Javier Mujica Petit

PARA SER MEJORES

PARA HACERLO MEJOR
MANUAL DE INTRODUCCIN A LA PROGRAMACIN DE POLTICAS PBLICAS CON ENFOQUE DE DERECHOS HUMANOS

Cooperacin Belga al Desarrollo

PARA SER MEJORES

PARA HACERLO MEJOR
MANUAL DE INTRODUCCIN A LA PROGRAMACIN DE POLTICAS PBLICAS CON ENFOQUE DE DERECHOS HUMANOS

Javier Mujica Petit

Cooperacin Belga al Desarrollo

PARA SER MEJORES PARA HACERLO MEJOR Manual de introduccin a la programacin de polticas pblicas con enfoque de derechos humanos Centro de Polticas Pblicas y Derechos Humanos - Per EQUIDAD Calle Domingo Milln 852, Jess Mara Telfono (511) 4722536 peru.equidad@gmail.com ISBN: xxxxx Hecho el depsito legal en la Biblioteca Nacional del Per N. 2010-03932 Primera edicin 1,200 ejemplares Marzo, 2010 Edicin e Impresin Julio Acua Velsquez Marco A. Ochoa Ra Direccin: Psje. Bartolom de las Casas N 115. Cercado - Lima Telfono: 334-1179 Con el auspicio de la Cooperacin Tcnica Belga (CTB) y la Oficina de Cooperacin de la Embajada de Blgica / M_09_14

NDICE

ndice
Introduccin CAPTULO 1 Las polticas pblicas como instrumento de gobierno 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 Diferencia entre polticay polticas pblicas. La Poltica Pblica como herramienta para la construccin de ciudadana Las cinco dimensiones del proceso de formulacin de una poltica pblica El proceso abstracto de elaboracin de una poltica pblica Aspectos a cuidar en el momento de formular una poltica pblica Las polticas pblicas y los derechos humanos en el Estado Social y Democrtico de Derecho 7

9 11 12 13 15 18 22

CAPTULO 2 Los derechos humanos y el enfoque de derechos 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 Qu son los derechos humanos? En que consiste el enfoque de derechos humanos? Cules son las obligaciones concretas que los Estados y sus autoridades tienen en materia de derechos humanos? En que se diferencia el enfoque de derechos de otros enfoques? Acciones y omisiones que significan una violacin a los derechos humanos Qu criterios seguir para formular y gestionar adecuadamente una poltica pblica con enfoque de derechos? 2.6.1 El principio de dignidad de todos los miembros de la familia humana 2.6.2 El principio de no discriminacin 2.6.3 El principio de democracia y buen gobierno 2.6.4 El principio de participacin 2.6.5 El principio de proteccin a sectores ms vulnerables

27 29 36 41 55 56 58 58 59 62 64 64

CAPTULO 3 La relacin entre el derecho al Desarrollo y los Derechos Humanos 3.1 3.2 El derecho al Desarrollo como derecho humano El derecho al Desarrollo, los derechos humanos y los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM)

67 69 72

NDICE

CAPTULO 4 La necesidad de integrar la perspectiva de gnero en la elaboracin e implementacin de polticas pblicas CAPTULO 5 Estndares a tener en cuenta al formular y gestionar una poltica pblica 5.1 5.2 5.3 Los mandatos constitucionales y el control de convencionalidad Estndares de derechos humanos que deben tenerse presentes al disear e implementar una poltica pblica en materia de derechos civiles y polticos Estndares de derechos humanos que deben tenerse presentes al disear e implementar una poltica pblica en materia de derechos econmicos, sociales y culturales

81

87 88 90

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CAPTULO 6 El uso de indicadores de progreso en el seguimiento y evaluacin de polticas pblicas con enfoque de derechos humanos CAPTULO 7 El rol de la participacin ciudadana 7.1 7.2 7.3 La participacin como ejercicio de derechos polticos La participacin como eje del proceso de definicin de las polticas pblicas La importancia de la participacin a nivel local o municipal

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123 125 126 127 131

Bibliografa Anexos Anexo 1 Las polticas de Estado del Acuerdo Nacional Anexo 2 El Plan Nacional de Derechos Humanos Anexo 3 Las polticas nacionales de obligatorio cumplimiento Anexo 4 Funcionales constitucionales de los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial

135 138 141 147

INTRODUCCIN

Introduccin
El Per, dijo en 1997 el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, est constituido por tres sociedades diferenciadas, que viven casi independientemente las unas de las otras y cuya divisin se basa en factores tnicos, econmicos, sociales, culturales y lingsticos. La parte inferior de la pirmide est compuesta por el grueso de la poblacin, a saber, los indios indgenas del altiplano o de las montaas y de la jungla amaznica. La mayora de ellos no habla espaol, sino quechua o aimara, y estn sumamente aislados y marginados. Por tanto, no estn en situacin de ejercer efectivamente sus derechos econmicos, sociales y culturales1. Esa situacin, en apariencia, podra estar cambiando. En efecto, en su artculo, "el Per avanza para el pueblo2, el Presidente de la Repblica anunci con entusiasmo hace unos meses que las Naciones Unidas haban certificado, no solo los avances sociales que vienen producindose en el Per, sino que nuestro pas habra ya alcanzado las metas sociales programadas para el 2015: la pobreza se habra reducido del 48% el 2005 al 36% el 2008 y la extrema pobreza del 24% a 12,6%. Esta reduccin de los ndices de pobreza ms all de la discrepancia que algunos puedan plantear sobre la forma de medicin de estos avances es real, y tiene que ver con el hecho de que, en general, la mayor parte de las economas de Amrica Latina crecieron sostenidamente entre el 2003 y el 2008. Crecimiento que provoc que, en promedio, la pobreza se redujera en la regin durante este perodo del 44% al 35%, y la extrema pobreza de un 18,6% a 12,7% entre 1980 y el ao 2007. No obstante, algo pasa. Estos avances son reales, pero la mayora de peruanos no se siente feliz, ni bien, ni guarda muchas esperanzas en su futuro. Por el contrario, segn el Latinobarmetro 20083, las y los peruanos miran con desconfianza la economa de mercado, se sienten discriminados y creen poco en el cumplimiento de las leyes y el funcionamiento de las instituciones, asumen que la inmensa mayora de los funcionarios son corruptos, que hay pocos avances en la lucha contra la corrupcin y que es muy fcil sobornar a un juez. Ven al gobierno y la conduccin del pas como poco legtimas y confiables; y tienen pocas esperanzas en que los votos sirvan para cambiar esta situacin. El panorama es pues, ms bien, desolador. Y mucho de esto tiene que ver con la enorme distancia que media entre las polticas y las percepciones que las y los peruanos construyen sobre stas a partir de su experiencia vital. Los nmeros no pueden torcer las realidades, y esta constatacin obliga a revisar crticamente el contenido de nuestras polticas pblicas. Per es uno de los pocos pases de Amrica Latina que cuenta con un Plan Nacional de Derechos Humanos; y tiene tambin un nmero significativo de planes sectoriales orientados a promover la igualdad de oportunidades en relacin con vastos sectores de su poblacin: mujeres, personas con discapacidad, adultos mayores, nios y adolescentes, etc. Tiene, tambin, un Acuerdo Nacional y un repertorio completo de Polticas Nacionales de Obligatorio Cumplimiento que, en teora, no solo deberan reflejar la adecuacin de nuestras polticas pblicas con los compromisos que el Per asumi al ratificar un amplio espectro de tratados de
1 2 3 Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, E/C.12/1/Add.14, 20 de mayo de 1997, prr. 11. Alan Garca, diario El Comercio, 25 de octubre de 2009. Corporacin Latinobarmetro. Informe 2008, Santiago de Chile. Ver en http://www.latinobarometro.org/docs/INFORME_LATINOBAROMETRO_2008.pdf

INTRODUCCIN

derechos humanos, sino la congruencia de stas con el marco jurdico poltico del Estado Democrtico y Social de Derecho plasmado en la Constitucin. El Per tiene todo lo que hace falta para que las cosas funcionen bien, pero algo falla. Y eso algo que falla es la dificultad que tienen nuestros gestores de polticas pblicas para adecuar su prctica a los requerimientos de este marco internacional y constitucional. Existe una limitada inversin en la promocin del conocimiento y desarrollo de capacidades pblico-privadas vinculadas al enfoque de derechos humanos y sus implicancias. Prima con frecuencia una concepcin utilitarista del Desarrollo, que conceptualiza al crecimiento como un fin y no como un medio para promover el desarrollo humano sostenible; y no es infrecuente contando incluso con la buena voluntad de las autoridades y funcionarios implicados que se d una inadecuacin y/o falta de congruencia entre los procesos de planeamiento e implementacin. Situacin que se complica cuando la gestin pblica es refractaria a la participacin ciudadana, y cuando la ciudadana manifiesta un limitado inters en hacer prevalecer el enfoque de derechos. Para aportar a la superacin de estas dificultades, el Centro de Polticas Pblicas y Derechos Humanos Per EQUIDAD, con el apoyo de la Cooperacin Tcnica Belga (CTB), ha elaborado este Manual Introductorio a la Programacin de Polticas Pblicas desde un Enfoque de Derechos, cuyo objeto es proveer a los encargados de disear yo gestionar polticas pblicas elementos para que integren en su prctica los estndares derivados de nuestro compromiso con los tratados de derechos humanos. El enfoque de derechos en las polticas pblicas parte por reconocer que el objetivo de dichas polticas debe ser dar cumplimiento al deber de respetar, proteger y hacer efectivos los derechos humanos de la poblacin y que, por ello, los titulares de esos derechos pueden exigir tal respeto, proteccin y realizacin. Su integracin en las dinmicas de diseo, implementacin y monitoreo de polticas pblicas facilita el desarrollo de medios ms eficaces y equitativos para hacer frente a los numerosos obstculos que impiden a la gente gozar de todos sus derechos humanos e integrar en sus vidas cotidianas los beneficios del crecimiento y el desarrollo. La integracin del enfoque de derechos en las pblicas complementa y cualifica otros enfoques ms tradicionales enfocados en la promocin del desarrollo y la reduccin de la pobreza; fundamentalmente porque toman en cuenta no slo los recursos sino tambin la necesidad de poner al alcance de la gente capacidades, opciones, seguridades y poder para disfrutar de su derecho humano a un nivel de vida adecuado, as como de otros derechos y libertades fundamentales. Este manual no pretende ser un tratado exhaustivo sobre el tema; antes bien, lo que se propone es proporcionar elementos de juicio y recursos para construir una nueva manera de gestin pblica que permita cerrar las brechas que lastran nuestro desarrollo. Herramientas que requerimos para mejorar lo que hacemos como pas, y para ser mejores como personas. El logro de este propsito, ms que a una reflexin academicista, esta ligado al desarrollo prctico de experiencias que operacionalicen en el terreno las nociones que aqu son tratadas: que hagan camino al andar. Y este es, por ello, su ms grande desafo.

Captulo 1

LAS POLTICAS PBLICAS COMO INSTRUMENTO DE GOBIERNO

CAPTULO 1

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1.1 Diferencia entre poltica y polticas pblicas

Iniciaremos este Manual tratando de encontrar una definicin manejable de lo que podemos entender en trminos bsicos como una poltica pblica, y lo que distingue a la poltica pblica de la polticaen general. La poltica, segn una definicin de uso comn, es el espacio de las mediaciones, de la construccin de consensos y de la concertacin4. Mucha gente, por ello, suele confundir el concepto de la polticacon el de las polticas pblicas. Y, an ms, suele tratarlas como si fueran una misma y nica cosa. Sin embargo, Roberto Garretn, ex Representante de la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos de las Naciones Unidas para Amrica Latina y el Caribe, aclara que, aunque ambos trminos parezcan sinnimos, en realidad no son lo mismo. Se trata dice de dos esferas diferentes de actuacin en el espacio pblico que, sin embargo, se influyen mutuamente5. Eugenio Lahera, indica al respecto que las polticas pblicas constituyen un factor comn de las polticas, y tambin de las decisiones que adoptan tanto el gobierno como la oposicin. As pues, la poltica puede ser analizada como la bsqueda de establecer o bloquear polticas pblicas sobre determinados temas, o de influir en ellas. A su vez, parte fundamental del quehacer del gobierno se refiere al diseo, gestin o evaluacin de las polticas pblicas. La idea de poltica incluye pues, tanto a las propuestas de poltica pblica, como aquellas que se concretan. Esta es la razn por la que, como dice el mismo Lahera, quin quiere el gobierno, quiere polticas pblicas6. Expresin que no es gratuita dado que es el gobierno la herramienta por medio de la cual las polticas pblicas se concretan. As pues, tomando en cuenta estos elementos podemos definir a la poltica pblica como el conjunto de iniciativas, decisiones y acciones del rgimen poltico frente a situaciones socialmente problemticas y que buscan la resolucin de las mismas o llevarlas a niveles manejables. () La poltica pblica implica un acto de poder e implica la materializacin de las decisiones de quienes detentan el poder7. Tratando de avanzar en la delimitacin del concepto, Roberto Garretn agrega que para llevar a cabo una determinada poltica pblica, sta debe ser global en tres sentidos: (i) debe trascender orgnicamente al Gobierno, debiendo el Estado en su conjunto asumir los compromisos y aportes que se requieren para llevar a cabo tales planes; debe trascender temporalmente al Gobierno, pues la satisfaccin de una necesidad a corto plazo, aunque sea planificada, no puede considerarse propiamente una poltica pblica; y,

(ii)

4 5 6 7

LAMAS, Alicia. Planificacin de la gestin pblica con enfoque de gnero: Polticas Pblicas y Democracia. Ponencia presentada en la Conferencia centroamericana y del Caribe sobre Reduccin de la Pobreza, Gobernabilidad Democrtica y Reduccin de la Pobreza. Managua, 28-30 de agosto de 2002, p. 4. GARRETN, Roberto. La perspectiva de los derechos humanos. En: El enfoque de los derechos humanos en las polticas pblicas. Lima: Comisin Andina de Juristas, 2003. p.31. LAHERA P., Eugenio. Poltica y Polticas Pblicas. Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL), Serie Polticas Sociales Nro. 95, Santiago de Chile, 2004, p. 5. FLORES ALONSO, Mara de Lourdes y BARRERA CHAVIRA, Edith. Definiciones: Desarrollo Social, Polticas Pblicas. Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica, Mxico. En CEDAL, Seminario Taller Regional Implementando el Plan Nacional de Derechos Humanos en las Polticas Pblicas Regionales, Materiales de lectura, pg. 2.

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CAPTULO 1

(iii)

debe comportar una fuerte participacin de la sociedad a travs del involucramiento de la sociedad civil: organizaciones no gubernamentales, empresas, academia, etc8.

1.2 La Poltica Pblica como herramienta para la construccin de ciudadana

La expresin poltica pblica es, usualmente asociada a conceptos como bien comn, ejecucin de obras, acciones estatales la produccin de normas legales, disposicin de recursos presupuestarios y algunos otros ms que componen, en efecto, muchos de lo que asumimos corrientemente como una poltica pblica. No obstante, stas no se reducen solo a la definicin de un propsito, la aprobacin de una norma, o la implementacin de una decisin concertada o adoptada unilateralmente por parte del Estado. Ellas constituyen un componente esencial del proceso de construccin de ciudadana9. Por ciudadana, siguiendo la definicin de Marshal citada por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en su Informe sobre el Desarrollo de la Democracia en Amrica Latina, entendemos un tipo de igualdad bsica asociada al concepto de pertenencia a una comunidad, que en trminos modernos es equivalente a los derechos y obligaciones de los que todo los individuos estn dotados en virtud de su pertenencia a un Estado nacional. La nocin de ciudadana, esta pues ntimamente vinculada a dos atributos esenciales: por un lado, una condicin legal de estatus que se reconoce al individuo como portador de derechos legalmente sancionados y respaldados; y, por otra, su carcter igualitario, sustentado en el reconocimiento universal de los derechos y deberes de todos los miembros de una sociedad democrticamente organizada. El mayor o menor reconocimiento de este estatus hace que el xito en la formulacin e implementacin de una poltica pblica suela estar relacionado con el nivel de participacin que la sociedad civil ha tenido en la misma. La razn de lo anterior estriba en que, tal como fue ya dicho, las polticas pblicas constituyen instrumentos de trabajo por medio de los cuales los Estados, en forma sistemtica y coherente, procuran alcanzar un determinado conjunto de objetivos ligados a aquello que se interprete como de inters para el bienestar del conjunto de la sociedad o de una parte relevante de sta. Puestas as las cosas, cada vez que desde el Estado se planteen propuestas de mediano y largo plazo dirigidas a la sociedad civil, se impondr la necesidad de disear y ejecutar programas y proyectos que permitan cumplir con dichos objetivos; y en ese nivel, las polticas pblicas resultarn un instrumento fundamental10. Parece claro, y de sentido comn, pero no siempre es as. Esencialmente, porque las polticas pblicas no constituyen un derrotero que est predefinido. Las decisiones, actores e instituciones que definen una poltica pblica sern siempre el resultado de una creacin intelectual, cuyo contenido expresar un entendimiento
8 9 10 GARRETN, Roberto. Op. Cit., p.32. En Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). La Democracia en Amrica Latina: hacia una democracia de ciudadanos y ciudadanas. Aguilar, Alteas, Taurus, Alfaguara, S.A.: Buenos Aires, 2004, Primera parte, pp. 57 y 58. GUENDEL, Ludwing. Polticas Pblicas y Derechos Humanos. Costa Rica: Red de Revistas de Ciencias Sociales, 2006. p.102.

CAPTULO 1

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especfico de lo que se entienda por dicha poltica. Como consecuencia de ello, los resultados de una poltica pblica no pueden separarse de las ideas, teoras y criterios con que se analiza y evala la poltica pblica11. Esto hace crucial que las polticas pblicas no sean improvisadas y cuenten, ms bien, con un corpus terico o filosfico que oriente, tanto sus cursos de accin, como el proceso de toma de decisiones, el establecimiento de prioridades y la asignacin de los recursos financieros en el mbito pblico que se requieren para hacerla efectiva12. En la perspectiva de este Manual, ese corpus terico lo brinda la Carta Internacional de los derechos humanos13. Para que no sean improvisadas, entre aspectos, ser necesario que las polticas pblicas creen canales apropiados que faciliten la trasmisin adecuada de flujos de informacin entre el Estado y la Sociedad civil; y que, adems, se guen por objetivos, recursos y plazos que permitan la conformacin de alianzas o acuerdos que permitan llevarlas a la prctica. Como actos de gobierno, las polticas pblicas pretenden mantener, adecuar o cambiar una determinada realidad. Y estas realidades estarn normalmente relacionadas con un determinado sector de la sociedad, o con un espacio geogrfico determinado, o con ambos a la vez. Reflejaran, al mismo tiempo, procesos de mediacin social en los que un conjunto de intereses polticos, econmicos y/o sociales han competido y compiten por la definicin e institucionalizacin de tales polticas, en un contexto de relaciones desiguales de poder que no son estticas; y que por eso constituyen, siempre, un terreno en disputa. Lo que en otras palabras, quiere decir que, dependiendo de ciertas circunstancias, se pueden alterar. En los regmenes democrticos, el objeto de la poltica pblica es la consagracin del Estado de Derecho, la Democracia y la extensin del goce de los derechos humanos integrales. Es decir, de todos los derechos humanos. Ese propsito debera reflejarse en planes destinados a garantizar el respeto de todos estos derechos, ya sea en el mbito civil, poltico, econmico, social, cultural o ambiental.14 Y como seala Enrique Bernales, para que stas polticas y planes sean eficaces deber existir correspondencia entre las demandas sociales, las opciones polticas y las decisiones de las autoridades pblicas; en especial aquellas vinculadas a la distribucin de los recursos en un Estado15.

1.3 Las cinco dimensiones del proceso de formulacin de una poltica pblica
Toda poltica pblica interpreta y procesa, de manera implcita, y eventualmente participativa, las demandas de la sociedad. Lo hace reflejando la correlacin de fuerzas que predomina en la misma, e integra dichas demandas en la esfera estatal, y en la dinmica misma de la poltica en sentido amplio, racionalizndolas por medio de la accin social.
11 12 Policy Analysis, en British Journl of Political Science, 2, 1972. pp83-108. Enrique Bernales sostiene al respecto que con relacin a las polticas pblicas resulta necesario precisar que stas no pueden ser consideradas solo como actos administrativos del gobierno central, debido a que son productos sociales que responden a un contexto econmico y cultural determinado que se incorporan a una estructura de poder y a un proyecto poltico especfico. BERNALES, Enrique. Las polticas pblicas desde la perspectiva de los derechos humanos. En COMISION ANDINA DE JURISTAS, El Enfoque de los derechos humanos en las Polticas Pblicas, Lima, 2004, p. 97. El 10 de diciembre de 1948, se cre la base jurdica del siglo XX en materia de derechos humanos al aprobarse la Declaracin Universal de Derechos Humanos (DUDH), como ideal comn por el que todos los pueblos y naciones deben esforzarse. La DUDH, junto con el Pacto Internacional sobre Derechos Civiles y Polticos (PIDCP), el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (PIDESC) y sus respectivos protocolos opcionales, conforman la "Carta Internacional de los Derechos Humanos". Ambos pactos fueron establecidos el 16 de diciembre de 1966 e imparten obligatoriedad jurdica a los derechos proclamados por la DUDH. GARRETN, Roberto. Op Cit p.34. BERNALES BALLESTEROS, Enrique. Op. Cit. p.97.

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CAPTULO 1

Para ser legtimas, stas deben (o deberan) constituir el instrumento a travs del cual se apliquen los enunciados jurdicos y polticoinstitucionales pactados por la sociedad a travs de su Constitucin Poltica o Carta Fundamental. Las polticas pblicas deberan ser, adems, lo suficientemente flexibles como para que puedan adaptarse a los cambios coyunturales, sin perder de vista que su ncleo o razn de ser debera consistir, precisamente, alcanzar la mayor inclusin posible de determinados grupos sociales. Y aunque cada poltica por separado se proponga alcanzar un objetivo especfico, el conjunto de ellas debera procurar actuar de una manera integrada alrededor del objetivo general de alcanzar un tejido social cada vez ms justo e inclusivo. En cuanto a su conformacin, todas las fases de gestacin de una poltica pblica esto es, desde su concepcin original hasta la ejecucin de la misma deberan responder a un proceso integral, en las que cada fase posea sus propios objetivos, significados y metas. Aunque las polticas pblicas expresen una amplia diversidad de opciones, es usual que su objetivo central sea planteado de manera uniforme: el logro del bien comn. En un nivel diferente, sin embargo, sus objetivos especficos probablemente transitarn alrededor de cuatro ejes, que no son excluyentes:

La implementacin de transformaciones estructurales; La resolucin de problemas sectoriales o temticos; La asignacin de recursos y/o La optimizacin de situaciones.

Han de reflejar, asimismo, una pluralidad de dimensiones relacionadas con los mbitos poltico, jurdico, social, moral y econmico. Su dimensin poltica esta relacionada con el hecho de que toda poltica pblica representa un conjunto de acciones de gobierno cuyo fin es mantener, adecuar o cambiar una determinada realidad desde el ejercicio del poder poltico. Su dimensin jurdica esta ligada a la medida en que el derecho o norma que la fundamenta garantiza (o no) la legalidad de la misma. Esto ltimo se da cuando la positivacin de una decisin de gobierno no confronta otras normas del ordenamiento jurdico y, en particular, la Constitucin. Disponen de una dimensin social en razn de que reflejan un proceso de mediacin social en el que compiten,

CAPTULO 1

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dinmica y dialcticamente, una pluralidad de actores que, dotados de poderes desiguales, pretenden agendar y/o institucionalizar una o varias medidas dirigidas a satisfacer un determinado inters. Su dimensin moral esta relacionada con su finalidad que, en abstracto, sera alcanzar el bien comn; para lo que debera aspirar a incluir a todos. En particular, cuando se trata de medidas de justicia econmica o social destinada a favorecer a quienes han sido estructural, histrica o coyunturalmente marginados o excluidos. Segn Donald Winch, este esfuerzo es lo mnimo que la sociedad y Estado pueden hacer a favor de estos grupos, ya que es un compromiso moral que tenemos hacia ellos. Por eso, todas las polticas importantes han de demandar no solo elecciones polticas, sino tambin morales, en un contexto caracterizado por normas, creencias, metas e influencias que difieren de las que caracterizan a una comunidad acadmica16. La dimensin econmica representa, por ltimo, un aspecto clave de la formulacin de las polticas pblicas, dado que, cualquiera que sea su naturaleza u objeto, stas necesitarn casi siempre un respaldo econmico para ser viables; y esto demanda evaluar si se cuenta con los recursos adecuados o suficientes que permitan materializar los objetivos que se proponen.

1.4 El proceso abstracto de elaboracin de una poltica pblica

Para entender quin y cmo se elaboran las polticas pblicas, es preciso entender cules son las caractersticas que definen a los participantes del proceso; en qu fases y qu papeles juegan en l; de qu autoridad u otro poder relevante disfrutan; y cmo se relacionan y controlan los unos a los otros. De hecho, existen muchos tipos de participantes y cada uno juega un papel especial: desde los simples ciudadanos, los lderes de los grupos de inters, los legisladores, los lderes del Legislativo, los miembros de los partidos polticos, hasta los jueces, los funcionarios, los expertos tcnicos y los empresarios17. Uno de los mtodos ms populares en los ltimos aos para entender el proceso de elaboracin de las polticas pblicas consiste en separarlas en distintas fases. En la primera se estudia cmo aparecen los problemas y se recogen en la agenda de decisiones del gobierno sobre polticas pblicas; luego se estudia cmo la gente plantea los temas para la accin, cmo proceden los legisladores, cmo los funcionarios implementan las decisiones y, finalmente, cmo se evalan las polticas18. Una mirada crtica a esta metodologa seala, sin embargo, que un anlisis de las polticas pblicas distinguiendo paso por paso puede oscurecer aspectos generales y/o fenmenos universales que se perderan al concentrarnos en buscar aspectos que son nicos o propios de cada etapa. Un anlisis de este tipo podra, adems, llevarnos a pensar errneamente que se trata de un proceso lineal, en el que una etapa es inmediatamente seguida por otra, como si se tratara de un proceso ordenado; cuando en realidad se trata de un proceso catico en donde las etapas se superponen. Existe, naturalmente, una amplia diversidad de autores que plantean metodologas especficas dirigidas a elaborar polticas pblicas. Uno de ellos, por ejemplo William Duna, seala que el anlisis de las polticas
16 17 18 WINCH, Donald. Economics and Policy: A historical study, Walker. New York, 1970. p.18 LINDBLOM, Charles. El proceso de elaboracin de polticas pblicas. Captulo I: La poltica desde la perspectiva de la elaboracin. Madrid: MAP, 1991. p.11. LASWELL, Harold. The public interest. New York: Atherton Press, 1962. p. 54.

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CAPTULO 1

pblicas consiste en una metodologa dirigida a formular problemas con la finalidad de buscar soluciones. Esta metodologa incorpora cinco procedimientos generales: (i) la estructuracin de problemas, (ii) el pronstico, (iii) la recomendacin, (iv) el monitoreo y (v) la evaluacin. La evaluacin hace parte integral del proceso de anlisis de polticas pblicas, y una parte muy importante19.

Estructuracin de problemas

Pronstico

Recomendacin

Monitoreo

Evaluacin

David Dery, en cambio, plantea que el anlisis de las polticas pblicas constituye un proceso cclico que consta de cuatro pasos: (i) la definicin del problema, (ii) la seleccin de las polticas, (iii) el monitoreo o evaluacin de los resultados de esas polticas y, finalmente, (iv) la redefinicin del problema. La evaluacin es usualmente considerada como una etapa de post implementacin, diseada para determinar la efectividad del programa y facilitar la reorientacin o terminacin del mismo20.

1. Definicin del problema

2. Escoger las polticas

4. Redefinicin del problema

3. Monitoreo o evaluacin de esas polticas

En forma similar a las definiciones anterior, Beln Sanz Luque refiere que el esquema de decisin y ejecucin de una poltica pblica se compone de distintas fases que han de constituir un ciclo o proceso. Se inicia con la identificacin de un problema, sobre el que posteriormente se formula una solucin, estableciendo los objetivos, los recursos humanos, econmicos y materiales necesarios para llevarla a cabo; el paso siguiente es su puesta en prctica o implementacin, y por ltimo se
19 20 DUNN, William. Public Policy Analysis: An introduction. New Yersey: Prentice Hall, 1994. p.23. DERY, David. Problem Definition in Policy analisis. Kansas: University Press, 1984. p.104.

CAPTULO 1

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procede a la evolucin de los efectos producidos. El mismo ciclo se aplica a la formulacin de posprogramas y proyectos que integran una poltica. De este modo, la evaluacin constituye una fase constitutiva el ciclo de las polticas pblicas e, idneamente, sta debera aportar insumos para la toma de decisiones respecto a la misma acerca de su continuidad, rplica, transformacin, etc. de cara a la formulacin subsiguiente. 21 Modelo que se puede sintetizar del siguiente modo:

DISEO, IMPLEMENTACIN Y MONITOREO DE UNA POLTICA PBLICA Fase

Identificacin

Contenido
? Diagnstico de la naturaleza del problema que se quiere resolver,

anlisis de las necesidades de la poblacin y anlisis de las posibles consecuencias.

? Anlisis del contexto de la cuestin planteada, caractersticas

internas del problema, repercusiones del mismo, costo de la accin, etc.

? Planteamiento de las alternativas de accin posibles y de sus

Diseo y Formulacin de la Poltica Pblica

consecuencias
? Adopcin de la decisin poltica mediante el establecimiento de los

objetivos que persigue la actuacin pblica; las opciones para su implementacin; la identificacin de los actores implicados, determinacin de los recursos econmicos, humanos y materiales que se pondrn a disposicin para la implementacin de la poltica.
? Puesta en marcha de las acciones previstas para el logro de los

Implementacin de la Poltica Pblica

objetivos: estructura y modelo de gestin operativa; establecimiento de mecanismos de coordinacin y canales de informacin.
? Anlisis sistemtico sobre los efectos reales de una poltica una vez

Evaluacin de la Poltica Pblica

que ha sido implementada; el nivel de implicacin de los distintos sectores afectados; el alcance de los objetivos; la eficiencia en la gestin y resultados alcanzados en relacin al contexto.
? Demanda un anlisis de los objetivos de la poltica y debe contar con

indicadores que permitan medir los avances respecto de la cuestin planteada.

21 LUQUE SANZ, Beln. Es posible evaluar () una poltica pblica? En CEDAL, Seminario Taller Regional Implementando el Plan Nacional de Derechos Humanos en las Polticas Pblicas Regionales, Materiales de lectura, pg. 2.

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CAPTULO 1

Como se ve, no existe una nica forma de elaboracin de polticas pblicas. Por ejemplo, no son raros los casos en que la fase de implementacin y la de elaboracin de la agenda se entremezclen mutuamente al momento de planear una poltica pblica. Una cuestin adicional que se presenta en este proceso es la que guarda relacin con la necesidad o la idea conduce a formular una poltica pblica alrededor de un determinado tema. Algunas veces las polticas pblicas responden a necesidades claramente determinadas o a procesos de amplia deliberacin participativa. Pero en otras ocasiones se formulan por medio de compromisos celebrados entre quienes tienen autoridad para decidir una poltica pblica, con cargo a sus respectivos intereses (polticos, econmicos o de cualquier otra ndole) sin que necesariamente tengan presente los problemas a los que responde la poltica acordada. Las polticas pblicas surgen de oportunidades ms que como respuesta a problemas. El modelo poltico de la elaboracin de polticas explica el desarrollo de este tipo de polticas, primordialmente, como resultado de determinados cambios que ocurren en la configuracin de los intereses dominantes. Los cambios en las polticas resulta de la tensin entre fuerzas polticas, econmicas y burocrticas que tiran en direcciones diferentes; y el desarrollo poltico e institucional de stas polticas va acompaado de un proceso intelectual paralelo de debate y argumentacin. Los participantes renen pruebas para apoyar sus propuestas, emplean analistas y expertos para cuestionar las opiniones de sus oponentes, y formulan argumentos que apelan a las creencias y valores, as como a los intereses de electorados ms amplios22. La argumentacin y el debate conforman, la herramienta por excelencia a travs de la cual se construye una relacin de fuerzas (es decir de soporte) que hace factible la poltica pblica en cuanto tal.

1.5 Aspectos a cuidar en el momento de formular una poltica pblica

Un proceso adecuado de formulacin y ejecucin de polticas pblicas implica la combinacin de un conjunto de elementos debidamente seleccionados y con mucha coherencia entre s. Para que conseguir este objetivo es necesario actuar con diligencia y evitar los errores. Por eso en esta seccin hemos credo relevante consignar algunas de las omisiones ms comunes que se producen al crear polticas pblicas, y que explican en buena medida su fracaso. Partiendo de los criterios sugeridos por Eugenio Lahera23, podramos sealar que los errores u omisiones que se producen con mayor frecuencia son los siguientes: a. La ausencia de un diagnstico o catastro previo a la formulacin de las polticas pblicas El origen de la poltica pblica reposa en la agenda pblica, y esta es definida en los regmenes democrticos en un escenario en el que concurre la participacin de una pluralidad de actores sociales, una estructura especfica aunque dinmica de relaciones de poder, un sistema poltico con unas caractersticas propias, y unas determinadas relaciones entre el Estado y Sociedad Civil. Un contexto en el que, no son pocas las ocasiones en que se produce un divorcio entre quienes disean las polticas pblicas y sus presuntos beneficiarios. Ello se debe, en buena medida al hecho de que como ocurre en nuestro pas se carece generalmente de un sistema de monitoreo y captura de
22 23 MAJONE, Giandomnico. Evidencia, argumentacin y persuasin en la formulacin de polticas. Captulo VII: El desarrollo de las polticas. Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1997. p. 193. LAHERA, Eugenio. Introduccin a las polticas pblicas. Santiago: CEPAL, 1999. p. 46.

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informacin de las necesidades de la poblacin, o del propio Estado; lo que se traduce en incapacidad por parte de las autoridades para reconocer y tratar adecuadamente los temas emergentes y/o conflictivos que pueden afectar la accin del Estado, o afectar las condiciones de vida de la poblacin. Se carece, adems, tambin con infortunada frecuencia, de grupos crticos que elaboren catastros o diagnsticos adecuados referidos a temticas conflictivas, a partir de las cuales se puedan disear polticas pblicas. En la medida en que se carece de un sistema de deteccin ex ante de las necesidades, demandas, conflictos o problemas que afectan al Estado o a la sociedad civil es decir de herramientas para llevar a cabo una adecuada prospeccin social - los problemas tampoco pueden ser ordenados en funcin del espacio nacional, regional, comunal o micro local; y tampoco en funcin del tiempo en que deben o pueden tratarse, ya sea en el corto, mediano o largo plazo. El resultado de todo esto es que las polticas pblicas acaban formulndose en base a la intuicin, el lobby o la presin poltica de los grupos de poder, las presiones de los medios de comunicacin, o incluso mediante el seguimiento acrtico de lo que se asume como megatendencias universales. Un ejemplo de ello es el determinismo y no pocas veces fatalismo con que se asumen ciertos rasgos perniciosos de la globalizacin econmica. b. La negociacin restrictiva de las polticas En lo esencial, todo proceso de formulacin de polticas debera ser el resultado de un intercambio amplio de opiniones, as como del dilogo, negociacin, acuerdo y compromiso de todos los actores involucrados, desde una perspectiva que procure compatibilizar sus intereses. Eso no ocurre, sin embargo, cuando una parte de la sociedad normalmente aquella que ser afectada por las medidas de poltica pblica se ve privada de participar genuina y oportunamente en los debates y transacciones que conducirn a la implementacin de medidas que la afectarn. Lo mismo ocurre, cuando en el mbito regional de un determinado pas, esa etapa de la negociacin no se produce como consecuencia de un exacerbado centralismo, produciendo como consecuencia que las negociaciones que se produzcan, y las decisiones presupuestarias que se adopten, obedezcan a lgicas determinadas por del nivel central, con prescindencia de quienes se vern afectados por las polticas que all se deciden. Otro tanto sucede cuando la informacin sobre los ingresos y gastos del presupuesto pblico no es abierta ni accesible para todos los interesados en realizar evaluaciones acerca del impacto de las decisiones de gasto ms relevantes para el goce de los derechos. O cuando, a pesar de estar a disposicin del pblico, lo estn de manera parcial e incompleta, o en un lenguaje difcil de entender, conspirando as contra la necesaria rendicin de cuentas por parte de las autoridades y el escrutinio pblico por parte de los titulares de los derechos.

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c.

La ausencia de compromisos como fuente de ilegitimidad de las polticas Un elemento que puede garantizar el xito de una poltica es el compromiso que genera en quienes sern beneficiarios de dicha poltica. Si la poltica no es entendida y asumida por el ciudadano adecuadamente es evidente que se ver afectada por un dficit significativo en la bsqueda de sus objetivos. Por este motivo, debe esperarse un esfuerzo significativo por parte del Estado para vincular a las y los ciudadanos en una dimensin no solo racional, sino tambin afectiva. Lamentablemente, no siempre es as y las polticas acaban siendo impuestas sin la aprobacin de la ciudadana, o incluso contra la opinin de sta; o, peor an, no son asumidas por los ciudadanos como algo propio y dejan, por tanto, de ser acatadas o respetadas.

d.

