Desde que no se tirem aos homens os bens nem a honra, vivem estes satisfeitos, e s se dever combater a ambio de poucos,

a qual se pode sofrear de muitos modos e com facilidade. F-lo desprezvel o ser considerado volvel, leviano, efeminado, pusilnime, irresoluto. E essas so coisas que devem ser evitadas pelo prncipe como um nauta evita um rochedo. Deve ele procurar que em suas aes se reconhea grandeza, coragem, gravidade e fortaleza, e quanto s aes privadas de seus sditos deve fazer com que a sua sentena seja irrevogvel, conduzindose de tal forma que a ningum passe pela mente engan-lo nem em fazlo mudar de idia. O prncipe que conseguir formar tal opinio de si adquire grande reputao; e contra quem reputado dificilmente se conspira e dificilmente atacado enquanto for tido como excelente e reverenciado pelos seus. Maquiavel

SUMRIO 1. Introduo 2. Consideraes Preliminares 2.1 Princpios constitucionais reguladores da Administrao Pblica 2.2 Moralidade e Probidade 2.3 Histrico da Improbidade Administrativa no ordenamento jurdico brasileiro 2.4 Da inconstitucionalidade da Lei 8.429/92 3. Exame da Lei Federal 8.429/92 3.1 Sujeitos da improbidade administrativa 3.2 Classificao dos atos de improbidade administrativa 3.3 Sanes 3.4 Da declarao de bens 3.5 Do procedimento administrativo e judicial 4. Concluses

BREVE APANHADO SOBRE A LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

Raphael Peixoto de Paula Marques E-mail: raphapeixoto@bol.com.br Estudante de Direito da UNIP Joo Pessoa/PB Estagirio do MPjTCE

1. INTRODUO Hodiernamente grave a crise por que passa a nossa sociedade. cada vez mais freqente o envolvimento de agentes pblicos com casos de corrupo, abuso do poder, e outros fatos que desvirtuam a legtima funo do administrador pblico. J dizia Montesquieu na sua famosa obra intitulada Esprito das leis: aquele que detm o poder, tende a dele abusar . Ora, em um Estado Democrtico de Direito, tal qual o Brasil, o poder emana unicamente do povo, seu titular legtimo. Quanto a isto, nossa Lei Fundamental expressa em seu art. 1, V, pargrafo nico.1 a soberania popular fundamento do poder poltico, e sem ela, este tornarse- esvado de contedo. Calha trazer a lume os ensinamentos do mestre Canotilho:
A articulao do direito e do poder no Estado constitucional significa, assim, que o poder do Estado deve organizar-se e exercer-se em termos democrticos. O Estado constitucional carece de legitimidade do poder poltico e da legitimao desse mesmo poder. O elemento democrtico no foi apenas introduzido para travar o poder (to check the power); foi tambm reclamado pela necessidade de legitimao do mesmo poder.2

Dessarte, cumpre a este mesmo povo, detentor legtimo do poder poltico, control-lo. O bem-estar social tem levado o Estado moderno a editar cada vez mais normas com o intuito de gerar mecanismo para tal mister, pois, o verdadeiro direito aquele que anda de mos dadas com a justia social e com a realidade to influenciada pelos ventos de justia, igualdade e democracia.
1

Art. 1. (...)

V o pluralismo poltico. Pargrafo nico. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio.
2

CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Estado de Direito. Lisboa: Gradiva Publicaes, 1999. p. 27.

Neste particular, foi editada a Lei 8.429 de 02 de junho de 1992 3, ou melhor dizendo, Lei de Improbidade Administrativa. Esta trata das sanes aplicveis aos agentes pblicos nos casos de enriquecimento ilcito no exerccio de mandato, cargo, emprego ou funo na Administrao pblica, direta, indireta ou fundacional, tendo base direta na nossa Lex Mater, abrangendo o enriquecimento ilcito, o prejuzo ao errio e o atentado aos princpios da Administrao Pblica. Com ela, o Judicirio, o Ministrio Pblico, os cidados, os advogados e os Tribunais de Contas tm em suas mos um forte instrumento para dar um basta nessa onda de corrupo que vem assolando nosso pas. O presente trabalho tem o escopo de estudar a referida lei, traando-lhe os contornos e dando uma nfase maior s suas peculiaridades. Inicialmente, esboarse-o algumas consideraes preliminares acerca dos princpios reguladores da Administrao Pblica, dando maior relevo aos da moralidade e probidade, para, a seguir, diferenci-los no mbito da Lei de Improbidade Administrativa. Logo aps, discorrer-se- sobre o histrico da improbidade administrativa no ordenamento jurdico ptrio, comentando a possvel inconstitucionalidade da Lei 8.429/92. Por derradeiro, ser analisada a Lei de Improbidade Administrativa propriamente dita, nunca esquecendo, e valendo-se da lio de Kyoshi Harada, que a improbidade administrativa um cancro que corri a administrao pblica. Pelo seu efeito perverso, que afeta a vida da sociedade causando descrdito e revolta contra a classe dirigente em geral, acaba por minar os princpios basilares que estruturam o Estado Democrtico de Direito. 4 2. CONSIDERAES PRELIMINARES Antes de adentrar o exame propriamente dito da Lei 8.429/92, faz-se mister analisar alguns aspectos introdutrios como os princpios regentes da Administrao Pblica, a diferena entre moralidade e probidade, o histrico da legislao acerca da improbidade administrativa e tecer um singelo comentrio sobre a possvel inconstitucionalidade da lei em epgrafe.

3 4

Doravante tratada por Lei 8.429/92 ou LIA. HARADA, Kyoshi. Improbidade Administrativa.Texto confeccionado em 19 de Setembro de 2000.

