www.hidrocarburosbolivia.

com

Boletn El Observador N 7 Julio de 2009 Del Observatorio Boliviano de Industrias Extractivas OBIE Los tres documentos marco de la poltica energtica nacional (Estrategia Boliviana de Hidrocarburos, el Plan Nacional de Desarrollo y la Constitucin Poltica del Estado en vigencia), no han logrado articular una propuesta viable de poltica energtica en el pas. CONTRADICCIONES EN LA POLTICA ENERGTICA

La industrializacin no es el norte de la poltica del MAS

Se contina apostando al mantenimiento del patrn primario exportador para generar los excedentes necesarios, dejando de lado la industrializacin como un simple enunciado y postergando, una vez ms, la transformacin estructural de nuestra economa. Los documentos oficiales de poltica energtica del Movimiento al Socialismo (MAS) reducen el rol del sector energtico a un simple generador de excedentes, ignorando su naturaleza, caractersticas e importancia para la economa y la calidad de vida de la poblacin. A partir de esa premisa, se construye una propuesta de poltica energtica que separa a los sectores de electricidad e hidrocarburos, ignora el rol de las energas renovables y la eficiencia energtica y fortalece el rol primario exportador de Bolivia. Es decir, no existe una propuesta de cumplimiento de los objetivos generales de poltica energtica, como son la eficiencia en la oferta y uso de energa, diversificacin de fuentes de energa, disminucin de impactos ambientales, seguridad energtica, disminucin de costos y disponibilidad de energticos para las familias de menores ingresos en las circunstancias particulares econmicas, geogrficas, naturales y sociales del pas. Las ambigedades, contradicciones y confusiones existentes en la poltica energtica del MAS, ocultan a la opinin pblica, la continuidad de la poltica implantada por los gobiernos neoliberales, quedando en discurso aquello de la prioridad del mercado interno, la industrializacin de los hidrocarburos, la ampliacin de la cobertura de los servicios bsicos, el cambio de la matriz energtica, la soberana, independencia y la eficiencia energtica. Tambin se ignora la satisfaccin de las necesidades de energa de la poblacin rural, a la que el MAS dice representar. Este boletn analiza los principales documentos oficiales del MAS relacionados con la poltica energtica como: la nueva Constitucin Poltica del Estado (CPE), promulgada el 7 de febrero de 2009; el Plan Nacional de Desarrollo: Bolivia Digna, Soberana, Productiva y Democrtica para Vivir Bien (PND) 1; y la Estrategia Boliviana de Hidrocarburos, de septiembre de 2008.

Confusiones conceptuales
La energa puede asumir distintas formas, por ejemplo qumica, mecnica, lumnica, trmica, y tambin elctrica. Es decir, la electricidad no es ms que una de las formas que puede asumir la energa. Reducir el sector energtico

Se analiza las dos versiones del Plan Nacional de Desarrollo: la de junio de 2006 y la que, con algunas modificaciones del anterior, fue aprobada por Decreto Supremo N 29272 de 12 de septiembre de 2007.
1

www.hidrocarburosbolivia.com

a la electricidad es, por tanto, un error conceptual2. Los tres documentos analizados se refieren slo a electricidad en los subttulos llamados energa. Los hidrocarburos tambin son energticos (elementos capaces de generar capacidad para realizar trabajo) y por tanto debieran ser incluidos en el acpite referido a energa. Es decir, el sector energtico de la economa incluye hidrocarburos, electricidad, aprovechamiento directo de energa solar, biomasa, y en general la produccin y el consumo de todas las formas de energa. Una segunda confusin es la que aparece en la pg. 91 del PND 3, cuando textualmente indica el sector estratgico est conformado por hidrocarburos, minera, electricidad y recursos ambientales. Tienen en comn que son recursos naturales 4. Es decir, para los autores del PND la electricidad es un recurso natural. Las formas en las que se puede apreciar la electricidad en forma natural son escasas, como los rayos, que son descargas elctricas directas sobre la superficie de la tierra. La electricidad que se consume en los hogares y en los procesos productivos se obtiene de la transformacin de otras fuentes de energa (por ejemplo, radiacin solar, gas natural, etc.), y en ese sentido implica un proceso de transformacin, por lo que no puede ser considerada como un recurso natural.

Generadores de excedente o sectores estratgicos?

El PND reduce los sectores estratgicos de hidrocarburos y electricidad a generadores de excedentes5. La generacin de excedentes no puede ser el objetivo principal de la poltica energtica. Reducir al sector energtico a ese papel, conlleva ignorar su rol fundamental: la provisin sostenible de energa.

En la CPE, el captulo tercero se refiere a hidrocarburos y el captulo sexto trata de energa. a)