La ausencia de evaluacin ex post de las polticas pblicas La mejor manera de evaluar una Poltica pblica es indagar acerca de si sta gener acercamientos entre la sociedad civil y el Estado; si el Estado logr los objetivos que se haba propuesto respecto de las y los ciudadanos que tericamente deban ser los beneficiarios de las mismas, o si la sociedad civil reconoce que sus expectativas, demandas y necesidades fueron atendidas adecuadamente o perciben que se encuentran en vas de ser atendidas o resueltas. Es usual, sin embargo, que se carezca de sistemas de evaluacin ex post; de modo que, por lo general, el nico anlisis que se realiza despus de la ejecucin de las medidas previstas en un plan, programa o proyecto medios a travs de los cuales se implementa una poltica pblica - es el presupuestario, de modo que todo lo que se llega a conocer es si los recursos fueron efectivamente invertidos o no en los tems presupuestados. El Estado y sus autoridades se privan as de herramientas indispensables para evaluar los impactos reales de sus polticas y para gestionar con eficiencia los recursos usualmente escasos a su disposicin. Las polticas pblicas, sin embargo, deben ser evaluadas por sus consecuencias, ms que por sus objetivos declarados o, incluso, de la cantidad de recursos que le hayan sido asignados. Y an ms, stas deben ser evaluadas esencialmente por su contribucin al cumplimiento y respeto de los derechos que conducen al bienestar de la gente, antes que por la mayor cantidad de bienes o servicios que pongan en circulacin en el mercado. En efecto, si las variables de la libertad y la igualdad constituyen los bienes esenciales ms relevantes para el desarrollo humano, el peso de otras variables como el de la eficiencia econmica - debe ser remplazado por una forma distinta de evaluacin que determine el impacto que las polticas pblicas tienen en la realizacin efectiva esa libertad e igualdad. Es decir, de los derechos humanos.

e.

La preparacin inadecuada de los marcos presupuestarios Los presupuestos nacionales reflejan las prioridades que los gobiernos asignan a la realizacin de los

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derechos humanos. Por ello, un factor clave en el proceso de diseo e implementacin de polticas pblicas relacionadas con estos derechos es el que concierne a la forma como se elabora el presupuesto, cuyos recursos debieran estar destinados a solventar las medidas que componen el conjunto de las diversas polticas pblicas. El proceso de elaboracin del presupuesto debera estar guiado por los principios de participacin, transparencia, accesibilidad y universalidad; no obstante, usualmente, se formulan en la capital, con datos imprecisos e incompletos, y una amplia prescindencia de la participacin y necesidades expresadas por las regiones fuera de la capital y los sectores ms afectados por las condiciones de exclusin social y pobreza. Es decir, se elaboran de arriba hacia abajo y/o desde el centro hacia la periferia. Las prioridades presupuestarias y las polticas econmicas son enfocadas usualmente en la promocin del crecimiento econmico sin tomar en cuenta dos cuestiones esenciales: (i) las obligaciones internacionales que los Estados voluntariamente han asumido al ratificar formalmente los tratados de derechos humanos, y en particular su obligacin de facilitar y hacer efectivos los derechos de naturaleza econmica, social, cultural y ambiental; y

(ii) el derecho a la participacin y acceso a la informacin de la ciudadana en la determinacin y la disposicin de recursos fiscales que las afectan. En otras palabras, se prescinde de los pilares esenciales de una cultura democrtica. Esto es grave, porque el presupuesto es el principal instrumento de la poltica econmica del gobierno, por lo que tanto la existencia de un enfoque holstico presupuestario basado en los derechos, cuanto la participacin de las redes, organizaciones y movimientos sociales que expresan a la sociedad civil debera ser una de las claves del proceso presupuestario. Al respecto el Comit de Derechos del Nio de la ONU ha subrayado que () el propsito ltimo de las polticas pblicas, incluyendo la poltica presupuestaria y fiscal, debe ser el cumplimiento universal de los derechos y [] el crecimiento econmico y la estabilidad debe ser considerada como un medio para el desarrollo humano y no como un fin en si mismo. El Comit considera que debe establecerse un balance entre las polticas econmicas y sociales, y subraya particularmente que la inversin social no solo es directamente proporcional al logro de mejor acceso y mejor calidad de servicios sociales y la realizacin de los derechos humanos sino tambin, en el largo plazo, a una mayor productividad y competitividad a travs de una mejora en el capital humano mediante la inversin en educacin, salud y nutricin24.

24

En SAVE THE CHILDREN Suecia. Recursos para los Derechos del Nio Responsabilidad de los Estados. Recomendaciones. Da de Debate General del Comit de los Derechos del Nio, 21 de septiembre de 2007, pg. 15.

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Por otra parte, aunque crecientemente se vienen difundiendo en numerosos pases iniciativas de seguimiento presupuestario como una contribucin a la transparencia y gobernabilidad de los mismos, as como un medio para lograr objetivos sectoriales o polticos determinados, impulsando con ello el surgimiento de activos movimientos ciudadanos que demandan marcos regulatorios que aseguren la transparencia y participacin ciudadana en el diseo de los presupuestos, no siempre estas nuevas realidades encarnan donde ms se las necesita. En nuestro pas, por ejemplo, el presupuesto pblico no es producto de un proceso de planificacin concertada institucionalmente. Este sigue siendo programado y formulado por el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF), para ser aprobado luego por el Congreso de la Repblica sin mayores modificaciones, ni participacin sustantiva de la ciudadana. Como consecuencia de ello, el presupuesto pblico no forma parte de un plan de desarrollo humano, ni esta enfocado en la realizacin de los derechos de la poblacin. Su programacin y formulacin, se limita bsicamente a hacer asignaciones en funcin de la inercia derivada de la continuidad de los gastos del ao anterior. Y a esa inercia se suma el hermetismo. La fase de debate y aprobacin del presupuesto en el Congreso de la Repblica se ve afectada, adems, por una notoria falta de informacin que condiciona la capacidad de anlisis de su Comisin de Presupuesto y Cuenta General de la Repblica. Y, por si fuera poco, durante la fase de ejecucin y control de ste, se incrementa sustantivamente el grado de discrecionalidad del MEF, ya que muchas de las ampliaciones presupuestales (o crditos suplementarios) no son aprobadas mediante ley, sino va normas administrativas, que son las que configuran en realidad el presupuesto real de cada ao, dejando al debate congresal previo como un ritual sin contenido. Un problema que se agrava cuando, como ocurre con frecuencia, las propuestas de los gobiernos locales y regionales, as como las de sectores crticos de la administracin pblica en el rea social (esto es, los ministerios de Salud, Vivienda, Educacin, Trabajo, Agricultura, de la Mujer y Desarrollo Social, etc.) no son tenidas en cuenta. Sin embargo, esto no es todo. Adems de que durante la fase de programacin y formulacin del presupuesto no se respetan los derechos a la participacin ciudadana y al acceso a la informacin pblica relacionada con la disponibilidad de recursos, los Presupuestos Institucionales de Apertura aprobados por el Congreso son modificados luego, de manera sustancial e inconsulta durante el proceso de ejecucin por un MEF que, en la prctica, termina resultando el decisor fundamental en materia de gasto pblico.

1.6 Las polticas pblicas y los derechos humanos en el Estado Social y Democrtico de Derecho
Las Polticas Pblicas no se definen ni operacionalizan en abstracto. Para que sean legtimas, stas deben aplicar los enunciados jurdicos y polticoinstitucionales que han sido pactados por la sociedad a travs de su

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Constitucin Poltica o Carta Fundamental. Como garante primario de este deber de adecuacin, el Estado no puede ser ajeno a esta concepcin. El Estado25, ha dicho en este sentido el magistrado constitucional Magdiel Gonzales, no puede ser slo un orden jurdico: tiene que ser tambin un orden social y econmico; una institucin que garantice el libre desarrollo de todos y cada uno de los seres humanos en una sociedad, fundamentado en el respeto de los Derechos Fundamentales, puesto que su desarrollo supone, principalmente, un adecuado nivel moral y material de sus ciudadanos, correspondiente a la dignidad humana26. El cumplimiento de esta funcin exige que el Estado deje de ser interpretado como una institucin independiente o ajena a la sociedad, y pase, por el contrario, a formar parte integral de ella. As lo ha destacado el Tribunal Constitucional (TC) al afirmar que [e]l Estado social y democrtico de derecho posibilita la integracin del Estado y la sociedad, as como la democratizacin del Estado27. Un contexto en el que la administracin, como gestora pblica de los intereses y designios del Estado, asume el deber que le impone la Constitucin en su artculo 44, consistente en promover el bienestar general que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la Nacin; para la consecucin de dicho fin debe emplear todos los medios legtimos y razonables que se encuentren a su alcance, limitando, condicionando, regulando, fiscalizando y sancionando las actividades de los particulares hasta donde tenga competencias para ello, sea que stas se realicen de forma independiente o asociada28. Y como el Estado tiene el deber constitucional de velar por el bien comn, debe tambin intervenir para corregir las inequidades sociales, a fin de que todos, y no unos pocos, sean partcipes de los beneficios del progreso y del desarrollo econmico29. Para cumplir este objetivo el Estado debe sujetarse a sus obligaciones en el campo de los derechos humanos, puesto que tales obligaciones implican el respeto y garanta de los derechos fundamentales de las personas sometidas a su jurisdiccin.
25 Al hablar de Estado es preciso tener en cuenta su naturaleza multidimensional y no monoltica; asumiendo, adems, que su actuacin es influida por una multiplicidad de actores que estn dotados de agendas, responsabilidades y visiones diferentes, y se expresa a travs de todos y cada uno de los sectores y rganos que componen el Poder Ejecutivo y los Poderes Judicial y Legislativo, el Tribunal Constitucional, la Defensora del Pueblo y el Ministerio Pblico, as como los dems organismos constitucionalmente autnomos, todos los cuales ejercen su funcin en los mltiples espacios en los que se despliega el imperio de las autoridades de nivel nacional, regional, provincial y distrital. Todas y cada una de ellas, en sus de sus respectivos mbitos de actuacin, con obligaciones y responsabilidades concretas en materia de derechos humanos. GONZLES, Magdiel. El Estado Social y democrtico de Derecho y el Estado peruano. En: Revista Derecho y Sociedad N 23., 2004. p.144. Tribunal Constitucional, sentencia de fecha 11 de noviembre de 2003, recada en el Exp. Nro. 0008-2003-AI, Fundamento Jurdico 13. Tribunal Constitucional, sentencia de fecha 1 de abril de 2005, recada en el Exp. Nro. 0048-2004-AI, Fundamento Jurdico 38. Tribunal Constitucional, sentencia de fecha 1 de abril de 2005, recada en el Exp. Nro. 0048-2004-AI, Fundamento Jurdico 12.

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Las obligaciones antes referidas han sido enunciadas por el artculo 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos30 y en los artculos 1 y 2 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos31. Normas internacionales que constituyen, como seala el Tribunal Constitucional, [] pauta interpretativa mandataria de lo dispuesto en el artculo 44 de la Constitucin: vale decir, la obligacin que el Estado tiene de garantizar la plena vigencia de los derechos humanos.32 La idea de que el Estado ha sido instituido al servicio de los derechos fundamentales y que tiene, en relacin con stos, un deber especial de proteccin ha sido reiterada una y otra vez por el mismo Tribunal Constitucional. As, ste ha sealado que [S]i los derechos fundamentales cumplen una funcin de legitimacin jurdica de todo el ordenamiento constitucional, y, al mismo tiempo, tienen una pretensin de validez, entonces tienen tambin la propiedad de exigir del Estado [y de sus rganos] un deber especial de proteccin para con ellos. [T]al deber especial de proteccin, al cual se encuentran obligados todos los rganos del Estado, sin excepcin, se halla constitucionalizado en nuestro ordenamiento jurdico desde su primer artculo, a tenor del cual La defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad son el fin supremo de la sociedad y del Estado; y, en forma por dems significativa, en el artculo 44 de la Norma Suprema, segn el cual Son deberes primordiales del Estado: [...] garantizar la plena vigencia de los derechos humanos. La constitucionalizacin de este deber especial de proteccin comporta, asimismo, una exigencia sobre todos los rganos del Estado de seguir un comportamiento dirigido a proteger, por diversas vas, los derechos fundamentales, ya sea cuando estos hayan sido puestos en peligro por actos de particulares, o bien cuando su lesin se derive de otros Estados. Se trata de una funcin que cabe exigir que asuma el Estado, a travs de sus rganos, cuando los derechos y libertades fundamentales pudieran resultar lesionados

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Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos (PIDCP), artculo 2: 1. Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a respetar y a garantizar a todos los individuos que se encuentren en su territorio y estn sujetos a su jurisdiccin los derechos reconocidos en el presente Pacto, sin distincin alguna de raza, color, sexo, idioma, religin, opinin poltica o de otra ndole, origen nacional o social, posicin econmica, nacimiento o cualquier otra condicin social. 2. Cada Estado Parte se compromete a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones del presente Pacto, las medidas oportunas para dictar las disposiciones legislativas o de otro carcter que fueren necesarias para hacer efectivos los derechos reconocidos en el presente Pacto y que no estuviesen ya garantizados por disposiciones legislativas o de otro carcter. 3. Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a garantizar que: a) Toda persona cuyos derechos o libertades reconocidos en el presente Pacto hayan sido violados podr interponer un recurso efectivo, aun cuando tal violacin hubiera sido cometida por personas que actuaban en ejercicio de sus funciones oficiales; b) La autoridad competente, judicial, administrativa o legislativa, o cualquiera otra autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado, decidir sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso, y desarrollar las posibilidades de recurso judicial; c) Las autoridades competentes cumplirn toda decisin en que se haya estimado procedente el recurso. Convencin Americana sobre Derechos Humanos (CADH), artculo 1 (Obligacin de Respetar los Derechos): 1. Los Estados Partes en esta Convencin se comprometen a respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que est sujeta a su jurisdiccin, sin discriminacin alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religin, opiniones polticas o de cualquier otra ndole, origen nacional o social, posicin econmica, nacimiento o cualquier otra condicin social. 2. Para los efectos de esta Convencin, persona es todo ser humano. Artculo 2 (Deber de Adoptar Disposiciones de Derecho Interno): Si el ejercicio de los derechos y libertades mencionados en el artculo 1 no estuviere ya garantizado por disposiciones legislativas o de otro carcter, los Estados Partes se comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta Convencin, las medidas legislativas o de otro carcter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades. Tribunal Constitucional, sentencia de fecha 12 de agosto de 2005, recada en el Exp. Nro. 04677-2005-HC, Fundamento Jurdico 13.

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en aquellas zonas del ordenamiento en los que las relaciones jurdicas se entablan entre sujetos que tradicionalmente no son los destinatarios normales de esos derechos fundamentales33. Mirado desde esta perspectiva, el Estado trasciende su formalidad jurdica y encarna un propsito: el de servir al ejercicio efectivo de los derechos humanos. Para cumplir con ese cometido, asume, desde una perspectiva histrica y con arreglo a la Constitucin, una forma concreta. Y esta forma, en el Per, es la de un Estado Social y Democrtico de Derecho. Forma de Estado que recoge los fundamentos del Estado liberal, pero agregndole funciones de carcter social, y haciendo que los principios de libertad que lo sustentan y justifican se doten de una base y de un contenido material mnimo que haga factible el ejercicio de dichos principios de libertad. La forma de Estado que ha adoptado el Per, dice el Tribunal Constitucional, presupone los valores de justicia social y de dignidad humana, los cuales propenden la realizacin material de la persona; esto es, el libre desenvolvimiento de la personalidad y el despliegue ms acabado de las potencialidades humanas sobre la base del principio de libertad34. Este propsito solo puede cumplirse cuando el conjunto de las polticas estatales responde a un enfoque de derechos humanos. Tpico que trataremos en el siguiente captulo.

33 34

Tribunal Constitucional, sentencia de fecha 24 de marzo de 2004, recada en el Exp. Nro. 0008-2003-AI, Fundamentos Jurdicos 6 y 7. dem, Fundamento Jurdico 13.

Captulo 2

LOS DERECHOS HUMANOS Y EL ENFOQUE DE DERECHOS

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2.1 Qu son los derechos humanos?

Antes de adentrarnos en lo que se conoce como el enfoque de derechos, repasaremos previamente el concepto mismo de derechos humanos. Entendemos por derechos humanos un conjunto de derechos universales que todas las personas o grupos de personas35 pueden reclamar por el solo hecho de formar parte de la especie humana o, como lo establece la Declaracin Universal de Derechos Humanos, de la familia humana36. Hctor Fandez afirma que Los derechos humanos pueden definirse como las prerrogativas que, conforme al Derecho Internacional, tiene todo individuo frente a los rganos del poder para preservar su dignidad como ser humano, y cuya funcin es excluir la interferencia del Estado en reas especficas de la vida individual, o asegurar la prestacin de determinados servicios por parte del Estado, para satisfacer sus necesidades bsicas, y que reflejan las exigencias fundamentales que cada ser humano puede formular a la sociedad de la que forma parte.37 En la medida en que afectan directamente nuestra calidad de vida, estos derechos son considerados indispensables para una vida con dignidad y decoro; y, por ello, su defensa y promocin es considerada fundamental para todos los seres humanos. Todos y cada uno de los derechos humanos se fundamentan en el respeto por la dignidad y el valor intrnseco de cada uno y de todos los seres humanos, en su condicin de individuos y tambin como miembros de la sociedad en su totalidad38. Se fundan, asimismo, en principios ticos que se encuentran usualmente inscritos en las leyes y Constituciones de la mayor parte de nuestros pases. Comprenden aquellas cualidades de la vida en el plano civil, poltico, econmico, social, cultural o ambiental a las que todos tienen derecho, sin distincin alguna, sea por motivos de edad, gnero, etnia, religin, origen nacional o cualquier otra condicin. Los derechos humanos son
Innatos o inherentes
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Inalienables e intransferibles
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Sandra Huenchuan y autores como Van Dike, Taylor, Kymlicka o Young, defienden la atribucin de derechos a grupos sociales como los pueblos indgenas, las mujeres, las personas de la tercera edad, las personas que viven en pobreza y otros, argumentando que para ellos el solo reconocimiento de la igualdad de derechos no ha supuesto ningn cambio en su situacin de desventaja social, por lo que se requiere reconocerles derechos como grupo y no solo como individuos. De lo anterior derivan conceptualmente dos conclusiones: la primera es que es posible hablar de los grupos sociales como titulares de derechos colectivos; y, en segundo lugar, que los derechos individuales necesitan de los derechos colectivos y no son pensables ni realizables sin ellos. Ver HUENCHUAN NAVARRO, Sandra. Marco legal y de polticas a favor de las personas mayores de edad en Amrica Latina. Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL), Serie Poblacin y Desarrollo, Santiago de Chile, 2004, p. 10. En el Prembulo de la Declaracin Universal de Derechos Humanos (1948) se lee: [] la libertad, la justicia y la paz en el mundo tienen por base el reconocimiento de la dignidad intrnseca y de los derechos iguales e inalienables de todos los miembros de la familia humana, () FANDEZ, Hctor. El Sistema Interamericano de Proteccin de los Derechos Humanos. Jurdica Venezolana. Estudios Jurdicos, 1996, pg. 21. Lo seala con toda claridad la Declaracin Universal de Derechos Humanos cuando seala en su artculo 1 que Todos los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos y, dotados como estn de razn y conciencia, deben comportarse fraternalmente los unos con los otros; y cuando agrega, en su artculo 2 que Toda persona tiene los derechos y libertades proclamados en esta Declaracin, sin distincin alguna de raza, color, sexo, idioma, religin, opinin poltica o de cualquier otra ndole, origen nacional o social, posicin econmica, nacimiento o cualquier otra condicin. Esto es, que le pertenecen a la persona por su condicin de ser humano. Nadie puede, sin renunciar a su dignidad, renunciara sus derechos y libertades fundamentales. Los Estados tampoco pueden disponer de los derechos de sus ciudadanos sin afectar su dignidad. Puede, en circunstancias extremas y justificadas, limitarlos o suspenderlos, pero en caso alguno alienarlos (esto es, eliminarlos o extinguirlos).

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Universales Indivisibles Interdependientes Inviolables y Plenamente exigibles

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Para ser considerados justos los sistemas jurdicos deben reconocer los derechos humanos46 y su carcter jurdicamente vinculante para todos los Estados. Estos, adems, tal como refiere el Prembulo de la Carta de las Naciones Unidas, tienen el deber de contribuir a crear condiciones bajo las cuales puedan mantenerse la justicia y el respeto a las obligaciones emanadas de los tratados y otras fuentes del derecho internacional relativas a los derechos humanos, promoviendo el progreso y la elevacin constante de los niveles de vida dentro de un concepto lo ms amplio posible de libertad.47 Este deber es reiterado por los artculos 55 y 56 de la misma Carta de las Naciones Unidas, conforme a los cuales los Estados tienen la obligacin de promover los ms altos estndares de vida, trabajo permanente y condiciones de progreso y desarrollo econmico y social para todos y todas; respetar y garantizar la observancia universal de los derechos humanos y las libertades fundamentales, as como adoptar medidas por s mismos, o por medio de la cooperacin internacional - para concretar estos objetivos. A travs de todas sus instancias y niveles de gobierno, as como del conjunto de los Poderes Pblicos que lo integran, los Estados han asumido la responsabilidad primordial de que estos derechos se respeten, protejan y cumplan plenamente. Responsabilidad que, sin embargo, alcanza tambin a los dems componentes de la sociedad, desde el nivel de las instituciones internacionales, hasta los individuos, las familias, empresas y comunidad en general. Los derechos humanos que todos ellos estn en el deber de proteger y promover cubren un amplio espectro de dimensiones del quehacer humano en el mbito civil, poltico, econmico, social y cultural; y la vigencia de unos derechos esta ntimamente ligada a la vigencia de los otros. No solo porque el conjunto de ellos constituye una unidad indisoluble, en cuya base se encuentra el reconocimiento de la dignidad de la persona humana, sino porque el goce de los primeros es determinante para la posibilidad de un goce efectivo, igualitario y no discriminatorio de los segundos.
41 42 43 44 45 46 47 Los derechos humanos, por otra parte, no derivan del hecho de que hombres y mujeres hayan nacido o sean oriundos de un determinado Estado, sino que tienen como fundamento los atributos de la persona humana. Esto quiere decir que no es posible garantizar la vigencia de unos derechos con prescindencia o, peor an, con desmedro de otros derechos. Dado que todos los derechos humanos se consideran fundamentales, no es posible establecer una jerarqua entre ellos, y menos creer que unos son ms importantes de los otros. Su pertenencia a una totalidad cuyo propsito es asegurar la dignidad humana explica su indivisibilidad e interdependencia. Nadie esta autorizado a atentar, lesionar o destruir los derechos humanos. Los dominios, prerrogativas o atributos que los derechos humanos reconocen a las personas imponen obligaciones a los Estados que stos no pueden rehuir. Por el contrario, el Estado se encuentra obligado a adoptar medidas oportunas y adecuadas para garantizar la plena realizacin de los derechos. LAPORTA, Francisco. tica y Derecho en el pensamiento contemporneo. En: Historia de la tica. Tomo III, Barcelona, Editorial Crtica, 1989, pg. 292. Prembulo de la Carta de las Naciones Unidas, firmada el 26 de Junio de 1945 en San Francisco, Estados Unidos.

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Asegurar el goce de derechos civiles y polticos sin considerar el pleno ejercicio de los derechos econmicos, sociales y culturales, no solo conduce a discriminaciones intolerables que favorecen a los sectores que se benefician de la desigual distribucin de la riqueza, sino que reproduce las inequidades sociales que alimentan esa desigualdad48. Como ha sealado la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, la violacin de los derechos econmicos, sociales y culturales generalmente trae aparejada una violacin de derechos civiles y polticos. En efecto, una persona que no recibe adecuado acceso a la educacin puede ver mermada su posibilidad de participacin poltica o su derecho a la libertad de expresin. Una persona con escaso o deficiente acceso al sistema de salud ver disminuido en diferentes niveles, o violado de un todo, su derecho a la vida. Esta situacin puede darse en diferentes grados, segn la medida de la violacin de los derechos econmicos, sociales y culturales, pudiendo sostenerse en trminos generales que a menor disfrute de los derechos econmicos, sociales y culturales, habr un menor disfrute de los derechos civiles y polticos. En este contexto, una situacin de mxima violacin de los derechos econmicos, sociales y culturales significar una mxima violacin de los derechos civiles y polticos. Ello es lo que sucede cuando nos encontramos con una situacin de pobreza extrema.49 As pues, la vigencia de la democracia y la lucha contra la pobreza o, dicho de otro modo, la lucha contra la pobreza en un contexto democrtico - se encuentran estrechamente ligadas a la vigencia de los derechos humanos. Como consecuencia de ello, los Estados y sus autoridades encontrarn legitimidad y justificacin solo en la medida en que respeten, promuevan y garanticen estos derechos fundamentales integralmente considerados. La democratizacin de los debates y toma de decisiones econmicas constituye, en este sentido, una precondicin indispensable para el diseo de reglas justas y sustentables en todos los campos, de modo que stas no solo tomen efectivamente en cuenta los derechos ya enunciados, sino tambin los intereses, el consenso y la adhesin de la mayora de los ciudadanos.

48 49

Declaracin de Quito acerca de la exigibilidad y realizacin de los derechos econmicos, sociales y culturales (DESC) en Amrica Latina y el Caribe, 24 de julio de 1998, prr. 15. Comisin Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), Tercer Informe sobre la Situacin de los Derechos Humanos en Paraguay 2001, Captulo V, prr. 4. En el mismo informe, la CIDH seal tambin que la pobreza extrema constituye una violacin generalizada a todos los derechos humanos, tanto civiles y polticos como sociales, econmicos y culturales. Los requerimientos del derecho humano a una vida digna trascienden los contenidos igualmente fundamentales del derecho a no ser ejecutado arbitrariamente, del derecho a la integridad personal, del derecho a la libertad personal, de los derechos relacionados con el sistema de democracia representativa y de los dems derechos civiles y polticos. Adems de destinar recursos pblicos por un monto suficiente para los derechos sociales y econmicos, los Estados deben velar por el uso apropiado de tales recursos. La experiencia demuestra que la pobreza extrema puede afectar seriamente la institucionalidad democrtica, pues constituye una desnaturalizacin de la democracia y hace ilusoria la participacin ciudadana, el acceso a la justicia y el disfrute efectivo, en general, de los derechos humanos(prr. 17).

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CAPTULO 2

TODA PERSONA TIENE DERECHO A

n

la vida, la libertad y la seguridad jurdicas n a la igualdad ante la ley e igual forma de proteccin contra toda forma de discriminacin n a un recurso efectivo que la proteja contra los actos u omisiones contrarios a sus derechos, tramitado conforme a las reglas del debido proceso n a circular libremente y elegir su residencia n a la propiedad, individual y colectiva, incluyendo las prestaciones con contenido patrimonial (por ejemplo salarios o pensiones) n a una nacionalidad, a buscar y recibir refugio y disfrutar de l, en cualquier pas n a casarse y decidir el nmero de hijos que se desea tener a la libertad de pensamiento, conciencia y religin n a la participacin en los asuntos pblicos n a la informacin y la libertad de opinin y expresin de sus ideas n a las libertades de movimiento, reunin y asociacin pacfica n a un nivel de vida adecuado que le asegure a ella y su familia salud, alimentacin, vestido, vivienda, asistencia mdica y los servicios sociales necesarios n a la seguridad social n al trabajo y su desempeo en condiciones equitativa y satisfactorias n a formar sindicatos para la defensa de sus intereses n al ms alto nivel de salud fsica, mental y social n a cuidados y asistencia especiales durante la maternidad y la infancia n a la educacin en sus diversas modalidades y a participar en la vida cultural n a una educacin primaria y secundaria obligatoria y gratuita

TODOS LOS PUEBLOS TIENE DERECHO A

n n n

la autodeterminacin la independencia econmica y poltica n la identidad nacional y cultural a la paz a la coexistencia pacfica n al entendimiento y confianza recprocos n a la cooperacin internacional y regional n a la justicia internacional n al uso de los avances de las ciencias y la tecnologa n a la solucin de los problemas alimenticios, demogrficos, educativos y ecolgicos n al disfrute de los bienes naturales y culturales, incluyendo el patrimonio comn de la humanidad n a participar de un medio ambiente sano y protegido n al desarrollo de una vida emocional y psicolgica sanas

NADIE DEBER SER SOMETIDO A

n

esclavitud o servidumbre n torturas ni penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes, daos fsicos, psquicos o morales n molestias arbitrarias en su vida privada, familiar, domicilio o correspondencia, o ataques a su honra o reputacin

Como los dems pases que integran la Organizacin de Estados Americanos (OEA), el Per se ha comprometido a respetar, proteger y promover la realizacin de todos estos derechos y libertades, mediante la suscripcin y ratificacin de un amplio nmero de declaraciones, pactos, protocolos y otros tratados que integran el patrimonio jurdico de la Humanidad, entre los cuales se integran la Declaracin Universal de los Derechos Humanos (1948), los Pactos Internacionales de Derechos Civiles y Polticos y de Derechos

CAPTULO 2

33

Econmicos, Sociales y Culturales (1966), la Declaracin Americana de Derechos y Deberes del Hombre (1948), la Carta Interamericana de Garantas Sociales (1948), la Carta de la organizacin de Estados Americanos - OEA (1948), la Convencin Americana de Derechos Humanos (1969) y su Protocolo Adicional sobre Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (1988)50. Los derechos reconocidos por estos tratados comparten caractersticas que los definen como tales y han sido comentadas antes. Estas caractersticas sostienen un conjunto de principios que deben guiar la programacin de las polticas pblicas. Estos son:

El principio de universalidad e inalienabilidad: Los derechos humanos son universales e inalienables. Todos los seres humanos en todas partes del mundo poseen estos derechos. No se puede renunciar voluntariamente a todo derecho inherente del ser humano, ni tampoco puede ser usurpado por otras personas. El principio de indivisibilidad: Los derechos humanos son indivisibles, ya sea de naturaleza civil, cultural, econmica, poltica o social, son todos ellos inherentes a la dignidad de todo ser humano. Por consiguiente, todos los derechos poseen el mismo rango y condicin, y no pueden ser clasificados de manera jerarquizada.

El principio de interdependencia e interrelacin: La realizacin de un derecho a menudo depende, totalmente o en parte, de la realizacin de otros derechos. Por ejemplo, la realizacin del derecho a la salud puede depender, en ciertos casos, de la realizacin del derecho a la educacin o a la informacin.

El principio de igualdad y no discriminacin: Todos los individuos son iguales como seres humanos en virtud de la dignidad inherente de todo ser humano. Todos los seres humanos tienen derecho a sus derechos humanos sin discriminacin de ninguna clase, sin distincin alguna de raza, color, sexo, etnia, edad, idioma, religin, opinin poltica o de otra ndole, origen nacional o social, discapacidad, propiedad, nacimiento u otra condicin, segn lo han explicado los rganos de vigilancia de los tratados de derechos humanos.

El principio de participacin e inclusin: Toda persona y todos los pueblos tienen derecho a una participacin activa, libre y significativa en el desarrollo, como as tambin a contribuir y disfrutar del desarrollo civil, econmico, social, y poltico, donde pueden ser realizados los derechos humanos y libertades fundamentales.

El principio de responsabilidad e imperio de la ley: Los Estados y otros titulares de deberes deben responder por el cumplimiento de derechos humanos. En este sentido tienen que cumplir con las normas legales y estndares contenidos en los instrumentos de derechos humanos. En caso de no cumplir con sus deberes, los titulares de derechos agraviados estn facultados para iniciar procesos

50

El texto ntegro de estos y otros tratados, as como las lista de los Estados que son parte de los mismos, puede verse en: http://www.ohchr.org/spanish/law/index.htm

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CAPTULO 2

judiciales para la reparacin apropiada de daos ante un tribunal o juzgado competente segn las reglas y procedimientos legales51. Estos principios, contenidos en los tratados internacionales de derechos humanos, definen un conjunto de obligaciones jurdicas que, al ser voluntariamente adoptadas por los Estados, han de servirles para orientar, y al mismo tiempo fiscalizar, aquellas polticas y estrategias que adopten en cumplimiento de sus actos de imperio y de gobierno. En la medida en que estn respaldados por valores morales universalmente reconocidos y reforzados por las obligaciones jurdicas, los derechos humanos constituyen en el plano internacional un marco normativo imprescindible para la formulacin de polticas nacionales e internacionales, incluidas las estrategias de reduccin de la pobreza52. Los estndares de derechos humanos establecen derechos directamente exigibles por las personas, incluso cuando carecen de reglamentacin legal, y los jueces estn en la obligacin de aplicarlos cuando conocen casos concretos que son sometidos a su jurisdiccin respecto de estos derechos. El derecho internacional de los derechos humanos impone un lmite al ejercicio abusivo del poder pblico; y, con este fin, establece parmetros sobre lo que el Estado no puede hacer; y, al mismo tiempo, desarrolla un espectro amplio de mandatos que precisan lo que el Estado debe hacer para que sus polticas pblicas sean respetuosas de los derechos humanos. Cuando las autoridades definen sus polticas con arreglo a los estndares de derechos humanos, se reduce el riesgo de que el ejercicio del poder pblico se manifieste de manera discrecional o arbitraria. Por eso, an cuando las obligaciones negativas y positivas que imponen los tratados de derechos humanos no definen un contenido de poltica pblica predeterminado, sirven como marco de referencia jurdica y conceptual para asegurar que dichas polticas se conciban e implementen con arreglo a lo que establecen tales tratados.

ALGUNOS INSTRUMENTOS GENERALES DE DERECHOS HUMANOS

? Carta de las Naciones Unidas (1945) ? Declaracin Universal de Derechos Humanos (1948) ? Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos (1966) ? Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (1966) ? Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos (1966) ? Declaracin sobre el derecho al desarrollo (1986) ? Segundo Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, destinado a Abolir la Pena de Muerte (1989)

51 52

ONU. El Desarrollo Basado en un Enfoque de los Derechos Humanos: Hacia una Comprensin Colectiva entre las Agencias de las Naciones Unidas. 2003. Ver en http://www.undp.org/governance/docs/HR_Guides_CommonUnderstandin_Sp.pdf

CAPTULO 2

35

ALGUNOS INSTRUMENTOS BSICOS DEL SISTEMA INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS

? Carta de la Organizacin de Estados Americanos (1948) (Disposiciones Pertinentes) ? Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (1948) ? Convencin Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San Jos de Costa Rica, 1969) ? Protocolo Adicional a la Convencin Americana sobre Derechos Humanos en Materia de

Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador, 1988)

? Protocolo Adicional a la Convencin Americana sobre Derechos Humanos Relativo a la

Abolicin de la Pena de Muerte (1990)

? Reglamento de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos (2002) ? Reglamento de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (2000) ? Carta Democrtica Interamericana (Declaracin de Lima, 2001)

ALGUNOS INSTRUMENTOS ESPECFICOS DE DERECHOS HUMANOS

Tortura y Otros Tratos Crueles, Inhumanos o Degradantes
? Convencin contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes (1984) ? Convencin Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura (1985) ? Protocolo Facultativo de la Convencin contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles,

inhumanos o Degradantes (2002) Desaparicin Forzada ? Declaracin sobre la Proteccin de Todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas o Involuntarias (1992) ? Convencin Interamericana sobre Desaparicin Forzada de Personas (1994) Prevencin de la Discriminacin
? Declaracin de las Naciones Unidas sobre la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin

Racial (1963)
? Convencin Internacional sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin

Racial(1965) Derechos de las Mujeres

? Convencin sobre la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin Contra la Mujer (1979) ? Convencin Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer -

Convencin de Belm do Par, 1994)

? Protocolo Facultativo de la Convencin Sobre la Eliminacin de Todas las Formas de

Discriminacin Contra la Mujer (1999)

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Derechos de los Nios y las Nias

? Convencin sobre los Derechos del Nio (1989) ? Convenio sobre las peores formas de trabajo infantil (OIT Nro. 182) ? Protocolo Facultativo de la Convencin sobre los Derechos del Nio Relativo a la Participacin

de Nios en los Conflictos Armados (2000) Derechos de los Trabajadores Migrantes

? Convencin Internacional sobre la Proteccin de los Derechos de Todos los Trabajadores

Migratorios y de sus Familiares (1990) Derechos de las Personas Refugiadas y Desplazadas ? Convencin sobre Asilo (1928) ? Convencin sobre el Estatuto de los Refugiados (1951) ? Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados (1966) ? Declaracin de Cartagena sobre los Refugiados (1984) ? Principios Rectores de los Desplazamientos Internos (1998) Derechos de las Personas con discapacidad
? Convencin sobre los derechos de las personas con discapacidad (2006)

Derecho de los Pueblos Indgenas

? Convenio Nro. 169 sobre pueblos indgenas y tribales en pases independientes (1989) ? Declaracin sobre los derechos de los pueblos indgenas (2007)

2.2 En que consiste el enfoque de derechos humanos?

El enfoque basado en los derechos humanos ha sido concebido con el objetivo de favorecer la adecuacin de las polticas pblicas a las obligaciones que los Estados han contrado en materia de derechos humanos. La Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACDH), lo ha definido como [] un marco conceptual para el proceso de desarrollo humano que desde el punto de vista normativo est basado en las normas internacionales de derechos humanos y desde el punto de vista operacional est orientado a la promocin y la proteccin de los derechos humanos. Su propsito es analizar las desigualdades que se encuentran en el centro de los problemas de desarrollo y corregir las prcticas discriminatorias y el injusto reparto del poder que obstaculizan el progreso en materia de desarrollo. 53 En forma complementaria, la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL), seala que
53 Fuente:

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37

cuando hablamos de un enfoque de derechos en las polticas de desarrollo, estamos reconociendo que el objetivo de dichas polticas es dar cumplimiento al deber de respetar, proteger y hacer efectivos los derechos humanos y que, en tal calidad, sus titulares pueden exigir tal respeto, proteccin y realizacin.54 Las tres ms importantes caractersticas del marco normativo internacional que sirve de referencia al enfoquen son las siguientes: a. Abarca todos los derechos: civiles, polticos, econmicos, sociales y culturales, as como el derecho al Desarrollo. Como parte del marco normativo internacional de los derechos humanos, los principios de no discriminacin e igualdad exigen que se preste especial atencin a los grupos vulnerables y a sus miembros. Dicho marco incluye tambin el derecho de todas las personas afectadas por decisiones importantes a participar en los procesos pertinentes para adoptarlas. Y este derecho ha sido consagrado en numerosos instrumentos internacionales, entre ellos el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales y la Declaracin sobre el derecho al desarrollo55.

b.

c.

