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INTENSIVO III/ INTENSIVO FEDERAL/ FEDERAL PLENO Disciplina: Direito Administrativo Tema: Aula 04 Prof.

: Cristiane Fortine Data: 09/12/2008

MATERIAL DE APOIO Indice 1. Artigos Correlatos 1.1. Noes de Prego 1.2. Prego realizado por entidade da administrao indireta. 1.3. Organizaes sociais e adoo obrigatria do prego 1. Artigos Correlatos 1.1. Noes de Prego Fonte: http://www.prse.mpf.gov.br/acessibilidade/licitacoes/resumo_do_pregao/ 1 O que o Prego O prego a modalidade de licitao para aquisio de bens e servios comuns em que a disputa pelo fornecimento feita em sesso pblica, por meio de propostas e lances, para classificao e habilitao do licitante com a proposta de menor preo. A grande inovao do prego se d pela inverso das fases de habilitao e anlise das propostas. Dessa forma, apenas a documentao do participante que tenha apresentado a melhor proposta analisada. Alm disso, a definio da proposta mais vantajosa para a Administrao feita atravs de proposta de preo escrita e, aps, disputa atravs de lances verbais. Aps os lances, ainda pode haver a negociao direta com o pregoeiro, no intuito da diminuio do valor ofertado. O prego vem se somar s demais modalidades previstas na Lei n. 8.666/93, que so a concorrncia, a tomada de preos, o convite, o concurso e o leilo. Diversamente destas modalidades, o prego pode ser aplicado a qualquer valor estimado de contratao, de forma que constitui alternativa a todas as modalidades. Outra peculiaridade que o prego admite como critrio de julgamento da proposta somente o menor preo. O prego foi institudo exclusivamente no mbito da Unio, ou seja, s pode ser aplicado na Administrao Pblica Federal, compreendidos os trs Poderes. Especificamente, alcana os mesmos rgos e entidades da Administrao Federal sujeitos incidncia da Lei n. 8.666/93: a administrao direta, as autarquias, as fundaes, as empresas pblicas e as sociedades de economia mista. 2 Bens e Servios Comuns Bens e servios comuns so aqueles cujos padres de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificaes usuais no mercado. Trata-se, portanto, de bens e servios geralmente oferecidos por diversos fornecedores e facilmente comparveis entre si, de modo a permitir a deciso de compra com base no menor preo. A relao dos bens e servios que se enquadram nessa tipificao est contida no Anexo II do Decreto n. 3.555, de 8 de agosto de 2000, que regulamenta o prego. 3 Base Legal A Lei n. 10.520, de 17 de julho de 2002, instituiu o prego como nova modalidade de licitao. O Decreto n. 3.555/00 detalha os procedimentos previstos na Lei e especifica os bens e servios comuns. 4 Etapa Competitiva A etapa competitiva transcorre durante a sesso pblica do prego, que consiste em evento no qual so recebidas as propostas escritas e a documentao de habilitao, realizada a disputa por lances verbais e o seu julgamento e classificao, seguido da habilitao da melhor proposta
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e, finalmente, da proclamao de um vencedor. A etapa competitiva poder ser sucessivamente retomada no caso de descumprimento dos requisitos de habilitao, pelo vencedor. A sesso pblica ser realizada no dia, hora e local que tenham sido designados no Edital. A seqncia de procedimentos descrita a seguir dever ser obrigatoriamente observada na etapa competitiva do prego. 5 Credenciamento Os interessados devem comparecer no dia, hora e local previstos, diretamente ou por seus representantes legais, que devero se identificar e comprovar possurem os poderes exigidos para a formulao de propostas e participao no prego. 6 Recebimentos dos envelopes Verificadas as credenciais de todos os presentes, declarada aberta a sesso pelo pregoeiro, que transcorrer de forma ininterrupta at o encerramento dos trabalhos. So ento recebidas as propostas dos licitantes e respectiva documentao de habilitao, em dois invlucros separados, da seguinte forma: 1. envelope contendo a proposta; 2. envelope contendo a documentao de habilitao do interessado. Importante inovao trazida pelos procedimentos do prego, a comprovao documental de atendimento aos requisitos da habilitao s ser verificada no caso da proposta vencedora. Isto simplifica o processo, evitando o exame demorado e trabalhoso de extensa documentao apresentada por todos os participantes. 7 Abertura das Propostas e Classificao dos Licitantes de Melhor Oferta Imediatamente aps a sua entrega, os envelopes contendo as propostas de preo so abertos. O pregoeiro faz a leitura dos envelopes com o preo ofertado de cada participante, o qual ser registrado no sistema informatizado e projetado em tela, ou, alternativamente, ser anotado em quadro-negro, assegurando perfeita visualizao e acompanhamento por todos os presentes. Nesta etapa realizada a classificao das propostas cujos licitantes podero participar da etapa de apresentao de lances verbais. A participao s permitida para aqueles ofertantes cujas propostas por escrito apresentem valor situado dentro de um intervalo entre o menor preo oferecido e os demais. O objetivo estimular os participantes a apresentarem propostas compatveis com a realidade do mercado, punindo a tentativa de inflacionar preos. Assim, o pregoeiro anunciar a proposta por escrito de menor preo e em seguida aquelas cujos preos se situem dentro do intervalo de 10% acima da primeira. Somente estes ofertantes podero fazer lances verbais adicionalmente s propostas escritas que tenham apresentado. No havendo pelo menos trs propostas de preos nas condies definidas no pargrafo anterior, o pregoeiro classificar as trs melhores, quaisquer que sejam os preos oferecidos. 8 Lances Verbais Nesta etapa, franqueada a formulao dos lances verbais, que necessariamente devem contemplar preos de valor decrescente em relao proposta por escrito de menor valor. O pregoeiro convidar o participante selecionado que tenha apresentado a proposta selecionada de maior valor, para dar incio apresentao de lances verbais. Os lances sero formulados obedecendo seqncia do maior para o menor preo escrito selecionado. Sempre que um licitante desistir de apresentar lance, ao ser convidado pelo pregoeiro, ser excludo da disputa verbal. A ausncia de lance verbal no impede a continuao da sesso para a etapa de julgamento e classificao, que nesse caso examinar as ofertas escritas. 9 Julgamento e Classificao Final Esgotada a apresentao de lances verbais, o pregoeiro passa ao julgamento da proposta de menor preo. A modalidade prego prev a aplicao to somente da licitao de tipo menor