Los sectores estratgicos estn integrados por hidrocarburos, minera, electricidad y recursos ambientales. (PND, D.S. 29272, 4.1). b) Los lineamientos estratgicos en el PND para el sector hidrocarburos, en su carcter de sector estratgico son los siguientes: i) Recuperar y consolidar la propiedad y el control de los hidrocarburos, ii) exploracin, explotacin e incremento del potencial hidrocarburfero nacional iii) industrializar los recursos hidrocarburferos para generar valor agregado y iv) garantizar la seguridad energtica nacional y consolidar al pas como centro energtico regional (PND, Decreto Supremo N 29272, 4.4.1). c) Los lineamientos estratgicos en el PND para el sector elctrico, en su carcter de sector estratgico, son las siguientes: i) Desarrollar la infraestructura elctrica para atender las necesidades internas y generar excedentes con la exportacin de electricidad, ii) incrementar la cobertura del servicio elctrico en el rea urbana y rural, para lograr la universalizacin del servicio de electricidad, iii) soberana e independencia energtica, iv) consolidar la participacin del Estado en el desarrollo de la industria elctrica con soberana y equidad social (PND, Decreto Supremo N 29272, 4.4.3). 4 Segn la CPE, son recursos naturales los minerales en todos sus estados, los hidrocarburos, el agua, el aire, el suelo y el subsuelo, los bosques, la biodiversidad, el espectro electro-magntico y todos aquellos elementos y fuerzas fsicas susceptibles de aprovechamiento (Art. 348. I.). 5 La idea central es que, a partir de sus excedentes, los sectores estratgicos adems de reinvertir, provean recursos a los sectores generadores de ingresos y empleo para contribuir a diversificar la economa y el desarrollo social (PND, Decreto Supremo N 29272, 4.1).
3

www.hidrocarburosbolivia.com

Generalmente los objetivos de una poltica energtica son: i) eficiencia en la oferta de energa; ii) eficiencia en el uso de energa; iii), diversificacin de fuentes de energa; iv) disminucin de impactos ambientales; v) seguridad energtica y; vi) costo y disponibilidad de energticos para las familias de menores ingresos. La discusin se centra en las maneras ms adecuadas de lograr estos objetivos, que difieren entre pases segn su nivel de desarrollo, nivel de pobreza, distribucin del ingreso, disponibilidad de fuentes de energa primaria, condiciones naturales y geogrficas, entre otras. Ese es el tema crucial que el PND ignora cundo reduce al sector energtico al papel de generador de excedentes; lo que deba haber incorporado son maneras de alcanzar esos objetivos, en las circunstancias particulares de Bolivia. La definicin del rol del sector energtico como simple generador de excedentes no slo que es un error conceptual, sino que garantiza la reproduccin del patrn de produccin primario exportador, especficamente, en lo que a energticos se refiere. En este aspecto fundamental, no existe diferencia entre la poltica econmica del gobierno del MAS, propuesta en el PND, y la de los gobiernos anteriores. Se est apostando al mantenimiento de las exportaciones de materias primas (energticos no transformados) para generar los excedentes necesarios para el funcionamiento de los otros sectores y la industrializacin aparece como mero enunciado.

Cambio del patrn de acumulacin primario exportador?

El PND indica que para el 2015, en el pas se habr configurado un nuevo patrn de desarrollo diversificado e integral basado en la constitucin de una nueva matriz productiva con productos y servicios con mayor valor agregado, sustentada en la industrializacin de nuestros recursos naturales, en la cualificacin del potencial humano y en un desarrollo sectorial y regional equilibrado y articulado. Este cambio de patrn se limita a incorporar mayor valor agregado, en tanto que la diversificacin de la matriz productiva no pretende modificar el patrn primario exportador que prevalece en el pas, asentado en el sector productor de materias primas; de modo que en la conexin con el mercado internacional prevalece el capital transnacional y la realizacin de la plusvala se da en el mercado mundial.

Industrializacin de los hidrocarburos en el discurso!

La industrializacin de hidrocarburos como uno de los ejes de la poltica energtica est repetida en varios artculos de la CPE. Son fines y funciones esenciales del Estado, dice, promove r y garantizar el aprovechamiento responsable y planificado de los recursos naturales, e impulsar su industrializacin (CPE, Art. 9.6). Se la menciona como una de las funciones del Estado en la economa (CPE, Art. 316-6), como una prioridad de las polticas econmicas (CPE, Art. 319.I) y como una prioridad del Estado (CPE, Art. 355). La industrializacin de los recursos naturales no renovables es de necesidad pblica y utilidad pblica (CPE, Art. 356); y tambin para superar la dependencia de la exportacin de materias primas (CPE, Art. 311.3). Es competencia de los gobiernos subnacionales (CPE, Art. 300 y Art. 302), departamentales (CPE, Art. 300.I.33) y municipales autnomos (CPE. Art. 302.I.43) participar en empresas que industrialicen hidrocarburos. Segn la CPE, la Empresa Boliviana de Industrializacin de Hidrocarburos (EBIH) 6, bajo tuicin del ministerio del ramo y de YPFB, ser responsable de ejecutar, en representacin del Estado y dentro del territorio nacional, la industrializacin de los hidrocarburos (CPE, Art. 363.I). Pero YPFB podr conformar asociaciones o sociedades de economa mixta para la ejecucin de las actividades de exploracin, exp lotacin, refinacin,
La Empresa Boliviana de Industrializacin de Hidrocarburos (EBIH) es una empresa autrquica de derecho pblico, con autonoma de gestin administrativa, tcnica y econmica, bajo tuicin del ministerio del ramo y de YPFB, que acta en el marco de la poltica estatal de hidrocarburos.
6