Desde una mirada holstica, el enfoque propone que polticas pblicas y procesos de desarrollo, lo mismo que las polticas de combate a la pobreza, se articulen sustantivamente con el sistema de derechos y correlativos deberes que han sido establecidos por el derecho internacional de los derechos humanos. Y propone, adems, que esto se haga participativamente. Vale decir, potenciando la capacidad de accin efectiva de la poblacin; y, especialmente, la de quienes han sido y son excluidos y marginados del desarrollo, ampliando su capacidad para participar en la formulacin de las polticas que tienen que ver con sus vidas y, a la vez, esclarecer la responsabilidad de quienes se encuentran en la obligacin de ajustar su comportamiento con arreglo a las normas internacionales de derechos humanos. Esto supone un abordaje distinto de las dinmicas del desarrollo y de las estrategias de combate a la pobreza, tradicionalmente enfocadas en la identificacin y satisfaccin de necesidades, para centrarse en los procesos, y asumir a las personas como titulares de derechos que reclaman lo que les corresponde, y no como personas carentes necesitadas de asistencia. Desde el enfoque de derechos humanos, la pobreza es interpretada como la denegacin de los derechos de una persona a una serie de posibilidades bsicas, como las de tener una alimentacin adecuada, de vivir con buena salud y de tomar parte en los procesos de adopcin de decisiones y en la vida social y cultural de la comunidad. En el lenguaje de los derechos, por eso, puede afirmarse que una persona vive en la pobreza si no disfruta de una serie de derechos humanos, como son los derechos a la alimentacin, a la salud y a la participacin56.
54 55 56 ARTIGAS, Carmen, La incorporacin del concepto de derechos econmicos, sociales y culturales al trabajo de la CEPAL. Resea de algunas lecturas pertinentes., CEPAL, Divisin de Desarrollo Social, Santiago de Chile, Sept., 2003, Serie Polticas Sociales, N 72, pg.21. Vanse el prrafo 1 del artculo 13 del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales y el prrafo 3 del artculo 2 de la Declaracin sobre el derecho al desarrollo. Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Principios y Directrices para la integracin de los derechos humanos en las estrategias de reduccin de la pobreza. Ginebra, HR/PUB/06/12, prr. 7.

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CAPTULO 2

El enfoque de derechos se distingue la mirada tradicional del desarrollo en que, mientras que para esta ltima la problemtica de la pobreza guarda relacin con la carencia de determinados bienes y servicios, el enfoque de derechos subraya que la pobreza esta ntimamente ligada a las relaciones de poder que predominan en una sociedad. Centra por eso su atencin en las causas de la pobreza y la exclusin, antes que en sus consecuencias. Plantea que detrs de una necesidad insatisfecha existen una o ms obligaciones estatales que no se cumplen respecto de un derecho. Y plantea, adems, que en el origen de ese incumplimiento se encuentran relaciones asimtricas de poder que generan exclusin, desigualdad y discriminacin. Esta mirada renovada el desarrollo nos ubica en un nuevo escenario en el que, como dice Buergenthal, el reconocimiento de ciertos derechos y obligaciones transforma las aspiraciones en una obligacin y compromiso legal, y hace que las cuestiones relativas a su observancia se conviertan en cuestiones de legtimo inters para la accin internacional y el debate poltico interno.57 Para promover este cambio, el enfoque de derechos subraya el papel trascendental de (i) la inclusin, (ii) la participacin y (iii) la responsabilidad en el proceso de garanta de los derechos humanos, poniendo de relieve la dimensin poltica del Desarrollo. Una dimensin que hace de los derechos humanos el marco tico y jurdico de las polticas pblicas, y al mismo tiempo su propio objeto. Por esta razn, como acota Julia Hausermann, el enfoque de derechos pone a la gente por delante y promueve un desarrollo centrado en el ser humano: Reconoce la dignidad inherente de cada ser humano sin distincin alguna; reconoce y promueve la igualdad entre hombres y mujeres; promueve la igualdad de oportunidades y de eleccin para todos; promueve sistemas nacionales e internacionales basados en la equidad econmica; la equidad en el acceso a los recursos pblicos y la justicia social; y la promocin del respeto mutuo entre la gente58. En cuanto a su origen conceptual, Ludwig Guendel y Manuel Barahona destacan que el enfoque de derechos se nutre, no de una sino de varias perspectivas tericas y polticas que van desde las teoras de la justicia y de los derechos humanos, pasando por las teoras psicolgicas y sociolgicas de comunicacin social y la construccin del sujeto, as como de los aportes en el campo de la economa y de la sociologa relacionados con la obtencin de la equidad y de la integracin social. Cada una de las aportaciones antes mencionadas ha ayudado a conformar un cuerpo terico, que aunque no siempre aparezca articulado como un nico discurso, refleja sin embargo un objetivo analtico comn: mostrar como el sujeto es y debera ser el eje de la transformacin social. Todos estos aportes tericos apuntan a la desfetichizacin de concepciones de la historia y de la sociedad que tienden a magnificar los productos sociales y a disminuir el papel que tienen los sujetos en esa produccin59.
57 58
59

BUERGENTHAL, Toms . Derecho e instituciones internacionales sobre derechos humanos. El derecho a la salud en las Amricas. Estudio constitucional comparado, Publicacin cientfica Nro. 509, Organizacin Panamericana de la Salud, Washington DC. 1989. HAUSERMANN, Julia. A human Rights approach to development. London: Rights and humanity, 1998, p.32.
GUENDEL Ludwig y BARAHONA Manuel. Programacin social con enfoque de derechos: hitos y derroteros en la configuracin de un nuevo paradigma. En Derechos Humanos e Infancia. Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Costa Rica, 2005.

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39

As pues, no existe un nico enfoque de derechos, sino varios que dependen del enfoque terico que lo inspire o de la definicin que adopte la agencia u organizacin internacional que lo promueva. Empero, si se aplican los principios fundamentales ya anotados, el proceso de desarrollo, plan, programa o proyecto de que se trate puede ser definido como un programa o proyecto con enfoque de derechos. En lnea con lo anterior, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) ha sealado que una perspectiva de los derechos humanos en el desarrollo contribuye a llamar la atencin para la total comprensin del marco legal de un pas y los factores que generan y perpetan la discriminacin y la exclusin social y limita a las personas para alcanzar su potencial.60 Para la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos de las Naciones Unidas (OACDH) el enfoque de derechos esta presente cuando concurren los siguientes cinco elementos centrales: a) b) Su vnculo expreso con los derechos humanos. El papel que cumple el principio de no discriminacin, atendiendo especialmente a los grupos ms vulnerables. La participacin de la gente en los diversos niveles del proceso de toma de decisiones. El empoderamiento de los sujetos, lo que permite una mirada desde los actores, trasladando el foco de atencin hacia las y los ciudadanos. La responsabilidad compartida de todos los actores involucrados, repolitizando el discurso y la prctica del desarrollo.63

c) d)

e)

Para que el enfoque pueda ser operacionalizado, el enfoque de derechos demanda que se determine la relacin entre individuos y grupos con reclamos vlidos (titulares de derechos) y actores estatales y no estatales con obligaciones correlativas (titulares de deberes). El enfoque identifica a los titulares de derechos (y sus derechos legales y reglamentarios) y a los titulares de deberes (y sus obligaciones) y contribuye a fortalecer las capacidades de los titulares de derechos para elevar sus reclamos, as como las de los titulares de deberes para
60 61 PNUD, XX, 2002, pg. XX La igualdad y la no discriminacin son principios gemelos que figuran entre los elementos ms fundamentales de la normativa internacional de derechos humanos. El reconocimiento de esos principios, dice la OACDH, ayuda a poner de relieve el hecho de que gran parte de la pobreza tiene su origen en prcticas discriminatorias, tanto manifiestas como encubiertas. Ese reconocimiento exige una reorientacin de las estrategias de reduccin de la pobreza: la tendencia a centrarse en cuestiones econmicas de alcance limitado deber ser sustituida por una estrategia ms amplia que tambin abarque las instituciones socioculturales y politicojurdicas que sustentan las estructuras discriminatorias. Por consiguiente, la aplicacin del criterio de derechos humanos en la reduccin de la pobreza presupone la supresin de las leyes e instituciones que fomentan la discriminacin contra determinados individuos y grupos y la asignacin de ms recursos a las esferas de actividad que ms puedan beneficiar a los pobres. En Directrices para la integracin de los derechos humanos en las estrategias de reduccin de la pobrezade la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, prr. 21. El concepto de empoderamiento es empleado con frecuencia en el contexto de la cooperacin al desarrollo econmico y social para hacer referencia a la necesidad de que las personas objeto de la accin de desarrollo se fortalezcan en su capacidad de controlar su propia vida. Tambin puede ser interpretado como un proceso poltico en el que se garantizan los derechos humanos y justicia social a un grupo marginado de la sociedad. Citado por KAPUR, Aanchal y DUVVURY, Nata en A Rights-Based Approach to Realizing the Economic and Social Rights of Poor and Marginalized Women. A Synthesis of Lessons Learned. International Center for Research on Women. Ver en http://www.unhchr.ch/development/approaches-04.html.

62

63

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CAPTULO 2

cumplir con sus obligaciones.64 Compartiendo muchos de los elementos antes planteados, la red internacional INTERMON OXFAM postula el enfoque de derechos de la siguiente manera:

Ideas centrales detrs del enfoque de derechos65

? Relacin entre titulares de derechos y titulares de responsabilidades. Los derechos humanos

estn basados sobre una relacin entre dos partes; el reclamante o beneficiario-a del derecho y la entidad que est obligada a responder a dicho reclamo.
? Las personas tienen titularidad de derechos. ? Los Estados tienen que cumplir con las normas legales y estndares contenidos en los

instrumentos de derechos humanos para respetar, promover y proteger los derechos de las personas.
? Los Estados deben tomar acciones positivas para que los derechos se cumplan (leyes, normas,

programas).
? Los derechos deben ser reconocidos en la Constitucin y leyes de los pases y completar la

proteccin a travs de la ratificacin/adhesin a los tratados internacionales. Los Estados deben promover el conocimiento de los derechos.
? Las personas tienen deberes particulares en relacin a los derechos humanos; estas

responsabilidades son a menudo de carcter legal a nivel nacional, aunque raramente a nivel internacional. A pesar de lo anterior, hay que enfatizar que los Estados son los principales titulares de deberes.
? Los principios que estn a la base de los derechos humanos se definen como condiciones

necesarias para asegurar el disfrute de los derechos a travs de los procesos de desarrollo.
? El principio superior en este proceso es el del empoderamiento. ? Los principios

base de los derechos humanos deben contribuir a definir los objetivos de desarrollo y guiar la formulacin de polticas, leyes, estrategias, etc, Estos principios orientan los indicadores y estn integrados a todos los pasos del proceso de desarrollo.

64 65

ONU. El Desarrollo Basado en un Enfoque de los Derechos Humanos: Hacia una Comprensin Colectiva entre las Agencias de las Naciones Unidas. Op.Cit. p. 3. INTERMON-OXFAM. Sistema de Monitoreo y Evaluacin - Fase Piloto Plan de Capacitacin a responsables de Programas de Intermon Oxfam. Documento de Lectura 1, tema: Enfoque de los Derechos, junio 2006, p. 4.

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Esto hace del enfoque de derechos, como seala Carlos Alza, una valiosa herramienta metodolgica que transforma la manera cmo disear, implementar y evaluar los proyectos de desarrollo por parte de los gobiernos, agencias de cooperacin, instituciones multilaterales, sociedad civil nacional e internacional y los propios ciudadanos.66 Contribuye, al mismo tiempo, siempre segn el mismo Alza, a la superacin de los anlisis utilitarios que priorizan la asignacin de los recursos all donde puedan llegar a la mayor cantidad de poblacin posible, aunque los problemas abordados sean menos graves que los que afectan a segmentos menos numerosos de sta. O a la mera bsqueda de impactos cuantitativos, tan frecuente en las decisiones de poltica pblica que se adoptan basadas en intereses electorales y/o pensando en las prximas elecciones pblicas. Por el contrario, el enfoque de derechos da prioridad a la asignacin de recursos a aquellos tipos de violacin de derechos ms severos, aunque solo se haya visto afectada un nmero relativamente pequeo nmero de personas. Todo ello, por supuesto, sin perjuicio de atender aquellos casos de violaciones menos graves que, comparativamente hablando, afectan a un gran nmero de personas. Desde el enfoque de derechos, la persona humana deja de ser un consumidor o usuario, para pasar a ser un ciudadano que se apropia, exige y realiza sus derechos.67 La asuncin del enfoque de los derechos demanda que se generen y fortalezcan las capacidades de las autoridades y funcionarios pblicos de modo que puedan aplicar el marco conceptual de los derechos humanos en la planificacin, implementacin y evaluacin de las polticas pblicas a su cargo, teniendo como meta promover cambios tangibles en la forma como las personas bajo su jurisdiccin disfrutan de sus derechos.

2.3 Cules son las obligaciones concretas que los Estados y sus autoridades tienen en materia de derechos humanos?
Implementar polticas pblicas relacionadas con los derechos y libertades fundamentales de las personas demanda conocer que obligaciones generan tales derechos y libertades. Al respecto es importante recordar que todos los derechos humanos comparten obligaciones comunes y que stas tienen por objeto, al menos, asegurar las condiciones mnimas bajo las cuales una persona pueda vivir con dignidad. stas comprenden, al menos, una obligacin de respeto, una obligacin de proteccin y una obligacin de satisfaccin. Dado que comparten este espectro de obligaciones bsicas comunes, ningn derecho puede ser considerado per se ms o menos exigible que otro, ya que a cada derecho le correspondern distintos tipos de obligaciones exigibles68.

66 67 68

ALZA, Carlos. El enfoque de derechos en los servicios pblicos: La defensora del pueblo y el derecho humano al agua. En ALZA, Carlos. Op cit. Declaracin de Quito acerca de la Exigibilidad de los DESC. Op. Cit. Prr. 21.

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CAPTULO 2

Las normas internacionales instituidas para asegurar la proteccin de los derechos humanos constituyen una pauta interpretativa obligatoria para todos los Poderes Pblicos en Per, de conformidad con lo dispuesto por el artculo 4472 y la Cuarta Disposicin Final de su Constitucin73.

Obligaciones Bsicas de los Estados en Materia de Derechos Humanos

? La obligacin de respetar los derechos humanos exige que los Estados se abstengan de

interferir en el goce de esos derechos.

? La obligacin de proteger los derechos humanos requiere que los Estados prevengan las

violaciones de los derechos por parte de terceros. Por terceros se entiende particulares, grupos, empresas y otras entidades, as como quienes obren en su nombre. La obligacin comprende, entre otras cosas, la adopcin de las medidas legislativas o de otra ndole que sean necesarias y efectivas para impedir, por ejemplo, que terceros denieguen el acceso en pie de igualdad a los distintos componentes del derecho respectivo, o se impongan condiciones o suministren prestaciones que no sean coherentes con l.
? Toda persona o grupo que haya sido vctima de una violacin de un derecho humano debe

contar con recursos judiciales o de otro tipo, que sean oportunos y efectivos, y que permitan a las vctimas de violaciones a los derechos humanos disponer de una reparacin adecuada, la misma que podr consistir en medidas de restitucin, indemnizacin, satisfaccin o garantas de que no se repetirn los hechos que condujeron a la violacin.
? Los mecanismos de rendicin de cuentas deben proporcionar reparacin en los casos de

violacin de los derechos humanos. Las personas no slo gozan de diversos derechos humanos sustantivos que el Estado ha aceptado, sino tambin del derecho formal a un recurso efectivo ante un rgano de la jurisdiccin interna cuando se vulneren sus derechos humanos. El recurso slo es eficaz si la autoridad nacional respectiva tiene competencia para conceder una reparacin a la vctima de una violacin de los derechos humanos. Hay diversos tipos de reparacin posible segn sean la gravedad de la violacin y las circunstancias particulares del caso, como la restitucin plena, la indemnizacin, la rehabilitacin, las excusas y otras formas de desagravio, las garantas generales de no repeticin y, en casos excepcionales, el castigo de los autores de las violaciones.
? El derecho a un recurso interno eficaz no necesariamente requiere un procedimiento judicial.

Los Estados tienen la obligacin de garantizar que toda persona que presente un recurso sea oda por la autoridad judicial, administrativa o legislativa competente, o por cualquier autoridad competente prevista en el ordenamiento jurdico del Estado, para la determinacin de su derecho. Adems, los Estados deben cerciorarse de que, cuando concedan una reparacin, las autoridades competentes la hagan exigible.
72 73 Constitucin del Per, artculo. 44: Son deberes primordiales del Estado: defender la soberana nacional; garantizar la plena vigencia de los derechos humanos; proteger a la poblacin de las amenazas contra su seguridad; y promover el bienestar general que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la Nacin. Constitucin del Per, Cuarta Disposicin Final y Transitoria: Las normas relativas a los derechos y a las libertades que la Constitucin reconoce se interpretan de conformidad con la Declaracin Universal de Derechos Humanos y con los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por el Per.

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43

? La obligacin de cumplir con los derechos humanos requiere que los Estados adopten las

medidas legislativas, administrativas, presupuestarias, judiciales y/o de cualquier otra naturaleza que sean adecuadas, as como otras medidas, para asegurar o facilitar el logro de los derechos.
? La obligacin de cumplir se puede subdividir en las obligaciones de facilitar, promover y

garantizar.
? La obligacin de facilitar exige que los Estados Partes adopten medidas positivas que permitan

y ayuden a los particulares y las comunidades a ejercer el derecho. Esta obligacin comprende, entre otras cosas, la necesidad de reconocer en grado suficiente este derecho en el ordenamiento poltico y jurdico nacional, de preferencia mediante la aplicacin de las leyes; adoptar una estrategia y un plan de accin nacionales dirigido a asegurar el ejercicio del derecho; velar por que los medios y/o prestaciones relacionadas con ste sean adecuados, accesibles y asequibles para todos.
? La incorporacin en el ordenamiento jurdico interno de los instrumentos internacionales en

los que se reconoce un determinado derecho puede ampliar considerablemente el alcance y la eficacia de las medidas correctivas dirigidas a asegurar el goce de dicho derecho en la medida en que permite que los tribunales juzguen los casos de violaciones del derecho, o por lo menos de las obligaciones fundamentales, invocando directamente tales normas.
? La obligacin de promover impone a los Estados el deber de adoptar medidas para velar por

que se imparta la educacin y sensibilizacin adecuadas en relacin con el ejercicio de los derechos, particularmente en las zonas rurales y zonas urbanas desfavorecidas, o entre las minoras lingsticas o de otro tipo.
? Los Estados tambin tienen la obligacin de hacer efectivo (garantizar) el derecho en los casos

en que los particulares o los grupos no estn en condiciones, por razones ajenas a su voluntad, de ejercitar por s mismos ese derecho con los medios a su disposicin.
? La obligacin de garantizar exige al Estado organizar todo el aparato gubernamental y, en

general, todas las estructuras a travs de las cuales se manifiesta el ejercicio de poder poltico, de manera que sean capaces de asegurar jurdicamente el libre y pleno ejercicio de los derechos humanos.
? Los Estados tienen, adems, una obligacin de no discriminacin conforme a la cual, adems

del deber de asegurar a todas las personas un trato igualitario y no discriminatorio, tanto en materia de derechos civiles y polticos como de derechos econmicos, sociales y culturales, su obligacin se extiende a la adopcin de medidas especiales - incluyendo medidas legislativas y polticas diferenciales a favor de las mujeres y en resguardo de otros grupos en situacin de vulnerabilidad y/o de sectores histricamente desprotegidos. Para ello, deben identificar y

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CAPTULO 2

priorizar a los grupos sociales marginados y excluidos, sin que por ello se descuide o diluya ninguna de las dems obligaciones que han asumido al ratificar los tratados de derechos humanos.

Disposiciones sobre la Igualdad y la No Discriminacin en los Instrumentos Internacionales de Derechos Humanos

Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos Artculo 2, prrafo 1 Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a respetar y a garantizar a todos los individuos que se encuentren en su territorio y estn sujetos a su jurisdiccin los derechos reconocidos en el presente Pacto, sin distincin alguna de raza, color, sexo, idioma, religin, opinin poltica o de otra ndole, origen nacional o social, posicin econmica, nacimiento o cualquier otra condicin social. Artculo 3 Los Estados Partes en el presente Pacto se comprometen a garantizar a hombres y mujeres la igualdad en el goce de todos los derechos civiles y polticos enunciados en el presente Pacto. Artculo 24, prrafo 1 Todo nio tiene derecho, sin discriminacin alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religin, origen nacional o social, posicin econmica o nacimiento, a las medidas de proteccin que su condicin de menor requiere, tanto por parte de su familia como de la sociedad y del Estado. Artculo 26 Todas las personas son iguales ante la ley y tienen derechos sin discriminacin a igual proteccin de la ley. A este respecto, la ley prohibir toda discriminacin y garantiza-r a todas las personas proteccin igual y efectiva contra cualquier discriminacin por motivos de raza, color, sexo, idioma, religin, opiniones polticas o de cualquier ndole, origen nacional o social, posicin econmica, nacimiento o cualquier otra condicin social.

CAPTULO 2

45

Observaciones Generales adoptadas por el Comit de Derechos Humanos

? Observacin general N 28 (2000): La igualdad de derechos entre

hombres y mujeres
? Observacin general N 18 (1989): No discriminacin

Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Artculo 2, prrafo 2 Los Estados Partes en el presente Pacto se comprometen a garantizar el ejercicio de los derechos que en l se enuncian, sin discriminacin alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religin, opinin poltica o de otra ndole, origen nacional o social, posicin econmica, nacimiento o cualquier otra condicin social. Artculo 3 Los Estados Partes en el presente Pacto se comprometen a asegurar a los hombres y a las mujeres igual ttulo a gozar de todos los derechos econmicos, sociales y culturales enunciados en el presente Pacto. Observaciones generales adoptadas por el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales
? Observacin general N 16 (2005): La igualdad de derechos del

hombre y de la mujer al disfrute de los derechos econmicos, sociales y culturales (art. 3) ? Observacin general N 3 (1990): La ndole de las obligaciones de los Estados Partes (prrafo 1 del artculo 2 del Pacto) ? Convencin sobre la eliminacin de todas las formas de discriminacin contra la mujer y recomendaciones generales adoptadas por el Comit para la Eliminacin de la Discriminacin contra la Mujer ? Convencin Internacional sobre la Eliminacin de todas las Formas de ? Discriminacin Racial y recomendaciones generales adoptadas por el Comit para la Eliminacin de la Discriminacin Racial

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CAPTULO 2

? Convencin sobre los Derechos del Nio (art. 2) ? Convencin internacional sobre la proteccin de los derechos

de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares (art. 7) ? Convencin relativa a la lucha contra las discriminaciones en la esfera de la enseanza, de la Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) ? Convenio N 111 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), relativo a la discriminacin en materia de empleo y ocupacin
? Los Estados tienen el deber de adoptar medidas inmediatas, de modo que stas deben

concretarse en un plazo razonablemente breve desde el momento mismo en que ratifican los instrumentos internacionales referidos a los derechos humanos. Tales medidas deben consistir en actos concretos, deliberados y orientados lo ms claramente posible hacia la satisfaccin de la totalidad de los derechos; por lo que corresponder a los Estados justificar su inactividad, demora o desviacin en el cumplimiento de tales objetivos. Entre estas obligaciones se encuentran el deber de producir y publicitar informacin, facilitando el control ciudadano de las polticas pblicas en cualquiera de sus reas y contribuyendo a la vigilancia por parte del propio Estado del grado de efectividad y obstculos para la satisfaccin de los derechos humanos.
? El Pacto Internacional relativo a los derechos econmicos, sociales y culturales (DESC) obliga a

los Estados a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperacin internacionales, especialmente econmicas y tcnicas, hasta el mximo de recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopcin de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aqu reconocidos.
? La realizacin progresiva comporta una obligacin inmediata de tomar medidas especficas

para avanzar tan expeditivita y efectivamente como sea posible hacia la plena realizacin de los derechos econmicos, sociales y culturales previstos en el Pacto. Algunas de estas medidas deben adoptarse de inmediato, con independencia del nivel de recursos disponibles: por ejemplo, garantizar la no discriminacin en el disfrute de los derechos o rechazar las medidas que pudieran significar un obstculo para el ejercicio de los derechos.
? La obligacin de adoptar medidas hasta el mximo de los recursos que se disponga es una

obligacin de comportamiento y no de resultado. Debe satisfacerse de inmediato y no progresivamente, pues lo progresivo es el resultado: la plena eficacia de estos derechos. La expresin recursos disponibles no se refiere solo a los recursos financieros, sino tambin a los recursos humanos y organizacionales disponibles, mbitos en los que no solo la cantidad sino tambin la calidad deben ser tenidos en cuenta.

CAPTULO 2

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? Los Estados tienen la obligacin de establecer un orden de prioridades y, asimismo, un nexo de

coordinacin entre las agencias estatales y los titulares de los derechos. Deben asegurar igualmente la existencia de mecanismos de monitoreo regular de sus polticas a efectos de erradicar la ineficiencia y corrupcin en el uso de los recursos disponibles, de modo que stos se apliquen correctamente.
? Los Estados tienen, asimismo, la obligacin fundamental de asegurar como mnimo la

satisfaccin de niveles esenciales de cada uno de los derechos que son enunciados en los Pactos Internacionales.
Ejemplo

El Contenido Mnimo Esencial del Derecho a la Alimentacin

El contenido mnimo esencial del derecho a la alimentacin, tal como esta referido en el artculo 11.2 del PIDESC, es el derecho fundamental a estar protegido contra el hambre. De acuerdo con la Observacin General Nro. 12, el derecho a estar protegido contra el hambre constituye una obligacin inmediata de todos los Estados Partes en el PIDESC. Alrededor de este contenido mnimo esencial se despliega el resto de contenidos del derecho a una alimentacin adecuada - tal como se indica en el artculo 11.1 del PIDESC74 lo que va ms all de estar protegido contra el hambre.
? Para que un Estado pueda atribuir el incumplimiento de estas obligaciones mnimas a la falta

de recursos disponibles, debe demostrar que ha hecho todo lo que est a su alcance para utilizar todos los recursos a su disposicin, en un esfuerzo por satisfacer, con carcter prioritario, esas obligaciones mnimas. 75 Cuando los recursos disponibles sean demostrablemente inadecuados, el Estado esta obligado a intentar asegurar el mximo disfrute de los derechos relevantes bajo las circunstancias prevalecientes.
? Los Estados en los pases con severa limitacin de recursos tienen el deber de buscar

cooperacin y asistencia internacional: Su inaccin no puede ser justificada con base a su dependencia del apoyo externo; y, por el contrario, tienen la responsabilidad de demostrar que
74 PIDESC, art. 11: Los Estados partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para si y su familia, incluso alimentacin, vivienda y vestido adecuados, y a una mejora continua de sus condiciones de existencia. Los Estados Partes adoptarn medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia fundamental de la cooperacin internacional fundada en el libre consentimiento. Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (CDESC), Observacin General Nro. 3, prr. 11.

75

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CAPTULO 2

han hecho todos los esfuerzos posibles, en la medida de sus capacidades, para asegurar el mximo disfrute posible de los derechos pertinentes bajo las circunstancias existentes; en especial para los grupos ms desfavorecidos y marginados.
? Dado que el Estado tiene el deber de encaminarse hacia la plena efectividad de los derechos,

viola la idea de progresividad su inaccin, su irrazonable demora y/o la adopcin de medidas que impliquen un retroceso en el mbito y grado de proteccin de tales derechos. En virtud de esta obligacin, en principio le est vedado al Estado adoptar polticas, medidas, y sancionar normas jurdicas, que sin una justificacin adecuada, empeoren la situacin de los derechos de los que gozaba la poblacin al momento de adoptada la norma que reconoce el derecho o bien con posterioridad a cada avance progresivo.
? En la medida en que los Estados se han obligado a mejorar la situacin de los derechos

humanos, simultneamente han asumido la prohibicin de reducir los niveles de proteccin de los derechos vigentes, o, en su caso, de derogar los derechos ya existentes, sin una justificacin suficiente. Como consecuencia de ello, una primera instancia de evaluacin de la progresividad en la implementacin de los derechos, consiste en comparar la extensin de la titularidad y del contenido de los derechos y de sus garantas concedidas a travs de nuevas medidas normativas con la situacin de reconocimiento, extensin y alcance previos. La precarizacin y empeoramiento de esos factores, sin debida justificacin por parte del Estado supondr una regresin no autorizada por el derecho internacional.
? Al determinar qu acciones u omisiones equivalen a una violacin de un derecho humano, es

importante establecer una distincin entre la incapacidad y la renuencia de un Estado para cumplir con sus obligaciones respecto al derecho respectivo.
? Un Estado que no est dispuesto a utilizar al mximo los recursos de que dispone para hacer

efectivo tal derecho viola las obligaciones que ha contrado en virtud del Pacto o tratado que lo protege.
? Si la limitacin de recursos imposibilita el pleno cumplimiento por un Estado de las

obligaciones que le imponen tales normas, dicho Estado tendr que justificar que ha hecho lo que est a su alcance por utilizar todos los recursos de que dispone para cumplir, como cuestin de prioridad, las obligaciones sealadas en stos.
? Las violaciones a los derechos humanos pueden producirse mediante actos de comisin, la

accin directa de los Estados o de otras entidades que no estn suficientemente reglamentadas por los Estados. Pueden consistir, por ejemplo, en la adopcin de medidas regresivas que sean incompatibles con las obligaciones bsicas sealadas ms arriba, o la revocacin o la suspensin formal de la legislacin necesaria para el continuo disfrute del derecho.

CAPTULO 2

49

? Pueden producirse tambin por actos de omisin; como no adoptar medidas apropiadas para

garantizar el pleno disfrute del derecho; el carecer de una poltica nacional al respecto o no hacer cumplir las leyes pertinentes.
? Para dar cumplimiento a sus obligaciones cada Estado tiene un margen de discrecin para

determinar qu medidas son las ms convenientes para hacer frente a sus circunstancias especficas. Sin embargo, los Estados estn obligados a adoptar las medidas que sean necesarias para que toda persona disfrute del derecho lo antes posible, cuidando que las medidas nacionales encaminadas a asegurar el disfrute del derecho no obstaculicen el disfrute de otros derechos humanos.
? Los Estados deben examinar la legislacin, las estrategias y las polticas existentes para

cerciorarse que son compatibles con las obligaciones relativas a cada derecho, y deben derogarse, enmendarse o cambiarse las que no sean congruentes con las obligaciones dimanantes de las normas internacionales que los reconocen.
? El deber de adoptar medidas impone claramente a los Estados la obligacin de adoptar una

estrategia o plan de accin nacional para asegurar el ejercicio de cada derecho; y esa estrategia debe: a) basarse en la normativa y los principios de derechos humanos; b) abarcar todos los aspectos del derecho y las obligaciones que stas generan en los Estados; c) definir objetivos claros; d) fijar objetivos o metas y los plazos para su consecucin; e) formular polticas adecuadas, con los niveles de referencia y los indicadores correspondientes.
? El compromiso de "adoptar medidas (...) por todos los medios apropiados, inclusive en

particular la adopcin de medidas legislativas" ni exige ni excluye que cualquier tipo especfico de gobierno o de sistema econmico pueda ser utilizado como vehculo para la adopcin de las medidas de que se trata, con la nica salvedad de que todos los derechos humanos se respeten en consecuencia.
? Al formular y aplicar las estrategias nacionales en relacin con cada derecho, los Estados deben

hacer uso de la asistencia tcnica y de la cooperacin de los organismos especializados de las Naciones Unidas.
? Al formular y ejecutar las estrategias y planes nacionales de accin con respecto a cada derecho

deben respetarse, entre otros, los principios de no discriminacin, igualdad entre los gneros y participacin popular.
? El derecho de los particulares y grupos a participar en los procesos de decisin que puedan

afectar a su ejercicio de cualquiera de sus derechos debe ser parte integrante de toda poltica, programa o estrategia relativos a stos.
? El Estado debe crear un marco jurdico en el que las organizaciones de la sociedad civil puedan

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CAPTULO 2

cumplir una funcin de vigilancia independiente. En particular, debe adoptar las medidas necesarias para hacer realidad una serie de derechos interrelacionados, como son los derechos a la informacin y a la libertad de expresin y asociacin, sin los cuales la vigilancia independiente no ser posible.
? Las estrategias y planes de accin nacionales, sectoriales, regionales y/o locales relativos a

cada derecho tambin deben estar basados en los principios de rendicin de cuentas, transparencia e independencia del Poder Judicial, ya que el buen gobierno es indispensable para el ejercicio efectivo de todos los derechos humanos.
? Los Estados estn obligados - asimismo y con el objeto de crear un clima propicio para el

ejercicio de los derechos - a adoptar medidas apropiadas para alentar al sector de la empresa privada y la sociedad civil a que, al desarrollar sus actividades, conozcan y tengan en cuenta la importancia de los derechos humanos.
? En los casos en que la responsabilidad de hacer efectivo un determinado derecho se haya

delegado en autoridades regionales o locales, la autoridad central del Estado a nivel nacional sigue siendo responsable del cumplimiento de sus obligaciones en virtud de las normas internacionales que reconocen los derechos humanos, y por tanto deben velar por que tales autoridades tengan a su disposicin suficientes recursos para asegurar el ejercicio pleno y efectivo del derecho respectivo; velando porque dichas autoridades no nieguen el acceso de las personas a los mismos sobre una base discriminatoria, directa o indirectamente. El cumplimiento de este conjunto de obligaciones recae, principalmente, en cabeza de los Estados ya que, a pesar de la gran variedad de actores que hoy se pueden reconocer en el mbito del Derecho Internacional, son stos quienes siguen siendo los principales garantes de su cumplimiento. Entre otros motivos, porque son stos quienes tienen la capacidad de crear obligaciones internacionales y obligar a todas las personas bajo su jurisdiccin76. Como consecuencia de lo anterior, el incumplimiento de estas obligaciones puede ser reclamado por otros Estados, as como por otros actores diferentes de los Estados, travs de las vas que el propio derecho internacional establece; y las mismas son susceptibles de generar responsabilidad internacional. Para cumplir con sus obligaciones en materia de derechos humanos los Estados deben adoptar e implementar polticas pblicas y planes y programas de desarrollo nivel nacional, sectorial, regional o local que, en todos los supuestos, garanticen los derechos humanos. Si tales polticas no incorporan el contenido de los estndares internacionales de derechos humanos, los Estados incurren en responsabilidad internacional; por ejemplo si disean polticas que tienen contenidos discriminatorios o si, como resultado de su implementacin, se configuran violaciones a los derechos humanos.77
76 77 FANDEZ, Hctor. El Sistema Interamericano de proteccin de los Derechos Humanos: Aspectos institucionales y procesales. Costa Rica: Instittuto Interamericano de Derechos Humanos, 1996. p. 62. BERNALES BALLESTEROS, Enrique. Op. cit. p.99.

CAPTULO 2

51

En efecto, la obligacin de los Estados de cumplir con sus compromisos internacionales en materia de derechos humanos va ms all del simple hecho de contar con un orden jurdico formal que garantice el cumplimiento de tales derechos. Sus actos deben respetar estrictamente tales derechos, de forma tal que la actuacin de los rganos estatales desemboque siempre en el real cumplimiento y ejercicio de los derechos humanos garantizados en los instrumentos internacionales respectivos. Los actos de un rgano estatal que tengan como efecto situaciones de hecho contrarias al goce efectivo de los derechos humanos fundamentales, son contrarios a la obligacin estatal de adecuar su conducta a los estndares fijados en los instrumentos internacionales de derechos humanos. Y esto es as, aunque para justificar tal comportamiento se invoquen objetivos de poltica interna previstos en la legislacin domstica y/o considerados, desde el punto de vista estatal, legtimos de acuerdo a los fines que se asigna el estado que adopta tales medidas. Ningn Estado puede considerarse por encima del Derecho, cuyas normas tienen por destinatarios ltimos a los seres humanos, dijo el ex Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos Antonio Cancado Trindade en el caso Barrios Altos Vs. Per78. Con base este razonamiento, y al principio de derecho internacional Pacta Sunt Servanda, el artculo 26 de la Convencin de Viena sobre el Derechos de los Tratados79 seala claramente que Todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe. El artculo 27 de la misma Convencin agrega que Una parte no podr invocar las disposiciones de su derecho interno como justificacin del incumplimiento de un tratado. Sobre este mismo tpico, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha sostenido que En el derecho de gentes, una norma consuetudinaria prescribe que un Estado que ha ratificado un tratado de derechos humanos debe introducir en su derecho interno las modificaciones necesarias para asegurar el fiel cumplimiento de las obligaciones asumidas. Esta norma es universalmente aceptada, con respaldo jurisprudencial. La Convencin Americana establece la obligacin general de cada Estado Parte de adecuar su derecho interno a las disposiciones de dicha Convencin, para garantizar los derechos en ella consagrados. Este deber general del Estado Parte implica que las medidas de derecho interno han de ser efectivas (principio del effet utile). Esto significa que el Estado ha de adoptar todas las medidas para que lo establecido en la Convencin sea efectivamente cumplido en su ordenamiento jurdico interno, tal como lo requiere el artculo 2 de la Convencin. Dichas medidas slo son efectivas cuando el Estado adapta su actuacin a la normativa de proteccin de la Convencin.80
78 Corte IDH. Caso Barrios Altos Vs. Per. Reparaciones (art. 63.1 Convencin Americana sobre Derechos Humanos). Sentencia de 30 de noviembre de 2001. Serie C No. 87, Voto razonado del Juez Antonio Augusto Canado Trindade en el caso Barrios Altos, Prr. 26, Ver en http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/votos/vsc_garcia_ 87_esp.doc Convencin de Viena sobre el derecho de los tratados, U.N. Doc A/CONF.39/27 (1969), 1155 U.N.T.S. 331, Viena, 23 de mayo de 1969. Caso Cinco Pensionistas, supra nota 27, prr. 164; y cfr. Caso Cantos. Sentencia de 28 de noviembre de 2002. Serie C No. 97, prr. 59; y Caso Hilaire, Constantine y Benjamin y otros. Sentencia de 21 de junio de 2002. Serie C No. 94, prr. 213; y cfr. tambin principe allant de soi; change des populations grecques et turques, Avis Consultatif, 1925, C.P.J.I., Recueil des Avis Consultatifs. Srie B. No. 10, p. 20.