2.1. PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS ADMINISTRAO PBILCA

REGULADORES

DA

O Estado Constitucional Democrtico de Direito aquele onde o estado atua atravs do direito, onde este delimita o poder atravs de uma lei superior, sendo esta fruto da vontade popular. Esta lei superior, ou seja, a Constituio Federal, deve ser compreendida como um sistema normativo composto por princpios (implcitos e explcitos) e normas jurdicas. Nesse vis, todas as instituies pblicas e privadas, por conseguinte, a Administrao Pblica, mesmo no exerccio do seu poder discricionrio, tm que estar de acordo com seus princpios reguladores, sejam expressos ou implcitos, e demais normas jurdicas deles decorrentes. A Constituio de 1988 trouxe, expressamente no caput do art. 37 5, os princpios constitucionais regentes da Administrao Pblica, quais sejam, legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e, mais recentemente com o advento da Emenda constitucional n. 19/98, o princpio da eficincia. Tais princpios so de basilar importncia na atuao administrativa, pois segundo o mestre Celso Antnio Bandeira de Mello:
Violar um princpio muito mais grave que transgredir uma norma. A desateno ao princpio implica ofensa a um especfico mandamento obrigatrio mas a todo o sistema de comandos. a mais grave forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade, conforme o escalo do princpio atingido, de seus valores fundamentais, contumlia irremissvel a seu arcabouo lgico e corroso de sua estrutura mestra. Isto porque, com ofend-lo, abatem-se as vigas que o sustm e alui-se toda a estrutura neles esforada.6

Mas no s a princpios constitucionais expressos que h violao. Os chamados princpios implcitos tambm o so, pois eles igualmente possuem carga atributiva, axiolgica e vinculativa. Convm trazer colao magistrio do abalizado Roque Antnio Carrazza sobre o assunto em pauta:
No importa se o princpio implcito ou explcito, mas, sim, se existe ou no existe. Se existe, o jurista, com o instrumental jurdico terico que a Cincia do Direito coloca sua disposio, tem condies de discerni-lo. De ressaltar, com Souto Maior Borges, que o princpio explcito no
5

Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia [...] Apud FILHO, Marino Pazzaglini. Princpios constitucionais reguladores da Administrao Pblica. So Paulo: Editora Atlas, 2000. p. 17.

necessariamente mais importante que o princpio implcito. Tudo vai depender do mbito de abrangncia de um e de outro e, no, do fato de um estar melhor ou pior desvendado no texto jurdico. Alis, as normas jurdicas no trazem sequer expressa sua condio de princpios ou de regras. o jurista que, ao debruar-se sobre elas, identifica-as e hierarquiza-as.7

Ademais, e segundo Marino Pazzaglini Filho, Mrcio Fernando Elias Rosa e Waldo Fazzio Jnior, no exame dos atos de improbidade administrativa, crucial que se levem em conta no apenas os princpios informativos explcitos, mas tambm os implcitos, para que se caracterize a efetiva deformao funcional e reste calva o intuito final do agente pblico mprobo. 8 No tocante ao princpio da legalidade, este vem expresso no art. 5, II, da nossa Carta Magna, onde ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei. Entrementes, para a Administrao pblica, a legalidade passa a ter feies peculiares, pois, sua atuao resta condicionada ao que a lei determina, sendo permitido ao administrador pblico realizar somente aquelas condutas legalmente previstas. Vale observar que, nesse sentido, a acepo lei no restrita, limitando-se a esta ou aquela norma. Seu significado muito mais abrangente, pois revela no s a lei em si, mas todo o arcabouo legal e constitucional em que est inserida. Nesse sentido nos ensina Marino Pazzaglini Filho:
O princpio da legalidade, pois, envolve a sujeio do agente pblico no s lei aplicvel ao caso concreto, seno tambm ao regramento jurdico e aos princpios constitucionais que regem a atuao administrativa. [...] A legalidade a base matriz de todos os demais princpios constitucionais que instruem, condicionam, limitam e vinculam as atividades administrativas. Os demais princpios constitucionais servem para esclarecer e explicitar o contedo do princpio maior ou primrio da legalidade.(Grifo nosso)9

O princpio da impessoalidade revela-se na finalidade da atuao administrativa, no podendo esta agir em benefcio de interesses particulares. A conduta do administrador pblico deve-se pautar sempre na objetividade e parcialidade, tendo como nico propsito a supremacia do interesse pblico. Agride o princpio da impessoalidade tanto a promoo pessoal do administrador quanto a promoo do interesse secundrio do organismo estatal a
7 8

Apud FILHO, Marino Pazzaglini. Op. Cit. Improbidade Administrativa: Aspectos Jurdicos na defesa do Patrimnio Pblico . So Paulo: Atlas, 1999. p.60. Op. Cit. p. 25-26.

