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SEPTIEMBRE-DICIEMBRE
1997
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Edita: MINISTERIO DE ADMINISTRACIONES PBLICAS Instituto Nacional de Administracin Pblica ISSN: 1138-2848 IPO: 329-97-007-1 Depsito Legal: M-35142-1997 Imprime: Rumagraf, S. A. Avda. de Pedro Diez, 23. 28019 Madrid
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SUMARIO Estudios Jess LEGUINA VILLA: El principio de competencia y la supletoriedad del Derecho estatal Juan F. LPEZ AGUILAR: Constitucin, autonoma y hecho diferencial. El Estado autonmico y el hecho diferencial constitucionalmente relevante Jos Luis M E I L A N GIL: EL servicio pblico como categora jurdica .. Juan RAMALLO MASSANET y Juan ZORNOZA PREZ: El Consejo de Poltica Fiscal y Financiera y las Comisiones Mixtas en la financiacin de las Comunidades Autnomas Jos Antonio SOUTO PAZ: La idea medieval de nacin Gumersindo TRUJILLO: La reforma del Estatuto de Canarias: carecterizacin general 9
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95 117 141
Problemas actuales Marc CARRILLO: La Ley Orgnica de la clusula de conciencia de los periodistas: una garanta atenuada del derecho a la informacin . Javier GARCA FERNNDEZ: El control parlamentario desde la perspectiva del Gobierno Mara Jess GARCA MORALES: Tendencias actuales.de la colaboracin en los federalismos europeos: una perspectiva comparada Mnica O R D U A PRADA: Problemas del federalismo canadiense: Qubec Eduard ROIG MOLES: La Ley 2/1997'y la posicin de la Conferencia para Asuntos relacionados con las Comunidades Europeas
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Documentos Mara ngeles ARRNIZ MORERA DE LA VALL: Normativa internacional y comunitaria en materia lingstica. Introduccin Textos seleccionados Declaracin 47/135, de 18 de diciembre de 1992, de la Asamblea General de Naciones Unidas, sobre los derechos de las personas pertenecientes a minoras nacionales o tnicas, religiosas y lingsticas. Anexo Carta Europea sobre lenguas regionales o minoritarias, hecha en Estrasburgo el 5 de noviembre de 1992 303
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Resolucin del Parlamento Europeo, de 30 de octubre de 1987, sobre las lenguas y culturas de las minoras regionales y tnicas en la Comunidad Europea Resolucin del Parlamento Europeo, de 6 de mayo de 1994, sobre el derecho a usar la propia lengua Resolucin del Parlamento Europeo, de 19 de enero de 1995, sobre el empleo de las lenguas oficiales en las instituciones de la Unin Europea Resolucin del Parlamento Europeo, de 11 de diciembre de 1990, sobre la situacin de las lenguas en la Comunidad y la de la lengua catalana Directiva 97/4/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de enero de 1997, por la que se modifica la Directiva 79/112/CEE del Consejo, relativa a la aproximacin de las legislaciones de los Estados miembros en materia de etiquetado, presentacin y publicidad de los productos alimenticios destinados al consumidor
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El principio de competencia y la supletoriedad del Derecho estatal

Jess Leguina Villa
Catedrtico de Derecho Administrativo Universidad de Alcal
I En estas dos primeras dcadas de Estado Autonmico no han faltado ocasiones en las que el Tribunal Constitucional ha tenido que salir al paso de determinadas interpretaciones de la Constitucin que tendan a desfigurar el funcionamiento del modelo de organizacin territorial del Estado en un sentido centralizador. De todas ellas, tal vez hayan sido la LOAPA, las subvenciones estatales y la legislacin bsica las cuestiones de mayor calado en las que la rectificacin del Tribunal ha sido especialmente significativa para restaurar el equilibrio del sistema autonmico, amenazado por relecturas del texto constitucional o por prcticas legislativas incompatibles con dicho sistema. En esa direccin rectificadora se inscriben tambin las Sentencias 118/1996, de 27 de junio, y 61/1997, de 20 de marzo, que vienen a culminar una lnea de evolucin interpretativa sobre el significado que haya de darse a la clusula de supletoriedad del Derecho estatal recogida en el art. 149.3 de la Constitucin. Como tambin ocurriera en alguno de los anteriores litigios competenciales, singularmente en la LOAPA, la acogida inmediata que estas dos sentencias constitucionales ha encontrado entre los autores que han dado a conocer con premura su parecer ha sido hasta el momento mayoritariamente desfavorable. Aunque muchas de las legtimas opiniones discrepantes, expresadas por lo general en tono correcto, no han olvidado resaltar los puntos de coincidencia con la doctrina del Tribunal, tampoco han faltado, lamentablemente, algunas crticas airadas, tremendistas, que culpan
Cuadernos de Derecho Pblico, nm. 2 (septiembre-diciembre 1997)
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al Tribunal de contribuir irresponsablemente a desactivar los resortes unitarios del Estado y a la transformacin de ste en un mosaico de taifas ingobernable. En el fondo de muchas de estas ltimas crticas laten posturas ideolgicas de signo neocentralizador que, ms o menos embozadas en una inevitable retrica autonomista, ven con muy poca o ninguna simpata el rumbo seguido por el proceso autonmico.
II Frente a tales posiciones crticas, moderadas o acaloradas, lo primero que hay que recordar es que el Tribunal Constitucional no ha modificado su doctrina sobre la supletoriedad en las dos sentencias citadas, pues en lo sustancial dicha doctrina haba sido elaborada en sentencias anteriores (de modo destacado en la STC 147/1991, de 4 de julio), sin que su formulacin encontrara entonces excesivas discrepancias entre los autores. Apoyndose expresamente en esa doctrina, lo que ahora hace el Tribunal es extraer de ella tolas sus consecuencias lgicas, depurndola de algunas incoherencias que la prudencia haba aconsejado mantener hasta el momento. Tales inconsecuencias se referan, de un lado, a las materias de legislacin compartida, que quedaban exceptuadas de la prohibicin de creacin de normas supletorias; y, de otro, al alcance del fallo de inconstitucionalidad, que limitaba ste a una simple ineficacia territorial de las normas estatales viciadas de incompetencia, descartando toda declaracin de invalidez o anulacin. Durante los primeros aos del Estado de las Autonomas1, caracterizados por la heterogeneidad del proceso autonmico y por las disparidades competenciales entre las Comunidades Autnomas, el Estado hubo de seguir legislando en materias que en algunos casos ya haban sido incorporadas a los ordenamientos autonmicos. En la medida en que algunos territorios no haban accedido todava a la autonoma poltica y en que las Comunidades Autnomas ya constituidas no haban podido o querido asumir competencias normativas sobre determinadas materias, no poda ser discutida la competencia del Estado para seguir legislando sobre tales materias todava no autonmicas. Por ello, esas leyes estatales, vlidamente aprobadas y con eficacia directa en aquellas Comunidades Autnomas que carecan de competencia legislativa en la materia, pasaban a tener automticamente, lo dijeran o no, valor supletorio en aquellas otras Comu1 Como situacin embrionaria es descrita esa primera fase del proceso autonmico en la STC 118/1996, FJ 4. Puede verse un detenido estudio de la jurisprudencia autonmica del Tribunal Constitucional en esa primera fase del proceso de construccin del Estado de los Autonomas en P. CRUZ VILLALN, La jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre autonomas territoriales,
en Estudios sobre la Constitucin Espaola. Homenaje al Profesor Eduardo Garca de Enterra, coordinados por Sebastin MARTN-RETORTILLO, vol. IV, pgs. 3339 y ss.
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nidades Autnomas cuyos Estatutos les reconocieran aquella competencia legislativa. De ah que el Tribunal Constitucional no pusiera reparos a tal modo de legislar por parte del Estado: pareci razonable admitir la existencia de normas estatales de valor supletorio, siempre que la materia ... en litigio no hubiera sido competencialmente asumida por todas las Comunidades Autnomas en trminos de identidad u homogeneidad, por lo que todas aquellas competencias no atribuidas estatutariamente a las Comunidades Autnomas por imposibilidad constitucional, o por simple decisin de los propios Estatutos, habrn sido retenidas por el Estado en virtud del art. 149.3 CE, segundo inciso2. En consecuencia, el juego de la clusula residual de competencias en favor del Estado permita a ste, en ese primer perodo del proceso autonmico, caracterizado por inevitables disparidades competenciales o por diferencias estatutarias voluntariamente asumidas, producir normas vlidas que, por mandato constitucional, llevaban aparejado el valor de la supletoriedad all donde no pudieran tener eficacia directa. El valor supletorio era un efecto aadido de su validez. Una visin dinmica del Estado de las Autonomas no permita otra opcin interpretativa, en el bien entendido de que el fundamento constitucional de tales normas estatales, dotadas de distinta eficacia segn los casos, se encontraba en la
clusula de competencias residuales, no en la regla de la supletoriedad del Derecho estatal.
Pero por la misma razn que la heterogeneidad competencial justificaba esa legislacin estatal dotada, segn los casos, de diferente grado de eficacia, la homogeneidad competencial de las Comunidades Autnomas, con simultneo desapoderamiento del Estado, haba de conducir derechamente a la solucin contraria, esto es, a negar justificacin al Estado para seguir legislando sobre materias trasvasadas al mbito normativo de todas las Comunidades Autnomas. El desapoderamiento total del Estado significa la imposibilidad de producir normas vlidas; y una vez perdida esta capacidad, desaparece con ella el efecto adicional de la supletoriedad, puesto que sin normas vlidas no puede haber normas supletorias. Si las leyes del Estado no son vlidas por carecer de ttulo constitucional habilitante, tampoco pueden ser supletorias de los ordenamientos autonmicos. Los hechos no discurrieron, sin embargo, por esa senda. El legislador estatal no slo no fue reduciendo el ejercicio de su poder normativo a medida que crecan y se igualaban las competencias legislativas de las Comunidades Autnomas, sino que sigui aprobando leyes de ordenacin de materias o sectores ntegramente descentralizados cuya validez pretenda justificarse exclusivamente en la regla de la supletoriedad del art. 149.3 de la Constitucin, manantial inagotable, al parecer, de toda clase de leyes estatales. Son conocidos los problemas y disfunciones que este defectuoso en2
STC 118/1996, FJ 5, con cita de sentencias anteriores en el mismo sentido.
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tendimiento de la clusula de supletoriedad ha provocado en el funcionamiento del sistema autonmico3. Ni la autonoma poltica ni la seguridad jurdica han salido bien paradas de esta inercia imparable de las Cortes Generales a seguir actuando como si no existiera un marco constitucional de distribucin de competencias entre el Estado y las Comunidades Autnomas, a continuar ejerciendo su derecho a legislar como si tal derecho no hubiera sido limitado por el simultneo derecho a legislar que el bloque de la constitucionalidad reconoce a los poderes territoriales autonmicos. El olvido sistemtico del sistema competencial por parte del legislador estatal ha forzado a las Comunidades Autnomas, bien a aceptar pasivamente las innovaciones legislativas estatales, renunciando al ejercicio de sus propias competencias normativas (con lo que stas quedaban defacto degradadas a un nivel simplemente administrativo), bien a legislar contra la legislacin del Estado, nico medio de neutralizar la eficacia de las leyes estatales supletorias y de afirmar las propias orientaciones polticas en las materias, actividades o sectores sujetos a su competencia normativa. Si este modo de legislar ha afectado negativamente a las autonomas territoriales, tampoco la seguridad jurdica ha salido fortalecida en el empeo. Para que las leyes supletorias del Estado pierdan eficacia, es preciso que sean desplazadas expresamente por las leyes autonmicas. Pero desplazar no es derogar. Las leyes autonmicas pueden recuperar el campo provisionalmente ocupado por las leyes estatales, pero no pueden derogar formalmente a stas. De otro lado, los desplazamientos normativos pueden ser slo parciales y, en muchos casos, no muy explcitos ni demasiado claros, lo que significa que una misma materia puede estar regulada al mismo tiempo en parte por leyes del Estado y en parte por leyes de la Comunidad Autnoma, sin que la frontera entre aqullas y stas alcance a ser muy precisa. Finalmente, el desplazamiento de las leyes estatales por la legislacin autonmica no implicara, segn esta inadecuada interpretacin de la regla de la supletoriedad, desapoderamiento alguno de la potestad legislativa del Estado y no impedira, por tanto, que las Cortes Generales siguieran creando nueva legislacin supletoria. Todo lo cual, como puede comprenderse fcilmente, no redunda en beneficio de la certeza en la aplicacin del Derecho, aspecto esencial de la seguridad jurdica4.
3 Entre otros, puede verse un detenido examen de tales problemas y disfunciones en los excelentes trabajos de S. MuOZ MACHADO, Cinco estudios sobre el poder y la tcnica de legislar, Madrid, 1986; J. BALZA AGUILERA y P. DE PABLO CONTRERAS, El Derecho estatal como supletorio del Derecho propio de las Comunidades Autnomas, REDA, 55, 1987; I. LASAGABASTER HERRARTE, Los principios de supletoriedad y prevalencia del Derecho estatal respecto al Derecho autonmico, Madrid, 1991; F. BALAGUER CALLEJN, La integracin del Derecho autonmico y la aplicacin supletoria del Derecho estatal, RAP, 124, 1991, sustancialmente recogido en su obra general Fuentes del Derecho, vol. II, Ordenamiento general del Estado y ordenamientos autonmicos, Madrid, 1992; A. BAYONA ROCAMORA, El derecho a legislar en el Estado Autonmico, Madrid, 1992. Niegan que la regla de la supletoriedad haya planteado problemas durante los diecisiete primeros aos de vigencia de la Constitucin E. GARCA DE ENTERRfA y T. R. FERNNDEZ, Curso de Derecho Administrativo, I, 8. a . ed., Madrid, 1997, pg. 345. 4 Vid. C. VlVER I Pl-SUNYER, Soberana, autonoma, inters general... y el retorno del jurista persa, en Estudios de Derecho Pblico en homenaje a Ignacio de Otto, Universidad de Oviedo, 1993,
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Pero, con todo, las que acaban de sealarse no son las peores consecuencias de este defectuoso entendimiento de la supletoriedad. Es ms grave an, a mi juicio, la utilizacin que en algunos casos se ha hecho de ella con el deliberado propsito, confesado o no, de rescatar para el Estado materias de competencia autonmica o de sustituir, no ya provisionalmente sino de modo permanente, a las Comunidades Autnomas en su quehacer legislativo. La Ley de Ordenacin de los Transportes Terrestres, de 30 de julio de 1987 (Ley 16/1987), expresa con rotunda claridad tales propsitos cuando declara en su prembulo que la Ley pretende confesadamente su aplicacin por va directa o supletoria al mayor mbito en que ello resulte jurdicamente posible, partiendo de la idea de que el mantenimiento de un sistema comn de transporte resulta absolutamente imprescindible para la vigencia efectiva de una serie de principios constitucionales entre los que se cita expresamente en el articulado la existencia de una unidad de mercado en todo el territorio del Estado. Ello ha llevado a intentar establecer un sistema lo suficientemente flexible para que las caractersticas propias de las diversas Comunidades Autnomas puedan ser desarrolladas por stas, dentro del marco general de la Ley, sin que para ello sea preciso que cada Comunidad Autnoma promulgue su propia regulacin ordenadora del transporte si as lo estima oportuno. De este modo, la legislacin estatal supletoria ha venido operando en la prctica como una especie de armonizacin preventiva atpica de unas potestades legislativas autonmicas que no es posible ignorar o eliminar radicalmente, pero cuyo plural y diferenciado ejercicio no se desea en modo alguno desde una visin neocentralizadora del Estado. Armonizacin preventiva, no hace falta subrayarlo, que prescinde por completo de los lmites sealados en el art. 150.3 de la Constitucin y que si, en el mejor de los casos, no logra silenciar o suplantar totalmente al legislador autonmico, permite al menos que el Estado por va de legislacin ordinaria se instale en todas las materias de competencia autonmica exclusiva o compartida, convirtiendo a stas en materias de legislacin concurrente. La intencionalidad correctora del esquema constitucional de distribucin de competencias que subyace en este uso desmesurado de la regla de la supletoriedad no puede ser ms evidente ni ms peligroso para el sistema autonmico5.
pg. 297; I. LASAGABASTER HERRARTE, Los principios de supletoriedad y prevalencia, cit., pgs. 77-78; J. A. RAZQUIN LlZARRAGA, La delimitacin competencial en materia de transportes terrestres (STC 118/1996, de 27 de junio), Revista Jurdica de Navarra, 22, 1996, pgs. 161 y ss. 5 Este modo de legislar por parte del Estado, ms suave y ms ajustado en abstracto al principio de intervencin mnima del Estado en las Autonomas que otras medidas constitucionales ms enrgicas, como las leyes armonizadoras del art. 150.3 o el remedio extraordinario del art. 155 de la Constitucin (E. GARCA DE ENTERRfA, Una reflexin sobre la supletoriedad del Derecho del Estado respecto de las Comunidades Autnomas, REDA, 95, 1997, pgs. 413-414), en concreto ha venido operando como una medida de intervencin mxima y generalizada, sin controles preventivos, slo sujeta a la fiscalizacin del Tribunal Constitucional.
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III Era de esperar que ni las Comunidades Autnomas ni el Tribunal Constitucional permanecieran inactivos ante una desfiguracin tan llamativa del modelo autonmico. Para ponerle coto no bastaba, en efecto, con apelar a la doctrina de la Sentencia 147/1991, de 4 de julio. Vista la escasa atencin que a dicha doctrina haba prestado el legislador estatal, para quien la sola desautorizacin de la creacin abusiva de normas supletorias no le ha impedido seguir cometiendo excesos legislativos, era sin duda
preciso restablecer sin ambages la vigencia efectiva del principio de competencia como eje vertebrador del entero sistema autonmico, acompaando tal
restablecimiento de las oportunas medidas invalidatorias que la prudencia haba aconsejado aplazar para mejor ocasin. Eso es lo que el Tribunal Constitucional ha hecho en las dos sentencias comentadas: restaurar el principio de competencia y devolverlo al lugar central en que la Constitucin y los Estatutos de Autonoma lo han situado para ordenar las relaciones entre los rganos generales del Estado y las Comunidades Autnomas. Se trata, por tanto, de volver a la normalidad, a una normalidad gravemente rota por una aplicacin expansiva de la clusula de supletoriedad del Derecho estatal6. Nada ms lejos, por tanto, de pretendidos efectos constituyentes ni de redefinicin del modelo de Estado, como algn autor ha censurado, con notoria exageracin, el alcance de estas sentencias7; nada ms lejos tambin de cualquier efecto catastrfiTendencia expansiva que, como seala F. BALAGUER CALLEJN, La integracin del Derecho autonmico, cit, pgs. 98-99, amenazaba con convertirse en una especie de comodn apto para solucionar cualquier problema que se plantee en la relacin Estado-Comunidades Autnomas. 7 Tales son los trminos utilizados por J. L. REQUEJO PAGS, El Estado autonmico: Un modelo transitorio? La clusula de supletoriedad del Derecho estatal en la STC 61/1997, publicado en esta Revista, nm.l, 1997, pg. 158. A esa misma conclusin llega el Magistrado Manuel Jimnez de Parga en sus votos particulares a las dos Sentencias 118/1996 y 61/1997, elegantemente respetuosos con la opinin mayoritaria y slidamente razonados a partir de unas premisas argumentativas que, sin embargo, no es posible compartir, a mi juicio; en cualquier caso, el razonamiento del Magistrado disidente, enrgico en el fondo pero moderado en la forma, es ms slido que el que luce en muchas de las acerbas censuras publicadas hasta ahora contra las dos sentencias constitucionales de que tratamos aqu. Entre quienes se han pronunciado en sentido crtico frente a estos fallos constitucionales, niega expresamente que tengan trascendencia constituyente o que hayan alterado la forma de Estado P. BlGLlNO CAMPOS, La clusula de supletoriedad: una cuestin de perspectiva, REDC, 50, 1997, pg. 59; implcitamente, tambin se descartan esos pretendidos efectos en el trabajo de J. L. PEARANDA RAMOS, Supletoriedad, delegacin legislativa y derogacin. A propsito de la STC 61/1997, de 20 de marzo, dictada respecto del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, publicado tambin en el nm. 1 de esta Revista, pgs. 133 y ss.; el autor, muy crtico con otros aspectos de la sentencia comentada, en particular con el alcance (excesivo, a su juicio) de los efectos anulatorios del fallo, no duda en afirmar que la doctrina que el Tribunal Constitucional establece en la Sentencia 61/1997 sobre la supletoriedad del Derecho estatal resulta, en general, muy coherente para el momento de desarrollo constitucional en que se encuentra nuestro Estado (pg. 155) (cursiva ma). Y otro tanto puede decirse del trabajo de J. BARNES, Una reflexin sobre la clusula de supletoriedad del artculo 149.3 CE a propsito de la STC 118/1996, REDA, 93, 1997, moderadamente crtico con las novedades introducidas por el Tribunal Constitucional en su doctrina sobre la regla de la supletoriedad, doctrina y novedades de las que ofrece un excelente re6
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co para el recto y eficaz funcionamiento del Estado de las Autonomas8. Todo lo contrario. No hay, en efecto, riesgo de transformacin del modelo autonmico en un modelo federal por la sencilla razn de que en este punto no hay diferencia cualitativa alguna entre uno y otro modelo de descentralizacin poltica. Entre el modelo espaol de autonomas polticas y los (distintos) modelos federales europeos hay algunas diferencias significativas, pero no en lo que atae al principio de competencia. Como criterio nuclear de distribucin del poder poltico, a cuya efectiva vigencia se subordinan todas las reglas constitucionales que organizan la forma descentralizada del Estado, el principio de competencia rige en ambos sistemas tanto frente al Estado central como frente a las unidades territoriales descentralizadas (Estados miembros, Comunidades Autnomas). El poder poltico se reparte entre aqul y stas segn un elenco de competencias tasadas. Del mismo modo que en el modelo federal, en el modelo autonmico espaol, las competencias de los rganos generales del Estado son competencias de atribucin, igual que lo son las competencias de las Comunidades Autnomas. En uno y otro caso, su ejercicio debe, por tanto, ampararse en ttulos especficos9. No hay en el bloque de la constitucionalidad ninguna norma que atribuya al Estado una competencia universal para regular cualquier materia. Lo que el Estado ostenta es una competencia residual ex art. 149.3 (que en primera instancia opera en favor de las Comunidades Autnomas) sobre todas aquellas materias que no hayan podido o querido ser asumidas por los Estatutos de Autonoma. Competencia residual, por tanto, sobre materias que el bloque de la constitucionalidad no atribuye a las Comuni8 Un juicio netamente distinto le merece la doctrina constitucional, en particular la recogida en la STC 61/1997, a T. R. FERNNDEZ RODRGUEZ, El desconcertante presente y el imprevisible y preocupante futuro del Derecho urbanstico espaol, REDA, 94, 1997. 9 Opinan lo contrario E. GARCA DE ENTERRA y T. R. FERNNDEZ, Curso, cit., pgs. 343 y ss. Para estos autores, el ttulo especfico de atribucin de competencia normativa lo requieren las Comunidades Autnomas, pues slo esas competencias normativas limitan la competencia universal del Estado; es la clusula residual expresa en el propio art. 149.3 de la Constitucin: la competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonoma corresponder al Estado (pg. 347). Similar opinin mantiene J. L. REQUEJO PAGS, El Estado autonmico, cit., para quien, en el sistema autonmico, a diferencia del federal, las normas estatales nunca pueden ser invlidas por exceso competencial, pues el sujeto del que derivan es, por definicin, umversalmente competente (pg. 163). Ms matizada es la opinin de I. DE OTTO, Derecho Constitucional. Sistema de Fuentes, Barcelona, 1987. Para el malogrado profesor gallego, el sistema (autonmico) en su conjunto se asienta sobre la distribucin de materias, de modo que cada una de las normas que lo integran slo vale en cuanto ha sido dictada en su uso de la correspondiente competencia y slo dentro de ella tiene resistencia frente a las dems normas (pg. 277). Por ello, all donde una materia corresponde al Estado o a las Comunidades Autnomas no podr haber ms normas vlidas que las de aqul o las de stas. El principio de distribucin de materias introduce as entre los ordenamientos jurdicos una separacin en virtud de la cual la validez de las normas de cada uno de ellos no depender slo del respeto a la jerarqua normativa en su interior, sino tambin del respeto a las fronteras que los separan y que los circunscriben a materias determinadas (pgs. 277-278). No obstante lo cual, el autor acaba por admitir que, una vez ejercida la competencia autonmica, el Estado siga dictando normas sobre la misma materia, aunque con valor meramente supletorio (pg. 283).
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dades Autnomas. Algo radicalmente diferente, como se comprende, de una supuesta competencia universal para regular todas las materias imaginables, incluidas las que integran y definen la autonoma poltica de las Comunidades Autnomas. Las competencias estatales son, pues, competencias tasadas10, lo que significa que para que el Estado pueda dictar normas jurdicas que regulen una materia determinada no basta con que ostente un ttulo que le atribuya cualesquiera competencias en esa materia, sino que debe poder invocar aquel ttulo especfico que le habilite en concreto para establecer la reglamentacin de que se trate11. Por ello, cuando se impugna una ley estatal por vulneracin del sistema constitucional de distribucin de competencias, el Tribunal Constitucional debe determinar si el legislador estatal ha rebasado o no el mbito de las competencias que la Constitucin le confiere12. O dicho con trminos ms rotundos del propio Tribunal Constitucional, expresados en la sentencia que resolvi el recurso de inconstitucionalidad interpuesto frente a la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios de 1984: resulta obligado dar respuesta al problema previo del ttulo o ttulos competenciales en que pueda fundamentarse la Ley General que se impugna, ya que, en caso de resultar inexistentes, no cabra otra conclusin que la declaracin de inconstitucionalidad de la Ley considerada en su conjunto o globalidad, como tal Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, sin necesidad de examinar ya individualmente cada una de su previsiones^.
IV Desde el ao 1989 el Tribunal Constitucional ha venido declarando que la regla de la supletoriedad del Derecho estatal, recogida en el ltimo inciso del art. 149.3 de la Constitucin, no es en modo alguno un ttulo competencial en manos del Estado o una clusula universal atributiva de competencias sobre cualesquiera materias en favor del Estado14, un ttulo habilitante,,en suma, que viniera a superponerse con alcance general a to10 Cfr. S. MUOZ MACHADO, Derecho Pblico de las Comunidades Autnomas, vol. I, Madrid, 1984, pgs. 409 y ss.; J. BALZA AGUILERA y P. DE PABLO CONTRERAS, El Derecho estatal como Derecho supletorio, cit., pg. 417. 11 STC118/1996, FJ 6. 12 STC 118/1996, FJ 2. 13 STC 15/1989, FJ 1. 14 STC 15/1989, FJ 1; en el mismo sentido, SSTC 103/1989, FJ 4, y 79/1992, FJ 3. En ese mismo ao 1989, C. VlVER 1 Pl-SUNYER afirmaba ya, en su excelente monografa Materias competenciales y Tribunal Constitucional, Barcelona, 1989, lo siguiente: Para m no cabe duda que, a tenor del sistema de distribucin de competencias del BC (bloque de la constitucionalidad), la clusula de supletoriedad del art. 149.3 no es un ttulo competencial sino una simple regla de aplicacin del Derecho: no supone el reconocimiento de un ttulo general que habilita al Estado para regular cualquier materia (incluso las atribuidas en exclusiva a todas las CCAA.), sino que se trata de una regla de aplicacin que regula cualquier materia (incluso las atribuidas en exclusiva a todas las CC.AA.), aunque sus actos tienen en este caso una eficacia secundaria.
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das las dems normas de distribucin competencial contenidas en el bloque de la constitucionalidad. Tal interpretacin de la regla de supletoriedad no es, por tanto, una novedad de las dos sentencias constitucionales de que ahora tratamos, que se limitan a reiterar esa misma doctrina en un lenguaje ms discursivo y quizs algo ms enrgico y explcito. Tampoco es una novedad de estas dos sentencias el afirmar que, si la supletoriedad no es ttulo atributivo de competencias, el destinatario de la regla constitucional no puede ser el legislador estatal sino el aplicador del Derecho. Ocurre aqu lo mismo que con la regla de la prevalencia de las normas estatales sobre las normas autonmicas a que se refiere el anterior inciso del propio art. 149.3 de la Constitucin. Dicha regla se dirige tambin al aplicador del Derecho y no al legislador. Puede admitirse que las reglas de la prevalencia y la supletoriedad del Derecho del Estado sean expresin de una posicin de superioridad de ste sobre los ordenamientos autonmicos, pero nunca a costa del principio de competencia sino slo dentro de su estricto respeto. Tales reglas no sirven para crear normas vlidas, ni prevalentes, ni supletorias, sino para resolver los casos de conflicto o de laguna mediante la aplicacin de las normas estatales vlidamente creadas segn el principio de competencia. La funcin de la regla de la supletoriedad consiste en facilitar al juez (y al operador jurdico en general) un ltimo criterio que le permita colmar las eventuales lagunas de que adolezcan los ordenamientos autonmicos, una vez agotados sin xito todos los dems criterios hermenuticos que son inherentes al dogma de la plenitud del ordenamiento jurdico. No todo vaco normativo es, sin embargo, equivalente a laguna legal; no toda falta de regulacin de una materia de competencia autonmica determina automticamente la apelacin a la regla de la supletoriedad del Derecho estatal. Pueden existir anomias o vacos normativos deliberadamente buscados por las Comunidades Autnomas en el legtimo ejercicio de su autonoma poltica: La autonoma significa precisamente la capacidad de cada nacionalidad o regin para decidir cundo y cmo ejercer sus propias competencias, en el-marco de la Constitucin y del Estatuto15. Por ello, la aplicacin de la regla interpretativa de la supletoriedad del Derecho estatal no puede afirmarse en abstracto ante cualquier silentium legis del ordenamiento autonmico, sino slo cuando dicho silencio configura una verdadera lacuna egis16. Por tal hay que entender la ausencia involuntaria
15 STC 37/1987, de 26 de marzo. Como sealan con acierto J. BALZA AGUILERA y P. DE PABLO CONTRERAS, El Derecho estatal como supletorio, cit., pg. 426: En dicho supuesto pretender una aplicacin supletoria de las normas y reglas estatales supone una directa violacin de las competencias autonmicas, puesto que quedara sin eficacia lo previsto implcita o explcitamente por el legislador competente: imponiendo una regulacin no querida, bien en cuanto a su contenido, bien en cuanto al momento en que hubiera de incorporarse al ordenamiento autonmico de acuerdo con el orden de prioridades derivado de la poltica legislativa propia. 16 Sobre el concepto de laguna legal pueden verse, por todos, K. LARENZ, Metodologa de la Ciencia del Derecho, Barcelona, 1966, pgs. 292 y ss., y N. BOBB1O, Teora dell'ordinamento giurdico, Torino, 1960, pgs. 125 y ss.
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de regulacin de un determinado caso o supuesto, el vaco normativo no previsto ni querido por el legislador autonmico que exige ser colmado o integrado a travs de las reglas de interpretacin del propio ordenamiento jurdico, con el fin de dar solucin jurdica al problema o litigio planteado por dicho caso o supuesto. La ausencia deliberada de regulacin puede plantear problemas de ajuste poltico o de otra ndole, pero el aplicador del Derecho est obligado a adoptar ante el mismo una actitud de respeto en cuanto expresin que es tal vaco normativo del principio democrtico. El vaco normativo no deliberado plantea, en cambio, un estricto problema jurdico hallar la norma aplicable al caso concreto, a falta de norma expresa que lo contemple o regule que al aplicador del Derecho toca resolver. Pero le toca resolverlo colmando la laguna normativa, no desde fuera sino desde dentro del ordenamiento jurdico, no apelando al poder creativo del juez sino integrando aqulla desde las dems fuentes y criterios de interpretacin suministrados por el propio ordenamiento jurdico. Entre ellos, por imperativo constitucional, mediante la aplicacin supletoria del Derecho estatal17. Como he sealado hace un momento, la integracin de las lagunas legales de los ordenamientos autonmicos mediante la aplicacin supletoria del ordenamiento estatal es una regla constitucional que no slo no excluye sino que ms bien exige el previo agotamiento de las reglas interpretativas de autointegracin18. Las normas estatales son supletorias slo en segundo grado. Ello es as porque el Derecho de cada Comunidad Autnoma forma un verdadero ordenamiento jurdico, que comparte ciertamente con el Derecho estatal y con todos los dems ordenamientos las normas y principios constitucionales y los principios generales del-Derecho, pero que cuenta tambin con su propio sistema de fuentes, lo que obliga a quien lo aplique a utilizar las tcnicas inherentes a todo ordenamiento para colmar las propias lagunas legales,
SSTC 147/1991, FJ 7, y 118/1996, FJ 8. As lo admite expresamente el Magistrado Jimnez de Parga en su voto particular a la STC 61/1997 cuando afirma que, en caso de laguna normativa, la supletoriedad estatal es una supletoriedad de segundo grado, ya que el ordenamiento autonmico (aunque integrado en el ordenamiento del Estado) y, como tal, colma sus lagunas, cuando le es posible, acudiendo al resto de las normas integrantes de dicho ordenamiento. Esta es tambin la opinin dominante entre los autores. Vid., entre otros, P. SALVADOR CODERCH, La Compilacin y su historia. Estudios sobre la codificacin y la interpretacin de las leyes, Barcelona, 1985, pgs. 358 y ss.; A. MlRAiMBELL ABANC, Aplicacin del Derecho cataln (EAC 26.1 y 2), en Comentarios sobre el Estatuto de Autonoma de Catalua, Institut d'Estudis Autonmics, Barcelona, 1990, pgs. 377-389. Estos dos autores prefieren hablar de supletoriedad condicionada que de segundo grado. Vid. asimismo F. GONZLEZ NAVARRO, La regla constitucional del ms valer y el problema de la anomia en Derecho administrativo espaol, REDA, 42, 1984, pg. 397; F. BALAGUER CALLEJN, Fuentes del Derecho, cit., pgs. 220 y ss.; A. BETANCOR RODRGUEZ, La clusula constitucional de supletoriedad: creacin y aplicacin del Derecho estatal supletorio en defecto del Derecho autonmico. Una propuesta reinterpretativa de la clusula constitucional alejada de la servidumbre decimonmica de nuestro CC y de la consideracin como clusula atributiva de competencias en favor del Estado, en L. PAREJO ALFONSO (coord.), El urbanismo, hoy. Reflexiones a propsito de la STC 61/1997 y el proyecto de nueva Ley estatal, Instituto Pascual Madoz, Universidad Carlos III de Madrid, 1997, pgs. 204-205; J. LEGUINA VlLLA, Escritos sobre autonomas territoriales, 2.a ed., Madrid, 1995, pgs. 173-174.