www.hidrocarburosbolivia.com

industrializacin, transporte y comercializacin de los hidrocarburos. En estas asociaciones o sociedades, YPFB contar obligatoriamente con una participacin accionaria no menor al cincuenta y uno por ciento del total del capital social (CPE, Art. 363.II). Pero la EBIH no existe an, a pesar de que el D.S. 29511 de 9 de abril de 2008 establece 60 das para que YPFB la constituya, y de que el Art. 363 de la CPE ya la incluye. La CPE establece tambin que los procesos de industrializacin se realizarn con preferencia en el lugar de origen de la produccin y crearn condiciones que favorezcan la competitividad en el mercado interno e internacional (CPE, Art. 355.III). La Estrategia Boliviana de Hidrocarburos (EBH) contempla las siguientes acciones para ejecutar la poltica de industrializacin: i) ii) crear la Empresa Boliviana de Industrializacin de Hidrocarburos, generar las condiciones para el desarrollo de la industria petroqumica (materias primas en condiciones oportunas y competitivas; soporte de infraestructura industrial y de servicios; estmulos a la participacin de los capitales privados nacionales e internacionales; apoyo en la participacin en los mercados de exportacin; incentivos para la productividad y la competitividad, y programas de asistencia tecnolgica y de apoyo a la innovacin), promover y estimular la participacin de la inversin pblica o privada (nacional o internacional) en la industria petroqumica; Ministerio de Hidrocarburos y Energa (MHE) y la EBIH mantendrn un banco de proyectos, identificar las acciones pertinentes para lograr la extraccin y separacin o fraccionamiento de lquidos (no es industrializacin) del gas natural, seleccionar proyectos de la industria de los fertilizantes,

iii) iv) v) vi)

vii) coordinar con todas las universidades pblicas, asociaciones profesionales y empresariales, y las instituciones educativas vinculadas al sector para la preparacin de programas de ejecucin conjunta a nivel nacional que conduzcan a la formacin de recursos humanos en diferentes niveles (EBH, 335-336). Como se puede notar, a pesar de la insistencia en mencionar la industrializacin de los hidrocarburos como una de las medidas ms importantes, los hechos muestran que no pasa de ser un enunciado, que revela que la industrializacin no es el norte de la poltica hidrocarburfera del MAS.

Soberana energtica, es posible?

Segn el artculo 360 de la CPE, la soberana energtica ser garantizada por el Estado. La primera pregunta que surge es cul es el concepto de soberana energtica? La segunda interrogante es la posibilidad real que tendra Bolivia de alcanzar una soberana energtica en un contexto en el que cada vez ms se depende de los energticos importados7. Se debe cuestionar si existen las condiciones para garantizar la soberana energtica y adems si es conveniente conceptualmente plantearlo como un propsito.

Por ejemplo, aproximadamente el 40% del diesel oil que se consume en el pas es importado.

www.hidrocarburosbolivia.com

Independencia energtica
En el PND se plantea desarrollar fuentes de energas renovables que garanticen la independencia energtica, para lo cual se propone la implementacin de programas y proyectos que permitan la independencia energtica y el desarrollo e investigacin en energas alternativas (hidroelectricidad, geotrmica, biodiesel, biomasa, fotovoltaica, elica, etc.). Asimismo, la interconexin de sistemas aislados, la reduccin de costos a productores, contribucin a la balanza comercial y TGN y menor impacto al medio ambiente con la reduccin de emisiones de gases de efecto invernadero (CO2). (PND, p. 112). En el PND, dentro de las polticas para el logro de los objetivos en el sector elctrico, se introduce el tema de la independencia energtica, lo cual es inconsistente porque la energa no solamente se suscribe al sector elctrico. Para conseguir la independencia energtica del pas se proponen tres programas, referidos a la evaluacin del potencial hidroelctrico y elico del pas y el programa de generacin geotrmica, que permitir implementar un proyecto piloto en Laguna Colorada que podra aportar 120 MW de potencia al Sistema Integrado Nacional. (PND, 113). Si entendemos independencia energtica como autosuficiencia en la provisin de energticos (que todos los energticos que se consumen se producen en el pas), entonces cul es la relacin con el desarrollo de las energas renovables? Evidentemente, el desarrollo de las energas renovables puede contribuir a lograr la independencia energtica, pero se trata de una manera de lograr el objetivo, no la nica y en el caso de Bolivia no es la ms apropiada, por lo menos en el corto y mediano plazo. Por otro lado, el desarrollo de energas alternativas es deseable por motivos diferentes, como por ejemplo mejorar el desempeo ambiental del sector energtico, razn por la que los pases industrializados se han esforzado en mejorar su participacin, logrando tasas importantes de crecimiento en la oferta energtica mundial en los ltimos aos. La consecuencia de esta confusin de conceptos es la imposibilidad de cumplir con el objetivo planteado: lograr la independencia energtica. En todo caso, considerando que el energtico que en mayor volumen se importa es el diesel, cuyos usos principales son el transporte y la maquinaria agroindustrial, las polticas orientadas a lograr la independencia energtica podran reducir ese consumo sustituyndolo o mejorando la eficiencia energtica de los equipos que lo usan. Es decir, las polticas de desarrollo de energas renovables no garantizan (por lo menos en el caso de Bolivia) la independencia energtica.

