EL SISTEMA POLTICO EN PARAGUAY. Line Bareiro. Cuando hablamos de sistema poltico estamos hablando del poder.

El sistema poltico siempre se refiere al poder. Surge entonces la pregunta cmo se distribuye el poder pblico? cmo se regula el poder?, cules son las instituciones que norman y definen las leyes?, qu ejercen este poder pblico? Cuando hablamos del sistema poltico, de las organizaciones que compiten por el derecho a gobernar, tambin hablamos de los partidos y movimientos polticos. Todo esto nos muestra que, en realidad, cuando hablamos del sistema poltico, al mismo tiempo estamos hablando de distintos sistemas que no son comprendidos como subsistemas, sino como sistemas en s mismos y que tienen exactamente - en el caso Paraguayo, se puede ver muy fuertemente - un desarrollo desigual, un desarrollo muy diferente y una historia tambin diferente. Por ejemplo: en el sistema electoral - clave del sistema poltico -, el sistema de partidos es fundamental. Los sistemas del sistema poltico. Tenemos, entonces, que el sistema poltico se refiere a la distribucin funcional y espacial del poder pblico, como a las regulaciones e instituciones que las norman y ejercen. Ello incluye a las organizaciones que compiten por el derecho a gobernar. Cuando hablamos de los poderes del estado y nos preguntamos cmo es el sistema poltico?, cmo se organiza?, cmo se organizan los poderes?, cmo se organiza la distribucin funcional del poder?, estamos entrando a hablar de la institucionalidad, estamos hablando de la distribucin funcional y territorial del poder. Estos aspectos son componentes de un gran sistema - son mltiples sistemas - y, quizs, para ver cmo actuar, habra que hacer un seguimiento de los distintos sistemas. Por otro lado, cuando se habla de rgimen de gobierno se est hablando tambin del sistema poltico.

A veces analizamos muy duramente el proceso poltico actual y surgen entonces varios problemas, desde la corrupcin en competencias, hasta otros menores. Sin embargo, tenemos que pensar que estamos en un tiempo de transformaciones muy importantes en el Paraguay. Vivimos muchsimas novedades en solamente una dcada. Si tomamos un plazo histrico ms largo, si pensamos en una extensin de tiempo mayor, entonces, a veces, tenemos que asombrarnos de lo que se logr. Pero no tanto de lo que no logramos y no hicimos, mas bien en algunas novedades, que por cierto hay muchsimas. Voy a sealar algunas de ellas. Muchas novedades en una dcada. La primera de estas novedades, es que nunca en nuestra historia poltica haban dado elecciones competitivas para elegir presidente de la repblica. En 1928 se desarrollaron unas elecciones semi-competitivas. Elecciones semi-competitivas son aquellas en las cuales, solamente un candidato puede ganar. Es decir, resulta claro quin puede ganar la competencia. Las elecciones en las que gan Jos P. Guggiari, tampoco haba posibilidades que gane el candidato colorado en ese momento1. Conocemos muy bien este sistema, porque en los tiempos de Stroessner las elecciones tenan estas caractersticas. No eran elecciones de candidato nico; pero no haba formas que gane otro. En 1990 sale una nueva Ley Electoral la ley 1/902 - con la cual que se hacen las primeras elecciones municipales democrticas3. A partir de ese momento, vamos eliminando paulatinamente, los mecanismos autoritarios en las elecciones. Se regulan elecciones competitivas, anulndose gradualmente los mecanismos autoritarios.