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como son la analoga legis, la analoga iuris, la interpretacin extensiva, etc. El Derecho autonmico no es un Derecho fragmentario, incompleto o especial, necesitado, por tanto, de una asistencia o suplencia permanente por el Derecho del Estado, que sera as el nico ordenamiento completo dentro del sistema jurdico general19. Aunque territorialmente limitados, dentro de su mbito constitucional de competencias, los ordenamientos autonmicos tienden a la plenitud tanto como pueda hacerlo el ordenamiento estatal. Como acertadamente ha observado BALAGUER CALLEJN, la complitud del ordenamiento es predicable del sistema jurdico global, y por tanto exigible tanto respecto del Derecho estatal como del autonmico. De ah que los ordenamientos autonmicos tengan que ser tambin completos respecto de su mbito propio de competencias20. El ordenamiento estatal ocupa sin duda mayor espacio, abarca o regula materias ms generales e importantes, se nutre de normas de mayor calado o de ms vasto alcance. Pero nada de ello le hace ms completo que los ordenamientos autonmicos. La plenitud no es virtud inferible de la cantidad, importancia y extensin de las normas jurdicas que integran uno u otro ordenamiento, sino que es una exigencia lgica de todos los subsistemas ordinamentales y del sistema jurdico en su conjunto. Ello no evita, pues el legislador (cualquier legislador) no es omnisciente, que puedan existir lagunas o vacos legales, as en el ordenamiento estatal como en los ordenamientos autonmicos. Las primeras se cubren mediante las reglas generales de interpretacin y autointegracin; las segundas, mediante esas mismas reglas y adems, si resultan insuficientes, mediante la heterointegracin del vaco legal autonmico, por mandato constitucional, con normas del Derecho estatal. Tal es la funcin, necesaria pero modesta, de la regla de supletoriedad del art. 149.3 de la Constitucin. Pero si hay o no lagunas en los ordenamientos autonmicos es algo que no cabe decidir a priori, sino que slo es posible detectar en el momento de la aplicacin del Derecho a los casos concretos. De ah que tal determinacin no pueda ser anticipada y escape en rigor a la funcin del legislador estatal, pues, de lo contrario, la legislacin estatal sera aplicable en el mbito reservado al Derecho autonmico sobre la base de la mera ausencia de la regulacin autonmica correspondiente y no se limitara a integrar lagunas apreciadas por el aplicador del Derecho, subvirtindose el sentido de la clusula de supletoriedad del art. 149.3 y arrogndose inconstitucionalmente el Estado la facultad de integrar por s los
ly P. SALVADOR CODERCH, La Compilacin y su historia, cit., pg. 367: lo que supone la regla de supletoriedad es que en todo caso el Derecho estatal suple la falta de Derecho autonmico, pero no que en todo caso (en todo supuesto y en relacin a cualquier materia) el Derecho autonmico deba tener faltas, deba faltar o ser incompleto, no pueda por imperativo constitucional dejar de ser un conjunto de instituciones especiales o particulares que precise para todo y siempre un Derecho comn; J. BALZA AGUILERA y P. DE PABLO CONTRERAS, El Derecho estatal como supletorio, cit., pgs. 417-418. 20 La integracin del Derecho autonmico, cit., pg. 113.
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distintos ordenamientos de las Comunidades Autnomas, por la va de dictar normas aplicables supletoriamente21. No creo que la doctrina del Tribunal Constitucional pueda quedar enervada con el simple recordatorio de que la Constitucin consagra la supletoriedad del Derecho estatal en todo caso, lo que, a juicio de algunos, bastara para dotar a dicha previsin constitucional de un alcance muy superior al de estricta regla de heterointegracin de lagunas legales al servicio de la plenitud de los ordenamientos autonmicos. En mi opinin, el citado inciso tiene un triple significado, a saber: 1.) que la heterointegracin del Derecho autonmico por el Derecho estatal no es una simple disposicin transitoria, slo operativa durante la primera e inevitable fase de heterogeneidad autonmica, sino que tiene vigencia permanente22; 2.) que, a diferencia de la precedente regla de la prevalencia del art. 149.3, la supletoriedad del Derecho estatal se extiende tambin a las materias atribuidas a la exclusiva competencia de las Comunidades Autnomas23; y 3.) que al aplicador del Derecho no le est permitido acudir a otros ordenamientos distintos del Derecho estatal para colmar, en ltima instancia, las lagunas de los ordenamientos autonmicos24. Ah termina el alcance lgico del inciso; su mencin en el texto constitucional no hace cambiar de naturaleza a la supletoridad, transformndola de regla de aplicacin en regla de creacin del Derecho estatal, ni autoriza al legislador estatal a producir normas vlidas sin tener en cuenta el sistema constitucional de distribucin de competencias. Un entendimiento semejante del inciso en todo caso equivaldra a dejar permanentemente en suspenso y a la libre disponibilidad del Estado la compleja y delicada estructura de autonomas polticas, fundada en el principio de reparto competencial entre el Estado y las Comunidades Autnomas. Ms dbil me parece, si cabe, el argumento de Ceuta y Melilla. Que estas dos ciudades, enclavadas en territorio extranjero, carezcan de potestad legislativa no parece razn suficiente para justificar en trminos constitucionales la validez de cualquier ley estatal, que sera as siempre y en todo caso directamente aplicable en aquellos territorios y supletoriamente en todas las Comunidades Autnomas25. BALZA y DE PABLO califican el argumento como fraude de ley26, y tal juicio no me parece exagerado. Nadie discute que el Estado conserva una potestad legislativa directa y completa sobre Ceuta y Melilla, en virtud de
STC 118/1996, FJ 8. Vid. A. BETANCOR RODRGUEZ, La clusula constitucional d e supletoriedad, cit., pg. 184. 23 As se desprende d e una interpretacin sistemtica o contextual d e dicha regla, c o m o hace F. BALAGUER CALLEJN, La interpretacin del Derecho autonmico, cit., pg. 1 1 5 .
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E. G A R C A D E ENTERRA y T . R. F E R N N D E Z , Curso, I, cit., pgs. 3 4 4 - 3 4 5 ; F. BALAGUER C A -
LLEJN, La integracin del Derecho autonmico, cit., pgs. 122 y 139; tambin, aunque en tono crtico, P. SALVADOR C D E R C H , La Compilacin y su historia, cit., pgs. 368-370. 25 Cfr. E. GARCA DE ENTERRA, Una reflexin sobre la supletoriedad, cit., pgs. 4 0 9 y 4 1 3 ; T . R. FERNNDEZ, El desconcertante presente, cit., pg. 194. 26 El Derecho estatal como supletorio, cit., pg. 4 2 3 .
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la cual las Cortes Generales pueden y deben seguir aportando soluciones a los problemas de ambas ciudades que demanden respuestas legislativas, y nadie niega que esas leyes validamente aprobadas para Ceuta y Melilla pasen a engrosar el Derecho supletorio del Estado que, llegado el caso, puede ser utilizado para colmar lagunas de los ordenamientos autonmicos, en los trminos arriba examinados. Pero esa vlida creacin de leyes para Ceuta y Melilla nada tiene que ver con un pretendido derecho a legislar por va supletoria para todas las Comunidades Autnomas aun cuando se carezca de cualquier otro ttulo competencial. De aquella premisa no se sigue esta consecuencia27. No ha habido, pues, olvido de esos dos territorios por parte del Tribunal Constitucional; ha habido simplemente coherencia con su propia doctrina sobre el alcance de la regla de la supletoriedad. V Como ya he sealado, las Sentencias constitucionales 118/1996 y 61/1997 han culminado el proceso interpretativo de la regla de la supletoriedad mediante la adopcin de dos decisiones de primera importancia: primera, la aplicacin de la doctrina constitucional a las materias de competencia legislativa compartida; y segunda, la declaracin de invalidez de las normas estatales aprobadas con el carcter de normas supletorias. Estas son, sin duda, las dos novedades de mayor relieve de ambos fallos constitucionales y tambin las que han suscitado las crticas ms duras. Con todo el respeto que esas posiciones crticas merecen, no me parece, sin embargo, que sean convincentes. Hay en ellas ms dudas e incertidumbres acerca de lo que pueda pasar a partir de ahora que verdaderas razones lgicas que priven de fundamento a las dos citadas decisiones del Tribunal Constitucional28. Me atrevera a afirmar incluso que la existencia de tales crticas la urgencia con que se han producido y el tono desmesuradamente desabrido en que algunas de ellas, no todas, se han expresado prueba el acierto del Tribunal. Porque, no hay que engaarse, hasta ahora
27 A. BETANCOR, que est en el rea de los crticos de la doctrina constitucional sobre la supletoriedad, considera tambin inconsistente el argumento de las dos ciudades: es dudoso que las posiciones supletorias del T R L S puedan encontrar apoyo constitucional considerando q u e son de aplicacin directa en las dos ciudades citadas. Basta reparar en las caractersticas fsicas de las mismas para reputar como irrazonable que todas las disposiciones urbansticas del TRLS puedan ser consideradas de aplicacin directa en dicho territorio municipal (La clusula constitucional de supletoriedad, cit, pg. 201). 28 J. BARNES, q u e ha defendido una de las posturas crticas ms serias frente a las recientes resoluciones constitucionales sobre la supletoriedad, no deja de reconocer abiertamente que' el esfuerzo realizado por la S T C 118/1996 es coherente y riguroso con la premisa de partida: como la clusula de supletoriedad no es ttulo atributivo de competencias {y no puede ser otra cosa en manos del legislador), cualquier uso o ejercicio legislativo por parte del Estado con apoyo en tal clusula supone una expresa confesin de incompetencia y, por consiguiente, de nulidad por invasin competencial (Una reflexin sobre la clusula de supletoriedad, cit., pg. 91).
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la doctrina constitucional sobre la supletoriedad poda merecer aplausos o censuras, pero haba fracasado en lo principal: impedir que el legislador estatal siguiera produciendo leyes sin contar para ello con ttulos competenciales especficos. Era una doctrina correcta, pero insuficiente. Para evitar su inutilidad prctica le faltaban esas dos piezas con las que ahora el Tribunal ha venido a completar resueltamente su interpretacin de dicha regla constitucional. En lo que atae a las materias de legislacin compartida, se ha sealado que la prohibicin de crear legislacin supletoria significa reconocer a las Comunidades Autnomas un poder para neutralizar la competencia estatal a travs del inejercicio de la competencia para el desarrollo y ejecucin de la ordenacin bsica establecida por el Estado29. Se correra as el riesgo de privar de efectividad a las bases normativas del Estado, lo que, paradjicamente, podra forzar a ste en el futuro a ampliar el mbito de la legislacin bsica, reduciendo al mnimo el espacio de la legislacin autonmica complementaria30. No cabe negar que ese peligro exista, aunque no sea fcil imaginar que el Estado pueda seguir ensanchando, an ms, el alcance de sus bases normativas, con el beneplcito, bien generoso hasta el presente, de la jurisprudencia constitucional. Profetizar lo que vaya a ocurrir en el complejo terreno de la legislacin compartida es un ejercicio arriesgado31. Porque tambin puede suceder que el Estado no caiga en esa tentacin y confe en un ejercicio leal de los poderes legislativos autonmicos. Y tampoco cabe descartar que, en una direccin contraria a la temida por los crticos, la imposibilidad de suplir preventivamente las leyes autonmicas complementarias permita reorientar las bases normativas del Estado hacia su originaria concepcin principial, sin vocacin de aplicacin directa, como criterios generales y directrices dentro de cuyos lmites puedan desarrollarse las plurales opciones legislativas de las Comunidades Autnomas32. Tal
29 Son los trminos utilizados por M . Jimnez de Parga en su voto disidente de la S T C 61/1997. En sentido anlogo discurre el extenso alegato de A. BETANCOR, La clusula constitucional de supletoriedad, cit., en particular pgs. 2 0 2 y ss. Para este autor, no puede admitirse que la inactividad sea fruto de una opcin poltica legtima en nuestro Estado de las Autonomas (pg. 206). 30 J. BARNES, Una reflexin sobre la clusula de supletoriedad, cit., pg. 9 5 . Para evitar ese riesgo, el autor sugiere la conveniencia de mantener, con carcter restrictivo, unas normas supletorias no invasoras que sirvan de complemento indispensable para asegurar la efectividad de la legislacin bsica estatal. 31 N o se olvide lo ocurrido con el principio de prevalencia, que tambin se quiso utilizar como regla competencial para justificar la supletoriedad en todo caso de las bases normativas estatales sobre la legislacin autonmica de desarrollo. Utilizacin desautorizada por el Tribunal Constitucional en la Sentencia 76/1983, sin que ello haya supuesto condicionamiento alguno en la efectividad de las normas bsicas. Vid. J. LEGUINA VILLA, Escritos sobre autonomas territoriales, Ed. Tecnos, Madrid, 1984, pgs. 1 5 7 y s s . 32 En lnea con la interpretacin propugnada por C. VlVER I Pl-SUNYER, Soberana, autonoma, cit., pgs. 3 2 3 y ss. Tambin J. BARNES se muestra favorable a una reconstruccin principial de la legislacin bsica, lo que hara cobrar a la regla de la supletoriedad una nueva dimensin y significado y permitira al tiempo lo que es ms importante alcanzar un mayor equilibrio en el Estado autonmico (Una reflexin sobre la clusula de supletoriedad, cit., pg. 96).
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reorientacin podr verse facilitada por un futuro Senado de genuina representacin autonmica con competencia especfica para la fijacin de las bases normativas del Estado. Si es verdad, como advierte BARNES, que al crear normas supletorias, sin ttulo atributivo de competencias en que apoyarse, la prueba de inconstitucionalidad la presenta el propio legislador33, debe aceptarse que ese ultra vires normativo se produce tanto en materias de legislacin exclusiva autonmica como en materias de legislacin compartida. Por ello, la prohibicin de crear normas supletorias no poda limitarse incoherentemente a las primeras, aplazando sine die su extensin a las segundas, puesto que el principio de competencia rige por igual para ambos tipos de materias, sin olvidar, por lo dems, que es en las materias compartidas donde los excesos supletorios han sido ms abundantes. Tal es la decisin del constituyente que hay que respetar: el Estado tiene ttulo competencia] para fijar las bases normativas de las materias compartidas, no para anticipar adems el desarrollo de tales bases, sustituyendo a los legisladores autonmicos y animndoles a no legislar o a hacerlo en la direccin marcada por las normas suplementarias. Por ello, no siendo la supletoriedad un ttulo competencial que justifique la creacin de normas (de ninguna norma) por parte del Estado, tampoco en las materias en que el Estado ostenta competencias compartidas pueden, excediendo el tenor de los ttulos que se las atribuyen y penetrando en el mbito reservado por la Constitucin y los Estatutos a las Comunidades Autnomas, producir normas jurdicas meramente supletorias, pues tales normas, al invocar el amparo de una clusula como la de supletoriedad que, por no ser ttulo competencial, no puede drselo, constituyen una vulneracin del orden constitucional de competencias34. Consecuencia obligada de esta vulneracin del orden constitucional de competencias es la declaracin de nulidad de las normas estatales aprobadas como normas supletorias. Esta medida invalidatoria, ya anunciada en algn fallo anterior del Tribunal Constitucional35 pero no adoptada hasta la Sentencia 118/1996 (y confirmada con mayor energa y alcance anulatorio en la Sentencia 61/1997), es, en mi opinin, la nica medida coherente con el resultado de un juicio de constitucionalidad que niega competencia al Estado para regular, aunque slo sea con alcance supletorio, materias de las que aqul ha quedado desapoderado. No basta en tal
Una reflexin sobre la clusula d e supletoriedad, cit., pg. 9 1 . S T C 118/1996, FJ 6. Esta tesis, que ahora hace suya el Tribunal Constitucional, fue defendida en su momento con rigor y brillantez por J. BALZA AGUILERA y P. DE PABLO CONTRERAS, El D e recho estatal como supletorio, cit., pgs. 422-423. 35 En concreto, en la S T C 147/1991 se aluda a la dificultad de examinar con detalle todos y cada u n o de los Estatutos de Autonoma con el fin de determinar si la competencia exclusiva viene o no atribuida con alcance universal a todas las Comunidades, puesto que, de no ser as, no podra declararse nula por incompetencia la norma estatal sino nicamente como inaplicable en el territorio de la C o m u nidad que, habiendo planteado el conflicto, resultase tener la competencia exclusiva sobre la materia
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(FJ 7).
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caso con una simple declaracin de ineficacia de las normas viciadas de incompetencia en el territorio de las Comunidades Autnomas que las hubiesen impugnado36, pues ello equivale a aceptar la contradiccin de que tales normas invlidas siguen valiendo y produciendo efectos en el resto de las Comunidades Autnomas. Si las normas estatales son invlidas ab origine, tal invalidez radical no se sana por el hecho de que algunas Comunidades Autnomas no las hayan impugnado quiz por seguir la poltica legislativa de considerar apropiada la normativa estatal37. Las competencias normativas (como todas las dems o, si cabe, ms que otras) son irrenunciables y, por tanto, la restauracin del orden constitucional que distribuye stas entre el Estado y las Comunidades Autnomas postula la anulacin erga omnes de las leyes estatales que son invlidas por carecer de ttulo competencial alguno en que apoyarse. Este es, por lo dems, el mandato del art. 31.1 de la LOTC al ordenar que cuando la sentencia que se dicte declare la inconstitucionalidad, declarar igualmente la nulidad de los preceptos impugnados, as como, en su caso, la de aquellos otros de la misma Ley, disposicin o acto con fuerza de Ley a los que deba extenderse por conexin o consecuencia. Con ello no desaparece la supletoriedad del Derecho estatal38, desaparecen slo los excesos de una interpretacin equivocada del art. 149.3 de la Constitucin. El ordenamiento jurdico estatal seguir cumpliendo normalmente la funcin heterointegradora de los ordenamientos autonmicos que la Constitucin le asigna, pero slo en la medida en que est formado por normas vlidas, amparadas en ttulos competenciales especficos. Supletoriedad, por tanto, no invasora de la autonoma poltica de las nacionalidades y regiones, sino respetuosa del principio constitucional de competencia.
36 Vid. F. BALAGUER CALLEJN, Fuentes del Derecho, cit., pg. 219: Tampoco es aceptable la idea de que el Derecho estatal slo debera ser enjuiciado en trminos de eficacia y nunca en trminos de validez. 37 S T C 147/1991, FJ 7. 38 C o m o teme, entre otros autores, Paloma BlGLlNO CAMPOS, La clusula de supletoriedad, cit., para quien la jurisprudencia constitucional configura la supletoriedad de manera tan restrictiva que prcticamente la excluye del ordenamiento (pg. 55).
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Constitucin, autonoma y hecho diferencial. El Estado autonmico y el hecho diferencial

constitucionalmente relevante
Juan E Lpez Aguilar
Catedrtico de Derecho Constitucional Universidad de Las Palmas
SUMARIO: PREFACIO.I. INTRODUCCIN: POLTICA Y DERECHO EN LA CONSTRUCCIN DEL ESTADO DE LAS AUTONOMAS. SU TRASLACIN AL DEBATE SOBRE LOS HECHOS DIFERENCIALES: 1. Poltica y
Derecho en los hechos diferenciales. 2. El encuadramiento jurdico del debate: sus dificultades y sus posibilidades. 3. Los hechos diferenciales constitucionalmente relevantes como diferencialidades directa o indirectamente consignadas y tuteladas en y desde la Constitucin. 4. Tres especificaciones de hechos diferenciales estrictamente jurdicos: los Derechos autonmicos diferenciales con base en la Constitucin. 5. Hacia una conclusin: la caucin frente al problema de las falsas y verdaderas vas para la identificacin y la construccin jurdica de los hechos diferenciales constitucionalmente relevantes.II. EL ESTADO AUTONMICO COMO MODELO SINGULAR DE ESTRUCTURACIN TERRITORIAL DEL PODER: EL MITO Y LA REALIDAD: 1. El punto de partida: la relevancia constitucional del pacto y del principio dispositivo. La dimensin procesual de la construccin del Estado de las Autonomas. 2. La problemtica proyeccin prctica de la dimensin procesual de la construccin del Estado de las Autonomas: las infinitas vas de acceso; la obsolescencia planificada del Ttulo VIII CE; las falsas contraposiciones entre CC.AA. y su superacin convencional en los sucesivos Pactos: a) La falsa contraposicin de grupos de Autonomas y su diferenciacin recproca en el Estado asimtrico: una va equivocada para la identificacin de la diferencialidad. b) La relativa utilidad de las diferenciaciones ya ensayadas: los nuevos planos de anlisis. 3. La asimetra en el horizonte del Estado autonmico: el lugar constitucional del hecho diferencial en un Estado compuesto funcionalmente federal. 4. Hacia una conclusin: la consideracin de los hechos diferenciales, en y desde la Constitucin.
III. FALSAS Y VERDADERAS VAS PARA LA LOCALIZACIN E IDENTIFICACIN DE HECHOS DIFERENCIA-
LES CONSTITUCIONALMENTE RELEVANTES: 1. Una premisa: los hechos diferenciales como elaboracin doctrinal a partir de una lectura de la Constitucin. 2. Una aproximacin a otra falsable va: las Nacionalidades y Regiones del art. 2 CE; la relativa importancia de llamarse nacin como factor de diferenciacin. 3. Hacia una conclusin: la elaboracin doctrinal de los hechos diferen-
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ciales como respuesta a una apuesta estructural de la Constitucin.IV. LA ELABORACIN DOCTRINAL DEL HECHO DIFERENCIAL EN Y DESDE LA CONSTITUCIN: 1. La revisin doctrinal de la teorizacin constitucional sobre el hecho diferencial en el Estado autonmico. 2. Hacia una configuracin constructiva del hecho diferencial en el Estado autonmico. 3. Hacia una conclusin: los hechos diferenciales y su individualizacin desde la Constitucin y el bloque constitucional. Una contribucin a su tratamiento jurdico e institucional.CONCLUSIONES. RELIEVE CONSTITUCIONAL DEL HECHO DIFERENCIAL Y CONFIGURACIN DE UN DERECHO AUTONMICO DIFERENCIAL.
PREFACIO La adecuada comprensin de nuestro Estado autonmico exige ponderar uno de los rasgos que acaso y eso es lo que vamos a ver pueden ser considerados como distintivos del mismo: la conjugacin de un esfuerzo de redistribucin del poder, favoreciendo la emergencia de entes territoriales, con la consideracin de unos indeterminados hechos diferenciales en una peculiar experiencia de federalismo asimtrico. Entendiendo por esto ltimo un Estado compuesto integrado de entidades tendencialmente heterogneas o desiguales entre s1. En efecto, hace ya cierto tiempo que, en el seno de la doctrina iuspublicista espaola, impera un consenso general respecto a los que puede entenderse que fueron los objetivos cruciales del constituyente al trabar, en toda su extensin y dificultad, el Ttulo VIII CE: de un lado, acomodar las reivindicaciones autonomistas entonces ya articuladas en territorios identificados; de otro, crear un marco para la descentralizacin poltica y administrativa en las principales reas de la accin pblica estatal2. Durante un tiempo, estos dos objetivos se desplegaron en el proceso de desaSiendo sta la primera vez que sale a colacin la expresin federalismo asimtrico, bueno ser trazar su genealoga doctrinal. Segn convienen los autores espaoles que se han ocupado del tema (as, por ej., A. SAlZ ARNAIZ: Asimetra y Estado federal en Canad; P. LUCAS MURILLO: El federalismo asimtrico en Blgica; J. GARCA ROCA: Asimetras autonmicas y principio constitucional de solidaridad, todos ellos en RVAP [monogrfico], nm. 47 II, 1997), la locucin irrumpe en la literatura politolgica de la mano de Charles D. TARLTON: Symmetry and Assymetry as Elements of Federalism: a Theoretical Speculation, en Journal ofPolitics, vol. 27, 4, 1965, pgs. 861 y ss. Se trata de un ensayo breve sobre la insuficiencia del enfoque jurdico para dar cuenta de la diversidad de relaciones de gobierno y autogobierno existentes en el seno de un mismo sistema poltico. Desde esa perspectiva, define la asimetra como the level of conformity and commonality in the relations of each seprate political unit of the system to both the system as a whole and to the other component units. De acuerdo con J. J. RuiZ, en La reforma constitucional del Senado en Espaa y la asimetra del Estado autonmico: la igualdad en la representacin de las nacionalidades y regiones (AA.W.: El Senado, Cmara de representacin territorial, III Jornadas de la AELP, Tecnos, Madrid, 1996, pg. 401), es a partir de este concepto, en cuanto explicacin del nivel de concentracin de las colectividades tnicas, lingsticas o culturales y sus relaciones con las diferentes comunidades existentes en Estados federales, como van a empezar a ser estudiados los problemas de las minoras en las estructuras e instituciones federales. 2 Cfr. las reflexiones cualificadas que, a quince aos vista de la iniciacin del Estado de las Autonomas, exponen en este sentido M. HERRERO DE MIN, F. TOMS Y VALIENTE y L. LPEZ GUERRA
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en el nm. 36 (II), monogrfico sobre el Estado autonmico, de la RVAP, 1993.
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Constitucin, autonoma y hecho diferencial
rrollo constitucional sin manifestar apenas contradicciones aparentes. Slo ms recientemente ha ido adquiriendo cuerpo una preocupacin a propsito de las contraindicaciones que uno y otro escenarios podan irrogarse recprocamente, llegndose, a juicio de algunos, a plantear incluso la inviabilidad de una coexistencia de ambos a medio y a largo plazo. Pues bien, muy a pesar de la importancia que este factor ha cobrado en el curso de los ltimos aos por medio de los Pactos o Acuerdos suscritos a este propsito, tanto las races profundas de la heterogeneidad de las partes compositivas del todo como su controvertida base constitucional (la contemplacin o no del hecho diferencial al ejercer el derecho de acceder a la condicin autonmica, y su correlativa traduccin jurdico-positiva), continan necesitando un tratamiento reflexivo. De hecho, as sucede con numerosas cuestiones capitales de nuestra distribucin territorial del poder (como, ejemplificando, la naturaleza y posicin de los EE.AA., la funcin de los distintos tipos de leyes delimitativas o atributivas de competencias, el bloque de constitucionalidad, la repercusin sobre ste de la integracin europea...): o bien muestran una marcada resistencia a su sistematizacin terica, o bien, en algunos casos, no han sido tomadas suficientemente en serio3. El problema por as llamarlo del hecho diferencial nos presta una muestra ilustrativa de esta ltima actitud. Se habla de l en todos los niveles, pero ni se conoce cul sea el perfil del objeto o la materia a la que con esa denominacin nos referimos, ni hemos identificado claramente sus bases constitucionales, ni puede decirse que exista un tratamiento doctrinal en el que resulte posible hallar una teorizacin solvente de qu sea, qu proyeccin adquiere en nuestra forma de Estado compuesto y qu lmites le impondra, en todo caso, una lectura sistemtica y coherente de la Constitucin en la que dicho Estado se funda .
3 Una reciente e ilustrativa reflexin sobre este propsito puede encontrarse en J. GARCA MORILLO: La versatilidad de lo bsico, en RAP, nm. 139, 1996, pgs. 125 y ss. 4 Como en seguida veremos, recientemente han comenzado a recibir publicacin algunas incursiones en el tema del hecho diferencial y su acomodo en Derecho constitucional espaol. Dignas de destacarse son, de inmediato, las aportaciones de G. TRUJILLO y L. LPEZ GUERRA, en El Estado autonmico, hoy, monogrfico de Documentacin Administrativa, nm. 232-233, 1993; M. HERRERO DE MIN, F. TOMS Y VALIENTE, E. AJA y E. ARGULLOL en AA.W.: Uniformidad o diversidad de las CC.AA., Institut d'Estudis Autonmics, Barcelona, 1995; F. RUBIO, G. TRUJLLO, E. ALBERT, F. CARRERASyJ. M. CASTELLS en AA.W.: Ante elfuturo del Senado, Institut d'Estudis Autonmics, Barce-
lona, 1996; J. GARCA ROCA, L. LPEZ GUERRA, J. M. CASTELLS ARTECHE y R. JIMNEZ ASENSIO en
el monogrfico nm. 47 (II) de la RVAP, 1997; y la ponencia elaborada por el Prof. E. AjA, con posterior debate (M. ROCA, J. CORCUERA, J. I. SNCHEZ AMOR y L. AGUIL), en Anuario de Derecho Constitucional y Parlamentario de la Universidad de Murcia, nm. 8, 1996. De muy reciente aparicin es tambin el volumen colectivo editado por el INAP, 1997, con colaboraciones de L. LPEZ GUERRA, G. TRUJILLO y J. GARCA ROCA, entre otros, con el ttulo de Asimetra y cohesin en el Estado autonmico. Jornadas sobre el Estado autonmico: integracin y eficacia.
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I.
INTRODUCCIN: POLTICA Y DERECHO EN LA CONSTRUCCIN DEL ESTADO DE LAS AUTONOMAS. SU TRASLACIN AL DEBATE SOBRE LOS HECHOS DIFERENCIALES
Poltica y Derecho en los hechos diferenciales
1.
Seguramente la trinchera en que con mayor rotundidad se pone de relieve este sesgo del objeto seleccionado estribe en la categora de las identidades diferenciadas, las realidades histricas o polticas identificadas por su voluntad de ser, por su deseo de diferenciarse y por la recognoscibilidad de sus manifestaciones de voluntad al respecto. Enorme importancia tiene este fenmeno, genuino preconcepto en busca de su emergente formalizacin jurdica. En rigor, tanta relevancia tiene que sin tenerla en mente no es posible entender ni el proceso autonmico (construccin evolutiva de nuestra estructuracin territorial del poder), ni sus vicisitudes ms problemticas pinsese, por ejemplo, en la ansiedad competencial, en la importancia de las vas conflictuales entre el Estado y las CC.AA., en perjuicio de las tcnicas y prcticas cooperativas y de solidaridad, ni sus cuentas pendientes despus de transcurridos quince aos. Como tampoco, por cierto, la escasa operatividad de las Conferencias Sectoriales; la relativa irrelevancia de las lneas de cooperacin bilaterales o multilaterales entre CC.AA., lo que arroja un llamativo contraste con los Estados federales ms prestigiosos; la recurrencia de sus impugnaciones y deslegitimaciones frontales; la deficiente capacidad de integracin del Senado y otras instituciones generales del Estado; o la persistencia de la desconfianza y la bsqueda de elementos de presin o, como se dice a menudo, de chantaje sobre el centro...5. Puede decirse, en honor a la verdad, que los reflejos doctrinales de la discusin a propsito de la presencia de la diferencialidad en nuestro ordenamiento constitucional se hallan transparentemente condicionados e impregnados por un patrocinio poltico de un modo u otro identificable. Nuestra motivacin, sin embargo, no es terciar aqu en la disputa sobre genealogas, sobre sus decantaciones semnticas en las posiciones registradas en los debates constituyentes (1977-1978) o los intereses polticos
Son abundantes las fuentes doctrinales en las que podra contrastarse la situacin actual del Estado de las Autonomas y sus insuficiencias ms notorias. As, por todos, en los sucesivos Informes sobre Autonomas del Instituto de Derecho Pblico (Dir. E. AJA) y los Informes sobre CC.AA. de la Fundacin Pi i Sunyer (en serie paralela desde 1992). Ver tambin, a este respecto, L. LPEZ GUERRA: El modelo autonmico, Autonomies, nm. 20, 1995, pgs. 171 y ss., y M. ARAGN: El Estado autonmico, modelo indefinido o modelo inacabado?, Autonomies, nm. 20, 1995, pgs. 187 y ss. Sobre el problema del Senado, ver, para una incursin en las mltiples facetas del debate a su propsito, E. AjA: Principales lneas para la reforma constitucional del Senado, y J. J. SOLOZBAL: Presupuestos y lmites de la reforma constitucional del Senado, en Autonomies, nm. 20, 1995, pgs. 51 y ss. y 61 y ss., respectivamente; AA.W.: Ante elfiituro del Senado, Institut d'Estudis Autonomies, Barcelona, 1996.