Eficiencia energtica
En el PND no se hace ninguna mencin a polticas de manejo de demanda de energticos (para ningn tipo de consumidores) ni visiones de mejora de la eficiencia energtica en la cadena productiva energtica ni en el consumo final. Este tema es crucial en un pas que tiene una intensidad energtica 8 equivalente a casi el doble del promedio latinoamericano (0,57 contra 0,36 TEP - tonelada equivalente de petrleo/mil dlares base 2000) 9, y necesidades energticas insatisfechas en la mayora de su poblacin y de su aparato productivo. El ao 2008, el gobierno desarroll un programa para cambiar focos incandescentes por ahorradores, con resultados aparentemente importantes. Es probable que se sigan ejecutando acciones de esta naturaleza, pero slo como respuesta a necesidades angustiantes (en este caso la saturacin de las lneas de transporte en el Sistema Integrado Nacional y la disminucin significativa del margen de reserva de generacin) y fuera del contexto de la planificacin del conjunto del sector energtico, ms no como parte de una poltica global.
8 9

La intensidad energtica es la cantidad de energa usada por cada unidad de producto. Fuente: Agencia Internacional de Energa www.iea.org )

www.hidrocarburosbolivia.com

Bolivia centro energtico, un proyecto contradictorio

Segn la EBH, el objetivo es consolidar a Bolivia como el centro gasfero regional: Bolivia, en materia energtica y especficamente en gas natural, es el mayor exportador de la regin y tiene a su alrededor mercados naturales con grandes demandas de energa. El nivel de reservas actuales, la posicin geogrfica y consecuentemente los precios competitivos a los que podra llegar el gas boliviano a esos mercados, conforman una posicin estratgica para incrementar y abastecer a pases como Brasil, Argentina, Uruguay y Paraguay. En este marco, se han suscrito contratos e instrumentos bilaterales e internacionales que, en conjunto, conducirn a la consolidacin, ampliacin y diversificacin de los mercados de gas natural y a posicionar a Bolivia como cen tro gasfero regional (EBH, 25). Por su parte, el PND indica que a travs de la estrategia de auto -suficiencia energtica y centro energtico de la regin, el Estado buscar tener una mayor cobertura en el territorio nacional, y desarrollar una red de ductos para cubrir la demanda externa, regional y mundial (PND, 102). Tambin se concibe como uno de los objetivos de la poltica para el sector elctrico que Bolivia se convierta en el centro energtico de la regin. Para ello, se plantea como estrategia desarrollar la infraestructura para la generacin y la transmisin. En ese contexto, se propone desarrollar proyectos de generacin y de transmisin, ampliando la cobertura geogrfica del Sistema Interconectado Nacional (PND, p. 110). Al respecto, el PND indica que en el largo plazo (2011-2015) el Plan busca consolidar los siguientes objetivos y metas: Interconectar el pas y exportar electricidad a los pases vecinos, consolidando a Bolivia como el centro energtico de la regin con soberana y seguridad energtica, con mayor participacin del Estado en la expansin de la infraestructura elctrica y en las exportaciones de electricidad. Lograr la universalizacin del servicio de electricidad en el rea urbana y alcanzar una cobertura del 70 por ciento en el rea rural, as como el desarrollo de fuentes energticas renovables para incrementar la oferta de generacin y as, garantizar la seguridad energtica (PND. 113). Sin embargo, en la CPE, los proyectos de electrificacin rural aparecen como competencia exclusiva de los gobiernos departamentales (Art. 300.15) y para el caso de las autonomas indgena originario campesinas, dice que podrn ejercer la electrificacin en sistemas aislados dentro de su jurisdiccin (Art. 304.5). El PND menciona adems que los proyectos de exportacin tambin utilizarn la hidroelectricidad, diversificando las fuentes energticas y preservando el gas natural que es un recurso no renovable, para afianzar la soberana energtica, de esta forma, contribuir a mejorar la balanza comercial, generando excedentes, y al desarrollo productivo y social (p. 110). Los programas que se incluyen son tres: expansin de la generacin en el SIN (proyectos: Termoelctrica Guaracachi, Termoelctrica Aranjuez, Termoelctrica Santa Cruz, Termo-elctrica Carrasco y Termoelctrica Cochabamba), expansin de la transmisin en el SIN (proyectos: Lnea Caranavi Trinidad, lnea Punutuma Tarija) y exportacin a pases vecinos a travs de centrales termoelctricas para dar valor agregado al gas natural (proyectos termoelctrica Puerto Surez-Brasil, exportacin a la Argentina; Termoelctrica Puerto Busch-Brasil, exportacin a Per y Chile (sic, 110 y 111). Se observan varios problemas en estos planteamientos. Existe una contradiccin en la eleccin sobre la fuente primaria de energa para su transformacin en electricidad. Mientras que en un prrafo se menciona que tambin se usar la hidroelectricidad en los proyectos de exportacin para diversificar las fuentes de energa y preservar el gas natural, los proyectos asociados al programa son todos termoelctricos. No se dice nada sobre la ampliacin o construccin de ductos que seran necesarios para atender la demanda adicional de gas natural (por ejemplo, en el caso de la frontera con Brasil), o de las lneas de transmisin elctrica que debieran construirse para exportar la electricidad si se localizan las termo-elctricas cerca de los campos de gas. Es decir, o no existir suficiente capacidad de transporte de gas para alimentar a las termoelctricas de exportacin (si se construyen en las

www.hidrocarburosbolivia.com

fronteras) o no existirn las lneas para transportar la electricidad si se localizan cerca de los campos. Esto muestra que los proyectos de exportacin de gas se oponen a la poltica de desarrollo incluida en el PND. En realidad, la exportacin como fuente de ingresos fiscales para la inversin es la nica poltica de desarrollo propuesta, con las limitaciones anotadas antes. Pero aqu se habla de exportar y no de utilizar el gas natural para el desarrollo. Este error ms bien descubre el verdadero propsito de exportar, donde lo de diversificar es puro cuento.

