LA POLTICA SOCIAL EN LA TRANSICIN MEXICANA *

Freddy Mariez Navarro **

ALGUNAS IDEAS INTRODUCTORIAS El objetivo de este trabajo es presentar el desarrollo de las polticas sociales y ubicarla en el contexto de la transicin. En este sentido partimos de las siguientes afirmaciones: 1.- las polticas sociales no son ms que el brazo social del Estado; 2.- todo impacto de la globalizacin en las polticas sociales pasa por el impacto de sta en la equidad. Al hablar de bienestar hacemos cuenta de dos elementos importantes: la pertenencia y la necesidad. Como dice Michael Walzer la pertenencia es importante porque es lo que los miembros de una comunidad poltica deben unos a otros , a nadie ms el mismo grado. mile Durkheim, sociolgo francs dej claro en su paradigma del pensamiento social, la moral del bienestar mediante un contrato estimado en lo que l denomin la solidaridad orgnica: la moral en la educacin, el altruismo, esencia de la solidaridad orgnica, los servicios de ayuda mutua en las asociaciones ocupacionales y otros tipos de lazos de solidaridad. De lo que se trata entonces, es justamente una comunidad poltica para el bien de la previsin, y una previsin para el bien de la comunidad. Filsofos como Juan Jacobo Rousseau crean que los ciudadanos deberan amar a su pas, y por tanto, que su pas debera darles razones especiales para ser amado. La pertenencia como la afinidad es una razn especial. En este sentido, el Contrato Social es un acuerdo para llegar con otros individuos a decisiones sobre los bienes necesarios para la vida en comn, y despus para proveernos unos a otros de esos bienes. Por eso es que el bienestar exige un esfuerzo comn, un vnculo moral. La justicia distributiva en la esfera del bienestar y la seguridad, al decir con Michael Walzer, posee un doble significado: en primer lugar, se refiere al reconocimiento de las necesidades, en segundo lugar, al reconocimiento de la pertenencia. As, todos los ciudadanos pueden invocar el derecho a la vida, tal como lo expres Thomas Hobbes, que no es ms que la demanda a los recursos de la sociedad para la simple subsistencia.

Este trabajo es un resumen de la ponencia presentada por el autor en el XVth ISA WORLD CONGRESS OF SOCIOLOGY Issues in pro-poor policies in Non-OECD countries, Brisbane, Australia, July 7-13, 2002 (The Social Policy in the Mexican Transition). ** Ph.D en Sociologa. Profesor-Investigador Titular de la Escuela de Graduados en Administracin Pblica y Poltica Pblica (EGAP) del ITESM-Campus Monterrey. Director de la Maestra en Estudios Internacionales. Miembro de la Red de Investigaciones Polticas (REDIP) del Centro de Anlisis y Evaluacin de Polticas Pblicas.

Concebimos el Estado como una estructura de accin colec tiva que se constituye como una sistema de poder. Es fenmeno, efecto y hecho de poder. En tanto construccin humana la accin colectiva entonces regula y crea poder para permitir a los ciudadanos cooperar en la empresa colectiva. Esta concepcin es lo que da sustento a la funcin distributiva del Estado. En su afn por explicar el bienestar, muchos autores lo han hecho vinculado al Estado. De all el concepto de Estado de Bienestar (Welfare State) que autores como Morris Janowitz, Harold Wilensky, Richard Timuss, T.H Marshall, Patric de Laubier, John Rex, Asa Briggs, entre otros, han tratado de estudiar sobre todo en los pases industrializados. Por eso este tipo de Estado es definido como un estado en el cual el poder organizado es usado deliberadamente (por medio de la administracin y la poltica) en un esfuerzo por modificar el juego de las fuerzas del mercado en por lo menos tres direcciones: primero, para garantizar un mnimo de ingresos individuales y familiares independientemente de los valores del mercado de su trabajo o de su pobreza; segundo, para estrechar la amplia inseguridad y posibilitar reunir ciertas contingencias sociales individuales y familiares (por ejemplo; vejez, desempleo y enfermedad), la cual gua de otra manera la crisis individual y familiar; y tercero, para asegurar que todos los ciudadanos sin distincin de estatus o clases le sean ofrecidos los mejores estndares vlidos en relacin a un cierto rango de servicios sociales (Asa Briggs, 1961:228). En nuestra regin, a diferencia de los pases industrializados, nunca hubo un Estado de bienestar social. Lo que predomina en nuestra regin es lo que podramos denominar un Estado de malestar social. De esta manera, un Estado as debe transformarse democrticamente en uno capaz de acoger los anhelos de los sectores marginalizados, excluidos, y de los sectores que, si bien estn integrados en la sociedad, requieren una distribucin ms justa del ingreso (Fernando Henrique Cardoso, 1997: 9). Los procesos de transicin democrtica en Amrica Latina estn vinculados inevitablemente a los de la reforma del Estado y, por ende, a los cambios institucionales. La historia ha demostrado en los ltimos aos, sobre todo en la dcada de los 90, que en el marco de esta vinculacin se viene presentando un deterioro social en los pases de la regin que ha incidido grandemente en los procesos de reforma del Estado y de transicin democrtica 1. Por una parte, se ha avanzado en transiciones que tienen que ver con reformas electorales, econmicas, polticas, pero cada da vemos que los niveles de desigualdades en Amrica Latina son cada da mayores. No es casual que este continente sea considerado a nivel internacional como la regin con los ms elevados niveles de desigualdad. El Banco Mundial, por ejemplo, ha estimado que esta regin tiene la ms pronunciada disparidad en los ingresos de todas las regiones en desarrollo en el mundo. Se parte que este proceso de desigualdad y, por ende, de inequidad en la regin se ha profundizado por la fragilidad institucional en el rea social. En consecuencia, este trabajo apunta a hacer un anlisis de la relacin entre la reforma del
1