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subyacentes a ellas, sino aportar una apuesta terica de construccin de hechos diferenciales desde y para el Derecho constitucional espaol. Valindonos del material que proporcionan la CE, el bloque en que cristaliza la que se ha denominado Constitucin territorial del Estado** y la por el momento escasa, aunque creciente literatura doctrinal al respecto.
2.
El encuadramiento jurdico del debate: sus dificultades y sus posibilidades
Procede empezar por afirmar que muchas de las diferencias habitualmente entendidas como constitutivas de un hecho diferencial no son en rigor tal cosa: se apoyan exclusivamente no en datos constitucionales sino en la manifestacin de una concreta y sincrnica voluntad poltica diferencial. Estamos hablando de rasgos diferenciales fundados, entre otras cosas, en una voluntad, un deseo sociolgicamente contrastado (en algunos casos, tambin, histricamente contrastada: es manifiestamente el caso de Pas Vasco y Catalua), de recibir un trato distinto, no igual al de cualquier otra7. Es sta una voluntad que encuentra proyeccin poltica, perfectamente legtima, en los cauces democrticos de nuestra Constitucin. Y ello vendra a traducirse en la presencia estable de un segmento del cuerpo electoral que apoya a fuerzas polticas de orientacin nacionalista, cuyo programa esencial esgrimira una radical defensa de esa diferencia. Tal es, como todo el mundo sabe, la situacin en Catalua (con sucesivas mayoras de Gobierno de una fuerza nacionalista: CiU) y en el Pas Vasco (con el PNV en el centro de cualquier coalicin gubernamental autonmica). Pero tambin es expresiva de esa posibilidad constitucionalmente legtima la conformacin de una coalicin de partidos insularistas con reivindicacin de reclamos nacionalistas en Canarias (Coalicin Canaria, CC, con dos legislaturas ya de experiencia de gobierno); como tambin lo es el surgimiento de otras fuerzas ms o menos mimticas, ms
6 P. CRUZ VILLALN: La Constitucin territorial del Estado, en Autonomies, nm. 13, 1992, pgs. 11 y ss. 7 Como se advierte claramente, la tensin entre igualdad e integracin de la diversidad en el Estado de las Autonomas adquiere, pues, entre nosotros, una entidad cualitativamente distinta de la que afecta a los ordenamientos indisputadamente federales. De modo que, frente a y/o ms all de la disputa dogmtica sobre la aplicabilidad en Espaa de las categora acuadas por la teora federal (y cuyo debelador acaso ms implacable haya sido, entre nosotros, el desaparecido I. DE OTTO; cfr., por ejemplo, su crtica a esta importacin en La regla de prevalencia del Derecho estatal sobre el Derecho regional, REDC, nm. 2, 1981, pgs. 57 y ss., as como su Sobre la naturaleza del Estado de las Autonomas y la relacin entre Constitucin y Estatutos, Autonomies, nm. 1, 1985, pgs. 9 y ss.), cabe subrayar cmo una diferencia esencial entre las preocupaciones de la doctrina federal en los pases as calificados y la doctrina relativa al Estado de las Autonomas radicara inequvocamente en la crucial importancia de esta irresuelta pugna (cfr. M. ARAGN: El Estado autonmico, modelo indefinido o modelo inacabado?, Autonomies, nm. 20, 1995, pgs. 187 y ss.) entre igualdad y diversidad. En este sentido, cfr., junto al ya colacionado AA.W.: Uniformidad o diversidad..., cit., as como J. FERRET: Igualdad versus diversidad (pgs. 163 y ss.), y J. M. BAO LEN: Igualdad contra autonoma? (pgs. 153 y ss.), en Autonomies, nm. 20, cit.
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o menos oportunistas, ms o menos conectadas con alguna tradicin nacionalista pretrita de signo reivindicativo de la diferencialidad en Asturias, en Castilla y Len (hay partido leonesista, y comarcalista de El Bierzo), en Murcia (y en Cartagena), en Andaluca (el PA), en Aragn (el PAR), en Cantabria (PPC), en la CA Valenciana (UV), en Navarra (UPN), en Baleares (UM), en Madrid (PRM) y, desde luego, en Galicia (BNGa). Algunas de estas fuerzas polticas han llegado a adquirir peso parlamentario en la Asamblea autonmica (sea especfico en s mismo, sea en calidad de broker de alguna frmula de gobierno). Por ms que pueda explicarse su surgimiento y su xito a partir de las potencialidades abiertas por la dimensin procesual de nuestro Estado autonmico, lo cierto es que en todos los casos enarbolan una idea del hecho diferencial esencialmente poltica: desde la constatacin de que esta locucin puede ser de utilidad para designar la especificidad de cada nacionalidad o regin segn las entienden, adems, en cada caso, con independencia de la opcin que al respecto haya acogido el respectivo EA, consolidada o no esa especificidad por una historia o unas variables socioculturales concretas (objeto ste susceptible de todas las opiniones imaginables), esa diferencialidad se constituye en pie de apoyo para la propia existencia de esas fuerzas o partidos y para la articulacin de un subsistema de partidos que deba contar con ellos. Pero esas diferencias sincrnica y concretamente obedientes a decisiones polticas o actos de voluntad constitucionalmente legtimos no responderan, sin embargo, a una deliberada apuesta constitucional, a una racionalidad objetivada y normativa, de dimensin preceptiva8. Responden, ms sencillamente, a una situacin, a una relacin de fuerzas, a una dinmica poltica sobrevenida... a partir de las posibilidades abiertas, por lo dems, por la mismsima CE. Sucede que, situados ya en un plano estrictamente jurdico-constitucional, las desuniformidades (esto es, desigualdades no discriminatorias) constatables en un peinado comparativo entre las situaciones jurdicas de las distintas CC.AA. pueden ser escrutadas de acuerdo con un doble parmetro: de un lado, las obedientes directa o indirectamente a las determinaciones de la Constitucin o el bloque de constitucionalidad; de otro, las obedientes no ya a decisiones preceptivas de la CE, sino a una situacin bien fcticamente constatable (ser o no pluriprovincial; ser insular o costera...) o polticamente explicable y racionalizable (no haber querido asumir o ejercer una determinada competencia por razones polticas o financieras). Entre las primeras puede pensarse en el hecho de que determinadas CC.AA. tengan caractersticas fcticas con repercusiones jurdicas respec8 Sobre esta distincin entre una dimensin descriptiva y una dimensin prescriptiva de un hecho diferencial constitucionalizado, vase la contribucin de L. LPEZ GUERRA (Modelo abierto y hecho diferencial) al monogrfico Simetra y asimetra en el Estado de las Autonomas, RVAP, num. 47 (II), 1997, pgs. 97 y ss.; ver tambin . AjA (Ponencia): La dimensin constitucional del hecho diferencial, en Anuario de Derecho Constitucional y Parlamentario, nm. 8, Universidad de Murcia, 1996, pgs. 155 y ss.
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to del Derecho del Estado o de otras CC.AA. en el tratamiento de una determinada materia (costas, aguas, puertos de inters general, carreteras que comuniquen a varias CC.AA...). Entre las segundas, debe pensarse en el modo que las CC.AA. han decidido utilizar sus capacidades de decisin, sea sta un determinado ejercicio (o inejercicio) de las competencias atribuidas (notoriamente, el de la potestad autoorganizatoria del art. 148.1.1 CE, comprendiendo o no singularidades en el rgimen del control parlamentario, de la investidura o de la relacin de confianza, en la disolubilidad o no de la Asamblea parlamentaria o en la composicin del Gobierno autonmico...); ya sea en un sentido ms mimtico u homogeneizador; ya sea en un sentido menos mimtico y ms diferencialista (rellenando de un determinado modo los espacios liberados por la legislacin bsica del Estado... o no hacindolo en absoluto)9. Pues bien: nada de todo esto tiene que ver en absoluto con lo que llamaramos hechos diferenciales constitucionalmente relevantes.
Y una ltima especificacin: en nada interfiere, a la hora de explorar las bases constitucionales de los hechos diferenciales, el peinado de las distintas situaciones entre CC.AA. exclusivamente obedientes al perfeccionamiento o no del traspaso que, de acuerdo con la lgica de las cosas y la jurisprudencia constitucional, resulta crucial para poder disponer efectivamente de la competencia, atribucin, potestad o facultad reconocida por va estatutaria o por la ley adicional. Sin perjuicio, por supuesto, de que esa situacin polticamente explicable pueda tener repercusiones jurdicas (en la interposicin, por ejemplo, de conflictos positivos o negativos de competencia contra la inaccin del Estado en el perfeccionamiento del correspondiente traspaso, cuestin sta litigiosa sobre la que el TC ha afirmado reiteradamente que no puede ser corregido en la sede de los referidos procesos constitucionales) e incluso, y muy importantes, en la dinmica poltica de las instituciones. As, por ejemplo, la CA del Pas Vasco alega los incumplimientos de su LO de EA por falta de los trasy Acerca de las desuniformidades de orden no competencial (no, propiamente, asimetras) de orden jurdico-institucional que arroja un balance comparado de las relaciones entre Consejo Ejecutivo y las Asambleas Legislativas en los distintos ordenamientos autonmicos, puede consultarse G. R.UIZ RlCO: La forma di governo regionale in Spagna, en AA.W. (a cura di S. GAMBIN & G. RuiZ RICO): Forme di governo, sistemi elettorali, partiti politici (Spagna e Italia), Ed. Maggioli, Rimini, 1996, pgs. 387 y ss. Ahora, sobre las distintas modalidades de relacin ordinamental que pueden suscitarse a partir del diferente ejercicio (o inejercicio) de las competencias autonmicas en nuestro Estado compuesto, la jurisprudencia constitucional es abundante. Particularmente expresivas de esta construccin jurisprudencial resultan, probablemente, las SSTC 69/88 y 118/96 (esta ltima con un voto particular del Mgdo. M. Jimnez de Parga especialmente incidente sobre la problemtica de las lagunas resultantes del inejercico autonmico de competencias que la han sido estatutariamente atribuidas, y la interpretacin de la regla de la supletoriedad del Derecho del Estado). En ltima instancia, estos y otros problemas aparecen vinculados a lo que podemos llamar la geometra variable del orden competencial en el Estado autonmico. Con carcter general, cfr. L. LPEZ GUERRA: El modelo autonmico como modelo variable, en A. MONREAL (Ed.): El Estado de las Autonomas, Tecnos, Madrid, 1991, pgs. 88 y ss. Sobre la geometra variable del orden competencial en determinadas materias, cfr. J. F. LPEZ AGUILAR: Justicia y Estado autonmico, Civitas, Madrid, 1994, pgs. 77 a 94.
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pasos correspondientes a ttulos competenciales sobre cuya especificacin se mantiene una prolongada disputa con el Estado para explicar polticamente su inasistencia a varios foros de cooperacin multilateral o de participacin en la conformacin de la voluntad del Estado10. Dicho en pocas palabras: ninguna de esas expresiones de la dinmica autonmica atae, desde la ptica inconstitucional a la que aqu queremos atenernos,
a la genuina y propia dimensin constitucional de los hechos diferenciales.
Ejemplificando de nuevo: la CA del Pas Vasco podra incorporarse, por hiptesis, a los trabajos del Senado en materia autonmica (tomando parte en el Debate sobre el Estado de las Autonomas, como hasta ahora no ha hecho), tal y como en su da decidi hacer con respecto a la Conferencia sobre Asuntos relacionados con la Unin Europea11 (de la que tambin se sustrajo durante un cierto tiempo, en pos de una interlocucin bilateral diferencial con el Estado12), sin que ello requiriese medidas jurdicas de ningn tipo: si no lo ha hecho hasta ahora ha sido por su voluntad (porque no quieren ser iguales ni ser tratados como tales, sino todo lo contrario). S que responden, en cambio, a apuestas constitucionales otras diferenciaciones fijas y estructurales, no exportables ni corregibles por una simple decisin poltica a adoptar en el seno de los poderes constituidos. Son sas las que nos conciernen. Debemos localizarlas; explicar qu alcance constitucional tiene la proyeccin de cada una de ellas sobre un rgimen jurdico diferencial e inextendible por mero arbitrio o por consenso. Y debemos, sobre todo, mantener clara la nocin de su discernibilidad con respecto a otros muchos frentes de diversidad o desuniformidad, o situaciones subjetivas cuya asimetra geomtrica no responda a subyacentes decisiones constitucionales, sino a la plasmacin concreta, sincrnica, eventual y revisable en cada caso (en la prctica, siempre al alza, aunque constitucionalmente tambin sera posible el efecto inverso, esto es, revisin a la baja) de decisiones polticas democrticamente expresadas (por los cauces previstos para ello en la Constitucin territorial) por los sujetos polticos legitimados para ello segn la Constitucin y los EE.AA.13. Ve10 Ver, al respecto, J. M. CASTELLS: El hecho diferencial vasco, en RVAP, nm. 47 (II), 1997, pgs. 113 y ss. 11 Conferencia institucionalizada por Acuerdo de la misma adoptado el 30 de noviembre de 1994. El texto del Acuerdo aparece publicado en el Informe sobre CC.AA. del Instituto de Derecho Pblico 1994, Barcelona, 1995, vol. I, pgs. 615 y ss. Recientemente, las Cortes Generales han adoptado, por Ley 2/97, de 13 de marzo, una nueva regulacin de la Conferencia para Asuntos relacionados con las Comunidades Europeas. 12 La sostenida reivindicacin, por parte de la CA del Pas Vasco, de una interlocucin bilateral permanente con el Estado en materias europeas cristaliz a finales de 1995: como consecuencia de una mocin adoptada tras el Debate sobre el Estado de la Nacin, se procedi, con fecha de 30 de noviembre, a constituir la Comisin bilateral Administracin del Estado/CA del Pas Vasco para asuntos relacionados con la Comunidad Europea. 13 En efecto, tal y como tendremos ocasin de subrayar a lo largo del estudio, se descuida demasiado a menudo que la variabilidad de nuestro modelo autonmico (vase L. LPEZ GUERRA: El modelo autonmico como modelo variable, en A. MONREAL [Ed.]: El Estado de las Autonomas, Tecnos, Madrid, 1991) puede revisar los techos (o suelos, como se sugiere) no solamente al alza
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nimos a afirmar con ello que una cosa es lo que hay en la Constitucin puesta o positiva (y eso es de lo que vamos a hablar), y otra cosa (que puede coincidir, o puede no) todo lo que cabe o podra caber, en hiptesis, en el marco de opciones legtimamente adoptables desde esa Constitucin si as lo deciden los sujetos polticos habilitados para ello: hablamos as del margen que para introducir variaciones en el actual statu quo jurdico-positivo dispone el poder estatuyente o de reforma estatatutaria, ex arts. 147.3, 148.2 y 152.2 CE, plus las concordantes normas estatutarias, entre las que sobresale, por su perfil diferencial, el pactismo navarro14; o el legislador del Estado, orgnico de transferencia o delegacin, o bsico; o el legislador de las CC.AA. por medio de los procedimientos democrticos dispuestos (un determinado rgimen competencial); crear o no un organismo distintivo, un Defensor autonmico o una Cmara de Cuentas15; ampliar o no las propias polticas en una direccin o en otra... o apostar, o no hacerlo, por la definicin en clave nacionalista o regionalista visceral de una poltica de reivindicacin o de confrontacin contra el Estado16. El primer plano de anlisis nos conducir a discurrir sobre hechos diferenciales con asiento en la Constitucin. El segundo, que descartamos, es el que nos permitira analizar en clave politolgica la floracin o el xito de los diferencialismos centrfugos o competitivos que expresaran o expresan la voluntad poltica de determinados sujetos (Gobiernos autonmicos, Parlamentos autonmicos, electorados autonmicos...) de ser tratados en clave diferente a los dems, o no querer participar o integrarse en el Estado, en sus rganos o en sus procedimientos o en sus decisino tambin a la baja. Es ms, esta ltima, y no la primera, es cabalmente la lgica distintiva de los procesos genu'inamente federales (por agregacin, en sentido centrpeto y centralizados de poderes a partir de una pluralidad de entidades estatales preexistentes: expliiribus unum, reza la ensea nacional de los EE.UU. de Amrica, y federar Europa no es descentralizarla, sino construir una unin cada vez ms perfecta a moreperfect Union entre sus pueblos). En este sentido, apunta agudamente L. LPEZ GUERRA (en Modelo abierto y hecho diferencial, RVAP, nm. 47 [II], 1997, pg. 111) cmo no ha de descartarse que, superada ya la segunda fase autonmica (1983-1993) caracterizada, entre otros datos, por una virtual fiebre del oro competencial, podamos caminar, en adelante, hacia una recuperacin centrpeta de atribuciones y facultades en favor del Estado, en la ms pura lnea de centralizacin federal (propone para ello el ejemplo de las polticas New Deal propugnadas en los EE.UU. por el Presidente F. D. Roosevelt para ayudar a superar la crisis de 1929), sobre la base que prestan ttulos competenciales de amplio espectro en materias jurdico-pblico econmicas, tales como representan los arts. 149.1.10, 13 y 14 CE e incluso el 149.1.1 CE. Ha sido, huelga apuntarlo, sobre clusulas de esta naturaleza la Commerce Clause del art. 1.8.18 de la Constitucin de EE.UU. de 1787 cmo, en la mayora de las experiencias federales, los poderes centrales (la Unin, el Bund, la Federacin...) han procedido a intervenir en favor de la unidad del mercado, del comercio y de las libertades sobre las que se asienta la unidad y coherencia de un ordenamiento jurdico. 14 Vase, al respecto, J. A. SANTAMARA (Dir., con AA.W.): Comentarios a la Ley Orgnica de Reintegracin y Amejoramiento del Rgimen Foral de Navarra, INAP, 1992; as como A. PREZ CALVO: Navarra, un rgimen autonmico secular, REP, nm. 92, 1996, pgs. 81-111. 15 Cfr. sobre este extremo del Derecho autonmico comparado, J. LOZANO MlRALLES: Configuracin e independencia de los rganos de control externo: un anlisis comparado, Civitas, Madrid, 1996. 16 Empleo la expresin acuada por M. RAMREZ, en Regionalismo visceral, El Pas, 22 enero 1996.
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siones, en igualdad respecto a algunas o a todas las dems17. Las manifestaciones de esto ltimo, decantadas en el curso de la construccin autonmica, son infinitas y elocuentes: tales posicionamientos se hallan, sin duda alguna, a disposicin y al alcance de cada cual. No slo, como veremos, por la importancia del perfil materialmente constituyente que en nuestro orden ha asumido el clebre principio dispositivo18, sino, lo que es decisivo, por el principio democrtico: si as lo deciden, por el tiempo que dure y mientras lo hagan, ciertos sujetos polticos, a travs de los respectivos poderes constituidos, nada debe impedirlo ni ninguna objecin puede o debe formularse desde la perspectiva constitucional (lo que quiere decir que todas las objeciones deben venir formuladas en la esfera poltica, y ah las tenemos). Lo que hay en la Constitucin, ah est; y es ah, dicho burdamente, donde debe bucear el constitucionalista. Y, como suele decirse, donde no hay, pues no hay; y es en la esfera poltica (incluyendo, si es el caso, la de la propia ambicin de reformar la CE para conseguir ese efecto con carcter prescriptivo) en donde debera pugnarse por encontrar, en su caso, satisfaccin o acomodo.
3.
Los hechos diferenciales constitucionalmente relevantes como diferencialidad.es directa o indirectamente consignadas y tuteladas en y desde la Constitucin
Se trata ahora de clarificar qu es lo que estamos entendiendo por lo que hay en la Constitucin, o, en otras palabras, lo que resulta o no constitucionalmente relevante. Hemos tenido ya varias ocasiones de anticipar una premisa que en nuestra doctrina se encuentra ya, a esta alturas, sobradamente familiarizada: desde la perspectiva de lo que se ha denominado, con P. CRUZ VILLALN, la Constitucin territorial del Estado19 esto es, el conjunto de normas materialmente constitucionales que conforman la estructura territorial del Estado y proporcionan parmetro para
17 Las virtualidades integradoras del Estado constitucional contemporneo han sido objeto de teorizacin a partir de las elaboraciones clsicas de H. HELLER y, sobre todo, R. SMEND (cfr. Constitucin y Derecho constitucional, CEC, Madrid, 1985, ed. esp. pgs. 62 a 127) y su discpulo K. HESSE (cfr. Escritos de Derecho Constitucional, CEC, Madrid, 1983, Introduccin y traduccin de P. CRUZ ViLLALN). Entre nosotros, E. ALBERT ha prestado particular atencin a esta dimensin del Estado de las Autonomas (vase, por ejemplo, su Estado autonmico e integracin poltica, en AA.W.: El Estado Autonmico, hoy, op. cit., pgs. 223 y ss.), desde el reconocimiento de la obra pionera de Eduardo LLORENS (La autonoma en la integracin poltica, Madrid, 1932) a propsito de la Constitucin de la II Repblica espaola. 18 Sobre las virtualidades constitucionales del principio dispositivo puede verse M. GARCA CANALES: La reforma de los Estatutos y el principio dispositivo, REDC, nm. 23, 1988; en defensa de su entendimiento como principio constituyente (ms que como, propiamente, principio constitucional), P. CRUZ ViLLALN: Estado autonmico y principio dispositivo, Ponencia presentada por el autor a las VIJornadas de Derecho Constitucional Comparado, organizadas por el Senado, Madrid, noviembre 1996. 19 P. CRUZ ViLLALN: La Constitucin territorial del Estado, Autonomies, nm. 13, 1992, pgs. 11 y ss.
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el enjuiciamiento de la conformidad con la Constitucin de normas, disposiciones o actos con fuerza de ley y de actos o disposiciones incidentes en el orden competencial del Estado y las CC.AA., lo que hay en la Constitucin no es solamente lo que hay en la Constitucin formal, el documento aprobado promulgado por S. M. el Rey el 27 de diciembre de 1978. Lo que hay en la Constitucin puede, efectivamente, comprender a muchos efectos lo que hay dentro del bloque constitucional o de la constitucionalidad20, acuacin doctrinal y jurisprudencial imprescindible en un sistema, como el nuestro, abierto y caracterizado por la interposicin de normas de desarrollo constitucional mandatadas, por va de remisin, por la Constitucin. Pues bien, hechos diferenciales constitucionalmente relevantes son aquellos de los que pueda predicarse directa o indirectamente una consignacin constitucional razonable, de la que quepa colegir un mandato de tutela, una apuesta o expresin de la voluntad constitucional de proteger ese hecho. No basta, pues, con excluir de nuestro mbito de estudio las desuniformidades estrictamente obedientes a la dinmica poltica de cada situacin autonmica (ej.: la existencia o no de un partido nacionalista; su influencia o no en la gobernabilidad del Estado o en la aprobacin de la Ley anual de Presupuestos Generales del Estado [PGE]). No basta tampoco con excluir las desuniformidades obedientes al modo en que los poderes constituidos (estatales y autonmicos) ejercen sus competencias en cada concreto momento, de cara a la resolucin de los problemas polticos (la reivindicacin o no, por parte de cierta CA, de una determinada competencia; el perfeccionamiento o no de un determinado traspaso...). No. Para poder hablar de hechos diferenciales constitucionalmente relevantes es necesario tambin excluir de nuestro espectro aquellas desuniformidades o manifestaciones de la diversidad autonmica obedientes a un designio no de la Constitucin, sino del mismsimo poder estatuyente (el legislador orgnico estatutario, o el legislador de su reforma como acto jurdico complejo, segn la tesis de G. TRUJILLO)21, sin un asiento que pueda, razonable20 Tal y como se ha anotado supra, la acuacin doctrinal del bloque de constitucionalidad responde a una necesidad sistmica consecuente con nuestro modelo abierto de distribucin de poderes y atribuciones entre el Estado y los entes territoriales instituidos a partir de lo dispuesto en el Ttulo VIH CE. La idea del bloque (importando una locucin francesa) arranca de las SSTC 10/82 y 18/82,. y permea la totalidad de la construccin jurisprudencial del Estado de las Autonomas. Sobre la cuestin, vase F. RUBIO LLRENTE: El bloque..., cit., REDC, nm. 27, 1989. Por su parte, M . ARAGN (en La reforma de los EE.AA., en DA, n m . 232-233, cit., pgs. 219 y ss.) propone una sugestiva y til distincin entre lo que llamara bloque constitucional formado por la C E y los EEAA., q u e efectan una primaria reestructuracin territorial del Estado a partir de la propia Constitucin, pasando as a integrar con sta la genuina constitucin territorial del Estado, indisponible para los poderes legislativos constituidos del Estado y de las CC.AA. y un bloque de la constitucionalidad, en el que se integraran las restantes normas paramtricas (leyes del 150, de bases y otras normas complementarias, como la LOFCA o la L O 2/86, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado) del enjuiciamiento de,constitucionalidad de toda clase de normas con rango, fuerza o valor de ley (art. 28 L O T C ) . 21 G. TRUJILLO: LOS procedimientos estatutarios desde la categora dogmtica del acto comple-
jo, en A A . W . : Los procesos de formacin de las CC.AA.: aspectos jurdicos y perspectivas polticas, Gra-
nada, 1984, vol. I, pgs. 3-13.
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mente, ser construido jurdicamente a partir de su inferencia directa o indirecta de la Constitucin. Venimos con ello a distinguir toda vez que lo consideramos una premisa metodolgicamente crucial entre aquellas diferencialidades cristalizadas, s, en el respectivo EA, siquiera a partir de una inconclusiva mencin constitucional de un problema (por ej.: el carcter pacticio del rgimen foral de Navarra, en rigor establecido jurdicamente en la LORAFNA22, pero inferible de la Disp. Ad. 1.a CE; o la preservacin de un rgimen econmico-fiscal canario, cuyo contenido material slo adquiere cuerpo en el EACan concretamente en el antiguo art. 45 [actual art. 46] pero a cuya existencia hace mencin la Disp. Ad. 3. a CE), respecto de aquellos que, sin un anclaje directa o indirectamente inferible de la CE, surgen o sobrevienen en el curso procesal de la construccin dinmica del Estado de las Autonomas. Lo que de esta manera, con esta opcin doctrinal que asumimos, queda fuera de nuestro foco en cuanto no lo entendemos hecho diferencial constitucionalmente relevante son todas esas desuniformidades o diferencialidades no inferibles directa o indirectamente de la Constitucin, sino de una opcin estatutaria que en absoluto era colegible de la Ley fundamental. Excluimos, por lo tanto, las mltiples desuniformidades que, en los ms diversos planos, resultan rastreables en un peinado de Derecho autonmico comparado: a) As, en el plano institucional, hay EE.AA. que contemplan la figura del Vicepresidente (as, el canario) y otros que no; hay EE.AA. que exigen determinados requisitos para la sustanciacin de una mocin de censura o una cuestin de confianza o para el establecimiento de una Comisin de Investigacin (plazos, sujetos legitimados...) y otros los exigen distintos; y hay EE.AA. que contienen determinados condicionamientos de cara a la regulacin del Derecho electoral (destacando, en este plano, las diferencialidades vasca y canaria, aunque en estos dos casos haya sido posible inferir su razonabilidad a partir de la Constitucin: la confederacin foral en un caso, la insularidad en el otro) 23 , b) En el plano competencial, hay EE.AA. cuya primera redaccin contena competencias diferenciadoras frente a otro (as, en el mbito de la Administracin de Justicia, o en Instituciones Penitenciarias, o en Radiodifusin, o en Denominaciones de Origen) sin que en la Constitucin hubiese fundamentacin para ello, c) Por su parte, en el plano financiero, hay tambin desuniformidades en las previsiones tocantes a los impuestos cedibles que tampoco encuentran suelo, ni directo ni indirecto, en la
22 Baste ver, al respecto, el Ttulo Preliminar y los arts. 64 y 69 y 71 de la L O 13/82, de Reintegracin y Amejoramiento del Rgimen Foral de Navarra. 23 Acerca de los extremos citados en el texto, en cuanto manifestaciones de la desuniformidad institucional constatable en el anlisis del Derecho autonmico comparado, baste consultar los excelentes estudios de P. J. GONZLEZ TREVIJANO: La cuestin de confianza, McGraw-Hill, 1 9 9 5 ;
R. GARCA MAHAMUT: Las Comisiones Parlamentarias de Investigacin en el Derecho Constitucional espaol, McGraw-Hill, 1995; A. RALLO LOMBARTE: Constitucin y garantas electorales, C E C , Madrid, 1997.
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Constitucin, sino en concretas decisiones poltico-estatuyentes (ej.: el caso de la CA de Madrid, cuyo rgimen especfico en materia de cesin de tributos del Estado obedece a una lgica interna, financiera y econmica, cuya justificacin en el marco del Estado de las Autonomas no precisa comentario), d) En fin, en el capital plano de las fuentes del Derecho y de los mecanismos para la innovacin normativa, los EE.AA. presentan notables desuniformidades en lo atinente a previsiones para la modificacin de la letra estatutaria (sujetos legitimados para la iniciativa, plazo de tramitacin, mayoras requeridas...) sin que, en muchos casos, resulten en diferencias remontables a la Constitucin. Adems, en muchos casos (as, por ejemplo, el EACan) es posible encontrar clusulas estatutarias de reforma menos rgidas (procedimentalmente ms fciles), por las que el propio EA excepciona del carcter de reforma estatutaria determinadas modificaciones por entenderlas revestidas de una menor entidad poltica (por ejemplo, en materia de tributos cedibles a la CA)24. Nada de ello nos presta un material de trabajo mnimamente fidedigno para la teorizacin de hechos diferenciales en nuestra Constitucin.
4.
Tres especificaciones de hechos diferenciales estrictamente jurdicos: los Derechos autonmicos diferenciales con base en la Constitucin
Visto lo visto, sin embargo, s que procede aadir cmo en el ltimo plano el de la determinacin de las fuentes del Derecho y de los procedimientos para la produccin normativa es pertinente distinguir entre aquellas situaciones estatutarias no cohonestadas, directa o indirectamente, con su razonable inferencia a partir de la Constitucin, y aquellas que s lo estn. Tres especificaciones resultan en este punto oportunas: a) La primera de ellas atiene, directamente, a un mandato constitucional: en el art. 152.2 CE se ordena que aquellas CC.AA. que hayan observado los rigores del procedimiento del art. 151 (y las excepcionadas por la Disp. Trans. 2.a CE), del mismo modo que debieron convocar un referndum (dos, en el caso andaluz) para adoptar su EA, deben asimismo observar un referndum de ratificacin en las reformas estatatutarias que as estn consideradas en el respectivo EA. Resulta imposible subestimar la trascendental relevancia de este hecho diferencial de ciertas CC.AA. (Pas Vasco, Catalua, Galicia y Andaluca) que encierra un genuino hecho jurdico diferencial, en la medida en que comporta una apelacin al pueblo (al cuerpo electoral) como un plus de legitimacin sociolgica y poltica (ya que no racional-normativa y democrtica) a la experiencia del
Sobre estas interesantes desuniformidades observables en las distintas tcnicas de modificacin estatutaria resulta imprescindible la lectura del anlisis comparativo que efecta M. ARAGN, en La reforma de los Estatutos de Autonoma, en AA.W.: El Estando Autonmico, boy, cit, pgs. 197 y ss.