que pertence o agente pblico, quando destoante do interesse pblico primrio, que o alcance do interesse social. Para no saturar o leitor, deixar-se- para comentar o princpio da moralidade no prximo item, quando na ocasio o confrontaremos com o princpio da probidade. O princpio da publicidade decorre da idia de transparncia da Administrao Pblica, porquanto no se concebe o trato da res publica sem um mnimo de satisfao para a sociedade, afinal o administrador est lidando com uma coisa que no lhe pertence. um princpio instrumentalizador do controle externo e interno da gesto administrativa. Ademais, a publicidade requisito de eficcia dos atos administrativos. Com efeito, a publicidade no se confunde com propaganda ou promoo pessoal dos agentes pblicos, porquanto diz respeito s aes da Administrao Pblica e no de seus servidores . Por fim, o princpio da eficincia, que foi elevado a princpio constitucional pela j referida Emenda Constitucional n. 19/98. Cumpre ressaltar que, malgrado a eficincia ter sido elevada a princpio somente com o advento da supra citada emenda, no se v atividade administrativa sem o dever de eficincia. inerente atividade administrativa o dever de publicidade, pautando-se pela lei, com vistas ao alcance do fim pblico (interesse social) e de acordo com os padres ticos e morais presentes na sociedade, mas tambm, com o mximo de eficincia, sob pena do ato administrativo no importar nenhum benefcio para a sociedade. Brilhante, a respeito do tema, o magistrio de Alexandre de Moraes:
Assim, princpio da eficincia aquele que impe Administrao Pblica direta e indireta e a seus agentes a persecuo do bem comum, por meio do exerccio de suas competncias de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade, primando pela adoo dos critrios legais e morais necessrios para a melhor utilizao possvel dos recursos pblicos, de maneira a evitar-se desperdcios e garantir-se maior rentabilidade social. Note-se que no se trata da consagrao da tecnocracia, muito pelo contrrio, o princpio da eficincia dirige-se para a razo e fim maior do Estado, a prestao dos servios essenciais populao, visando a adoo de todos os meios legais e morais possveis para satisfao do bem comum. (grifo nosso)10

10

MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. So Paulo: Atlas, 1999. p. 294.

Existe, entretanto, outros princpios informadores de uma escorreita atividade administrativa, como o princpio da finalidade, da igualdade, da supremacia do interesse pblico sobre o privado, da lealdade e boa-f administrativa, da motivao, da razoabilidade e da proporcionalidade. Dessarte, somente com a observncia de todos esses princpios, que a Administrao Pblica estar alcanando os fins objetivados pela nossa Lex Fundamentalis, conseguindo assim, pautar-se pelos ditames de um Estado Constitucional Democrtico de Direito. 2.2. MORALIDADE E PROBIDADE

H, na questo referente improbidade administrativa, que se diferenciar os conceitos de moralidade e probidade. A palavra mprobo vem do latim improbus, exprimindo o sentido de mau, perverso, corrupto, desonesto. J improbidade vem do latim improbitas, que revela o significado de imoralidade, m qualidade, malcia. Para fins do nosso direito positivo, exteriorizado na Constituio de 1988 e na legislao infraconstitucional, administrao mproba aquela de m qualidade, no se reportando, necessariamente, ao carter desonesto da atividade administrativa. Com base nisso, ir-se- diferenciar os conceitos de probidade e moralidade, sendo esta espcie daquele. H, entrementes, aqueles que consideram moralidade e probidade conceitos idnticos. Luiz Alberto Ferracini preleciona: entende-se por ato de improbidade m qualidade, imoralidade, malcia. Juridicamente, lega-se ao sentido de desonestidade, m fama, incorreo, m conduta, m ndole, mau carter .11 Existem, por outro lado, aqueles que distinguem os dois conceitos, afirmando, no entanto, que probidade seria espcie de moralidade. o que ensina Marcelo Figueiredo:
Entendemos que a probidade espcie do gnero moralidade administrativa a que alude, v.g., o art. 37, caput e seu 4 da CF. O ncleo da probidade est associado (deflui) ao princpio maior da moralidade administrativa, verdadeiro norte administrao em todas as suas manifestaes. Se correta estiver a anlise, podemos associar, como o faz a moderna doutrina do direito administrativo, os atos atentatrios probidade como tambm atentatrios moralidade administrativa. No
11

Apud FERNANDES, Flvio Styro. Improbidade Administrativa. Revista de Informao Legislativa. Braslia, a. 34, n. 136, out/dez, 1997.

estamos a afirmar que ambos os conceitos so idnticos. Ao contrrio, a probidade peculiar e especfico aspecto da moralidade administrativa.12

Data maxima venia, somos do entendimento contrrio. Os dois conceitos no se confundem, contudo, probidade gnero do qual moralidade espcie. Nos apegamos opinio do ilustre Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado da Paraba, Flvio Styro Fernandes, quando afirma:
De nossa parte, divergindo dos que assim pensam, entendemos: a) moralidade e probidade administrativas so noes bem claramente distintas, que se no podem confundir ante os textos legais qua, a partir da Constituio Federal, a elas se referem; b) por esses mesmos textos, foroso reconhecer, que a probidade que gnero, do qual a moralidade espcie, haja vista a maior amplitude e o maior alcance emprestados primeira, pela Constituio Federal e pela legislao ordinria.13

O princpio da moralidade norteia a conduta do administrador no sentido de que, embora se paute na legalidade, ter que ser obrigatoriamente uma conduta de acordo com os ditames ticos e morais presentes atualmente na sociedade. Faz-se mister trazer colao os ensinamentos de Marino Pazzaglini Filho a respeito do assunto em tela:
A moralidade significa a tica da conduta administrativa; a pauta de valores morais a que a Administrao Pblica, segundo o corpo social, deve submeter-se para a consecuo do interesse coletivo. Nessa pauta de valores insere-se o iderio vigente no grupo social sobre v.g., honestidade, boa conduta, bons costumes, equidade e justia. Em outras palavras, a deciso do agente pblico deve atender quilo que a sociedade, em determinado momento, considera eticamente adequado, moralmente aceito.14

Ora, o princpio da moralidade nada mais do que o atendimento do bem comum, observado todos os ditames legais, sem violar a ideologia tica e moral vigente na poca. a satisfao do interesse social com legalidade tica. 15 Entrementes, no significa o aludido princpio a mesma coisa do que probidade administrativa. Tanto a nossa Lex Mater, quanto a legislao infraconstitucional pertinente matria, leva a essa orientao. Atravs de uma interpretao sistemtica dos arts. 15, V; 37, caput, 4; 5, LXXIII; 85, V, da Constituio Federal e do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa, pode-se concluir a posio ora defendida.
12 13 14 15

Apud FERNANDES, Flvio Styro. Op. Cit. Op. Cit. Op. Cit. FILHO, Marino Pazzaglini. Op. Cit.