Vale destacar que la acentuacin de la pobreza y la desigualdad en la regin latinoamericana empez con el sueo ahistrico del Consenso de Washington en el que las recetas de polticas de reformas de primera generacin se esfumaron dejando resultados negativos en cuanto a equidad y desarrollo.
2

Estado y las polticas sociales en Mxico en el marco de la transicin. En este sentido, partimos de la siguiente interrogante: Ha contribuido en Mxico el proceso de transicin democrtica y de reforma del Estado a la transformacin de su poltica social?

BREVE HISTORIA DE LA POLTICA SOCIAL EN MXICO Las Polticas Sociales en los gobiernos postrevolucionarios Hablar de la poltica social en Mxico, nos remite a centrarnos en dos momentos histricos muy diferentes. El primero, el de antes de la apertura, signado por un estilo de patronaje estatal y que se caracteriz por ms de 40 aos, por ser el producto de la puesta en marcha de los derechos constitucionales que motivaron el proyecto de pas de los gobi ernos posrevolucionarios. De esta manera, el Estado se situ en el centro de la sociedad para promover el crecimiento econmico con un control centralizado, bajo la potestad de ser el garante del desarrollo y de la justicia social. Derivndose as, que el propio concepto de poltica social debera partir de una racionalidad ms poltica que social o econmica. Conforme el pas fue definiendo su estrategia econmica en los aos 40 - y se reformul el consenso del gobierno y los grupos organizados relevantes -, y dado que la propia Constitucin provea un marco de reformas sociales representado por los artculos 27 y 123, el mencionado dilema crecer o repartir, se mantendra latente para los actores polticos. Cuando a finales de los 50s se evidenci un in tenso proceso de industrializacin y urbanizacin, el crecimiento se convirti claramente en la finalidad del desarrollo aunque el dilema que ello planteaba frente a la sociedad no desapareca para los tomadores de decisiones (Guillermo Trejo y Claudio Jo nes; 93:160). Es importante subrayar que durante el proceso de modernizacin y, por ende, de industrializacin, se instal en el pas el paradigma asegurador, que permiti crear las bases de los principios de la seguridad social con la intencin de reducir las incertidumbres en el seno de la poblacin trabajadora. Este principio de justicia que caracteriz al Estado mexicano, a partir de los aos 30, se manifest con la puesta en marcha de un Sistema de Seguridad Social2, compuesto por el IMSS3, que cubre cinco ramos de seguro, tales como el de riesgo de trabajo, el de enfermedades y maternidad, el de invalidez, vejez, cesanta en edad avanzada y muerte, el de guarderas, y el de retiro. El ISSSTE, organismo pblico y bipartita, que tiene como objetivo oto rgar servicios de seguridad social a los trabajadores al servicio del Estado, y que ofrece el rgimen de seguros y servicios siguiente: seguro de
2

Jos Narro Robles (1993), define el Sistema de Seguridad Social Mexicano como aquel compuesto por el Instituto Mexicano de Seguro Social (IMSS), el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los trabajadores del Estado (ISSSTE), la seguridad social de la empresa estatal Petrleos mexicanos (PEMEX), y el Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas. 3 En el perodo de Manuel vila Camacho (1940-1946), se estableci el Seguro Social con la promulgacin de la Ley en 1943. Vale destacar que las reformas al sistema de Seguridad Social en Mxico se ha venido realizando por etapas. La primera de ella fue en 1989 con la reforma de la Ley del IMSS; una segunda etapa ubicada en 1993 con la introduccin del Sistema de Ahorro para el retiro (SAR); En 1995, se inicia otra etapa con la aprobacin de una nueva Ley del IMSS; la cuarta etapa aparece en 1996 con la expedicin de los reglamentos especficos de operac in; y como ltima etapa, podemos ver el inicio de aplicacin de la nueva Ley del IMSS en 1997.