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autogobierno y a su marco jurdico. Tal y como se observa, aqu la concretizacin de la diferencialidad viene operada en el EA (sus supuestos y condiciones), pero su inexorabilidad viene directamente mandatada en la Constitucin. b) Una segunda va es la que corresponde a la formalizacin jurdica del carcter paccionado del rgimen foral de Navarra, actualizado en el marco de su EA (la LORAFNA, en su Prembulo, y arts. 1, 39 y 64, entre otros). Una vez ms con asiento en la Constitucin (Disp. Ad. 1.a y Disp. Derogatoria, ex negativo), ello viene a traducirse no slo en el procedimiento seguido para la adopcin del correspondiente EA, sino en la perspectiva jurdica de su modificacin (iniciativa, procedimiento y aprobacin). Anlisis, sin embargo, completamente distinto sera el que correspondera a otro factor jurdico diferencial no estrictamente inferible de la Constitucin, sino derivado de opciones de desarrollo estatutario. Se trata de la diferencialidad residenciada en el hecho de que, hasta la fecha (aunque nada hay en la CE que as lo imponga), cuatro CC.AA. (Pas Vasco, Catalua, Galicia sta ms tardamente y Andaluca, con matices) disfrutan de la posibilidad de ver acortada su Legislatura mediante la tcnica, tpica del parlamentarismo racionalizado, de la disolucin anticipada de la Cmara por decisin del Presidente y bajo su responsabilidad, Pas Vasco (desde su Ley de Gobierno de 1981) y Catalua (desde la primera reforma de su Ley de Gobierno de 1982, aprobada en 1985) disfrutan de esta potestad sin mayores condicionamientos. Galicia la introdujo posteriormente (1988) y Andaluca introdujo en 1990 una disolucin condicionada (para evitar elecciones en verano). Esta diferencialidad, no constitucionalmente asentada, se traduce en una desuniformidad atinente a sus calendarios electorales, menos previsibles que los de las dems. Por su parte, el resto de las CC.AA. estn legalmente obligadas a sostener elecciones el ltimo domingo de mayo de cada cuatro aos (la decisin la introdujo la LOREG, art. 42, en su reforma de 1991, precisamente para racionalizar las convocatorias electorales en un pas como Espaa, profundamente polirquico). Con todo, en los ltimos aos varias CC.AA. han introducido, por va de ley autonmica (Madrid), o incluso por reforma estatutaria (Aragn, Castilla-La Mancha; en el caso canario se descolg este punto durante la tramitacin de la reforma en las Cortes), la posibilidad de disolver para solventar un bloqueo poltico-legislativo, si bien el mandato parlamentario se extender solamente por el resto del tiempo con que deba haber contado el Parlamento as disuelto (Legislatura corta). Intil insistir aqu en que, en atencin a la lgica por la que ha optado nuestra elaboracin, estas desuniformidades en el Derecho autonmico electoral comparado no nos consienten, en rigor, extrapolar a este plano la dialctica jurdica de los hechos diferenciales constitucionalmente entendidos. c) La tercera, enormemente singular desde el punto de vista jurdico, es la que se corresponde con la concretizacin que el EACan (LO 38
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10/82) ha hecho del procedimiento, constitucionalmente mencionado, para modificar su rgimen econmico y fiscal (el REF especial de Canarias). En efecto, como es sabido, la Disp. Ad. 3. a se limita a mandatar un trmite de audiencia del rgano representativo de la autonoma canaria25. El EACan, por su parte (antiguo art. 46, actual 47), ha adicionado una clusula por la que para ser favorable, el informe dictado por el Parlamento canario, consultado al objeto de cualquier modificacin del REF (Derecho estatal, no se olvide), deber ser aprobado por una mayora de dos tercios (40 votos de 60). Como se observa, de acuerdo con la doctrina que se ha ocupado de este punto, el EACan ha conferido a la minora en el Parlamento canario (un tercio, 20 votos) un poder obstativo contra cualquier eventual modificacin del REF que no cuente con su apoyo. Es obvio que esa posicin merece ser discutida a la luz de su conformidad con una pulcra lectura de la Constitucin: la Disp. Ad. 3. a mandata slo una audiencia, no un informe vinculante, de cara a la modificacin de lo que en definitiva no es Derecho foral, ni tampoco paccionado, sino, pura y simplemente, Derecho pblico econmico del Estado, dentro de las competencias legislativas del Estado. Pero tambin lo es que la concretizacin (constitucionalmente adecuada o no) que ha operado el EACan para desarrollar la previsin de la Disp. Ad. 3. a CE encuentra, aun cobrando cuerpo en el EACan y no en la CE, un punto de apoyo razonablemente inferible, bien que indirectamente, de la letra de la CE. Por ello, creo, reclamaban aqu un tratamiento especfico estas tres diferencialidades estrictamente jurdicas (esto es, no genuinamente hechos, sino creaciones del Derecho dictado por el poder estatuyente), aun cuando no constituyan hechos diferenciales de los que deba dar cuenta una elaboracin que haga de ellos su objeto.
5. Hacia una conclusin: la caucin frente al problema de las falsas y verdaderas vas para la identificacin y la construccin jurdica de los hechos diferenciales constitucionalmente relevantes2^
Vamos concluyendo, pues: no es en la argumentacin controvertible y falsable de una diferencialidad alegadamente implcita en la Norma nor2 ^ De acuerdo con la Disp. Ad. 3. a CE, cualquier modificacin del rgimen econmico-fiscal canario (cuyo contenido sustantivo no precisa en modo alguno la propia Constitucin) requerir informe previo de la Comunidad Autnoma, o, en su caso, del rgano provisional autonmico. Nada dice, pues, la CE acerca de los efectos jurdicos de dicho informe, por lo que no cabe colegir que el sentido o contenidos del parecer de la CA Canaria hayan de entenderse vinculantes. Sobre la imperatividad del trmite, so vicio de procedimiento, s se ha pronunciado de manera taxativa el TC en varias oportunidades: vanse, as, las SSTC 35/84 y 18/86. 26 Parafraseo aqu la contraposicin ideal esgrimida en su momento por M. HERRERO DE MIN (quien, a su vez, colacionaba conceptos derivados de la doctrina alemana con ocasin del debate constitucional de Weimar), en una conocida aportacin al entendimiento del proceso constituyente en Espaa: Falsas y verdaderas vas del consenso constitucional, REP, nm. 9, 1979, pgs. 73-94.
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marum o en su desarrollo en el bloque constitucional donde deberamos centrar nuestro esfuerzo doctrinal en pos de la identificacin y la construccin jurdica de los hechos diferenciales. Ya sea ello apoyndose sobre la como hemos de ver voluntarista lectura de una proyeccin prescriptiva de la diferenciacin entre unas nacionalidades y otras (solamente) regiones (con el pretendido apoyo del art. 2 CE); ya sea sobre la no menos distorsionante proyeccin preceptiva de una diferenciacin entre unas CC.AA. histricas y otras que, incomprensiblemente, seran menos histricas que otras; ya sea sobre una extendida, mas no por ello menos errnea, lucubracin de un mandato constitucional de observar distintos suelos o techos competenciales parejos a la mejor o peor condicin diferencial de algunas CC.AA. frente a otras. Nada de lo que apretadamente hemos anticipado como desviaciones de la correcta lectura de nuestra Constitucin en lo que hace a hechos diferenciales tiene una fundamentacin mnimamente seria tras de s. Al menos en lo que nos importa no desde el punto de vista iusconstitucional. Otra cosa es, por supuesto, que esa distorsin sea real... sindolo en sus efectos. Dicho de otra manera: que esa distorsin pertenezca al universo de lofctico, de lo polticamente existente y relevante. Por supuesto que s. Y es en la esfera poltica donde, con los instrumentos polticoconstitucionales (poder de reforma constitucional incluido) y poltico-legislativos e incluso, por qu no decirlo, poltico-jurisprudenciales cuando resulten viables (como ha sido el reciente caso de la relectura de la supletoriedad del Derecho del Estado que ha operado el TC en su polmica STC 61/97, sobre la legislacin urbanstica o del suelo), procede encarar, hincar el diente o encauzar el tratamiento de tan innegables desafos27. Es por ello que no propugnar, ante ellos, una deformante lectura historicista, pactista, flexible o antiformalista de nuestra Constitucin no es, ni muchsimo menos, equivalente a condenarse a no querer entender nada28. Es, ms modestamente, aspirar a contribuir a una elaboracin doctrinal mente solvente y pacfica de la presencia y proteccin, en su caso, de hechos diferenciales en una Constitucin normativa, democrtica y profundamente garantista: la Constitucin espaola de 29 de diciembre de 1978.
27 U n a reflexin al respecto puede ser encontrada en el reciente comentario de P. BlGLINO CAMPOS: La clusula de supletoriedad: una cuestin de perspectiva, REDC, nm. 50, 1997, pgs. 29-59. 28 D e nuevo, M . HERRERO DE MIN (contendiendo con las posiciones en esa misma sede sostenidas por F. TOMS Y VALIENTE) en La posible diversidad de los modelos autonmicos en la transicin, en la Constitucin espaola de 1978 y en los Estatutos de Autonoma, en A A . W . : Uniformidad o diversidad de las CC.AA., cit., pgs. 11 y ss.
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II.
EL ESTADO AUTONMICO COMO MODELO SINGULAR DE ESTRUCTURACIN TERRITORIAL DEL PODER: EL MITO Y LA REALIDAD
El punto de partida: la relevancia constitucional del pacto y del principio dispositivo. La dimensin procesual de la construccin del Estado de las Autonomas2^
1.
A la hora de enfilar los problemas, el primero reside en la oportunidad de desactivar, ms temprano que tarde, aquellos lugares comunes que, a nuestro juicio, falsean tanto la naturaleza como las vicisitudes del Estado autonmico. Estamos hablando, para entendernos con ejemplos que puedan ser ilustrativos, de las clases de autonomas, de la necesidad de cerrar o reabrir el modelo, de la importancia de la historia... de la competitividad en el plano competencial como una falsa va para retroalimentar una espiral desesperada en pos de la diferencia y la emulacin constantes... Se tratara, en breve, de una longaniza de tpicos que, de una u otra forma, habran cobrado cuerpo slido en la lectura de su origen y de su funcionamiento. Son tantos estos falsos amigos que no es fcil, debo confesarlo, seleccionar el rincn por dnde empezar a trinchar. Y es que, desde la misma puesta en marcha del singular experimento de composicin territorial del poder que el Ttulo VIII CE (conjugando posibilidades avaladas desde el art. 2 CE) encerraba in nuce, cabe decir sin exageracin que tanto la literatura doctrinal como la jurisprudencia constitucional ingentes que han acompaado el proceso rezuman un sesgo compartido con la propia accin poltica que inspiraba a una y a otra: un acusado pragmatismo. Casi todo poda ser ensayado y as, en efecto, casi todo tuvo lugar en la prctica.
Caracterstica crucial, pues, del Estado autonmico es su dimensin procesual y, consiguientemente, su relativa apertura. Vienen con ello a subrayarse
los siguientes datos constitucionales: a) Primero, el de la importancia materialmente constitucional del principio dispositivo (principio constituyente y no constitucional^', de cara a la reestructuracin progresiva del Estado), b) Segundo, el de la falta de sintona entre el punto de partida y el punto de llegada, el cual, si bien es todava incierto, s que permite hablar, al menos en su actual estacin, de uno de los Estados ms descentralizados del mundo (ms, desde luego, que muchos que se califican federales)31.
Utilizamos aqu una expresin, procesual, de cufio claramente italianizante, que cuenta con uso corriente en la literatura jurdica, toda vez que da cuenta no tanto del sector del Derecho objetivo regulador del proceso (el Derecho procesal) sino del derecho subjetivo que se pone de manifiesto o adquiere significacin en el curso del proceso. 30 D e acuerdo con la distincin propuesta por P. CRUZ VlLLALN, citado en nota anterior. 31 La comparacin entre el Estado autonmico y los distintos modelos federales ha sido ensayada, desde la perspectiva del quantum de la descentralizacin, en distintas ocasiones. Especialmente
2y
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c) Tercero, el de que se trata de un modelo singular e irreductible, que no es transicin ni hbrido (ni fase superior, por tanto, ni enfermedad infantil, en smiles leninistas), como a menudo se interpreta32; es un modelo que, en atencin a la conjugacin de variables histricas y futuribles inciertas, combina necesariamente, en su definicin normativa, el nivel constitucional-formal con una alta incidencia del nivel infraconstitucional. Ello encuentra su reflejo en la imprescindibilidad de una acuacin jurisdiccional-constitucional necesaria: el bloque constitucional o dla constitucionalidad (acogiendo la distincin propuesta por M. ARAGN33 ) es, a
todos los efectos, la Constitucin territorial del Estado^', nocin que es clave de bveda para la comprensin y asimilacin de la unidad y permanencia del Estado constitucional y de la receptibilidad de diferencialidades constitucionalmente legtimas en su seno, d) Y cuarto, la propia dimensin procesualy relativamente abierta de la edificacin autonmica, a travs de la activacin de los dispositivos del Ttulo VIII CE, ha obrado en modo que uno de sus rasgos al principio indicanos (el vector competitivo, no cooperativo, de la interlocucin de los entes de poder descentralizado) haya adquirido a la postre una preponderancia indiscutible: la emulacin, la imitatividad a travs de una espiral de agravios comparativos del desencadenamiento de una dinmica de liebres y tortugas.
ilustrativas son las tablas comparativas que, afectando a la distribucin de las partidas de gasto ms caractersticas de gasto de los Estados descentralizados, ofrece la edicin colectiva El Estado Autonmico, M A P (SEAT), 1993, 3 vols. (ver, en particular, el vol. II). M u c h o ms fructfera resulta, en cambio, la contrastacin cualitativa entre los rasgos distintivos de una y otra formas de Estado. D e alguna manera, el decurso por el q u e la mayor parte de la doctrina se sirve de analogas claras entre los patrones del federalismo clsico y el rendimiento prctico de nuestro Estado autonmico supone una superacin, inconfesada o pragmtica, de las contraposiciones de hondo calado dogmtico entre los principios internos del Estado federal frente al de las autonomas que dominaron la escena en los primeros aos (paradigmticamente, cfr. I. DE O i T O : La regla de prevalencia del Derecho estatal sobre el Derecho regional, REDC, n m . 2, 1981, pgs. 5 7 y ss.). C o m o exponentes de esta nueva manera de enfocar las diferencias y analogas entre ambos modelos, cfr., por ejemplo, G . TRUJILLO: La reforma constitucional...., en Ante el futuro del Senado, cit., pgs. 3 7 9 a 3 9 3 ; P. LUCAS M U R I L L O : El federalismo asimtrico en Blgica, en RVAP, n m . 4 7 , II, 1997, pg. 173; E. AjA: La dimensin constitucional del hecho diferencial, en Anuario..., cit., pgs. 157 y ss. 32 H e empleado estas imgenes en mi anterior trabajo Justicia y Estado autonmico, Civitas, M a drid, 1994, pgs. 2 5 3 y ss. 33 Ver su trabajo La reforma de los Estatutos de Autonoma, cit., pgs. 2 1 6 - 2 2 1 . 34 En la expresin de P. CRUZ, art. cit., Autonomies, n m . 13, 1992, pgs. 7 y ss.
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2.
La problemtica proyeccin prctica de la dimensin procesual de la construccin del Estado de las Autonomas: las infinitas vas de acceso; la obsolescencia planificada del Ttulo VIH CE; las falsas contraposiciones entre CC.AA. y su superacin convencional en los sucesivos Pactos5^
a)
La falsa contraposicin de grupos de Autonomas y su diferenciacin recproca en el Estado asimtrico: una va equivocada para la identificacin de la diferencialidad
Sabido es que el frustrado intento de la LOAPA, de un lado, y, de otro, el no menos frustrado intento de conducir la proyectada autonoma andaluza por la va del art. 143 CE36, actuaron como espitas de un proceso autonmico mucho ms creativo y diversificado de cuanto poda haber sido. Se dio lugar, en la prctica, a un proceso dinmico de reestructuracin del Estado, abierto a una sucesin de impulsos reestructuradores, tantos como cupiese pensar en la reactivacin de los dispositivos constitucionalmente contemplados para reordenar las competencias o reencuadrar los respectivos marcos de relaciones. De ah que quepa afirmar que constituye una exageracin difcilmente justificable la clasificacin del conjunto de las CC.AA. en dos grupos o bloques fijos y estabulados, con pretensiones de permanente validez, en funcin de la situacin relativa en que la respectiva va de acceso las situase ab origine, aun cuando se haya traspasado, en la perspectiva diacrnica, esa posicin de umbral. De modo que la primera colacin de la asimetra heterogeneidad o desuniformidad entre las partes integrantes del todo en nuestro Estado autonmico nace en su mismo punto de arranque: en la configuracin constitucional de las distintas vas de acceso y en los dispositivos diseados para dibujar el mapa. Y esa asimetra, adems, se proyecta, desde el primersimo momento, desde su primer estadio, en diversidad de planos, no coincidentes entre s en cuanto al mbito que abarcan (las CC.AA. que quedan a uno y otro lado de la lnea divisoria por la que se opte). A pesar de esa innegable diversificacin, cabe, a efectos puramente expositivos, sintetizar en tres los intentos de contraponer al menos dos bloques o grupos de autonomas a la hora de dar cuenta de esa asimetra de partida: a) El alusivo a la respectiva va procedimental y, por ende, al respectivo techo competencial, toda vez que, como es conocido, la CE vinculaba la posibilidad de trascender el suelo del 148.1, siempre dentro del techo del 149.1 CE, a aquellas CC.AA. que hubiesen nacido conforme al 151 y no al 143.
35 La expresin entrecomillada ha sido acuada por L. LPEZ GUERRA en su contribucin (La segunda fase de construccin del Estado de las Autonomas) al monogrfico de la RVAP, n m . 36 (II), 1993, pdg. 7 5 . 36 Sobre la conformacin de la autonoma andaluza y las vicisitudes de su acceso por la va del art. 151 C E , puede consultarse, por todos, A. RuiZ ROBLEDO: El Estado autonmico, Granada, 1991; del mismo autor: El ordenamiento jurdico andaluz, Civitas, Madrid, 1992.
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b) El alusivo a l historia (histricas y, por exclusin, las que seran, incomprensiblemente, no histricas o menos histricas)37, c) Y el alusivo al sistema de financiacin con que nacen (forales Pas Vasco y Navarra y de rgimen comn: todas las dems). Hay que advertir de inmediato cmo ninguna de estas tres distinciones aun conservando, cada una a sus efectos, un cierto poder explicativo hace honor a la verdad entera y suficientemente. As, entre las CC.AA. del art.
151 se incluyen habitualmente, en lo que toca al eje del suelo competencial, a Canarias y a la Comunidad Valenciana, que lo son del art. 143 CE, ampliadas sus competencias con transferencia adicional del art. 150.2 CE; adems de Navarra, que vio reintegrado y amejorado su fuero no por la va citada del art. 151 CE, sino por medio de un singular ejercicio aplicativo de lo dispuesto en la Disp. Ad. 1.a CE38. Por su parte, entre las histricas es slito asimilar a Andaluca, pero menos a Navarra, una Comunidad en la que la historicidad difcilmente podra operar con mejor ttulo: la razn, aparentemente, tiene que ver con el hecho de que, habiendo accedido a la autonoma a travs de los rigores procedimentales propios del art. 151 CE, Andaluca comparte con las histricas (Pas Vasco, Catalua y Galicia, esta ltima con la salvedad de que su experiencia autonmica durante la II Repblica resulta ms que dudosa, ms virtual que real) alguna peculiaridad poltico-institucional que la singulariza en el cuadro comparativo del Estado autonmico. Concretamente, es notable la vinculacin que la CE establece entre el procedimiento de acceso a la autonoma por la va del art. 151 CE una de cuyas piezas distintivas es, nada menos, la preceptividad de dos referendos populares: uno para ratificar la iniciativa autonmica (con el rigor procedimental de que debe ser votado favorablemente por la mayora absoluta de los electores, no los votantes, de cada una de las provincias involucradas) y otro para ratificar el EA as adoptado (debiendo ste recibir el voto favorable de la mayora de los electores de cada provincia) y la condicin jurdica de que todas sus reformas (salvo previsin en contrario de los propios EE.AA., en determinados casos) deban venir adoptadas previa votacin favorable en referndum popular39. Tal como hemos de ver, a esta condicin jurdica se
37 Ciertamente paradigmtico de la comprensin necesaria de la variable historicista en la c o m prensin de su acceso a la condicin autonmica es el tratamiento doctrinal de la autonoma vasca. Por todos, vase J. CORCUERA: Notas sobre el debate de los derechos histricos de los territorios forales, REP, n m . 46-47, 1985, pgs. 55-89; del mismo autor, Poltica y Derecho: la construccin de la autonoma vasca, C E C , Madrid, 1991. 38 Por cierto que esta peculiar aplicacin de lo dispuesto en la Disp. Ad. 1. a , con inaplicacin de lo prevenido, por su parte, en la Disp. Transitoria 4. a , fue objeto de una aguda crtica por parte de un sector d e la doctrina constitucional: vase J. T o m s VlLLARROYA: Proceso autonmico y observancia de la Constitucin, en REDC, n m . 15, 1985, pgs. 25-65. Respecto del acceso de la C A de Navarra a la condicin autonmica, vase el volumen colectivo
(Dir. J. A. SANTAMARA) Comentarios a la Ley Orgnica de Reintegracin y Amejoramiento del Rgimen
Foral de Navarra, INAP, Madrid, 1992 (especialmente el comentario al Ttulo preliminar, suscrito por J. A. RAZQUIN LiZARRAGA). 39 La trascendencia de este dato jurdico-constitucional ha prestado fundamento a una teorizacin acerca de un hecho diferencial puramente positivo entre las CC.AA. del art. 151 C E y todas las
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ha asociado con variaciones, como casi siempre la de que ciertas CC.AA. (a las que a menudo se alude como el grupo de las histricas) contemplen la posibilidad de disolucin anticipada, por decisin de su Presidente, de sus respectivas Asambleas Parlamentarias, mientras la mayora proceden electoralmente en un bloque comn (actualmente sometido al mbito normativo del art. 42 de la LOREG), aun cuando puedan, en algn caso, desbloquear una situacin de ingobernabilidad por medio de una convocatoria anticipada de elecciones cuyos resultados se extienden slo durante el resto del perodo de Legislatura inicialmente previsto para la primigenia composicin de la Cmara (Legislatura corta). En cuanto a la distincin cimentada en la va de financiacin, se mete en el saco comn de un rgimen indiferenciado a la CA Canaria (puesto que no es foral, ser de rgimen comn), lo que no se corresponde con la verdad, ms heterclita, de su Derecho econmico-fiscal. Por lo dems, estas tres vas de diferenciacin tampoco forman crculos concntricos; por contra, son conjuntos relativamente disjuntos, en los que las alineaciones cambian de jugadores en funcin del parmetro que en cada momento se utilice. En rigor, las cosas, si se las observa en detalle en la taxonoma de nuestro Estado autonmico, son algo ms complicadas. Basten, para reflejarlo, las limitaciones mostradas por las clasificaciones bipolares. Veamos algunos indicios elocuentes.
1. Para empezar, es conocido que la distincin entre unas supuestas CC.AA. del 151 y otras (la mayora) del 143 constituye la expresin ms elemental y extendida de este modo de entender el proceso y sus resultados. Las cosas, en realidad, han sido y son mucho ms complejas.
Porque, de entrada, se olvida o se ignora que los rigores procedimentales del 151 slo fueron, en verdad, asumidos por una CA infieri: Andaluca. De hecho, ni siquiera sta los super del todo: el fracaso (jurdico, no desde luego poltico) del referndum sobre la iniciativa en Almera determin una crisis de calado, superada a tropezones por medio de dos o tres suturas de ingeniera constitucional: las proporcionadas por la LO 12/80, de 16 de diciembre, de modificacin de la LO 2/80, de 18 de enero, de regulacin de las distintas modalidades de referndum previstas en la CE (modificacin sta ya en s dudosamente constitucional), y por la no menos discutible aplicacin del art. l44.c) CE que, para reintegrar la fallida voluntad autonmica almnense, residi en la LO 13/80, de 16 de diciembre40.
dems. As ha sido puesto agudamente de relieve por G. TRUJILLO en su aportacin (La reforma constitucional y la participacin del Senado..., cit.) a AA.W.: Ante el futuro del Senado, cit., pgs. 377 y ss. Se hace eco de esta idea I. SNCHEZ AMOR en su participacin en el debate de la ponencia de E. AJA sobre la dimensin constitucional del hecho diferencial, en Anuario...., cit., pg. 226. 40 Para un detallado anlisis de la secuencia andaluza, ver A. RuiZ ROBLEDO: El ordenamiento autonmico andaluz, cit., pgs. 21 y ss. Ms recientemente, ha vuelto agudamente sobre el tema de las vi-
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En segundo lugar, el resto de las as llamadas del 151 (Pas Vasco, Catalua y Galicia) tampoco hubieron, por su parte, de superar los draconianos requisitos procedimentales del art. 151 CE (los mismos que, con el tropezn de Almera, super encomiablemente la CA Andaluza): quemaron etapas por la va de la Disp. Trans. 2.a CE (por haber plebiscitado un EA en el pasado: nada menos que entre los aos 1933 y 1936, lo que evidencia, como han puesto de relieve nuestros mejores analistas41, el peso de la historia en la atmsfera y fruto constituyente). Por su parte, de entre las del 143 es posible subrayar igualmente una notable por ms que a menudo ninguneada heterogeneidad: de un lado, las que pasaron, por medio de un discutido ejercicio de ampliacin competencial desde su nacimiento, a disfrutar atribuciones del 151 (Canarias y Comunidad Valenciana, Comunidades stas que, junto con Aragn, luego descolgada de esta va, se hallaban ya encarriladas por el art. 151 cuando, tras los sucesos de 1981, fueron reconducidas por el 143, bien que con la compensacin de la transferencia adicional). De otro, un bloque (diez CC.AA.) razonablemente adscrito al art. 143 CE; de otro, Madrid, allegada al pool de las autonomas de rgimen comn en una combinacin de 143 y 144.a) CE (no puede olvidarse tampoco que, en el momento de aprobarse la Constitucin, slo tres provincias espaolas Madrid, Logroo y Santander, que eventualmente devendran las CC.AA. de Madrid, La Rioja y Cantabria no se hallaban ya incursas en un rgimen de preautonoma establecido por Decreto-Ley: la solucin madrilea requerira finalmente una intervencin directa del legislador orgnico por inters nacional, ex art. 144.a) CE: la LO 6/82, de 7 de julio) . Su correspondiente EA sera promulgado con posterioridad, por LO 3/83, de 25 de febrero. En fin, por no complicar ms las cosas, no hablaremos aqu de los grados de complejidad que, en su caso, podra haber alcanzado el sistema si en este bloque comn del 143 se hubiese consumado, como defacto se plante (y dio lugar a las importantes SSTC 89/84 y
cisitudes suscitadas por el fallido resultado referendario en Almera, J. PREZ ROYO, en Desarrollo y evolucin del Estado autonmico: el proceso estatuyeme y el consenso constitucional, en A A . W . : El funcionamiento del Estado autonmico, INAP, 1996, pgs. 51-69. 41 Vase, por ejemplo, F. TOMS Y VALIENTE: Uniformidad y diversidad en las CC.AA. en la legislacin estatal y en la doctrina del TC (Debate), en A A . W . : Uniformidad y diversidad, cit., pgs. 46-48. N o est de ms, sin embargo, resear dos aportaciones doctrinales que, desde distintas pticas, han insistido en el peso de los elementos histricos en la definicin de las apuestas constitucionales clave: B. CLAVERO: Presencia poltica de la historia: Nacionalidades y autonomas en la Constitucin, Sistema, n m . 30, 1980; M . HERRERO DE MlN: Les sources trangres de la Constitution, en Pouvoirs, n m . 8, monogrfico, 1979, pgs. 97 y ss. 42 Las diversas acepciones del concepto de inters en la ordenacin competencial han sido objeto de reflexin desde el punto de vista doctrinal. Por todos, vase M . TEROL: El inters general: su importancia en el esquema de distribucin de competencias entre el Estado y las CC.AA., en REP, nm. 46-47, pgs. 433-453. Como es conocido, la colacin de este concepto resultara decisiva en la adopcin de las LL.OO. 1 y 2 de 1995, de EE.AA. para Ceuta y Melilla, respectivamente, por la va del art. I44.b) C E . Sobre el proceso estatuyeme para estas dos Ciudades, vase A. HERNNDEZ LAFUENTE: LOS Estatutos de Autonoma para Ceuta y Melilla, Ed. Algazara, 1996.
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100/84), la defeccin de Len y de Segovia respecto de Castilla y Len para erigirse ellas mismas en CC.AA. uniprovinciales. En el caso de Segovia, fue necesaria incluso una especial aplicacin del art. I44.c) CE, por medio de la LO 5/85, de 1 de marzo. Ni, desde luego, a qu ms, de la escasamente conocida posibilidad estatutaria de absorcin o incorporacin de una CA uniprovincial por otra pluriprovincial limtrofe con la primera (Cantabria, art. 58 EACant, y La Rioja, art. 44 EAR), clusulas stas sin duda constitucionalmente vlidas, pero cuya eficacia resulta, a estas alturas, polticamente impensable; o de la disponibilidad de un mecanismo destinado a resucitar y desandar, en su caso el Derecho constitucional transitorio de la Disp. Trans. 4.a CE (diseada para procurar la incorporacin de la CA foral de Navarra a una nueva CA del Pas Vasco) en la Disp. Ad. 2.a del texto de la LORAFNA (!!!!). Incidentalmente, este ltimo detalle nos obliga a sealar la curiosidad de un alien en el ya de por s abigarrado escenario constitucional de vas procedimentales para el acceso de un territorio a la condicin autonmica: la actualizacin e integracin del rgimen foral de Navarra por una singular va implcita en las posibilidades de la Disp. Ad. 1.a CE (la LORAFNA, a todos los efectos, como confirm la STC 16/84, LO 13/82, de 10 de agosto, institutiva de un Estatuto de Autonoma para Navarra). Finalmente, aunque con ms de doce aos de retraso con respecto al pelotn, tambin las Ciudades autnomas de Ceuta y Melilla han dado de s entes autonmicos (Ciudades con EA, en disfrute de un muy reforzado rgimen de autonoma local), combinando elementos procedimentales del l44.b) (cierre del Estado autonmico por inters nacional) junto con ttulos competenciales del 148, a la luz de la aprobacin de las respectivas LL.OO. 1 y 2/95, de 13 de marzo, de EE.AA. para las Ciudades de Ceuta y Melilla43.
Los EE.AA. de Ceuta y Melilla (LL.OO. 1 y 2/95, ambas de 13 de marzo), teniendo por objetivo el de sumar estas Plazas al mapa autonmico, no han convertido a stas en CC.AA. en equiordenacin con las 17 conocidas (el proceso conducente a la adopcin de estas leyes, con un detenido examen del Estatuto para la Ciudad de Ceuta, en A. HERNNDEZ LAFUENTE: LOS Estatutos de Autonoma para Ceuta y Melilla, Ed. Algazara, 1996). La solucin constitucional al problema presentado por la expresada ambicin de sus corporaciones locales de acceder a un status pleno de CA signific, en la prctica, ignorar la virtualidad de lo prevenido en la Disp. Trans. 5.a CE y optar, distintamente, por ejercer la potestad del legislador orgnico de acordar por razones de inters nacional un EA a dos territorios no integrados en la organizacin provincial. Ello comportaba crear un genuino tertium genus en la estructuracin territorial del Estado, corporaciones locales con autonoma reforzada por la especial fuerza pasiva de la ley que lo establece. Ceuta y Melilla acceden, por sus EE.AA., a algunos de los elementos distintivos de las CCAA.: tanto sustantivos (una arquitectura institucional anloga a la de las CCAA.) cuanto competenciales (casi todas las del 148.1 CE), como, finalmente, simblicos o estrictamente polticos (enseas, presencia en el Consejo de Poltica Fiscal y Financiera, en las Conferencias Sectoriales y en la Comisin General de CCAA., as como en el Debate sobre el Estado de las Autonomas). Sin embargo, no poseen otros importantes atributos de la condicin autonmica: no acrecen su representacin en el Senado de acuerdo con el art. 69.5 CE (por lo dems, su representacin, con dos senadores cada una, es ya de por s extraordinaria desde la perspectiva de la proporcionalidad); no adquieren legitimacin para la interposicin de recursos directos de inconstitucionalidad contra leyes del Estado o para la interposicin de conflictos de competencias, de acuerdo con lo prevenido en el art. 162 CE; no son sede, desde luego, de los TT.SS. de Justicia que la LOPJ universali43
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Se mire por donde se mire, parece que todas las vas que podan ser exploradas lo han sido en la construccin pragmtica de un genuino no modelo para la composicin territorial del poder. Slo quedara, acaso, una aplicacin adcasum de lo previsto en el art. l44.b) CE y con seguridad tampoco ello sera per se suficiente: con toda probabilidad sera incluso aconsejable una reforma de la CE para el improbable supuesto de que Gibraltar hubiere de resultar integrado en la unidad constitucional espaola.
2. Ahora, en segundo lugar, es igualmente conocido cmo otro de los distingos que ms fortuna han disfrutado en la comprensin de este iter reside en la contraposicin de CC.AA. histricas y CC.AA. no histricas, asociando, por lo comn, una dimensin competencial privilegiada a las primeras respecto de las segundas.
Es innegable, sin embargo, que esta impresin ocular no se corresponde en absoluto y no es ocioso subrayarlo aqu con la realidad de las cosas44. No ya con la realidad fctica (quin no tiene una historia que echar sobre sus espaldas?) sino, lo que es decisivo, con la realidad jurdica que ha constitucionalizado nuestra Ley fundamental.
3. En fin, una tercera contraposicin es la que nos suele hablar de ciertas CC.AA. adscritas a un llamado rgimen comn desde la perspectiva de su financiacin y rgimen econmico (rgimen general de la LOFCA, LO 8/80, de 22 de septiembre) respecto de otras que no (las de rgimen foral, especial, privilegiado).