Ora, a mens legislatores foi colocar o gnero e no a espcie nos dispositivos acima citados. Decorrente disso que a infrao ao princpio da moralidade apenas uma das modalidades de ato de improbidade administrativa. Isso obvio, pois ambas so apenveis com as sanes previstas nos arts. 15, V, 37, 4, 85, V, entretanto, presente nestes artigos est a expresso improbidade e no moralidade. Com relao ao art. 85, V, este reza que crime de responsabilidade os atos do Presidente da Repblica que atentem contra a probidade na administrao. Ser que os atos do Presidente que violarem a moralidade no so crime de responsabilidade? Claro que sim. Se probidade fosse espcie de moralidade o dispositivo acima citado restaria diminudo em sua abrangncia. Constituio deve-se dar uma interpretao teleolgica, visando a maior aplicabilidade e efetividade de suas normas. A maior prova de que a moralidade seria espcie de probidade a Lei 8.429/92, onde a violao quela uma das modalidades de configurao de ato de improbidade administrativa. Nessa esteira, todo ato de imoralidade ato de improbidade, porm, nem todo ato de improbidade ato de imoralidade. No resta dvida e, no se pode dar outra interpretao, portanto, de que para fins do nosso ordenamento jurdico positivado, a moralidade e a probidade no se misturam, sendo esta gnero daquela. 2.3. HISTRICO DA IMPROBIDADE ORDENAMENTO JURDICO BRASILEIRO ADMINISTRATIVA NO

Faz-se imperioso frisar o histrico da improbidade para uma melhor compreenso do tema ora estudado. No tocante previso constitucional da improbidade, nenhuma outra constituio ousou abord-la nos moldes de como se encontra na Carta Poltica atual. Apenas tratavam do enriquecimento ilcito, modalidade mais incisiva da improbidade administrativa. O art. 146, 31, in fine, da CF de 1946 estatua o seguinte: a lei dispor sobre o seqestro e o perdimento de bens, no caso de enriquecimento ilcito, por influncia ou com abuso de cargo ou funo pblica, ou de emprego em entidade autrquica.

Na Constituio de 1967, alterada pelas Emendas 1/69 e 11/78, o art. 153, 11, previa em sua parte final que a lei dispor sobre o perdimento de bens por danos causados ao errio ou no caso de enriquecimento ilcito no exerccio da funo pblica. A Constituio de 1988 inovou no seu art. 37, 4, alargando o conceito de improbidade administrativa, passando assim, a sociedade, a contar com mais um instrumento no combate dessa mazela que a corrupo. Quanto legislao infraconstitucional, a atividade legiferante brasileira produziu duas leis nessa rea anteriores Lei 8.429/92. Podemos citar a Lei n. 3.164/57 (Lei Pitombo-Godo Ilha) e a Lei n. 3.502/58 (Lei Bilac Pinto). A Lei Pitombo-Godo sujeitava a seqestro os bens de servidor pblico, adquiridos por influncia ou abuso de cargo ou funo pblica, ou de emprego em entidade autrquica, sem prejuzo da responsabilidade criminal em que aquele tenha ocorrido. A Lei Bilac Pinto regulava o seqestro e o perdimento de bens de servidor pbico da administrao direta e indireta, nos casos de enriquecimento ilcito, por influncia ou abuso de cargo ou funo. Complementava sua antecessora enumerando algumas hipteses configuradoras do enriquecimento ilcito. Eram duas leis de pouca aplicao, pois tratavam apenas do enriquecimento ilcito, sendo de rara incidncia, mxime no que diz respeito difcil caracterizao daquele. 2. DA INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI 8.429/92 Cumpre destacar antes de penetrar no estudo da lei em exame, analisar sua possvel inconstitucionalidade material e formal. Analisar-se- primeiramente a inconstitucionalidade material. Doutrinadores de peso como Toshio Mukai adotam esta opinio. O referido douto tem como fundamento o art. 24 da nossa Lei Fundamental que trata da competncia concorrente da Unio, Estados e Municpios. Entende ele que a Lei 8.429/92 tem carter administrativo e, por conseguinte, sua edio no seria da competncia exclusiva da Unio. Vejamos seu entendimento:
Portanto, a Lei n. 8.429/92 pretende ser, violando o princpio federativo insculpido no art. 18 da Carta Magna, imune at mesmo emenda constitucional (posto que a clasula ptrea do art. 60, 4, impede sequer

a deliberao de proposta de emenda tendente a abolir: I a forma federativa de Estado), diploma legal de cogncia nacional. E, no caso, inexiste no texto constitucional, dentre as disposies que tratam da distribuio de competncias dos entes federados, mormente no art. 24 (que dispe sobre a competncia concorrente), nenhuma autorizao Unio que lhe outorgue competncia legislativa em termos de normas gerais sobre o assunto (improbidade administrativa). Alis, nem poderia mesmo existir, pois, se se trata de impor sanes aos funcionrios e agentes da Administrao, a matria cai inteiramente na competncia legislativa em tema de Direito Administrativo, e, portanto, na competncia privativa de cada ente poltico.16

