato. En ellos se especifica un calendario para aplicar las prioridades definidas por la asociacin para la adhesin, as como los recursos humanos y financieros destinados a las mismas. La participacin en los programas, agencias y comits de la UE est abierta a los pases candidatos y les permite participar en los mismos trminos que los Estados miembros. El pas candidato contribuye a su financiacin; a este respecto, la ayuda financiera de preadhesin puede hacerse cargo de una parte de la misma. No obstante, los pases candidatos slo gozan del estatuto de observador en los programas en los que participan y slo asisten a las reuniones de los comits de seguimiento de dichos programas cuando les afectan. Su participacin en las agencias vara en funcin de las mismas, oscilando entre la participacin ntegra y la participacin parcial. As pues, la participacin en los programas, agencias y comits de la UE, que tiene por objeto fomentar la cooperacin entre los Estados miembros y los intercambios, pretende familiarizar a los pases candidatos con las polticas y los instrumentos comunitarios. Puede ataer a diversos mbitos, como la educacin, la formacin, la juventud, el medio ambiente, la sanidad, etc. La evaluacin de la Comisin (seguimiento) comienza a partir de la solicitud de adhesin y contina hasta que el pas candidato ingresa efectivamente en la UE. Esta evaluacin es objeto de informes anuales (informes peridicos) en los que la Comisin evala el grado de preparacin de los pases candidatos para asumir sus obligaciones de Estados miembros. Los informes siguen una estructura similar, realizando una evaluacin detallada de los criterios de Copenhague, incluida una evaluacin captulo a captulo en cuanto a la adopcin y aplicacin del acervo. De forma ms peridica, y como complemento a su evaluacin anual, la Comisin ha establecido un proceso de seguimiento del desarrollo de las negociaciones de adhesin. Dicho proceso se apoya en el marco de negociacin y tiene por objeto evaluar la adecuacin de los pases candidatos por lo que respecta al acervo y a su aplicacin. Esta evaluacin se publica regularmente en informes de seguimiento. El dilogo de la sociedad civil tiene por objeto asociar a las sociedades civiles de la UE y de los pases candidatos al proceso de adhesin. Ha adquirido una dimensin especial con la necesidad de hacer participar en mayor medida a la sociedad civil en la UE; en este contexto particular, tiene por objeto reforzar la comprensin y el conocimiento mutuos.

La ayuda financiera de preadhesin tiene por objetivo respaldar la transicin de los pases candidatos y sus reformas para el refuerzo de las instituciones y el establecimiento de las infraestructuras necesarias para adecuarse al acervo y aplicarlo. Esta ayuda se destina tambin a la cooperacin regional y transfronteriza, as como al desarrollo regional. Tambin pretende preparar a los pases candidatos para su participacin en los fondos estructurales de la UE. La relacin entre la ayuda de preadhesin y el proceso de preadhesin es interdependiente, en el sentido de que la ayuda tiene por objeto sostener el proceso, al tiempo que el proceso determina la ayuda. ste es el motivo por el que la ayuda, que es a medio plazo, debe ser flexible en funcin de los progresos realizados por los pases candidatos y de la definicin de nuevas prioridades. El principal instrumento financiero, el programa Phare, que se haba creado en un primer momento con el propsito de apoyar el proceso de reformas, as como la transicin poltica y econmica, de Hungra y Polonia en 1989, se convirti rpidamente en el principal instrumento de ayuda a la preparacin a la adhesin de los pases candidatos de Europa Central y Oriental. Asimismo, se vio reforzado por el Instrumento de Poltica Estructural de Preadhesin (ISPA) y el programa especial de adhesin para la agricultura y el desarrollo rural (Sapard) para el perodo 2000-2006. Para el perodo 2007-2013, el Instrumento de Ayuda de Preadhesin (IPA) constituye la ayuda financiera en favor de los pases candidatos (as como de los pases candidatos potenciales de los Balcanes Occidentales). El IPA, que pretende ser un instrumento flexible, presta una ayuda que depende de los progresos realizados por los pases beneficiarios y de sus necesidades, evidenciadas en las evaluaciones y en los documentos de estrategia anuales de la Comisin. Adems, los pases candidatos pueden tambin beneficiarse de cofinanciaciones de las instituciones financieras internacionales con las que ha firmado acuerdos la Comisin. Dichos acuerdos permiten no slo reforzar la cooperacin entre estas instituciones, sino tambin canalizar mejor los prstamos y fondos puestos a disposicin del proceso de preadhesin. El Banco Europeo de Inversiones (BEI) (DE) (EN) (FR), como institucin financiera titular de la UE, desempea asimismo un papel nada desdeable en este mbito. Contexto La UE ha conocido cinco ampliaciones sucesivas desde su creacin en 1957. De los seis Estados miembros fundadores, ha pasado a veintisiete. Las de 2004 y 2007 han sido ampliaciones sin precedentes, tanto en razn del nmero de pases que iban a ingresar como de los retos que presentaba la adhesin de estos pases a la UE. En efecto, la situacin tanto poltica como econmica de la mayora de esos pases requera una mayor preparacin antes de ingresar en la UE. Adems, la propia UE deba prepararse para acogerlos en trminos de capacidad de absorcin. se es el motivo por el que se profundiz el proceso de ampliacin, de modo que esos pases estuvieran en

condiciones de hacer frente a sus obligaciones de Estados miembros en el momento de su adhesin, ayudndoles en sus procesos de transicin y reformas y, en consecuencia, de preparacin a la adhesin. As pues, con arreglo a la voluntad de los padres fundadores y al espritu de los Tratados, la UE responde a su objetivo de ser un espacio de unidad en la diversidad, promotor de estabilidad y prosperidad, y agrupa a pases que comparten un compromiso y unos valores comunes, a saber, la libertad, la democracia, el Estado de Derecho y el respeto de los derechos humanos.