enfermedad y maternidad, seguro de riesgo de trabajo, seguros de jubilacin, invalidez, muerte y cesanta, seguro de retiro, prestaciones sociales y culturales, servicios para el bienestar y desarrollo infantil,, prestaciones econmicas, servicios funerarios y servicios para jubilados y pensionistas. La empresa estatal de petrleos (PEMEX), que desarrolla un sistema de seguridad social muy particular a todos sus trabajadores, al igual que las Fuerzas Armadas Nacionales. Este legado asegurador, ms el aval histrico-legal constitucional, generaron, durante el periodo de Luis Echeverra (1970-1976), y Lpez Portillo (1976-1982), un leve ascenso del gasto social. Durante el perodo del primero, auspiciado por la puesta en marcha de la ideologa nacionalista estatizante que incidi tanto en las reas de produccin, distribucin y de servicios, incluida aqu la beneficiencia. Y en el transcurso del segundo periodo, incentivado por el auge petrolero, en el que se crey en una riqueza no provocada por el trabajo sino por la gracia divina del subsuelo. As, segn el Plan de desarrollo de Lpez Portillo, ..el petrleo lleva al fortalecimiento del Estado, el cual aumenta su capacidad para conducir el desarrollo de acuerdo a las prioridades sociales definidas en la estrategia e induce, con pleno respeto a las libertades econmicas que consagra la Constitucin, comportamientos econmicos acordes con dichas prioridades (Plan Global de Desarrollo, 1980-1982:278). El efecto perverso de este proceso se expres en un crecimiento sostenido de las importaciones, una baja productividad de los sectores econmicos del pas, y en genera l, un ambiente ineficiente que se convirti en obstculo a la competitividad de los productos mexicanos. Se puede decir entonces, tal como lo afirma Peter Ward que el sistema sexenal de Mxico s crea una tendencia interna a evitar los programas de biene star social a largo plazo (1989:216). Es lo que explica que las polticas adoptadas han sido, invariablemente, paliativos a corto plazo, como respuestas a presiones especficas, econmicas o sociales. De esta manera, entonces, el moderno Estado -autoritario, paternalista, teleolgicamente orientado hacia el logro del bien comn y por tanto, ms interesado en la unidad que en el pluralismo- est ms cerca de Santo Toms de Aquino que de Montesquieu (Carlos Fuentes: 1994:45). Apertura, reformas y poltica social El otro momento de la poltica social, es el que comienza con la apertura del pas, donde, por una parte, lo social se diluye en los aspectos econmicos y de mercado, y se orienta a los sectores ms debilitados por las polticas de ajuste, adquiriendo aquella un sentido muy especfico, y por otra, la reforma del Estado se vuelve una estrategia de racionalizacin de los recursos pblicos con el objeto de construir un nuevo esquema de vinculacin econmica con el exterior. La descentralizacin ser acompaada por un proceso de desconcentracin, as como por el fortalecimiento de los instrumentos de coordinacin entre los tres niveles de gobierno (Plan Nacional de Desarrollo, 1995 -2000, 1995:69). Vale la pena plantear que esta poltica privilegia nuevas formas de organizacin territorial, en especial la asociacin y la creacin de espacios virtuales (asociacin de regiones, ciudades hermanas, etc.), otorgando posibilidades a las regiones y espacios ms competitivos. En los ltimos tres gobiernos del PRI, el de Miguel de la Madrid (1982-1988), el de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) y terminando con el de Ernesto Zedillo (que finaliz en el
4

2000), Mxico ha transitado por un profundo proceso de cambio y ajuste estructural, as como de adaptacin a la economa globalizada que busca transformar la orientacin de la economa, pasando de una estatista a una economa de mercado, y de un modelo de sustitucin de importaciones a uno de industrializacin abierto a la competencia internacional. El efecto fundamental de esta apertura, caracterizada como estrategia global neoliberal, ha sido, por una parte, crear un ambiente de intensa competencia que ha exigido el esfuerzo de modernizacin y eficiencia del aparato productivo, en el que el pas pueda moverse con productividad en su bloque regional, el Tratado de Libre Comercio -TLC-, con Canad y los Estados Unidos de Amrica. Por otra parte, desde el punto de vista social, estos gobiernos, con el objeto de mitigar los efectos del ajuste, pusieron en marc ha polticas tendientes a favorecer a la poblacin 4. En este marco, el Estado mexicano ha venido desdibujando el esquema benefactor que lo caracteriz en la estrategia anterior. Esto implica que la organizacin estatal se perfile en dos direcciones. Una, hacia un proceso de reforma; concebida como una estrategia vinculada a racionalizar los recursos pblicos, y que se origin atendiendo a los siguientes elementos: la necesidad de recomponer la credibilidad interna y externa del rgimen; la necesidad de profundizar la alternancia como uno de los ingredientes bsicos de la democracia; los nfasis puestos en la reforma econmica por encima de la poltica. Esto implica que el Estado se articule flexiblemente con el exterior, democrticamente con la sociedad civil y con ms justicia distributiva - de poder- con las regiones. En consecuencia, las prioridades y la articulacin con los actores sociales, polticos y econmicos se hace diferente. La otra direccin, y que se desprende de sta, es que el Estado est abandonando sus funciones de supervisin y control sobre las cuestiones sociales. Vemos por consiguiente, que la reduccin de la amplitud de la poltica social se entiende como una cobertura selectiva de los bienes que el Estado puede proporcionar directamente. Es lo que se denomina como la selectividad de las polticas sociales , propuesta que emerge desde las instituciones financieras internacionales, la cual se legitima con un criterio poltico, y que son dirigidas tanto al grupo de pobres dentro de los m s pobres, as como a los nuevos actores sociales excluidos y en conflicto, tales como las mujeres, los indgenas, etc. As, tal propuesta define que el crecimiento econmico es el mejor camino para reducir la pobreza en el largo plazo, por lo que una poltica de ajuste estructural sostenida requiere programas- objetivos para proteger a los pobres en el corto plazo. En el caso del Plan Nacional de Desarrollo del periodo de Carlos Salinas de Gortari (1989 1994), se desprende un concepto de poltica social q ue tuvo como finalidad la equidad, el desarrollo, el bienestar colectivo y la justicia social. En este sentido, una de las prioridades para la existencia de una poltica de esta naturaleza fue, por una parte, la incorporacin del desarrollo sostenible, y por otra, el ataque frontal a la pobreza extrema (Plan Nacional de Desarrollo, 1989-1994), todo esto apoyndose en dos bases econmicas, una la creacin de actividades y empleos bien remunerados, y dos, el incremento de los salarios reales, sustentado en una evolucin econmica que fortaleciera la demanda de trabajo, el aumento
4