Data venia, no merece acolhida tal entendimento. A Lei de Improbidade Administrativa no tem unicamente carter administrativo. O ilcito decorrente do cometimento de atos de improbidade de natureza poltico-civil. Esse o magistrio de Maria Sylvia Di Pietro:
A natureza das medidas previstas no dispositivo constitucional est a indicar que a improbidade administrativa, embora possa ter conseqncias na esfera criminal, com a concomitante instaurao de processo criminal (se for o caso) e na esfera administrativa (com a perda da funo pblica e a instaurao de processo administrativo concomitante) caracteriza um ilcito de natureza civil e poltica, porque pode implicar a suspenso dos direitos polticos, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento dos danos causados ao errio. Note-se que os direitos polticos, que dizem respeito fundamentalmente aos direitos de votar e ser votado, esto assegurados no ttulo II da Constituio, que trata dos direitos e garantias fundamentais e s podem ser suspensos ou perdidos nos casos expressos no artigo 15, entre os quais est prevista a improbidade administrativa, nos termos do artigo 37, 4. Seria inconcebvel que cada estado ou cada municpio pudesse legislar a respeito ou aplicar sano dessa natureza, mediante processo administrativo. Trata-se de matria de direito eleitoral (j que afeta fundamentalmente os direitos de votar e de ser votado), de competncia privativa da Unio, nos termos do art. 22, I, da Constituio.17

Quanto inconstitucionalidade formal da Lei 8.429/92, esta um pouco mais complicada. A sua elaborao e aprovao (da lei) no obedeceu ao sistema legislativo bicameral, institudo pelo art. 65, pargrafo nico da CF/88. Reza o referido artigo, in verbis:
Art. 65. O projeto de lei aprovado por uma Casa ser revisto pela outra em um s turno de discusso e votao, e enviado sano ou promulgao, se a Casa revisora o aprovar, ou arquivado, se o rejeitar.
16

MUKAI, Toshio. A inconstitucionalidade da Lei de Improbidade Administrativa . Boletim de Direito Administrativo. Novembro de 1999 DI PIETRO, Maria Sylvia. Direito Administrativo. So Paulo: Atlas, 2000.

17

Pargrafo nico. Sendo o projeto emendado, voltar Casa iniciadora.

Est espera de julgamento no STF uma ADIn interposta com base no artigo acima transcrito. Resta saber se o Pretrio Excelso vai declarar a inconstitucionalidade da Lei de Improbidade Administrativa depois de tanto tempo aps a sua entrada em vigor. 3. EXAME DA LEI FEDERAL N. 8.429/92 Passar-se-, enfim, ao exame da Lei de Improbidade Administrativa, revelando seus sujeitos ativo e passivo, bem como a classificao dos atos de improbidade. Discorrer-se-, outrossim, acerca das suas sanes, como tambm seu procedimento administrativo e judicial. Por fim, alguns comentrios sobre os instrumentos de combate ao flagelo da improbidade administrativa. Vejamos o conceito de improbidade administrativa:
Numa primeira aproximao, improbidade administrativa o designativo tcnico para a chamada corrupo administrativa, que, sob diversas formas, promove o desvirtuamento da Administrao Pblica e afronta os princpios nucleares da ordem jurdica (Estado de Direito, Democrtico e Republicano), revelando-se pela obteno de vantagens patrimoniais indevidas s expensas do errio, pelo exerccio nocivo das funes e empregos pblicos, pelo trfico de influncia nas esferas da Administrao Pblica e pelo favorecimento da poucos em detrimento dos interesses da sociedade, mediante a concesso de obsquios e privilgios ilcitos.18

Com efeito, o objetivo maior da Lei de Improbidade Administrativa proteger o administrado, e no apenas a administrao pblica, aqui considerada em relao ao seu patrimnio moral e material. A utilizao deste instrumento jurdico deve ser utilizado em funo das causas que explicam a presena da corrupo nas sociedades democrticas. So elas:
Causas estas que, podem ser de carter geral a citada crise de valores que se repercute necessariamente sobre a integrao social que mantm as sociedades vivas -, causas polticas perda da f no Estado e no poder poltico e falta de confiana nos valores legais e sociais que os legitimam e, por fim, causas econmicas o esprito da concorrncia desenfreada e do enriquecimento sem limites.19
18

FILHO, Marino Pazzaglini.; ROSA, Mrcio Fernando Elias.; JNIOR, Waldo Fazzo. Improbidade Administrativa: Aspectos Jurdicos da Defesa do Patrimnio Pblico. So Paulo: Atlas, 1999. p. 39. PECES-BARBA. Sobre la Corrupcin. Apud GARCA-ALOS, Lus Vacas. Os instrumentos especficos da jurisdio do Tribunal de Contas contra a corrupo. Revista do Tribunal de Contas de Portugal. N. 33 Janeiro a Junho de 2000.

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Vejamos, doravante, os elementos integrantes da Lei 8.429/92 3.1. SUJEITOS DA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA A Lei de Improbidade nos seus artigos 1, 2, 3, definem quem so os sujeitos ativo e passivo do ato de improbidade, abaixo analisadas: a) Sujeito Passivo O sujeito passivo do ato de improbidade qualquer entidade pblica ou particular que tenha participao de dinheiro pblico em seu patrimnio ou receita anual. Por conseguinte, nesse vis, so sujeitos passivos a administrao direta e indireta (autarquias, sociedades de economia mista e fundaes); a empresa incorporada ao patrimnio pblico; entidade para cuja criao ou custeio o errio haja concorrido ou concorra com mais de 50% do patrimnio ou da receita anual; entidade para cuja criao ou custeio o errio haja concorrido ou concorra com menos de 50% do patrimnio ou da receita anual; entidade que receba subveno, benefcio ou incentivo, fiscal ou creditcio, de rgo pblico. Faz-se importante esclarecer a m redao do art. 1, quando fala em administrao direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes... Ora, sabemos que apenas o Poder Executivo exerce descentralizao (administrao indireta e fundacional), enquanto que o Judicirio e o Legislativo, a par de suas funes institucionais, exercem excepcionalmente funes administrativas. b) Sujeito Ativo o agente pblico, assim entendido (conceito dado pelo art. 2 da Lei 8.429/92) como todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remunerao, por eleio, nomeao, designao, contratao ou qualquer outra forma de investidura ou vnculo, mandato, cargo, emprego ou funo nas entidades mencionadas no art. 1 da lei em epgrafe. Outrossim, sujeito ativo aquele que, mesmo no sendo agente pblico, induza ou concorra para a prtica do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta. Vale salientar que a expresso no que couber