79 80

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CAPTULO 2

En el mismo sentido, ha dicho tambin que [e]l deber general del artculo 2 de la Convencin Americana implica la adopcin de medidas en dos vertientes. Por una parte, la supresin de las normas y prcticas de cualquier naturaleza que entraen violacin a las garantas previstas en la Convencin. Por la otra, la expedicin de normas y el desarrollo de prcticas conducentes a la efectiva observancia de dichas garantas81. Por su parte, en relacin con lo establecido en el artculo 2 del Pacto de Derechos Civiles y Polticos, el Comit de Derechos Humanos de Naciones Unidas observ que: [] en general y dentro del marco que en l se fija, el artculo 2 del Pacto deja al arbitrio de los Estados Partes interesados la eleccin del mtodo de aplicacin del propio Pacto en sus territorios. En particular, reconoce que esa aplicacin no depende exclusivamente de la promulgacin de disposiciones constitucionales o legislativas, que suelen ser de por s insuficientes. El Comit considera necesario sealar a la atencin de los Estados Partes el hecho de que la obligacin prevista en el Pacto no se limita al respeto de los derechos humanos, sino que los Estados Partes se han comprometido tambin a garantizar el goce de esos derechos por todas las personas sometidas a su jurisdiccin. Este aspecto exige que los Estados Partes realicen actividades concretas para que las personas puedan disfrutar de sus derechos. [] A este respecto, es muy importante que los individuos sepan cules son sus derechos en virtud del Pacto (y del Protocolo Facultativo, en su caso) y que todas las autoridades administrativas y judiciales conozcan las obligaciones que ha asumido el Estado Parte en virtud del Pacto82. [] Como se desprende de lo anteriormente expuesto, tanto los instrumentos internacionales como la jurisprudencia internacional respectiva establecen claramente que los Estados tienen la obligacin general de respetar y garantizar los derechos fundamentales. Con este propsito deben adoptar medidas positivas, evitar tomar iniciativas que limiten o conculquen un derecho fundamental, y suprimir las medidas y prcticas que restrinjan o vulneren un derecho fundamental. Refirindose a la prohibicin que condiciona las polticas y medidas estatales contrarias a sus obligaciones derivadas de las normas internacionales de derechos humanos, en su Opinin Consultiva OC-14/94, la Corte Interamericana seal, tambin, que83
81 82 83 Cfr. Caso Cinco Pensionistas, supra nota 27, prr. 165; Caso Baena Ricardo y otros, supra nota 27, prr. 180; y Caso Cantoral Benavides. Sentencia de 18 de agosto de 2000. Serie C No. 69, prr. 178. O.N.U., Comit de Derechos Humanos, Observacin General 3, Aplicacin del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos a Nivel Nacional (artculo 2), 29 de julio de 1981, CCPR/C/13, Prr. 1 y 2. Corte IDH. Responsabilidad Internacional por Expedicin y Aplicacin de Leyes Violatorias de la Convencin (arts. 1 y 2 Convencin Americana sobre Derechos Humanos). Opinin Consultiva OC-14/94 del 9 de diciembre de 1994. Serie A No. 14, Prr. 33, 35, 36 y 37.

CAPTULO 2

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Naturalmente, si se ha contrado la obligacin de adoptar las medidas aludidas, con mayor razn lo est la de no adoptar aquellas que contradigan el objeto y fin de la Convencin. [] Segn el derecho internacional las obligaciones que ste impone deben ser cumplidas de buena fe y no puede invocarse para su incumplimiento el derecho interno. Estas reglas pueden ser consideradas como principios generales del derecho y han sido aplicadas, an tratndose de disposiciones de carcter constitucional, por la Corte Permanente de Justicia Internacional y la Corte Internacional de Justicia [Caso de las Comunidades Greco-Blgaras (1930), Serie B, No. 17, pg. 32; Caso de Nacionales Polacos de Danzig (1931), Series A/B, No. 44, pg. 24; Caso de las Zonas Libres (1932), Series A/B, No. 46, pg. 167; Aplicabilidad de la obligacin a arbitrar bajo el Convenio de Sede de las Naciones Unidas (Caso de la Misin del PLO) (1988), pgs. 12, a 31-2, prr. 47]. Asimismo estas reglas han sido codificadas en los artculos 26 y 27 de la Convencin de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969. Es indudable que, como se dijo, la obligacin de dictar las medidas que fueren necesarias para hacer efectivos los derechos y libertades reconocidos en la Convencin, comprende la de no dictarlas cuando ellas conduzcan a violar esos derechos y libertades. Ya en una ocasin anterior esta Corte ha dicho: Son muchas las maneras como un Estado puede violar un tratado internacional y, especficamente, la Convencin. En este ltimo caso, puede hacerlo, por ejemplo, omitiendo dictar las normas a que est obligado por el artculo 2. Tambin, por supuesto, dictando disposiciones que no estn en conformidad con lo que de l exigen sus obligaciones dentro de la Convencin [Ciertas atribuciones de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos (arts. 41, 42, 44, 46, 47, 50 y 51 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos), Opinin Consultiva OC-13/93 del 16 de julio de 1993. Serie A No. 13, prr. 26]. Para entender mejor lo que los Estados pueden y no pueden hacer en materia de derechos humanos se expondr, a guisa de ejemplo, la manera como se manifiestan estas obligaciones positivas y negativas en el mbito del derecho a la vivienda84. Encuadre de obligaciones y medidas que se puede aplicar, naturalmente, a los dems derechos.

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CAPTULO 2

Respetar
Prevenir los desalojos forzosos

Proteger
Prevenir las violaciones al derecho a la vivienda Garantizar el acceso a recursos efectivos para proteger el derecho a la vivienda y la aplicacin en el plano nacional del derecho internacional

Promover
Asegurar la seguridad en la tenencia de la vivienda Reconocer el derecho a nivel constitucional y asegurar la compatibilidad de la legislacin nacional con los estndares internacionales vigentes en la materia Formular indicadores y puntos de referencia para verificar los avances en la realizacin del derecho Elaborar e implementar estrategias nacionales sobre el derecho a la vivienda Otorgar prioridad a los grupos en condicin de vulnerabilidad

Cumplir
Combatir, prevenir y poner fin a la falta de vivienda Incrementar (cuando sea necesario) y garantizar la asignacin adecuada del gasto pblico en materia de vivienda

Prevenir todas las formas de discriminacin

Prevenir toda medida represiva que afecte el ejercicio del derecho

Garantizar la igualdad de derechos para todos los grupos de la sociedad

Garantizar el acceso de todos/as a viviendas habitables y adecuadas

Garantizar las libertades relacionadas con el derecho a la vivienda

Asegurar el acceso para todos/as a viviendas asequibles y elaborar indicadores de asequibilidad Garantizar la accesibilidad a las viviendas de los grupos que necesita medidas especiales Asegurar el control residencial democrtico de la vivienda

Elaboracin de normas fsicas mnimas en relacin con la vivienda

Asegurar el derecho a la vida privada y la inviolabilidad del domicilio

Proveer todos los servicios e infraestructura necesarios

Garantizar la participacin ciudadana en las cuestiones relacionadas con la vivienda

Garantizar el acceso a la informacin relacionada con la vivienda

Financiar viviendas econmicas y promover programas de ahorro con este fin

CAPTULO 2

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Respetar las caractersticas culturales relacionadas con la vivienda

Reglamentar los precios de los alquileres y de las actividades del sector privado en la vivienda

Garantizar la existencia de suficientes terrenos asequibles

Construir viviendas sociales

2.4 En que se diferencia el enfoque de derechos de otros enfoques?

A continuacin se presentarn algunos elementos que distinguen el enfoque de derechos de otros derechos que se han planteado tambin en relacin con la dinmica de promocin del desarrollo.

Diferencia entre el Enfoque de Derechos y Otros Enfoques85

Otros Enfoques La accin pblica para corregir una limitacin al ejercicio de un derecho es voluntaria u opcional. Las personas tienen necesidades que se deberan atender y se puede brindar una prioridad a esas necesidades. Las personas privadas de recursos o pobres merecen ayuda como objetos de asistencia o caridad. Una poltica pblica puede dejar de lado a algunas personas, segn criterios que pueden ser adoptados por las autoridades a discrecin. Las personas a favor de quienes se postulan las acciones a favor del desarrollo son beneficiarios pasivos de ste y se les puede invitar a participar para mejorar la eficacia de los programas y proyectos. Podra ser que en algunas culturas no se reconozcan como vlidas ciertas necesidades de las personas.
85

El Enfoque De Derechos La accin pblica para corregir una limitacin al ejercicio de un derecho es obligatoria Las personas gozan de derechos legalmente establecidos que generan obligaciones que las autoridades deben respetar. Las personas privadas de recursos o pobres tienen derecho a ser ayudadas porque son titulares de un conjunto de derechos que deben ser respetados. Todas las personas tienen el mismo derecho a la plena realizacin de su potencial y el Estado esta obligado a tomar medidas para que lo logren. Las personas a favor de quienes se postulan acciones a favor del desarrollo deben ser participantes activos en el proceso por derecho propio.

Los derechos son universales e inalienables, no se pueden diluir o negar.

SAVE THE CHILDREN. Programacin de los Derechos del Nio. Cmo aplicar un enfoque de derechos en la programacin. Un manual para los miembros de la Alianza Internacional Save The Children. Lima, 2005, pag. 31-32.

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CAPTULO 2

Las estructuras de poder son demasiado difciles de cambiar y se necesita encontrar rumbos pragmticos para trabajar dentro de ellas. El desarrollo es un proceso tecnocrtico y los "expertos" tcnicos que ms saben deberan dirigirlo.

Se deben cambiar eficazmente las estructuras de poder que obstaculizan el progreso en el cumplimiento de derechos humanos. Los agentes del desarrollo deben empoderar a los sujetos de derechos para que reclamen sus derechos y participen activamente en la toma pblica de decisiones que les conciernen. Los derechos son indivisibles e interdependientes, aunque en alguna situacin se requiera priorizar su atencin - por razones de urgencia u otro motivo legtimo - desde un enfoque prctico.

Existe una jerarqua de necesidades y algunas necesidades son casi siempre ms importantes que otras.

2.5 Acciones y omisiones que significan una violacin a los derechos humanos
Cuando las autoridades de un Estado que se ha hecho parte de un tratado internacional infringen las obligaciones previstas en ste, ello constituye a la luz del derecho internacional, una violacin del tratado. La jurisprudencia y la doctrina internacional se han encargado de esclarecer la naturaleza y alcance de las violaciones a este principio. As, por ejemplo, de acuerdo con los Principios de Limburgo sobre la Aplicacin del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales86, un Estado puede violar sus obligaciones internacionales en materia de derechos humanos (i) (ii) cuando no adopte una medida a la que este obligado por un tratado;

si no elimina tan rpido como le sea posible los obstculos que impidan la efectividad inmediata de un derecho; (iii) cuando no aplique de inmediato y sin demora un derecho que esta obligado a garantizar de inmediato conforme al tratado; (iv) cuando incumpla intencionalmente una norma mnima internacional de realizacin ampliamente reconocida y cuya efectividad est dentro de sus posibilidades; (v) cuando imponga a un derecho reconocido por un tratado una limitacin contrapuesta a lo estipulado en el tratado;

(vi) cuando retrace o interrumpa intencionalmente la realizacin progresiva de un derecho, a menos

86 Los Principios de Limburgo, fueron elaborados por un grupo de expertos en el campo del derecho internacional, convocados por la Comisin Internacional de Juristas, la Facultad de Derecho de la Universidad de Limburg (Maastricht, los Pases Bajos) y el Instituto de Derechos Humanos Urban Morgan, Universidad de Cincinnati (Ohio, Estados Unidos de Amrica), en la ciudad de Masstricht del 2 al 6 de junio de 1986 con el propsito de considerar la naturaleza y el alcance de las obligaciones de los Estados Partes conforme al Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (PIDESC). Ver en http://www.pgjdf.gob.mx/temas/4-6-1/fuentes/3-A6.pdf

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que dicha limitacin este autorizada o se origine en un impedimento considerado legtimo por el tratado; o (vii) cuando no presente los informes que usualmente prevn los tratados de derechos humanos87. Las Directrices de Maastricht88, por su parte, refieren que los Estados pueden incurrir en violacin de sus obligaciones a los derechos humanos (i) cuando anulen o suspendan una legislacin imprescindible para continuar ejerciendo un determinado derecho econmico, social o cultural en vigor en ese momento; cuando se deniegue activamente estos derechos a determinados individuos o grupos a travs de cualquier forma de discriminacin legislada o impuesta;

(ii)

(iii) cuando apoyen activamente cualquier medida adoptada por terceros que sea contraria a tales derechos; (iv) cuando aprueben una legislacin o poltica incompatible con las obligaciones legales preexistentes relativas a estos derechos, salvo cuando esto se haga con el propsito y efecto de aumentar la igualdad y mejorar la realizacin de los derechos de los grupos ms vulnerables; (v) cuando adopten una medida intencionalmente regresiva que reduzca el nivel de proteccin de cualquiera de estos derechos;

(vi) cuando obstaculicen o interrumpan intencionalmente la realizacin progresiva de un derecho, salvo cuando el Estado acte dentro de los parmetros de una limitacin estipulada en el tratado que lo reconoce o debido a la falta de recursos disponibles o fuerza mayor; (vii) cuando reduzcan o desven un gasto pblico especfico, y dicha reduccin o desvo derive en la imposibilidad del goce de estos derechos sin que sea acompaada por medidas adecuadas que aseguren a todos una subsistencia mnima89. Sealan, asimismo, que estas violaciones pueden derivar de la omisin o incumplimiento por las autoridades estatales de su obligacin de adoptar las medidas necesarias que derivan de sus obligaciones legales; y consignan como ejemplo los siguientes ejemplos de violaciones: (i)
87 88

no adoptar las medidas adecuadas que han sido estipuladas en el tratado; la no modificacin o revocacin de cualquier norma que sea claramente inconsistente con una obligacin prevista en

89

Principios de Limburgo, prr. 72. Las Directrices de Maastricht fueron adoptadas por un grupo de ms de treinta expertos invitados por la Comisin Internacional de Juristas (Ginebra, Suiza), el Instituto de Derechos Humanos Urban Morgan (Cincinnati, Ohio, Estados Unidos de Amrica), y el Centro de Derechos Humanos de la Facultad de Derecho de la Universidad de Maastricht (Pases Bajos), con ocasin del dcimo aniversario de la adopcin de los Principios de Limburgo, en una conferencia celebrada en Maastricht, Holanda, entre el 22 y el 26 de enero de 1997. Reunin que tuvo por objeto ampliar el entendimiento de los Principios de Limburg con respecto a la naturaleza y el alcance de las violaciones a los derechos econmicos, sociales y culturales y las respuestas y recursos adecuados a los mismos. Ver en http://190.41.250.173/guia/mat4.HTM Directrices de Maastricht, prr. 14.

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el tratado; (ii) la inaplicacin de una legislacin o la no ejecucin de una poltica destinada a hacer efectiva una disposicin del tratado;

(iii) la no regulacin de las actividades de los particulares o grupos facilitando que stos violen los derechos reconocidos en el tratado; (iv) la no utilizacin al mximo de los recursos de que disponga para lograr la plena realizacin de tales derechos; (v) la falta de vigilancia de la efectividad de dichos derechos, incluyendo la elaboracin y aplicacin de criterios e indicadores para evaluar su acatamiento;

(vi) la no eliminacin inmediata de los obstculos que se deben eliminar para permitir la efectividad inmediata de estos derechos; (vii) la no aplicacin inmediata de un derecho que debe tener efectividad inmediata conforme al Pacto; (viii) el incumplimiento de una norma mnima internacional de realizacin cuando dicho cumplimiento este dentro de sus posibilidades; (ix) o cuando celebre convenios bilaterales o multilaterales con otros Estados, con organizaciones internacionales o empresas multinacionales, y no tengan en cuenta sus obligaciones legales internacionales en la esfera de los derechos humanos90.

2.6 Qu criterios seguir para formular y gestionar adecuadamente una poltica pblica con enfoque de derechos?
Una poltica pblica basada en el enfoque de derechos debe considerar como hilos conductores los principales valores que emanan tanto de la Declaracin Universal de Derechos Humanos como de los dems textos declarativos y convencionales que han sido adoptados por la comunidad internacional con el objeto de promoverlos y protegerlos: 2.6.1 El principio de dignidad de todos los miembros de la familia humana En este principio reposa la nocin bsica de los derechos humanos que se refiere a la afirmacin de la dignidad de la persona frente al Estado91. No solo representa una condicin intrnseca, inherente e inderogable de la persona humana, sino que constituye un principio orientador general e inspirador de todos los instrumentos de derechos humanos.
90 91 Directrices de Maastricht, prr. 15. NIKKEN, Pedro. El concepto de los derechos humanos. Lima: W.G Editor EIRL., 1995. p.523.

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As lo afirma el Prembulo la Declaracin Universal de Derechos Humanos cuando declara que La libertad, la justicia y la paz en el mundo tienen por base el reconocimiento de la dignidad intrnseca e inalienable de todos los miembros de la familia humana. Nocin que reafirma en su artculo 1 al sostener que Todos los miembros de la familia humana nacen iguales en dignidad y derechos. El artculo 1 de la Constitucin peruana seala que La defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad son el fin supremo de la sociedad y del Estado. Para el Tribunal Constitucional, este mandato hace que la dignidad humana configure un principio-derecho constitutivo de los derechos fundamentales que la Constitucin reconoce. () Del mismo modo, es un principio informador para la configuracin de nuevos derechos de rango constitucional y es el presupuesto de nuestro Estado Constitucional, Social y Democrtico de Derecho.92 Principio de dignidad, que segn el mismo Tribunal Constitucional irradia en igual magnitud a toda la gama de derechos humanos, ya sean los denominados civiles y polticos como los econmicos, sociales y culturales, toda vez que la mxima eficacia en la valoracin del ser humano solo puede ser lograda a travs de la proteccin de las distintas gamas de derechos en forma conjunta y coordinada. En ese sentido, los derechos sociales deben interpretarse como verdaderas garantas del ciudadano frente al Estado dentro de una visin que busca revalorar la eficacia jurdica de los mandatos constitucionales y por ende la vigencia de la Constitucin. 93 2.6.2 El principio de no discriminacin En relacin con este principio, tanto el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos (art. 2.1), como la Convencin Americana sobre Derechos Humanos (art. 1.1), establecen la obligacin de los Estados a respetar y garantizar a todos los individuos que se encuentren bajo su territorio y sujetos a su jurisdiccin, los derechos reconocidos en tales instrumentos internacionales, sin discriminacin alguna. De acuerdo al antiguo Comit de Derechos Humanos de Naciones Unidas, la prohibicin de la discriminacin representa un principio bsico y general relativo a todos los derechos humanos, que subyace a los mismos e informa su goce y ejercicio. As por ejemplo, respecto al debido proceso, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos (art. 14.1) dispone que todas las personas son iguales ante los tribunales jurisdiccionales. Por su parte, respecto del derecho a la participacin poltica, la Convencin Americana sobre Derechos Humanos (art. 23.c) impone a los Estados americanos que con parte de la Convencin el deber de respetar la igualdad de condiciones de todas las personas para acceder a la funcin pblica de su pas.
92 93 Tribunal Constitucional, sentencia del 13 de abril de 2005, recada en el Exp. N 0042-2004-AI, Fundamento Jurdico 32. Tribunal Constitucional, sentencia del 20 de abril de 2004, recada en el Exp. N 2945-2003-AA, Fundamernto Jurdico 13.

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Ni la Declaracin Universal de Derechos Humanos (DUDH), la Declaracin Americana de Derechos y Deberes del Hombre (DADDH), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos (PIDCP) o la Convencin Americana sobre Derechos Humanos (CADH) definen el trmino discriminacin. No obstante, tomando como referencia otros instrumentos internacionales sobre derechos humanos, como la Convencin Internacional sobre la Eliminacin de Todas las formas de Discriminacin Racial (art.1.3) y la Convencin sobre la Eliminacin de Todas las formas de Discriminacin contra la Mujer (art.1.1), puede inferirse que discriminacin es [] toda distincin, exclusin, restriccin o preferencia que se basen en determinados motivos, como la raza, el color, el sexo, el idioma, la religin, la opinin poltica o de otra ndole, el origen nacional o social, la posicin econmica, el nacimiento o cualquier otra condicin social, y que tengan por objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos humanos y libertades fundamentales de todas las personas. Pero el goce en condiciones de igualdad de los derechos y libertades no significa identidad de trato en toda circunstancia. As por ejemplo, tanto el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos (art. 25) como la Convencin Americana sobre Derechos Humanos (art. 23), establecen que el ejercicio de los derechos polticos puede estar condicionado por diferencias en cuanto a la edad o la ciudadana. Asimismo, en un pas donde la situacin general de un cierto sector de la poblacin impide a ste el disfrute de los derechos humanos, el Estado puede adoptar medidas especiales para poner remedio a esa situacin, a travs de las cuales se puede llegar a otorgar a ese sector, durante un tiempo, un cierto trato preferencial sobre cuestiones concretas en comparacin con el resto de la poblacin. En tanto se trate de medidas necesarias para corregir una discriminacin de hecho, dichas medidas constituirn una diferenciacin legtima, que no entrar en colisin con el respeto del principio de no discriminacin. As pues, una distincin de trato o tratamiento jurdico diferente basados en criterios razonables y objetivos no constituir discriminacin en la medida en que (i) los objetivos de la norma y la medida que se establezca el tratamiento diferenciado sean lcitos; (ii) la distincin se base en desigualdades reales y objetivas entre las personas; y, (iii) se observe el principio de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida. Para establecer cundo se est frente a una medida que implica una discriminacin y cundo frente a una medida que solamente establece una diferenciacin, se debe evaluar su razonabilidad, lo cual implica examinar:

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(i) si el trato que se cuestiona genera o no consecuencias diferentes entre dos o ms personas; (ii) si existe una razn importante por la cual es necesario mantener y respetar la igualdad entre los desigualmente tratados. En este sentido, quien alega la discriminacin debe sealar por qu las situaciones de hecho y, por tanto, las consecuencias jurdicas deben ser iguales. (iii) si los motivos que se alegan para justificar la desigualdad son razonables. Esto deber evaluarse de acuerdo a cada caso en concreto que se presente, tomando en consideracin aspectos de todo tipo, ya sean econmicos, polticos, sociales, culturales, etc. Cabe sealar, asimismo, que tanto el PIDCP (art. 26) como la CADH (art. 24) reconocen el derecho de toda persona a la igualdad ante la ley; derecho autnomo a travs del cual se prohbe que la discriminacin se produzca en cualquier esfera sujeta a la normativa y a la proteccin de las autoridades pblicas. A fin de garantizarlo, los Estados tienen la obligacin de no incorporar preceptos discriminatorios en las leyes que emitan, la cual no slo se aplica para el caso de normas que desarrollen aspectos vinculados con los derechos reconocidos por el PIDCP o la CADH, sino que se aplica respecto a todo mbito sobre el cual el Estado ejerza su funcin normativa. La Conferencia Mundial contra el Racismo de Durban (2001) enfatiz la prohibicin de las discriminaciones que sufren las vctimas del antisemitismo, la islamofobia, el racismo, la intolerancia y la discriminacin que afectan a los pueblos indgenas, romanes, gitanos, nmades, afrodescendientes, islamitas, judos, as como cualquier minora. Discriminaciones a las que se suman las que sufren por motivos no raciales las mujeres, los nios, las minoras sexuales, las personas en condicin de pobreza, las personas con diferente orientacin sexual, las vctimas de VIH/SIDA, las personas con discapacidad, las y los migrantes o los refugiados, entre otros. La superacin de la discriminacin debe ser el fundamento y objeto preferente de cualquier poltica pblica que real y efectivamente se encuentre apoyada en una perspectiva de derechos humanos94; y requiere de acciones afirmativas y no solo de meras abstenciones. Con arreglo al criterio anterior, la Convencin para la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin Racial (CERD, por sus siglas en ingls), consagra la obligacin de establecer polticas pblicas para luchar contra la discriminacin racial en los siguientes trminos: Los Estados parte condenan la discriminacin racial y se comprometen a seguir por todos los medios apropiados y sin dilaciones, una poltica encaminada a eliminar la discriminacin racial en todas sus formas, as como a adoptar medidas efectivas para revisar las polticas gubernamentales nacionales y locales.95

94

GARRETN, Roberto. Op. cit. p.37.

95

Artculo 2.1 de la Convencin para la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin Racial.

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2.6.3 El principio de democracia y buen gobierno No es posible gozar de derechos fundamentales fuera de una sociedad democrtica. Por eso la Declaracin de Viena afirma que la democracia, el desarrollo y el respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales son conceptos interdependientes que se refuerzan mutuamente. La democracia se basa en la voluntad del pueblo, libremente expresada para determinar su propio rgimen poltico, econmico, social y cultural, y en la plena participacin en todos los aspectos de la vida.96 En efecto, una verdadera democracia solo puede ser reconocida como tal en la medida en que se encuentre estrechamente vinculada a los derechos humanos. Particularmente, porque los Estados y las autoridades solo se justifican, en ltimo trmino, en funcin del respeto, promocin y garanta de esos derechos fundamentales integralmente considerados. Desde esta perspectiva, la democratizacin de los debates y de la toma de las principales decisiones de poltica pblica, constituye una precondicin indispensable para el diseo de reglas justas y sustentables que tomen efectivamente en cuenta tales derechos, as como los intereses, el consenso y la adhesin de la mayora de los ciudadanos y ciudadanas de nuestro pas. La formulacin de toda poltica pblica debe, por ende, reflejar un firme compromiso del Estado y la sociedad civil en orden a mejorar la calidad de vida de la poblacin y reducir las desigualdades entre regiones, entre hombres y mujeres, as como respecto de otros sectores histrica o estructuralmente vulnerables, asegurando para ello una dimensin social que cimente los avances futuros y constantes que se requieren en este campo. Desarrollando este concepto, el Tribunal Constitucional ha expresado que la democracia ostenta una funcin dual: como mtodo de organizacin poltica del Estado, es decir como mtodo de eleccin y nombramiento de sus operadores, y como mecanismo para conseguir el principio de igualdad en el mbito social. As, el principio democrtico no solo garantiza una serie de libertades polticas, sino que transita e informa todo el ordenamiento jurdico-poltico, desde el ejercicio de libertades polticas, pasando por la libertad de eleccin propia del libre desarrollo de la personalidad, hasta llegar, incluso, al seno mismo del ncleo duro de todos y cada uno de los derechos fundamentales. De modo que aunque la Constitucin no lo establezca expresamente, es principio democrtico trasciende su connotacin primigeniamente poltica, para extenderse a todo mbito de la vida en comunidad. De esta forma, nuestra Carta lleva implcito el reconocimiento de una democracia econmica, social y cultural. 97
96 97 Declaracin y el Programa de Accin de Viena aprobados por la Conferencia Mundial de Derechos Humanos, 25 de junio de 1993, A/CONF.157/23, prr.8. Tribunal Constitucional, sentencia del 8 de marzo de 2007 recada en el Exp. N 0026-2006-PI/TC, FJ.5.

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La democracia, ha agregado, se fundamenta en la aceptacin de que la persona humana y su dignidad son el inicio y fin del Estado, por lo que su participacin en la formacin de la voluntad poltico-estatal es presupuesto indispensable para garantizar el mximo respeto a la totalidad de sus derechos constitucionales. 98 Como garante y protector de los derechos humanos, el Estado es el encargado de fijar las polticas pblicas. Es su decisin asumir la adopcin de un determinado plan pblico; sin embargo, en un Estado democrtico la sociedad civil no puede ser excluida. 99 El principio de buen gobierno, por su parte, es un estndar del ejercicio democrtico del poder que a menudo se asocia con los estndares de eficiencia, responsabilidad, transparencia y participacin y algunas veces con la nocin de Estado de Derecho. El valor agregado del concepto de buen gobierno es proveer de una perspectiva institucional para la implementacin de los derechos humanos. 100 El establecimiento de un buen gobierno, demanda (i) un compromiso sustantivo y de largo plazo por parte del Estado con los derechos humanos, (ii) un mayor conocimiento y sensibilizacin de sus autoridades respecto a estos derechos y (iii) una mejor coordinacin de las polticas pblicas en este mbito. Como seala el PNUD La buena gobernanza se caracteriza notablemente por la participacin, la transparencia y la responsabilidad. Ella se caracteriza, asimismo, por la eficacia y la equidad. Ella asegura la primaca de los derechos. La buena gobernanza vela porque las prioridades polticas, sociales y econmicas se funden en un largo consenso al nivel de la sociedad y porque la voz de los ms pobres y vulnerables puedan ser tenidas en cuenta a la hora de tomar las decisiones relativas a asignacin de de los recursos necesarios para el desarrollo. 101 Esta definicin del Buen Gobierno tiene plena consonancia con el contenido de diversos instrumentos de Naciones Unidas sobre los derechos humanos; particularmente la Declaracin Universal de los Derechos Humanos cuyo artculo 21.3 estipula que La voluntad del pueblo es la base de la autoridad del poder
98 99 100 101 Tribunal Constitucional, sentencia de fecha 2de febrero de 2006 recada en el Exp. N 0030-2005-AI, FJ.22. Ibidem. p.38. BERNALES BALLESTEROS, Enrique. Op.cit. p.106. PNUD, Integrar los derechos humanos en el desarrollo humano durable. Documento de Poltica General del Programa de Naciones para el Desarrollo (PNUD), 1998, p.11.

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pblico y, segn aquella, Toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su pas, directamente o por medio de representantes libremente escogidos(art. 21.1). El Prembulo de la Declaracin Universal de Derechos Humanos define legalmente la relacin entre derechos humanos y la gobernanza del siguiente modo: es esencial que los derechos humanos sean protegidos por un rgimen de Derecho, a fin de que el hombre no se vea compelido al supremo recurso de la rebelin contra la tirana y la opresin. 2.6.4 El principio de participacin Un aspecto esencial para una efectiva realizacin del derecho al desarrollo y los derechos humanos que le son consustanciales es la participacin popular, pues como seala Juan Alvarez Vita "es imposible imaginar un proceso de desarrollo divorciado de la participacin popular. Slo a travs del contacto directo y permanente con la poblacin a travs de los partidos polticos, con el patrono y los obreros, con los sindicatos, mujeres, consumidores, campesinos, intelectuales, jvenes, la tercera edad, los enfermos, minusvlidos, minoras, marginados y todos los dems grupos sociales, se puede llegar a conocer la situacin socio-econmica, a formar a los miembros de la sociedad y a superar los obstculos psicolgicos que tiene el proceso de desarrollo".102 Antes que un medio, la participacin representa un fin en si mismo, que guarda directa relacin con el proceso de construccin de ciudadana y la democratizacin de los procesos de gestin de las polticas pblicas que tienen que ver (para bien o para mal) con el bienestar de la gente. La introduccin, institucionalizacin y cualificacin de los procesos de participacin ciudadana no solo fortalece la gobernabilidad democrtica, sino que ampla la legitimidad de las polticas pblicas. No es casualidad, por ello, que el artculo 8.2 de la Declaracin sobre el Derecho al Desarrollo haga hincapi en que los Estados tienen la obligacin de alentar la participacin popular en todas las esferas como factor importante para el desarrollo y para la plena realizacin de todos los derechos humanos". Obligacin que demanda generar, como seala Dilys Hill, dinmicas de desarrollo participativo. O, dicho de otra forma, un desarrollo en el cual la participacin de la poblacin involucrada sea uno de los aspectos esenciales y definitorios.103 2.6.5 El principio de proteccin a sectores ms vulnerables La cuestin de la vulnerabilidad y la proteccin de los sectores en condicin de mayor vulnerabilidad se han convertido en una de las cuestiones claves de la agenda pblica actual. Preocupacin que no es gratuita, y tiene su origen en la cada de las contribuciones e ingresos fiscales ocasionada por la crisis econmica internacional, lo que amenaza seriamente las fuentes de financiamiento originalmente destinadas a la proteccin social. Todo ello torna urgente proteger el gasto social de manera que se pueda
102 103 ALVAREZ VITA, Juan. Derecho al Desarrollo, Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH), Instituto Peruano de Derechos Humanos, Cultural Cuzco, Lima, 1988, pp. 84 y 85. HILL, D.: "Human Rights and Participatory Development", Human Rights Unit Occasional Paper, Commonwealth Secretariat, London, november 1989, p. 6.

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resguardar a los sectores ms expuestos a la crisis; vale decir, los sectores en condicin de mayor vulnerabilidad. As lo plantearon, por ejemplo, los expertos de la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL) reunidos en el seminario regional Repensar lo social en Tiempos de Crisis, que se llev a cabo en junio de 2009 en Guatemala104. Apenas un mes antes, el propio Fondo Monetario Internacional (FMI), haba recomendado a los Estados de Amrica Latina medidas dirigidas a aumentar el gasto en programas de proteccin social que pudieran mitigar el efecto de la crisis sobre los sectores ms vulnerables de la sociedad.105 Ms all de la aparente coincidencia de criterios, sin embargo, no siempre stos conducen a las mismas conclusiones. Y mucho de esto tiene que ver con lo que se entiende por vulnerabilidad, las causas que la generan y las consecuencias que derivan de esta situacin. El Diccionario de Accin Humanitaria y Cooperacin al Desarrollo define la vulnerabilidad como el nivel de riesgo que afronta una familia o individuo a perder la vida, sus bienes y propiedades, y su sistema de sustento ante una catstrofe106 . Nivel de riesgo que guarda correspondencia con el grado de dificultad que personas y familias tienen para recuperarse despus de tal catstrofe. El reverso de la vulnerabilidad, dice tambin el referido diccionario, es la seguridad (seguridad del sistema de sustento, seguridad alimentaria, seguridad medioambiental). La vulnerabilidad mas alla de si se trata de una catstrofe o simplemente de una limitacin a las posibilidades de desarrollo de una persona o familia esta relacionada con las capacidades de las personas; esto es, con los recursos y aptitudes que stas poseen (o no) para afrontar y mejorar su vida diaria, as como para encarar y superar estas dificultades. La vulnerabilidad es, adems, una dimensin relativa. Vale decir que todas las personas somos vulnerables, pero cada una, en funcin de sus circunstancias socioeconmicas y condicionantes personales, tiene su propio nivel de vulnerabilidad, as como tambin su propio tipo de vulnerabilidad. Las vulnerabilidades de las personas y las familias, asimismo, no son lo mismo que sus necesidades, ya que stas tienen un carcter inmediato, en tanto que las vulnerabilidades normalmente vienen determinadas, tambin, por factores y condicionantes de ms largo plazo, es decir de tipo estructural. La diferencia acotada tiene gran importancia, dado que muchas de los programas de proteccin social, e incluso polticas internacionales de cooperacin al desarrollo, se limitan con demasiada frecuencia a satisfacer las necesidades bsicas de supervivencia de tales personas y familias, pero rara vez inciden en los factores que ocasionan su situacin de vulnerabilidad. El Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas ha subrayado el hecho de
104 105 106 Ver en http://www.adital.com.br/site/noticia.asp?lang=ES&cod=39134 Ver en http://www.imf.org/external/np/exr/facts/spa/protects.htm Editado por Icaria y Hegoa el ao 2000, el Diccionario de Accin Humanitaria y Cooperacin al Desarrollo sintetiza y analiza gran parte de los conceptos, problemas, enfoques tericos, mtodos de anlisis, criterios operativos, organizaciones especializadas y acuerdos internacionales aparecidos durante las ltimas dcadas en los campos humanitario y del desarrollo. Para ello, contiene aportaciones de diferentes disciplinas, desde la economa a la salud, pasando por los derechos humanos, las relaciones internacionales, la sociologa o los estudios de gnero. Ver en http://dicc.hegoa.efaber.net/listar/mostrar/228

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que, aun en tiempos de limitaciones graves de recursos, causadas sea por el proceso de ajuste, de recesin econmica o por otros factores, se puede y se debe en realidad proteger a los miembros vulnerables de la sociedad mediante la adopcin de programas de relativo bajo costo107. En tal situacin, las polticas proteccin social dirigidas a las personas en condicin de vulnerabilidad deben plantearse como objetivo ir ms all de un alivio puntual de sus necesidades, para sentar las bases de su desarrollo futuro en base al combate de las causas que generan, precisamente, esa condicin de vulnerabilidad.

107

Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (CDESC), Observacin General Nro. 3, prr. 12.