La primera poltica del gobierno fue proteger el empleo pblico. Al estallar la crisis de 1982, la drstica reduccin del gasto del gobierno disminuy la inversin, los subsidios generales y los salarios reales, pero evit los despidos en masa. De hecho, el empleo pblico aument, lo que amortigu el efecto de la reduccin del gasto pblico en el ingreso familiar y en los servicios de salud y educacin (Sergio Friedman, Nora Lusting y Arianna Legovini, 1997)
5

de la productividad, el uso eficiente de las potencialidades del pas, y el equilibrio de los factores de produccin. Con el objeto de concretar la lucha contra la pobreza, el gobierno de Salinas de Gortari cre un instrumento coordinado entre el gobierno federal, estatal y municipal. Este fue denominado Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL). Es importante sealar que este programa estuvo orientado a una poblacin muy precisa, los pobres ms pobres dentro de los pobres: los indgenas, los campesinos y los grupos sociales urbanos excluidos por las polticas de ajuste. As, las reas que atac este programa fueron las relacionadas con la alimentacin, la tenencia de la tierra, la vivienda, la educacin, la salud, as como la infraestructura agropecuaria. No cabe duda que durante el sexenio 89-94, este programa absorbi proporciones significativas de los presupuestos ordinarios y extraordinarios del gobierno, no solucionando del todo el problema de la pobreza en el pas 5. La razn de ello, segn muchos autores, entre ellos Bailey (1994, citado por Gabriel Torres), es que el Programa Solidaridad desconcentr sin descentralizar la administracin y toma de decisiones en la poltica social, generando un problema, por una parte, de ausencia participativa, y por otra, de gestin pblica de las polticas sociales que tuvieron como resultado el alimentar a toda una generacin de pobres que se hicieron dependientes estructurales de stas, bi en por la va del clientelismo, o bien por la va de una carencia a nivel gerencial. En el sexenio 1995-2000, el de Ernesto Zedillo, el gobierno dise una poltica social, orientada a circunscribirla a una estrategia ms amplia, a la que denomin Desarrollo social . As, su objetivo planteado fue el de propiciar la igualdad de oportunidades y de condiciones que aseguren a la poblacin el disfrute de los derechos individuales y sociales consagrados en la Constitucin; elevar los niveles de bienestar y la calidad de vida de los mexicanos; y, de manera prioritaria, disminuir la pobreza y la exclusin social (Plan Nacional de desarrollo, 1995-2000, 1995:49). Este plan tiene como carcter el haber transformado el Programa de Solidaridad, dndole prioridad no solo a los grupos ms pobres, sino a las regiones con menores oportunidades de desarrollo. Dentro de los objetivos de esta poltica de superacin de la pobreza extrema estn (www.sedesol.gob.mx): Desarrollo de las capacidades de las personas y las familias Creacin de oportunidades Construccin de infraestructura bsica municipal de empleo e ingreso.

Dado al corto alcance del Programa Solidaridad, y con el objeto de atender a las familias ms pobres del pas bajo un enfoque integral, el gobierno cre en 1997, el Programa Nacional de Educacin, Salud y Alimentacin (PROGRESA). As, este Programa se dise con la intencin de hacer que converjan en el ncleo familiar la educacin, la salud y la alimentacin, dando especial atencin a las nias y a los nios, y apoyndose especialmente
5

Existe coincidencia tanto del gobierno como del sector acadmico en decir que los recursos gastados durante el salinismo significaron un incremento rcord dado que subieron del 6.6% de la inversin pblica en 1989 hasta el 17.3% en 1992. As en palabras del Secretario de Desarrollo Social, se estima que la inversin federal de Solidaridad creci sustancialmente a partir de 1989. De 1.64 billones de pesos en ese ao, pas a 6.8 billones de pesos en 1992, con incrementos reales en promedio anual de 36.2% (Carlos Rojas, 1996)
6