deixa claro que, ao terceiro, no se aplicar a sano da perda de funo pblica, desde que no a tenha.20 Nota-se, entrementes, que o leque de pessoas sujeitas responsabilidade por atos de improbidade muito grande, fazendo-se obrigatrio o uso do bom senso e a anlise do elemento subjetivo do agente na hora de imputao da conduta ilcita. 3.2. CLASSIFICAO DOS ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA A Lei 8.429/92 tem em seu corpo trs modalidades de atos de improbidade administrativa, quais sejam, os que importam enriquecimento ilcito, os que causam dano ao errio e os que atentam contra os princpios da Administrao Pblica. Seria conveniente trazer baila os casos previstos expressamente na Lei de Improbidade Administrativa, enfatizando, contudo, que so casos numerus apertus, isto , meramente exemplificativos. Essa interpretao decorre da expresso notadamente presente no caput dos artigos em questo. Essa a opinio dos doutos: no rol taxativo ou exaustivo, o que fica claro pela utilizao, no caput, do advrbio notadamente para enunciar a dzia de incisos exemplificativos do enunciado.21 (grifos do autor) De acordo com o art. 9 os atos que importam enriquecimento ilcito so, in verbis:
I - receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem mvel ou imvel, ou qualquer outra vantagem econmica, direta ou indireta, a ttulo de comisso, percentagem, gratificao ou presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ao ou omisso decorrente das atribuies do agente pblico; II - perceber vantagem econmica, direta ou indireta, para facilitar a aquisio, permuta ou locao de bem mvel ou imvel, ou a contratao de servios pelas entidades referidas no art. 1 por preo superior ao valor de mercado; III - perceber vantagem econmica, direta ou indireta, para facilitar a alienao, permuta ou locao de bem pblico ou o fornecimento de servio por ente estatal por preo inferior ao valor de mercado; IV - utilizar, em obra ou servio particular, veculos, mquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou disposio de qualquer das entidades mencionadas no art. 1 desta lei, bem como o trabalho de servidores pblicos, empregados ou terceiros contratados por essas entidades; V - receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou indireta, para tolerar a explorao ou a prtica de jogos de azar, de
20 21

FILHO, Marino Pazzaglini e outros. Op. Cit. p. 45. Op. Cit. p. 62.

lenocnio, de narcotrfico, de contrabando, de usura ou de qualquer outra atividade ilcita, ou aceitar promessa de tal vantagem; VI - receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou indireta, para fazer declarao falsa sobre medio ou avaliao em obras pblicas ou qualquer outro servio, ou sobre quantidade, peso, medida, qualidade ou caracterstica de mercadorias ou bens fornecidos a qualquer das entidades mencionadas no art. 1 desta lei; VII - adquirir, para si ou para outrem, no exerccio de mandato, cargo, emprego ou funo pblica, bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional evoluo do patrimnio ou renda do agente pblico; VIII - aceitar emprego, comisso ou exercer atividade de consultoria ou assessoramento para pessoa fsica ou jurdica que tenha interesse suscetvel de ser atingido ou amparado por ao ou omisso decorrente das atribuies do agente pblico, durante a atividade; IX - perceber vantagem econmica para intermediar a liberao ou aplicao de verba pblica de qualquer natureza; X - receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou indiretamente, para omitir ato de ofcio, providncia ou declarao a que esteja obrigado; XI - incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimnio bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1 desta lei; XII - usar, em proveito prprio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1 desta lei.

V-se, portanto, que o ncleo das condutas tipificadoras do enriquecimento ilcito a obteno de vantagem econmica. Seus ncleos verbais resumem-se em receber, perceber, aceitar, utilizar, usar, adquirir e incorporar. Atente-se para o fato de que todas essas modalidades s se caracterizam na forma dolosa. Os atos que importam em dano ao errio esto dispostos no art. 10, ipsis litteris:
I - facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporao ao patrimnio particular, de pessoa fsica ou jurdica, de bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1 desta lei; II - permitir ou concorrer para que pessoa fsica ou jurdica privada utilize bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1 desta lei, sem a observncia das formalidades legais ou regulamentares aplicveis espcie; III - doar pessoa fsica ou jurdica bem como ao ente despersonalizado, ainda que de fins educativos ou assistncias, bens, rendas, verbas ou valores do patrimnio de qualquer das entidades mencionadas no art. 1 desta lei, sem observncia das formalidades legais e regulamentares aplicveis espcie; IV - permitir ou facilitar a alienao, permuta ou locao de bem integrante do patrimnio de qualquer das entidades referidas no art. 1 desta lei, ou ainda a prestao de servio por parte delas, por preo inferior ao de mercado;

V - permitir ou facilitar a aquisio, permuta ou locao de bem ou servio por preo superior ao de mercado; VI - realizar operao financeira sem observncia das normas legais e regulamentares ou aceitar garantia insuficiente ou inidnea; VII - conceder benefcio administrativo ou fiscal sem a observncia das formalidades legais ou regulamentares aplicveis espcie; VIII - frustrar a licitude de processo licitatrio ou dispens-lo indevidamente; IX - ordenar ou permitir a realizao de despesas no autorizadas em lei ou regulamento; X - agir negligentemente na arrecadao de tributo ou renda, bem como no que diz respeito conservao do patrimnio pblico; XI - liberar verba pblica sem a estrita observncia das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicao irregular; XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriquea ilicitamente; XIII - permitir que se utilize, em obra ou servio particular, veculos, mquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou disposio de qualquer das entidades mencionadas no art. 1 desta lei, bem como o trabalho de servidor pblico, empregados ou terceiros contratados por essas entidades.