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preo, que define como vencedor o licitante que apresente a proposta mais vantajosa para a Administrao Pblica. O pregoeiro proceder classificao do ltimo lance apresentado por cada licitante, conforme ordenao crescente de preo. No caso de participante que no tenha apresentado lance verbal, classificada a proposta por escrito apresentada inicialmente. Da mesma forma, na hiptese de no haver apresentao de lance verbal pelos participantes, o pregoeiro classificar as propostas por escrito. Realizada a classificao das propostas, a de menor valor ser ento examinada em relao a sua aceitabilidade. Este exame compreende a verificao da compatibilidade da proposta com o preo estimado pela Administrao Pblica na elaborao do Edital. O pregoeiro poder negociar diretamente com o licitante, visando obter redues adicionais de preo. No h obrigao de aceitar proposta cujo valor seja excessivo em relao estimativa de preo previamente elaborada pela Administrao. O exame de aceitabilidade tambm considera a compatibilidade da proposta com os requisitos definidos no edital, relativamente a: 1. prazos de fornecimento; 2. especificaes tcnicas; 3. parmetros de desempenho e de qualidade. 10 Habilitao A fase de habilitao tem lugar depois de classificadas as propostas e realizado seu julgamento, identificada aquela de menor preo. Sendo assim, a habilitao ocorre depois do julgamento da proposta de menor preo ofertada. Depois de encerrada a etapa de competio entre propostas de preo, o pregoeiro proceder abertura do envelope contendo a documentao de habilitao do licitante que tiver apresentado a melhor proposta julgada, ou seja, aquela de menor preo, considerada aceitvel. Ser examinada to somente a documentao do vencedor da etapa competitiva entre preos. O exame constar de verificao da documentao relativa a: 1. habilitao jurdica; 2. qualificao tcnica; 3. qualificao econmico-financeira; 4. regularidade fiscal; e conformidade com as disposies constitucionais relativas ao trabalho do menor de idade. A habilitao jurdica e a qualificao tcnica e econmico-financeira obedecero aos critrios estabelecidos no Edital. A regularidade fiscal dever ser verificada em relao Fazenda Nacional, a Seguridade Social e o FGTS. Os fornecedores regularmente cadastrados no Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores - SICAF, esto dispensados de apresentar os documentos de habilitao jurdica, de qualificao econmico-financeira e de regularidade fiscal. Neste caso, o pregoeiro proceder consulta ao SICAF, que contm registros relativos a estas exigncias de habilitao. O exame da documentao ou a consulta ao SICAF podem resultar na impossibilidade de habilitao do licitante que tenha apresentado a melhor proposta de preo. Neste caso, devero ser examinados em seguida, os documentos de habilitao do segundo colocado, conforme a classificao e assim sucessivamente, at que um licitante atenda s exigncias de habilitao. 11 Indicao do Vencedor Ser declarado vencedor do prego o licitante que tiver apresentado a proposta classificada de menor preo e que subseqentemente tenha sido habilitado. Qualquer participante pode recorrer, assim que for declarado o vencedor. No ocorrendo imediata manifestao acompanhada da explicitao dos motivos, ser configurada a precluso do direito de recurso. 12 Recurso
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A apresentao de recurso no se conclui durante a sesso do prego. Existindo inteno de interpor recurso, o licitante dever manifest-la ao pregoeiro, de viva voz, imediatamente aps a declarao do vencedor. A manifestao necessariamente explicitar motivao consistente, que ser liminarmente avaliada pelo pregoeiro, o qual decidir pela sua aceitao ou no. Admitido o recurso, o licitante dispe do prazo de 3 dias para apresentao do recurso, por escrito, que ser disponibilizado a todos os participantes em dia, horrio e local previamente comunicados, durante a sesso do prego. Os demais licitantes podero apresentar contrarazes em at 3 dias, contados a partir do trmino do prazo do recorrente. assegurado aos licitantes vista imediata dos autos do prego, com a finalidade de subsidiar a preparao de recursos e de contra-razes. A deciso sobre recurso ser instruda por parecer do pregoeiro e homologada pela Autoridade Competente responsvel pela licitao. O acolhimento do recurso implica to somente na invalidao daqueles atos que no sejam passveis de aproveitamento. 13 Adjudicao e Homologao A adjudicao do licitante vencedor ser realizada pelo pregoeiro, ao final da sesso do prego, sempre que no houver manifestao dos participantes no sentido de apresentar recurso. Ocorrendo a interposio de recurso, a adjudicao ou o acatamento do recurso ser realizado pela Autoridade Competente, depois de transcorridos os prazos devidos e decididos os recursos. A homologao da licitao de responsabilidade da Autoridade Competente e s pode ser realizada depois de decididos os recursos e confirmada a regularidade de todos os procedimentos adotados. 