Captulo 3

LA RELACIN ENTRE EL DERECHO AL DESARROLLO Y LOS DERECHOS HUMANOS

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3.1 El derecho al Desarrollo como derecho humano

El reconocimiento del derecho al Desarrollo como derecho humano - y no solo como desarrollo econmico o social -, se manifest por primera vez en el contexto de la Organizacin de Unin Africana (OUA) el ao 1981. La Carta Africana de los Derechos Humanos y de los Pueblos (Carta de Banjul) reconoci pioneramente este derecho como un derecho humano vinculado a la plena realizacin del resto de los derechos humanos.108 Un quinquenio ms tarde, la ONU adopt formalmente la Declaracin sobre el Derecho al Desarrollo109, declarando que el derecho al desarrollo es un derecho humano inalienable, y que la igualdad de oportunidades para el desarrollo es una prerrogativa tanto de las naciones como de los individuos, que componen las naciones. Cuando habla de desarrollo, la Declaracin hace referencia a "un proceso global econmico, social, cultural y poltico, que tiende al mejoramiento constante del bienestar de toda la poblacin y de todos los individuos sobre la base de su participacin activa, libre y significativa y en la distribucin justa de los beneficios que de l se derivan."110 El derecho al desarrollo es pues el derecho de todas las personas y pueblos a participar en un desarrollo econmico, social y poltico en el que puedan realizarse plenamente todos los derechos humanos y libertades fundamentales111. Concepto ratificado por la Conferencia Mundial de Derechos Humanos, celebrada en Viena en 1993, que en su Declaracin y Programa de Accin reafirm que cuando se habla del derecho al desarrollo nos estamos refiriendo a un derecho universal e inalienable que hace parte integrante de todos los derechos humanos fundamentales112. Conforme a la Declaracin de 1986, el derecho al desarrollo es un derecho individual y colectivo, y respecto de ste los Estados tienen la responsabilidad, individual y colectiva, de contribuir a la realizacin del derecho al desarrollo. Empero, el derecho al desarrollo es un asunto que compete a toda la comunidad internacional y requiere cooperacin internacional en cantidades suficientes, as como alianzas constructivas globales.113 En efecto, esto es as en la medida en que la obligacin internacional que los Estados asumen en orden a promover y proteger los derechos humanos de todas las personas sometidas a su jurisdiccin, lo que los obliga a disear sus polticas pblicas con pleno respeto a tales derechos. Esta obligacin se extiende tambin al deber de comportarse de igual manera en lo que refiere a su poltica exterior114.
108 Artculo 22 de la Carta de la OUA: 1. Todos los pueblos tendrn derecho a su desarrollo econmico, social y cultural, con la debida consideracin a su libertad e identidad y disfrutando por igual de la herencia comn de la humanidad. 2. Los Estados tendrn el deber, individual o colectivamente, de garantizar el ejercicio del derecho al desarrollo. Adoptada por la Asamblea General de la ONU mediante la Resolucin 41/128, 04 de diciembre de 1986. Prembulo de la Declaracin sobre el Derecho al Desarrollo. Declaracin sobre el derecho al Desarrollo (1986), art. 1.1: El derecho al desarrollo es un derecho humano inalienable en virtud del cual todo ser humano y todos los pueblos estn facultados para participar en un desarrollo econmico, social, cultural y poltico en el que puedan realizarse plenamente todos los derechos humanos y libertades fundamentales, a contribuir a ese desarrollo y a disfrutar del l. A/CONF.157/23. GUEVARA, Jos. El derecho al desarrollo y la pobreza. En: Derecho y pobreza. Buenos Aires: Editores del puerto, 2006. p.213. En palabras del artculo 3.3 de la Declaracin sobre el Derecho al Desarrollo, "los Estados tienen el deber de cooperar mutuamente para lograr el desarrollo y eliminar los obstculos al desarrollo. Los Estados deben realizar sus derechos y sus deberes de modo que promuevan un nuevo orden econmico internacional basado en la igualdad soberana, la interdependencia, el inters comn y la cooperacin entre todos los Estados, y que fomenten la observancia y el disfrute de los derechos humanos".

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El entendimiento de lo que significa el derecho al Desarrollo ha sido enriquecido por los nuevos enfoques del desarrollo humano que buscan compatibilizar el bienestar general con el desarrollo individual de las personas, medido en trminos de ampliacin de sus capacidades y oportunidades para ejercer plenamente las libertades. Para estos enfoques, el desarrollo humano trata de las personas y de ampliar sus alternativas para que puedan tener un nivel de vida que aprecien. El crecimiento econmico, el incremento del comercio y de la inversin econmica internacional y los avances tecnolgicos son muy importantes, pero son medios y no fines. El que puedan contribuir al desarrollo humano en el siglo XXI depender de que sirvan para ampliar las alternativas de las personas, de que coadyuven a crear un entorno en el que la gente pueda desarrollar sus posibilidades plenamente y vivir de modo productivo y creativo.115 Esta compatibilizacin de enfoques es fundamental en tanto las personas tienen que reconocerse como elementos centrales de las polticas de desarrollo, y aceptarlas como propias precisamente porque tambin las benefician individualmente. Para el premio Nobel de Economa Amartya Sen, el desarrollo tiene que traducirse fundamentalmente en un desarrollo de las capacidades humanas. Y agrega que slo habr desarrollo humano cuando cada persona sea capaz de ejercer plenamente sus libertades individuales. As pues, desde el enfoque que propone Sen, la pobreza debe concebirse como la privacin de capacidades bsicas y no meramente como la falta de ingresos, que es el criterio habitual con el cual se identifica la pobreza.116 Una de las libertades fundamentales del hombre, en este aspecto, ha dicho el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), es la de poder vivir libre de privaciones. Y desde esta perspectiva, la pobreza es y debe ser entendida como una violacin de los derechos humanos, al mismo tiempo que la proteccin contra la miseria como un derecho integral e inalienable de la persona humana. 117 La Comisin Econmica para Amrica Latina (CEDAL), por su parte, ha insistido en la necesaria articulacin entre el Estado, los ciudadanos y la sociedad civil como base fundamental de los enfoques sobre el desarrollo humano y el capital social. No cabe duda, afirma, que un reducido desarrollo humano va en desmedro de la construccin del capital social en las instituciones pblicas, en los poderes del Estado y en los partidos polticos. Se trata, por ende, de procurar democracias eficaces, esto es capaces de enfrentar los problemas que afectan el desarrollo humano. Caso contrario, se afectar la cohesin social, polarizndose las opciones y generndose un clima de inestabilidad poltica que afecta la inversin y, por ende, el propio crecimiento econmico.118

115 116 117 118

PNUD, Informe sobre Desarrollo Humano 2002. Profundizar la Democracia en un mundo fragmentado. Pg. 13. SEN, Amartya. Desarrollo y libertad. Madrid: Editorial planeta, 2000. p.80. PNUD, Integrar los derechos humanos en el desarrollo humano durable. Op. Cit. p.4 CEPAL. Capital social y reduccin de la pobreza en Amrica Latina y el Caribe: en bsqueda de un nuevo paradigma. Santiago, 2003. p. 83.

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Por eso, cuando hablamos de desarrollo humano habremos de referirnos a la cuestin crucial de la equidad social, a la formacin de capacidades humanas y al pleno ejercicio de la ciudadana. Y todo ello, como afirma Fernando Snchez Alvabera, teniendo como correlato instituciones con un slido capita social acumulado y una gerencia, tanto pblica como privada, ms eficaz y sujeta a evaluacin mediante indicadores de desempeo. En esta lgica, mayores ejercicios de ciudadana conllevan una mejor gestin de los asuntos de inters pblico, lo que, a su vez, redundar en una mayor acumulacin de capital social en las instituciones.119 Otro concepto que ha contribuido a la ampliacin y cualificacin del concepto de Desarrollo es el de Desarrollo Humano Durable o Sostenible. Concepto que hoy es ampliamente empleado en la comunidad internacional, y cuyo origen puede rastrearse en uno de los documentos ms importantes que se hayan elaborado sobre el medio ambiente y la nocin de desarrollo: El Informe Brundtlan, cuyo nombre original fue Nuestro futuro comn. Presentado en 1987 por la Comisin Mundial Para el Medio Ambiente y el Desarrollo de las Naciones Unidas, entonces encabezada por la noruega Gro Harlem Brundtland, el Informe que lleva su nombre analiz la situacin del mundo en ese momento, y prob que el camino que la sociedad global vena transitando no solo estaba destruyendo el ambiente del planeta, sino que dejaba cada vez ms gente en la pobreza y expuesta a condiciones de creciente vulnerabilidad. El informe Brundtland emple, por primera vez, el trmino desarrollo sostenible (o desarrollo sustentable), definindolo como aquel que esta orientado a satisfacer las necesidades del presente sin comprometer las necesidades de las futuras generaciones. En otras palabras, anteponer como prioridad esencial la satisfaccin de las necesidades humanas, pero en un contexto que no ponga en peligro los sistemas naturales que sostienen la vida en la Tierra. Los derechos humanos y el desarrollo humano sostenible son interdependientes y se refuerzan mutuamente. En efecto, es difcil que el desarrollo sea durable si, al mismo tiempo, el rgimen de derechos y la equidad no son respetados; si la discriminacin tnica, religiosa o sexual es generalizada; si la libertad de expresin o de prensa sufre restricciones; o si un gran nmero de personas viven en una pobreza abyecta e indignante. A la inversa, los derechos humanos, la igualdad de gnero y los programas de lucha contra la pobreza florecen ms en contextos en los que la poblacin es ms conciente de sus derechos y los hace respetar.120 Los derechos humanos y el desarrollo humano sostenible estn, adems, inextricablemente ligados y son complementarios y multidimensionales. Fue por ello que la Conferencia Internacional sobre Poblacin y Desarrollo, celebrada en El Cairo del 5 al 13 de septiembre de 1994, declar que "el derecho al desarrollo es un derecho universal e inalienable y es parte integrante de los derechos humanos fundamentales, y la persona humana es el elemento central del desarrollo. Si bien el desarrollo facilita el goce de todos los derechos humanos, no puede invocarse la falta de desarrollo para justificar la limitacin de los derechos humanos internacionalmente reconocidos...".121
119 120
121

SNCHEZ ALBAVERA, Fernando. Op. cit. p.90. PNUD, Integrar los derechos humanos en el desarrollo humano durable. Op. Cit. p. 3.
Informe de la Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo, El Cairo, 5 a 13 de septiembre de 1994, A/CONF.171/13, de 18 de octubre de 1994.

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3.2 El derecho al desarrollo, los derechos humanos y los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM)122
Asumiendo esta relacin de interdependencia entre los derechos humanos y el desarrollo humano sostenible, los lderes de los Estados Partes de las Naciones Unidas suscribieron el 8 de septiembre del ao 2000 lo que se conocera universalmente como la Declaracin del Milenio123. Los tpicos tratados en la Declaracin incluyen la seguridad, la paz, el ambiente y un nmero amplio de objetivos vinculados al desarrollo humano y, alrededor de ellos se definieron ocho objetivos de desarrollo, tambin conocidos como los Objetivos del Milenio (ODM). Los ODM han sido diseados para: (i) (ii) (iii) (iv) (v) (vi) (vii) (viii) Erradicar la extrema pobreza y el hambre. Universalizar la educacin primaria. Promover la equidad de los gneros y fortalecer la autonoma de la mujer. Reducir la mortalidad infantil de los nios menores de 5 aos. Mejorar la salud materna. Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades. Fortalecer la sostenibilidad ambiental. Fomentar una asociacin mundial para el desarrollo.

Los ODM fijan un derrotero organizado alrededor de 18 metas que deben alcanzarse antes del ao 2015. Y el cumplimiento de tales objetivos debe ser evaluado a travs de 60 indicadores que tienen el ao 1990 como ao base. Tal como ha sido redactada, la Declaracin del Milenio tiene una relacin sustancial con la promocin de los derechos humanos. mbito en el que los lderes mundiales han ratificado su compromiso de respetar todos los derechos y las libertades fundamentales internacionalmente reconocidas; incluyendo el derecho de todas las personas y pueblos al Desarrollo.124 Los ODM constituyen un medio de evaluacin comparativa de los progresos en materia de desarrollo humano, y en esta medida contribuyen al fortalecimiento de los vnculos entre los derechos humanos y el desarrollo humano mismo125. La razn de ello estriba en que la persona humana constituye el aspecto central de los derechos humanos y del desarrollo humano. Asimismo, la realizacin de la dignidad y el valor inherentes a cada ser humano constituye tambin un objetivo comn del desarrollo humano y de los derechos humanos; y estos ltimos expresan la idea de que todas las
122 123 124 Un balance ms amplio acerca de los Objetivos de Desarrollo del Milenio desde la perspectiva del enfoque de derechos humanos puede verse en Claiming the Millennium Goals: A human Rights approach. United Nations, Office of the Commissioner for Human Rights. New York and Geneva, 2008. Ver en http://www.onu.org.pe/upload/documentos/Declaracion_milenio.htm En efecto, entre otras cosas, al referirse a los valores y principios que inspiran la Declaracin del Milenio los Jefes de Estado reconocen que, adems de las responsabilidades que todos tenemos respecto de nuestras sociedades, nos incumbe la responsabilidad colectiva de respetar y defender los principios de la dignidad humana, la igualdad y la equidad en el plano mundial; para agregar luego que se encuentran () decididos a establecer una paz justa y duradera en todo el mundo, de conformidad con los propsitos y principios de la Carta [de las Naciones Unidas], reafirmando su determinacin de apoyar todos los esfuerzos encaminados a garantizar () el respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales; el respeto de la igualdad de derechos de todos, sin distinciones por motivo de raza, sexo, idioma o religin, y la cooperacin internacional para resolver los problemas internacionales de carcter econmico, social, cultural o humanitario.

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personas deben disponer de las capacidades necesarias y de los mecanismos sociales adecuados para vivir libres de abusos y privaciones; requisito indispensable para disfrutar de su dignidad como seres humanos. El proceso para generar y desarrollar esas capacidades se materializa a travs del desarrollo humano; y cuando ste progresa, los derechos humanos progresan al mismo tiermpo y se refuerzan mutuamente, ampliando las capacidades y oportunidades que todas las personas requieren para disfrutar de sus derechos y libertades fundamentales. Es importante anotar, tambin, que los derechos humanos no solo enfatizan la importancia de que las autoridades rindan cuentas durante el proceso de construccin de los distintos componentes del desarrollo; sino que brindan, a la vez, garantas y legitimidad legal y moral a las personas para reclamar las obligaciones que las autoridades estatales tienen respecto de sus derechos.

Correspondencia entre los Objetivos del Milenio y los Derechos Humanos

Objetivo 1: Erradicar la Extrema Pobreza y el Hambre Meta 1A: Reducir a la mitad entre 1990 y 2015 el porcentaje de personas cuyos ingresos estn por debajo de la lnea de pobreza nacional. Meta 1B: Lograr empleo pleno y trabajo decente para todos, incluyendo mujeres y jvenes. Meta 1C: Reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, el porcentaje de personas que padecen hambre. Derecho a un nivel de vida adecuado

Derecho al trabajo

Derecho a la alimentacin

Objetivo 2: Universalizacin de la Educacin Primaria Meta 2A: Asegurar que, para el ao 2015, los nios y nias de todo el mundo puedan terminar un ciclo completo de enseanza primaria. Derecho a la educacin

Objetivo 3: Promover la Igualdad entre los Gneros y la Autonoma de la Mujer Meta 3A: Eliminar la desigualdad entre los gneros en la enseanza primaria y secundaria, preferiblemente para el ao 2005, y en todos los niveles de la enseanza antes del fin del 2015. Derecho de la mujer a la igualdad

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Objetivo 4: Reducir la Mortalidad de los Nios Menores de Cinco Aos Meta 4A: Reducir en dos terceras partes, entre 1990 y 2015, la mortalidad de los nios menores de 5 aos. Objetivo 5: Mejorar la Salud Materna Meta 5A: Reducir, entre 1990 y 2015, la mortalidad materna en tres cuartas partes Meta 5B: Lograr, para 2015, el acceso universal a la salud reproductiva Derechos de la mujer a la vida y la salud Derecho a la vida

Derechos de la mujer a la vida y la salud

Objetivo 6: Combatir el VIH/Sida, El Paludismo y Otras Enfermedades Meta 6A: Haber detenido y comenzado a reducir, para el ao 2015, la propagacin del VIH/SIDA. Meta 6B: Lograr, para 2010, el acceso universal al tratamiento del VIH/Sida para todas las personas que lo necesiten. Meta 6C: Haber detenido y comenzado a reducir, para el ao 2015, la incidencia del paludismo y otras enfermedades graves. Derecho a la Salud

Derecho a la Salud

Derecho a la Salud

Objetivo 7: Garantizar la Sostenibilidad del Medio Ambiente Meta 7A: Incorporar los principios del desarrollo sostenible en las polticas y los programas nacionales e invertir la prdida de recursos del medio ambiente Meta 7B: Reducir la prdida de diversidad biolgica logrando, alcanzando para 2010, una reduccin significativa de la tasa de prdida Meta 7C: Reducir a la mitad, para el ao 2015, el porcentaje de personas sin acceso sostenible al agua potable y a servicios bsicos de saneamiento. Derecho a un ambiente limpio y saludable

Derecho a un ambiente limpio y saludable

Derecho al agua y saneamiento

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Meta 7D: Haber mejorado considerablemente, para el ao 2020, la vida de por lo menos 100 millones de habitantes de asentamientos humanos y tugurios

Derecho a una vivienda adecuada

Objetivo 8: Fomentar una Alianza Mundial para el Desarrollo Meta 8A: Desarrollar an ms un sistema comercial y financiero abierto, basado en normas, previsibles y no discriminatorias. Meta 8B: Atender las necesidades especiales de cooperacin internacional de los pases en desarrollo. Meta 8C: Atender las necesidades especiales de los pases en desarrollo sin litoral y los pequeos Estados insulares en desarrollo (mediante el Programa de Accin para el desarrollo sostenible de los pequeos Estados insulares en desarrollo y los resultados del vigsimo segundo perodo extraordinario de sesiones de la Asamblea General) Meta 8D: Abordar en todas sus dimensiones los problemas de la deuda de los pases en desarrollo con medidas nacionales e internacionales a fin de hacer la deuda sostenible a largo plazo. Meta 8E: En colaboracin con las empresas farmacuticas, facilitar el acceso a los medicamentos a precios razonables, en los pases en desarrollo. Meta 8F: En colaboracin con el sector privado, dar acceso a los beneficios de las nuevas tecnologas, en particular los de las tecnologas de la informacin y de las comunicaciones. Derecho al Desarrollo y al conjunto de los derechos econmicos, sociales y culturales

Derecho al Desarrollo y al conjunto de los derechos econmicos, sociales y culturales

Derecho al Desarrollo

Derecho al Desarrollo y al conjunto de los derechos econmicos, sociales y culturales

Derecho a la salud

Derechos econmicos, sociales y culturales

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CAPTULO 3

Dado que la mejor manera de concretar cada uno de los ODM requiere abordar toda la problemtica relacionada con los derechos humanos (vale decir las esferas de la igualdad, la no discriminacin, la participacin, la inclusin, la rendicin de cuentas y la justicia social, adems de la solidaridad y la cooperacin internacionales), su plasmacin en la realidad demanda que los Estados y todos sus agentes investidos de autoridad funden su actuacin en los derechos humanos. Demanda, tambin, que enfoquen su atencin no slo en los resultados del desarrollo, sino tambin a la manera como ste se construye. Para concretar este fin, los Estados deben fortalecer sus respectivas capacidades nacionales para implementar los principios y prcticas de los derechos humanos.

Objetivos del Milenio

[Metas e indicadores] Metas e indicadores del Objetivo 1: ERRADICAR LA EXTREMA POBREZA Y EL HAMBRE Meta 1A: Indicador 1.1: Indicador 1.2: Indicador 1.3: Reducir a la mitad entre 1990 y 2015 el porcentaje de personas cuyos ingresos estn por debajo de la lnea de pobreza nacional. Proporcin de la poblacin con ingresos inferiores a la lnea de pobreza extrema Coeficiente de la brecha de pobreza Proporcin del consumo nacional que corresponde al quintil ms pobre de la poblacin Lograr empleo pleno y trabajo decente para todos, incluyendo mujeres y jvenes Tasa de crecimiento del PBI por persona ocupada Relacin ocupados/Poblacin en edad de trabajar Proporcin de la poblacin ocupada con ingresos inferiores a la lnea de pobreza extrema Proporcin de la poblacin ocupada que trabaja por cuenta propia o como trabajador familiar no remunerado

Meta 1B: Indicador 1.4: Indicador 1.5: Indicador 1.6: Indicador 1.7:

Reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, el porcentaje de personas que padecen hambre Indicador 1.8: Proporcin de nios menores de 5 aos con insuficiencia ponderal Indicador 1.9: Proporcin de nios menores de 5 aos con desnutricin crnica Indicador 1.10: Proporcin de la poblacin que presenta dficit calrico Metas e Indicadores del Objetivo 2: UNIVERSALIZACIN DE LA EDUCACIN PRIMARIA Meta 2A: Indicador 2.1: Asegurar que, para el ao 2015, los nios y nias de todo el mundo puedan terminar un ciclo completo de enseanza primaria Tasa neta de matrcula en la educacin primaria

Meta 1C:

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Indicador 2.2: Indicador 2.3:

Conclusin de la educacin primaria Alfabetismo de la poblacin entre 15 y 24 aos de edad

Metas e indicadores del Objetivo 3: PROMOVER LA IGUALDAD ENTRE LOS GNEROS Y LA AUTONOMA DE LA MUJER Meta 3A: Eliminar la desigualdad entre los gneros en la enseanza primaria y secundaria, preferiblemente para el ao 2005, y en todos los niveles de la enseanza antes del fin del 2015 Relacin entre nias y nios en la educacin primaria, secundaria y superior Proporcin de mujeres entre los empleados remunerados en el sector no agrcola Proporcin de escaos ocupados por mujeres en el parlamento nacional Violencia contra la mujer

Indicador 3.1: Indicador 3.2: Indicador 3.3: Indicador 3.4:

Metas e indicadores del Objetivo 4: REDUCIR LA MORTALIDAD DE LOS NIOS MENORES DE CINCO AOS Meta 4A: Indicador 4.1: Indicador 4.2: Indicador 4.3: Indicador 4.4: Reducir en dos terceras partes, entre 1990 y 2015, la mortalidad de los nios menores de 5 aos Tasa de mortalidad de los nios menores de 5 aos Tasa de mortalidad infantil Tasa de mortalidad neonatal Cobertura de vacunacin contra el sarampin

Metas e indicadores del Objetivo 5: MEJORAR LA SALUD MATERNA Meta 5A: Indicador 5.1: Indicador 5.2: Meta 5B: Indicador 5.3: Indicador 5.4: Indicador 5.5: Indicador 5.6: Reducir, entre 1990 y 2015, la mortalidad materna en tres cuartas partes Razn de mortalidad materna Porcentaje de partos con asistencia de personal sanitario especializado Lograr, para 2015, el acceso universal a la salud reproductiva Tasa de uso de anticonceptivos Tasa de natalidad entre las adolescentes Cobertura de atencin prenatal (al menos una visita y al menos cuatro visitas) Necesidades insatisfechas en materia de planificacin familiar

Metas e indicadores del Objetivo 6: COMBATIR EL VIH/SIDA, EL PALUDISMO Y OTRAS ENFERMEDADES Meta 6A: Haber detenido y comenzado a reducir, para el ao 2015, la propagacin del VIH/SIDA

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CAPTULO 3

Indicador 6.1: Indicador 6.2: Indicador 6.3:

Prevalencia del SIDA entre la poblacin 15 a 24 aos Uso del preservativo en la ltima relacin sexual de alto riesgo Porcentaje de poblacin de entre 15 y 24 aos con un conocimiento adecuado e integral del VIH/SIDA Lograr, para 2010, el acceso universal al tratamiento del VIH/Sida para todas las personas que lo necesiten Proporcin portadora del VIH con infeccin avanzada que tiene acceso a los medicamentos antirretrovirales

Meta 6B: Indicador 6.5:

Haber detenido y comenzado a reducir, para el ao 2015, la incidencia del paludismo y otras enfermedades graves Indicador 6.6: Tasas de mortalidad e incidencia asociadas al paludismo Indicador 6.7: Porcentaje de nios menores de 5 aos que duermen bajo mosquiteros tratados con insecticida Indicador 6.8: Porcentaje de nios menores de 5 aos con fiebre que son tratados con medicamentos antipaldicos adecuados Indicador 6.9: Tasa de incidencia, prevalencia y mortalidad asociadas a la tuberculosis Indicador 6.10: Proporcin de casos de tuberculosis detectados y curados con el tratamiento breve bajo observacin directa Metas e indicadores del Objetivo 7: GARANTIZAR LA SOSTENIBILIDAD DEL MEDIO AMBIENTE Meta 7A: Indicador 7.1: Indicador 7.2: Indicador 7.3: Indicador 7.4: Indicador 7.5: Indicador 7.6: Meta 7B: Incorporar los principios del desarrollo sostenible en las polticas y los programas nacionales e invertir la prdida de recursos del medio ambiente Uso de energa por unidad del PBI Emisiones de dixido de carbono totales, per cpita y por 1 dlar PIB (PPA) Emisiones de sustancias que agotan la capa de ozono Porcentaje de la poblacin que utiliza combustibles slidos Proporcin de hogares que eliminan la basura arrojando a la calle o quemndola Proporcin del total de recursos hdricos utilizados

Meta 6C:

Reducir la prdida de diversidad biolgica logrando, alcanzando para 2010, una reduccin significativa de la tasa de prdida Indicador 7.7: Proporcin de la superficie de las tierras cubiertas por bosques Indicador 7.8: Proporcin de poblaciones de peces dentro de lmites biolgicos seguros Indicador 7.9: Proporcin de reas terrestres y marinas protegidas Indicador 7.10: Proporcin de especies amenazadas de extincin

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Reducir a la mitad, para el ao 2015, el porcentaje de personas sin acceso sostenible al agua potable y a servicios bsicos de saneamiento. Indicador 7.11: Proporcin de la poblacin que utiliza fuentes de abastecimiento de agua potable mejoradas Indicador 7.12: Proporcin de la poblacin que utiliza servicios de saneamiento mejorados Meta 7D: Indicador 7.13 Haber mejorado considerablemente, para el ao 2020, la vida de por lo menos 100 millones de habitantes de asentamientos humanos y tugurios Proporcin de poblacin urbana que vive en tugurios

Meta 7C:

Metas e indicadores del Objetivo 8: FOMENTAR UNA ALIANZA MUNDIAL PARA EL DESARROLLO Meta 8A: Indicador 8.1: Indicador 8.2: Indicador 8.3: Indicador 8.4: Indicador 8.5: Indicador 8.6: Indicador 8.7: Meta 8B: Desarrollar an ms un sistema comercial y financiero abierto, basado en normas, previsibles y no discriminatorias. Grado de insercin en la economa internacional Exportaciones per cpita Crecimiento de las exportaciones Estructura de las exportaciones de bienes Exportaciones no tradicionales Exportaciones tradicionales Principales socios comerciales Atender las necesidades especiales de cooperacin internacional de los pases en desarrollo. Atender las necesidades especiales de los pases en desarrollo sin litoral y los pequeos Estados insulares en desarrollo (mediante el Programa de Accin para el desarrollo sostenible de los pequeos Estados insulares en desarrollo y los resultados del vigsimo segundo perodo extraordinario de sesiones de la Asamblea General) Proporcin del total de importaciones de los pases desarrollados (por su valor y excepto armamentos) procedentes de pases en desarrollo y pases menos adelantados, admitidas sin pagar derechos Aranceles medios aplicados por los pases desarrollados a los productos agrcolas y textiles y las prendas de vestir procedentes de pases en desarrollo Abordar en todas sus dimensiones los problemas de la deuda de los pases en desarrollo con medidas nacionales e internacionales a fin de hacer la deuda sostenible a largo plazo.

Meta 8C:

Indicador 8.6:

Indicador 8.7: Meta 8D:

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CAPTULO 3

Estimacin de la ayuda agrcola de los pases de la OCDE en porcentaje de su producto interno bruto Indicador 8.9: Proporcin de AOD destinada a fomentar la capacidad comercial Indicador 8.10: Nmero total de pases que han alcanzado el punto de decisin y nmero total de pases que han alcanzado el punto de culminacin de la Iniciativa en favor de los pases pobres muy endeudados (acumulativo) Indicador 8.11: Alivio de la deuda comprometido conforme a la Iniciativa en favor de los pases pobres muy endeudados y la Iniciativa multilateral de alivio de la deuda Indicador 8.12: Servicio de la deuda como porcentaje de las exportaciones de bienes y servicios En colaboracin con las empresas farmacuticas, facilitar el acceso a los medicamentos a precios razonables, en los pases en desarrollo Indicador 8.13: Proporcin de la poblacin con acceso sostenible a medicamentos esenciales a precios asequibles En colaboracin con el sector privado, dar acceso a los beneficios de las nuevas tecnologas, en particular los de las tecnologas de la informacin y de las comunicaciones Indicador 8.14: Lneas de telfono por cada 100 habitantes Indicador 8.15: Abonados a telfonos celulares por cada 100 habitantes Indicador 8.16: Usuarios de Internet por cada 100 habitantes Meta 8F: Meta 8E:

Indicador 8.8:

Captulo 4

LA NECESIDAD DE INTEGRAR LA PERSPECTIVA DE GNERO EN LA ELABORACIN E IMPLEMENTACIN DE POLTICAS PBLICAS

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Los principios de no discriminacin y de igualdad constituyen el fundamento de los derechos humanos; y, tal como seala la Declaracin de Viena adoptada durante la Cumbre Mundial de Derechos Humanos de 1993, Los derechos humanos de la mujer y de la nia son parte inalienable, integrante e indivisible de los derechos humanos universales. La plena participacin, en condiciones de igualdad, de la mujer en la vida poltica, civil, econmica, social y cultural en los planos nacional, regional e internacional y la erradicacin de todas las formas de discriminacin basadas en el sexo son objetivos prioritarios de la comunidad internacional.126 No obstante, las polticas pblicas suelen ser diseadas generalmente de acuerdo con un formato dirigido a atender de manera uniforme las necesidades de la poblacin. Y, al formularse de este modo, no distinguen ni tienen en cuenta las desiguales capacidades o responsabilidades que social y especficamente han sido establecidas para los hombres y las mujeres. Esta diferente asignacin de capacidades y responsabilidades genera desigualdad, y al ignorarla las polticas terminan produciendo un impacto diferenciado entre hombres y mujeres que reproduce y/o mantiene inalterable la iniquidad que existe en las relaciones de gnero, afectando con ello las posibilidades del desarrollo humano de las mujeres. Hablar de Gnero es hablar de las caractersticas, roles y responsabilidades sociales aprendidos o adquiridos por hombres y mujeres durante su proceso de socializacin como miembros de una comunidad. A diferencia del sexo, que se refiere a las diferencias biolgicas, y es universal e inamovible, el gnero vara con las culturas y momentos histricos; y, como la raza, casta o clase social, muchas veces constituye un factor determinante en la distribucin de la riqueza econmica, el poder poltico y otras variables socioeconmicas. Por ello, el gnero es tambin una categora de anlisis que permite considerar las desigualdades entre mujeres y hombres.127 La formulacin de polticas pblicas orientadas a la promocin de un desarrollo con equidad no es concebible si no se integra en las mismas un enfoque de gnero. La incorporacin de este enfoque en las polticas pblicas, como instrumento analtico y de gestin gubernamental, a su vez, solo es posible si se lleva a cabo desde una perspectiva transversal, organizada alrededor de objetivos centrados en la promocin de derechos, que tengan en cuenta los aportes concretos que todas las personas hombres y mujeres hacen al desarrollo, los beneficios que obtienen del mismo y las necesidades que se plantean. No se trata, por tanto, de perfeccionar los mtodos para detectar y clasificar las necesidades de las mujeres, sino de asumir las consecuencias de una estructura de poder que genera relaciones asimtricas. Como seala Alicia Lamas, [] el Estado no es neutro en trminos de gnero, ya sea porque reproduce las condiciones de desigualdad, porque es un actor con intereses propios y con capacidad para actuar autnomamente y porque sus polticas tienen impactos en las relaciones de gnero, sexualidad, etnia, clase, y especialmente porque dentro de esquemas

126 127

Conferencia Mundial de Derechos Humanos, Viena, 14 a 25 de junio de 1993, Declaracin y Programa de Accin, doc. A/CONF.157/23, prr. 18. UNIFEM, Iniciativas Presupuestales sensibles al gnero en Amrica Latina y el Caribe.

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CAPTULO 4

interpretativos crea nuevos significados, es un sitio de produccin cultural y discursiva en donde las relaciones de gnero se configuran, re-significan y re-codifican.128 Para superar esta situacin no basta con que se reconozca el principio de equidad entre hombres y mujeres en las normas jurdicas, ya que revertir la condicin discriminada en que estructural, histrica y/o coyunturalmente se encuentra la mujer demanda que se adopten muchos otros tipos de medidas; entre las cuales destacan, en particular, las polticas pblicas. El reto consistir entonces, no solo en que se asegure la participacin de las mujeres en la elaboracin de las polticas pblicas en todos los niveles, sino que stas a su vez respondan a los intereses de mujeres y hombres por igual. La perspectiva de gnero introducida en la poltica pblica promueve la modificacin de los patrones de conducta que operan como elementos que dificultan el ejercicio de los derechos humanos por parte de la mujer. Dota a los gestores de las polticas pblicas de elementos para analizar cules son los factores que impiden a las mujeres el goce de sus derechos y les permite formular respuestas a estos desafos en forma de medidas dirigidas a que el reconocimiento formal de la igualdad de derechos se traslade al mbito material de su vida cotidiana. Las mujeres debe ser parte protagnica de ese proceso. No solo porque es su derecho, sino porque el concepto mismo de democracia como ha dicho el Comit para la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer tendr significacin real y dinmica, adems de un efecto perdurable, solo cuando hombres y mujeres compartan la adopcin de decisiones polticas y cuando los intereses de ambos se tengan en cuenta por igual. 130 Lograr sociedades ms equitativas en trminos sociales y de gnero hace necesario aceptar la necesidad de vincular de manera integral las polticas macro econmicas con las polticas sociales, tomando adems en cuenta que mujeres y hombres no se encuentran en las mismas situaciones, ni cuentan con las mismas oportunidades y opciones. As ser igualmente imprescindible adoptar polticas e intervenciones enfocadas y afirmativas para asegurar la equidad en los resultados.131 Las polticas pblicas con sensibilidad al gnero asumen que las instituciones estatales son protagonistas claves en la construccin de los gneros y que, por ello, es posible trabajar en favor de una reversin de las situaciones de inequidad y de desigualdad entre varones y mujeres.132 Partiendo de la constatacin de desigualdades entre varones y mujeres estas polticas deben propender a (i) modificar las relaciones de poder que afectan a las mujeres erradicando de sus vidas todas las expresiones de la violencia basada en el gnero,

128 130 131 132

LAMAS, Alicia. Op. Cit. p. 16. Comit para la eliminacin de todas las formas de discriminacin contra la mujer: observacin general 23, 16 perodo de sesiones, 31 de enero de 1997, prrafo 14. LAMAS, Alicia. Op. Cit. p. 12. dem, p. 14.

CAPTULO 4

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(ii)

asegurar su acceso a recursos, servicios de salud y educacin, as como

(iii) implementar en su favor acciones positivas dirigidas a fortalecer su participacin poltica y en la toma de decisiones. Las polticas pblicas sensibles al gnero demandan, adicionalmente, desarrollar estrategias transversales dirigidas a asegurar la igualdad de oportunidades entre varones y mujeres, en todos los sectores y organismos estatales con capacidad de decisin, y la integracin de esta perspectiva en la ejecucin de todas las medidas que afectan a la sociedad. La transversalizacin de las polticas pblicas desde un enfoque de derechos y de gnero constituye una de las mejores herramientas para encarar la naturaleza multicausal de la pobreza, la inequidad en la distribucin de oportunidades y capacidades, y la discriminacin de gnero.

Captulo 5

ESTNDARES QUE SE DEBEN TENER EN CUENTA AL FORMULAR Y GESTIONAR UNA POLTICA PBLICA

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5.1 Los mandatos constitucionales y el control de convencionalidad

Ninguna poltica pblica aplicada en el Per puede ignorar dos hechos capitales. El primero es que, de conformidad con el artculo 55 de la Constitucin, los tratados celebrados por el Estado y en vigor forman parte del derecho nacional. Tras su ratificacin por el Estado, se integran plenamente en el ordenamiento jurdico interno, y pasan a constituir derecho vlido, eficaz y, en consecuencia, inmediatamente aplicable al interior del Estado133. En segundo lugar, de acuerdo con la Cuarta Disposicin Final de la Constitucin, los derechos y libertades fundamentales que se encuentran reconocidos en nuestra Carta Poltica deben se interpretados y tratados por todas las expresiones del poder pblico, obligatoriamente, con arreglo a lo que sealan los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por el Per. An ms, deben ser interpretados y puestos en vigor con arreglo a las decisiones que sobre ellos adopten los tribunales internacionales sobre derechos humanos que hayan sido constituidos por los tratados de los que el Per sea parte134. En lnea con este mandato, el artculo V del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal Constitucional (CPC), establece que: El contenido y alcances de los derechos constitucionales protegidos por los procesos regulados en el presente Cdigo deben interpretarse de conformidad con la Declaracin Universal de Derechos Humanos, los tratados sobre derechos humanos, as como de las decisiones adoptadas por los tribunales internacionales sobre derechos humanos constituidos segn tratados de los que el Per es parte. Son mltiples las oportunidades en que el Tribunal Constitucional ha subrayado esto; y agregado que los jueces, y en general, todas las autoridades del Estado peruano estn en la obligacin de interpretar tales derechos, y los deberes y prohibiciones que les son consustanciales, no solo a la luz de lo que seala la Constitucin, sino principalmente lo que sealan los tratados internacionales. As, por ejemplo, ha sealado que El mandato imperativo derivado de la interpretacin de los derechos humanos implica, entonces, que toda actividad pblica debe considerar la aplicacin directa de normas consagradas en tratados internacionales de derechos humanos, as como en la jurisprudencia de las instancias internacionales a las que el Per se encuentra suscrito.135 [nfasis agregado] Ha dicho tambin que Los tratados constituyen parmetros de interpretacin de los derechos reconocidos por la constitucin, lo que implica que los conceptos, alcances y mbitos de proteccin explicitados en dichos tratados, constituyen parmetros que deben contribuir, de ser el
133 134 135 Tribunal Constitucional, sentencia del 8 de noviembre de 2005, recada en el Exp. Nro. Exp. N. 5854-2005-PA/TC, FJ. 22. Cuarta Disposicin Final y Transitoria de la Constitucin y artculo V del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal Constitucional. Tribunal Constitucional, sentencia del 12 de agosto de 2005, recada en el Exp. Nro.04677-2005-HC, FJ.11.