Importante distinguir errio de patrimnio pblico. Errio diz respeito ao econmico-financeiro, ao tesouro, ao fisco, enquanto patrimnio pblico noo de espectro muito mais abrangente, sintetizadora no apenas do econmico, mas tambm do esttico, do histrico, do turstico e do artstico. 22 Faz-se imperioso frisar a questo do dano. Reza o art. 21 que a aplicao das sanes previstas na Lei 8.429/92 no depende da efetiva ocorrncia de dano ao patrimnio pblico. Mais uma vez a referida lei peca por m redao, pois, in casu, patrimnio pblico e errio pblico so usados como sinnimos. Para se configurarem as hipteses do art. 10 necessitam, obrigatoriamente, da ocorrncia do dano, seno vejamos:
A importante regra do art. 21 da Lei Federal 8.429/92, segundo a qual a aplicao doas sanes que a lei em foco estabelece independe da efetiva ocorrncia de dano ao patrimnio pblico, deve ser entendida com cautela. Leia-se nem todas as sanes que prescreve esto vinculadas ocorrncia de dano concreto ao errio, porque, se as espcies dos arts. 9 e 11 realmente no se subordinam ao dano concreto, pecuniariamente mensurvel, as modalidades insertas no art. 10 dependem sim, para sua configurao, de efetiva leso aos cofres pblicos e no ao patrimnio pblico.23

Merece ateno especial o fato de que responsabilidade do agente pblico fundada na culpa stricto sensu somente prevista na modalidade dos atos de
22 23

Op. Cit. p. 75. Op. Cit. p. 75.

improbidade que causem prejuzo ao errio. Entretanto, aos agentes polticos em geral, no se aplica a responsabilizao civil lastreada nos padres comuns da culpa, para a caracterizao de infrao culposa nas hipteses presentes no art. 10 da Lei 8429/92. A sua responsabilizao somente poder ser fundamentada na culpa grave. Com relao aos membros da Magistratura e do Ministrio Pblico, no se aplica a modalidade culposa, inclusive na modalidade de culpa grave, em decorrncia de normas especficas que restringem sua responsabilizao pessoal e civil somente na hiptese de dolo. Os atos que atentam contra os princpios da Administrao Pblica esto previstos no art. 11, in verbis:
I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competncia; II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofcio; III - revelar fato ou circunstncia de que tem cincia em razo das atribuies e que deva permanecer em segredo; IV - negar publicidade aos atos oficiais; V - frustrar a licitude de concurso pblico; VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a faz-lo; VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgao oficial, teor de medida poltica ou econmica capaz de afetar o preo de mercadoria, bem ou servio.

Tal dispositivo legal atua como regra, como exceo, pois, se a conduta importar em enriquecimento ilcito ou dano ao errio ser enquadrada nestas modalidades. 3.3. SANES A Lei 8.42/92 no se preocupou em tipificar crimes, porquanto as condutas nela descritas constituem em sanes de natureza civil e poltica. Os atos de improbidade administrativa que importam em enriquecimento ilcito esto sujeitos s seguintes penas: perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio, ressarcimento integral do dano, perda da funo pblica, suspenso dos direitos polticos (oito a dez anos), pagamento de multa civil (at trs vezes o valor do dano), proibio de contratar com o Poder Pblico (dez anos). Os atos de improbidade que causem dano ao errio so apenveis com: ressarcimento integral do dano, perda de bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio, perda de funo pblica e suspenso dos direitos polticos (cinco a oito

anos), pagamento de multa civil (at duas vezes o valor do dano) e proibio de contratar com o Poder Pblico (cinco anos). Por fim, os atos atentatrios aos princpios da Administrao Pblica tm como pena: ressarcimento integral do dano, perda da funo pblica, suspenso dos direitos polticos de trs a cinco anos, pagamento de multa civil at cem vezes o valor da remunerao percebida pelo agente e proibio de contratar com o Poder Pblico pelo prazo de trs anos. 3.4. DA DECLARAO DE BENS Para otimizar a fiscalizao efetiva da evoluo patrimonial dos gestores pblicos, evitando, assim, atos de improbidade, a Lei 8.429/92 prev a obrigao de todo agente pblico declarar seus bens e valores que compem seu patrimnio particular. 3. DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO E JUDICIAL No tocante ao procedimento administrativo, qualquer cidado pode representar autoridade administrativa competente para que seja instaurada a investigao destinada a apurar a prtica de ato de improbidade. A rejeio, entrementes, no obstar a investigao dos fatos pelo Ministrio Pblico. O interessado ainda pode representar diretamente ao Ministrio Pblico, bem como, pode este, de ofcio, requisitar instaurao de inqurito policial o procedimento administrativo. Instaurado o processo administrativo a comisso processante dar cincia ao Tribunal de Contas e ao Ministrio Pblico, podendo estes, designar representar para acompanhar o procedimento administrativo. Entende Flvio Styro Fernandes que os processos de prestao de contas dos diferentes agentes pblicos, cujo julgamento cabe ao Tribunal de Contas, valem como os procedimentos administrativos a que se reporta a Lei 8.429/92. 24 Com relao ao procedimento judicial previsto na lei em comento, poder-se resumi-lo nos seguintes pontos: medida cautelar de seqestro do bens do responsvel por leso ao errio ou enriquecimento ilcito; medida cautelar de bloqueio de bens, contas bancrias e aplicaes financeiros mantidas no exterior, no caso de enriquecimento ilcito ou leso ao errio; a ao principal ter o rito
24