en las madres de familias (Tercer Informe de Gobierno, Alcances y retos, Septiembre,1997). Este Programa se empez aplicar en los diez estados y a 160 familias con ndices de pobreza altos 6. Hasta el momento se han podido hacer algunas evaluaciones de este programa. Sus resultados, segn algunos estudios de organismos internacionales es la falta de coherencia y la discriminacin de algunos grupos a beneficiarse de este programa. Adems, vale decir, que su orientacin selectiva est ms sesgada a los sntomas de la pobreza que a determinar sus verdaderas causas. O como lo manifiesta Julio Boltvinnik; El Progresa discrimina a la gente y lo hace aparecer como un mrito, anuncian abiertamente que no atiende a todos sino slo a unos cuantos de un comunidad aislada en donde yo creo que nadie est exento de la pobreza. El Progresa tambin se inscribe en esa lnea de modelos promovidos por la comunidad internacional a travs de organismos como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (1998:12-A). En cuanto a los campesinos e indgenas, el gobierno continu con el programa del Campo (PROCAMPO), entregando apoyos a la comercializacin, as como nuevos crditos a las empresas rurales, enmarcndose en la poltica de modernizacin del campo 7. Un elemento importante inmerso en la poltica social del sexenio 1995-2000, es la vinculacin entre la poltica de poblacin y el desarrollo social, dirigidas a impulsar la reduccin del ritmo de crecimiento de la poblacin que exige mayores esfuerzos para satisfacer las demandas de empleo, educacin, salud y vivienda. Segn el Consejo Nacional de Poblacin, la poblacin de Mxico ascendi a cerca de 94.7 millones de habitantes en junio de 1997. De esta manera se puede ver tambin, segn este organismo que el cambio demogrfico que ha tenido lugar en Mxico se resume tambin mediante la evolucin de largo plazo de las tasas de natalidad y mortalidad. Segn el Programa Nacional de Poblacin 1995-2000, los retos de la poltica de poblacin se pudieran precisar de la siguiente manera: Incidir en la circularidad entre pobreza y rezago demogrfico; Continuar impulsando la reduccin del crecimiento poblacional; Atenuar los efectos del alto crecimiento demogrfico del pasado; mejorar la condicin de la mujer; fortalecer la familia; reordenar el desarrollo regional y la distribucin territorial de la poblacin; Armonizar la evolucin de los fenmenos demogrficos y las exigencias de un desarrollo sustentable; fortalecer una cultura demogrfica.
6

El gobierno, a travs del Consejo Nacional de Poblacin, en busca de la eficiencia en la poltica y programas sociales (Progresa), ha inventado recientemente una nomenclatura de la pobreza extrema, denominado tambin focos rojos de la pobreza o cinco categoras de la marginacin. Ellas son: marginacin Muy Alta, marginacin Alta, marginacin Media, marginacin Baja, marginacin Muy Baja. 7 La poltica estatal de modernizacin del campo, iniciada en el periodo gubernamental 88-94, y seguida durante este gobierno (94-2000), se podra resumir de la siguiente manera: 1) la reforma institucional; 2) el cambio en los instrumentos de fomento y estmulo a la produccin; 3) la reforma de la legislacin agraria; y 4) la modernizacin de las organizaciones de productores para que sean ms productivos.
7

En este sentido, los objetivos de la poltica de poblacin, segn este plan, tienden a favorecer al desarrollo social, al desarrollo regional, as como al desarrollo integral de la familia y de la mujer, y el bienestar de la poblacin indgena: 1. Propiciar que la evolucin de los fenmenos demogrficos armonice con los procesos de desarrollo econmico y social. 2. Procurar que la distribucin territorial de la poblacin se adecue a las posibilidades del desarrollo regional. 3. Promover el desarrollo integral de la familia. 4. Propiciar la participacin de la mujer, en condiciones de igualdad con el varn. 5. Coadyuvar a elevar la calidad de vida y el bienestar de la poblacin indgena del pas. 6. Contribuir al desarrollo de una slida cultura demogrfica (Programa Nacional de Poblacin, 1995-2000: 56,57). 7. En concordancia con la poltica de poblacin, el Programa Nacional de la Mujer, inscrito dentro del Programa Nacional de desarrollo 1995-2000, contempla un conjunto de objetivos tendientes a mejorar la condicin social de la mujer en el desarrollo social. Estos objetivos son: Acceso equitativo y no discriminatorio a la educacin; Promover un sistema efectivo, oportuno y de calidad para el cuidado de la salud de las mujeres; Enfrentar la pobreza que aqueja a las mujeres; Ampliar las oportunidades laborales y proteccin de los derechos de los trabajadores; Estimular la capacidad productiva de las mujeres; Fortalecer la familia como mbito de promocin de la igualdad de derechos, oportunidades y responsabilidades para hombres y mujeres; Defender los derechos de la mujer y ampliar su acceso a todos los niveles e instancias de toma de decisin; Prevenir y erradicar la violencia contra las mujeres; Promover una cultura de la igualdad mediante imgenes plurales, equilibradas y no discriminatorias de la mujer (Programa Nacional de la Mujer, 1995-2000: 32). Es importante sealar que hablar de un programa de la mujer a escala nacional, nos lleva a reflexionar un poco ms sobre las buenas intenciones gubernamentales, dado a que, segn datos de los organismos internacionales, son las mujeres las personas ms pobres dentro de los pobres. As, hablar de un programa de la mujer pasa por vincularlo automticamente a una perspectiva de gnero, eso implica que se comprenda a las mujeres no como un instrumento aislado del desarrollo, sino como parte integrante de ste. En otras palabras, es plantear como objetivo de desarrollo la igualdad de gnero. Vemos entonces que an con un programa para la mujer, las polticas sociales en Mxico tiende n a no alcanzar este esquema, puesto que si stas estn orientadas en trminos selectivos al combate a la pobreza, su nico inters est ms orientado a erradicar la pobreza con el objeto de promover un desarrollo econmico que a incorporar a la mujer en el mercado de trabajo. As la desigualdad entre hombres y mujeres se basa en la diferencia de ingresos, soslayando aspectos de tipo cultural y social que la determinan. En este sentido, es importante observar que los datos sobre la participacin de la mu jer mexicana en el Ejecutivo, en el Legislativo, en los partidos polticos, y en general en puestos de direccin y toma de decisiones,
8