1.2. Prego realizado por entidade da administrao indireta. Possibilidade de contratao de bem ou servio no enumerado no Anexo do Decreto n 3.555/00 Fonte: http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=11126 Alexandre Magno Fernandes Moreira Aguiar procurador do Banco Central do Brasil em Braslia (DF), especialista em Direito Penal e Processual Penal pela Universidade Estcio de S, professor de Direito Penal e Processual Penal na Universidade Paulista (Unip) Existe um entendimento corrente de que o prego seria uma modalidade excepcional de licitao, somente utilizada nas hipteses taxativamente enumeradas no Decreto 3.555/2000, que regulamentou a Lei 10.520/2002, dispondo a respeito do prego presencial. De fato, existem casos de bens ou servios que no esto includos nessa lista mas so adquiridos por meio de prego. Porm, os que assim entendem cometem erro crasso ao afirmar que isso inviabiliza a utilizao do prego como licitao antecedente a esse tipo de contrato, como ser demonstrado. O processo licitatrio brasileiro tem-se revelado extremamente burocrtico e moroso. Os inmeros detalhes da Lei 8.666/93 tornam por demais complexa a atividade do administrador consciencioso de seus deveres. Ao mesmo tempo, no foi possvel evitar a ruidosa profuso de atos ilcitos praticados em licitaes, setor que reconhecido como o maior foco de corrupo na Administrao Pblica. Com base nessa percepo, foi editada a Medida Provisria 2.026/2000, que institui a nova modalidade de licitao denominada prego. Posteriormente, a MP foi convertida na Lei 10.520/2002, regulamentada pelos Decretos 3.555/2000 (prego presencial) e 5.450/2005 (prego eletrnico). Devido a seu procedimento mais clere e objetivo, o prego tornou-se, depois de pouqussimo tempo, a modalidade de licitao mais utilizada pela Administrao. Esse tambm o entendimento de Maral Justen Filho:
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"A Unio implementou, a partir da introduo da figura do prego, um projeto de alterao geral da legislao sobre licitaes. Trata-se de substituir a disciplina tradicional consagrada na Lei n 8.666 por instrumentos licitatrios mais geis e rpidos. (...) " "Em suma, pode-se esperar que, ao longo do tempo, a Lei n 8.666 torne-se um diploma cuja nica utilidade normativa ser a veiculao de princpios gerais. A disciplina concreta das licitaes ser efetivada por meio de diplomas especficos. E um papel fundamental caber figura do prego." [01] (grifou-se) Nesse sentido, o prego tem se tornado habitual antecedente de vrias espcies de contratos administrativos. Mas no de todas as espcies. A lei e seus regulamentos so claros em exigir que o objeto da licitao seja bem ou servio comum, que so definidos no art. 1, pargrafo nico da Lei 10.520/2002, como "aqueles cujo padro de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificaes usuais no mercado". Trata-se, indubitavelmente, de um conceito jurdico indeterminado, categoria cuja delimitao exata depende de cada caso especfico. Porm, devem ser obedecidos seus parmetros: a)o padro de desempenho e qualidade do bem ou servio deve ser objetivamente definido pelo edital; b)essa definio possa se realizar por meio de especificaes usuais do mercado. Ora, verifica-se que a lei concedeu grande liberdade ao administrador pblico, pois a configurao do que "usual" e "comum" depende da realidade especfica de cada entidade. Nesse sentido, o magistrio de Joel de Menezes Niebuhr: "Partindo do pressuposto de que os vocbulos comum e usual encerram conceitos indeterminados, foroso reconhecer que a avaliao do que comum ou usual depende da perspectiva do interlocutor, ou melhor, do agente administrativo que deve decidir se a licitao pode ou no ser feita atravs da modalidade prego. Isso porque, o comum e o usual dependem da experincia, da vivncia, da atividade do interlocutor em relao ao mercado". [02] Alguns querem fazer crer que o prego, por utilizar o tipo de licitao "menor preo", no poderia habilitar ou inabilitar os licitantes, mas apenas verificar qual deles ofereceu realizar o contrato pelo menor valor. Esse argumento simplesmente absurdo, pois a habilitao dos licitantes uma fase da licitao expressamente prevista na Lei 10.520/02 e nos decretos que a regulamentam. Pretender que a Administrao Pblica deixe de verificar a idoneidade dos documentos apresentados pelos licitantes o mesmo que requerer o descumprimento da lei exatamente por aquela entidade que tem a funo de cumpri-la de ofcio. Alm de ilegal, essa omisso no cumprimento da lei seria uma afronta ao princpio da indisponibilidade do interesse pblico. A objeo largamente utilizada por aqueles que so inabilitados ou desclassificados no prego que o servio ou produto por eles oferecido no bem ou servio comum, pelo simples fato de no constar da enumerao do Anexo II do Decreto 3.555/2000, totalmente improcedente, pois a citada lista meramente exemplificativa e no taxativa, como j salientou a doutrina: "Essa lista deve ser concebida como espcie de referncia aos agentes agente administrativos, que, em caso de dvida, devem buscar apoio nela. Nessa linha, a lista de bens e servios qualificados como comuns deve ser considerada de carter meramente exemplificativo. Melhor explicando: o fato de outros bens e servios de natureza comum no terem sido lembrados pelo Presidente da Repblica na lista do Decreto n 3.555/00 no lhe retira essa qualificao e no impede a Administrao de licit-los por meio da modalidade prego. Perceba-se que a Lei n 10.520/02 autoriza a adoo da modalidade prego para a licitao de bens e servios de natureza comum, independentemente de qualquer outra condio, como, por exemplo, ser lembrado no Decreto Federal pelo Presidente da Repblica. O que importa, a rigor, que o bem e o servio realmente se revistam de natureza comum. " [03] "No se afigura cabvel interpretar em termos rgidos o elenco contido no Anexo II. A ausncia de rigidez manifesta-se sob dois aspectos. Em primeiro lugar, o elenco no exaustivo. Qualquer outro objeto qualificvel como comum, ainda que no constante do rol do Anexo II,