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CAPTULO 5

caso, al momento de interpretar un derecho constitucional. Todo ello, claro est, sin perjuicio de la aplicacin directa que el tratado internacional tiene debido a que forma parte del ordenamiento peruano.136 Toda actividad pblica ha sido la expresin empleada por el mximo interprete de la Constitucin, para referirse todas las manifestaciones del poder pblico, agregando a continuacin que stas deben sujetarse imperativamente a los estndares establecidos por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Estos estndares no se contraen solamente a lo que establecen los tratados internacionales en materia de derechos humanos - de los que el Per es parte - sino que incluyen tambin la jurisprudencia que sobre tales tratados ha sido proferida por los rganos internacionales de proteccin de los derechos humanos.137 A continuacin se describirn, a guisa de ejemplo, algunos de estos estndares desarrollados a travs de las Observaciones Generales (OG) elaboradas tanto por el Comit de Derechos Humanos de Naciones Unidas, como por el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de la misma organizacin, encargados de supervisar el cumplimiento del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos (PIDCP) y del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (PIDESC), respectivamente.

5.2 Estndares de derechos humanos que deben tenerse presentes al disear e implementar polticas pblicas en materia de derechos civiles y polticos Nombre del Derecho
DERECHO A LA VIDA PIDCP, artculo 6140

En qu consiste
? Toda persona tiene

Obligaciones de los Estados139

? Abstenerse de privar arbitrariamente la vida

el derecho inherente a la vida, y la salvaguarda de este derecho es indispensable para el goce de los dems derechos humanos. Nadie puede ser privado arbitrariamente de ella141.

de nadie.
? Implementar las medidas necesarias para

protegerla y preservarla.
? Abstenerse de extender el uso e imposicin de

la pena de muerte para delitos para los que no estaba considerado previamente142. ? Proteger la vida frente a ejecuciones extrajudiciales, desapariciones forzosas, uso abusivo de la fuerza o cualquier otra forma atentatoria contra este derecho. ? Evitar las guerras, los actos de genocidio y

136 137 138

139 140 141 142

Tribunal Constitucional, sentencia del 7 de febrero de 2001, recada en el Exp. Nro. 01124-2001-AA, FJ.9. Tribunal Constitucional, sentencia del 29 de noviembre de 2005, recada en el Exp. Nro. 04587-2004-AA, FJ.44. El Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (CESCR) es el rgano de expertos independientes que supervisa la aplicacin del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales por sus Estados Partes. Fue establecido en virtud de la resolucin 1985/17, de 28 de mayo de 1985, del Consejo Econmico y Social de las Naciones Unidas (ECOSOC) para desempear las funciones de supervisin asignadas a este Consejo en la parte IV del Pacto. Entre sus funciones esta la de publicar su interpretacin de las disposiciones del Pacto, en forma de Observaciones Generales. Esta relacin no es exhaustiva sino referencial. Desarrollado a travs de la Observacin General Nro. 6, aprobada por el Comit de Derechos Humanos (CDDHH) en su 16 perodo de sesiones (1982). Convencin Americana sobre Derechos Humanos, art. 4.1. Convencin Americana sobre Derechos Humanos, arts. 4.2 y 4.4.

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dems actos de violencia de masas que causan la prdida arbitraria de vidas humanas.143 ? Controlar y limitar estrictamente las circunstancias y causales en las cuales las autoridades estatales puedan privar de la vida a una persona.144 ? Disminuir la mortalidad infantil y aumentar la esperanza de vida.145 ? Evitar y castigar los actos criminales que entraen la privacin de la vida, as como evitar que sus propias fuerzas de seguridad maten arbitrariamente146. DERECHO A LA INTIMIDAD PIDCP, artculo 17147
? Toda persona tiene ? Adoptar medidas legislativas y de otra ndole

derecho a ser protegida contra ingerencias arbitrarias en su vida privada, su familia, su domicilio o su correspondencia, as como de ataques ilegales contra su honra y reputacin148.

para hacer efectiva la prohibicin de injerencias y ataques por parte de autoridades estatales o de personas fsicas o jurdicas para la proteccin de este derecho149. ? Proteger el derecho a la intimidad de injerencias ilegales o arbitrarias. ? Prohibir la vigilancia por medios electrnicos o de cualquier otra ndole, as como la intervencin y grabacin de conversaciones150. ? Informar al Comit sobre autoridades y rganos establecidos dentro del sistema jurdico del Estado con competencia para autorizar las injerencias previstas en la ley, as como informar en qu forma y por medio de qu rganos las personas interesadas pueden denunciar la violacin del derecho151. ? Respecto al registro personal y corporal, deben tomarse medidas eficaces para garantizar que esos registros se lleven a cabo de manera compatible con la dignidad de la persona registrada152.

143 144 145 146 147 148 149 150 151 152

CDDHH, Obs. Gral. 6, prr. 2. CDDHH, Obs. Gral. 6, prr. 3 CDDHH, Obs. Gral. 6, prr. 5. CDDHH, Obs. Gral. 6, prr. 3. Desarrollado a travs de la Observacin General Nro. 16 del CODDHH, aprobada en su 32 perodo de sesiones (1988). PIDCP, art. 17. CDDHH, Obs. Gral. 16, prr.1. Obs. Gral. 16, prr. 8. Obs. Gral. 16, prr. 6. Obs. Gral. 16, prr.8.

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CAPTULO 5

DERECHO A LA FAMILIA Artculo 23 PIDCP153

? La familia es el

? Asegurar amplia proteccin y asistencia

elemento natural y fundamental de la sociedad y la familia tiene derecho a la proteccin de la sociedad y el Estado154

posible a la familia.
? Adoptar medidas especiales de proteccin y

asistencia a favor de todos los nios y adolescentes. ? Establecer lmites de edad que prohban el empleo a sueldo de mano de obra infantil. ? Establecer polticas de planificacin familiar que sean voluntarias y no discriminatorias. ? Asegurar la igualdad de derechos y de responsabilidades de ambos esposos durante el matrimonio o en caso de disolucin de mismo. ? Salvaguardar el derecho de cada cnyuge a seguir utilizando su propio apellido.155 ? Reconocer en su legislacin y proteger todas los diversos tipos de familia existentes en la sociedad .156
? Respetar y garantizar a todos los individuos

DERECHO A LA IGUALDAD Y NO DISCRIMINACIN PIDCP, artculo 2.1157

? Toda persona tiene

derecho a no ser discriminada, a la igualdad ante la ley y a la igual proteccin de la ley sin ninguna discriminacin.

que se encuentren en su territorio y estn sujetos a su jurisdiccin, los derechos reconocidos en el Pacto, sin distincin alguna de raza, color, sexo, idioma, religin, opinin poltica o de otra ndole, origen nacional o social, posicin econmica, nacimiento o cualquier otra condicin social.158 ? Prohibir la discriminacin de hecho o de derechos sujeta a la normativa de las autoridades pblicas.159 ? Prohibir por ley toda apologa del odio nacional, racial o religioso que constituya incitacin a la discriminacin.160 ? Tomar medidas que aseguren la igualdad de derechos161. ? Asegurar que los esposos tengan igualdad de derechos.162

153 154 155 156 157 158 159 160 161 162

Desarrollado a travs de la Observacin General Nro.19, aprobada por el Comit de Derechos Humanos en su 39 perodo de sesiones (1990). Obs. Gral. 19, prr.1. Obs. Gral.19, prr. 7. Obs. Gral. 19, prr. 2. Desarrollado a travs de la Observacin General Nro.18, aprobada por el Comit de Derechos Humanos en su 37 perodo de sesiones (1989). PIDCP, art. 2.1. Obs. Gral. 19, prr. 12. PIDCP, art.20. Obs. Gral. 19, prr. PIDCP, art.23.

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? Velar porque el contenido de las leyes no sea

discriminatorio163. DERECHO A LA LIBERTAD PERSONAL PIDCP, artculo 9164

? Toda persona tiene ? Respetar el principio de legalidad en materia

derecho a no ser privada de su libertad sino por las causales indicadas previamente en la ley165 y, en este caso, a ser tratada humanamente y con dignidad166.

de detenciones. ? Informar a las personas detenidas acerca de los motivos que justifican la privacin de su libertad. ? Garantizar que las personas detenidas accedan a un recurso efectivo en todos los casos en que aleguen que han sido privadas de libertad arbitrariamente. 167 ? Adoptar medidas para reducir la duracin de la prisin preventiva. 168
? Adoptar las medidas legislativas o de otro tipo

DERECHO A PARTICIPAR EN LA DIRECCIN DE LOS ASUNTOS PBLICOS PIDCP, artculo 25169

? Toda persona tiene

derecho a participar en la direccin de los asuntos pblicos, el derecho a votar y ser elegido, y el derecho a tener acceso a la funcin pblica.

que puedan ser necesarias para garantizar que los ciudadanos puedan gozar de estos derechos. 170 ? Promover la participacin de las personas, directamente o por medio de representantes sin ningn tipo de discriminacin. ? Asegurar elecciones libres, equitativas y peridicas. ? Garantizar el carcter secreto al voto. ? Establecer por ley el derecho a votar en elecciones y referendos, que slo podr ser objeto de restricciones razonables. ? Impedir que la afiliacin a un partido sea considerada condicin o impedimento para votar. 171 ? adoptar medidas eficaces para asegurar que todas las personas que tengan derecho a votar puedan ejercer este derecho. 172 ? Adoptar medidas positivas para superar toda dificultad concreta, como el analfabetismo, las

163 164 165 166 167 168 169 170 171 172

PIDCP, art. 26. Desarrollado a travs de la Observacin General Nro.8, aprobada por el Comit de Derechos Humanos en su 16 perodo de sesiones (1982). PIDCP, art. 9.1. Obs. Gral. 21, prr. 4. PIDCP, art. 2, prr. 3. Obs. Gral. 8, prr. 3. Desarrollado a travs de la Observacin General Nro.25, aprobada por el Comit de Derechos Humanos en su 57 perodo de sesiones (1996). Obs. Gral. 25, prr.1. Obs. Gral. 25, prr. 10. Obs. Gral. 25, prr. 11.

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CAPTULO 5

barreras lingsticas, la pobreza o los obstculos a la libertad de circulacin, que impidan a las personas con derecho de voto ejercer sus derechos en forma efectiva. 173 ? No excluir de postular a una candidatura mediante la imposicin de requisitos irrazonables o de carcter discriminatorio, como el nivel de instruccin, el lugar de residencia o la descendencia, o a causa de su afiliacin poltica. 174

5.3 Estndares de derechos humanos que deben ser tenidos en cuenta al disear e implementar polticas pblicas en materia de derechos econmicos, sociales y culturales Nombre del Derecho
DERECHO A TRABAJAR PIDESC, artculos 6 y 7176

En qu consiste
? Toda persona tiene

Obligaciones de los Estados175

? Brindar orientacin y formacin tcnico-

derecho a trabajar, lo que comprende el derecho a tener la oportunidad de ganarse la vida mediante un trabajo libremente escogido y aceptado177; al goce de condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias que le aseguren, en especial, una remuneracin que proporcione como mnimo a todos los trabajadores un salario equitativo e igual por

profesional.
? Preparar programas, normas y tcnicas para

conseguir un desarrollo econmico, social y cultural constante; alcanzar la ocupacin plena y productiva; y asegurar condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias en materia de salario equitativo, seguridad, igualdad de oportunidades, descanso, higiene179. ? Garantizar a las personas su derecho al trabajo libremente elegido o aceptado, en particular el derecho a no ser privado de trabajo de forma injusta180. ? Asegurar que el acceso al trabajo sea a un trabajo digno; es decir un trabajo que respete los derechos fundamentales de la persona humana, as como los derechos de

173 174 175 176 177 178 179 180

Obs. Gral. 25, prr. 12. Obs. Gral. 25, prr. 15. Esta relacin no es exhaustiva sino referencial. El derecho a trabajar y a condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias ha sido desarrollado a travs de la Observacin General Nro. 18, aprobada por el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas el 24 de noviembre de 2005. PIDESC, art. 6.1. PIDESC, art.7. Obs. Gral. 18, prr. 2. Obs. Gral. 18, prr. 4.

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trabajo de igual valor, sin distinciones de ninguna especie; en particular, asegurando a las mujeres condiciones de trabajo no inferiores a las de los hombres, con salario igual por trabajo igual; condiciones de existencia dignas para ellos y para sus familias; seguridad e higiene en el trabajo; igual oportunidad para todos de ser promovidos, dentro de su trabajo, a la categora superior que les corresponda, sin ms consideraciones que los factores de tiempo de servicio y capacidad; el descanso, el disfrute del tiempo libre, la limitacin razonable de las horas de trabajo y las variaciones peridicas pagadas, as como la remuneracin de los das festivos.178 DERECHO A LA LIBRE SINDICALIZACIN PIDESC, artculo 8185
181 182 183 184 185

los trabajadores en lo relativo a condiciones de seguridad laboral y remuneracin; que ofrezca un ingreso que permita a los trabajadores vivir y asegurar la vida de sus familias; lo mismo que el respecto a la integridad fsica y mental del trabajador en el ejercicio de su empleo. ? Apoyar activamente la incorporacin de personas con discapacidad en el mercado laboral.181 ? Abolir, condenar y luchar contra todas las formas de trabajo forzado182. ? Adoptar las medidas necesarias, tanto legislativas como de otro tipo, para reducir en la mayor medida posible el nmero de trabajadores en la economa informal, obligando a los empleadores a respetar la legislacin laboral y a declarar a sus empleados, permitiendo as a estos ltimos disfrutar de todos los derechos de los trabajadores.183 ? Desarrollar polticas que promuevan y regulen disposiciones laborales flexibles y alternativas que permitan atender razonablemente las necesidades de los trabajadores con discapacidad.184 ? Asegurar que las oportunidades laborales se ofrezcan sin ningn tipo de discriminacin y en igualdad de condiciones.

? Toda persona tiene

? Adoptar medidas legislativas que garanticen

derecho a fundar sindicatos, con sujecin nicamente a los estatutos de la organizacin

la libertad sindical y la proteccin del derecho de sindicacin. ? Abstenerse de ofrecer incentivos especiales para atraer inversin extranjera, que impliquen una limitacin a la libertad

Obs. Gral. 18, prr. 7. Obs. Gral. 18, prr. 8. Obs.Gral. 18, prr. 10. Obs. Gral. 5, prr. 22. El derecho a la libertad sindical es tambin ampliamente desarrollado en los Convenios 87 y 98 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), y su contenido esclarecido a travs de mltiples decisiones adoptadas por su Comit de Libertad Sindical.

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CAPTULO 5

correspondiente, para promover y proteger sus intereses econmicos y sociales; a afiliarse libremente al de su eleccin.186 ? Los sindicatos tienen derecho a funcionar sin obstculos y sin otras limitaciones que las que prescriba la ley y que sean necesarias en una sociedad democrtica en inters de la seguridad nacional o del orden pblico, o para la proteccin de los derechos y libertades ajenos.187 ? Los sindicatos tienen derecho a formar federaciones o confederaciones nacionales y stas a fundar organizaciones sindicales internacionales o a afiliarse a las mismas.188 ? Toda persona tiene derecho a la huelga.189 DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL PIDESC,
186 187 188 189 190 191 192 193 194

sindical de los trabajadores ni al derecho de sindicacin y de negociacin colectiva. ? Reconocer y garantizar que el derecho a la libertad sindical sea ejercida sin discriminacin de ninguna clase debida a la ocupacin, al sexo, al color, a la raza, a las creencias, a la nacionalidad, a las opiniones polticas, etc., no slo a los trabajadores del sector privado de la economa, sino tambin a los funcionarios y a los agentes de los servicios pblicos en general.190 ? Adoptar todas las medidas adecuadas para garantizar que cualquiera que sea la tendencia sindical, los derechos sindicales puedan ejercerse con normalidad, dentro del respeto de los derechos humanos fundamentales y en un clima desprovisto de violencia, presiones, temores y amenazas de toda ndole. 191 ? Abstenerse de toda injerencia indebida en el ejercicio del derecho de las organizaciones de trabajadores y empleadores de elegir libremente a sus representantes. 192 ? Garantizar que la declaracin de ilegalidad de una huelga no corresponda al gobierno sino a un rgano independiente de las partes y que cuente con su confianza. 193

? Toda persona tiene

? Establecer planes basados en contribuciones

derecho a la seguridad social, incluso al seguro social, lo que abarca el derecho a recibir

(como el seguro social) y planes no basados en contribuciones (como la asistencia social o los planes universales)198; incluyendo en este ltimo caso prestaciones de vejez no

PIDESC, art. 8.1.a. PIDESC, art. 8.1.c. PIDESC, art. 8.1.b. PIDESC, art. 8.1.d. Comit de Libertad Sindical de la OIT, Recopilacin de Decisiones (1985), prr. 210. Comit de Libertad Sindical de la OIT, 246 informe, caso nm. 1343, prrafo 394. Comit de Libertad Sindical de la OIT, 286 informe, caso nm. 1655 (Nicaragua), prrs. 277 y 278, c). Comit de Libertad Sindical de la OIT, 281 informe, caso nm. 1598 (Per), prr. 477. Desarrollado a travs de la Observacin General Nro. 20, aprobada por el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas en su 36 perodo de

CAPTULO 5

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artculo 9194

prestaciones, a travs de un sistema de seguridad social, que garantice suficientemente la seguridad del ingreso en los perodos de condiciones econmicas o sociales crticas195; el acceso a la atencin de salud; y el apoyo a la familia, en particular los hijos y adultos a cargo.196 ? Nadie debe ser sometido a una injerencia arbitraria y poco razonable en la cobertura social existente, obtenida ya sea del sector pblico o privado; y el sistema de seguridad social debe ofrecer las mismas oportunidades a las personas de disfrutar de una proteccin suficiente contra los riesgos, proporcionndoles por lo menos la seguridad del ingreso y el acceso a la atencin de salud y las prestaciones familiares.197

contributivas u otras ayudas para personas que al cumplir la edad prescrita fijada en la legislacin nacional, no tengan derecho a disfrutar de la prestacin de la seguridad social y carezcan de otra fuente de ingresos.199 ? Establecer, con carcter general, sistemas de seguros de vejez obligatorios a partir de una edad determinada.200 ? Los sistemas que se establezcan, con independencia de que estn compuestos de uno o varios planes, deben garantizar que categoras pertinentes de la seguridad social puedan tener acceso a ellas201. ? Organizar amplias consultas sobre los riesgos que han de cubrirse con los planes de seguridad social, en particular cuando los recursos son limitados. 202 ? Garantizar que el ejercicio del derecho a la seguridad social se ejercite sin discriminacin y en condiciones de igualdad entre hombres y mujeres.203 ? Prestar especial atencin a las personas y grupos de personas que tradicionalmente han tenido dificultades para ejercer este derecho, en particular las mujeres, los desempleados, los trabajadores marginados, los trabajadores lesionados, las personas con discapacidades, las personas de edad, los nios y personas a cargo, los grupos minoritarios, los refugiados, los solicitantes de asilo, los desplazados internos, los no nacionales, los presos y los detenidos.204

195

196 197 198 199 200 201 202 203 204

La Observacin General 20 del CDESC seala que entre las condiciones econmicas y sociales crticas pueden mencionarse la interrupcin de ingresos por enfermedad, maternidad, accidente o enfermedad de trabajo, vejez, invalidez o discapacidad, muerte u otro factor que escapa al control de una persona o que de otro modo sea incompatible con el principio de la dignidad humana (prr.2). Obs.Gral. 20, prr. 2. Obs.Gral. 20, prr. 9. Obs. Gral. 20, prr. 3. Obs. Gral.6, prr 30. Convenios N 102 y 128 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT). Obs. Gral. 20, prr. 11.a.i. dem. Obs. Gral. 20, prr. 13. Obs. Gral. 20, prr. 15.

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CAPTULO 5

DERECHO A UNA ALIMENTACIN ADECUADA PIDESC, artculo 11205

? Toda persona tiene

? Mejorar los mtodos de produccin,

derecho a estar protegida contra el hambre y a tener acceso fsico y econmico, en todo momento, a la alimentacin. Adecuada206 o a medios para obtenerla.

conservacin y distribucin de alimentos.

? Utilizar de los conocimientos tcnicos y

cientficos. ? Divulgar los principios sobre nutricin. ? Perfeccionar los regmenes agrarios, para lograr una explotacin y utilizacin ms eficaz de las riquezas naturales. ? Adoptar las medidas necesarias para mitigar y aliviar el hambre y garantizar que toda persona que se encuentre bajo su jurisdiccin tenga acceso al mnimo de alimentos esenciales suficientes inocuos y nutritivamente adecuados para protegerla contra el hambre. ? Garantizar la seguridad alimentaria (incluso de generaciones futuras) y la nutricin para todos. ? Formular polticas e indicadores correspondientes Identificar los recursos disponibles para cumplir los objetivos y la manera ms eficaz de aprovecharlos. ? Garantizar que las actividades del sector privado y de la sociedad civil sean conformes con el derecho a la alimentacin. ? Alimentacin de los infantes y nios. ? Disponibilidad de alimentos en cantidad y calidad suficientes para satisfacer las necesidades alimentarias de los individuos, sin sustancias nocivas, y aceptables para una cultura determinada; la accesibilidad de esos alimentos en formas que sean sostenibles y que no dificulten el goce de otros derechos humanos.
? Asegurar la atencin primaria bsica en

DERECHO A LA SALUD PIDESC, artculo 12207

205 206

? Toda persona tiene

derecho a disfrutar del ms alto nivel posible de salud fsica y mental.208

salud.
? Garantizar el acceso a los centros, bienes y

servicios de salud sobre una base no discriminatoria.

Desarrollado a travs de la Observacin General Nro. 12, aprobada por el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas en su 20 perodo de sesiones (1999). El derecho a la alimentacin adecuada no debe interpretarse, en forma estrecha o restrictiva asimilndolo a un conjunto de caloras, protenas y otros elementos nutritivos concretos.

CAPTULO 5

99

? El derecho a la salud

? Facilitar medicamentos esenciales, segn la

abarca una amplia gama de factores socioeconmicos que promueven las condiciones merced a las cuales las personas pueden llevar una vida sana, y hace ese derecho extensivo a los factores determinantes bsicos de la salud, como la alimentacin y la nutricin, la vivienda, el acceso a agua limpia potable y a condiciones sanitarias adecuadas, condiciones de trabajo seguras y sanas y un medio ambiente sano.209 ? Este derecho entraa libertades y derechos. Entre las primeras figura el derecho de toda persona a controlar su salud y su cuerpo, con inclusin de la libertad sexual y gensica, y el derecho a no padecer injerencias, como el derecho a no ser sometido a torturas ni a tratamientos y experimentos mdicos
207 208 209 210 211 212 213 214 215

definicin de la OMS.
? Distribuir equitativamente las instalaciones,

bienes y servicios de salud.211 ? Brindar capacitacin adecuada al personal del sector de la salud, en materia de salud y derechos humanos.212 ? Abstenerse de denegar o limitar el acceso igual de todas las personas, incluidos, los presos o detenidos, los representantes de las minoras, los solicitantes de asilo o los inmigrantes ilegales, a los servicios de salud preventivos, curativos y paliativos Abstenerse de imponer prcticas discriminatorias como poltica de Estado. ? Abstenerse de imponer prcticas discriminatorias en relacin con el estado de salud y las necesidades de la mujer.213 ? Reducir la mortalidad infantil y la mortinatalidad. ? Prevenir y tratar las enfermedades epidmicas y endmicas. Mejorar la vigilancia epidemiolgica y la reunin de datos desglosados, la ejecucin o ampliacin de programas de vacunacin y otras estrategias de lucha contra las enfermedades infecciosas.214 ? Crear condiciones que aseguren asistencia mdica y servicios mdicos.215 ? Adoptar medidas para mejorar la salud infantil y materna, los servicios de salud sexuales y gensicos, incluido el acceso a la planificacin de la familia, la atencin anterior y posterior al parto, los servicios obsttricos de urgencia y el acceso a la

Desarrollado a travs de la Observacin General Nro. 14, aprobada por el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas en su 22 perodo de sesiones (2000). PIDESC, art. 12, prr. 1. Obs. Gral 14, prs. 4 y 11. Obs. Gral. 14, prr. 8. Obs.Gral.14, prr. 43. Obs.Gral.14, Prr. 44. Obs. Gral. 14, Prr. 34. Obs. Gral.14, prr. 16 e inciso c) del prrafo 2 del art.12 del PIDESC Obs. Gral. 14, prr. 17 e inciso d) del prrafo 2 del art.12 del PIDESC

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CAPTULO 5

no consensuales. Entre los segundos figura el derecho de toda persona a un sistema de proteccin de la salud que brinde a las personas oportunidades iguales para disfrutar del ms alto nivel posible de salud.210

informacin, as como a los recursos necesarios para actuar con arreglo a esa informacin216. ? Adoptar medidas preventivas en lo que respecta a los accidentes laborales y enfermedades profesionales velar por el suministro adecuado de agua limpia potable y crear condiciones sanitarias bsicas. ? Prevenir y reducir la exposicin de la poblacin a sustancias nocivas u otros factores ambientales perjudiciales que afectan directa o indirectamente a la salud de los seres humanos.217 Mejorar y fomentar la participacin de la poblacin en la prestacin de servicios mdicos preventivos y curativos y, en particular, la participacin en las decisiones polticas relativas al derecho a la salud, adoptadas en los planos comunitario y nacional.218 ? Incorporar la perspectiva de gnero en las polticas, planificacin, programas e investigaciones en materia de salud.219 ? Identificar los pertinentes indicadores y bases de referencia del derecho a la salud en las estrategias nacionales.220
? Garantizar la educacin bsica o de nivel

DERECHO A LA EDUCACIN PIDESC, artculos 13 al 15221

? Toda persona tiene

derecho a una educacin que est orientada al pleno desarrollo de la personalidad humana y del sentido de dignidad, as como que fortalezca el respeto por los derechos humanos y las libertades fundamentales. La

primario gratuita, obligatoria y universal.

? Asegurar el acceso a las instituciones y

programas de enseanza pblicos sin discriminacin alguna. ? Adoptar y aplicar una estrategia nacional de educacin que abarque la enseanza secundaria, superior y fundamental. ? Garantizar la libre eleccin de la educacin sin la intervencin del Estado ni de terceros. ? Asegurar la capacitacin de todas las personas para participar efectivamente en

216 217 218 219 220 221

Obs. Gral. 14, prr. 14 e inciso a) del prrafo 2 del art.12 del PIDESC Obs. Gral. 14, prr. 15 e inciso b) del prrafo 2 del art.12 PIDESC Obs. Gral. 14, prr. 17 e inciso d) del prrafo 2 del art.12 PIDESC Obs. Gral. 14, prr. 20. Obs. Gral. 14, prr. 57. Desarrollado a travs de la Observaciones Generales Nros. 11 y 13, aprobadas por el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas en sus 20 y 21 perodo de sesiones (1999), respectivamente.

CAPTULO 5

101

educacin debe capacitar a todas las personas para participar efectivamente en una sociedad libre, favorecer la comprensin, la tolerancia y la amistad entre todas las naciones y entre todos los grupos raciales, tnicos y religiosos.

una sociedad libre.

? Favorecer la comprensin y la tolerancia. ? Asegurar que la enseanza tcnico-

profesional se entienda como un elemento integral de todos los niveles de enseanza que capacita a los estudiantes en conocimientos y competencias que contribuyen a su desarrollo personal y que acrecienta la productividad de sus familias y comunidades. ? Garantizar que la enseanza superior sea accesible a todos pero sobre la base de la capacidad de cada uno. ? Garantizar la libertad acadmica de alumnos y docentes. ? Garantizar la autonoma de las instituciones de enseanza superior. ? Respetar la libertad de los particulares para establecer y dirigir instituciones de enseanza. ? Adoptar medidas positivas orientadas a reducir o eliminar la discriminacin entre sexos en matera de educacin. ? Velar por una educacin que se oriente hacia el pleno desarrollo de la personalidad humana. ? Elaborar planes de estudio flexibles e idneos para alumnos de todas las edades. ? Formular una estrategia global de desarrollo de su sistema escolar, la cual debe abarcar la escolarizacin en todos los niveles y debe contar con indicadores y criterios de referencia relativos al derecho a la educacin. ? Alentar activamente a las escuelas a introducir mtodos "positivos", no violentos, de disciplina escolar. ? Adoptar medidas para que la educacin sea culturalmente aceptable para las minoras y las poblaciones indgenas. ? Reducir las tasas de desercin escolar de los nios de todas las comunidades, en

102

CAPTULO 5

particular de las comunidades afectadas, prestando especial atencin a la situacin de las nias. DERECHO A UNA VIVIENDA ADECUADA PIDESC, artculo 11.1222
? Toda persona tiene ? Adoptar una estrategia nacional de vivienda,

derecho a un nivel de vida adecuado para si y su familia, incluso () vivienda adecuada223. ? Vivienda adecuada significa disponer de un lugar donde poder aislarse si se desea, un espacio adecuado, seguro, iluminado, ventilado y con infraestructura bsica como servicios bsicos a un costo razonable224. ? Toda persona tiene derecho a estar protegida legalmente contra el desahucio o los desalojos forzosos. ? Todos los beneficiarios del derecho a una vivienda adecuada deberan tener acceso permanente a recursos naturales y comunes, a agua potable, a energa para la cocina, la calefaccin y el alumbrado, a instalaciones sanitarias y de aseo, de almacenamiento de alimentos, de

garantizando que tal estrategia refleje una consulta extensa con todas las personas afectadas y su participacin, incluidas las personas que no tienen hogar, las que estn alojadas inadecuadamente y sus representantes.225 ? Adoptar medidas para garantizar que el porcentaje de los gastos de vivienda sean, en general, conmensurados con los niveles de ingreso. ? Crear subsidios de vivienda para los que no pueden costearse una vivienda, as como formas y niveles de financiacin que correspondan adecuadamente a las necesidades de vivienda. ? Proteger por medios adecuados a los inquilinos contra niveles o aumentos desproporcionados de los alquileres.226 ? Garantizar que tanto las disposiciones como las polticas de vivienda tengan en cuenta a los grupos desfavorecidos como las personas de edad, los nios, los incapacitados fsicos, los enfermos terminales, los individuos VIH positivos, las personas con problemas mdicos persistentes, los enfermos mentales, las vctimas de desastres naturales, las personas que viven en zonas en que suelen producirse desastres, y otros grupos de personas227. ? Otorgar la debida prioridad a los grupos sociales que viven en condiciones desfavorables concedindoles una atencin especial, asegurando que las polticas y la

222 223 224 225 226 227

Desarrollado a travs de las Observaciones Generales Nros. 4 y 7 del CDESC. PIDESC, art. 11.1. Obs.Gral 4, prr.7. Obs.Gral.4, prr. 12. Obs.Gral 4, prr. 8.c. Obs. Gral 4, prr. 8.e.

CAPTULO 5

103

eliminacin de desechos, de drenaje, a servicios de emergencia, acceso a opciones de empleo y escuelas.

legislacin no sean destinadas a beneficiar a los grupos sociales ya aventajados a expensas de los dems.228 ? Conferir seguridad jurdica en la tenencia de hogares. Los desalojos forzados son prima facie incompatibles con el Pacto . ? Garantizar que los desalojos se lleven a cabo de manera permitida por una legislacin compatible con el Pacto y que las personas afectadas dispongan de todos los recursos jurdicos apropiados . ? Crear subsidios de vivienda para garantizar que el porcentaje de los gastos de vivienda sean acodes con el nivel de ingreso231.
? Garantizar el acceso a la cantidad esencial

DERECHO AL AGUA PIDESC, artculos 11 y 12232

? Todas las personas

tienen derecho a disponer de agua suficiente, salubre, aceptable, accesible y asequible para el uso personal y domstico; y este derecho es una de las garantas indispensables para asegura un nivel de vida adecuado233. ? El derecho al agua entraa tanto libertades como derechos. Las libertades son el derecho a mantener el acceso a un suministro de agua necesario para ejercer el

mnima de agua que sea suficiente y apta para el uso personal y domstico. En ningn caso puede privarse a una persona de ese nivel mnimo. ? Asegurar el derecho de acceso al agua sin discriminacin, en especial a los grupos vulnerables o marginados.237 ? Garantizar el acceso fsico a agua salubre a una distancia razonable del hogar. ? Velar por una distribucin equitativa de todas las instalaciones y servicios de agua disponibles. ? Adoptar y aplicar una estrategia y un plan de accin nacionales sobre el agua para toda la poblacin; los mismos que deben ser elaborados y peridicamente revisados en base a un proceso participativo y transparente; previndose mtodos como el establecimiento de indicadores y niveles de

229

230 231 232 233 234 235 236 237

El trmino "desalojos forzosos" se define como el hecho de hacer salir a personas, familias y/o comunidades de los hogares y/o las tierras que ocupan, en forma permanente o provisional, sin ofrecerles medios apropiados de proteccin legal o de otra ndole ni permitirles su acceso a ellos. Sin embargo, la prohibicin de los desalojos forzosos no se aplica a los desalojos forzosos efectuados legalmente y de acuerdo con las disposiciones de los Pactos Internacionales de Derechos Humanos. Observacin General 7, prr. 3. Obs. Gral. 7, prr. 11. Obs. Gral. 7, prr. Desarrollado a travs de la Observacin General Nro. 15, aprobada por el CDESC en su 29 perodo ordinario de sesiones (2002). Obs.Gral. 15, prr. 2. Obs. Gral.15, prr.10. Obs.Gral. 15, prr. 11. Obs.Gral. 15, prr. 12. Obs. Gral. 15, prr. 13.

104

CAPTULO 5

derecho al agua y el derecho a no ser objeto de injerencias. En cambio, los derechos comprenden el derecho a un sistema de abastecimiento y gestin del agua que ofrezca a la poblacin iguales oportunidades de disfrutar del derecho al agua.234 ? El agua debe tratarse como un bien social y cultural, y no fundamentalmente como un bien econmico. El modo en que se ejerza el derecho al agua tambin debe ser sostenible, de manera que este derecho pueda ser ejercido por las generaciones actuales y futuras.235 ? El abastecimiento de agua de cada persona debe ser continuo y suficiente para los usos personales y domsticos.236

referencia.
? Velar por el acceso a unos servicios de

saneamiento adecuados.238 ? Velar que el acceso de los pueblos indgenas a los recursos de agua en sus tierras ancestrales sea protegido de toda transgresin y contaminacin ilcitas; y facilitar recursos para que planifiquen, ejerzan y controlen su acceso al agua.239 ? Abstenerse de interferir directa o indirectamente en el ejercicio del derecho al agua; en particular, abstenerse de toda prctica o actividad que deniegue o restrinja el acceso al agua potable en condiciones de igualdad, inmiscuirse arbitrariamente en los sistemas consuetudinarios o tradicionales de distribucin del agua, de reducir o contaminar ilcitamente el agua.240 ? Impedir a terceros que menoscaben en modo alguno el disfrute del derecho al agua; y por terceros se entender particulares, grupos, empresas y otras entidades, as como quienes obren en su nombre. Obligacin que comprende, entre otras cosas, la adopcin de las medidas legislativas o de otra ndole que sean necesarias y efectivas para impedir, por ejemplo, que terceros denieguen el acceso al agua potable en condiciones de igualdad y contaminen o exploten en forma no equitativa los recursos de agua, con inclusin de las fuentes naturales, los pozos y otros sistemas de distribucin de agua241. ? Garantizar un acceso sostenible a los recursos hdricos con fines agrcolas para el ejercicio del derecho a una alimentacin adecuada. ? Asignar los recursos de agua y las inversiones en el sector del agua faciliten el acceso al agua a todos los miembros de la sociedad sin discriminacin de ningn tipo.242

238 239 240 241 242

Obs. Gral. 15, prr. 37. Obs. Gral. 15, prr. 16.d. Obs. Gral. 15, prr. 21. Obs. Gral. 15, prr. 23. Obs. Gral. 15, prr. 14.

CAPTULO 5

105

? Adoptar estrategias y programas amplios e

integrados para velar por que las generaciones presentes y futuras dispongan de agua suficiente y salubre. Entre esas estrategias y esos programas podran figurar: a) reduccin de la disminucin de los recursos hdricos por extraccin insostenible, desvo o contencin; b) reduccin y eliminacin de la contaminacin de las cuencas hidrogrficas y de los ecosistemas relacionados con el agua por radiacin, sustancias qumicas nocivas y excrementos humanos; c) vigilancia de las reservas de agua; d) seguridad de que los proyectos de desarrollo no obstaculicen el acceso al agua potable; e) examen de las repercusiones de ciertas actividades que pueden afectar la disponibilidad del agua y en las cuencas hidrogrficas de los ecosistemas naturales, como los cambios climticos, la desertificacin y la creciente salinidad del suelo, la deforestacin y la prdida de biodiversidad; f) aumento del uso eficiente del agua por parte de los consumidores; g) reduccin del desperdicio de agua durante su distribucin; h) mecanismos de respuesta para las situaciones de emergencia; e i) creacin de instituciones competentes y establecimiento de disposiciones institucionales apropiadas para aplicar las estrategias y los programas243. ? Garantizar el acceso a la cantidad esencial mnima de agua que sea suficiente y apta para el uso personal y domstico y prevenir las enfermedades. ? Asegurar el derecho de acceso al agua y las instalaciones y servicios de agua sobre una base no discriminatoria, en especial a los grupos vulnerables o marginados ? Garantizar el acceso fsico a instalaciones o servicios de agua que proporcionen un

243

Obs. Gral. 15, prr. 28.