El 15 de abril de 1928 se llevan a cabo las elecciones presidenciales con la participacin de un sector del Partido Liberal (el perteneciente al ala reformista gondrista-guggiarista) y un sector del Partido Colorado (sector eleccionista o participacionista). La formula liberal Jos P. Guggiari-Emiliano Gonzlez Navero obtiene 52.248 votos, derrotando a la formula Republicana de Eduardo Fleitas-Eduardo Lpez Moreira, que obtiene 24.252 votos. Poco tiempo antes, un pacto entre ambos sectores tambin culmina con la participacin de los colorados en las elecciones legislativas de marzo de 1927. Los sectores ligados al caudillo liberal Eduardo Schaerer, asimismo el sector abstencionista del Partido Colorado, no participan en ambas elecciones. Ver ARZOBISPADO. Historia y Debates a su Respecto, 1988, Carlos Shauman. (Editor) 2 Ley No. 1 del 2 de Marzo de 1990, Cdigo Electoral. (Ed.) 3 En febrero de 1989 un golpe de estado encabezado por el General Andrs Rodrguez pone fin a casi treinta y cinco aos de dictadura de tambin otro militar -, Alfredo Stroessner (1954-1989) En mayo del mismo ao se realizan las primeras elecciones democrticas post dictadura, y dos aos ms tarde, elecciones municipales en todo el pas. (Ed.).

Pero una cosa es muy importante: nunca hubo traspaso del poder del estado. Nunca se dio en el estado central, un traspaso del poder de un partido a otro, va elecciones. Es decir, funcion en el sistema poltico paraguayo, una soberana de las armas y no una soberana popular. Las posibilidades de ejercicio del poder por parte de la ciudadana, que se da solamente en democracia, no fue posible. Esa experiencia todava no est desarrollada en Paraguay. Al iniciarse el proceso democrtico en 1989, hubo como un mito, una imaginacin de que la transicin consista en una serie de cambios muy profundos. Se necesitaban cambiar las leyes, llegar a la Constituyente, crear las condiciones de competencia y a partir de estos cambios...ganaba la oposicin. Y esto no sucedi. No tenemos esa experiencia en el estado central, aunque s la tenemos en el nivel municipal, ms descentralizado. Posiblemente las elecciones municipales de 1991 rompieron muchos mitos. Entre ellos, recuerdo a un poltico actualmente senador, entonces diputado - que dijo que nunca volvera a hacer poltica si llegaba a ganar alguien que no fuese colorado o liberal4. No obstante, Filizzola gan las elecciones municipales5. Eran las grandes sorpresas que estuvieron - y aun continan - presentes en ste sistema poltico. Por otro lado, tambin han variado las mayoras legislativas y hubo traspaso de un partido a otro en gobernaciones y en municipalidades. Lo que no tenemos es una experiencia a nivel del estado central. Aparentemente, este eje contina siendo un punto extremadamente conflictivo pues es el administrado del gran presupuesto del pas. En este punto tenemos que a hablar de la ciudadana y de la sociedad civil, que es siempre un tema clave. En un sistema democrtico es fundamental que la ciudadana tenga los mximos
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La autora se refiere al Partido Colorado (Asociacin Nacional Republicana) y al Partido Liberal, ambos fundados en el ao 1887, y considerados como tradicionales en la poltica paraguaya. (Ed.) 5 En mayo de 1991, dos aos despus del derrocamiento de Stroessner febrero de 1989 se llevan a cabo las primeras elecciones municipales en Asuncin. En dicha oportunidad se presentan una variedad de opciones y candidaturas a intendentes. Desde los partidos considerados tradicionales Liberal y Colorado hasta espectros de la izquierda paraguaya, pasando por algunos matices de la socialdemocracia que incluye al movimiento ciudadano Asuncin Para Todos (APT). Este movimiento termina ganado la intendencia con la candidatura de Carlos Filizzola, lder gremial identificado con movimientos sociales antidictatoriales. (Ed.)