Dos objeciones se imponen de inmediato ante esta va para la diferenciacin de grupos de autonomas: primera, es inadmisible utilizar, siquiera a efectos prcticos y convencionales, esta frontera sin contextualizar el plano de anlisis; segunda, es indiscutible que es en el plano econmico-financiero donde ms utilidad tiene utilizar este corte. A partir de ah, el binomio sintetiza la contraposicin entre financiacin general y financiacin foral o especial (Pas Vasco, Navarra y, tal y como hemos de ver, con los correspondientes matices, la CA Canaria).
z a todas las CCAA. (no ya slo a las que no eran del 151, muchas de las cuales los haban incorporado a su EA, sino incluso a aquellas otras Cantabria, Castilla y Len y La Rioja que no lo haban contemplado en la primera redaccin de su respectivo EA). Estas caractersticas especiales determinaron la generacin de una resistencia poltica por parte de los gobernantes locales de las dos ciudades (ms acentuada en Melilla), incluyendo el patrocinio de dictmenes solicitando la interposicin de recurso de inconstitucionalidad contra las LL.OO. de EA por el Defensor del Pueblo (nico actor legitimado en que caba apoyarse). Finalmente, los recursos no fueron presentados. 44 Ver, en este sentido, F. TOMS Y VALIENTE: Uniformidad y diversidad..., en Uniformidad y diversidad, cit., pgs. 41 y ss.
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b)
La relativa utilidad de las diferenciaciones ya ensayadas: los nuevos planos de anlisis
Visto lo visto, conviene reconocer cmo, si se tratase de evaluar cul de estas vas explica mejor la contemplacin de una diferencialidad constitucionalmente asumida a la hora del alzado de un futurible Estado complejo (que sera, por lo mismo, un Estado asimtrico), es indudable que la lnea de anlisis que ms juego ha dado a los autores que hasta la fecha han dedicado alguna atencin a la cuestin se centra principalmente en la vertiente histrica. Primero, por el carcter histrico de las antecedencias de un modo u otro presentes en el debate constituyente y en el desarrollo del Ttulo VIII CE acerca de la distincin entre diferentes grupos de CC.AA.45. Por su parte, tambin ha sido posible tomar en consideracin el factor historicista a la hora de explicar la diferentes magnitudes desde las que comprender la imparangonable posicin constitucional de determinadas CC.AA. frente a las dems. Es sta, como se sabe, una tesis que ha ido cobrando fuerza en su formulacin cada vez ms resuelta en la pluma de algn autor (M. HERRERO DE MlON)46, como creciente ha sido la intensidad de la respuesta en sus contradictores (notablemente, R. PARADA)47. No menos interesante se revela, sin embargo, el enfoque que de la cuestin arrojan aquellos autores 8 que sitan el nfasis correctamente, a mi juicio en la presencia constitucional de una voluntad implcita, matizadamente inexpresada, de diferenciar determinadas situaciones subjetivas y objetivas en la construccin del Estado de las Autonomas, aun a
" Cfr., al respecto, las contribuciones suscritas por L. LPEZ GUERRA a los monogrficos, cit., de las revistas DA, n m . 232-233 (pgs. 121 y ss.); Autonomies, n m . 20, 1985, y RVAP, nm. 4 7 (II), 1997 (pgs. 9 7 y ss.): Algunas notas sobre la igualacin competencial, El modelo autonmico y Modelo abierto y hecho diferencial, respectivamente. Ver tambin F. TOMS Y VALIENTE: La primera fase de la construccin..., art. cit., en RVAP, n m . 35 (II), pgs. 45 y ss. Sobre el mismo p r o blema, en Autonomies, n m . 20, ver J. FERRET (Igualdad versus diversidad, pgs. 163 y ss.) y J. M . BAO LEN (Igualdad contra autonoma?, pgs. 153 y ss.). 46 Especialmente a partir de su Idea de los derechos histricos, cit, passitn. En realidad, sin embargo, las tesis historicistas tendentes a encontrar para Espaa una analoga o paralelismo con la situacin constitucional de la Corona de San Esteban hasta 1918 (magistralmente teorizada por M . GARCA PELAYO, en Del mito y de la razn en el pensamiento poltico, Ed. Revista de Occidente, Madrid, 1968), en la q u e tenan cabida naciones (como Croacia) con autonoma en el seno de un Estado el hngaro, vienen siendo propugnadas por este autor desde su ms temprana obra, con anterioridad incluso a su labor constituyente. Vase, as, la interpretacin que de la obra de F. PRAT DE LA RlBA {La nacionalitat catalana, Barcelona, 1906) efecta en su libro Regionalismo y monarqua, Madrid, 1977. Del mismo HERRERO DE MIN, vase tambin, por su revelador inters en cuanto fuente doctrinal, su introduccin para los lectores espaoles de un clsico opsculo de G. F. JELLINEK: Fragmentos de Estado, Civitas, Madrid, 1978. 47 Cfr., de este autor, Espaa, una y trina? (Rplica a M . Herrero de Min), RAP, n m . 1 4 1 , 1996, pgs. 7 y ss. C o n posterioridad, M . HERRERO DE M I N publicara una contrarrplica (Hacia el Estado de la Espaa grande: rplica a R. Parada) en el siguiente nmero de la citada revista, con el expresado propsito de cerrar, por su parte, la polmica. 48 As, en modo especial, L. LPEZ GUERRA y G. TRUJILLO, tanto en sus contribuciones en los citados artculos de las revistas DA y RVAP, monogrficos, cuanto, ms recientemente, en el volumen colectivo sobre el Estado asimtrico publicado por el INAP, 1997.
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pesar de la innegable generalizabilidad o universalizabilidad del principio autonmico (arts. 137 y 143 CE) y de la pautabilidad de una revisin al alza de los suelos competenciales sucesivamente alcanzados por las distintas CC.AA. (148.2 CE). As, viene a concluir L. LPEZ GUERRA cmo, a partir del cumplimiento de los primeros cinco aos de vigencia de los ltimos EE.AA. (adoptados en 1983, erqp en 1988), la situacin era ya no provisional sino, sin ms, transitoria . El Estado autonmico se ha construido, adems, espasmdicamente, con un anormal protagonismo de la jurisprudencia (juicio ste extensible a la prctica totalidad de sus retos conceptuales: la naturaleza poltica de la autonoma; la reserva de Constitucin; las acepciones formal y material de las bases y la legislacin bsica) y de la insustituible dinmica pacticia o convencional que ha animado el proceso50. De este modo, a pesar de los grandes logros del experimento e incluso de la afirmacin, en positivo, de las virtualidades de un sistema abierto, flexible y pragmtico, hasta entonces vistas negativamente, siguen siendo perceptibles sus pendencias, debilidades e imperfecciones: son los cuestionamientos respecto del futuro del Estado, su horizonte final, el cierre o la definicin de la estructura del Estado51 en el que las diferencias de raz historicista o no racionalizabas cedan a las decisiones racional-normativas de una Constitucin de legitimidad estrictamente democrtica. La desembocadura aproxima, por tanto, en lo funcional, al patrn federal52. Pero ello no quiere implicar una apuesta prescriptiva por lo que, por contraste, tendremos que calificar como federalismo simtrico. Slo que,
entre nosotros, asimetra y diferencia, lo diferencial y sus hechos, debern encontrar entonces otra teorizacin y otra plasmacin jurdico-constitucional y, en ltima instancia, poltica.
En La segunda fase de la construccin..., art. cit., pgs. 7 3 y ss. Acerca de la trascendencia de la aportacin del T C a la construccin progresiva de estas categoras, cfr., junto a las referencias ya citadas, los valiosos anlisis de J. PREZ ROYO: Reflexiones sobre la jurisprudencia del T C a la construcin del Estado autonmico, REP, nm. 4 6 , 1986, pgs. 7-34; F. T O M S Y VALIENTE: El reparto competencial en la jurisprudencia del TC, Tecnos, Madrid, 1988; y J . J . SOLOZBAL ECHEVARRA: Estado autonmico y TC, REP, nm. 7 3 , 1991. 51 Cfr., en este sentido, J. PREZ ROYO: Desarrollo y evolucin del Estado autonmico: el proceso estatuyente y el consenso constituyente, cit., pgs. 51 y ss. 52 En defensa de la tesis de la aproximacin federal, vase, recientemente, E. AjA: La dimensin constitucional..., cit, pgs. 155 y ss. E n cuanto a los elementos distintivos de lo que, desde las categoras del Derecho comparado (cfr. G. D E VERGOTTINl: Dirtto Costituzionale comprate, Cedam, Padova, 4. a ed., 1993, pgs. 3 1 6 y ss.), podemos considerar como Estado federal, vlganos los sintetizados por P. LUCAS MURILLO en El federalismo asimtrico en Blgica, cit, pgs. 176 y 177: a) existencia de una reparticin territorial de competencia operativa a travs de, al menos, dos sistemas de poder poltico, cuya estructura bsica aparece establecida en una Constitucin escrita; b) existencia de frmulas de participacin por las que las entidades territoriales dotadas de autogobierno toman parte en el proceso de formacin de la voluntad del Estado; c) existencia de un rgano estatal que dirime jrisdiccionalmente los conflictos entre los rganos estatales y los entes descentralizados.
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3.
La asimetra en el horizonte del Estado autonmico: el lugar constitucional del hecho diferencial en un Estado compuesto funcionalmente federal
Es lgico, en consecuencia, que en la medida en que se ha ido avanzando en la profundizacin del dispositivo autonmico y en la superacin de los equvocos y mitos de los que se acompa al principio, se haya reactualizado, inevitablemente, su puesta en valor o abierta comparacin con un patrn federal, cada vez ms mitificado, capaz de actuar como plantilla de contraste de las virtualidades positivas o de las ineficiencias de nuestro no modelo, pragmticamente afirmado, para la composicin territorial del poder53. Pero s importa aqu apuntar cmo la lnea de fractura ms significativa entre quienes han tomado parte en ese debate es la que confronta las tesis favorables a la homogeneizacin federal con las diferencialistas. Para arrojar un poco de luz sobre esa confusin, resulta preciso abordar al menos las siguientes operaciones: a) Primera, la comprensin del problema de la asimetra autonmica una vez que se ha asumido que la clave no se encuentra en la estabulacin constitucional de diferentes grupos de CC.AA. o en la congelacin constitucional de sus respectivos status, sino en la plasmacin, constitucionalmente relevante, de diferentes maneras de concretar un estatuto de autogobierno a la medida de unas condiciones o
de unas voluntades y/o unas identidades diferentes entre s.. . 54 . b) Segunda, la
relativizacin del factor competencial en la comprensin global y completa del problema de la asimetra autonmica, metiendo en la balanza otros vectores no competenciales de diferenciacin, cuya objetivacin jurdica constituye el meollo doctrinal de toda la cuestin, c) Tercera, la contrastacin de los lmites constitucionales frente a una razonable deriva hacia la igualacin u homogeneizacin competencial sustantiva; es decir, de aquellos lmites constitucionalmente insalvables cooficialidad lingstica, Derecho foral, especialidades institucionales, regmenes fiscales forales o de Derecho especial sin perjuicio de los cuales s resulte posible apostar por una sustantiva homogeneizacin y racionalizacin del modelo o estructura del Estado (Pacto local y Administracin nica incluidos)55.
^ He desarrollado esta idea en mi anterior trabajo Justicia y Estado autonmico, Civitas, Madrid, 1994, pgs. 253 y ss. 54 U n a vez ms, la posicin doctrinal ms destacada en esta direccin es, m u y probablemente, la de M . HERRERO DE MIN: La gestacin del sistema autonmico espaol: claves del proceso constituyente, en RVAP, n m . 3 6 (II), 1993, pgs. 3 9 y ss. 55 Ver, en este sentido, mi trabajo Justicia y Estado autonmico, cit., pgs. 2 4 4 - 2 5 3 ; tambin, L. LPEZ GUERRA: Algunas notas sobre la igualacin competencial, cit., pgs. 121 y ss.
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4.
Hacia una conclusin: la consideracin de los hechos diferenciales, en y desde la Constitucin
Como hemos intentado mostrar, muchos son los lugares comunes que no se corresponden con un anlisis serio de los datos de nuestro Estado autonmico. Ahora, de lo que no cabe duda es de que ste se halla, s, en disposicin de competir, en lo tocante al quantum de la redistribucin, con los Estados compuestos ms veteranos del mundo. Se trata, al mismo tiempo, de un Estado asimtrico con una alta tolerancia frente a la deshomogeneidad en diversidad de planos. Y es, adems, un Estado cuyo alzado constitucional no se capta en unidad de acto, en sede de lectura nica, sino diacrnicamente. Echando mano de un proceso abierto en varias direcciones por varias espitas al mismo tiempo. Y echando mano tambin de un instrumento hermenutico correlativo al instrumento paramtrico que ha sido necesario para construirlo jurdicamente: el bloque de constitucionalidad. Se trata, en fin, de un Estado en el que las claves de conjugacin variable entre autonoma y unidad no nos vienen determinadas tanto como se ha credo durante demasiado tiempo por la va del
acceso sino por la instantnea normo-institucional, la especialidad de su sistema de fuentes del Derecho (y sus consecuencias sobre el cuadro de instituciones de autogobierno), sus competencias, su rgimen financiero y, correlativamente, su cuadro bilateral de relaciones con el Estado y multilateral de relaciones con
el Estado y el resto de las CC.AA. Es, pues, en estos ltimos planos donde cabe interrogarse por la posibilidad de localizar racional y razonablemente la presencia de factores, susceptibles de consenso, de diferencialidad constitucionalmente relevante. Hechos diferenciales que, por importar al constituyente, han sido recibidos y tutelados por la propia Constitucin o revestidos, en su caso, de fuerza materialmente constitucional al ser incorporados al bloque de la constitucionalidad.
III.
FALSAS Y VERDADERAS VAS PARA LA LOCALIZACIN E IDENTIFICACIN DE HECHOS DIFERENCIALES CONSTITUCIONALMENTE RELEVANTES
Una premisa: los hechos diferenciales como elaboracin doctrinal a partir de una lectura de la Constitucin
1.
Aun cuando condicionada por el ciclo constituyente (en concreto, nada menos que catorce territorios, casi los mismos que contemplaba la LO del Tribunal de Garantas Constitucionales de 1933, disponan ya, en el momento de la promulgacin de la Constitucin, de un rgimen de preautonoma instituido por Real Decreto-Ley), la Constitucin no expres qu CC.AA. ni por supuesto cuntas tena el constituyente en mente. Y salpic, en consecuencia, el texto constitucional (no slo el T52
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tulo VIII: pinsese en los arts. 138 y 139) de mecanismos y dispositivos cuya hbil y discreta manipulacin posterior podran dar un juego casi ilimitado56. Del mismo modo, la CE no afirm en absoluto que su designio imperativo fuese la estabulacin de grupos de CC.AA., ni tan siquiera de CC.AA. y territorios no integrados en la organizacin autonmica (de ah las tres vas de cierre del art. 144, y las tres vas de intervencin legislativa estatal en el 150). Pero tampoco afirm una supuesta igualdad entre CC.AA. Sea en el plano institucional; sea en el plano competencial. De hecho, tenemos indicios en contrario: existen, sin lugar a dudas, manifestaciones constitucionales de la diferencialidad constitucionalmente relevantes. Como hemos de ver, no es tarea simple desbrozar, de entre las referencias constitucionalmente explcitas a estas situaciones diferenciales, algunos criterios a modo de patrones o instrumentos taxonmicos. Las escasas incursiones doctrinales en esta rea no son tampoco pacficas57. Con todo, una apuesta de sntesis debera, a nuestro juicio, integrar de un modo u otro las siguentes variables constitucionales: aj lengua cooficializada y su proyeccin cultural e institucional^; b) existencia de un acervo jur5( * Afirma, en este sentido, J. PREZ ROYO, que, como los caminos del Seor, las vas de acceso a la autonoma en la C E eran casi infinitas, y en todo caso inescrutables, en Desarrollo y evolucin del Estado autonmico..., cit., pgs. 67 y ss. 57 Contrstense, por ejemplo, las categorizaciones que sobre los presupuestos diferenciales de las distintas CC.AA. han ensayado los Profs. TRUJILLO, TOMS Y VALIENTE, LPEZ GUERRA, C A S TELLS ARTECHE, AJA O ARGULLOL MARGADAS, en las citadas referencias contenidas en los volmenes colectivos de la RVAP, en Uniformidad y diversidad..., op. cit., y en Ante el futuro del Senado, op. cit. 58 El hecho diferencial lingstico aparece recibido en la Constitucin en el cuarto prrafo del Prembulo y en el art. 3.3 C E , pero se proyecta en mltiples direcciones a partir de las competencias culturales de las CC.AA. (arts. 44.1 y 148.1.14, 5, 16 y 17) y del Estado (arts. 44 y 149.2 C E ) , as como de su contemplacin en el proceso educativo (art. 2.e L O D E ) y en los procedimientos administrativos (arts. 35.d y 36 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, LRJ-PAC) y judiciales (art. 231 L O 6/85, de 1 de julio, LOPJ). La proyeccin simblica de esta dimensin cultural diferencial ha adquirido, por su parte, un relieve constitucional propio: art. 4 C E (enseas, banderas y escudos) y concordantes en los distintos EE.AA.; y SSTC 94/85 (caso Laurak Bat) y 120/93 (caso proteccin penal de banderas autonmicas). No puede ignorarse, en todo caso, la distinta intensidad con que los hechos lingsticos aparecen recibidos en los distintos EE.AA. As, puede contrastarse en la lectura del art. 9 LORAFNA (bilingismo parcial y futuro, segn F. TOMS, en Uniformidad y diversidad..., cit., pgs. 30 y ss.); art. 7.1 EAVal; art. 3 EABal; art. 6.1 EAPV; art. 5 EAGal y art. 6 EACat. Ms relativa es la importancia de la proteccin estatutaria dispensada al bable, art. 4 EAAst, y a la fabla aragonesa, art. 7 EAAr. Por su parte, la jurispruencia constitucional ha construido una lectura constitucionalmente adecuada de la normalizacin lingstica que, en cumplimiento de sus EE.AA., han acometido por leyes diversas CC.AA. Cfr., as, las SSTC 82, 83 y 84/86, 123/88; 46/91 y 337/94. Especialmente importantes han sido tres pronunciamientos: el establecimiento de un rgimen de cooficialidad (...) no contradice el principio de igualdad entre espaoles del art. 139.1 CE (STC 82/86); la razonabilidad (de exigir una lengua cooficial) encuentra apoyo en los arts. 103.1 y 3 CE; y no sirve como argumento de la inconstitucionalidad de una norma el que en su aplicacin o desarrollo puedan producirse extralimitaciones (STC 46/91). Sobre esta importante dimensin de la diferencialidad, vase A. MlLLN MASSANA: La regulacin constitucional del multilingismo, REDC, nm. 10, 1984, pgs. 131 y ss., y Derechos lingsticos y derecho fundamental a la educacin. Un estudio comparado (Italia, Blgica, Suiza, Canad y Espaa), Madrid, 1994. Aportaciones valiosas son tambin L. TOLIVAR: Las libertades lingsticas, INAP, Madrid, 1987, y J. VERNET: La regulacin delplurilingismo en la Administracin espaola, Octaedro, Barcelona, 1994. Ms recientemente, ver tambin X. MURO 1 BAS: LOS deberes lingsticos y la proyeccin de la cooficialidad lingstica sobre la distribucin de competencias en la reciente jurisprudencia constitucional, en REDC, nm. 49, 1997, pgs. 239 y ss.
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dico especial y foral, sea por razones histricas, sea por razones geopolticas, pero en todo caso revestidas con su correspondiente proyeccin institucional 59 ; c) mbito competencial; d) rgimen financiero foral o especialidad econmico-fiscal^.
59 Es importante atender, en este sentido, las SSTC 16/84, 123/84, 76/88, 140/90 y, en lo relativo al Derecho civil especial, la STC 88/93. Reviste gran inters, en este sentido, la proyeccin de este relieve constitucional de la existencia de acervos jurdicos especiales en la regulacin del acceso a plazas funcionariales (a la luz de los criterios de mrito y capacidad del art. 103.3 CE) y judiciales (ex art. 152.1 CE; arts. 58, 231 y 330.3, entre otros, de la LOPJ). Sobre este ltimo extremo, vase J. F. LPEZ AGUILAR: Justicia y Estado autonmico, Civitas, Madrid, 1994, y la bibliografa all citada. La especialidad econmico-financiera, de naturaleza foral, reconocida a las CC.AA. del Pas Vasco y Navarra se decanta a travs de una tupida maraa de vicisitudes, sobre la que existe, afortunadamente, bibliografa solvente. Cfr., por todos, sobre la experiencia vasca, L. CEBRIN APAOLAZA: LOS recursos de la Hacienda General del Pas Vasco: un anlisis tributario, Oati, 1994. Sobre el caso navarro, J. A. RAZQUIN LlZARRAGA: Fundamentos Jurdicos del Amejoramiento del Fuero. Derechos histricos y Rgimen Foral de Navarra, Pamplona, 1989. Una perspectiva general, en M. MEDINA GUERRERO: La incidencia del sistema de financiacin en el ejercicio de las competencias de las CC.AA., CEC, Madrid, 1992.
Concretamente, en el Pas Vasco, la Disp. Ad. 1.a dio cobertura al art. 41.1 EAPV, por el que se valida el sistema de Concierto Econmico, convenios y cupo como mecanismo para contribucin al sostenimiento de las cargas generales del Estado. Esta especialidad encontr plasmacin en la Disp. Ad. 1.a CE de la LO 8/80, de 22 de septiembre, LOFCA, y en la Ley 12/81 (varias veces reformada), de 13 de mayo, de Concierto Econmico con la CA Pas Vasco. En lo que hace a Navarra, el art. 1 LORAFNA reactivara el alcance normativo de la Ley Paccionada de 16 de agosto de 1841 (cuya fundamentacin traa causa del RD de 25 de agosto de 1839, declarado derogado por la Disp. Derog. de la CE en lo relativo a las tres provincias vascas, pero no en cuanto a Navarra). Por su parte, la LOFCA (Disp. Ad. 2.a) remitira al rgimen foral, concretado ulteriormente por el art. 45 de la LORAFNA y por la Ley 28/90, de 26 de diciembre, del Convenio Econmico entre el Estado y la Comunidad Foral de Navarra. (Para un estudio introductorio a la proyeccin normativa de la Disp. Ad. 1.a, cfr. I. DE LojENDlO: La Disposicin Adicional Primera de la Constitucin, Oati, 1988). Importa subrayar, sin embargo, que la foralidad se proyecta, en su naturaleza diferencial, no solamente sobre el plano financiero y econmico. Porque, efectivamente, no menos importante resulta su proyeccin institucional y su derivacin sobre el sistema de fuentes. Por sealar slo un extremo, pinsese en la relevancia de los Territorios Histricos (art. 3 EAPV), esencialmente regulados por la Ley vasca 27/83, de 25 de noviembre, de Relaciones entre las instituciones comunes de la CA y los rganos Forales de los TT.HH. (sobre la que recay en su da la importante STC 76/88), punto de partida a su vez de un original y distintivo sistema de fuentes territorializado (y cuya expresin paradigmtica sera la problemtica naturaleza y encaje de la Norma foral vasca). Esta problemtica ha sido objeto de un penetrante estudio por R. JIMNEZ ASENSIO (El sistema de fuentes del Derecho de la CA del PV como ordenamiento asimtrico, RVAP, nm. 47 [II], cit., pgs. 127 y ss.). Parte, en efecto, JIMNEZ ASENSIO de la comprensin del EA (no slo del del Pas Vasco, sino de todos los EE.AA. como normas revestidas de una singular posicin en el ordenamiento, tanto por su procedimiento de elaboracin como, sobre todo, de reforma, y en todo caso introducidas en el ordenamiento del Estado por medio de una LO) en cuanto que genuinas normas de institucionalizacin incompleta, tanto en el mbito de las relaciones de la CA con el Estado como en lo que afecta al plano de la vertebracin interna del poder poltico. En otras palabras, los EE.AA. compartiran con la Constitucin una relativa apertura e incomplitud normativa, lo que los hara punto de arranque de un subsistema de fuentes de una suerte de bloque de estatutoriedad, de necesaria integracin con otras normas completivas. Concretamente, propugna JIMNEZ ASENSIO, a partir de esta diferencialidad del sistema de fuentes vasco, no slo la comprensin de la Ley del Concierto (bilateralizada y pacticia, en cuanto indisponible al legislador estatal) y de las sucesivas Leyes quinquenales de cupo como integradoras del bloque de constitucionalidad, sino el enjuiciamiento de las normas forales por la jurisdiccin constitucional del TC, y no por la jurisdiccin contencioso-administrativa. Pinsese, igualmente, en la problematicidad de las Comisiones arbitrales resolutivas de conflictos entre TT.HH. (con excepcin de lo previsto con carcter general por la vigente LJCA), previstas en el art. 39 EAPV y objeto de regulacin en la LV 13/94, de 30 de junio (cfr., al respecto, J. LEGUI-
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Si se nos pregunta por las referencias constitucionales explcitas en las que resulta posible rastrear esta presencia de la desuniformidad de las partes compositivas del todo, permtaseme enunciar, por su relieve, las siguientes: referencias del Prembulo a la diversidad de lenguas y culturas de los pueblos de Espaa (en varios puntos), arts. 2 (nacionalidades y regiones), 3 (lenguas cooficiales), 4 (enseas autonmicas), 138 (hecho insular), 141 (en lo relativo a un elemento diferencial claro en la organizacin poltico-administrativa de territorios insulares: los Cabildos y Consejos Insulares), 143 (supuestos legitimatorios para el acceso a la autonoma), 144 (con tres clusulas de cierre para determinadas situaciones singularizadas y no generalizables, como la de una provincia sin entidad regional histrica a la que quepa acordar, por inters nacional, un EA; o el de algunos territorios no integrados en la organizacin provincial), 148.2 (posibilidad de asumir competencias diferidas), 149.1.6 y 1.8 (Derecho civil foral y sus especialidades procesales), 152 (TT.SSJ.CC.AA. y sistemas electorales de las CC.AA.; exigencia de referndum de ratificacin de iniciativa, aprobacin estatutaria y de sus sucesivas reformas, para aquellas CC.AA. estatuidas por la va del art. 151, no as para las dems), Disp. Ad. 1.a (Territorios forales), Disp. Ad. 3. a (REF canario), Disp. Trans. 2.a (acceso privilegiado de las CC.AA. histricas), Disp. Trans. 4. a (clusula navarra de incorporacin a la CA del Pas Vasco) y Disp. Trans. 5.a (previsin especfica para las situaciones de Ceuta y Melilla), son probablemente las ms significativas. Pero no las nicas. En efecto, de una lectura atenta de la Constitucin y de las disposiciones que la integran a efectos de definir aquello que para el jurista persa hemos dado en llamar la estructura territorial del Estado o Constitucin territorial61 se colige sin dificultad que, junto a las referencias constitucionales explcitas que acaban de colacionarse, es posible inferir la presencia de algunas otras, sobre las que todava es posible aportar algn ensayo de elaboracin doctrinal. Y digo elaboracin doctrinal porque, aqu, las opciones no son ya del todo pacficas. Para intentar poner orden en nuestro abanico de posibilidades podemos valemos del mismo cuadro taxonmico bsico: a) Existencia o no de una lengua y cultura diferenciales (heN A VILLA: Los territorios histricos vascos: poderes normativos y conflictos de competencia, REDC, nm. 3, 1981). De estos aspectos se ha ocupado igualmente J. M. CASTELLS en El hecho diferencial vasco, RVAP, nm. 47 (II), 1997, pgs. 113 y ss. El caso canario es sin duda distinto. Como veremos en detalle, la Ley del REF vigente en el momento de adoptarse la CE era la Ley 30/72, de 22 de julio. El EACan (LO 10/82) procedi a innovar sustantivamente los contenidos del REF en su art. 45 (hoy art. 46). Esta innovacin, a cubierto de la garanta procedimental de la Disp. Ad. 3.a CE, dara asiento de las SSTC 35/84 y 18/86. Por su parte, el legislador estatal procedi a la reestructuracin del rgimen tradicional despus de la accesin de Espaa a la Comunidad Europea, mediante, primordialmente, las Leyes 20/91 (aspectos fiscales) y 19/94 (aspectos econmicos). La LOFCA, tambin por su parte, asumi tempranamente esta especialidad en su Disp. Ad. 4.a. 61 Como es de sobra conocido, la imagen del jurista persa fue acuada en su da por P. CRUZ VlLLALN en La estructura del Estado o la curiosidad del jurista persa, RFDUCM, nm. 4, monogrfico, 1981, pgs. 54yss.
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chos culturales diferenciados pero no formalizados como lengua cooficial, con cierto apoyo en la CE o en textos estatutarios: Asturias y Aragn, por ejemplo), b) Existencia o no de incipientes novaciones en Derecho especial o foral (puede una CA inventar, pretextando su actualizacin, desarrollo o modificacin, un novedoso excurso para su tradicional o histrico corpus de Derecho especial?). La cuestin, ciertamente espinosa, ha recibido un tratamiento inconclusivo hasta la fecha en su tratamiento, saltuario y fragmentario, por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (as, por ejemplo, en las SSTC 76/88, 179/89, 140/90, 141/90 y 88/93)62. c) Existencia o no de competencias diferenciales por causas objetivadas u objetivables, indirectamente inferibles de una ponderacin constitucional o estatutaria. En concreto, hay opciones estatutarias que reflejan, al margen de su posible modificacin, el reconocimiento de una situacin especial: es el caso de la Polica y Cuerpos de Seguridad propios {ex art. 149.1.29 CE) en el Pas Vasco y Catalua, Galicia, Andaluca, CA Valenciana y Canarias, de acuerdo con sus EE.AA. y con la LO 2/86, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, sin que est claro, hasta la fecha, si su extensin proceder de acuerdo con el patrn vasco o cataln cuerpos propios, Ertzaintza y Mossos d'Esquadra, o con el patrn andaluz, gallego y, previsiblemente, canario, de delegacin de unidades de la Polica Nacional; o de las costas (STC 149/91), los puertos de inters general o las aguas en Canarias (SSTC 17/90 y 46/90). Mucho ms discutible es la situacin mostrada por la disposicin de canales autonmicos de televisin {ex art. 149.1.27 CE), cuyo traspaso est previsto en varias Disposiciones Transitorias de diversos EE.AA. (Pas Vasco, Catalua, Andaluca, Navarra, Comunidad Valenciana, Aragn, Extremadura, Madrid y Castilla y Len), sin perjuicio de lo cual otras CC.AA. se han lanzado a la aventura de lanzar a las ondas (y a los correspondientes captulos presupuestarios) una propia poltica de radiotelevisin63. Las consecuen62 Ya la legislacin civil preconstitucional, Cdigo Civil (arts. 12.2 y 13, y concordancias en su Ttulo Preliminar en la redaccin dada en 30 de mayo de 1974) y compilaciones forales, reconoca la vigencia de los derechos civiles forales. El art. 149.1.8 C E reconoce competencia a las CC.AA. que dispusieran de ellos (all donde existan) para su conservacin, modificacin y desarrollo. El hecho diferencial reside, pues, en contar con ellos en 1978, aun cuando su extensin o alcance normativo vara en cada C A y adquiera, consiguientemente, un diferente perfil o peso especfico el m o d o en q u e cada C A ejercite esa competencia (as, se han dado problemas constitucionales d e fuste en la actuacin normativa ejercitada por varias CC.AA., como Galicia, la C . Valenciana y Aragn: vanse las SSTC 15/89, 121/92, 18/92, 8 8 / 9 3 , 156/93 y 2 2 6 / 9 3 , entre otras). Para una introduccin al problema, acdase a A. A R C E JANRIZ: Constitucin y Derechos civiles forales, Tecnos, Madrid, 1987. 63 En este aspecto, una monografa bsica sigue siendo la de C . CHINCHILLA MARN: La radiotelevisin como servicio pblico esencial, Tecnos, Madrid, 1988. Introductorio tambin al encuadre constitucional de la televisin, vase J. J. SOLOZBAL ECHAVARRA: Ordenacin jurdica de la televisin en Espaa, en Cuadernos de la Ctedra Fadrique Fu, nm. 5, Valencia, 1995, pgs. 31 y ss. C o n perspectiva europea, ver T. QuADRA SALCEDO: Lberalizacin de las telecomunicaciones, servicio pblico y Constitucin econmica europea, CEC, Madrid, 1995. Resulta asimismo de inters la revisin del panorama normativo y jurisprudencial que efecta J. J. GONZLEZ ENCINAR en AA.W. (Coord. J. J. GONZLEZ ENCINAR): La televisin pblica en la UE, McGraw-Hill, Madrid, 1996. Del mismo autor, Televisin y democracia, ponencia y posterior debate publicados en Anuario de Derecho Constitucional y Parlamentario, de la Universidad de Murcia, nm. 7, 1996, pgs. 139 y ss.