106

CAPTULO 5

suministro suficiente y regular de agua salubre; que tengan un nmero suficiente de salidas de agua para evitar unos tiempos de espera prohibitivos; y que se encuentren a una distancia razonable del hogar. ? Velar por que no se vea amenazada la seguridad personal cuando las personas tengan que acudir a obtener el agua. ? Velar por una distribucin equitativa de todas las instalaciones y servicios de agua disponibles. ? Adoptar y aplicar una estrategia y un plan de accin nacionales sobre el agua para toda la poblacin; la estrategia y el plan de accin debern ser elaborados y peridicamente revisados en base a un proceso participativo y transparente; debern prever mtodos, como el establecimiento de indicadores y niveles de referencia que permitan seguir de cerca los progresos realizados; el proceso mediante el cual se conciban la estrategia y el plan de accin, as como el contenido de ambos, debern prestar especial atencin a todos los grupos vulnerables o marginados. ? Vigilar el grado de realizacin, o no realizacin, del derecho al agua. ? Poner en marcha programas de agua destinados a sectores concretos y de costo relativamente bajo para proteger a los grupos vulnerables y marginados. Adoptar medidas para prevenir, tratar y controlar las enfermedades asociadas al agua, en particular velando por el acceso a unos servicios de saneamiento adecuados.244 DERECHO A LA LIBRE DETERMINACIN
244 245 246 247

? Todos los pueblos

? Promover el ejercicio del derecho a la libre

tienen el derecho de establecer libremente su condicin poltica,

determinacin y respetarlo.
? Respetar el principio de beneficio recproco

de la cooperacin internacional.247

Obs. Gral. 15, prr. 37. Desarrollado a travs de la Observacin General Nro. 12 aprobado por el CDESC en su 21 perodo de sesiones (1984). PIDESC, artculo 1, prr. 2. Obs. Gral. 12, prr. 5.

CAPTULO 5

107

PIDESC, artculo 1 245

proveer a su desarrollo econmico, social y cultural, as como disponer libremente de sus riquezas y recursos naturales246. ? Se trata de un derecho inalienable de todos los pueblos y comporta que, en ningn caso, pueda privarse a un pueblo de sus propios medios de subsistencia.
? Toda persona tiene

? Adoptar medidas positivas para facilitar el

ejercicio y respeto del derecho de los pueblos a la libre determinacin248. ? Abstenerse de intervenir en los asuntos internos de otros Estados.249

DERECHO A PARTICIPAR DE LA VIDA CULTURAL, A GOZAR DE LOS BENEFICIOS DEL DESARROLLO CIENTFICO Y A LA PROTECCION DE LOS DERECHOS DE AUTOR PIDESC, artculo 15250

? Abstenerse de interferir directa o

derecho a tomar parte libremente en la vida cultural de la comunidad, a gozar de las artes y a participar en el progreso cientfico y en los beneficios que de l resulten.251 ? Toda Persona tiene derecho a beneficiarse de los intereses materiales y morales que le correspondan por razn de las producciones cientficas, literarias o artsticas de que sea autora.252

indirectamente en el disfrute del derecho a beneficiarse de la proteccin de los intereses morales y materiales del autor. ? Adoptar medidas para impedir que terceros interfieran en los intereses morales y materiales de los autores. ? Adoptar medidas adecuadas de carcter legislativo, administrativo, presupuestario, judicial, promocional o de otra ndole con miras a lograr la plena aplicacin del derecho.253 ? Adoptar las medidas necesarias para la conservacin, desarrollo y difusin de la cultura254. ? Adoptar las medidas necesarias para la conservacin, desarrollo y difusin de la ciencia. ? Respetar la libertad de investigacin cientfica. ? Respetar el derecho humano de los autores a beneficiarse de la proteccin de sus intereses morales y materiales, entre otras cosas abstenindose de violar el derecho de los

248 249 250 251 252 253 254

Obs. Gral. 12, prr. 6. Obs. Gral. 12, prr. 7. Desarrollado a travs de la Observacin General Nro. 17 aprobada por el CDESC el 21 de noviembre de 2005. PIDESC, artculo 15.1. Obs. Gral. 17, p Obs. Gral. 17, prr. 28. PIDESC, artculo 15.2.

108

CAPTULO 5

autores a ser reconocidos como los creadores de sus producciones cientficas, literarias o artsticas y a oponerse a toda deformacin, mutilacin u otra modificacin de sus producciones, o a cualquier otra accin que atente contra stas, que sera perjudicial para su honor o reputacin. ? Abstenerse de interferir injustificadamente en los intereses materiales de los autores, que son necesarios para que los autores puedan gozar de un nivel de vida adecuado. ? Asegurar la proteccin efectiva de los intereses morales y materiales de los autores contra las infracciones cometidas por terceros. En particular, impedir que terceros infrinjan el derecho de los autores de reivindicar la autora de sus producciones cientficas, literarias o artsticas, y que deformen, mutilen o modifiquen dichas producciones o realicen cualquier otra accin que atente contra las mismas de manera que cause perjuicio al honor o reputacin del autor. ? Impedir que terceros menoscaben los intereses materiales que les correspondan a los autores respecto de sus producciones. Para ello, deben impedir el uso no autorizado de producciones cientficas, literarias o artsticas fcilmente accesibles o reproducibles con tecnologas modernas de comunicacin o reproduccin, por ejemplo estableciendo sistemas de administracin colectiva de los derechos de los autores, o aprobando leyes que dispongan que los usuarios deben informar a los autores del uso que se da a sus producciones y ofrecerles una remuneracin adecuada. ? Velar por que los autores reciban una indemnizacin adecuada de terceros por los perjuicios irrazonables que hayan sufrido como consecuencia del uso no autorizado de sus producciones.255
255 Obs. Gral. 17, parrs. 30 y 31.

Captulo 6

EL PAPEL DE LOS INDICADORES DE PROGRESO EN EL SEGUIMIENTO Y EVALUACIN DE POLTICAS PBLICAS CON UN ENFOQUE DE DERECHOS

CAPTULO 6

111

Los Estados estn obligados a vigilar eficazmente la realizacin de los derechos humanos. Para vigilar el progreso hacia la realizacin de cada derecho, los Estados deben determinar los factores y las dificultades que obstaculizan el cumplimiento de sus obligaciones. Para asistir en este proceso de vigilancia, las estrategias o planes de accin adoptadas por las autoridades deben contener indicadores de progreso sobre cada derecho; y el objeto de estos indicadores consistir en vigilar, en los planos nacional, regional y local, las obligaciones que el Estado asumi en virtud de la ratificacin las normas internacionales de derechos humanos que reconocen estos derechos. Estos indicadores de progreso deben (i) (ii) Referirse a las obligaciones del Estado con arreglo al derecho internacional; Referirse a los distintos componentes del derecho;

(iii) desglosarse segn los mbitos de discriminacin prohibidos y (iv) abarcar a todas las personas que vivan en la jurisdiccin territorial del Estado o que se encuentren bajo su control, distinguiendo la forma diferenciada en que - en particular quienes viven en condicin de vulnerabilidad - disfrutan (o no) de sus respectivos derechos. Los indicadores de progreso deberan, a su vez, estar referidos a las obligaciones de comportamiento y de resultado que competen al Estado. Las obligaciones de resultado exigen que los Estados garanticen en la prctica el ejercicio efectivo de todos los derechos humanos. En el caso de los derechos econmicos, sociales y culturales, adems de las obligaciones de respeto, proteccin y cumplimiento, las obligaciones de resultado contemplarn tambin las obligaciones de garantizar el ejercicio pleno de los derechos de manera progresiva y asegurar los niveles esenciales de los derechos. Las obligaciones de comportamiento estn referidas a la forma en que se hacen efectivos los derechos. En particular, la forma como ste - a travs de sus acciones u omisiones - cumple sus obligaciones de respetar, proteger y cumplir o poner en prctica los derechos, adems de no discriminar y adoptar medidas, hasta el mximo de sus recursos, para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos. Los indicadores pueden ser cuantitativos o cualitativos. Los indicadores cuantitativos son datos estadsticos o numricos pertinentes que muestran o explican las circunstancias que prevalecen en un lugar determinado y en un momento concreto.256 Los indicadores cualitativos se utilizan para mostrar o explicar las circunstancias que prevalecen en relacin con los derechos bajo examen. No son de ndole numrica, aunque reflejan con mayor detenimiento, pero de
256 MCGRANAHAN, Donald; PIZARRO, Eduardo; RICHARD, Claude. Medicin y Anlisis del desarrollo socioeconmico: un estudio sobre los indicadores internacionales y las interrelaciones cuantitativas de los componentes del desarrollo econmico y social. Ginebra, Instituto de Investigaciones de las Naciones Unidas para el Desarrollo Social, 1985. Citado en Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. Los derechos econmicos, sociales y culturales. Manual para las Instituciones de Derechos Humanos. Op. Cit., pg. 66.

112

CAPTULO 6

forma ms subjetiva, evaluaciones de diferentes situaciones. Se pueden llevar a cabo en base a entrevistas, observaciones directas de campo sobre procesos y prcticas, la realizacin de exmenes acerca del contenido de estudios o informes, el anlisis del contenido de leyes, reglamentos, planes de accin, proyectos de ley y decisiones judiciales, o la forma como stos son aplicados, contrastando su adecuacin y compatibilidad con las obligaciones relativas a los derechos y las repercusiones que producen sobre stos.257 Una vez identificados los indicadores pertinentes, se debe establecer los niveles nacionales de referencia apropiados respecto de cada indicador. La existencia de indicadores y niveles de referencia - nacionales, regionales y/o locales - permite determinar los objetivos que puedan alcanzarse durante un determinado perodo; y, sobre esta base, utilizar los niveles de referencia para vigilar el grado en que se ha hecho efectivo el derecho durante ese lapso de tiempo, determinando si alcanz o no los niveles de referencia, as como las dificultades que conspiraron contra ello. La Comisin Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) ha hecho un significativo aporte en este campo que nos interesa destacar. En efecto, por encargo de la Asamblea General de la OEA del ao 2005258, la CIDH elabor un conjunto de lineamientos dirigidos a permitir la evaluacin y monitoreo de los derechos econmicos, sociales y culturales previstos en el Protocolo Adicional a la Convencin Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador). Lineamientos que resultan tiles para evaluar el cumplimiento o incumplimiento de las obligaciones positivas, inmediatas o progresivas que fija la Convencin. Partiendo del modelo de indicadores propuestos en el mbito de la ONU, la CIDH ha definido tres tipos de indicadores: los indicadores estructurales; los de proceso y los de resultado. (i) Los indicadores estructurales procuran medir las medidas que el Estado ha dispuesto para implementar los derechos: cmo esta organizado el aparato institucional y el sistema legal del Estado para cumplir con sus obligaciones; o si existen o no medidas, normas jurdicas, estrategias, planes, programas o polticas, o si se han creado agencias pblicas, destinadas a implementar los derechos. No requieren normalmente de una base de referencia ya que, por lo general, admiten slo una respuesta afirmativa o negativa (existen o no existen medidas, leyes, etc.: si/no). Los indicadores de proceso miden la calidad y magnitud de los esfuerzos llevados a cabo para implementar los derechos: alcance, cobertura y contenido de las estrategias, planes, programas, o polticas u otras actividades e intervenciones especficas encaminadas al logro de metas que corresponden a la realizacin de un determinado derecho. Su lectura demanda una base de referencia o metas, planteada en base a cifras o porcentajes.

(ii)

(iii) Los indicadores de resultado persiguen medir el impacto real de las estrategias, programas, intervenciones del Estado; y constituyen un indicio de cmo impactan esas acciones pblicas sobre aquellos aspectos que definen el grado de efectividad de un derecho.259
257 258 259 dem. Organizacin de Estados Americanos (OEA), resolucin AG/RES. 2074 (XXXV-O/05). Comisin Interamericana de Derechos Humanos (CIDH). Lineamientos para la elaboracin de indicadores de progreso en materia de derechos econmicos, sociales y culturales. OEA/Ser.L/V/II.132. Doc. 14.rev.1, 2008, Washington, pg. 13.

CAPTULO 6

113

En el cuadro siguiente se exponen, a guisa de ejemplo, las metas e indicadores que la Oficina del Alto Comisionado para las Naciones Unidas para los Derechos Humanos ha sugerido en sus Principios y Directrices para la Integracin de los Derechos Humanos en las Estrategias de Reduccin de la Pobreza:

METAS E INDICADORES ESENCIALES EN UNA ESTRATEGIA DE REDUCCIN DE LA POBREZA BASADA EN LOS DERECHOS HUMANOS260
DERECHO DERECHO AL TRABAJO METAS Meta 1: Pleno empleo INDICADORES
? Tasa de desempleo ? Tasa de subempleo ? Proporcin de pobres en la fuerza de

Meta 2: Todos los trabajadores deben estar en condiciones de obtener el ingreso mnimo necesario

trabajo (que trabajan pero ganan menos del mnimo vital) ? Proporcin de la fuerza de trabajo amparada por la legislacin del salario mnimo
? Proporcin de la fuerza de trabajo

Meta 3: Todos los trabajadores deben recibir apoyo financiero razonable durante los perodos de desempleo Meta 4: Eliminar la desigualdad entre los sexos en lo que respecta al acceso al trabajo Meta 5: Eliminar la desigualdad entre los sexos en lo que respecta a la remuneracin del trabajo Meta 6: Eliminar el trabajo infantil

amparada por disposiciones adecuadas en materia de seguridad social

? Tasas de participacin de hombres y

mujeres en la fuerza de trabajo

? Salario medio de hombres y mujeres en

los distintos sectores econmicos

? Proporcin de pobres en la fuerza de

trabajo, por sexo

? Proporcin de menores de 15 aos en la

fuerza de trabajo
? Prevalencia de las peores formas de

trabajo infantil (en el sentido del Convenio N 182 de la OIT)

260

Fuente: Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Principios y Directrices para la integracin de los derechos humanos en las estrategias de reduccin de la pobreza. Pags. 45-97.

114

CAPTULO 6

Meta 7: Eliminar el trabajo en condiciones de servidumbre Meta 8: Todas las personas deben poder trabajar en condiciones seguras y saludables Meta 9: Ningn trabajador debe ser objeto de un despido improcedente

? Proporcin de la fuerza de trabajo

empleada en condiciones de servidumbre

? Proporcin de la fuerza de trabajo

empleada en condiciones peligrosas

? Proporcin de la fuerza de trabajo

contemplada en las leyes laborales que protegen a los trabajadores de despidos improcedentes
? Proporcin de personas con una ingesta

DERECHO A UNA ALIMENTACIN ADECUADA

Meta 1: Todas las personas deben estar protegidas contra el hambre crnica

energtica inadecuada
? Proporcin de adultos y adolescentes con

masa corporal baja

? Proporcin de nios menores de 5 aos

de peso inferior al normal Meta 2: Eliminar las desigualdades entre hombres y mujeres en el acceso a la alimentacin
? Proporcin de varones y mujeres con una

ingesta energtica inadecuada

? Proporcin de adultos y adolescentes de

ambos sexos con masa corporal baja

? Proporcin de nios y nias con peso

inferior al normal Meta 3: Todos deben estar protegidos contra la inseguridad alimentaria
? Proporcin de familias que no pueden

hacer dos comidas normales con regularidad ? Proporcin de los gastos de los hogares en alimentos ? Variabilidad de los precios de los alimentos de primera necesidad
? Proporcin de pobres con una ingesta

Meta 4: Todos deben tener acceso a alimentos de un valor nutricional adecuado

inadecuada de protenas
? Proporcin de pobres con una ingesta de

micronutrientes inadecuada

CAPTULO 6

115

Meta 5: Todos deben tener acceso a una alimentacin sana

? Proporcin de personas vulnerables al

consumo de alimentos insalubres

? Proporcin de personas beneficiarias de

campaas de informacin pblica y educacin (incluida la instruccin escolar) acerca de la nutricin y la salubridad de los alimentos DERECHO A UNA VIVIENDA ADECUADA Meta 1: Todos deben tener una vivienda
? Proporcin de la poblacin que no tiene

vivienda
? Nmero de camas por persona en los

albergues para personas sin hogar Meta 2: Todos deben tener un ttulo de vivienda seguro
? Proporcin de la poblacin total que:

- Posee un ttulo seguro sobre su vivienda (por ejemplo, ttulo de propiedad, contrato de arrendamiento, ttulo de propiedad colectiva) - Tiene las debidas garantas procesales u otro tipo de proteccin garantizada en la Constitucin y la legislacin con respecto al desahucio - Vive en asentamientos no oficiales - Ocupa una vivienda de manera precaria - Ha sido objeto de un desalojo forzoso en un perodo determinado
? Promedio de metros cuadrados por

Meta 3: Todos deben tener una vivienda habitable Meta 4: Todos deben tener una vivienda situada en un lugar seguro y salubre

persona o familia que vive en la pobreza

? Proporcin de familias pobres que viven

en un radio de 5 km de un lugar peligroso (por ejemplo, un lugar con desechos txicos o un vertedero o basural)
? Gastos mensuales en vivienda de la

Meta 5: Todos deben tener acceso a una vivienda adecuada a un costo asequible

mediana de las familias pobres en proporcin de su ingreso mensual

116

CAPTULO 6

Meta 6: Vivienda adecuada fsicamente accesible para todos

? Proporcin de edificios residenciales de

viviendas mltiples ocupados por personas pobres a los que pueden acceder las personas con discapacidad fsica
? Proporcin de viviendas con:

Meta 7: Todos deben tener una vivienda con acceso a servicios, materiales, infraestructuras e instalaciones esenciales

Agua potable Instalaciones de saneamiento Vas de acceso transitables todo el ao Electricidad

DERECHO A LA SALUD

Meta 1: Todos deben tener acceso a una atencin primaria de salud adecuada y asequible

? Esperanza de vida al nacer ? Proporcin del gasto pblico dedicada a

la atencin primaria de salud

? Proporcin de personas pobres que no

estn cubiertas por ninguna clase de mecanismo de pago previo o intervenciones no discrecionales (por ejemplo, planes de exencin, subsidios en efectivo, vales o cupones) respecto de las tarifas que abonan los usuarios de servicios sanitarios, o por planes de seguro de enfermedad financiados con fondos privados ? Nmero de dependencias de atencin primaria de salud por 1.000 habitantes ? Nmero de mdicos por 1.000 habitantes ? Proporcin de personas pobres que tienen acceso a medicamentos esenciales a un precio asequible Meta 2: Eliminar la mortalidad infantil evitable
? Tasa de mortalidad de menores de 5 aos ? Tasa de mortalidad infantil (menos de 1

ao)
? Proporcin de menores de 5 aos

inmunizados contra las enfermedades transmisibles Meta 3: Eliminar la mortalidad materna evitable
? Tasa de mortalidad materna ? Proporcin de nacimientos atendidos por

CAPTULO 6

117

personal sanitario especializado

? Proporcin de madres que tienen acceso a

instalaciones y servicios de atencin mdica prenatal y posnatal Meta 4: Todos los hombres y todas las mujeres en edad reproductiva deben tener acceso a mtodos anticonceptivos seguros y eficaces Meta 5: Eliminar el VIH/SIDA
? Tasa de utilizacin de mtodos

anticonceptivos seguros y eficaces entre las parejas pobres en edad reproductiva que desean utilizarlos

? Prevalencia del VIH entre las mujeres

embarazadas
? Tasa de uso de preservativos ? Nmero de nios hurfanos por causa del

VIH/SIDA Meta 6: Eliminar la incidencia de otras enfermedades transmisibles

? Prevalencia y tasa de mortalidad

asociadas a las enfermedades transmisibles ? Proporcin de personas que tienen acceso a agua potable salubre ? Proporcin de personas que tienen acceso a un saneamiento adecuado ? Proporcin de personas inmunizadas contra las enfermedades transmisibles
? Proporcin de hombres y mujeres

Meta 7: Eliminar las desigualdades entre los sexos en cuanto al acceso a la atencin sanitaria

(general, al nacer y entre los jvenes)

? Aos de vida perdidos por hombres y

mujeres, ajustados en funcin de la discapacidad ? Razn entre mujeres y hombres tratados en instituciones mdicas
? Tasa neta de matrcula en la enseanza

DERECHO A LA EDUCACIN

Meta 1: Lograr la enseanza primaria universal para nios y nias lo ms pronto posible, pero a ms tardar en 2015

primaria
? Proporcin de alumnos que comienzan el

primer grado y llegan al quinto grado

118

CAPTULO 6

? Tasa de alfabetizacin en el grupo de

edad de 15 a 24 aos
? Tasas de desercin y de asistencia en las

escuelas primarias ? Proporcin del gasto pblico en la enseanza primaria Meta 2: Dar a todos los nios una enseanza primaria gratuita
? Proporcin de alumnos que no pagan

matrcula en las escuelas primarias del Estado ? Promedio de matrculas pagadas por los alumnos en las escuelas primarias del Estado
? Nmero de aos de escolaridad

Meta 3: Realizar la enseanza primaria obligatoria Meta 4: Erradicar el analfabetismo

obligatorios
? Tasa global de alfabetizacin de los

adultos
? Tasa de alfabetizacin del grupo de 15 a

24 aos de edad Meta 5: Conseguir la igualdad de acceso de todos a la enseanza secundaria

? Tasa de matrcula neta de pobres y no

pobres en la enseanza secundaria

? Proporcin del gasto pblico en la

enseanza secundaria
? Nmero de muchachas en relacin con el

de muchachos en la enseanza secundaria ? Tasas de desercin y de asistencia en la enseanza secundaria ? Proporcin de nios con discapacidad que asisten a la enseanza secundaria Meta 6: Proporcionar a todos los nios enseanza secundaria gratuita
? Proporcin de alumnos pobres y no

pobres que no pagan matrcula en las escuelas secundarias del Estado ? Promedio de matrculas pagadas por los alumnos de las escuelas secundarias del Estado

CAPTULO 6

119

Meta 7: Eliminar la disparidad entre hombres y mujeres en la enseanza primaria y secundaria

? Relacin entre el nmero de nias y el de

nios en la enseanza primaria

? Nmero de muchachas en relacin con el

de muchachos en la educacin secundaria ? Nmero de mujeres alfabetizadas en relacin con el de varones alfabetizados en el grupo de 15 a 24 aos de edad
? Razn entre el nmero de alumnos y el de

Meta 8: Mejorar la calidad de la enseanza primaria y secundaria

maestros
? Razn entre el nmero de maestros y el

de aulas
? Proporcin de alumnos de las escuelas

primarias y de las secundarias que reciben gratuitamente libros de texto DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL Y A LA INTIMIDAD Meta 1: Eliminar los actos de violencia de los agentes estatales y no estatales contra los pobres
? Tasa de delincuencia, por sectores pobres

y no pobres de la sociedad
? Proporcin de homicidios, agresiones

violentas y delitos similares contra los pobres, comparada con la tasa general de delincuencia ? Proporcin de pobres que han sido vctimas de actos de violencia, hostigamiento, intimidacin o discriminacin perpetrados por la polica ? Proporcin de actos de violencia, hostigamiento, intimidacin o discriminacin de la polica contra los pobres, comparada con todos los actos de violencia, hostigamiento, intimidacin y discriminacin de la polica ? Proporcin de la poblacin pobre que ha sido vctima de delitos violentos ? Proporcin de delitos especficos contra la mujer, por sectores pobres y no pobres de la sociedad
? Proporcin de las actuaciones policiales

Meta 2: Garantizar una proteccin policial adecuada a los pobres expuestos a actos de

destinadas a evitar la violencia contra los pobres, comparada con las actuaciones

120

CAPTULO 6

violencia

preventivas de la polica en general

? Proporcin de las actuaciones policiales

de investigacin de delitos violentos cometidos contra los pobres en el total de las investigaciones penales de la polica DERECHO A LA IGUALDAD DE ACCESO A LA JUSTICIA Meta 1: Igualdad de acceso a la justicia civil para las vctimas pobres
? Proporcin de la poblacin que recurre a

los mecanismos de la justicia civil, por sexo y grado de pobreza ? Proporcin de pobres que tienen acceso a asistencia jurdica en asuntos civiles ? Proporcin de la poblacin que recurre a procedimientos judiciales especficos de derechos humanos, por sexo y grado de pobreza ? Proporcin de pobres que tienen acceso a asistencia jurdica para iniciar un procedimiento judicial de derechos humanos ? Nmero de jueces y tribunales por unidad de poblacin ? Distancia media entre las viviendas de los pobres y los tribunales ? Duracin media de los procedimientos ante tribunales y cortes de justicia civiles y de derechos humanos ? Nivel de corrupcin en la administracin de la justicia civil
? Proporcin de pobres condenados por

Meta 2: Juicio imparcial para los pobres acusados de delitos

delitos, comparada con la tasa general de delincuencia ? Nivel de corrupcin en la administracin de la justicia penal
? Nmero de delincuentes condenados por

Meta 3: Como vctimas de la delincuencia, los pobres deben poder llevar a los autores de los delitos ante los tribunales

delitos cometidos contra los pobres como porcentaje del nmero de delitos cometidos contra los pobres

CAPTULO 6

121

LIBERTADES Y DERECHOS POLTICOS

Meta 1: Velar por la participacin plena, en condiciones de igualdad, de los pobres en la direccin de los asuntos pblicos, mediante elecciones parlamentarias, regionales y locales, referendos y procesos similares de adopcin de decisiones Meta 2: Velar por que los pobres gocen, en condiciones de igualdad, del derecho a la libertad de asociacin

? Proporcin de pobres y de no pobres que

participan en las elecciones

? Proporcin de pobres y de no pobres

elegidos para cargos en rganos pblicos en el mbito local, regional y nacional ? Proporcin de pobres y de no pobres nombrados para cargos pblicos

? Proporcin de pobres que pertenecen a

asociaciones creadas por los pobres

? Nmero de asociaciones, sindicatos,

partidos polticos, fundaciones y medios de informacin establecidos por personas que no son pobres para la proteccin de los intereses de los pobres
? Nmero de reuniones pblicas,

Meta 3: Velar por que los pobres gocen, en condiciones de igualdad, del derecho a la libertad de reunin Meta 4: Goce de los pobres, en condiciones de igualdad, del derecho a la informacin

manifestaciones o huelgas organizadas por personas que viven en la pobreza o en su nombre

? Nmero de actividades de informacin

pblica organizadas por el Estado dirigidas directamente a los pobres ? Nmero de programas en los medios de informacin dirigidos directamente a los pobres ? Difusin de la prensa escrita en idiomas vernculos ? Proporcin del gasto pblico destinada a la difusin de informacin para los pobres
? Proporcin de pobres que conocen el

Meta 5: Plena participacin de los pobres en la formulacin, aplicacin y vigilancia de la estrategia de reduccin de la pobreza

proceso de la estrategia de reduccin de la pobreza en su pas ? Proporcin de pobres que participan en reuniones de informacin pblica de la estrategia de reduccin de la pobreza

122

CAPTULO 6

? Proporcin de pobres que participan en la

formulacin de la estrategia de reduccin de la pobreza ? Proporcin de pobres que participan en la aplicacin de la estrategia de reduccin de la pobreza ? Proporcin de pobres que participan en la vigilancia y la rendicin de cuentas en el marco de la estrategia de reduccin de la pobreza

Captulo 7

EL ROL CRUCIAL DE LA PARTICIPACIN CIUDADANA

CAPTULO 7

125

7.1 Participacin y ejercicio de derechos polticos

El derecho de todas las personas a participar en los asuntos pblicos tiene amplia recepcin en el derecho internacional de los derechos humanos. As, por ejemplo, el artculo 21 de la Declaracin Universal de Derechos Humanos refiere que Toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su pas, directamente o por medio de representantes libremente elegidos. El artculo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos (PIDCP), por su parte, seala que todos los ciudadanos deben gozar, sin discriminacin alguna, y sin restricciones indebidas, del derecho y la oportunidad de a) Participar en la direccin de los asuntos pblicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; b) Votar y ser elegidos en elecciones peridicas, autnticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresin de la voluntad de los electores; c) Tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones pblicas de su pas. La Convencin Americana sobre Derechos Humanos incluye en su artculo 23 estos derechos polticos casi en los mismos trminos que el PIDCP. Y el artculo 7.b de la Convencin sobre la eliminacin de todas las formas de Discriminacin contra la Mujer, (CEDAW por sus siglas en ingls), seala que Los Estados Partes tomarn todas las medidas apropiadas para eliminar la discriminacin contra la mujer en la vida poltica y pblica del pas y, en particular, garantizarn a las mujeres, en igualdad de condiciones con los hombres, el derecho a: [] Participar en la formulacin de las polticas gubernamentales y en la ejecucin de stas, y ocupar cargos pblicos y ejercer todas las funciones pblicas en todos los planos gubernamentales. El artculo 2 del Convenio Nro. 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes, por su parte, refiere que los gobiernos tienen la obligacin de desarrollar, con la participacin de los pueblos interesados, una accin coordinada y sistemtica con miras a proteger los derechos de esos pueblos y a garantizar el respeto de su integridad. Su artculo 5 agrega que al aplicarse las disposiciones del Convenio deben adoptarse, con la participacin y cooperacin de los pueblos interesados, medidas encaminadas a allanar las dificultades que experimenten dichos pueblos al afrontar nuevas condiciones de vida y de trabajo (inciso c); y ms adelante, en su artculo 6, consigna el deber estatal de consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a travs de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente (inciso a); establecer los medios a travs de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la poblacin, y a todos los niveles en la adopcin de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra ndole responsables de polticas y programas que les conciernan (inciso b); y, finalmente, establecer los

126

CAPTULO 7

medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin(inciso c). En nuestro mbito interno, el artculo 2, inciso 17 de la Constitucin Poltica del Per seala que Toda persona tiene derecho a participar, en forma individual o asociada, en la vida poltica, econmica, social y cultural de la Nacin. Los ciudadanos tienen, conforme a ley, los derechos de eleccin, de remocin o revocacin de autoridades, de iniciativa legislativa y de referndum. Y desarrollando el contenido de este artculo, el Tribunal Constitucional ha establecido que el derecho de participar en la vida del pas: Adems de constituir un derecho fundamental asimismo, es, a su vez, una garanta institucional, en la medida en que promueve el ejercicio de otros derechos fundamentales, ya en forma individual, ya en forma asociada.261 El derecho a la participacin ha sido materializado en el nivel infraconstitucional a travs de normas como la Ley de los Derechos de Participacin y Control Ciudadano (Nro. 26300262), la Ley Marco del Presupuesto Participativo (Nro. 28056263), la Ley de Bases de la Descentralizacin (Nro. 27783264) o la Ley Orgnica de Municipalidades (Nro. 27972265), por ejemplo.

7.2 La participacin como eje del proceso de definicin de las polticas pblicas
El enfoque de derechos no solo identifica la participacin ciudadana como un derecho sustantivo de todas las personas, sino que, adems, lo asume como un requisito crucial para lograr que las polticas pblicas reflejen fielmente las necesidades de la poblacin y que los beneficiarios de las mismas sean quienes ms lo necesiten. Autores como Joaqun Alonso Freyre y Mirtha el Ro sostienen que participar constituye una accin que tiene que ver con las necesidades y aspiraciones humanas, as como con la capacidad del hombre para concientizar esas necesidades y buscarles una solucin. Por ello, el acto de participar no significa solamente tener parte en algo preconcebido, ser consultado sobre algo ya decidido, o estar presente en una actividad determinada, sino que comporta intervenir desde la propia determinacin y concientizacin de las necesidades, hasta la valoracin y seleccin de sus posibles soluciones.266 Luis Enrique Cardoso define el derecho a la participacin como la facultad que tiene toda persona de intervenir en la vida poltica de la nacin, participar en la formulacin de la voluntad estatal y en la direccin de la poltica gubernamental, as como integrar diversos organismos del Estado. Para Walter Albn, por su parte, el derecho de participacin en los asuntos pblicos Constituye un derecho fundamental recogido en la Constitucin de 1993, y como tal un derecho de los individuos frente al Estado267; y agrega que resulta inconcebible una democracia que desconozca a los ciudadanos su
261 262 263 264 265 266 267 Gaceta Jurdica S.A. (2006) La Constitucin en la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional, Expediente N 0905-2001-AA, Fundamento Jurdico 5, pg. 144. Ver en http://www.congreso.gob.pe/ntley/Imagenes/Leyes/26300.pdf Ver en http://www.transparencia.org.pe/documentos/ley_marco_del_presupuesto_participativo_28056.pdf Ver en http://www.pmde.gob.pe/archivos/leyesynormas/ley_bases_descentralizacion.pdf Ver en http://www.inclusion-ia.org/espa%F1ol/Norm/nva-ley-muni.htm ALONSO FREYRE, Joaqun y DEL RO HERNNDEZ, Mirtha: "Lgica funcional del Sistema poltico". En Colectivo de autores: Teora sociopoltica. Seleccin de temas, Tomo I. Editorial Flix Varela. La Habana, 2000. AGUILAR CARDOSO, Luis Enrique. El derecho humano a la participacin y las polticas pblicas. Cartagena: Editorial Planeta, 2009. p. 32.

CAPTULO 7

127

Derecho a intervenir en los distintitos mbitos de la esfera pblica, no solo porque ello resulta una manifestacin directa de la dignidad humana, sino porque tal participacin supone una garanta indispensable para la realizacin de otros derechos fundamentales y condicin bsica para el control de la actuacin del Estado.268 En su dimensin jurdica, el derecho a participar en los asuntos pblicos debe ser entendido como un derecho poltico del ciudadano que se expresa o materializa, a su vez, a travs de otros derechos y libertades270. Como derecho poltico, la participacin ciudadana implica el involucramiento activo de las y los ciudadanos en, al menos, tres relaciones jurdico polticas fundamentales: (i) Las que derivan del proceso de conformacin de los gobiernos (seleccin de los representantes);

(ii) Las que derivan del control de los gobernantes (control de la representacin); y (iii) Las que derivan de los procesos de toma de decisiones pblicas (procesos decisionales). Cada elemento incluido en esta definicin puede servir de indicador general del estado de la participacin poltica en una sociedad, y tambin como indicador para la investigacin concreta en torno a este asunto. En cuanto refiere especficamente a la participacin ciudadana en la toma de decisiones, esta puede ser caracterizada como el derecho poltico del ciudadano a intervenir directamente en el proceso de toma de decisiones pblicas como manifestacin esencial del ejercicio del poder poltico.271 Sin embargo, como seala Marcelo Caruzo, el derecho a participar o a elegir tiene como correlato el deber estatal de promover mecanismos de participacin efectiva que permitan la realizacin del derecho. El Estado debe ser el gran canalizador de ideas, bien sea acogiendo las iniciativas de una sociedad civil organizada y activa o incentivando a los dems ciudadanos para que expresen sus pareceres dentro del ejercicio pleno de la democracia. En su dimensin jurdica, en consecuencia, nos encontramos con un derecho/deber situado en la base del sistema democrtico que, por un lado, le impone al Estado el deber de promover, proteger, divulgar y garantizar la participacin ciudadana; pero, a la vez, abre una posibilidad a ser realizada voluntariamente por los ciudadanos.272 En materia de polticas pblicas, la participacin ciudadana constituye el medio por excelencia para el logro de fines que guardan relacin con el objetivo de asegurar que la toma de decisiones sea lo ms autntica, cercana, representativa y democrtica posible. La participacin ciudadana constituye un medio para acercar a la Sociedad y el Estado, legitimando las decisiones adoptadas por ste ltimo. Si embargo, para canalizarse adecuadamente, el derecho de participacin requiere tener en cuenta ciertos requerimientos.
268 270 271 272 ALBN PERALTA, Walter. La Constitucin Comentada Anlisis artculo por Artculos, Tomo I, Gaceta Jurdica S.A., 2005, pgs. 181-183. Entre otras, las libertades de pensamiento, de opinin, de expresin, de informacin y libre difusin de las ideas, de prensa, de asociacin, etc. DE LUCAS, Javier. Introduccin a la teora del Derecho. Valencia. Tirant Lo Blanch. 1995, segunda edicin. CARUSO AZCARATE, Marcelo. Derecho a la participacin. En: Derecho a la participacin: ordenamiento territorial, planeacin y presupuestos participativos. Colombia: Defensora del Pueblo, 2005. p. 20.

128

CAPTULO 7

Para Jurgen Habermas, por ejemplo, pensar en polticas pblicas demanda asumir la preexistencia de desigualdades sociales derivadas de un modelo de produccin, as como de las diferencias generadas por identidades, culturas y opciones sociales o de a vida, que generan distintas visiones o ideologas sobre lo pblico. As pues, en contextos tan plurales y variados, lo pblico es determinado por los intereses que entren en el juego, y por los actores que participen en este mbito. Heterogeneidad social que constituye el capital ms preciado de una poltica pblica que pretenda un elevado rango de legitimidad.273 Para Norberto Bobbio, por otra parte, los ordenamientos jurdicos de los Estados deben prever, en toda su dimensin, las vas concretas en que el ciudadano puede intervenir e incidir en los procesos decisorios, siempre que sea posible, en los marcos de un Estado necesariamente representativo.274 Y para autores como Andrs de Blas Guerrero y Ramn Garca Cotarelo, el derecho de participacin debe desplegarse en todas sus dimensiones: la normativa, la axiolgica y la poltica.275 En su dimensin normativa, el proceso de participacin ciudadana demanda prestar atencin al proceso de creacin de las normas jurdicas y al mbito o espectro de relaciones jurdicas que estas deben abarcar. Las normas que regulen la participacin como derecho poltico del ciudadano deben ser creadas siguiendo las fases del proceso de creacin legislativa, desde la propia iniciativa hasta la publicacin del acto normativo como requisito sine qua non de su validez y legitimidad. Tratndose de normas jurdicas relativas al ejercicio del poder poltico, y al status jurdico del ciudadano, lo ptimo es que stas, en su aspecto formal, estn contenidas en disposiciones normativas de la mxima jerarqua. En su dimensin axiolgica, el derecho de participacin debe ser capaz de promover y alcanzar determinados valores relacionados con la libertad del ciudadano y su condicin de sujeto poltico portador de derechos, pero tambin de obligaciones, con respecto al Estado y la sociedad en pos del bien y el inters comn. Valores que representan la ms alta aspiracin de un proyecto social emancipador y dignificador del hombre, al que la participacin poltica convierte en el verdadero sujeto activo de las transformaciones sociales. En su dimensin poltica, el derecho de participacin debe, por ltimo, encaminarse al establecimiento, consagracin y legitimidad de los principios polticos e ideolgicos que sustentan un proyecto participativo cuyo objetivo fundamental sea el pleno ejercicio de la soberana popular.