Y el mercado interno?
Tanto en el caso de hidrocarburos como en la generacin de energa, se explicita que el mercado interno debe estar garantizado (CPE Art. 367 y 379 respectivamente). La determinacin del precio en el mercado interno es una variable crtica en el sector. Los precios actuales que pagan las termoelctricas y las distribuidoras de gas natural por redes (en el caso del gas) as como las refineras (en el caso del petrleo) han sido causa de muchsimas distorsiones en la industria. Por ejemplo, en el caso de las termoelctricas, este precio ha originado un parque de generacin artificialmente trmico, en desmedro de la generacin hidroelctrica. Esto permitira ventajas a las empresas transnacionales con el objetivo de exportar termoelectricidad, acordes con el cambio de patrn de desarrollo que plantea el MAS, de que la exportacin de la produccin excedente incorporar la mayor cantidad de valor agregado. La EBH propone la determinacin del precio en el mercado interno en funcin del costo de oportunidad del sustituto. Aplica esta metodologa al caso del sector elctrico y propone fijar un precio del gas natural para las termoelctricas que elimine la diferencia entre los costos variables de las plantas hidroelctricas y las termoelctricas. Es decir, propone eliminar cualquier mnimo incentivo a la generacin hidroelctrica, dado el actual mecanismo de determinacin de precios en el mercado elctrico mayorista a travs de costos marginales. Esta propuesta va exactamente en la direccin opuesta de la prevista por el PND (incentivar la generacin hidroelctrica) y de la propia EBH que considera una poltica del sector que incentiva la g eneracin elctrica con energas renovables, preponderantemente hidroenerga (EBH. 112), genera tarifas elctricas artificialmente altas y tiene consecuencias ambientales negativas. Es ms, de aplicarse los precios propuestos por la EBH (EBH. 210), el precio en el punto de fiscalizacin sera de US$ 0,61/Mpc, menor al costo unitario promedio de produccin de gas natural en el pas, que es de 0,64 US$/Mpc10. Dado que el productor de gas natural no recibe este precio, sino el 50% (se descuentan regalas, participaciones e IDH), se estructura un subsidio del upstream del sector de hidrocarburos al downstream y a la generacin termoelctrica.

Cambio de la matriz energtica

Continuando el PND menciona que la estrategia referida al mercado interno se enmarca e n el cambio de matriz energtica, que consistir en sustituir progresivamente el uso de gasolina, diesel, GLP y otros combustibles contaminantes por el gas natural y sus derivados. Misma que se aboca a tres programas: la masificacin de instalaciones de gas natural, que comprende la implementacin de redes secundarias; la sustitucin de energticos, que comprende la sustitucin de vehculos y otros motores que utilizan gasolina o diesel a gas natural; y la captura de excedentes ambientales, que tiene el objetivo de negociar con la comunidad internacional la certificacin de reduccin de gases de efecto invernadero (PND. 102). El PND seala especficamente que en el perodo 2006 2011 habremos conseguido el cambio de la matriz energtica del 50 por ciento de l parque automotor (PND. 20).
Las capitalizadas en cifras, sector hidrocarburos, Informe, Oficina del Delegado Presidencial para la Revisin y Mejora de la Capitalizacin, La Paz, 2003. A pesar de que han transcurrido seis aos desde ese informe, se estima que los costos no han variado significativamente.
10

www.hidrocarburosbolivia.com

En el caso de la electricidad, se menciona que una de las polticas ms importantes ser la de incrementar la cobertura elctrica urbana y rural del pas, para lo que se pretende ampliar y densificar las redes elctricas. El ao 2008 se invirtieron aproximadamente Bs 22 millones en proyectos de electrificacin rural, a cargo de prefecturas, municipios, y otros11. Sin embargo, no existe en el texto del PND ninguna referencia a la manera en que se coordinar la electrificacin rural con proyectos de extensin de redes de gas o de biomasa, para atender las necesidades energticas del rea rural de manera integral. Si se revisa la matriz energtica del ao 2007 se observa que el principal consumidor de energa es el transporte con 39% del total. Su consumo est compuesto principalmente por diesel oil y gasolina, lo que indica que la poltica de sustituir ambos combustibles por gas natural es apropiada. La biomasa es el principal energtico consumido por el sector industrial, y el segundo ms usado en el sector residencial, representando 18% del consumo energtico. El sector industrial y residencial consume en conjunto 49% del total de energa. Este consumo ocurre fundamentalmente en reas rurales, donde la ampliacin de la cobertura de la distribucin de gas natural por redes no ocurrir por sus altos costos y donde no es posible usar la electricidad como sustituto, tambin por su costo. El PND propone medidas que no modificarn el problema fundamental de la composicin del consumo de los sectores industrial y domstico. El ao 1996, ms del 70% de la poblacin rural boliviana usaba principalmente biomasa como energtico, especialmente para coccin de alimentos12. El mismo estudio refiere que a esa fecha, slo 20% de la poblacin rural tena acceso al GLP. An cuando 12 aos despus no existen datos precisos, se calcula que estos valores no han variado significativamente, sobre todo si se considera que la biomasa representaba el ao 2007 un 27% del consumo del sector residencial13. El elevado consumo de diesel por parte de la agroindustria tampoco ser solucionado con las medidas que propone el PND. En el caso de los ductos, la EBH presenta un diagnstico del transporte de hidrocarburos por ductos que se circunscribe a la descripcin de las capacidades de los ductos existentes y la proyeccin de la futura demanda por transporte. Sin embargo, se omiten aspectos crticos del sector, como son la existencia de la tarifa estampilla, el manejo de la cuenta diferida, la falta de inversiones por parte de Transredes, etc. La EBH propone la conclusin de los proyectos Gasoducto al Altiplano (GAA) hasta su fase III, ampliacin del Gasoducto Villamontes-Tarija (GVT) y la construccin de Gasoducto Carrasco-Cochabamba (GCC). No se menciona ningn otro proyecto adicional ni relacionado a la industrializacin del gas ni a la ampliacin de la cobertura geogrfica de la distribucin de gas natural por redes. En general, el PND reduce la poltica de cambio en la matriz energtica a: i) sustitucin de gasolina, diesel y otros por GNV en vehculos (la sustitucin de la matriz energtica slo se refiere a otros hidrocarburos, no a lea, estircol, etc., en consumo de hogares o de energas ms caras en industria); ii) ampliacin de la cobertura de distribucin de gas natural por redes y; iii) ampliacin de la cobertura elctrica.