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pode ser contratado atravs de prego. Sob esse ngulo, a relao contida no Anexo II envolve um elenco mnimo, exemplificadamente indicado no regulamento federal. " [04] Essa espcie de alegao mantm-se infundada mesmo que, apenas por hiptese, a enumerao constante do Anexo II do Decreto 3.555/00 fosse taxativa. Em primeiro lugar, a jurisprudncia tem entendido que esse decreto foi revogado pelo Decreto 5.450/05, que regulamentou o prego eletrnico e no previu nenhuma lista de bens e servios comuns, fato elogiado pela melhor doutrina [05]. Nesse sentido, o recentssimo julgado do Tribunal Federal da 1 Regio: "ADMINISTRATIVO. LICITAO. PREGO PARA CONTRATAO DE SERVIO COMUM DE INFORMTICA. POSSIBILIDADE. LEI 10.520/2002 E DECRETO 5.450/2005. DISCRICIONARIEDADE TCNICA DA ADMINISTRAO. AGRAVO DE INSTRUMENTO IMPROVIDO. 1. O prego est previsto no artigo 45 da Lei 8.666/93 e no artigo 1, pargrafo nico da Lei 10.520/2002 que autoriza essa modalidade de licitao para bens e servios comuns. 2. Servios comuns so aqueles cujos padres de desempenho e qualidade possam ser definidos pelo edital por meio de especificaes usuais do mercado (Decreto 5.450/2005). 3. A Lei 10.520/2002 outorgou Administrao discricionariedade tcnica para definir, em cada caso concreto, o que servio comum, sendo a regulamentao anterior revogada pelo Decreto 5.450/2005. (...) 5. Cuidam-se de servios comuns porque podem ser oferecidos por qualquer empresa de informtica, ou seja, so verdadeiros produtos de prateleira, com vrios fornecedores. 6. Agravo de instrumento improvido." (grifou-se) (AG 2007.01.00.004749-3/DF, julgado em 21.11.2007) Em segundo lugar, mesmo que o Decreto 3.555/00 ainda estivesse em vigor e sua lista fosse taxativa, mesmo assim no seria admissvel sua aplicao nas entidades da Administrao Indireta, tem capacidade de auto-organizao. Assim, o referido decreto tem vigncia apenas no interior da Administrao Pblica Direta, como explicitado por Niebuhr: "As entidades da Administrao Indireta, compreendendo as autarquias, fundaes, empresas pblicas, sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela Unio no se subordinam s ordens do Presidente da Repblica, que sobre elas no exerce qualquer ascendncia de carter hierrquico, na medida em que as mesmas gozam de autonomia administrativa. A relao entre a Unio e as entidades da Administrao Indireta, ainda que federais, denomina-se de superviso ministerial, em que os poderes do Presidente da repblica sobre elas no se presumem, mas devem ser expressos." "Por via de conseqncia, cumpre afirmar, com clareza, que tais entidades no devem qualquer espcie de obedincia a decretos baixados pelo Presidente da Repblica, entre os quais o Decreto Federal n 3.555/00, salvo expressa disposio legal em contrrio ou salvo se eles aquiescerem com o referido Decreto, isto , se quiserem, por vontade prpria, adot-lo." [06] Nesse sentido, as entidades da Administrao Indireta no esto vinculadas a qualquer regulamentao da Unio, mas apenas s suas normas mbito interno. Vide o caso do Banco Central do Brasil, que, com acerto, no prev nenhuma lista taxativa a ser seguida, in verbis: "Consideram-se bens e servios comuns, aqueles cujos padres de desempenho e qualidade possam ser concisa e objetivamente definidos no objeto do edital, em perfeita conformidade com as especificaes usuais praticadas no mercado, compreendendo os bens e servios constantes do documento". [07] Percebe-se que essa Autarquia tambm adota uma enumerao, mas claramente a considera exemplificativa, ao dispor que os bens e servios comuns compreendem aqueles enumerados. Assim, bens e servios comuns abrangem, incluem, contm, aqueles constantes da enumerao, mas, de forma nenhuma, resume-se a eles. V-se que esta concluso a mesma a que chegou a doutrina abalizada a respeito da enumerao constante do decreto supracitado. Por fim, relevante perceber comportamento, no mnimo, contraditrio dos licitantes que utilizam os argumentos atacados acima. Se o prego no a modalidade de licitao prevista para esse tipo de contrato, por que participar dele? estranho boa-f que algum s passe a
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considerar um processo como ilcito depois de ter sido nele preterido. Em vrios casos, parece que a ilicitude "varia" de acordo com a convenincia do licitante, que, comumente, j participou e ganhou outros preges. Ressalte-se que esse comportamento, no sentido de impugnar a licitude do prego por ausncia do objeto na lista do citado decreto, de utilizao bastante comum por aqueles que, de alguma forma, no se sagram vencedores nessa modalidade de licitao. Notas 01 Prego. Comentrios legislao do prego comum e eletrnico, p. 9. So Paulo: Dialtica, 2005. 02 Prego presencial e eletrnico, p. 54. Curitiba: Znite, 2005. 0 3 Idem, p. 59-60. 04 JUSTEN FILHO, Maral. Op. cit., p. 32-33. 05 "O Regulamento do Prego Comum fez referncia, propsito da definio de bem ou servio comum, a um rol anexo (que constitui o Anexo II do Decreto n 3.555/00. O Regulamento do Prego Eletrnico no adotou essa soluo, o que merece aplausos." (idem, p. 226) 06 Op. cit., p. 29. 07 Cf. Manual de Servio do Patrimnio (MPA), Ttulo 2, Captulo 3. 