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cias polticas de este modo de actuar (o, en su caso, de no hacerlo) revisten, sin duda, un relieve poltico, cultural y social por no hablar del econmico que no precisa comentario. El sustrato jurdico (constitucional o estatutario) de esta modalidad sobrevenida de asimetra autonmica sigue siendo, en cambio, al menos por el momento, un asunto mucho ms incierto64, d) Existencia o no de un cierto sustrato geopoltico para la diferencia: a ste, E TOMS Y VALIENTE lo llamara geografa65; pero en rigor lo que cuenta no es tanto la geografa cuanto su proyeccin jurdico-poltica. sta afecta, desde luego, a los Cabildos y Consejos, pero no slo a stos (art. 141.4 CE; arts. 7 y 22, hoy 8 y 22, EACan; arts. 5.1 y 37 ss. EABal; arts. 41 LBRL y 201 y ss. LOREG). Tambin a las instituciones poltico-administrativas de los Territorios Histricos Vascos (arts. 3, 37 y 39 EAPV; Ley vasca 27/83; art. 39 LBRL; art. 209 LOREG); de la foralidad navarra; y de los concejos abiertos para ciertos municipios pequeos (art. 140 CE y arts. 29.1.a LBRL y 179.2 y 200 LOREG) y las comarcas catalanas (art. 147.3 CE, art. 5.1 EACat) y otras posibilidades administrativas peculiares (art. 5 EAAr, art. 19.3 EAC-L, art. 46 EAVal, en todos los casos una deliberada opcin estatutaria de la que se hace eco el art. 42.1 LBRL) y a los inexportables mecanismos de resolucin de conflictos entre ellos (Comisiones arbitrales y Juntas de Cooperacin, arts. 39 EAPV y 69 LORAFNA, respectivamente); a la posibilidad (absolutamente diferencial) de que ciertas CC.AA. vean en el futuro modificado su status siendo incorporadas a otra (casos navarro, cntabro y riojano, con sus respectivos asientos constitucional y estatutarios); a la posibilidad de que ciertos territorios no integrados en la organizacin provincial puedan ser incorporados al Estado autonmico por diferentes vas (art. I44.b y Disp. Trans. 5.a CE), siendo la primera aquella finalmente practicada, por medio de las LL.OO 1 y 2/95, en los casos de Ceuta y Melilla; a la posibilidad de que determinadas CC.AA. vean modificado su mbito territorial (por los procedimientos estatutariamente contemplados para la segregacin y agregacin de enclaves, STC 99/86), as como, sin ser exhaustivos, a la posibilidad de que una determinada CA (la de Madrid, ex art. 6 EAM) vea modificada, uti singuli, su configuracin jurdica por medio de una invocacin al legislador estatal para que provea una ley de capitalidad (todava no dictada) que llene de sentido el art. 5 CE. Tambin aqu resultan, por ltimo, colacionables las especificidades comentadas a propsito de las costas, los puertos de inters general, las carreteras transcomunitarias o las aguas. No todas las CC.AA. ofrecen, a este respecto, el mismo sustrato geofsico, por ms que la pulsin mimtica entre CC.AA. haya ocasionado alguna divertida ancdota sobre reivindicaciones absurdas o surrealistas, de curso corriente en los crculos de iniciados... e) En fin, poM Acdase, en este sentido, a J. GARCA ROCA: Existe un derecho a crear televisin?, en Derecho Privado y Constitucin, nm. 10, 1997, pgs. 147 y ss. 65 En Uniformidad y diversidad..., cit., pg. 48.
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niendo en contacto la diferencialidad geopoltica con la econmico-fiscal, resulta posible abordar el debate alrededor de la singularidad o no de la denominada ultraperificidad canaria, aun cuando haya dado pie a alguna tentativa de rplica, importacin o transporte ms o menos mimtico de dicho rgimen en la CA de Baleares.
2.
Una aproximacin a otra falsable va: las Nacionalidades y Regiones del art. 2 CE; la relativa importancia de llamarse nacin como factor de diferenciacin
Para completar nuestro anlisis no parece procedente ignorar aqu la lnea argumentativa ya que no identificativa de diferencialidad dibujada, con mejor o peor fortuna66, por el art. 2 en cuanto ha contemplado dos categoras de sujetos para la titularidad del derecho a ejercitar el dispositivo autonmico de acuerdo con lo prevenido luego en el Ttulo VIII (art. 143 CE): de un lado, las nacionalidades y, de otro, las regiones del art. 2 CE67. En efecto, y aun cuando no quepa predicar de ella ninguna consecuencia jurdica prescriptiva o normativa (la propia CE no explicita cules sean unas y otras, ni asocia dicho status simblico con ninguna situacin competencial, financiera ni de ninguna otra clase relevante a efecto alguno), lo cierto es que esta distincin presta un rentable filn dialctico a aquellas posiciones doctrinales que infieren de la Lex suprema una apuesta por dos clases, cualesquiera que stas sean, de CC.AA. De modo que de entre todas las referencias constitucionales al problema de los hechos diferenciales, y a pesar de su caracterizacin jurdicamente inconclusiva, la encerrada en el art. 2 es sin duda la primera y primordial. sta fue, como es sabido, una diferenciacin tremendamente polmica en las constituyentes: y aun pese a no derramarse en concreciones ulteriores, ah qued y ah est. Algo nos dice la CE acerca de los titulares del derecho a la autonoma. Pues bien, lo cierto es que, como no poda ser de otro modo, todos los esfuerzos y ensayos por dar cuenta de ese reto han venido a concentrarse en la vinculacin del contenido y significacin de la distincin del art. 2 CE con otros elementos ajenos al propio art. 2: los lingsticos (art. 3 CE), culturales (148.1.16 y 149.1.16); los histrico-forales (art. 149.1.8 y Disp. Ad. 1.a CE), casi siempre uno y otros asociados a un acervo jurdiAtindase, para comprobarlo, al agrio debate sostenido en las pginas de la RAP (nms. 141 y
142) por M. HERRERO DE MIN y R. PARADA, arts. cit.
67 Una introduccin al problema puede hallarse en la lectura de J. CORCUERA ATIENZA: La distincin constitucional entre nacionalidades y regiones en el XV aniversario de la Constitucin, en DA, nm. 232-233, 1993, pgs. 11 y ss. Asimismo, B. CLAVERO: Presencia poltica de la historia: nacionalidades y autonoma en la Constitucin, Sistema, nm. 30, 1980; J. J. SOLOZBAL: Nacin, nacionalidades y regiones en la Constitucin de 1978, Sistema, nm. 38-39, 1980, pgs. 274 y ss.; del mismo autor: El Estado espaol como Estado nacional, Sistema, nm. 116, 1993.
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co-civil especial (y a sus correlativas consecuencias en los mbitos procesales y jurisdiccionales: tanto en la cobertura de plazas de los TT.SS.J. CC.AA. cuanto en la recepcin de su funcin casacional respecto del Derecho propio); los competenciales; los econmico-fiscales... No hemos llegado nunca, no obstante, a una convencin acerca de cules de ellos resulten expresivos de esa diferencialidad constitucionalmente querida y cules slo de un estadio, un eslabn de una cadena, en el cumplimiento de un trmino temporal (en un plazo) o en la obsolescencia anunciad^ de una previsin constitucional: la que estableci en su da el techo de cristal del art. 148 a la luz de lo dispuesto en el 148.2 CE (clusula de revisin anunciada de ese techo al cabo de cinco aos). Ahora, lo que aqu perseguimos no es sino demostrar que, aun estando ah la legitimacin constitucional de uno y otro discursos, no cabe deducir consecuencias jurdicas permanentes, fijas o congeladoras de un statu quo diferencial a partir de la clusula de autorreconocimiento o autocalificacin como nacionalidad o como regin (y, por lo mismo, tampoco de una ulterior recalificacin del propio suelo, como ha sucedido en Canarias y en Aragn) que cada poder estatuyente haya decidido imprimir a cada CA en el respectivo EA. En la medida, adems, en que esa calificacin no se cierra sobre s misma ni es inmodificable (est al alcance de cualquier poder de reforma estatutario generalizar o no una calificacin u otra, jurdicamente hablando, aun cuando polticamente las reglas de lo previsible nos den seales en contrario), deberemos aadir de inmediato que lo que no es estructural, o,
con otras palabras, lo que es en s provisional o modificable a travs de poderes constituidos es decir, todo aquello que no tenga una relevancia constitucional estructural, sino episdica, ni tan siquiera en el plano de lo competencial, puede constituir basamento suficiente para uma teorizacin sobre hechos diferenciales constitucionalmente relevantes. Por contra, si lo constitucional es materialmente supremo, jerrquicamente superior y lgicamente fundante del resto del ordenamiento, el hecho diferencial constitucionalmente relevante ha de ser identificado a partir de la individuacin de su presencia y significacin, as como de su permanencia en el tiempo y su vocacin estructural, definitoria, en suma, de un rasgo del modelo del Estado.
3.
Hacia una conclusin: la elaboracin doctrinal de los hechos diferenciales como respuesta a una apuesta estructural de la Constitucin
Aunque se encuentra implcita o larvadamente presente en muchos planteamientos al respecto, se ha escrito en realidad poco sobre esta perspectiva del hecho diferencial como elemento estructural del Estado autonL. LPEZ GUERRA: La segunda fase..., cit, pg. 77.
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mico, una locucin expresiva de nuestra forma territorial del Estado69. Ello no puede sorprender si se repara en la difcil reductibilidad del mismo a las categoras ms cmodas para la doctrina. De modo que vamos a comenzar por explicitar las claves de nuestra apuesta doctrinal. Para empezar a explicarnos proceder afirmar que lo diferencial no puede ser lo alusivo a una distincin episdica o de consuncin anunciada (un plazo estatutario para poder proceder a la modificacin de un cierto status jurdico, de acuerdo con lo dispuesto en los arts. 148.2 y 151.2 CE): ha de tener un carcter estructural, con vocacin de permanencia (una lengua, un acervo jurdico o institucional especial). Lo diferencial tampoco es meramente lo distinto (tener o no tener, por ejemplo, un canal autonmico de TV; una Polica autonmica; un Instituto de la Mujer; una legislacin sobre el suelo o un helicptero de Protecccin Civil...). No. Lo diferencial ha de gozar de asiento constitucional (ste es el caso, por ejemplo, de una ley autonmica sobre normalizacin lingstica y su proyeccin sobre el rgimen de acceso a la funcin pblica; o de la incidencia del Derecho civil foral o especial sobre la cobertura de plazas jurisdiccionales o sobre la organizacin y competencia judiciales en el territorio autonmico). Y ha de gozar no ya slo de recepcin constitucional, sino tambin de proteccin, vista a la luz de su carcter permanente o estructural (lo que no es, desde luego, con nueva ejemplificacin, el caso de las unidades de Polica Nacional o de la disponibilidad de Fuerzas de Seguridad propias; o el caso de una especial legislacin urbanstica o de radiotelevisin): ya sea dicha proteccin consignada en la propia CE, ya sea en el ulterior desarrollo o configuracin del bloque, cuyos contornos, al cerrarse sobre sus propios perfiles normativos, blindan sus contenidos. Se les reviste as de una constitucionalmente relevante fuerza pasiva frente a cualquier variacin ulterior de la voluntad del titular (en cada caso, en cada instante, en cada mbito poltico o legiferante concernido) del poder de decidir polticamente ese cambio. IV. LA ELABORACIN DOCTRINAL DEL HECHO DIFERENCIAL EN Y DESDE LA CONSTITUCIN 1. La revisin doctrinal de la teorizacin constitucional sobre el hecho diferencial en el Estado autonmico Es poco dudoso que en Espaa la redistribucin territorial del poder se ha caracterizado, entre otras cosas, por una elevada incidencia del factor competitivo y por la proyeccin de esta competitividad en serias dificultades para conjugar establemente los instrumentos constitucionalmente
69 69 ste es el sentido de la lectura del problema que propone E. AJA en su ponencia La dimensin constitu titucional del hecho diferencial, en Anuario..., cit., pgs. 169 y ss.
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disponibles para la homogeneizacin federalizante (fuerza o vector centrpeto) con las pulsiones diferenciadoras (fuerza o vector centrfugo)70. De hecho, estos sarampiones no han parecido disolverse con la superacin de la pubertad de nuestro Estado autonmico: por contra, la consolidacin, en el imaginario colectivo, de la presin de corte nacionalista rinde frutos indiscutibles (especialmente en el plano presupuestario), avalara el surgimiento de brotes neonacionalistas o pseudonacionalistas de cuo fiscal y presupuestario, de los que, probablemente, el canario sera expresin muy cualificada (tal y como he argumentado en anteriores trabajos)71. Nuestra elaboracin debe, por tanto, concentrarse no en los argumntanos polticos pro diferencia, sino en los contados intentos que hasta la fecha han intentado hacer del hecho diferencial un objeto constitucional72. Recientemente, Eliseo AjA ha intentado acometer una aproximacin desde esta perspetiva. Su primer sentido, a su juicio, reside en su utilizacin con resonancias historicistas, a partir de la primera acuacin del trmino en la Restauracin. La segunda aproximacin, ya en sede constitucional, parte de la observacin por parte de la Constitucin de 1978 de dos sujetos distinguibles, dos actores para el proceso autonmico en el art. 2: las nacionalidades y las regiones. Lo que a nuestro objeto cuenta es que los EE.AA. decidieron recoger, con base alegada en el distingo, elementos dirigidos a acentuar su personalidad jurdica diferenciada. Naturalmente, ello fue obvio en las CC.AA. con experiencia de autogobierno (las denominadas histricas, en atencin, como es sabido, no a la perseverancia histrica de su sentimiento autonmico, sino a la experiencia anterior, durante la II Repblica y la Guerra Civil, de una situacin o de una iniciativa de autogobierno regional)73. Si, por extensin, ello ha expandido el fenmeno a otras que decidieron igualmente autocalificarse de nacionalidad en el respectivo EA74, no sera fcil conjurar un sesgo poltico-ideo70 La contraposicin entre las tendencias centrpetas identificables en la mayora de las experiencias federales y las tendencias centrfugas que vienen caracterizando a los federalismos denominados asimtricos es habitual en la doctrina constitucional belga. Ver, por todos, A. ALLEN: La Blgica federal despus de la reforma del Estado de 1993, en Informe Pi i Sunyer sobre CC.AA. 1992, Barcelona, 1993, pgs. 456-484. Ms recientemente ha vuelto sobre el tema F. LPEZ RUIZ en Los conceptos del todo y de parte aplicados al estudio de los Estados compuestos, REDC, n m . 4 9 , 1997, pgs. 145-165. 71 Ver Estado autonmico y nuevos nacionalismos, cit., pgs. 11 y ss. 72 Junto a las referencias ya colacionadas, recientemente ha aparecido un volumen colectivo, edita-
d o por el I N A P , 1997, con nuevas aportaciones de G. T R U J I L L O , J. GARCA R O C A , L. L P E Z GUERRA,
citado en nota 4 . 73 Para una sntesis histrica de estas vicisitudes y de su proyeccin sobre la actual experiencia constitucional, vase, por todos, el captulo Las partes y el todo que F. TOMS Y VALIENTE incluye en su volumen compilatorio Escritos desde y sobre el Tribunal Constitucional, C E C , Madrid, 1993. 74 La carga simblica que tie el debate ventilado acerca de la calificacin como nacionalidad o como slo regin de cieas autonomas ofrece un paralelismo con la virulencia adquirida por la pretensin quebequesa de recibir, en el seno de la as llamada Constitucin canadiense (un corpusde leyes constitucionales, convenciones y otras fuentes relacionadas, aunque n o agotadas, en el art. 52 de la Ley Constitucional de 1982), una formal recepcin de su cualidad originaria como sociedad distinta (distinct societylsocit distincte) en el seno de la Confederacin. Ver, al respecto, por todos, J. WEHRLlNG: Le principe d'egalit, le systme federal canadien et le caractre distinct de Qubec,
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lgico en la categorizacin de la nacionalidad como plataforma jurdica para la diferencialidad. Aun con estas cautelas en mente, es claro que las proyecciones, digamos, ms naturales de la condicin nacional de ciertas CC.AA. (lengua, cultura y Derecho civil propios) han actuado y actan como un elemento indiscutido de diferencialidad. Cabe aqu identificar, por tanto, un primer elemento (en rigor, son varios de ellos) estructural, permanente, constitucionalmente relevante, para la contemplacin del hecho diferencial: la posesin de una lengua a la que mecnicamente se asocia una determinada diferencia cultural, aunque, como sea evidente, la cultura constituya en s un patrimonio universal no se encuentra mecnicamente asociada a la posesin de una lengua o de un acervo de Derecho civil foral o especial, proyectable en las consiguientes especialidades procesales y administrativas (hay CC.AA. con Derecho foral que no tienen lengua), ni stas, necesariamente, con la condicin nacional ni con la adjetivacin histrica. Cabe, pues, considerar hecho diferencial lingstico el cataln, el vasco, el navarro, el valenciano, el balear, el gallego; mucho ms discutibles por no decir inconsistentes el asturiano (proteccin especial de la forma hablada bable, sin cooficialidad) y el aragons (por la fabla aragonesa, tampoco cooficializada)75. Desde la ptica atinente al Derecho foral y a sus correlativas proyecciones jurisdiccionales, los casos diferenciales son el cataln, el vasco, el navarro, el balear, el gallego y el aragons. Ahora, hasta cierto punto esas adjetivaciones (cultura o historia diferencial) responden a una previa convencin, discutible como todas, a disposicin de cada interlocutor: despus de todo, absolutamente todas las colectividades humanas, cualquiera que sea el patrn transversal o vertical por el que queramos cortar, pueden ser consideradas desde la perspectiva de alguna diferencialidad histrica o cultural respecto de alguna otra. Pero s que resultan, sin embargo, razonable y convencionalmente aceptables como sustento legtimo para una diferencialidad constitucionalmente relevante, no provisional ni abocada a ser revisada en el tiempo a estimular espirales de emulacin competitiva con otras CC.AA. No es ste el caso, sin embargo, de la mayor parte de las expresiones netamente competenciales de la adscripcin de ciertas CC.AA. al grupo de las nacionales, histricas o privilegiadas, cualquiera que sea el patrn divisorio que se use. La razn est en la dinmica de Pactos y revisiones al alza con que se ha construido esa que con LPEZ GUERRA llamamos segunda etapa autonmica (1984-1993): desde el punto de vista constitucional, la consecuencia no ha sido sino el desdibujamiento de la diferencialidad de base competencial y su prdida de significacin poltica y simblica.
en P. PATENAUDE (Dir.): Communaut'francaise de Belgique: Autonomie et spcificitdans le cadre d'un systeme federal, Montreal, Wilson & Lafleur, 1992. 75 Sobre estos aspectos, de nuevo, cfr. A. MlLN MASSANA: La regulacin constitucional del multilingismo, REDC, nm. 10, 1984, pgs. 131 y ss.; L. ToLlVAR ALAS: Las libertades lingsticas, INAP, Madrid, 1987.
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La explicacin reside en que las competencias, sujetas a las virtualidades del principio dispositivo, han probado disfrutar de un ms relativo carcter estructural y permanente. As ha sucedido, por ejemplo, respecto de dos competencias que durante un cierto tracto fueron exhibidas como constitutivas de una cierta diferencialidad entre unas CC.AA. y otras: de un primer lado, la relativa a las materias de Justicia (ex art. 149.1.5 CE), en las que en un principio catorce de diecisiete adquirieron competencias legislativas limitadas y ejecutivas en el marco de las clusulas subrogatorias, con todas las modulaciones impuestas por la doctrina de la titularidad congelada y ejercicio condicionado de la subrogacin elaborada por las SSTC 56/90 y 62/90. Curiosamente, sin embargo, muchos de los problemas constitucionalmente irresueltos en este mbito han sido superados por la prctica, por va de la generalizacin competencia] tras las reformas de los EE.AA. de 1994 y de los Reales Decretos de Traspasos (Pas Vasco, Catalua, Andaluca, Galicia, Comunidad Valenciana y Canarias han asumido ya amplias competencias en medios personales de personal no judicial y materiales)76. De otro lado se halla la competencia en materia de seguridad pblica (ex art. 149.1.29 CE), en las que, como se sabe, Pas Vasco, Navarra y Catalua cuentan con cuerpos propios, mientras que Andaluca y Comunidad Valenciana (encontrndose en proyecto su constitucin en Canarias) cuentan con delegaciones de los cuerpos nacionales77. Por supuesto, tambin, otras competencias concretas (como las ejecutivas en la Administracin Judicial, ex clusulas subrogatorias, o en la Administracin Penitenciaria78, o en el llamado canal autonmico en materia de radiotelevisin79) presentan todava hoy, despus de las sucesivas operaciones de homogeneizacin, revisin de asimetras o deshomogeneidades. Pero, aun as, difcilmente podra querer construirse sobre esa base movediza una doctrina solvente sobre el perfil inconstitucional de los hechos diferenciales: nada hay de permanente ni de estructural en ella, de modo que siempre cabe reconducir sus variaciones hacia una pauta tendencial de homogeneizacin de signo federalizante.
2.
Hacia una configuracin constructiva del hecho diferencial en el Estado autonmico
En sntesis y en definitiva, hemos visto cmo en el marco evolutivo del Estado de las Autonomas hay, indiscutiblemente, espacio para la igualdad y
Vase J. F. LPEZ AGUILAR: Las competencias relativas a la Administracin de Justicia (Un comentario a las SSTC 56/90 y 62/90), RDPol, 3 5 , U N E D , 1992; del mismo autor, Justicia y Estado autonmico, cit. 77 Cfr. a este respecto, J. BARCELONA LLOP: Reflexiones constitucionales sobre el modelo policial espaol, REDC, nm. 4 8 , 1996. 78 U n cuadro de situacin en mi trabajo Justicia y Estado autonmico, cit. supra.
7y Un cuadro de situacin en J. J. GONZLEZ ENCINAR: La televisin pblica en Espaa, en J. J. GONZLEZ ENCINAR (Ed.): La televisin pblica en la Unin Europea, McGraw-Hill, Madrid, 1996.
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la diferencialidad. Hemos visto tambin las vas analticamente provechosas para la identificacin de hechos diferenciales constitucionalmente relevantes. En cada uno de los distintos cortes, estratos o planos de anlisis que pueden ser utilizados para examinar la existencia de deshomogeneidades entre CC.AA. el plano lingstico-cultural, el plano jurdico-foral, el plano competencial, el plano institucional, el plano econmico-fiscal es posible encontrar diferencias obedientes a meras y simples situaciones de falta de uniformidad (as, en el competencial, la legislacin del suelo, las competencias ejecutivas sobre medios materiales de la Administracin Judicial, la delegacin de unidades de Polica Nacional, el tercer canal televisivo...) junto a otras responden tes a la existencia de autnticos hechos diferenciales revestidos de relevancia y proteccin constitucional (as, en lo cultural, la proteccin dispensada a l a normalizacin lingstica, ex art. 3 CE; o, en lo institucional, la existencia de un nivel poltico-administrativo histrico o insular, ex art. 141 o Disp. Ad. 1.a CE, o de una casacin regional inexportable por la inexportabilidad del propio Derecho sustantivo del que aqulla trae causa, ex art. 149.1.6 y 1.8 CE; o, en lo financiero, un rgimen especial, ex Disp. Ad. 1.a y 3. a CE). Vayamos, pues, extrayendo alguna reflexin conclusiva. Porque, en resumidas cuentas, y tal como se aprecia a simple vista, las primeras diferencias esto es, todas esas desuniformidades constatables en cada momento en la geometra competencial (tener o no competencia sobre denominaciones de origen) e incluso institucional (poder o no interponer una mocin de censura con menos de un cuarto de los Diputados de la Cmara; poder o no instituir una Comisin de Investigacin con el apoyo de una minora parlamentaria) pueden, de acuerdo con las pautas de revisin al alza de los respectivos suelos competenciales y los dispositivos contemplados para la revisin de la letra estatutaria (arts. 147.3, 148.2, 150.2 y 152.2 CE), ser superadas o incluso eliminadas in toto claro que, previsiblemente, uniformando por arriba a discrecin y voluntad. Las segundas diferencias s que responden, en cambio, a un presupuesto fctico no universalizable, estructural, permanente. Y sus consecuencias jurdicas han sido en algn momento y de algn modo blindadas por su incorporacin al bloque constitucional o de la constitucionalidad. Slo estas ltimas, pues, de acuerdo con la opcin doctrinal suscrita, son expresiones jurdicas del hecho diferencial integrado en el Estado autonmico espaol.
3.
Hacia una conclusin: los hechos diferenciales y su individualizacin desde la Constitucin y el bloque constitucional. Una contribucin a su tratamiento jurdico e institucional
Lengua cooficial, Derecho foral o especial (y sus repercusiones en organizacin judicial) y rgimen foral o especial en lo econmico-fiscal emergen as, con luz propia, como expresiones genuinas de esa diferen64
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cialidad constitucionalmente relevante. Hechos diferenciales que pueden, consiguientemente, ser objeto primero de una acuacin constructiva y, tambin inevitablemente, evolutiva (como pone de relieve la reciente relectura de la supletoriedad80) en Derecho positivo y, luego, en la doctrina. La reflexin conduce, frecuentemente, a la aproximacin de una aplazada (pero, a juicio de muchos, ineluctable) pendencia de una reforma constitucional que perfeccione el perfil abierto del primer tratamiento que la Constitucin da no slo al problema territorial, sino al reconocimiento de la interaccin normativa entre unidad del Estado y hecho diferencial. Se trata, en definitiva, de cumplir un objetivo unnimemente identificado como capital en esta fase: un objetivo que no es otro que el de potenciar la capacidad integradora de las frmulas definitorias del Estado autonmico. Apuntalar este objetivo no es sencillo, desde luego. Pero tampoco es imposible. Exige, como casi siempre, acierto en la seleccin y utilizacin de los instrumentos disponibles, una vez pacificada la individuacin de los fines. De entre los dispositivos que han adquirido mayor protagonismo en los ltimos aos81, no resulta difcil establecer, a efectos analticos, un doble orden de consideraciones. Grosso modo, la discusin a propsito de una mejor conjugacin de la necesaria observancia de la unidad constitucionalmente indisponible del Estado y la consideracin de la diversidad de sus partes viene siendo alimentada, primero en la realidad poltico-institucional y luego en el correlativo seguimiento doctrinal, por dos cauces paralelos. Ambos planos se encuentran sujetos todava hoy a examen y, hasta cierto punto, a nuevas experimentaciones: a) En primer trmino, se trata de robustecer y multiplicar, en su caso los cauces de participacin de las CC.AA. en la formacin de la voluntad del Estado y en la definicin de sus polticas bsicas. Es aqu, desde luego, donde encuentra su emplazamiento el debate sobre el modelo de Senado. Sea ello entre los referentes que oferta el Derecho comparado de los Estados compuestos que cuentan con segundas Cmaras82, sea
m Acerca del interesante decurso descrito por esta doctrina, cfr. las S S T C 147/91, 118/96 y 61/97, las dos ltimas acompaadas de sendos interesantes votos particulares por el Mgdo. Jimnez de Parga. Al respecto, la m u y reciente reflexin de P. BlGLlNO: La clusula de supletoriedad: una cuestin de perspectiva, REDC, n m . 50, 1997, pgs. 29-59. 81 La coincidencia de este auge e n cuanto reverdecimiento de la dimensin conflictual, dinmica y expuesta por tanto a novedosos desarrollos con la prdida en Madrid (esto es, en el sistema poltico general o, si se quiere, en sus Instituciones centrales o generales) de la mayora absoluta que, al menos, haba relativizado el impulso centrfugo inoculado por el peso, a partir de entonces decisivo, de las minoras nacionalistas en la formulacin de un mandato de gobierno, es hoy indiscutida, pero fue m u y tempranamente advertida en el anlisis que en su da efectu G. TRUJILLO en H o m o geneidad y asimetra en el Estado autonmico..., cit., pgs. 101 y 102. 82 Se ha advertido hasta la saciedad cmo no existe, en puridad, un patrn fidedigno o genuino" de segunda Cmara autnticamente territorial, como se escucha a menudo en Espaa. Ni siquiera en Estados indisputadamente federales (EE.UU., Alemania, Suiza...) las segundas Cmaras han conseguido sustraerse a un virulento debate sobre su funcionalidad, sin q u e pueda decirse que el Senado estadounidense, el Bundesrat alemn o el Consejo suizo tengan q u e ver entre s.
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con una nueva frmula parcialmente original. Y esto, naturalmente, con todas las cautelas advertidas desde un principio por la doctrina, en el sentido, por un lado, de no sobreestimar bajo ningn concepto la ensoadamente taumatrgica eficacia de un retoque discreto sobre una pieza del sistema (aqu, la segunda Cmara) desconectada del resto, as como, por otro lado, de la imposibilidad jurdica de simultanear una reflexin provechosa sobre su composicin y sus atribuciones (su funcin y su estructura), sin subordinar, como sera lo aconsejable, la una a la otra, o viceversa83. Pero se trata tambin del perfeccionamiento de las frmulas jurdicas de colaboracin descritas en la Ley 30/92, de 26 de noviembre (LRJ-PAC) (arts. 4 a 9, Ttulo I), as como por la reciente Ley 7/97, de 13 de marzo, sobre la Conferencia para las relaciones con la Comunidad Europea , puesta en marcha primero en 1988, institucionalizada en 1992 y, hasta su acuerdo de 30 de noviembre de 1994, disciplinada por un conjunto de reglas convencionales de orden exclusivamente interno que slo ahora cristalizan en texto de ley formal. b) En segundo lugar, por lo que se ha dado en llamar conjugacin de multilateralismo con bilateralismo85. Es ste, sin duda alguna, un deParece difcil discutir el amplio predicamento del referente comparado que en esta discusin ofrece el Bundesrat alemn, aun cuando su incompatibilidad con respecto a nuestra Constitucin (as, en la definicin d e las Cortes Generales, art. 66.1 CE, o en la prohibicin del mandato imperativo, art. 67.2 CE), como tambin sus radicales diferencias con respecto de cualesquiera segundas Cmaras de naturaleza estrictamente parlamentaria hayan sido subrayadas, en mltiples ocasiones, con meridiana nitidez (cfr. P. CRUZ VILLALN: Una nota sobre el Senado como Cmara d e representacin territorial, en J. C A N O [Coord.]: Parlamento y consolidacin democrtica, Tecnos, Madrid, 1994, pgs. 4 3 y ss.; en el mismo sentido, G . TRUJILLO: Principio federal y Estado autonmico, ibidem, pgs. 25 y ss.). Llamativamente, menor reflexin h a n suscitado nuestras perspectivas de reforma con respecto a las vicisitudes experimentadas por el Bundesrat austraco (por cierto, aquel q u e ms analoga podra presentar con las demandas d e cuya satisfaccin se est discutiendo en Espaa, cfr. J. VERNET: El sistema federal austraco, M . Pons, 1997, pgs. 100 y ss.), el Senado canadiense (sometido en ese pas a intenso fuego cruzado por parte de la doctrina, cfr. J. WOEHRLING: Les enjeux de la reforme de Senat canadien, Revue General de Droit, Univ. Ottawa, 2 3 , 1992, pgs. 81-107) o el nuevo Senado belga (cfr. A. ALEN [Ed.]: Treatise on Belgian Constitutional Law, Kluwer, Boston, 1992, pgs. 6 3 y ss.), siendo estos casos, sin embargo, menos extraos al nuestro, por razones especficas en cada caso. 83 Vanse, p o r ejemplo, las atinadas reflexiones q u e sobre la inconveniencia de sobrevalorar las virtualidades de una reforma operable sobre el Senado espaol desgrana G . TRUJILLO en Principio ' federal..., cit., en nota anterior. Desde otra perspectiva, F. RUBIO LLRENTE ha advertido sobre la improcedencia de solapar los debates doctrinales sobre su funcin y estructura: El problema d e u n a reforma q u e afecta a la vez a la composicin del Senado y a sus funciones es el equivalente del bien c o nocido problema de los cuerpos q u e Poincar declar insoluble. Si sabemos q u composicin queremos, podemos pensar en q u funciones debe desempear; si sabemos q u funciones debe desempear, podemos pensar q u composicin sera la deseable. Poner en cuestin a la vez ambos trminos, c o m o dos variables independientes, hace m u y difcil una reflexin q u e no sea la puramente poltica. Hace difcil u n a reflexin jurdica. En La reforma constitucional del Senado, cit., pg. 3 5 8 . 84 Sobre esta dimensin participativa de las CC.AA., vase A. LPEZ CASTILLO: Creacin y aplicacin del Derecho Comunitario europeo y CC.AA., REDC, nm. 35, 1992, pgs. 111 y ss. (anterior a las reformas de 1994 y 1997); ms extensamente.del mismo autor: Constitucin e integracin, CEC, Madrid, 1997. 85 La importancia del bilateralismo Estado/CA como frmula especial de interlocucin poltica es, m u y probablemente, una de las seas de identidad del Estado de las Autonomas frente a otros modelos d e Estado compuesto. La doctrina ha insistido en la materia (cfr., por ejemplo, la Valoracin general q u e efecta E. AJA, pgs. 14 y ss., en Informe CC.AA. 1996, cit.), especialmente desde la ptica de las CC.AA. que cuentan con indisputados hechos diferenciales.