Proyeccin de la produccin de gas natural

La base de la EBH para la definicin de las polticas sectoriales es el balance de produccin de gas y petrleo respecto de su demanda. La proyeccin de la produccin de gas natural y petrleo se realiza con base a los planes de desarrollo y los programas de trabajo y presupuesto (PTP).

Con base en datos del SISIN y del Captulo 7.3 del PND. Encuesta de consumos energticos domsticos en el rea rural. INE-ANCB-ESMAP 1996, citado por Pro-lea, Apuntes sobre biomasa, para el Diplomado de Energa UASB-SNAP. 13 Balance Energtico Nacional 2007.
11 12

www.hidrocarburosbolivia.com

Se presenta un cuadro que contiene la proyeccin de la produccin de gas natural con base a esa informacin, que incorpora la produccin atribuible a los prospectos exploratorios (EBH. 96). Los prospectos exploratorios tienen un alto riesgo. La EBH incorpora factores de riesgo con el objetivo de incorporar un factor de ajuste a los pronsticos de producciones elaboradas (EBH. 98). Los factores de riesgo utilizados fueron: 0% para los campos en actual produccin, 20% para los megacampos por desarrollar y 40% para los prospectos exploratorios. No existe un argumento tcnico que justifique el uso de estos factores de riesgo, ms si se considera que la industria trabaja con factores de riesgo muy superiores a ellos. Es decir, existe un subdimensionamiento del riesgo. Con esos factores de riesgo se ajustaron los volmenes de gas proyectados y se obtuvo una estimacin (EBH. 99). Los datos con ajuste y sin ajuste, son los que muestra el grfico 1.

Sin embargo, y a pesar de los argumentos presentados por la propia EBH cuando realiza el balance de oferta y demanda de gas natural, los volmenes que utiliza son los que no incluyen el ajuste, los datos que segn la misma EBH sobreestiman la produccin al no incorporar el riesgo asociado a la actividad petrolera. El resto de la EBH basa sus inversiones y proyecciones en estos valores. Esto no slo como resultado de un gran error de consistencia interna, sino de una sobreestimacin de la produccin de gas natural que cuestiona la fiabilidad tcnica del resto del documento. En lo referente a las plantas termoelctricas mencionadas en el PND, la EBH no las incluye en la proyeccin de crecimiento del consumo de gas natural (EBH. 108) ni entre los proyectos de transporte de hidrocarburos por ductos. En ese sentido, la EBH es inconsistente con el PND: los proyectos de termoelctricas para exportacin aparecen mencionados sin ningn soporte adicional, como un discurso vaco.

Inversin en industrializacin?
Tanto en el PND como en la EBH se pueden encontrar inconsistencias y promesas demaggicas a las regiones o poblaciones locales. As, en el PND se definen tres programas especficos de industrializacin de hidrocarburos: termoelctricas, GTL y petroqumica, que se mencionan y no se desarrollan14. Adems, existe un proyecto
14

El desarrollo de la petroqumica se lo deja a la ejecucin de los convenios con PDVSA (p. 102).

www.hidrocarburosbolivia.com

especfico referido a ampliacin de la refinera Carlos Montenegro, de Sucre. Sin embargo, no se menciona cundo se iniciar la ejecucin de estos proyectos. En el captulo referido a inversiones del periodo 2006-2010 (subttulo 7.3), slo aparece un ttulo hidrocarburos que representa el 2,7%, $us 188 millones de inversin pblica total para el perodo 2006-2010. Dadas las caractersticas del sector y de las inversiones requeridas y planteadas en el propio documento, este monto no contempla ni siquiera el inicio de la ejecucin de los proyectos mencionados. En tanto que en la EBH se proponen tres polos de desarrollo petroqumico: Villamontes (Tarija), Entre Ros (Cochabamba) y Puerto Surez (Santa Cruz) (EBH. 317.318). Sin embargo, las inversiones y la identificacin de proyectos slo se hacen para los dos primeros. El proyecto ms importante mencionado es el complejo petroqumico de la provincia Gran Chaco, que incluye una planta de amoniaco-urea y otra de etileno-polietilenos, con un presupuesto conjunto para estudios de prefactibilidad de $us. 400 millones en el ao 2008. Asimismo se menciona el proyecto de planta de fertilizantes de la provincia Carrasco, cuyo estudio de factibilidad debera estar listo el ao 2009. En lo referente a GTL (industrializacin) y LNG (no industrializado), se menciona que se destinarn $us 30 mil el ao 2008 a los estudios de prefactibilidad de plantas de LNG de pequea escala (pp. 333-334). Esto muestra que no se asigna al tema de la industrializacin la importancia que merece, en franca contradiccin con el PND, que plantea claramente que plantas de LNG alimentarn las necesidades de gas natural en los departamentos de Beni y Pando; y tambin con la misma EBH. La inversin ejecutada en el sector de hidrocarburos en los aos 2007 y 2008 fue exclusivamente en construccin, ampliacin y mantenimiento de las redes de distribucin de gas natural, es decir, no existen inversiones para la industrializacin15. La inversin presupuestada para el ao 2008 en estudios de prefactibilidad de las plantas petroqumicas del Chaco, no se ha ejecutado.