1.3. Organizaes sociais e adoo obrigatria do prego Fonte: http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=9885 Autor: Airton Rocha Nbrega advogado em Braslia (DF), professor da Universidade Catlica de Braslia e da Escola Brasileira de Administrao Pblica (EBAP/FGV) Editado em 05 de agosto de 2005, estabelece o Decreto n 5.504 a exigncia de utilizao do prego, preferencialmente na forma eletrnica, para entes pblicos ou privados, nas contrataes de bens e servios comuns, realizadas em decorrncia de transferncias voluntrias de recursos pblicos da Unio, decorrentes de convnios ou instrumentos congneres, ou consrcios pblicos, estipulando em seu art. 1, quanto a isso, que: Art. 1 Os instrumentos de formalizao, renovao ou aditamento de convnios, instrumentos congneres ou de consrcios pblicos que envolvam repasse voluntrio de recursos pblicos da Unio devero conter clusula que determine que as obras, compras, servios e alienaes a serem realizadas por entes pblicos ou privados, com os recursos ou bens repassados voluntariamente pela Unio, sejam contratadas mediante processo de licitao pblica, de acordo com o estabelecido na legislao federal pertinente. 1oNas licitaes realizadas com a utilizao de recursos repassados nos termos do caput, para aquisio de bens e servios comuns, ser obrigatrio o emprego da modalidade prego, nos termos da Lei no 10.520, de 17 de julho de 2002, e do regulamento previsto no Decreto no 5.450, de 31 de maio de 2005, sendo preferencial a utilizao de sua forma eletrnica, de acordo com cronograma a ser definido em instruo complementar. 5o Aplica-se o disposto neste artigo s entidades qualificadas como Organizaes Sociais, na forma da Lei no 9.637, de 15 de maio de 1998, e s entidades qualificadas como Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico, na forma da Lei no 9.790, de 23 de maro de 1999, relativamente aos recursos por elas administrados oriundos de repasses da Unio, em face dos respectivos contratos de gesto ou termos de parceria. ..........................." (Destaques nossos).
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No se torna possvel concordar, todavia, em que prevaleam tais determinaes, porquanto em muito distanciadas da normativa que se volta a regular as licitaes pblicas. As prescries inscritas no aludido decreto olvidam que as entidades de direito privado, no referidas em normas expressas, no podem ser vinculadas a procedimentos que so tpicos e apenas exigveis de entes e rgos da administrao pblica. A exigncia imposta descabida e no h obrigao legal de que adotem as entidades de direito privado os mesmos ritos e mecanismos que so tipicamente voltados a regular as licitaes e os contratos administrativos no mbito dos rgos e entes da Administrao Pblica, os quais so incompatveis com a sua natureza jurdica e atividades cometidas, menos ainda em se tratando de entidades institudas sob a forma de organizaes sociais que, como se sabe, encontram-se submetidas a regulamentao legal especfica e expressa, havendo, inclusive, referncia quanto ao modo de realizar as suas contrataes, como se demonstrar a seguir. -------------------------------------------------------------------------------DAS ORGANIZAES SOCIAIS Natureza Jurdica e Normas Aplicveis A adequada compreenso do tema recomenda, certo, que se empreenda uma anlise, ainda que perfunctria, da natureza jurdica e normas que se voltam a regular as atividades das entidades associativas institudas como organizaes sociais, empreitada que se deveria ter feito antes mesmo de editar a norma anteriormente referida, evitando, assim, o cometimento de irregularidade que, como se nota, afeta at mesmo a ordem constitucional vigente. As organizaes sociais, examinadas por administrativistas de nomeada, so por eles definidas como "pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, institudas por iniciativa de particulares, para desempenhar servios sociais, no exclusivos do Estado, com incentivo e fiscalizao pelo Poder Pblico, mediante vnculo jurdico institudo por meio de contrato de gesto". A prvia qualificao como organizao social e a posterior celebrao do contrato de gesto no acarreta, pelo que se percebe, qualquer modificao ou alterao em sua natureza jurdica de direito privado, e no lhe retira a autonomia para atuar, assim como no cria vinculao com procedimentos tpicos da rea pblica, mas apenas imputa-lhe determinadas responsabilidades e encargos que, originalmente, no a vinculavam, todos eles previamente explicitados e indicados no bojo da norma reguladora. No se constata, certo, restrio autonomia e liberdade para atuar que normalmente preserva em suas atividades privadas e que venha a executar sem vnculo com o Poder Pblico. A qualificao como organizao social confere, ao contrrio do que se possa sustentar, os encargos que em lei se acham explicitados de forma expressa e que, se dotados de carter restritivos, no podem ser ampliados seno por norma de idntica hierarquia. Assume, em tal condio, a execuo de uma atividade que se volta ao atendimento de objetivos de interesse social, impondo-lhe maior ateno com o desempenho de suas atribuies, devendo esta estar voltada fundamentalmente para alcance das metas fixadas no contrato e que no admitem o mnimo descuido, j que a execuo dar-se-, em regra, com a alocao de recursos pblicos e de bens pblicos. Pode-se dizer, pois, que as organizaes sociais se diferenciam daquelas outras entidades que detm natureza e finalidade exclusivamente privadas, pelo fato de manterem ntima relao