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safio poltico pendiente de satisfaccin, en el que se encuadra, por mentar slo un ejemplo, el relativo fracaso, en lo que al Pas Vasco respecta y al menos hasta la fecha, de las diversas prcticas de integracin vehiculadas a travs de Conferencias Sectoriales forzosamente multilaterales, as como del Debate sobre el Estado de las Autonomas86 doblemente mandatado en el Reglamento del Senado tal y como qued reformado en fecha de 11 de enero de 199487. Sin duda, todos estos datos nos abocan
Expresiva es la lectura de J. M. CASTELLS: El hecho diferencial vasco, en RVAP, nm. 47 (II), cit., pgs. 121 y ss.; del mismo autor: El Senado y el reconocimiento del hecho diferencial, en AA.W.: Ante elfuturo del Senado, cit., pgs. 525 y ss. En efecto, parte J. M. CASTELLS de la interpretacin del Estatuto de Gernika (LO 2/79, de 29 de diciembre) como alternativa democrtica (pg. 22) superadora del dficit de integracin de Euskadi durante el proceso de construccin de la unidad constitucional del Estado (ciclo constituyente y I Legislatura). Aun sin deslizarse en la tesis que resta legitimidad a la Constitucin para buscar en el EA un imposible arranque del sistema jurdico-poltico del Pas Vasco, s defiende J. M. CASTELLS la necesidad de llenar de contenido las posibilidades de integracin sugeridas por el texto de Gernika. En concreto, y entre otros medios, aprovechando los espacios y maximizando los instrumentos de relacin bilateral Estado/CA (en su anlisis, la CA del Pas Vasco), all donde las singularidades (vascas) lo hacen necesario. En concreto, distingue su conveniencia en materia competencial (funcin pblica, carreteras, ordenacin del territorio... entre otras competencias de entre las famosas 54 fichas que durante la IV Legislatura fueron reclamadas al Estado como expresin del desbloqueo del desarrollo estatutario), institucional (organizacin foral) y econmico-fiscal (el Concierto y el rgimen de beneficios fiscales que, en la imposicin directa, puedan ser arbitrados por los rganos ferales de los TT.HH., sin que la actual pendencia de varios recursos interpuestos ante el TSJ del Pas Vasco y ante la Sala III del TS, en casacin, resulte, a su juicio, congruente con una correcta comprensin de la autonoma foral en este punto). De acuerdo con ello, la bilateralidad debe encontrar expresin en las relaciones negocales Estado/CA (Comisiones especficas: por ejemplo, en relacin con la Comunidad Europea, instituida sta a partir de 1995); en las relaciones horizontales entre CC.AA. y regiones fronterizas (as, con la Aquitania francesa y con la Comunidad Foral de Navarra, cuyo rgano permanente de relacin fue sometido a duras crticas en sede poltica a finales de 1996); en la proyeccin exterior del Pas Vasco y en la ordenacin de las relaciones interadministrativas dentro de su territorio (rganos autonmicos, ferales y municipales). Importa anotar, en todo caso, que el Pas Vasco ha conseguido, en efecto, institucionalizar un foro bilateral de relacin con el Estado en uno de los aspectos hacia los que haba mostrado, de manera sostenida, mayor sensibilidad: se trata de la Comisin bilateral de cooperacin Administracin del Estado/CA del Pas Vasco para asuntos relacionados con la Comunidad Europea. Esta Comisin fue puesta en marcha a partir del 30 de noviembre de 1995 como consecuencia de una mocin aprobada tras el Debate sobre el Estado de la Nacin de 1995, y que ha permitido desde entonces no slo la conjugacin de un nivel bilateral con otro multilateral de cooperacin sectorial sobre una misma materia, sino tambin el regreso de la CA del Pas Vasco (que haba practicado al respecto poltica de silla vaca) a la mesa multilateral. De acuerdo con el actual Reglamento del Senado (texto refundido de 3 de mayo de 1994, que incorpora las reformas aprobadas en sesin plenaria de 11 de enero de 1994 al texto originario de 26 de mayo de 1982), el art. 56 bis 7 mandata la celebracin, con carcter anual (preceptivamente antes de que finalice el primer perodo de sesiones), de una sesin cuyo nico punto del orden del da consista en efectuar un balance de situacin del Estado de las Autonomas, pudiendo deducirse del mismo la sustanciacin de mociones. Como importante novedad, en este debate podrn ser utilizadas todas las lenguas que, con el castellano, tengan reconocida cooficialidad en el respectivo EA, debiendo el Diario de Sesiones reproducir en ambas lenguas y en su integridad tales intervenciones. Pues bien, sin perjuicio de ello, el art. 56 bis 8 traslada anlogo mandato al Pleno del Senado, pudiendo igualmente deducirse mociones de este otro Debate. Sobre la composicin de la Comisin General de CC.AA. (Comisin Legislativa permanente del Senado), y el rico elenco de funciones que le han sido atribuidas, vanse los arts. 55, 56 y 56 bis 1 y 56 bis 2. En doctrina, F. FERNNDEZ SEGADO: La reciente reforma reglamentaria del Senado (Encuadre y significado de la creacin de la Comisin General de CC.AA.), RCG, nm. 32, 1994. 87 Corno se sabe, esta prctica, mandatada por partida doble en el texto refundido del Reglamento del Senado de 3 de mayo de 1994 (art. 56. bis 7, en el seno de la Comisin General de CC.AA., y
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inexorablemente a continuar reflexionando sobre la que, entre nosotros, es ya una difcil convivencia entre igualdad, diversidad, autonoma y asimetra.
CONCLUSIONES. RELIEVE CONSTITUCIONAL DEL HECHO DIFERENCIAL Y CONFIGURACIN DE UN DERECHO AUTONMICO DIFERENCIAL
1. Una de las peculiaridades distintivas de nuestra contempornea experiencia de descentralizacin poltica reside, llamativamente, en su irreductibilidad a los paradigmas tericos acuados por la ciencia constitucional actual para dar cuenta de las variaciones de la composicin territorial del poder.
Cierto que el constituyente ofrece un signo indiciario de haber querido distinguir dos supuestos legitimatorios para el acceso, por los cauces constitucionalmente dispuestos para ello, a un rgimen de autonoma polticamente cualificado: la primordial distincin entre nacionalidades y regiones como sujetos polticos del derecho a la autonoma que la CE reconoce dentro de la indisoluble unidad de la Nacin espaola, patria comn e indivisible de todos los espaoles (art. 2 CE). Mucho menos decisiva, aunque esgrimida largamente como punto de apoyo para determinadas lecturas (poltica e ideolgicamente interesadas) de la presencia estructural de un diferencialismo en nuestra Norma normarum, ha sido tambin la exencin de cualesquiera rigores procedimentales para acceder a la autonoma y al disfrute, en primersima instancia, de un suelo competencial privilegiado (el compatible con el art. 149.1 CE), a aquellos territorios que en el pasado hubiesen plebiscitado un EA (Disp. Trans. 2.a). Precisamente esta equvoca relevancia constitucional del pasado (tan reciente, por lo dems, como la II Repblica: aos 1933 y 1936) ha permitido hablar, impropiamente a nuestro juicio, de unas CC.AA. histricas frente a otras que no lo seran. 2. A partir de la sntesis de estas aportaciones, una conclusin emerge, y debe ser subrayada: dificultad principal a la hora de hablar seriamente de nuetro Estado compuesto lo es la del tupido pilago de lugares comunes que empecen este esfuerzo, aun cuando en muchos caso no resistan el ms mnimo
anlisis. De entre esos falsos mitos sobresale el que estructura nuestro Estado en dos estratos: el de unas CC.AA. de primergrado (primera velocidad, va rpida, privilegiadas, etc.) y otras de segundo orden (en alusin a la va lenta prevenida por el juego de los arts. 148.1 y 2 CE). Si este enfoque resulta hoy por hoy no ya disparatado por inexacto sino altamente contraproducente cuando se le reduce a su dimensin ms
art. 56 bis 8, en el Pleno, en ambas ocasiones con periodicidad anual), ha tenido, hasta la fecha, una desigual virtualidad. Habindose celebrado slo dos a las alturas de 1997 (uno en septiembre de 1994 y otro en marzo de 1997), la CA del Pas Vasco no ha asistido a ninguno de estos debates.
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habitual (la netamente competencial), doblemente distorsionante resulta cuando, adems, se la impregna con otras resonancias que aluden a la dignidad simblica (la carga ideolgico-poltica de la dimensin poltica de la experiencia del autogobierno), diferenciando, por ejemplo, esas CC.AA. histricas frente a todas las dems. 3. La identificacin forzada entre unas y otras cosas produce efectos perversos tanto en la comprensin como en el manejo del sistema. Ni el mbito competencial llena de contenido la dimensin histrica de una CA ni es, por su parte, consecuencia o correlato de sta. Afirmado lo anterior, hay que atacar un segundo falso mito: las vas de acceso no fueron, como a menudo se dice sin fundamento, dos (143 vs. 151): fueron muchsimas ms y mucho ms complicadas88. Aunque es indudable que el poder constituyente actu condicionado por la consideracin de elementos de naturaleza histrica (la integracin en el seno de una comunidad poltica que se organiza jurdicamente, y que, de acuerdo con el art. 1.1 CE, es inequvocamente Espaa, de identidades diferenciales afirmadas en la Historia), como por supuesto tambin sociales (la identificacin entre democracia y autonoma para las regiones) y polticos (la bsqueda del consenso), una vez adoptada la Constitucin normativa, ya no es correcto deducir, con carcter preceptivo, consecuencias constitucionales permanentemente vlidas ni permanentemente activas a partir de la secuencia pactista de la que la Norma fundamental trajo causa. 4. Dicho esto hay que atacar, en fin, otro extendido mito: el de que el Estado autonmico camina ya hacia alguna parte. Ni es la fase superior de nuestro Estado regional, ni es la enfermedad infantil de nuestro Estado federal, smiles stos leninistas que pecaran, ambos, por exceso y por defecto. Nuestro Estado autonmico es nuestra singular e irrepetible, pragmtica y carente de ensayo, apuesta por un Estado compuesto. Mltiples singularidades (las peculiaridades forales vascas y navarras dan sobrada cuenta de ello) lo hacen inexportable e, incluso, a veces, a duras penas explicable para la curiosidad de analistas o expertos extranjeros89. 5. Adems, nuestro Estado autonmico ser lo que queramos que sea. Slo y exclusivamente lo que queramos que sea con los dispositivos propios de nuestra democracia constitucional. El futuro no est escrito. S parece que, por el momento, no anda desencaminada la propuesta que se esfuerza por darlo a comprender como sntesis de ordenamiento federal y asimilacin de hechos diferenciales90. Ahora bien, tal y como hemos intentado mostrar a lo largo de este estudio, el nico asiento fiable para construir una visin jurdica de los hechos diferenciales es tomar como elemento
88 Cfr. J. PREZ ROYO: Desarrollo y evolucin del Estado autonmico, cit., en El funcionamiento, cit., pgs. 51 y ss. 8y Ver, en este sentido, J. F. LPEZ AGUILAR: Justicia y Estado autonmico, Civitas, Madrid, 1994, pgs. 255 y ss. 90 En ese sentido, E. AJA: Ponencia sobre la dimensin constitucional del hecho diferencial, en Anuario..., cit., pgs. 157 y ss.
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nuclear su discernibilidad a partir de la Constitucin, de una fundamentacin constitucional razonablemente inferible de la misma, ya sea por su mencin expresa, ya por remisin y configuracin indirecta en otras piezas del bloque constitucional o de la constitucionalidad. Quedan as marginados no
slo las desuniformidades obedientes a la dinmica poltica o a sus supuestos sociolgicos (la existencia o no de fuerzas nacionalistas en disposicin de influir; la materializacin o no de un traspaso sometido a una negociacin conflictiva...), sino tambin los hechos jurdicamente diferenciadores que no tengan asiento directa o indirectamente en la racionalidad objetivada en la CE, esto es, en las determinaciones de la CE, sino en decisiones polticas adoptadas por el poder estatuyente o por los poderes autonmicos (incluir o no una competencia en Administracin de Justicia; prever o no un organismo; condicionar de un cierto modo la cuestin de confianza o la mocin de censura). Anlisis ms matizado es el que, sin embargo, merecen determinados hechos jurdicos diferenciales concretizados no en la CE sino en los EE.AA., pero de los que, razonablemente, cabe inferir su derivacin de la Ley fundamental. En concreto, procede considerar como tales la desuniformidad implcita en el condicionamiento constitucional de ciertas reformas estatutarias a su aprobacin por referndum {ex art. 152.9 CE); la actualizacin del carcter pacticio del rgimen foral de Navarra {ex Disp. Ad. 1.a CE) y la concretizacin estatutaria (art. 46 EACan) de las condiciones de procedibilidad para la modificacin por el Estado (competente en la materia) del rgimen econmico-fiscal canario {ex Disp. Ad. 3. a CE). 6. Queda, sin embargo, dar lustre a una importante cuestin derivada de la apuesta doctrinal por la identificacin de unos hechos diferenciales constitucionalmente relevantes por su consignacin, directa o indirecta, en la CE y por la especial tutela que se les ha dispensado: la de la permanente compatibilidad entre federalizacin y hechos diferenciales constitucionalmente asentados. Por extrao que a primera vista pudiera parecer, la idea o el preconcepto del hecho diferencial se halla profundamente enraizada en el sustrato profundo de la construccin pragmtica de nuestro Estado autonmico (no debiendo olvidarse que la construccin del actual estado de cosas debe a ese pragmatismo mucho ms que a la congruencia de molde terico alguno). Pero, aun a pesar de que de un modo u otro se le d por presupuesto, lo cierto es que hasta la fecha, con matizadas excepciones91, el hecho diferencial no ha recibido, por lo general, una suficiente elaboracin terica, a la altura de su alcance o efecto constitucional. 7. Qu sean, cules sean, y cuan larga la posibilidad sin quebranto de la unidad constitucional y los soportes de la igualdad entre los espaoles (arts. 1.1, 9.2, 14, 23, 138, 139, 149.1.1, 157 y 158 CE, sin nimo de
yi As, las intervenciones de E. AJA e I. SNCHEZ AMOR en el debate sucesivo a la ponencia del primero, cit. supra, reproducidas en Anuario..., cit., pgs. 199 y ss.
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exhaustividad) es el desafo pendiente, al que estas pginas han pretendido efectuar una aportacin inspirada en la ptica constitucional de la igualmente constitucional diferencialidad de una autonoma no histrica. El Estado autonmico sera, desde esta ptica, un Estado tendencialmente federal, profundamente matizado modulado, si se quierepor el conocimiento (ms que el reconocimiento) de hechos diferenciales. 8. Importa mucho subrayar que la identificacin de esos hechos diferenciales no puede ser ensayada con un mnimo de rigor y solvencia ms all de las soflamas ideolgico-polticas al alcance de cada cual desde la perspectiva que ms obsesivamente ha influido en el proceso de construccin autonmica (el as denominado proceso autonmico), un proceso, en apariencia, pertinazmente abierto: el plano competencia]. As, otros planos de anlisis (seas de identidad, normo-institucional, sistema de fuentes, condicionantes socioculturales de sus subsistemas polticos...) deben ser barajados a la hora de abordar la identificacin de esas diferencialidades a las cuales quepa reconocer asiento constitucional. 9. La historia, por supuesto, est ah. Tambin, claro es, la va de acceso a la condicin autonmica (tan determinante esta va para configurar el mbito competencial de cada CA y su sistema de relaciones bilaterales con el Estado, en cuanto ensamblaje de poderes centrales e instituciones generales). Pero ni la historia supone un muro de contencin frente a las posibilidades de desarrollo en positivo de la autonoma (a travs, especialmente, del principio dispositivo), ni la va de acceso tiene otro valor constitucional que el de determinar el suelo en el punto departida de cada CA; no el de determinar, desde luego, el techo en un (hipottico, por lo menos hoy por hoy) punto constitucional de llegada. Junto a la desmitificacin de los
lugares comunes tocantes a los distintos grados de la clasificatoria autonmica, se alinea as otra necesaria desmitificacin con respecto a las posibilidades de estabular cotas fijas o estables de autogobierno para las diversas CC.AA. en funcin de la va de acceso a la autonoma en un cada vez ms remoto punto gensico del proceso, o incluso en funcin de la mayor o menor dosis de carga histrica convencionalmente identificable en cada experiencia autonmica. 10. Cooficialidad lingstica (y proyeccin cultural), art. 3 CE; acervo jurdico-foral, art. 149.1.8 CE; singularidades institucionales (polticas, administrativas e institucionales) derivadas bien de la recepcin constitucional de ese Derecho foral o especial histricamente contrastado (y no derogado, no se olvide, por la Constitucin), bien de un supuesto geopoltico inexportable (la insularidad en Canarias y en Baleares, art. 141.4 CE; la capitalidad madrilea, art. 5 CE; el carcter fronterizo entre Navarra y Pas Vasco, o entre Cantabria y Rioja con Castilla y Len; o la singular posicin constitucional de Ceuta, Melilla y, en su caso, Gibraltar, Disp. Trans. 4.a y 5.a CE); y las especialidades econmico-fiscales (comprendidas, en este caso, con los matices examinados a lo largo de este estudio: Disp. Ad. 1.a y 3. a CE) parecen mostrar as un primer elenco de he71
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chos diferenciales constitucionalmente legtimos. Es decir, de hechos diferenciales no descalificares por su incompatibilidad (no conceptual, sino operativa) con la Constitucin. Ahora bien, afirmado esto, proceder inmediatamente interrogarse acerca de los lmites constitucionalmente establecidos de cara a la identificacin de hechos diferenciales en un Estado asimtrico. En otros trminos, no hay problema en convenir (con HERRERO DE MIN92) en que la Constitucin sellaba un pacto por la integracin de lo histricamente distinto, un pacto que slo en virtud de otros pactos posconstitucionales (sobre todo los Pactos autonmicos de 1981, elevados, segn VNDELLI93, a la categora de convenciones constitucionales) cedera a su acepcin posteriormente preeminente: la de instrumento para la descentralizacin. De ah que pueda decirse que si un elemento nudeador existe entre los distintos centros de reflexin en la actual doctrinal constitucional al respecto de los desafos pendientes o abiertos del Estado autonmico, seguramente ese elemento sera el de la potenciacin, por medio de distintos cauces, de capacidad de integracin: a) Por un lado, la pendiente reforma constitucional del Senado para convertir a ste en una verdadera Cmara de representacin territorial, con todas las cautelas y reservas que esta locucin ya tpica suscita por buenos motivos. De otro, el perfeccionamiento de las tcnicas de cooperacin y de colaboracin multilaterales e interadministrativas. As, la Administracin nica y el Pacto local seran recurrentes expresiones de esta ambicin pendiente de recalificar parcelas estratgicas del orden competencial, como tambin lo sera la nueva lectura aplicable a la regla de la supletoriedad del Derecho del Estado del art. 149.3 CE. b) Pero, sobre todo, este fenmeno se pone de manifiesto en la defensa de una conjugacin discreta e inteligente de tales mecanismos multilaterales con frmulas bilaterales (Conferencias Estado/CA, Convenios o Pactos especficos...), all donde el tratamiento de la diferencialidad constitucionalmente relevante (el genuino hecho diferencial que la Norma fundamental contempla) no solamente lo aconseje sino que lo demande en cuanto dato estructural de nuestro modelo de Estado. 11. No obstante todo lo anterior, an no habramos dado respuesta cumplida a dos cuestiones cruciales, encadenadas entre s: a) La primera: otorga la preexistencia de un sentimiento autonomista algn mejor derecho a disfrutar de un rgimen especfico o privilegiado de autogobierno? Ya hemos visto cmo, desde el punto de vista jurdico, la respuesta es negativa: el ttulo legitimista que, alegadamente, aportara a algunas CC.AA. la contrastacin de una histrica ambicin de autogobierno es, como poco, homlogo en calidad y en potencia al ttulo racional-democrtico que pueden aportar las dems a travs de los instrumentos que el bloque constitucional dispone para dar traduccin al nivel de autogobier92 93
As, por ejemplo, en su trabajo La gestacin del sistema autonmico espaol..., art. cit. En El ordenamiento espaol de ios CC.AA., IEAL, Madrid, 1982.
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no que cada CA aspire a asumir en cada momento, b) La segunda: es posible articular hechos diferenciales constitucionalmente legtimos en el curso de ese proceso abierto? La respuesta aqu ha de ser ms matizada: primero, porque no toda desuniformidad o asimetra es expresiva de un hecho diferencial; segundo, porque en rigor, de acuerdo con las apuestas doctrinales que hemos suscrito en los dos primeros captulos, slo podemos entender hechos diferenciales constitucionalmente relevantes aquellos rasgos distintivos caracterizados por la concurrencia de los siguientes elementos: 1) relevancia jurdica (que no sea solamente fctica); 2) asiento constitucional directo o indirecto, en el bloque constitucional (en la CE o en el EA); 3) revestimiento de blindaje o especial fuerza pasiva frente a actos normativos sobrevenidos o provenientes de instancias externas al crculo estricto de los sujetos jurdicos de la diferencialidad. En conclusin: parece, s, posible identificar en el seno de nuestro Estado autonmico hechos diferenciales de cuo no histrico o foral, como tambin no asimilables a una diferenciacin lingstica y cultural, sino obedientes, in toto, a decisiones normativas adoptadas a travs del sistema de fuentes constitucionalizado. 12. Con ello se quieren afirmar por dos conclusiones importantes: a) Una, que del mismo modo en que la raz histrica no supone una franquicia indefinidamente elstica ni prorrogable en el tiempo para la diferencia, la diferencialidad no se sustancia en pasado (Historia preconstitucional, por lo dems susceptible de infinitas reinvenciones) sino en su actualizacin en el marco establecido por la Constitucin y por los EE.AA. (y, aadimos nosotros, por las dems normas integrantes del bloque de la constitucionalidad a los efectos paramtricos anteriormente explicados), b) Otra, que de ningn modo cabe seguir dando por buena esa trampa saducea consistente en vincular, ms que conceptualmente, la diferencialidad con la permanente tensin con la extensin del respectivo mbito competencial. 13. Desembocamos as en otra conclusin anunciada: la diferencialidad no es no ya slo, es que no es, a secas una cuestin competencial, ni su garanta se dilucida en la salvaguardia de un margen de ventaja competitiva con respecto a los mbitos competenciales de otras CC.AA. La identificacin mucho ms que simblica entre una y otra cosas es, ms que un
mal, un error. Un error que debe ser combatido, sobre todo porque impide asimilar con claridad los beneficios deducibles de la deriva federal (la homogeneizacin, la racionalizacin, flexibilizacion y optimizacin de la que habla la equvoca propuesta de Administracin nica) y su insercin en un proceso cabalmente inexorable: la construccin europea. Dicho con otras palabras: se trata sencillamente de hacer valer la comprensin del significado profundo de la regla de la subsidiariedad en el contexto de una unin cada vez ms estrecha (imbricacin, interaccin, en ningn caso se piensa en la extincin por confusin) entre los Estados, los ordenamientos jurdicos, los pueblos y los ciudadanos de Europa. 14. Naturalmente, todo esto tiene muchsimo que ver tanto con la 73
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persistente apertura del proceso de construccin autonmica (una consecuencia inducida, pero hoy por hoy estructural, dados los mimbres constitucionales con los que fueron cimentados nuestro ordenamiento y su puesta en prctica), al menos mientras no se aborde una reforma seria de la Constitucin (lo que no parece, en este punto, viable en el corto plazo), sino tambin por la paralela (aun cuando sus concausas sean de distinto gnero) apertura de la construccin europea, acelerada, como sabemos, desde la era Delors, y todava en curso de despliegue. 15. Cierre y apertura: homogeneizacin federal e integracin de hechos diferenciales; heterogeneidad econmico-fiscal, igualdad de derechos... y diferencialidad; nacionalismo identitario y oportunismo poltico, como expresiones excrecientes de un autonomismo de cuo y sesgo competitivo, por oposicin a las ideas de autonomismo solidario y federalismo cooperativo; CC.AA., Espaa y Europa... Son todos ellos motivos, fuentes y razones para la reflexin que, a la vista de la crisis de maduracin en que se halla en la actualidad incurso nuestro todava joven Estado de las Autonomas, no desaparecern en breve.
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El servicio pblico como categora jurdica

Jos Luis Meiln Gil
SUMARIO: I. INTRODUCCIN.II. EL SERVICIO PBLICO COMO TECNIFICACIN JURDICA DE UN CONCEPTO SOCIAL.III. LOS NUEVOS DATOS.IV. REFLEXIN CONCLUSIVA.
I.
INTRODUCCIN
El tema del servicio pblico ha sido objeto de mi atencin cientfica desde hace muchos aos y coincido en que presenta una innegable actualidad. No estamos ciertamente ante el fin de la historia, pero s, probablemente, ante un punto de inflexin de la misma. Estn ocurriendo fenmenos relevantes a una gran velocidad, ante los que es preciso reflexionar y que, con mayor ambicin y responsabilidad, es preciso encauzar al servicio de una sociedad ms justa en la que los hombres podamos disfrutar de una mejor calidad de vida y, sobre todo, podamos desarrollar ms eficazmente las virtualidades que encierra la libertad y que requiere su dignidad. El servicio pblico ha sido una expresin afortunada y de uso generalizado. Es posible que ahora el verbo servir no goce de un excesivo predicamento; pero no es infrecuentemente escuchado cotidianamente entre ciudadanos. Tratar de exponer lo que el servicio pblico es y significa para el Derecho; lo que ha significado y lo que significa o puede significar en nuestro presente. En primer lugar, esa utilizacin comn de la expresin apunta a un origen o utilizacin extrajurdica de la misma, lo que sucede frecuenteCuadernos de Derecho Pblico, nm. 2 (septiembre-diciembre 1997)
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mente con otras categoras jurdico-pblicas. Por eso, podra hablarse, de algn modo, del carcter de mito que tiene el servicio pblico, con lo que de idealizacin, irracionalidad e instrumentacin o eslogan poltico-social ello supone. En segundo trmino hay que advertir ya desde el comienzo la multivocidad de la expresin, incluso dentro del Derecho positivo de un mismo pas, lo que nos pone en guardia ante una cierta explicacin acrtica de la vigencia utpica y ucrnica de la institucin que habra nacido en Francia y se hubiera extendido a los dems ordenamientos. Para ilustrar rpidamente la afirmacin dir que en Espaa el servicio pblico equivale a cualquier actividad administrativa, a efectos de responsabilidad de la Administracin, se contrapone a dominio pblico en materia de contratos y concesiones, o aparece como una especie del dominio pblico bienes destinados al servicio pblico o al uso comn o integra la doctrinal clasificacin de la actividad administrativa junto a la polica y al fomento, por citar unos ejemplos. A qu nos referiremos cuando hablamos de servicio pblico? El servicio pblico es un instrumento maleable que permite adaptarse a la variedad imprevisible de las circunstancias reales. Lo caracterstico del servicio pblico como categora jurdica diferenciada es su configuracin como ttulo habilitante de potestades administrativas, o justificacin de la accin del poder pblico en general si se prefiere. Eso conduce de un modo natural a indagar y explicar por qu y cundo nace la institucin y cul fue su funcionalidad. Contestar a estas preguntas en el Derecho pblico supone investigar los supuestos ideolgicos, sociales y econmicos en los que se sustenta y ms descarnadamente pero no menos exactamente a esclarecer la finalidad poltica a que sirve. Conviene tambin retenerlo desde el principio para enfrentarse a la realidad actual y para precaverse de los inconvenientes que, para su comprensin, supone la inercia doctrinal de la teora, que ha ido separndose, por un proceso de abstraccin, de las circunstancias histricas que explican el nacimiento de la institucin. Por ello ser necesario, de algn modo, desandar el camino, para plantear correctamente el concepto y funcionalidad del servicio pblico y precisar qu se le puede pedir y qu est ms all de su propia naturaleza o de su funcionalidad actual. Por qu surge la categora del servicio pblico? Por qu tiene un carcter central en el Derecho francs? Por qu no lo tiene en el Derecho alemn o en el ingls o americano? Por qu se habla de crisis del servicio pblico? Qu sentido tiene la crisis y cul es su alcance? Hace ms de veinticinco aos en un libro1, agotado y novedoso, llam
1 La clusula de progreso en los servicios pblicos, prlogo de Jos Luis Villar Palas, Instituto de Estudios Administrativos, Madrid, 1968. Bajo el magisterio del profesor Villar Palas se form una corriente doctrinal sobre el servicio pblico de la que son exponentes G. ARIO, El concepto del servicio
pblico; J. L. DE LA VALLINA, Rgimen jurdico del servicio pblico telefnico, Madrid, 1971; J. M. DE LA
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la atencin acerca de la falsedad de la construccin del servicio pblico como una realidad francesa, despus exportada, de validez universal, como una categora esttica construida de una vez por todas. El servicio pblico es el resultado jurdico de determinados compromisos ideolgico-polticos, econmicos y sociales bajo la exaltacin del progreso que las innovaciones tecnolgicas hicieron posible. Responde a un determinado entendimiento de la relacin Estado-sociedad. Y esto mismo es lo que hoy hemos de indagar: si aquellos presupuestos permanecen o han desaparecido o se han modificado. Los mismos peligros que han acompaado la construccin y explicacin a menudo acrtica del servicio pblico acechan hoy. Si en el momento de la animacin doctrinal de la institucin a que me estoy refiriendo el pas exportador era Francia, ahora el protagonismo exportador se ha desplazado a los Estados Unidos de Amrica. La creciente globalizacin de la economa, la progresiva realizacin de la aldea universal por efecto de las comunicaciones contribuye a acentuar el sentimiento o la idea de solidaridad, desde una vertiente positiva, que conduce tambin con facilidad a que seamos incorporados cuando no arrastrados por cada nueva ola. Despus de la segunda guerra mundial la ola fue el Estado de bienestar y las nacionalizaciones, el auge de las empresas pblicas, de la actividad directa del Estado en los mbitos sociales y econmicos. Ahora nos encontramos metidos en el torbellino de las privatizaciones y de la desregulacin. Resulta obvio que un Estado no puede ponerse en contra de la corriente de la historia; pero no existe una manera nica de encararse con el problema. La primera tarea es enfrentarse con la palabra, cuya magia subyuga y en ocasiones desorienta. Privatizacin y desregulacin no significan siempre lo mismo, ni sirven a idnticas finalidades. Sin mayores precisiones resulta fcilmente admitida la diferencia que la privatizacin tiene en un pas econmicamente desarrollado o en otro en vas de desarrollo; la operacin no consiste en pasar una empresa de manos pblicas a privadas, sino del Estado a inversores extranjeros, una suerte de transferencia de soberana econmica. La desregulacin no tiene el mismo impacto cuando se opera en un pas o en un sector econmico con facilidades claras de competencia o cuando sta sea difcil. Las mismas, o al menos anlogas, preguntas que hubo que hacer sobre la justificacin del servicio pblico en el siglo XIX y primer tercio del XX es preciso seguir formulndolas hoy; pero tambin sobre la gestin econmica directa del Estado y sobre las llamadas privatizaciones de empresas pblicas. La explican slo objetivos de poltica econmica y mejoras de las magnitudes cuasieconmicas coyunturales? Nos encontramos de nuevo en el meollo de la concepcin del Estado, de sus relaciones con la sociedad, con la misin de ste, con los derechos de los ciudadanos.
CUTARA, Las comunicaciones martimas en Espaa, La Laguna, 1982; J. SALAS ARQUER, La nocin
jurdica de servicio pblico, en Revista Internacional de Ciencias Administrativas, nm. 3 (1976).
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Para esclarecer la cuestin en el momento presente considero imprescindible adquirir la perspectiva que proporciona contemplar los fenmenos con cierto distanciamiento, o lo que es lo mismo, con visin histrica. Veremos, pues, breve pero pacientemente, la maraa conceptual a que ha conducido el mito del servicio pblico a lo largo de la historia.
II.
EL SERVICIO PBLICO COMO TECNIFICACIN JURDICA DE UN CONCEPTO SOCIAL
El servicio pblico es explicado frecuentemente como la tecnificacin jurdica de un concepto social, en una explicacin que no dudo en calificar como convencional. Dicho de manera rpida, esa explicacin tradicional sita el origen de la institucin en Francia. Incluso se da como fecha de nacimiento la del arret Blanco, en 1873, y adquirira su reconocimiento en 1903, en el arrt Terrier. Su paternidad doctrinal se atribuye, aunque resulte paradjico, al decano Hauriou, enfrentado dialcticamente con el profesor Duguit, creador de la denominada Escuela del Servicio Pblico2. Anteriormente a esas fechas es fcilmente comprobable la utilizacin de la expresin servicios pblicos por autores de obras sobre Derecho administrativo, pero se encuentra ligada al concepto de actos gestin3, distintos de los actos de autoridad. La distincin era fundamental en el Derecho francs en relacin con su peculiar organizacin jurisdiccional, siendo configurados inicialmente los actos de gestin de un modo negativo, como aquellos en los que no se ejerce poder o autoridad, que se imponen a los particulares, objeto posible de un contencioso de plena jurisdiccin y no de mera anulacin. No es del caso exponer ahora todos los aspectos de esta cuestin central en el Derecho administrativo francs. Bastar recordar que HAURIOU individualizar la gestin administrativa4 integrada por actos de gestin que consiste en la ejecucin de servicios pblicos, distinta de una mera gestin patrimonial ad usum privatorum y que implicara de manera necesaria una colaboracin entre la Administracin y el medio administrable. En la 5.a edicin de su Prcis de Droit administratif et de Droitpublic general, publicada en 19035, HAURIOU est ya asentado y la correlacin entre gestin pblica y ejecucin de los servicios pblicos. El acto de ges2 Cfr. J. RlVERO, Hauriou et l'venement de la notion de service public, en L'volution du Droit Public, Ed. Sirey, Pars, 1956, pgs. 461-471. 3 Cfr. LAFERRIRE, Traite de la jurisdiction administrative et des recours contentieux, Pars, 1896,1, pg. 485: los actos de gestin son aquellos que la Administracin realiza en calidad de gerente y de intendente de los servicios pblicos. 4 Cfr. La gestin administrative, 1900, con versin espaola en M. HAURIOU, Obra escogida, I, Estudios Administrativos, Madrid, 1976, pgs. 127 y ss. 5 Cfr. op. cit., pgs. 45 y ss.