Sobre la propiedad de los recursos naturales

La CPE define que los recursos naturales (hidrocarburos, agua, aire, espectro electromagntico, bosques, biodiversidad, etc.) son de propiedad del pueblo boliviano, y que sern administrados por el Estado (Art. 348 y 349). Los hidrocarburos, cualquiera sea el estado en que se encuentren o la forma que se presenten, son de propiedad inalienable e imprescriptible del pueblo boliviano. El Estado ejerce la propiedad de toda la produccin de hidrocarburos del pas y es el nico facultado para su comer cializacin16 (CPE, 359). Esto puede dar origen a varias confusiones. Por ejemplo, se incluyen los hidrocarburos que provienen de otros procesos de produccin, distintos a la explotacin de hidrocarburos fsiles (proyectos de combustibles obtenidos a partir de productos agrcolas o de descomposicin de desechos slidos). Tambin, cuando se menciona comercializacin, puede incluirse la comercializacin de derivados de petrleo (gasolina o diesel), y tambin la de gas natural por redes, dado que tanto la gasolina como el diesel, el GLP, el gas natural y otros son hidrocarburos (compuestos orgnicos de carbono e hidrgeno). Por ser propiedad social del pueblo boliviano, ninguna persona ni empresa extranjera ni ninguna persona o empresa privada boliviana podr inscribir la propiedad de los recursos naturales bolivianos en mercados de valores ni los podr utilizar como medios para operaciones financieras de titularizacin o seguridad. La anotacin

Fuente: Sistema de Informacin de la Inversin Pblica, (SISIN), disponible en www.vipfe.gov.vbo/vipfe/Bases_ Datos/Sisin/consultas/seleccion.php 16 En este artculo se incorporan los cambios ms importantes a la Ley de Hidrocarburos 3058 y que los contena el Decreto Supremo N 28701 de nacionalizacin.
15

10

www.hidrocarburosbolivia.com

y registro de reservas es una atribucin exclusiva del Estado . (CPE, Art. 357). Cabe mencionar que esta restriccin no est incluida en los nuevos contratos petroleros.

Participacin de los privados

La CPE da va libre a la participacin de la inversin privada en toda la cadena de hidrocarburos y de industrializacin (CPE, Art. 351 y Art 363). Adems, la Constitucin Poltica del Estado slo rige para lo venidero y no tiene efecto retroactivo (CPE, Art. 123) y en sus disposiciones transitorias indica la migracin de concesiones con reconocimiento de derechos adquiridos en recursos naturales y electricidad: Es facultad privativa del Estado el desarrollo de la cadena productiva energtica en las etapas de generacin, transporte y distribucin, a travs de empresas pblicas, mixtas, instituciones sin fines de lucro, cooperativas, empresas privadas, y empresas comunitarias y sociales, con participacin y control social. La cadena productiva energtica no podr estar sujeta exclusivamente a intereses privados ni podr concesionarse. La participacin privada ser regulada por ley(CPE, Art. 378). La CPE determina que el Estado debe ejercer la direccin y el control de los sectores estratgicos de la economa (Art. 316-3). El Estado, asumir el control y la direccin sobre la exploracin, explotacin, industrializacin, transporte y comercializacin de los recursos naturales estratgicos a travs de entidades pblicas, cooperativas o comunitarias, las que podrn a su vez contratar a empresas privadas y constituir empresas mixtas. El Estado podr suscribir contratos de a sociacin con personas jurdicas, bolivianas o extranjeras, para el aprovechamiento de los recursos naturales. Debiendo asegurarse la reinversin de las utilidades econmicas en el pas (Art. 351). Dice adems que Yacimientos Petrolferos Fiscales Boliv ianos (YPFB) es una empresa autrquica de derecho pblico, inembargable, con autonoma de gestin administrativa, tcnica y econmica, en el marco de la poltica estatal de hidrocarburos. YPFB, bajo tuicin del ministerio del ramo y como brazo operativo del Estado, es la nica facultada para realizar las actividades de la cadena productiva de hidrocarburos y su comercializacin. YPFB no podr transferir sus derechos u obligaciones en ninguna forma o modalidad, tcita o expresa, directa o independiente (CPE, Art. 361). Asimismo, instituye la Empresa Boliviana de Industrializacin de Hidrocarburos (EBIH) como subsidiaria de YPFB con el propsito de ejecutar la industrializacin de hidrocarburos (Art. 363-I), y, para ello, podr conformar asociaciones o sociedades de economa mixta (Art. 363-II). Los gobiernos subnacionales (prefecturas y municipios) aade el texto constitucional podrn participar en empresas de industrializacin y comercializacin de hidrocarburos en el territorio municipal en asociacin con las entidades nacionales (CPE, Art. 300.33 y Art. 302.43). El Estado podr suscribir contratos de asociacin para el aprovechamiento de los recursos naturales (Art. 351 II) y se autoriza a YPFB a suscribir contratos, bajo el rgimen de prestacin de servicios, con empresas pblicas, mixtas o privadas (Art. 362-I). Aparte de los tipos de contratos mencionados, YPFB podr conformar asociaciones o sociedades de economa mixta para la ejecucin de las actividades de exploracin, explotacin, refinacin, industrializacin, transporte y comercializacin de los hidrocarburos. En estas asociaciones o sociedades, YPFB contar obligatoriamente con una participacin accionaria no menor al cincuenta y uno por ciento del total del capital social, dice (Art. 3 63-II). Como se puede ver, tal y como est redactada la CPE estn permitidas todas las formas de contratos y asociacin con empresas privadas, nacionales o extranjeras. En ninguna parte se prohbe otras formas de contratacin (por ejemplo, contratos de riesgo compartido), por lo que las puertas para la celebracin de cualquier tipo de contratos quedan abiertas. En la conformacin de asociaciones no existe una restriccin a la participacin privada, siempre y