demuestra que como en el caso de las minoras tnicas, de migrantes y de discapacitados, los procesos de democratizacin y globalizacin de la economa, poco o nada han modificado su nivel de representacin (Clara Jusidman de B, 1997:16). Cabe destacar que para estos aos el gasto social alcanz un monto de proporciones histricas en relacin a aos anteriores y, sin embargo los recursos siguen siendo insuficientes. Segn el Informe del Secretario de Desarrollo Social del gobierno de Ernesto Zedillo, Carlos Jarque, presentado en el Coloquio internacional "Enfrentando el reto del Desarrollo Social", en noviembre de 1999, se estima que se destinaran los siguientes recursos: 491 millones de pesos al gasto social; Ese monto representa un incremento real de 5.9% con respecto al presupuesto ejercido en el mismo rubro durante 1999; De ese presupuesto global, 52 mil 884 millones de pesos se canalizarn para el combate a la pobreza, cantidad que representa un incremento del 8.4% en comparacin a la ejercida este ao; En educacin el incremento de los recursos pblicos es de 7.8%; y En salud, de 6.4%. Es importante destacar que los recursos del Ramo 26 que hasta 1997 se denomin Superacin de la Pobreza y que hasta 1999 se llam Desarrollo Social y Productivo en Regiones de Pobreza, se orientaron principalmente a proyectos de alcance regional y social, as como a propiciar la generacin de empleos y el mejoramiento de las actividades productivas de las zonas y grupos de mayor pobreza. En el ao 2000, los recursos se transfirieron al Ramo 20, Desarrollo Social, que alcanz una cantidad de 3,899 millones de pesos distribuidos de la siguiente forma: 84% al Fondo para el Desarrollo Productivo; el 2,1% al Fondo para impulsar el desarrollo Regional Sustentable; el 5,4% al Fondo para atender a grupos prioritarios; y el 7,6% al Fondo de Coinversin Social y Desarrollo Comunitario. Como podemos ver, en Mxico existen y han persistido algunos mitos sobre la poltica social y la evaluacin de sta. Alejandro Tuirn Gutirrez (2001), ha estimado que estos son los que se han generado en la mayora de las discusiones relacionadas con la pobreza y la poltica social. Estos son los siguientes: 1.- El xito del combate a la pobreza depende de una mayor asignacin de recursos; 2.- Todo gasto que se realice para abatir la pobreza siempre deja beneficios; 3.- El crecimiento econmico reduce la pobreza y mejora la distribucin del ingreso; 4.- Una baja inflacin disminuye la pobreza; 5.- La generacin de empleos y la reduccin del desempleo automticamente disminuyen la pobreza. A nuestra manera de ver, estos mitos van ligado a una postura de carcter institucional. Aunque en los ltimos tres gobiernos del PRI (Miguel de la Madrid, Carlos Salinas de Gortari y Ernesto Zedillo), se crearon las bases para un proceso de transformacin institucional, la institucin relacionada con la cuestin social, no obstante haber contado con programas sociales tales como el Crdito a la Palabra, Empresas Sociales, Programa de Empleo Temporal, Programa Nacional de Jornaleros Agrcolas, Fondos Regionales Indgenas, Comisin Nacional de las Zonas ridas, Programa Nacional de Reforestacin, Programa de
9

Desarrollo Productivo de la Mujer, Programa de Maestros Jubilados y el Fondo de Coinversin Social, no fue tocada a fondo en este sentido. Se puede afirmar que esto fue a causa de que se continu con el Estado de negociacin corporativa, para hablar en trminos de James G. March y Johan P. Olsen (1997), donde, por una parte, la sociedad se sinti limitada por la falta de participacin, para proponer las reformas de la burocracia pblica 8. Y donde, por la otra, se continu con una debilidad de la institucin social, ya que la Secretara de Desarrollo Social (Sedesol) 9, fu excluida de los mbitos de poder en donde se tomaban las grandes decisiones de poltica econmica que incidieron sobre la sociedad, quizs porque en esta esfera del Estado ha sido un bastin del clientelismo e ineficiencia. Esto fue lo que puso en cuestin la efectividad del sistema poltico mexicano, puesto que sta depende en mucho grado de la efectividad de las instituciones administrativas. LA NUEVA POLTICA SOCIAL? DE LA TRANSICIN MEXICANA Despus de 71 aos de un rgimen controlado por un slo partido, que lleg a ser el ms antiguo del mundo, y que se caracteriz por su corporativismo y presidencialismo exagerado, surgi a partir de este ao un nuevo gobierno dirigido por el Partido Accin Nacional que dirigir los destinos de Mxico. En este sentido, una de las grandes tareas que tendr que enfrentar este gobierno ser, por una parte, la de combatir a fondo la pobreza que padecen millones de mexicanos, y por otra parte, profundizar en la transicin y la reforma de las instituciones del Estado. En la nueva poltica social del nuevo gobierno, denominada la Poltica Social en el 2001, se destaca lo siguiente: La poltica social tiene como objetivos asegurar el pleno ejercicio de la libertad personal, multiplicar las oportunidades de progreso material, favorecer el desenvolvimiento intelectual y propiciar el enriquecimiento cultural de las personas. Una poltica social que promueva la capacidad, la fuerza y voluntad de todos para bastecerse as mismos y propugne por la erradicacin de cualquier forma de vasallaje o sumisin, eliminando tutelajes y paternalismos; se trata de una poltica incluyente y liberadora. Se considera a la educacin como la primera y ms alta prioridad para el desarrollo
8