derechos. Pero nunca poda hablarse en la historia paraguaya de esa situacin, a pesar que hubieron momentos mucho ms republicanos que otros; tampoco podamos hablar de un sistema de partidos. Al no haber podido elegir la ciudadana su gobierno, no poda hablarse tampoco de un sistema de partidos, aunque s de dos grandes partidos que gobernaron el pas, adems de los poderes fcticos que hacan de rbitros y de cuyas filas emergan los gobernantes. El sistema Electoral. Se deca que en el Paraguay dominaba el bipartidismo. En realidad el bipartidismo solamente se da si, habiendo libertad plena, todas las personas pueden optar. La ciudadana opta, entonces, por uno de los dos partidos polticos: o por los Laboristas o los Conservadores, por los Republicanos o los Demcratas. se es un sistema bipartidista, pero no porque no hayan otras opciones, sino porque as se constituye el parlamento. Esta experiencia nosotros no la tenamos. En realidad lo que tenamos eran dos partidos grandes el Partido Liberal y el Partido Colorado -, que gobernaban en diferentes momentos el pas, y que subieron por golpes de estado. Los cambios dentro del mismo partido de gobierno tambin se dieron, en muchsimas ocasiones, por golpes o guerras civiles, donde haba poderes fcticos; centralmente en las fuerzas armadas -o primero caudillos militares, despus fuerzas armadas que hacan de rbitro -, de donde salan los protagonistas. En reiteradas oportunidades esa fue una caracterstica del Paraguay, la alianza con partidos polticos o grupos civiles. Pero esto tambin cambi. Hoy podemos hablar de un sistema bipartidista y un espacio vaco que ha sido llenado por opciones polticas de diferente signo, que no pudieron establecerse. Un espacio que no es colorado ni liberal, un espacio que fue llenado por diferentes opciones polticas de distintos signos. Nuestros out siders han sido desde Carlos Filizzola que es mucho ms a la izquierda y socialdemcrata, hasta Lino Oviedo6 o Pedro Fadul7. Este es un espectro muy amplio. Evidentemente hay un espacio para una tercera fuerza poltica, pero ninguna lleg a estabilizarse. El Encuentro Nacional fue posiblemente lo ms cercano a una
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Ex - comandante en Jefe del Ejercito, candidato a presidente en las internas del Partido Colorado (1997), procesado por la justicia y actualmente refugiado en el Brasil, luego de los acontecimientos del llamado Marzo Paraguayo en 1999 que culmin con la muerte de siete jvenes y ms de doscientos heridos (El costo de la Libertad, Asuncin: CDE-Jvenes por la Democracia, 1999) (Ed.) 7 Ex candidato a presidente en las elecciones de abril de 2003 por el Movimiento Patria Querida hoy transformado en partido poltico - y representante de sectores conservadores ligados a la iglesia catlica. (Editor)

estabilizacin, pero perdi completamente su opcin8. Lo que es una novedad es que no hay caudillos militares en servicio activo con protagonismo poltico. Y esto s es una novedad. Muy tardamente la transicin poltica paraguaya deja de tener ese tipo de protagonista, que fue muy concreto en 1996 con la salida de Oviedo. Es en ese momento que desaparece del sistema poltico al cual hacemos referencia como sistema permanente, como forma de funcionamiento real, no escrito. La Constitucin de 1992. Ahora tenemos una constitucin, la primera era con legitimidad de origen. Por otra parte, durante la discusin y posterior promulgacin de la Constitucin del 1870, el pas estaba ocupado9. La Constitucin de 1870 establece, entre otros puntos, algunos ejes en relacin a las elecciones: el voto era pblico, los convencionales constituyentes fueron electos en elecciones democrticas, con procedimientos tambin democrticos y con resultados, desde mi punto de vista, tambin democrticos. Esta Constitucin la de 1870 - es la primera que garantiza los derechos humanos y la obligacin del estado a la igualdad. Y esto no es poca cosa. Es decir, si para algo existe el estado en este momento, o si algo nos genera el mercado, no es igualdad. Si para algo necesitamos del estado, es para la igualdad, es para que las personas en el continente ms desigual del mundo, puedan tener igualdad de oportunidades: para eso necesitamos del estado. Para que nos d un marco donde se pueda vivir; tambin ofrece un marco para la descentralizacin. La constitucin de 1992 puede tener defectos, indudablemente, y se han sealado muchsimos. Considero que los riesgos del cambio constitucional son muy grandes, en la forma que est actualmente la relacin de fuerzas polticas. El sistema electoral, es nuestro principal signo, nuestro indicador de democratizacin. El gran indicador es - no slo para el Paraguay -, que tenemos elecciones peridicas. Acaba de llegar el nuevo embajador norteamericano y dice: se democratiz el pas, porque tienen elecciones peridicas y los gobernantes son seleccionados de esa manera. Este es, entonces, un indicador y no es poca
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Encuentro Nacional es un movimiento poltico que emerge a mediados de 1992, se presenta a elecciones presidenciales en 1993 obteniendo el tercer lugar aproximadamente 22 por ciento de los votos - en dichas elecciones (presidenciales y parlamentarias). Posteriormente se transforma en partido poltico, obteniendo en las elecciones generales del 27 de abril de 2003 apenas el uno por ciento del total de los votos. (Ed.) 9 Al finalizar la guerra de la Triple Alianza (Brasil, Argentina y Uruguay) en 1870, Paraguay pas es ocupado por el ejrcito Aliado. Recin en 1876 se retiran las ltimas tropas brasileras del pas. (Ed.)