11

www.hidrocarburosbolivia.com

cuando se mantenga la participacin de 51% para YPFB. Si la intencin era cerrar las posibilidades a cualquier otra forma de participacin privada, la manera de hacerlo era prohibindolo explcitamente. En sntesis, la propiedad de los recursos es estatal, los operadores privados no pueden comercializar la produccin y la participacin de YPFB debe ser mayor al 51%. Lo que es un contrasentido con la propiedad de la venta de hidrocarburos: por ejemplo, si se constituye una empresa mixta, la propiedad de las ventas o de los ingresos respondera a la participacin accionaria y no a la prescripcin general de propiedad de los hidrocarburos. En el sector elctrico la participacin del sector privado es irrestricta. Es facultad privativa del Estado el desarrollo de la cadena productiva energtica en las etapas de generacin, transporte y distribucin, a travs de empresas pblicas, mixtas, instituciones sin fines de lucro, cooperativas, empresas privadas, y empresas comunitarias y sociales, con participacin y control social. La cadena productiva energtica no podr estar sujeta exclusivamente a intereses privados ni podr concesionarse. La participacin privada ser regulada por la ley (CPE, Art. 378-II). Es responsabilidad del Estado, en todos sus niveles de gobierno, la provisin de los servicios bsicos a travs de entidades pblicas, mixtas, cooperativas o comunitarias. En los casos de electricidad, gas domiciliario y telecomunicaciones se podr prestar el servicio mediante contratos con la empresa privada (CPE, Art. 20 -II).

Electricidad y gas domiciliario

La CPE indica que toda persona tiene derecho al acceso universal y equitativo a los servicios bsicos de electricidad y gas domiciliario. Es responsabilidad del Estado, en todos sus niveles de gobierno, la provisin de estos servicios (CPE, Art. 20). No se debera definir especficamente estos servicios en la CPE y el acceso universal debera ser a la provisin suficiente y eficiente de energa. No se dice nada sobre la atribucin del Estado para proveer al sector rural de electricidad (Ley de Electricidad, Art. 61), dejando a privados el mercado rentable de los centros urbanos. Esto debera haber sido modificado incorporando de manera explcita en la CPE.

Distribucin de la renta
En la CPE se establece la distribucin equitativa de los beneficios de los recursos naturales (Art. 353), pero se contradice cuando indica que los departamentos productores de hidrocarburos tendrn participacin fija de una regala del 11% de su produccin departamental fiscalizada (Art. 368), o cuando dictamina que se asign ar una participacin prioritaria a los territorios donde se encuentren estos recursos, y a las naciones y pueblos indgena originario campesinos (Art. 353).

Conclusiones
La conclusin general del anlisis de los tres documentos revisados (CPE, PND y EBH) es que no existe una poltica energtica integral de largo plazo, que pueda adecuarse a las caractersticas del pas. La concepcin incluida en el PND y ratificada en la EBH, de que el sector energtico es slo generador de excedentes evita la disponibilidad de energa en la economa interna, imposibilita la industrializacin de los energticos y refuerza el patrn primario exportador. Existe una completa separacin de los sectores de hidrocarburos y electricidad en la definicin de polticas, lo que rompe la estructura del sector energtico e imposibilita su planificacin integral. Tambin se debe remarcar que el PND omite temas cruciales para el caso boliviano, como son la atencin integral de las necesidades energticas del rea rural (incluida biomasa), la eficiencia energtica, el manejo de la demanda.

12

www.hidrocarburosbolivia.com

Del anlisis de la EBH, se desprende que el documento es una recopilacin de abundante informacin estadstica, que se basa en una sobreestimacin tanto de la oferta como de la demanda de hidrocarburos. Define buenas intenciones para la industrializacin de hidrocarburos, las mismas que, a la fecha no han sido llevadas a la prctica ni siquiera en sus aspectos ms bsicos. La inconsistencia entre los objetivos y la manera de incorporar los proyectos especficos asoma como una de las mayores contradicciones internas del PND en temas de poltica energtica. Adems, entra tambin en contradiccin con la nueva CPE, que tiene a la industrializacin de los hidrocarburos como una de las polticas energticas ms importantes del pas. El PND ignora el consumo de biomasa, las polticas de eficiencia energtica en el rea rural para consumo y sustitucin de biomasa. Es decir, se ignora el consumo de energa de la poblacin que el gobierno dice representar.

13