A pesar del Acuerdo de Creacin del Consejo Consultivo Ciudadano de Desarrollo Social que obtuvo su carcter legal el 7 de diciembre de 1998, los mecanismos de participacin de la Sociedad Civil en los distintos polticas y programas sociales son dbiles, puesto que se implantaron de forma vertical y sin consulta de la ciudadana.
9

La Secretara de Desarrollo Social, Sedesol, es la dependencia responsable de coordinar las acciones de poltica social del Gobierno Federal. Adems de su funcin coordinadora establecida en el artculo 32 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, Sedesol tiene mbitos propios de accin que lleva a cabo mediante una estructura que comprende: el Desarrollo Regional, el Fondo Nacional para las empresas Sociales (Fonaes), el Fondo Nacional para el fomento de las artesanas (Fonart), el Programa de Educacin, Salud y Alimentacin (Progresa), el Desarrollo Urb ano y Vivienda, el Fondo Nacional para la habitacin popular (Fonhapo), el Instituto Nacional de Indgenas (INI), Licosa (Leche a precio subsidiada), Fidelist (Tortilla gratuita). Tambin cuenta Sedesol con un Sistema Nacional de Asistencia Social del cual forma parte el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF).
10

del pas. El compromiso en esta materia es alcanzar un sistema educativo informatizado, estructurado y descentralizado; con instruccin de calidad, condiciones dignas y maestros profesionales (www.sedesol.gob.mx). El nuevo gobierno ha puesto andar el Programa Nacional de Atencin a 250 Microrregiones, con el objetivo de superar la pobreza y promover el desarrollo de las 250 microrregiones, conformadas por los 476 municipios de muy alta marginacin, concentrando esfuerzos y recursos en forma articulada entre los tres rdenes de gobierno, y con la participacin social (www.sedesol.gob.mx/regiones/). Para la planificacin del desarrollo social, el gobierno actual ha creado instrumentos para apoyar este proceso: el Convenio de Desarrollo Social 2000 (CDS). Este es un instrumento jurdico donde se definen compromisos especficos entre el Gobierno Federal y los gobiernos de los estados para la ejecucin coordinada de proyectos y acciones de combate a la pobreza y de promocin del desarrollo social y regional que se lleven a cabo en estados, municipios y localidades, con la participacin que corresponda a los ayuntamientos y a los sectores de la sociedad. En los CDS se establecen, entre otros compromisos, la distribucin equitativa, racional y transparente de los recursos de los programas de Desarrollo Regional del Ramo 20. Este ao el gobierno prev que la proporcin del gasto pblico destinado al Desarrollo Social se eleve en 4.7% real en comparacin al ao anterior. El monto en el 2001 representar el 61.2% del gasto programable total y el 9.2% respecto al Producto Interno Bruto. ALGUNOS PUNTOS PENDIENTES EN MATERIA SOCIAL No obstante a esta nueva propuesta de poltica social, es importante que el gobierno mexicano se plantee retos concretos de equidad para no caer en los mismos errores de las polticas de desarrollo social de anteriores gobiernos:

En primer lugar , es importante comprender que el estado de salud de las personas es el

resultante de la accin de una serie de factores entre los que se destacan las condiciones ambientales y el saneamiento bsico, los hbitos de vida y la alimentacin, las acciones preventivas y la disponibilidad de centros curativos. Por tal motivo el Estado debe plantearse los siguientes desafos: Impulsar con coherencia la estrategia de atencin primaria. Este consiste en saneamiento bsico, refuerzo nutricional y programa de salud primaria Consolidar sistema de atencin que provean servicios de calidad a las grandes mayoras Reformar la organizacin del sistema pblico de salud.

En segundo lugar , el gobierno debe enfrentar a la visin asistencialista de la poltica

social. Para ello debe establecer acciones que generen empleos de mayor calidad e ingresos que le ayuden a los sectores ms pobres del pas a salir de su condicin precaria. As, coincidiendo con Alejandro Tuirn Gutirrez (2001), es urgente crear programas que permitan potenciar las capacidades y habilidades de la poblacin ocupada de escasos recursos con el propsito de que puedan insertarse en mejores condiciones en el mercado de trabajo (2001:21-22). Es importante, en este sentido, aplicar una enrgica poltica de
11

calidad de la educacin. As la capacitacin laboral deber ser fundamental para aumentar las oportunidades de empleo e ingresos.

En tercer lugar , en las estrategias de microcrdito en las microrregiones, el gobierno

mexicano debe proporcionarles a la poblacin beneficiada de esta poltica, los canales de la comercializacin adecuados.

En cuarto lugar , podemos ver que dado al cambio de nombre de PROGRESA, el

gobierno ha propuesto una estrategia global que se llamar CONTIGO, que tiene como objeto integrar los diferentes programas de corte social y que son operados por las Secretaras de Desarrollo Social, Educacin y Salud. En este sentido, sera importante que el gobierno logre hacer eficiente la administracin, ejecucin y evaluacin de esta estrategia.