Op. Cit. p. 107.

ordinrio; a pessoa jurdica interessada pode propor a ao ou figurar como litisconsorte do Ministrio Pblico; so vedados o acordo, a transao e a composio; o MP pode propor ao ou funcionar no processo como fiscal da lei; a Fazenda Pblica promover as aes necessrias complementao do ressarcimento do patrimnio pblico; a sentena de procedncia da ao determinar o pagamento pessoa jurdica prejudicada pelo ilcito, do valor dos danos; a sentena de procedncia da ao determinar a reverso dos bens pessoa jurdica prejudicada, no caso de enriquecimento ilcito. Deve-se fazer um importante comentrio acerca da ao civil pblica. Esta o instrumento idneo para o Ministrio Pblico combater ferozmente a improbidade administrativa:
Ao co-legitimar o Ministrio Pblico para a persecuo civil dos atos que maculam o patrimnio pblico, o legislador constituinte quis reforar as possibilidades de controle jurisdicional sobre a legalidade e a moralidade dos atos administrativos, minimizando os obstculos tcnicos e econmicos que inibem a participao popular na formao do processo, suprir a inacessibilidade ao Poder Judicirio e impedir que se reduza a ordem jurdica afirmada a uma ordem no efetivamente garantida.25

4. CONCLUSES Procurou-se neste singelo trabalho discorrer sobre a improbidade

administrativa, abordando seus principais aspectos e peculiaridades, e enfatizando principalmente a participao da sociedade no combate dessa mazela que a corrupo administrativa. A referida lei no um primado legislativo, entretanto, um forte instrumento para salvaguardar os princpios necessrios manuteno de um Estado Democrtico de Direito. Faz-se necessrio, contudo, um maior exerccio por parte da populao, da cidadania, no se conformando calada com tais atos. O debate sobre a questo da cidadania imprescindvel numa sociedade como a nossa, marcada por desigualdades sociais, polticos corruptos, pobreza e violncia aguda. Segundo Kyoshi Harada o exerccio da cidadania a ltima instncia para o efetivo extermnio da improbidade administrativa, que j incorporada na cultura do favorecimento, a qual, tende a ser aceita como algo normal na vida administrativa

25

FILHO, Marino Pazzaglini e outros. Op. Cit. p. 198.

da nao26. Pois segundo J Soares a corrupo no uma inveno brasileira, mas a impunidade uma coisa nossa. Portanto, devemos nos conscientizar para acabar de vez com essa onda de corrupo que vem assolando nosso Brasil, para que as geraes futuras possam viver em um pas digno e honrado, e para quando olharem para trs, verem o povo que lutou com garra e determinao contra a corrupo, pois esta:
contrria aos princpios de justia e deslegitima a actividade poltica e os partidos que a dirigem. Por conseguinte, a Administrao e o Estado, bem como todos os cidados, devem adoptar uma atitude repressiva para exigir o respeito de regras de tica pblica e uma concepo da poltica que a elimine ou, pelo menos, a reduza a um fenmeno marginal.27

Por derradeiro, traz-se baila o eterno Rui Barbosa, um dos maiores combatentes da corrupo, quando dizia De tanto ver triunfar as nulidades; de tanto ver prosperar a desonra, de tanto agigantarem-se os poderes nas mos dos maus, o homem chega a desanimar-se da virtude, e rir-se da honra e a ter vergonha de ser honesto.

REFERNCIAS BBLIOGRFICAS
DOUTRINA

CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes Canotilho. Estado de Direito. Lisboa: Gradiva Publicaes, 1999. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. So Paulo: Atlas, 2000. FILHO, Marino Pazzaglini. Princpios reguladores da Administrao Pblica. So Paulo: Atlas, 2000. ______________________e outros. Improbidade Administrativa: Aspectos Jurdicos na Defesa do Patrimnio Pblico. So Paulo: Atlas, 2000. MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. So Paulo: Atlas, 1999.
ARTIGOS

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HARADA, Kyoshi. Op. Cit. Citado no relatrio da Fiscalia Especial em Memria de la Fiscalia General Del Estado elevada al Gobierno de la Nacion. Apud GARCA-ALS, Lus Vacas. Op.Cit.

FACCIONI, Victor Jos; RECH, Ruy Remy. A tica na Administrao Pblica e os Tribunais de Contas. RTCE/RS 2 semestre de 1999. FERNANDES, Flvio Styro. Improbidade Administrativa. Revista de Informao Legislativa. Braslia, a.34, n. 136. out/dez, 1997. FREITAZ, Juarez. Do princpio da probidade administrativa e de sua mxima efetivao. BDA Julho de 1996. GRCIA-ALS, Lus Vacas. Os instrumentos especficos da jurisdio do Tribunal de Contas no combate corrupo. Revista do Tribunal de Contas de Portugal. N. 33 Janeiro a Junho de 2000. HARADA, Kyoshi. Improbidade Administrativa. Texto confeccionado em 19 de Setembro de 2000. LAZZARINI, lvaro. Improbidade Administrativa. BDA Outubro de 1997. MUKAI, Toshio. A inconstitucionalidade da Lei de Improbidade Administrativa . BDA Novembro de 1999.