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com entes estatais a quem se incumbe, por meio do contrato de gesto, assumir determinados encargos que exigiro atenta e competente execuo. -------------------------------------------------------------------------------DAS ATIBUIES LEGAIS CONFERIDAS S ORGANIZAES SOCIAIS Lei n 9.637, de 15 de maio de 1.998 De se aditar, demais disso, que a qualificao de entidades de direito privado como organizao social, pelo que estatui a Lei n 9.637, de 1998, no livre e desvinculada de parmetros em lei estipulados. Estatui a norma indicada que: "O Poder Executivo poder qualificar como organizaes sociais pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, pesquisa cientfica, ao desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao do meio ambiente, cultura e sade, atendidos aos requisitos previstos nesta Lei" (art. 1). Qualificar no um ato discricionrio, mas inteiramente vinculado ao que em lei se estabelece, somente se podendo conferir tal condio s entidades que preencham os requisitos fixados de modo expresso no art. 2 da mesma lei, dentre os quais se inserem aqueles que vo a seguir transcritos: "............................................................................................................ I.comprovar o registro de seu ato constitutivo, dispondo sobre: ............................... c)previso expressa de a entidade ter, como rgos de deliberao superior e de direo, um conselho de administrao e uma diretoria definidos nos termos do estatuto, asseguradas quele composio e atribuies normativas e de controle bsicas previstas nesta Lei; d)previso de participao, no rgo colegiado de deliberao superior, de representantes do Poder Pblico e de membros da comunidade, de notria capacidade profissional e idoneidade moral; ...................................... f)obrigatoriedade de publicao anual, no Dirio Oficial da Unio, dos relatrios financeiros e do relatrio de execuo do contrato de gesto; ................................................................................................................................." (Grifou-se). Preocupa-se a norma, como visto, com a insero expressa, nos atos constitutivos da candidata qualificao como organizao social, de exigncia alusiva existncia de rgos diretivos que se achem investidos e dotados de competncia especifica, investindo-se o Conselho de Administrao de "atribuies normativas e de controle bsicas previstas nesta Lei". E com esse escopo que se volta a disciplinar, de forma detalhada, a composio do Conselho de Administrao (art. 3), e, a seguir, explicita a sua competncia, dispondo a respeito de suas atribuies privativas, elencadas no bojo do art. 4 de onde se extrai, ipsis verbis, que: "........................................................................................................... I.fixar o mbito de atuao da entidade, para consecuo do seu objeto;
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II.aprovar a proposta de contrato de gesto da entidade; ............................................. VI.aprovar e dispor sobre a alterao dos estatutos e a extino da entidade por maioria, no mnimo, de dois teros de seus membros; VII.aprovar o regimento interno da entidade, que deve dispor, no mnimo, sobre a estrutura, forma de gerenciamento, os cargos e respectivas competncias; VIII.aprovar por maioria, no mnimo, de dois teros de seus membros, o regulamento prprio contendo os procedimentos que deve adotar para a contratao de obras, servios, compras e alienaes e o plano de cargos, salrios e benefcios dos empregados da entidade; IX.aprovar e encaminhar, ao rgo supervisor da execuo do contrato de gesto, os relatrios gerenciais e de atividades da entidade, elaborados pela diretoria; X.fiscalizar o cumprimento das diretrizes e metas definidas e aprovar os demonstrativos financeiros e contbeis e as contas anuais da entidade, com o auxlio de auditoria externa. ............................................................................................................." (Grifou-se). Note-se, pois, que a norma de regncia que lei ordinria estipulou tais competncias como necessrias qualificao da entidade como organizao social, impondo-lhe, para esse fim, que houvesse expressa previso a respeito em seus estatutos, no sendo dado ao Chefe do Poder Executivo Federal, ou de qualquer outra esfera, ignorar essa normativa e se colocar na condio de substituto do rgo diretivo interno editando regra que legalmente lhe compete. -------------------------------------------------------------------------------O CONTRATO DE GESTO COMO INSTRUMENTO DE OBRIGAES - RESPEITO AOS ENCARGOS FIXADOS Mas no s a isso se reporta a Lei n 9.637, de 1998. Avana ainda mais na regulamentao do tema, cuidando at mesmo do contedo do instrumento especfico a ser entre as partes firmado e que se voltar a normatizar as relaes entre ambas de modo particularizado. O contrato de gesto definido como o "ajuste celebrado pelo Poder Pblico com rgos e entidades da Administrao direta, indireta e entidades privadas qualificadas como organizaes sociais, para lhes ampliar a autonomia gerencial, oramentria e financeira ou para lhes prestar variados auxlios e lhes fixar metas de desempenho na consecuo de seus objetivos." A Lei n 9.637, de 1998, em seu art. 5 estabelece que, "... entende-se por contrato de gesto o instrumento firmado entre o Poder Pblico e a entidade qualificada como organizao social, com vistas formao de parceria entre as partes para fomento e execuo de atividades relativas s reas relacionadas no art. 1." instrumento que, conforme se pode notar, detm natureza especial. No se acha submetido s regras da Lei 8.666/93, voltada a regular as Licitaes e Contratos Administrativos, constituindo, quando se cuida de organizaes sociais, instrumento de delegao de atribuies e de fixao de encargos a serem assumidos por ambas as partes, delimitando, de modo caracterstico, as metas a alcanar.