En quinto lugar , cabe destacar que una institucin renovada en materia social, debe
establecer que sus ejecutores (profesionistas que trabajan muy de cerca) cuenten con un servicio civil profesionalizado, as como de sueldos, condiciones de trabajo y perspectivas laborales bastantes confiables y no vulnerables.

En sexto lugar , se deben establecer las bases de nuevas instituciones democrticas que
permita que la administracin asegure el desarrollo de la poltica social, generando redes donde intervengan agentes privados y pblicos. Es importante que el gobierno ample y de ms cobertura al Consejo Consultivo Ciudadano de Desarrollo Social.

En sptimo lugar , es importante establecer mecanismos que permitan la coasociacin

del sector gubernamental, el sector privado y la sociedad civil con el objeto de redescubrir articulaciones que apunten al fortalecimiento de polticas sociales compartidas y participativas. Estos retos, comunes a Mxico como al resto de los pases de Amrica Latina, se pueden hacer efectivos si los gobiernos se centran en desagregar la inequidad en las capacidades de funcionamiento, en el acceso a los activos, en el acceso al crdito, en el acceso a la formacin de capital humano y en el acceso a la atencin de salud bsica. Por lo que creemos que la agenda mexicana y en general latinoamericana debe priorizar en lo siguiente: Creacin de Capital humano; desarrollo del capital social; empleo a travs de las Pequeas y Medianas Empresas; fortalecimiento institucional del rea social y especialmente de salud; profundizacin de la democracia y; rol del Estado como promotor del desarrollo Es as como podemos lograr el bienestar, basado en la equidad, para un proceso de transicin democrtica.

12

BIBLIOGRAFA BOLTVINIK, Julio (1998) Entrevista. EL NORTE, Monterrey. BRIGGS, Asa (1961) The Welfare State in Historical Perspective, en European Journal of Sociology (2). CARDOSO, Fernando Henrique (1997) Estado, Comunidad y Sociedad en el desarrollo social. En Revista de la Cepal , ONU. COESPO (1997) Informe. Presidencia de la Repblica de los Estados Unidos mexicanos. EL NORTE (1997) Monterrey 25 de enero . FRIEMANN; Santiago, Nora Lusting (1997) Mxico: Gasto Social y Subsidios Alimentarios dirante el ajuste de los ochenta. En Nora Lusting, El Desafo de la Austeridad. Pobreza y desigualdad en Amrica Latina. Trimestre Econmico, F.C.E. Mxico. FUENTES, Carlos (1998) Nuevo tiempo mexicano. Nuevo Siglo-Aguilar JARQUE, Carlos (1999) Informe sobre el Desarrollo Social . Coloquio Internacional Enfrentando el reto del Desarrollo Social. Comisin de Desarrollo Social, Cmara de Diputados, Congreso de la Unin, Mxico. JUSIDMAN de B, Clara (1997) Las mujeres:una mayora tratada como una minora. Este Pas. Tendencias y Opiniones. No.78, septiembre. Mxico MARCH, James G. y Johan P. Olsen (1997) El redescubrimiento de las instituciones. La base organizativa de la poltica. Fondo de Cultura Econmica, Mxico. NARRO ROBLES, Jos (1993) La seguridad social mexicana en los albores del siglo XXI. Fondo de Cultura Econmica. Mxico PLAN GLOBAL DE DESARROLLO, 1980-1982 (1980) Gobierno de los Estados Unidos mexicanos. Mxico PLAN NACIONAL DE DESARROLLO (1994-2000) (1995) Diario Oficial de la federacin, mayo. Mxico. PLAN NACIONAL DE DESARROLLO (1989-1994) (1989) Poder Ejecutivo, Secretara de programacin y presupuesto, Mxico PROGRAMA NACIONAL DE LA MUJER (1995-2000) (1996) Diario Oficial de la federacin, Poder Ejecutivo, Mxico. PROGRAMA NACIONAL DE POBLACIN (1995-2000) (1996) Poder Ejecutivo, Mxico. ROJAS, Carlos (1996) Programa Nacional Solidaridad en la prctica. En Soledad Loaeza, Reforma del Estado y Democracia en Amrica Latina . El Colegio de la Frontera Norte, Mxico. SECRETARIA DE PROGRAMACIN Y PRESUPUESTO (1989-1994) Plan Nacional de Desarrollo. Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos. SECRETARA DE PROGRAMACIN Y PRESUPUESTO (1995-2000) Plan Nacional de Desarrollo. Gobierno de los estados Unidos Mexicanos, Diario Oficial de la federacin. TREJO, Guillermo & Claudio Jones (1993) Contra la pobreza (Por una estrategia de poltica social), Cal y Arena, CIDAC, Mxico. TORRES, Gabriel (1996) La redefinicin de la poltica social: entre la poltica del Estado y la poltica desde la sociedad. En Enrique valencia Lome, Devaluacin de la Poltica Social?. Red Observatorio Social, Mxico. TUIRN Gutirrez, Alejandro (2001) La pobreza y la Poltica Social en Mxico . Este pas. Tendencias y Opiniones. No.122., Mayo.Mxico. WARD, Peter (1989) Polticas de Bienestar Social en Mxico (1970-1989). Nueva Imagen, Mxico. Secretara de Desarrollo Social (2001) WWW. Sedesol.gob.mx
13