Argumentos a favor de la Participacin276

? Proporciona informacin sobre el ambiente social en el que se ejecutarn las actividades de

desarrollo
? Revela de manera ms eficiente las preferencias de los usuarios ? Genera aprendizajes sociales e innovacin
273 274 275 276 HABERMAS, Jurgen. Teora y praxis: estudios de filosofa social. 5ta Edicin. Madrid: Tecnos, 2008. p. 125. BOBBIO, Norberto : Gobierno y sociedad. Por una teora general de la poltica. Editora Fondo de Cultura econmica. Mxico 1996. Para los autores, todos los derechos tienen tres dimensiones que comnmente son ignoradas. GARCA COTARELO, R y DE BLAS GUERRERO, A. Teora del estado y los sistemas polticos. Universidad Nacional de educacin a distancia. Madrid. Espaa 1986. CANTO CHALC, Manuel. Las polticas pblicas participativas, las organizaciones de base y la construccin de espacios pblicos de concertacin. En materiales del Seminario sobre ()

CAPTULO 7

129

? Fortalece las instituciones locales ? Genera mayor credibilidad y legitimidad sobre las evaluaciones ? Contribuye a mejorar la eficacia de las instituciones locales ? Genera formacin de capital social ? Fortalece la competitividad sistmica de la regin o localidad ? Contribuye a la formacin y/o fortalecimiento de identidades locales o regionales

7.3 La importancia de la participacin a nivel municipal o local

Los gobiernos locales representan la base de los procesos de participacin y ejercicio del poder en la estructura general de los rganos del Estado. La cercana existente entre gobernantes y gobernados en este nivel hace que este espacio constituya una de las oportunidades ms significativas de participacin ciudadana. No es casual, por ello, que a nivel municipal sea donde, de la manera ms efectiva, se procesen las experiencias de democracia directa. La participacin directa que los ciudadanos pueden llevar a cabo en el mbito local para participar directamente en los procesos de toma de decisiones, es notoriamente ms difcil en los niveles superiores de gobierno. Esta es la razn por la cual, en los niveles superiores de gobierno, el ejercicio popular del poder se expresa usualmente de forma indirecta o mediada por un representante.277 Como dice Ral Hernndez Vega, si el municipio es la instancia bsica o primaria de poder, y ese poder se expresa fundamentalmente en la facultad decisoria de sus instancias municipales, en un sistema democrtico es un requisito esencial la participacin de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones a ese nivel, como expresin real de la soberana popular. An cuando la toma de decisiones propiamente dicha, recae en las instituciones gubernamentales representativas, es muy importante la participacin de los ciudadanos en las diversas fases del proceso, no como simples destinatarios de esas decisiones, sino como sujetos activos de las mismas, y para ello se hace necesario la existencia de vas y mecanismos institucionales y jurdicos para la participacin; es decir, se necesitan instituciones, organizaciones y normas jurdicas que canalicen y garanticen legalmente el derecho de participacin. La ampliacin de estos mecanismos favorece el consenso, legitima el sistema poltico y asegura su gobernabilidad.278 El proceso de toma de decisiones pblicas en el mbito local municipal, agrega Luciano Alfonso Parejo, expresa el ejercicio del poder poltico a ese nivel territorial, y debe tener como fin esencial la solucin de los problemas y la satisfaccin de las demandas que reflejan el inters local.279 Las fases del proceso de toma de decisiones en la instancia municipal estn estrechamente vinculadas entre s y su resultado o producto final es una decisin pblica local. Esta puede definirse como aquella decisin que emana de los rganos locales de poder, en las que se expresa el ejercicio del poder poltico a ese nivel territorial y que van dirigidas a la solucin de los problemas, necesidades y demandas que reflejan los intereses locales.280
277 278 279 280 LLORAS FANLO, Antonio. Fundamentos constitucionales de la autonoma local. Editora Centro de estudios constitucionales. Madrid 1990. p.47. HERNNDEZ VEGA, Ral. Problemas de legalidad y legitimacin del poder. Editora Universidad Veracruzana. Jalapa, Mxico, 1986. p. 123. ALFONSO PAREJO, Luciano. La autonoma local en la Constitucin, en Tratado de Derecho Municipal, Volumen I, Editora Civitas 1998. p.309. Soto, Carlos A: Fundamentos de la autonoma municipal. En Revista Interamericana de planificacin. Volumen XXV No. 97. Guatemala. Enero-marzo 1992. p. 54.

130

CAPTULO 7

La toma de decisiones pblicas locales como atributo del poder poltico a nivel bsico o primario tiene una notable influencia en la gobernabilidad de un sistema poltico, en tanto esta ltima depende fundamentalmente de la capacidad de los gobiernos para satisfacer las demandas sociales, y es a nivel local comunitario donde se originan las demandas y necesidades ms inmediatas de la ciudadana, cuya insatisfaccin puede redundar en la falta de credibilidad en las instancias locales de poder, e incluso puede llegar a deslegitimar al propio sistema de dominacin en su conjunto, debilitando el consenso y la gobernabilidad.281

281

Ibidem, p.56.

BIBLIOGRAFA

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134

BIBLIOGRAFA

ANEXOS

135

Anexo 1
Las Polticas de Estado del Acuerdo Nacional El propsito de garantizar la vigencia efectiva de los derechos humanos, a fin de asegurar la vigencia de los valores de la justicia social y la dignidad humana, requiere la implementacin de un conjunto de polticas pblicas que cuenten con el consenso y respaldo de la ciudadana. En el caso peruano, la violencia sufrida por nuestra sociedad a lo largo de los pasados veinte aos, y la correlativa destruccin de su institucionalidad democrtica, generaron hacia fines de los aos 90 la necesidad de revertir las brechas socioeconmicas y las desigualdades tnico-culturales que alentaron y sostuvieron la masiva situacin de exclusin social y las mltiples formas de violencia que han marcado nuestro derrotero histrico como sociedad. Generaron, adems, la necesidad de encarar las necesidades de verdad, justicia y reparacin derivadas de la guerra interna sufrida por el pas. Y la necesidad, por ltimo, de restablecer los valores democrticos de paz y respeto a los derechos humanos y justicia en todos los niveles. Una de las vas para lograr este cometido durante el perodo de transicin que sucedi al rgimen de Fujimori fue la suscripcin - por parte de un nmero significativo de organizaciones polticas y sociales comprometidas con la lucha por la democracia - de un Acuerdo Nacional, conteniendo un conjunto de polticas de Estado, elaboradas y aprobadas sobre la base del dilogo y del consenso, como base para la transicin y consolidacin de la democracia, la afirmacin de la identidad nacional y el diseo de una visin compartida del pas a futuro. Su suscripcin se llev a cabo en un acto solemne en Palacio de Gobierno, el 22 de julio de 2002. Contiene un conjunto de 31 polticas de Estado, agrupadas en cuatro grandes objetivos:
? Democracia y Estado de Derecho ? Equidad y Justicia Social ? Competitividad del Pas ? Estado Eficiente, Transparente y Descentralizado.

Los dos primeros objetivos planteados en el Acuerdo tienen una vinculacin directa con el tema de los derechos humanos: democracia y estado de derecho y equidad y justicia social. El objetivo 1 del Acuerdo Nacional referido a Democracia y Estado de Derecho seala lo siguiente: Convenimos en que el Estado de Derecho y la democracia representativa son garanta del imperio de la justicia y de la vigencia de los derechos fundamentales, as como un aspecto esencial conducente a lograr la paz y el desarrollo del pas. Para ello nos comprometemos a: 1.1. Garantizar el pleno y cabal ejercicio de los derechos constitucionales, la celebracin de elecciones libres y transparentes, el pluralismo poltico, la

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ANEXOS

alternancia en el poder y el imperio de la Constitucin bajo el principio del equilibrio de poderes. () 1.6 Adoptar medidas orientadas a lograr el respeto y la defensa de los derechos humanos, as como la firme adhesin del Per a los Tratados, normas y principios del Derecho Internacional, con especial nfasis en los Derechos Humanos, la Carta de las Naciones Unidas y la del Sistema Interamericano.

Por su parte, el objetivo 2 sobre Equidad y Justicia Social seala: Afirmamos que el desarrollo humano integral, la superacin de la pobreza y la igualdad de acceso a las oportunidades para todos los peruanos y peruanas, sin ningn tipo de discriminacin, constituyen el eje principal de la accin del Estado. Consecuentes con ello, nos comprometemos a: () 2.1. Adoptar medidas orientadas a lograr la generacin de oportunidades econmicas, sociales, culturales y polticas, erradicando toda forma de inequidad y de discriminacin, en un contexto de pleno respeto a los Derechos Humanos.

Ambos objetivos han conducido a que varias de las polticas de Estado incluidas en el Acuerdo Nacional recojan el tema de los derechos humanos desde diversos aspectos. Por ejemplo, la Primera Poltica de Estado (Fortalecimiento del Rgimen Democrtico y del Estado de Derecho) dispone que se establecer normas que sancionen a quienes violen o colaboren en la violacin de la constitucionalidad, los derechos fundamentales y la legalidad(inciso d). La Sexta Poltica de Estado denominada Poltica Exterior para la Paz, la Democracia, el Desarrollo y la Integracin establece la firme adhesin del Per a las normas y principios del Derecho Internacional, con especial nfasis en los Derechos Humanos, la Carta de las Naciones Unidas y la del Sistema Interamericano. Seala, asimismo, que se garantizar una poltica basada en el dilogo entre las instituciones del Estado, las organizaciones polticas y las dems organizaciones de la sociedad. Con esta finalidad el Estado promover el respeto a los derechos humanos, los valores de la democracia y del Estado de derecho(inciso b). La Stima Poltica de Estado sobre Erradicacin de la Violencia y Fortalecimiento del Civismo y de la Seguridad Ciudadana establece el compromiso de normar y fomentar las acciones destinadas a fortalecer el orden pblico y el respeto al libre ejercicio de los derechos y al cumplimiento de los deberes individuales. Para ello, se propiciar una cultura cvica de respeto a la ley y a las normas de convivencia, sensibilizando a la ciudadana contra la violencia y generando un marco de estabilidad social que afiance los derechos y deberes de los

ANEXOS

137

peruanos (inciso b); y agrega que pondr especial nfasis en extender los mecanismos legales para combatir prcticas violentas arraigadas, como son el maltrato familiar y la violacin contra la integridad fsica y mental de nios, ancianos y mujeres (inciso c); garantizar su presencia efectiva en las zonas vulnerables a la violencia (inciso d); fomentar una cultura de paz a travs de una educacin y una tica pblicas que incidan en el respeto irrestricto de los derechos humanos, en una recta administracin de justicia y en la reconciliacin (inciso e). La Vigsimo Quinta Poltica de Estado, referida a la Cautela de la Institucionalidad de las Fuerzas Armadas y su Servicio a la Democracia, establece el compromiso de optimizar el servicio que prestan las Fuerzas Armadas dentro del irrestricto respeto a los preceptos constitucionales, al ordenamiento legal y a los derechos humanos. Con este objetivo el Estado promover unas Fuerzas Armadas modernas, flexibles, eficientes, eficaces y de accionar conjunto regidas por valores ticos y morales propios de la democracia(inciso d). Finalmente, la Vigsimo Octava Poltica de Estado, referida a la Plena Vigencia de la Constitucin y de los Derechos Humanos y Acceso a la Justicia e Independencia Judicial establece el compromiso de adoptar polticas que garanticen el goce y la vigencia de los derechos fundamentales establecidos en la Constitucin y en los tratados internacionales sobre la materia, entre otras medidas. Con este objetivo el Estado adoptar medidas legales y administrativas para garantizar la vigencia y difusin de la Constitucin, afianzar el respeto irrestricto de los derechos humanos y asegurar la sancin a los responsables de su violacin (inciso f); establecer mecanismos de vigilancia al correcto funcionamiento de la administracin de justicia y al respeto de los derechos humanos. Tambin se garantizar la cobertura nacional y el mejor funcionamiento de la Defensora del Pueblo(inciso h). Aunque las polticas de Estadodel Acuerdo Nacional no tienen carcter formalmente vnculante, dado que no han sido aprobadas por una norma legal, el consenso del que estn provistas las torna un referente imprescindible en el proceso de formulacin de las polticas pblicas relacionadas con las temticas que tratan.

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ANEXOS

Anexo 2
El Plan Nacional de Derechos Humanos Se ha afirmado en este manual que el ideal de un proceso de formulacin de polticas pblicas con un enfoque de derechos es que el conjunto del proceso este orientado por un marco conceptual y una filosofa anclada en los estndares definidos por el sistema internacional de proteccin de los derechos humanos. Este sistema demanda que los Estados se doten de un plan o programa general de accin en materia de derechos humanos. El Per cuenta con uno el Plan Nacional de Derechos Humanos 2006-2010 cuyo origen se remonta a 1993 cuando, reunidos en la Conferencia Mundial de Derechos Humanos convocada por las Naciones Unidas en Viena, Austria, los Estados miembros de la ONU adoptaron el compromiso de conside[rar] la posibilidad de elaborar un plan de accin nacional en el que se determinen las medidas necesarias para que ese Estado mejore la promocin y proteccin de los derechos humanos. 282 Ocho aos despus, con ocasin de un Taller subregional sobre la elaboracin de Planes Nacionales de accin para la promocin y proteccin de los derechos humanos en la regin andina, que se llev a cabo en Lima, los Estados participantes el Per entre ellos agregaron que los representantes de los pases Andinos declararon que los planes naciones de derechos humanos deb[ian] ser una tarea nacional y por lo tanto deb[an] desarrollarse con la participacin y apoyo de todas las instancias del Estado, instituciones nacionales y deben recibir apoyo poltico de alto nivel y tambin de la sociedad civil. Para satisfacer este propsito, el 11 de diciembre de 2005 se publico en el diario oficial El Peruano el primer Plan Nacional de Derechos Humanos (PNDH) del Per, asumiendo como Visin la de Hacer del Per un pas en el que el fomento y garanta del desarrollo integral de las personas y las comunidades que lo integran, as como el respeto y defensa de su dignidad, constituyen el fundamento de la legitimidad de sus instituciones y de todas sus formas de convivencia social; y como Visin la de Garantizar el efectivo cumplimiento de los derechos humanos en el Per a travs de la accin coordinada entre las instituciones del Estado, con la participacin y cooperacin de las organizaciones de la sociedad civil, y de la cooperacin de la comunidad internacional. Con dicho Plan el Per se dot de una importante herramienta, no solo para atender las urgencias de reparar las violaciones a derechos humanos acumuladas durante tantos aos de impunidad, sino para desarrollar una nueva forma de hacer poltica pblica con enfoque de derechos humanos: esto es, de manera consistente con los criterios expresados por la Corte Interamericana de Derechos Humanos al sealar que los Estados tienen la obligacin de garantizar el libre y pleno ejercicio de los derechos reconocidos en la Convencin a toda persona sujeta a su jurisdiccin. Obligacin que implica el deber de los Estados de organizar todo el aparato gubernamental y, en general, todas las estructuras a travs de las cuales se manifiesta el ejercicio del poder
282 Declaracin y Programa de Accin de Viena, Parte II, prr. 71

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pblico, de manera tal que sean capaces de asegurar jurdicamente el libre y pleno ejercicio de los derechos humanos.283 En efecto, como ha sido recordado antes (acpite 1.6.1), los Estados Partes de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos y el Per lo es - se han obligado por el artculo 2 de la Convencin a que: si en el ejercicio de los derechos y libertades mencionados en el artculo 1 no estuviere ya garantizado por disposiciones legislativas o de otro carcter (...) se comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de la Convencin, las medidas legislativas o de otro carcter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades. Para satisfacer esta necesidad, el Per se dot de un Plan Nacional de Derechos Humanos, que fue elaborado a travs de una consulta nacional con la participacin de ms de 2,800 organizaciones y entidades Pblicas y privadas que encarnaban expresiones muy diversas de nuestra sociedad, as como mediante la consulta a todos los sectores del Estado y partidos polticos integrantes del Acuerdo Nacional. Su marco conceptual lo defini como una poltica de Estado que trasciende la accin limitada de un gobierno o de cualquiera de los componentes o niveles individualmente considerados; asignndosele como Objetivo General el de reforzar los mecanismos nacionales para promover y proteger los derechos humanos y garantizar la conformidad de la legislacin y practicas nacionales con las obligaciones derivadas de las normas internacionales de derechos humanos y derecho internacional humanitario que obligan al Estado peruano. Objetivo que tena como correlato asegurar la adecuacin institucional y normativa que se requera y requiere an para garantizar su adecuada implementacin. El Plan Nacional de Derechos Humanos instituy, adems, directrices para implementar medidas dirigidas a reducir las brechas que distancian los compromisos internacionales asumidos por el pas en materia de derechos humanos y su expresin real para la vida cotidiana de la gente. Organiz, asimismo, una visin integral de todos los derechos humanos alrededor de un conjunto articulado de Lineamientos Estratgicos dirigidos a unificar la orientacin general de las polticas pblicas que el Estado peruano debe adoptar para conjurar las amenazas que derivan de la desigualdad econmica y social, la discriminacin (principalmente por razones de gnero o etnia), as como de la exclusin y fragmentacin. El PNDH cuenta con cuatro Lineamientos Estratgicos (LE), cada uno con sus respectivos Objetivos Especficos (OE); y stos, a su vez, dispone de un repertorio de medidas concretas para hacerlos factibles. Su primer Lineamiento Estratgico propone institucionalizar y transversalizar el enfoque de derechos humanos en todas las polticas pblicas, asumiendo como Objetivos Especficos los siguientes:

283

Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Velsquez Rodrguez Vs. Honduras, Sentencia de 29 de julio de 1988 (Fondo), Serie C, N 4, Prr. 166.

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ANEXOS

Objetivo Especfico 1: Objetivo Especfico 2: Objetivo Especfico 3:

Implementar las recomendaciones al Per por parte del Sistema Internacional de los Derechos Humanos. Implementar las recomendaciones del informe final de la Comisin de la Verdad y Reconciliacin. Articular los Planes de Igualdad de Oportunidades y otros Planes Sectoriales relacionados con los derechos humanos a cargo del Estado.

El segundo Lineamiento Estratgico tiene como objeto contribuir a la difusin del enfoque de Derechos Humanos en las instituciones del Estado y la sociedad civil, y sus Objetivos Especficos son: Objetivo Especfico 1: Objetivo Especfico 2: Objetivo Especfico 3: Implementar un Programa Nacional Difusin del PNDH Implementar un Programa Nacional de Educacin en derechos humanos Implementar un Programa Nacional de Capacitacin para la integracin del enfoque de derechos humanos en las polticas pblicas.

El tercer Lineamiento Estratgico del PNDH se plantea asegurar la plena vigencia de los derechos humanos integralesy sus Objetivos Especficos son: Objetivo Especfico 1: Objetivo Especfico 2: Objetivo Especfico 3: Garantizar el respeto y plena realizacin de los derechos civiles y polticos. Garantizar el respeto y plena realizacin de los derechos econmicos, sociales y culturales. Garantizar el respeto y plena realizacin del derecho a un medio ambiente sano y protegido.

Y por ltimo, el cuarto Lineamiento Estratgico se plantea Implementar polticas afirmativas en favor de los derechos de los sectores de la poblacin en condicin de mayor vulnerabilidad, teniendo como Objetivos Especficos, en cada caso, garantizar los derechos de las mujeres, de los Pueblos Indgenas y Afroperuanos, de las personas con discapacidad, de la niez y la adolescencia, de los adultos mayores, de las personas con distinta orientacin sexual, de los migrantes y de las personas con VIH/SIDA. El texto completo del Plan Nacional de Derechos Humanos puede verse en http://www.manuelaenel congreso.org/files/PLan%20de%20derechos%20Humanos.pdf

ANEXOS

141

Anexo 3
Las Polticas Nacionales de Obligatorio Cumplimiento El mbito de las polticas pblicas y su articulacin en los distintos niveles de gobierno esta definido por la ley. As, por ejemplo, el artculo 26 de la Ley Nro. 27783 (Ley de Bases de la Descentralizacin) establece que el Gobierno Nacional tiene competencia exclusiva en el diseo de las polticas nacionales y sectoriales. Por su parte, el literal a) del artculo 45 de la Ley Nro. 27867 (Ley Orgnica de los Gobiernos Regionales) indica que es competencia exclusiva del Gobierno Nacional definir, dirigir, normar y gestionar las polticas nacionales y sectoriales, las cuales se formulan considerando los intereses generales del Estado y la diversidad de las realidades regionales, concordando el carcter unitario y descentralizado del gobierno de la Repblica. La misma norma refiere que los Gobiernos Regionales, en su mbito de competencia, definen, norman, dirigen y gestionan sus polticas regionales y ejercen sus funciones generales y especficas en concordancia con las polticas nacionales y sectoriales. Y en idntico sentido, el artculo VIII del Ttulo Preliminar de la Ley Nro. 27972 (Ley Orgnica de Municipalidades) seala que las competencias y funciones especficas municipales se cumplen en armona con las polticas y planes nacionales, regionales y locales de desarrollo. Pero no solo eso, de acuerdo con el artculo IX del mismo Ttulo Preliminar de la Ley Orgnica de Municipalidades, uno de los principios que debe regir el sistema de planificacin a nivel de los gobiernos locales es que sean consistentes con las polticas nacionales. Por su parte, a travs del Decreto Supremo Nro. 027-2007-PCM se defini a las polticas nacionales, como aquellas que, con ese nombre, sean emitidas por el Poder Ejecutivo en su calidad de ente rector, con el propsito de definir objetivos prioritarios, lineamientos y contenidos principales de poltica pblica as como los estndares nacionales de cumplimiento y provisin que deben ser alcanzados para asegurar una adecuada prestacin de los servicios y el normal desarrollo de las actividades privadas.284 De acuerdo con el artculo 2 del mismo decreto supremo, adems del cumplimiento de sus polticas y acciones sectoriales, constituyen Polticas Nacionales de obligatorio cumplimiento para todos y cada uno de los Ministerios y dems entidades del Gobierno Nacional, las siguientes:285 (i) En materia de descentralizacin: 1.1 Asegurar la pronta y adecuada transferencia de las competencias, funciones y recursos a los Gobiernos Regionales y Locales, respetando los principios de subsidiariedad, gradualidad, complementariedad y neutralidad entre los niveles de gobierno nacional, regional y local. Delimitar con precisin las funciones, competencias y esquemas adecuados de coordinacin entre los niveles de gobierno, con el fin de determinar la responsabilidad administrativa y

1.2

284 285

Decreto Supremo Nro. 027-2007-PCM, artculo 1. dem, artculo 2.

142

ANEXOS

1.3 1.4 1.5

funcional en la provisin de servicios, que redunden en el fortalecimiento administrativo y financiero de los gobiernos regionales y locales. Capacitar sectorialmente a los Gobiernos Regionales y Locales, a fi n de generar y consolidar una conveniente capacidad de gestin. Desarrollar plataformas regionales de competitividad, que permitan el desarrollo, crecimiento y fortalecimiento de las economas regionales y locales. Institucionalizar la participacin ciudadana en las decisiones polticas, econmicas y administrativas.

(ii)

En materia de igualdad de hombres y mujeres: 2.1 Promover la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres en las polticas pblicas, planes nacionales y prcticas del Estado, as como en la contratacin de servidores pblicos y el acceso a los cargos directivos. Impulsar en la sociedad, en sus acciones y comunicaciones, la adopcin de valores, prcticas, actitudes y comportamientos equitativos entre hombres y mujeres, para garantizar el derecho a la no discriminacin de las mujeres y la erradicacin de la violencia familiar y sexual. Garantizar el ejercicio pleno de los derechos civiles, polticos, econmicos, sociales y culturales de las mujeres. Promover el acceso de las mujeres a instancias de poder y toma de decisiones en la sociedad y en la administracin pblica. Atender prioritariamente a las familias en situacin de extrema pobreza, pobreza o riesgo social, as como a las familias dirigidas por mujeres.

2.2.

2.3 2.4 2.5

(iii)

En materia de juventud: 3.1 Formular planes, programas y proyectos que atiendan las demandas y aspiraciones de la juventud en los asuntos que conciernan a cada uno de los ministerios y las diferentes instituciones del Estado. Fortalecer y fomentar la participacin juvenil en los distintos espacios polticos y sociales, as como en los ministerios y las diferentes instituciones del Estado, para la promocin de planes, proyectos y programas en materia de juventud. Promover planes, programas y proyectos de capacitacin para el trabajo, liderazgo, actitudes solidarias y emprendedoras, que contribuyan a la empleabilidad de la juventud. Fomentar el acceso universal a la educacin con estndares adecuados de calidad, que promuevan capacidades crticas, la formacin profesional y tcnica descentralizada vinculada a las potencialidades econmicas regionales y locales, as como al acceso y promocin del uso de nuevas tecnologas y comunicacin. Desarrollar planes, programas y proyectos de salud orientados especficamente a la poblacin juvenil, garantizando un clima de confianza, respeto y confidencialidad en su atencin, eliminando las barreras culturales, sociales, legales y econmicas que impidan el

3.2

3.3 3.4

3.5

ANEXOS

143

3.6

3.7

3.8

acceso de los jvenes a los servicios de salud. Desarrollar planes, programas y proyectos que garanticen la prevencin y rehabilitacin de jvenes que se encuentran en situaciones de vulnerabilidad, atendiendo su heterogeneidad, en el marco de una cultura de paz, tolerancia y seguridad ciudadana. Fortalecer las capacidades de los jvenes rurales e indgenas en sus espacios sociales y polticos locales, as como su proyeccin hacia los mbitos regional y nacional, reconociendo y promoviendo sus culturas e identidades. Gestionar la asistencia tcnica y econmica ante las instituciones pblicas y privadas nacionales e internacionales, para la ejecucin de planes, programas y proyectos dirigidos al desarrollo integral de la juventud.

(iv)

En relacin a los pueblos andinos, amaznicos, afroperuanos y asiticoperuanos: 4.1 Coadyuvar en la implementacin de programas y proyectos de alcance nacional y de polticas sectoriales para el desarrollo integral de los Pueblos Andinos, Amaznicos, Afroperuanos y Asiaticoperuanos. Coordinar con los Gobiernos Regionales y Locales las actividades de desarrollo integral de los Pueblos Andinos, Amaznicos, Afroperuanos y Asiaticoperuanos. Concertar, articular y coordinar las acciones de apoyo, fomento, consulta popular, capacitacin, asistencia tcnica, y otros, de las entidades pblicas y privadas, a favor de los Pueblos Andinos, Amaznicos, Afroperuanos y Asiaticoperuanos. Coordinar con los Gobiernos Regionales las acciones pertinentes para la proteccin a la diversidad biolgica peruana y los conocimientos colectivos de los Pueblos Andinos, Amaznicos, Afroperuanos y Asiaticoperuanos, en lo que concierne a cada uno de los Sectores. Asesorar a los Pueblos Andinos, Amaznicos, Afroperuanos y Asiaticoperuanos en las materias de su competencia.

4.2 4.3

4.4

4.5

v.

En relacin a las personas con discapacidad: 5.1 Respetar y hacer respetar, proteger y promover el respeto de los derechos de las personas con discapacidad y fomentar en cada Sector e institucin pblica su contratacin y acceso a cargos de direccin. Contribuir a la efectiva participacin de las personas con discapacidad en todas las esferas de la vida social, econmica, poltica y cultural del pas. Erradicar toda forma de discriminacin en contra de las personas con discapacidad. Implementar medidas eficaces de supervisin para garantizar la difusin y el efectivo cumplimiento de las normas legales que protegen a las personas con discapacidad.

5.2 5.3 5.4

vi.

En materia de inclusin: 6.1 Promover la inclusin econmica, social, poltica y cultural, de los grupos sociales

144

ANEXOS

6.2 6.3 6.4

tradicionalmente excluidos y marginados de la sociedad por motivos econmicos, raciales, culturales o de ubicacin geogrfica, principalmente ubicados en el mbito rural y/o organizados en comunidades campesinas y nativas. Cada Ministerio e institucin del Gobierno Nacional destinar obligatoriamente una parte de sus actividades y presupuesto para realizar obras y acciones a favor de los grupos sociales excluidos. Desarrollar programas destinados a reducir la mortalidad infantil, prevenir las enfermedades crnicas y mejorar la nutricin de los menores de edad. Adoptar medidas de erradicacin del trabajo infantil y apoyar la promocin de la paternidad responsable. Garantizar el respeto de los derechos de grupos vulnerables, erradicando toda forma de discriminacin.

vii.

En materia de extensin tecnolgica, medio ambiente y competitividad: 7.1 Estimular dentro de cada institucin del Gobierno Nacional y promover en la sociedad la difusin de actividades de investigacin bsica, investigacin aplicada y de innovacin tecnolgica, estableciendo incentivos para la participacin de investigadores en actividades de transferencia tecnolgica en todas las regiones del pas. Promover actividades de ciencia, tecnologa e innovacin tecnolgica en forma desconcentrada y descentralizada, a escala nacional, regional y local, concertando con instituciones privadas la realizacin conjunta de programas y proyectos de innovacin tecnolgica. Aplicar polticas sectoriales para la incorporacin de tecnologas bsicas de riego, cocinas mejoradas, supresin de humos e instalacin alejada de letrinas en los hogares, entre otras. Apoyar la innovacin tecnolgica del sector productivo, principalmente a travs de proyectos con participacin empresarial. Otorgar respaldo institucional a los investigadores, innovadores e inventores, en particular, a los jvenes y talentos. Promover e impulsar programas y proyectos de innovacin tecnolgica. Apoyar las estrategias nacionales, regionales y locales de lucha contra la contaminacin del medio ambiente. Implementar las medidas de prevencin de riesgos y daos ambientales que sean necesarias. Promover el uso de tecnologas, mtodos, procesos y prcticas de produccin, comercializacin y disposicin final ms limpias. Proveer la informacin necesaria para el funcionamiento adecuado de los mercados e implementar y adoptar las medidas necesarias destinadas a mejorar el flujo de la informacin, con el propsito que las empresas identifiquen las oportunidades de negocios. Capacitar a travs de programas a los micro y pequeos empresarios, en materia de derechos de propiedad intelectual y contratacin con el Estado.

7.2

7.3 7.4 7.5 7.6 7.7 7.8 7.9 7.10

7.11

ANEXOS

145

viii.

En relacin al aumento de capacidades sociales: 8.1 Apoyar las estrategias nacionales, regionales y locales de lucha contra la pobreza y seguridad alimentaria as como los Planes Nacionales Sectoriales para ser articulados con los planes de desarrollo comunitario, local y regional. Promover el ejercicio de los derechos y responsabilidades ciudadanas con relacin a las polticas, programas y servicios sociales. Difundir en todas sus acciones y programas, los valores ticos de convivencia social tales como la honestidad, la transparencia, la responsabilidad, la solidaridad, el respeto y la puntualidad. Fomentar y apoyar los liderazgos que promuevan la cooperacin y el trabajo intersectorial e interinstitucional.

8.2 8.3

8.4

ix.

En materia de empleo y MYPEs: 9.1 9.2 9.3 Desarrollar polticas enfocadas en la generacin de empleo digno. Promover e impulsar el fortalecimiento de las capacidades empresariales de las MYPE. Promover la participacin de las MYPE en las adquisiciones estatales.

x.

En materia de simplificacin administrativa: 10.1 10.2 10.3 10.4 Promover la permanente y adecuada simplificacin de trmites, identificando los ms frecuentes, a efecto de reducir sus componentes y el tiempo que demanda realizarlos. Implementar ventanillas nicas de atencin al ciudadano. Promover la aplicacin del silencio administrativo positivo en los procedimientos administrativos de las entidades del Gobierno Nacional. Simplificar la comunicacin entre los rganos de lnea, suprimiendo las comisiones, secretaras o instancias intermediarias ajenas a la celeridad y la eficacia de la funcin pblica. Promover el uso intensivo de las Tecnologas de la Informacin y Comunicacin (TICs) en las distintas entidades pblicas.

10.5

xi.

En materia de poltica anticorrupcin: 11.1 11.2 11.3 11.4 Fortalecer la lucha contra la corrupcin en las licitaciones, las adquisiciones y la fijacin de los precios referenciales, eliminando los cobros ilegales y excesivos. Garantizar la transparencia y la rendicin de cuentas. Promover, a travs de sus acciones y comunicaciones, la tica Pblica. Fomentar la participacin ciudadana en la vigilancia y control de la gestin pblica.

146

ANEXOS

xii.

Defensa Nacional: 12.1 12.2 12.3 Fomentar la participacin activa de todos los Sectores, niveles de Gobierno y de la sociedad en su conjunto, en el logro de los objetivos de la poltica de Seguridad y Defensa Nacional. Fomentar el orgullo y la identidad nacional. Impulsar el establecimiento y consolidacin de fronteras vivas como autnticos polos de desarrollo.

El artculo del D.S. Nro. 027-2007-PCM dispone que mediante Resolucin Ministerial del sector respectivo, que deber ser aprobada dentro de los primeros quince das del mes de enero de cada ao, los Ministerios publicarn las metas concretas y los indicadores de desempeo para evaluar semestralmente el cumplimiento de las Polticas Nacionales y Sectoriales de su competencia. Dichas metas deben corresponder a los programas multianuales y a sus estrategias de inversin y gasto social asociadas, conforme a lo establecido por el Ministerio de Economa y Finanzas en coordinacin con los dems Ministerios. El texto completo del Decreto Supremo Nro. 027-2007-PCM puede verse en http://portal.perueduca.edu.pe/ basicaespecial/normatividad/ds_027-2007-PCM.doc

ANEXOS

147

Anexo 4 Funcionales Constitucionales de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial

Poder Congreso de la Repblica
? Da leyes y resoluciones

Presidente de la Repblica y Ministros de Estado

? Ejerce la potestad de

Instancias Judiciales
? Interpreta y hace

Legislativo

legislativas, as como interpreta, modifica o deroga las existentes. ? Vela por el respeto de la Constitucin y de las leyes, y dispone lo conveniente para hacer efectiva la responsabilidad de los infractores. ? Aprueba los tratados, de conformidad con la Constitucin. ? Aprueba el Presupuesto y la Cuenta General. ? Autoriza emprstitos, conforme a la Constitucin. ? Ejerce el derecho de amnista. ? Aprueba la demarcacin territorial que proponga el Poder Ejecutivo. ? Presta consentimiento para el ingreso de tropas extranjeras en el territorio de la Repblica, siempre que no afecte, en forma alguna, la soberana

reglamentar las leyes sin transgredirlas ni desnaturalizarlas; y, dentro de tales lmites, dicta decretos y resoluciones.

cumplir las leyes

148

ANEXOS

nacional.
? Autoriza al Presidente

de la Repblica para salir del pas. ? Mediante leyes regula la estructura y el funcionamiento de las entidades del Estado previstas en la Constitucin, as como tambin las otras materias cuya regulacin por ley orgnica est establecida en la Constitucin. ? Puede modificar o derogar los decretos de urgencia expedidos por el Poder Ejecutivo. ? Ejerce las dems atribuciones que le seala la Constitucin y las que son propias de la funcin legislativa. Ejecutivo
? Puede delegar en el ? Cumple y hace cumplir ? Supervisa y controla los

Poder Ejecutivo la facultad de legislar, mediante decretos legislativos, sobre la materia especfica y por el plazo determinado establecidos en la ley autoritativa286.

la Constitucin y los tratados, leyes y dems disposiciones legales. ? Representa al Estado, dentro y fuera de la Repblica. ? Dirige la poltica general del Gobierno. ? Vela por el orden interno y la seguridad exterior de la Repblica. ? Convoca a elecciones para Presidente de la

actos del Poder Ejecutivo pronuncindose sobre las resoluciones administrativas que causan estado y han sido objeto de impugnacin mediante la accin contenciosoadministrativa.

286

No pueden delegarse las materias que son indelegables a la Comisin Permanente.

ANEXOS

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Repblica y para representantes a Congreso, as como para alcaldes y regidores y dems funcionarios que seala la ley. ? Convoca al Congreso a legislatura extraordinaria; y firma, en ese caso, el decreto de convocatoria. ? Dirige mensajes al Congreso en cualquier poca y obligatoriamente, en forma personal y por escrito, al instalarse la primera legislatura ordinaria anual. Los mensajes anuales contienen la exposicin detallada de la situacin de la Repblica y las mejoras y reformas que el Presidente juzgue necesarias y convenientes para su consideracin por el Congreso. Los mensajes del Presidente de la Repblica, salvo el primero de ellos, son aprobados por el Consejo de Ministros. ? Cumple y hace cumplir las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones. ? Dirige la poltica exterior y las relaciones

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ANEXOS

internacionales; y celebra y ratifica tratados. ? Nombra embajadores y ministros plenipotenciarios, con aprobacin del Consejo de Ministros, con cargo de dar cuenta al Congreso. ? Recibe a los agentes diplomticos extranjeros, y autoriza a los cnsules el ejercicio de sus funciones. ? Preside el Sistema de Defensa Nacional; y organiza, distribuye y dispone el empleo de las Fuerzas Armadas y de la Polica Nacional. ? Adopta las medidas necesarias para la defensa de la Repblica, de la integridad del territorio y de la soberana del Estado. ? Declara la guerra y firmar la paz, con autorizacin del Congreso. ? Administra la hacienda pblica. ? Negocia los emprstitos. ? Dicta medidas extraordinarias, mediante decretos de urgencia con fuerza de ley, en materia

ANEXOS

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econmica y financiera, cuando as lo requiere el inters nacional y con cargo de dar cuenta al Congreso. ? Regula las tarifas arancelarias. ? Concede indultos y conmutar penas. ? Ejerce el derecho de gracia en beneficio de los procesados en los casos en que la etapa de instruccin haya excedido el doble de su plazo ms su ampliatoria. ? Confiere condecoraciones en nombre de la Nacin, con acuerdo del Consejo de Ministros. ? Autoriza a los peruanos para servir en un ejrcito extranjero. ? Ejerce las dems funciones de gobierno y administracin que la Constitucin y las leyes le encomienden. Judicial
? Cumple y hace cumplir ? Ejerce la potestad de

las sentencias y resoluciones de los rganos jurisdiccionales.

administrar justicia emana del pueblo y se ejerce por el Poder Judicial a travs de sus rganos jerrquicos con arreglo a la Constitucin y a las leyes.