cosa. Se crea una institucionalidad que demuestra que se puede eliminar la corrupcin, eliminar las trampas; buscar un sistema que funcione cuando existe realmente voluntad poltica. La Constitucin de 1992 es tambin la primera que ofrece posibilidades de independencia de los poderes del Estado, principalmente en lo referente al Poder Judicial que histricamente dependi del Poder Ejecutivo. Informalmente los magistrados provienen de las principales fuerzas polticas, aunque formalmente no. Esa informalidad, lamentablemente, se traslad a otro tipo de instituciones como el poder judicial sin dar los mismos resultados que el sistema electoral. Se garantiz el pluralismo poltico, es decir, diversas ideas acerca de cmo debe ser conducido el pas en este momento y se garantizaron mecanismo de inclusin, inclusive en mayoras sub-representadas como las mujeres. El nuevo ordenamiento constitucional da legitimidad de origen a los gobiernos. En este sentido, por ejemplo, es impresionante como uno de los cuestionamientos al actual presidente de la repblica10 - Luis ngel Gonzlez Machi -, justamente, es el no haber sido electo por el pueblo en elecciones directas, a pesar de haberse utilizado mecanismos constitucionales y que la institucin encargada de interpretar la constitucin en este caso la Corte Suprema de Justicia - as lo hizo. Por otro lado, este ritmo de mejorar todo el sistema electoral tambin est siendo trasladado a otros actores. El caso del partido Liberal es muy interesante, porque haba logrado una institucionalidad que les permita una competencia efectiva. En el caso del partido Colorado, siempre existieron dificultades para la eleccin del candidato a la presidencia de la repblica. En las ltimas internas de este partido11, hubieron una serie de problemas. Una situacin semejante se presenta en el Partido Liberal Radical Autntico por primera vez despus de la actuacin de un tribunal electoral casi ejemplar, como fue aquel

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Texto originalmente redactado en febrero de 2003. (Ed.) La autora se refiere a las elecciones internas realizadas en el ao 2002. (Ed.)

presidido por Jorge Lara Castro12. A partir de entonces, inclusive se dice - desde el punto de vista de nuevos movimientos polticos -, que es mucho mejor la presentacin de currculo y un tribunal que estudie este documento de las personas, al mecanismo electoral. Es lo que muy fuertemente planteaba Patria Querida, como mejor sistema que las elecciones democrticas13. Y esto es un signo de preocupacin. En cuanto a los poderes del estado, con excepcin posiblemente de la Reforma Educativa la reforma de la educacin bsica y media -, no se desarrollaron otras polticas de estado. La Reforma Educativa es un ejemplo. Podemos encontrar un milln de fallas, pero all hay un concepto, un concepto de cmo debe ser, de cmo se debe transformar una idea en accin. Por ejemplo, en el tema del bilingismo, hay un concepto presente. Y esto no se encuentra en otras polticas de estado. En este sentido podemos decir que inclusive no hay polticas de estado que tengan o contemplen la reedicin econmica de un pacto social. Cuando hablamos de pacto social, no hablamos del pacto entre esclavistas y esclavos. Hablamos de un pacto social que garantice un mnimo de bienestar a la gente. Por otro lado, una cosa es muy importante, la legitimidad de origen. Evidentemente la legitimidad de origen no es suficiente, si la institucionalidad no se transforma, si no tiene como resultado garantizar los derechos humanos. Este aspecto es clave. Con relacin al Poder Legislativo, y desde mi punto de vista, es el poder que mejor cumpli sus funciones: promulg leyes, aunque el nivel de debates pudo ser pobre. En cambio, la deuda ms grande posiblemente sea en el campo de la justicia. No tenemos que olvidar que, por primera vez en la historia tenemos un Poder Judicial independiente: la
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El Tribunal Electoral Independiente del Partido Liberal Radical Autntico presidido por Jorge Lara Castro, tuvo a su cargo la administracin, implementacin y supervisin de las elecciones internas de dicho organismo poltico en las internas del ao 1999. 13 Movimiento poltico que surge a partir de 2002 y postula al empresario Pedro Fadul, con una fuerte participacin de sectores de la iglesia catlica, asimismo empresarios ligados al rea comercial y financiera. Postularon, durante la campaa, la seleccin de candidatos a todos los cargos electivos, a travs de un mecanismo de presentacin de Curriculums Vitae, a partir de los cuales, una junta o grupo indicado por el movimiento seleccione los candidatos al Congreso Nacional (Diputados, Senadores), asimismo a los cargos electivos departamentales (Concejales Departamentales, etc.). Logra el tercer lugar en las elecciones generales de abril de 2003. (Ed.)