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Institui-se, por meio do contrato de gesto, um conjunto de direitos e responsabilidades previamente negociados, embora algumas das condies j resultem diretamente da lei regulamentar e no se possa ignorar, seno cometendo ato invlido. Estando firmado e em vigor, regularmente publicado, submete a organizao social a controle de resultados e a obriga, salvo circunstncias excepcionais, a alcanar as metas e objetivos nele explicitadas. No se pode olvidar, demais disso, que se tratando de instrumento vinculado a normas especficas, cria, para a autoridade pblica, o dever de atuar em conformidade com o que estabelecem essas mesmas normas. Nem mesmo o eventual desejo de resciso pode ser livremente exercitado e apenas se justificar quando comprovadamente motivado. Oportuna mostra-se disposio que a esse respeito se inscreve no art. 16, da Lei 9.637/98, quando se estabelece que: "O Poder Executivo poder proceder desqualificao da entidade como organizao social, quando constatado o descumprimento das disposies contidas no contrato de gesto". No se assegura, no entanto, poder discricionrio, fundado em meras razes de convenincia e oportunidade, ou mesmo na recusa de atender e aceitar uma condio contratual ilegtima e distanciada do regime legal aplicvel. Impe-se ao Poder Pblico a motivao do ato, exigindose, como suporte para isso, que a desqualificao seja antecedida de processo administrativo, assegurando-se o direito de exerccio da ampla defesa, respondendo os dirigentes da organizao social, individual e solidariamente, pelos danos ou prejuzos decorrentes de sua ao ou omisso (art. 16, 1). Tais disposies indicam a forma regrada adotada para a regulao das organizaes sociais, no admitindo a adoo de conduta que no se encontre amoldada quelas que a prpria explicita, nem mesmo por ato normativo como o decreto, editado pela mais Alta Autoridade da Repblica que, como qualquer cidado, submetido est ao imprio da lei no Estado Democrtico de Direito. A lei e o contrato de gesto constituem instrumento de vinculao de conduta e no se pode, ainda que orientado pela melhor das intenes, ignorar o que em tais instrumentos regulatrios restou estipulado, criando novas regras e impondo procedimentos incompatveis com aqueles cometidos s entidades dessa espcie. -------------------------------------------------------------------------------DA EXIGNCIA DE REGULAMENTOS PRPRIOS PARA AS ORGANIZAES SOCIAIS Relevante anotar, outrossim, que vinculam-se as organizaes sociais e isto no pode ser ignorado, pena de restar afrontado principio da legalidade ao que estipula a lei especfica, onde se contempla determinao no sentido de que editem regulamento prprio voltado a disciplinar a contratao de suas obras, servios e compras. Com esse escopo, estatui a Lei de regncia que: Art. 17.A organizao social far publicar, no prazo mximo de noventa dias contado da assinatura do contrato de gesto, regulamento prprio contendo os procedimentos que adotar para a contratao de obras e servios, bem como para compras com emprego de recursos provenientes do Poder Pblico. (Grifou-se). A exigncia de regulamento prprio, pelo que claramente se pode concluir, resulta do fato de ser entidade dotada de natureza jurdica de direito privado, no vinculada s normas gerais de licitaes e contrataes tpicas de rgos e entes da Administrao Pblica. Assim acontece,
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alis, com as entidades privadas integrantes do chamado Sistema "S", alvo durante longo tempo de interpretaes equvocas e lesivas aos seus interesses. E se assim o , h de se ter em vista que estando o Poder Executivo Federal vinculado ao princpio da legalidade, no lhe cabe editar e impor, alm dos limites constitucionais, regras que submetam entidades de direito privado ao regime da Lei n 8.666/93, ou da Lei n 10.520/2002, menos ainda quando j se tem lei especial dispondo a respeito do tema e que se volta a regular as atividades das organizaes sociais. -------------------------------------------------------------------------------REGULAMENTAO LEGAL DAS LICITAES PBLICAS E DOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS O completo exame do assunto e a formulao de concluses objetivas no dispensa, ademais, que se coloque em evidncia que quando se cuida da questo alusiva s licitaes pblicas e aos contratos administrativos, no h espao para a discricionariedade administrativa com relao a criao de modalidades e indicao do rol de entes vinculados obrigao de adotar tal procedimento seletivo. Assim, por melhor que seja a inteno do administrador, deve estar ele atento aos limites que lhe so impostos quanto a isso pelo sistema legal, pena de afrontar o princpio constitucional da legalidade, cometendo ato arbitrrio. Os meios no se prestam no estado de direito a justificar os fins. preciso respeitar o conjunto normativo em vigor e estar submetido a ele, pena de incorrer-se em inaceitvel abuso e dar azo responsabilizao de quem cometeu o excesso. A primeira e relevante restrio atividade legislativa encontra-se inscrita na prpria Constituio Federal que, quando cuida da competncia da Unio para legislar, estatui, em seu art. 22, inciso XXVII, ipsis verbis, que: "................................................................................................................................... Art. 22. Compete privativamente Unio legislar sobre: (...) Inciso XXVII.normas gerais de licitao e contratao, em todas as modalidades, para as administraes pblicas diretas, autrquicas e fundacionais da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas pblicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, 1, III; (Redao dada pela Emenda Constitucional n 19, de 1998) Normas gerais, consoante se proclama na doutrina especializada, so regras fundamentais e bsicas que se voltam a orientar as demais normas regulamentares a serem editadas. Compreendem princpios, definies, modalidades, mas no se estendem a questes procedimentais e de carter formal, relegados competncia legislativa dos demais entes federados. Mas certo que a disposio constitucional referida j explicita de forma clara que tais normas gerais, de competncia da Unio, alcanam apenas a prpria "... as administraes pblicas diretas, autrquicas e fundacionais da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios,.. .. No podem vincular as entidades estatais (empresas pblicas e sociedades de economia mista), submetidas a regulamentao normativa especfica a ser ditada em estatuto prprio, onde sero observados princpios de administrao pblica, mas no a norma geral de licitaes e contrataes, conforme previso inscrita no art. 173, 1, inciso III, da Constituio.