constitucin de 1870 deca que cada gobierno forma su poder judicial. Entonces, cada cuatro o cinco aos se reconformaba el Poder Judicial. El concepto era que el poder poltico determinaba lo judicial. Esto cambi. Es el resultado de la administracin de justicia que es deficiente. Nuevamente, ste es uno de los temas que pueden dar seguridad jurdica, que es clave; y esta es una las grandes deudas. Retomando el punto levantado ms atrs, considero que el Poder Legislativo es el que mejor ha cumplido con sus funciones, creando un marco normativo democrtico, aunque con innumerables desaciertos. Con esto no sostengo que el Poder Legislativo sea una maravilla, pero creo que cumpli promulgando leyes. Comparativamente, el Poder Ejecutivo no se auto transform como debera transformarse. Bajo esta perspectiva, no funciona, no administra. No presta los servicios que debera prestar adecuadamente. Descentralizacin. Hasta 1991 Paraguay era un pas extremadamente centralizado. El poder poltico era sumamente concentrado y aglutinado en Asuncin. En este punto existen muchos desafos. El mayor desarrollo posiblemente es municipal. Con las gobernaciones - hay gente experta en esto - es una cuestin muy complicada. Por ejemplo, tenemos el concepto de cargos electivos sin presupuesto propio. Las Gobernaciones deben ser repensadas. Este es un problema que debe ser encarado desde el punto de vista del sistema poltico, por la legitimidad que dan las elecciones. Sin embargo las gobernaciones no tienen presupuesto propio, no pueden recaudar impuestos. Nos preguntamos, entonces, qu hacen los concejales departamentales14? Es un misterio, sobre que legislan?, sobre que espacios tienen imperio? No tienen. Por su parte, los Concejales Municipales s lo tienen. Tienen sus distritos, producen ordenanzas y pueden decidir en estos espacios.
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La Constitucin Nacional, en su artculo156 que hace referencia a la estructura poltica y administrativa establece que el territorio nacional se divide en departamentos, municipios y distritos. En su artculo 161, en relacin al gobierno departamental declara que: El gobierno de cada departamento ser ejercido por un gobernador y por una junta departamental. Finalmente los artculos 166 y 167 de la Constitucin Nacional establecen la autonoma de los municipios y el gobierno de los mismos que estar a cargo de un intendente y de una junta municipal. (Ed.)

El cambio cultural como desafo. No obstante existe un problema, quizs, que hasta ahora no lo pensamos: el sistema poltico y sus modificaciones. Pensamos en mecanismos, y propusimos mecanismos. Dijimos que as van a cambiar las cosas. Pero la realidad demuestra un proceso de degradacin institucional en un perodo muy corto (una dcada). ste trmino lo tomaron las instituciones de derechos humanos, de su anlisis de coyuntura del ao 2002. En realidad es un periodo sumamente corto. De manera a superar la nueva institucionalidad degradada, es fundamental trabajar, quizs, la clave cultural. O por lo menos incorporar la cultura como eje transversal en la discusin de los problemas.