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A Lei n 8.666, editada em 21 de junho de 1.993, antes mesmo da nova redao imprimida pela Emenda Constitucional n 19, de junho de 1.998, quando se exclui a sua aplicao s empresas estatais, ao dispor sobre o assunto, estatui que: Art. 1o Esta Lei estabelece normas gerais sobre licitaes e contratos administrativos pertinentes a obras, servios, inclusive de publicidade, compras, alienaes e locaes no mbito dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. Pargrafo nico.Subordinam-se ao regime desta Lei, alm dos rgos da administrao direta, os fundos especiais, as autarquias, as fundaes pblicas, as empresas pblicas, as sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios. A Lei n 10.520, de 17 de julho de 2.002, instituidora da licitao na modalidade de prego, em diversos momentos, ao se referir aplicao de suas normas no se atreve a ir alm do que lhe admitido na esfera constitucional. Veja-se, por exemplo, as disposies que a seguir so referidas: Art. 2... ... 2 Ser facultado, nos termos de regulamentos prprios da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, a participao de bolsas de mercadorias no apoio tcnico e operacional aos rgos e entidades promotores da modalidade de prego, utilizando-se de recursos de tecnologia da informao. .......................... Art. 7 Quem, convocado dentro do prazo de validade da sua proposta, no celebrar o contrato, deixar de entregar ou apresentar documentao falsa exigida para o certame, ensejar o retardamento da execuo de seu objeto, no mantiver a proposta, falhar ou fraudar na execuo do contrato, comportar-se de modo inidneo ou cometer fraude fiscal, ficar impedido de licitar e contratar com a Unio, Estados, Distrito Federal ou Municpios e, ser descredenciado no Sicaf, ou nos sistemas de cadastramento de fornecedores a que se refere o inciso XIV do art. 4o desta Lei, pelo prazo de at 5 (cinco) anos, sem prejuzo das multas previstas em edital e no contrato e das demais cominaes legais. ............................... Art. 11.As compras e contrataes de bens e servios comuns, no mbito da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, quando efetuadas pelo sistema de registro de preos previsto no art. 15 da Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993, podero adotar a modalidade de prego, conforme regulamento especfico. Art. 12.A Lei n 10.191, de 14 de fevereiro de 2001, passa a vigorar acrescida do seguinte artigo: "Art. 2-A. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios podero adotar, nas licitaes de registro de preos destinadas aquisio de bens e servios comuns da rea da sade, a modalidade do prego, inclusive por meio eletrnico, observando-se o seguinte:.. . ........................................................................................................." (Destaques nossos). Em nenhum momento se alude possibilidade de extenso da norma a entidades que no estejam a ela submetidas e que no tenham sido referidas expressamente pela Constituio Federal, ou mesmo pela Lei Geral de Licitaes e Contratos Lei n 8.666/93.
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Aspecto outro de suma relevncia, diz respeito ao fato de no haver sequer obrigatoriedade de adoo do prego nas licitaes para a aquisio de bens e para a contratao de servios comuns. As circunstncias devem orientar essa deciso de modo a evitar prejuzos para a administrao. Em determinadas situaes, dada as peculiaridades do objeto a ser contratado, se deve afastar o uso dessa modalidade e adotar qualquer daquelas outras previstas no art. 22 da Lei n 8.666/93 (concorrncia, tomada de preos, convite, concurso ou leilo). Oportuno transcrever, para melhor ilustrar esse carter facultativo do prego, o que a respeito consta na Lei n 10.520/2002: "Art. 1 Para aquisio de bens e servios comuns, poder ser adotada a licitao na modalidade de prego, que ser regida por esta Lei." (Destaques nossos). -------------------------------------------------------------------------------CONCLUSES NECESSRIAS Resulta por demais bvio, pelo que anteriormente foi exposto, que no se torna legtima a conduta avaliada. Dimana clara a concluso no sentido de que, no se tendo na legislao atualmente em vigor a mnima referncia a entidades de direito privado que contratam ou firmam convnios com a administrao pblica, no se pode a elas estender a regra tipicamente aplicvel administrao direta, autarquias e fundaes pblicas, como se estampa em expressas determinaes constitucionais e legais. Atuar de forma diversa disso, ampliando por simples decreto, o universo de aplicao de tais normas implica em afrontar o princpio da legalidade e, demais disso, exacerbar abusivamente atribuies que so cometidas ao Chefe do Poder Executivo Federal. No se discute a inteno, mas esta no pode prevalecer sobre a realidade jurdica e nem olvidar que procedimentos de contratao adotados em outras esferas podem ser at mesmo mais eficazes do que as normas pblicas referidas. Por assim ser, no se torna legtima a determinao feita em contrato de gesto, termo aditivo, convnio ou qualquer outra disposio firmada com entes e rgos da administrao com vista a impor a entidade de direito privado a adoo de procedimentos tpicos de entes administrativos. O sistema jurdico vigorante, reenfatize-se, no autoriza tal determinao e inconstitucional o decreto que assim dispe, caracterizando afronta s normas em vigor. perfeitamente sustentvel juridicamente a recusa de tais entidades que venham a ser instadas a assumir o injurdico compromisso por meio de instrumentos negociais como aqueles anteriormente referidos. Eventual insistncia nesse sentido pode ser rechaada por meios dos argumentos oferecidos e, havendo recusa na celebrao, essa motivao caracteriza abuso e afronta direito lquido e certo, submetendo a autoridade que assim deliberar s sanes civis, administrativas e penais.

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