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tin quedar caracterizado por el fin pblico, lo que proporcionar su base al contencioso de la ejecucin de servicios pblicos. El comisario del Gobierno Romieu en el arret Terrier recoge la distincin entre lo que se ha dado en llamar la gestin pblica y la gestin privada de los servicios pblicos. Agudo observador de la realidad, HAURIOU no dudar en afirmar en 1903 que el Derecho administrativo est orientado ms hacia la gestin de los servicios pblicos y de la satisfaccin de las necesidades de los administrados que hacia el ejercicio de la polica pura . El servicio pblico pasa a ser una de las dos nociones principales del rgime administratif junto con la del poder pblico puissance publique, que se evidencia tambin en el servicio pblico. ste ser el fin de la obra a realizar por la Administracin pblica en tanto que el poder pblico es el medio de realizacin7 y ste queda autolimitado objetivamente por la idea del servicio. Esta concepcin del servicio pblico basado en la gestin pblica, es decir, por medios o procedimiento distinto o derogatorio del Derecho comn, fue vlida para el mundo burgus, que se corresponde con el Estado liberal de Derecho. La simetra de un sujeto pblico, un fin pblico y un rgimen jurdico pblico, se cuartea cuando el fin pblico es realizado por una persona jurdica sometida al Derecho privado y que utiliza medios del Derecho civil y mercantil. En un intento por mantener la funcionalidad de la categora, es decir, su papel de concepto clave para la definicin y prctica contenciosa de la materia jurdica administrativa, se ampli hasta el mximo su mbito servicios pblicos virtuales o impropios, servicios comerciales e industriales, vocacin o misin de servicio pblico hasta llegar a ponerlo en cuestin, hablndose de crisis del servicio pblico a mediados de este siglo. Pero la experiencia, y una cierta cura de modestia podra decirse, ha permitido igualmente hablar en Francia del servicio pblico como de un Lzaro jurdico, de su revalorizacin o razonablemente de su redimensionamiento. En todo caso, esa crisis es un problema fundamentalmente francs, ajena a los ordenamientos jurdicos en los que el servicio pblico no fue utilizado en funcin de la dualidad de jurisdicciones. Una enfermedad imaginaria que se exporta acrticamente por la doctrina a otros pases. En los ordenamientos jurdicos, como el espaol, en donde el concepto de servicio pblico no fue nunca realmente la nocin clave que hubiera de buscarse para definir la competencia de la jurisdiccin contencioso-administrativa, los avatares y problemas del servicio pblico en la dogmtica francesa tienen una relativa importancia. Entre otras razones, porque
Ibidem, pg. 71. Prcis de Droit administrad/et de Droitpublicgeneral, 11.a ed., 1927, en Obra..., cit, pg. 117, en donde se hace una crtica frontal a JEZE y a la inversin de valores que supone poner el fin antes que los medios, hereja del socialismo jurdico, y que de no ser nada se ha convertido en el todo, pg. 118.
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nuestro siglo XIX, dominado por pronunciamientos militares, guerras civiles y hasta un cierto aislamiento y retraso en los cambios sociales, no se corresponde exactamente con la evolucin sociopoltica de Francia. El nacimiento, la prctica y la regulacin jurdica de los servicios pblicos en Espaa sigue una trayectoria diferente a la de Francia, como he podido poner de manifiesto hace ya bastantes aos8. Hay en la historia del concepto de servicio pblico en Espaa como una esquizofrenia. Por un lado van las regulaciones generales o sectoriales que aluden a los servicios pblicos y por otro van teora y doctrina. Expresada abreviadamente, esa historia est marcada por los siguientes hitos o fases: 1.) El servicio pblico es sinnimo de actividad administrativa. As aparece en un autor de mediados del siglo pasado, Olivan (los servicios pblicos equivalen a la materia administrativa y corresponden a las diversas necesidades administrativas), y as aparece en la legislacin financiera (Ley de 20 de febrero de 1850 sobre bases de la contabilidad general provincial y municipal), as como en la Ley de desamortizacin de 1 de mayo de 1855. 2.) El servicio pblico aparece desde muy temprano ligado al concepto de obra pblica, que es el fundamental, como pone de manifiesto la legislacin sobre ferrocarriles, una de las obras pblicas de mayor trascendencia econmica en el siglo pasado. La obra pblica es la gran demanda de aquella sociedad. Lo que sucede es que la obra pblica es susceptible de explotacin. La obra pblica se destina a un servicio, bien particular, bien general (Ley de 3 de junio de 1855). Unos aos ms tarde, en 1869, el cdigo de comercio reconoce ya como equivalente la obra pblica y servicio pblico. El predominio de la obra pblica sobre el servicio pblico para justificar un rgimen jurdico especfico, exorbitante del Derecho privado, luce en la centenaria Ley de Obras Pblicas. 3.) Ms adelante y como consecuencia de una pugna de competencias entre municipios y Estado sobre algunos servicios pblicos, por ejemplo el de tranvas, se utilizar la relacin del servicio con el dominio pblico para justificar la intervencin de los municipios. El ttulo habilitante de la competencia no sera el servicio pblico, aqul derivara de la titularidad de las vas por donde discurran o estaba instalado el servicio. Se trata de una importacin parcial localizada y tarda. En 1856 el proyecto de cdigo civil no recoge la alusin al servicio pblico al definir el dominio pblico, que aparece en cambio en el cdigo vigente de 1889. En 1877, en cambio, se definir a los tranvas por referencia a las vas pblicas. 4.) La prctica de la Administracin municipal demuestra con una enorme variedad, que no permite hacer generalizaciones, que la realizacin de actividades que ms tarde se configurarn explcitamente como
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La clusula..., cit.
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servicios pblicos son objeto de contratos de distinta naturaleza, sin que se hubiese formulado previamente una declaracin formal de que se trataba de un servicio pblico. El servicio pblico, como tal, no constitua, pues, un ttulo habilitante de la intervencin de la Administracin municipal en el sentido de delimitar una actividad que se reservaba a aqulla y que pudiera ser despus objeto de concesin a los particulares. El ttulo para intervenir en la actividad se deduca o se identificaba con la atribucin legal a los municipios de la competencia de velar por los intereses de los pueblos. 5.) Es en torno a 1924 cuando se ha consolidado la importacin de la doctrina francesa del servicio pblico y cuando en la legislacin espaola se realizan las primeras declaraciones formales de servicio pblico para referirse a determinadas actividades, como es el caso de los servicios de agua, gas y electricidad. Slo entonces el servicio pblico, como tal, aparece como el ttulo habilitante de la intervencin de la Administracin pblica. Lo que quiero decir con lo que acabo de exponer es, simplemente, que ni la teora del servicio pblico es exclusiva de Francia ni la regulacin jurdica que all se ha producido es de observancia universal. Avancemos un poco ms. A qu responde esa invencin del servicio pblico? Por qu HAURIOU, que sigue inicialmente a BARTHLEMY, se separa definitivamente de l? Slo por ese pragmatismo que antes he enunciado de proporcionar un criterio de carcter esencialmente contencioso? Es evidente que no. Me gusta tener una aproximacin realista al Derecho. Las instituciones nacen para resolver problemas sociales y, en el caso del Derecho pblico, problemas sociales y problemas polticos. El servicio pblico, como otras instituciones fundamentales del Derecho administrativo, como el acto administrativo o los contratos administrativos, no se entiende si no se descubre su trasfondo ideolgico-poltico. El servicio pblico desde su aparicin viene cargado de una fuerte intencionalidad ideolgica y es concebido claramente como un instrumento poltico. El servicio pblico constituye un elemento de revolucin y de cambio social, lo que se manifiesta inequvocamente en ROUSSEAU9. El servicio pblico es algo que atae personalmente a todos los que integran la nacin; algo que se contrapone a asuntos e intereses privados. Detrs de todo ello est el objetivo poltico de sustitucin en la titularidad del poder. El Estado ser el titular exclusivo del poder, pero la soberana reside en el pueblo. Todo lo que hace el Estado es servicio del pueblo, servicio pblico. El servicio pblico sucede al servicio del Rey, porque se ha operado una sustitucin en la titularidad de la soberana. Esta motivacin ideolgico-poltica est presente en el fundador teriy
Cfr. J. L. MEILAN, La clusula..., cit., pg. 11.
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co de la Escuela del Servicio Pblico en Francia, Lon Duguit. En l la idea del servicio pblico es una nocin polmica, anti autoritaria. La respuesta a la pregunta es al respecto muy expresiva: Por qu desaparece el sistema del Derecho pblico, fundado sobre la nocin del poder pblico?, en que consiste la primera frase de su famoso libro Las transformaciones del Derecho pblico10, como superacin del concepto rousseauniano de soberana, aunque empalma con su intento. La nocin de servicio pblico sustituye al concepto de soberana como fundamento del Derecho pblico. El servicio pblico es una funcin social, una obligacin de orden jurdico que se impone a los gobernantes y existe una correspondencia ntima entre la posesin del poder y la obligacin de cumplir ciertas actividades, de prestar ciertos servicios. Esta correspondencia, sentida siempre, resulta claramente comprendida y querida con fuerza por el hombre moderno y esto basta para fundamentar la obligacin jurdica de los gobernantes. El servicio pblico sera, de ese modo, toda actividad cuyo cumplimiento debe ser regulado, asegurado y fiscalizado por los gobernantes, por ser indispensable a la realizacin y al desenvolvimiento de la interdependencia social y de tal naturaleza que no puede ser asegurado completamente ms que por la intervencin de la fuerza gobernante. El servicio pblico sera, pues, el fundamento y el lmite del poder. Nace de la misma realidad social, constituye la traduccin jurdica de la interdependencia o solidaridad social, constitutiva de un derecho objetivo anterior al Estado11. Pero el destino de los conceptos sociolgicos utilizados al modo del Derecho puede ser, y a menudo lo es, sorprendente, contemplado desde la intencin que ha animado su nacimiento. Porque esta finalidad antiautoritaria, contraria a la idea de poder, no har ms que reforzarla12. El objetivo del servicio pblico legitimar la actuacin del poder. Bastar la referencia a la actividad, as denominada, para justificar la existencia del poder. Al tecnificarse jurdicamente por obra y gracia del Decano HAURIOU, el permanente contradictor de DUGUIT, el servicio pblico pasar a constituir un elemento de consolidacin del poder pblico, en un proceso de adaptacin a las nacientes exigencias sociales, provocado por los mismos fenmenos de transformacin de la sociedad, que haba percibido DUGUIT a comienzos de este siglo. Con irona lo recuerda HAURIOU a Gastn JZE, el enfant terrible de la Escuela de Servicio Pblico, al subrayar lo peligroso que es hacer aterrizar
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Ed. Heliesta, Buenos Aires, 1975, pg. 9. /trw, pgs. 27 a 37. Cfr. E. PISIER-KOUCHNER, Le service public dans la thorie de l'tat de Lon Duguit, Pars,
1972.
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los conceptos en el mundo de los anlisis jurdicos desde las generalidades de los planteamientos13. El poder no ha sido sustituido por el servicio, dir HAURIOU. El servicio pblico es la obra a realizar por la Administracin pblica y el poder pblico es el medio de realizacin. El poder se autolimita por medio de la organizacin, que se transforma gradualmente en institucin. Es en su seno donde el poder pblico se ha sometido progresivamente a la idea de servir en lugar de a la de dominar. Existe, pues, en la elaboracin jurdica del concepto, junto a su aspecto tcnico, una faceta ideolgica innegable y determinante. El servicio pblico como tcnica jurdica nace en el ambiente creado como consecuencia de un determinado entendimiento de las relaciones dialcticas entre Estado y sociedad, en cuya construccin terica habra que citar, adems de a Rousseau, a Locke y a Hegel. Lo que en Rousseau es primaca de la voluntad general, que explica la sumisin de las voluntades individuales a la norma, en Hegel es ya clara primaca del Estado: El Estado es la vida existente verdaderamente moral, la unidad del querer (de la voluntad) general as como del querer (de la voluntad) individual. El Estado despliega dialcticamente de un modo esencial la justicia, emana la idea moral. De estas premisas es fcil deducir una diferenciacin de lo general, lo pblico y lo privado; de lo que es mbito del Estado y lo que es mbito de la sociedad. El Estado entronca con la racionalidad; la unidad que da sentido y resuelve por integracin superior los dispersos y mltiples cuando no caticos intereses particulares. La razn de ser de la necesaria unidad del Estado reside, pues, aunque resulte paradjico, en la atomizacin de la sociedad civil, en la que se han abolido los cuerpos intermedios, considerados como una manifestacin del Antiguo Rgimen. De ese modo, una sociedad slidamente articulada hubiera en cambio podido poner en entredicho la autonoma del poder. De ah la preeminencia lgica del Estado. El Estado aparece idealizado dialcticamente y esa idealizacin, encarnadora de la racionalidad de la Razn, se manifiesta en su fin: inters general, que se sobrepone al inters particular. Estas ideas (servicio inters general-servicio pblico), se ha dicho, humanizan al Estado, transfiriendo la sacralizacin de los rganos a sus misiones14. El Estado quedar legitimizado no slo con el ejercicio de los poderes soberanos, con la primera formulacin del Derecho pblico postrevolucionario, sino como titular de responsabilidades sociales. En ese contexto, el del Estado de Derecho, de los fundamentos ideolgicos de la Revolucin y de los datos sociolgicos de una burguesa emerCfr. Prefacio a la 11. a ed. del Prcis..., en Obra escogida..., cit., pgs. 119 y ss. L. NlZARD, propos de la notion de service publique: Mythes tatiques et representacin sociales, en Recueil d'tudes en hommage a Charles Eisenman, Pars, 1977.
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gente, el servicio pblico aparecer como una suerte de compromiso de reconciliacin del Estado con los intereses particulares. Y as se explica la sorprendente en apariencia reelaboracin jurdica de HAURIOU respecto de la aproximacin de DUGUIT. El Estado encarna la Razn el inters general; la sociedad, en cambio, los intereses particulares, que en la sociedad burguesa se identifican con la actividad econmica. En la tradicin del primer Derecho pblico liberal, sta se corresponde con los actos de gestin. Esa actividad econmica coincide con los actos de gestin pblica. El Estado, en virtud del dogma de su racionalidad ideal, no puede mancharse, valga la expresin, con la gestin econmica; pero al cabo entiende que no puede desentenderse de ella. Si los postulados ideolgicos producen una separacin entre tareas y misiones de Estado y tareas de la sociedad, para intervenir en el campo en que ellas se desarrollan, el Estado necesita declararlo de su competencia; en otras palabras, declararlo pblico. Se delimitan as las esferas de actuacin de Estado y sociedad: el Estado declara se reserva la titularidad y la gestin se deja a los particulares de acuerdo con el principio liberal de libertad de industria y de comercio. Y ambas partes, Estado y sociedad, resultan beneficiadas. El servicio no se identifica con imposicin y lo pblico evita el privilegio. El servicio pblico proporciona as una legitimidad nueva al Estado. La prestacin disimula la dominacin. El particular se beneficia de la gestin y limita por otra parte, en nombre de la libertad de industria y comercio, la competencia del Estado. Por eso, cuando se ha hablado de la crisis del servicio pblico hay que referirse a algo ms que la crisis en cuanto a la utilidad del concepto como criterio de particin de las jurisdicciones: es la crisis conceptual de la separacin idealista de Estado y sociedad. El Estado no necesita ya de la previa declaracin de titularidad (publicatio) de determinadas actividades y la sociedad democrtica, por otra parte, tiene una mayor conciencia de sus derechos. A aquel compromiso ideolgico forz, adems, la realidad social determinada por algunos hechos. Entre ellos, la posicin dominante de la burguesa y, por eso, el servicio pblico tiene un contenido econmico. El servicio pblico crea y potencia la burguesa de negocios. Por eso resulta esencial al servicio pblico, en su concepcin originaria, la figura del concesionario interpuesto; el servicio pblico no se concibe entonces sin su destino a ser gestionado por un particular. En la construccin tcnica de HAURIOU se percibe muy claramente su objetivo de amparar derechos de los particulares a travs de la ampliacin del contencioso de plena jurisdiccin. Los postulados ideolgicos antes citados implican necesariamente la gestin indirecta del servicio, de una actividad econmicamente rentable. No tiene sentido entonces declarar una actividad como el servicio pblico para gestionarla directamente por la Administracin. Contenido econmico
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y gestin indirecta son esenciales en la configuracin originaria del servicio pblico.
Conviene retener esta circunstancia, siguiendo el mtodo del blanco sobre negro por su claridad, porque en un estadio posterior se extender la figura a otros mbitos distintos del esencialmente econmico. Aparecer, por ejemplo, el servicio pblico objetivo15 o se calificar de servicio pblico la actividad prestadora de la Administracin16. Pero estas actividades econmicas que se presentan como negocios los nuevos negocios de mediados y finales del siglo XIX y comienzos del XX responden a necesidades sociales, a aspiraciones colectivas de la sociedad, ms all de la suma de necesidades individuales, cuya satisfaccin es posible merced a los nuevos adelantos de la tcnica y que alimenta y es alimentada por la idea-fuerza del progreso. Los servicios pblicos nacen como resultado de esa presin natural de la sociedad, cada vez ms decididamente industrial y urbana17. La concesin del servicio pblico, es decir, su gestin por particulares, es el nico medio que el Estado entenda entonces como posible para satisfacer esas demandas sociales. En Espaa, con una hacienda endmicamente dbil, era la nica salida posible para la atraccin de capitales extranjeros, como as ocurri. Ello explica la tendencia al monopolio, a la exclusiva, que queda sin embargo en entredicho, como consecuencia de la necesidad de adaptacin del servicio a los nuevos progresos de la ciencia. En Espaa el dogma, a diferencia del rgimen francs, sigue siendo la libertad de comercio e industria. Y cuando se plantea algn problema, como sucede con el objetivo de modificar la prestacin del servicio prevista en el contrato como consecuencia de la aparicin de nuevos elementos tcnicos (la famosa querella del gas y la electricidad), la exclusiva se transforma en preferencia, porque lo que prima es la necesidad del servicio, es decir, la satisfaccin de las necesidades de la sociedad. El esquema terico del servicio pblico, tal como se ha descrito, ir resquebrajndose con el tiempo, porque, de un lado, la Administracin al hacerse cargo de servicios pblicos debido a suspensiones y quiebras de los concesionarios (el caso de los ferrocarriles en Espaa es paradigmtico) y, de otro, las consecuencias desestabilizadoras del orden econmico provocadas al filo de la primera guerra mundial y la creciente influencia de las reivindicaciones sociales incipientemente organizadas, empujan a un mayor protagonismo del Estado, de manera que la tcnica del servicio pblico, como instrumento de intervencin del Estado para la satisfaccin de las necesidades, resulta insuficiente e innecesaria.
Cfr. U. POTOTSCHNIG, Ipublici servizi, Padua, 1964. Es la direccin que sigui ALESSI en Italia y en Espaa, R. PARADA, Derecho administrativo, I, Parte General, 6.a ed., Madrid, 1994, pg. 434. En el Curso de Derecho administrativo de GARCA DE ENTERRA y T. R. FERNNDEZ (4.a ed., Madrid, 1993, pgs. 71 y ss.) la materia se estudia desde el derecho de los administrados a obtener prestaciones de los servicios pblicos. 17 Cfr. J. L. MEILN, La clusula..., cit., pgs. 20-23.
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El poder intervencionista o limitador de derechos de la Administracin puede reconducirse al ttulo genrico ampliado de polica18 sin necesidad de publificar la actividad de los particulares, o bien, abolido en teora el dogma liberal, la Administracin se constituir no slo en gestor de un patrimonio al modo privado, sino en autntico empresario, que crea empresas pblicas al servicio de una poltica econmica y social beligerante19. El fracaso, al menos relativo, del servicio pblico como categora jurdica viene de su excesivo xito, de pretender explicarlo todo, de utilizarlo para actividades que cada vez ms se distancian del origen, como por ejemplo es el caso de los servicios asistenciales, sociales o de la educacin, o de comunicaciones, o por desconocer los nuevos postulados ideolgicos y sociales; es decir, el sentido de la nueva relacin del Estado con la sociedad. III. LOS NUEVOS DATOS
Los nuevos datos que pueden ser utilizados con esa tcnica del blanco sobre negro a la que antes me refera podran ser los siguientes: a) El papel central que en las Constituciones en la frmula del Estado social y democrtico de Derecho ocupan los derechos fundamentales20. b) El reforzamiento constitucional de la tradicional libertad de empresa y comercio, con el reconocimiento constitucional de la legitimidad de la accin econmica directa del Estado. c) La crisis del Estado de bienestar y la mayor valoracin de la competencia o, si se quiere, de la economa de mercado, para la satisfaccin de actividades colectivas crecientes que, por otra parte, son ms amplias que las que llevaban a cabo los tradicionales servicios pblicos. Para ilustrar todo esto la Constitucin espaola ofrece un excelente observatorio y proporciona elementos significativos para la elaboracin de un concepto de servicio pblico que corresponda a la circunstancia actual. En la Constitucin espaola no aparece el concepto de servicio pbli18
En la doctrina argentina, cfr. J. C. CASSAGNE, La intervencin administrativa, Buenos Aires,
1992.
19 Cfr. J. L. MEILN, Cuestiones institucionales de las empresas pblicas en Espaa, en La empresa pblica, Bolonia, 1969, y ms recientemente, La funcionalidad de los entes instrumentales como categora jurdica, en Administracin instrumental. Libro homenaje a Manuel Francisco Clavero Arvalo, Madrid, 1994. 20 Es m u y ilustrativa la confesin de Jean RIVERO {Le conseil constitutional et les libertes, Ed. Econmica, 2. a ed., Pars, 1987, pgs. 179-80) acerca de que hasta un perodo reciente la nocin de derechos fundamentales era totalmente ignorada del conjunto de nuestros derechos positivos y por supuesto no evocada durante sus estudios de licenciatura.
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co con un sentido tcnico preciso. Figura con un sentido amplio, como equivalente a actividad administrativa, a efectos de responsabilidad de la Administracin, en el artculo 106. Se habla de servicios esenciales de la comunidad en los artculos 28 y 37 al tratar del derecho a la huelga y del derecho de los trabajadores y empresarios a adoptar medidas de conflicto colectivo para reconocer garantas que aseguren el mantenimiento o el funcionamiento de aquellos servicios. La misma expresin servicios esenciales existe en el artculo 128, que constituye el primero de los dedicados a Economa y Hacienda. Su apartado 2 dice: Se reconoce la iniciativa pblica en la actividad econmica. Mediante ley se podr reservar al sector pblico recursos o servicios esenciales, especialmente en caso de monopolio. Conviene subrayar la expresin mediante ley se podr reservar al sector pblico servicios esenciales. No se habla de servicios pblicos, sino de reservar al sector pblico servicios esenciales. Traducida esta expresin en notas clsicas, definidoras del servicio pblico significa, en primer lugar, atribuir al Estado la titularidad en exclusiva de determinados servicios. No otra cosa creo que significa la reserva al sector pblico. El reconocimiento de la posibilidad de que el Estado sea titular de actividades econmicas est ya reconocido en el comienzo del prrafo 2., antes citado. Con esto se deroga, por lo menos de una manera clara, el principio de subsidiariedad, que nunca estuvo plenamente vigente, aunque s figuraba en parte del Derecho positivo espaol, segn el cual el Estado no podra crear empresas pblicas generalmente ms que en defecto de iniciativa privada21. La Constitucin permite ahora la creacin de empresas pblicas con la nica limitacin de que deben operar dentro de la economa de mercado reconocida en su artculo 32. Por consiguiente, reconocida la iniciativa pblica en materia econmica, no tendra sentido reservar al sector pblico determinadas actividades, si ello no significase la titularidad en exclusiva del Estado y sin la competencia con actividades paralelas de los particulares. Porque es as, el propio artculo 128 limita los supuestos de esta atribucin exclusiva de la titularidad del Estado a unas determinadas actividades de prestacin que se configuran como servicios esenciales. Justamente por esta esencialidad la Administracin no podr abdicar de la responsabilidad de garantizar el servicio a los ciudadanos, aunque pueda, por supuesto, encomendar su gestin a los particulares, mediante concesin o cualquier otra frmula equivalente. Conviene tambin subrayar la posicin de este precepto en la ConstiCfr. J. L. MEILAN, Cuestiones institucionales..., cit. Tambin Empresas pblicas y Turismo, Madrid, 1967.
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tucin. El artculo 128, se record anteriormente, se encuentra en el captulo relativo a la Economa y Hacienda. No es un accidente fortuito. Sector pblico y sector privado son, obviamente, conceptos econmicos. Hay sector pblico y sector privado, y las reglas esenciales de la economa de mercado una de ellas bien notoria, la competencia han de valer para la empresa privada y para la empresa pblica. Los poderes pblicos deben garantizar y proteger, por mandato constitucional, tanto la libertad de empresa como la iniciativa pblica en materia econmica, respetando el sistema de la economa de mercado, tanto en su misma formulacin subsistencia del sector privado como en su ejercicio, de manera que no se falseen las reglas del mercado con monopolios, sea por particulares o sea del sector pblico, o ayudas pblicas, contra lo que se pronuncia decididamente el Tratado de Roma22. Que la reserva al sector pblico de un servicio esencial implica la titularidad en exclusiva de la actividad por parte del Estado, que es una nota caracterstica del servicio pblico desde su nacimiento, se comprende porque aquella expresin significa que una determinada actividad pase del sector privado al sector pblico, deja de pertenecer al sector privado. La mera actividad econmica del Estado en concurrencia con la de los particulares no implica reserva alguna, sino una iniciativa pblica perfectamente legtima, amparada por el primer prrafo del artculo 128, antes citado, sin ms limitaciones que el respeto al contenido esencial de la economa de mercado. La expresin sector pblico hay que entenderla, pues, como un concepto econmico relacionado con el sector privado. Puede comprender por su misma generalidad distintos supuestos, que rebasan la comprensin clsica del servicio pblico. La reserva al sector pblico puede verificarse atribuyendo la titularidad directamente a la Administracin del Estado o local23, o bien a una persona jurdica que bajo formas distintas, sometidas al Derecho pblico o al Derecho privado, constituya una empresa pblica. Conviene retener, a mi modo de ver, algo que me parece que es importante para la configuracin actual del servicio pblico. La reserva ha de hacerse por ley; o de otro modo la declaracin formal del servicio pblico debe hacerse por ley. No basta despus de la vigencia de la Constitucin que esa declaracin del servicio pblico se haga por una norma reglamentaria, directamente por la Administracin. Esta afirmacin, como es obvio, ofrece importantes consecuencias, ya que la historia demuestra con alguna frecuencia que la Administracin ha acudido sin habilitacin legal expresa a la declaraCfr. artculos 9 0 , 9 2 y 9 3 . El artculo 8 6 de la Ley 7/1985, de Bases de Rgimen Local, declara la reserva en favor de las Entidades Locales d e u n a serie d e actividades o servicios esenciales. El artculo precedente define como servicios pblicos locales cuantos tienden a los fines sealados como de la competencia de las Entidades Locales.
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cin de servicios pblicos de una actividad, con el objeto de poder intervenir en ella, en uso de la potestad discrecional, ya que una numerosa jurisprudencia otorga este carcter a la potestad de organizar los servicios pblicos. Este lmite formal tiene su explicacin en los otros lmites de carcter material, a los que me voy a referir. Por un lado, ha de tratarse de servicio esencial y, por otro, debe respetarse el marco de la economa de mercado. Slo podr reservarse al sector pblico (o en la terminologa clsica del servicio la titularidad en exclusiva al Estado) una actividad cuando se trate de servicios esenciales y esa esencialidad, como expresin de lo que son las aspiraciones de la sociedad en un momento determinado, debe ser lgica y legtimamente apreciada por sus representantes, que constituyen el Parlamento, y cuya manifestacin jurdica es la ley. Es obvio que no se puede predeterminar las prestaciones que una colectividad considera esenciales. Hay ah algo esencialmente variable, evolutivo, desde luego; es hasta difcil fijar el sentido general de esta evolucin, deca DUGUIT en 191124. No es fcil ciertamente sealar de antemano los lmites, pero s cabe formular al menos dos afirmaciones. De un lado, aquellos servicios que no se estiman esenciales no pueden constituir el contenido de un servicio pblico. Dicho de otro modo, la ley no puede declarar servicio pblico una actividad si no atribuye al mismo tiempo la titularidad en exclusiva de la misma al Estado. Si no lo hiciese as estara demostrando que no se trataba de un servicio esencial. Por otra parte, juega tambin en esta declaracin de servicio pblico la proteccin reforzada que la Constitucin espaola, al menos, otorga a los derechos fundamentales. Una mayora parlamentaria no podra vlidamente aprobar una ley reservando una determinada actividad al sector pblico, es decir, sustrayendo su titularidad originaria de los particulares, si esa reserva supusiese no respetar la economa del mercado. Los derechos fundamentales aparecen, as, como un primer lmite infranqueable para la iniciativa pblica en materia econmica y concretamente para la declaracin de una actividad como servicio pblico25. Lo que acaba de afirmarse tiene especial inters para algunas actividades que han sido consideradas como servicio pblico por la doctrina y por el legislador ordinario. Me refiero a los servicios pblicos de carcter asistencial o social y aquellas que, como la educacin o la televisin, han suscitado agudas polmicas. El tema requiere un tratamiento especfico que excede de la circunstancia presente. Puede un derecho fundamental ser contenido de un servicio pblico? El contenido del servicio pblico es, como deca al examinar el origen
Las transformaciones..., cit., pgs. 3 4 - 3 5 . E n esa direccin, P. DEVOLV, Service publique et libertes publiques, Revue franqaise de Droit administran/, 1 (1), 1985, pgs. 1 y ss.
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de la institucin y el texto constitucional espaol, de carcter econmico. Por eso se entenda en el origen mismo de la institucin que el servicio fuese gestionado indirectamente por los particulares, en el contexto de un Estado de Derecho burgus, y de ah que la tendencia al monopolio implicase una de las garantas de rentabilidad de esa actividad econmica. Pues bien, derechos fundamentales, como es el derecho a transmitir o recibir comunicacin veraz por cualquier procedimiento, como en el caso de la televisin, o el derecho a la educacin y libertad de enseanza entiendo que no pueden ser objeto de un servicio pblico, en un sentido estricto. As se consideran, sin embargo, en el Derecho positivo espaol. Tales pronunciamientos del legislador ordinario y de la doctrina que lo respalda suponen, a mi juicio, una innecesaria e improcedente desnaturalizacin de la categora del servicio pblico, cuyo origen, justificacin y funcionalidad he expuesto anteriormente. En unos casos enseanza se acude a la teora del servicio pblico objetivo26. Se reconoce, de ese modo, una coexistencia de titularidades sobre la actividad, entre el Estado y los particulares. La actividad de enseanza desarrollada por stos no ser objeto de concesin por parte del Estado, sino de autorizacin administrativa. En otros televisin la justificacin doctrinal de la titularidad exclusiva del Estado encubre, cada vez con mayor dificultad, su ltima ratio, que no es otra que el poder poltico. En Espaa la primera regulacin es sencillamente de base regaliana, como en el Antiguo Rgimen se declaraban regalas del Rey, las minas o la sal. La justificacin, basada en limitaciones del espacio areo, salta con los adelantos tcnicos de la televisin por cable y se vuelve a utilizar la liaison al dominio pblico para justificar la exclusividad de la titularidad27. Pragmticamente la controversia se orienta en la Unin Europea a la gestin del servicio, a evitar su monopolio por el Estado en favor de la gestin por entes locales en Espaa tambin autonmicos y por particulares. Es el aspecto econmico de una actividad que no se define primariamente por l, lo que explica esa circunstancia. En casos como la seguridad social, por el contrario, no habra necesidad de acudir a la categora del servicio pblico. Bastara con considerarla. funcin del Estado que hoy es tambin social, junto a otras caractersticas del Estado de Derecho como la justicia o el orden pblico y la seguridad. La nueva aproximacin a la categora jurdica viene exigida, adems, por ese carrefour jurdico que es la Unin Europea. El servicio pblico francs o espaol se encuentra con la concepcin alemana, y no digamos
26 En la lnea de POTOTSCHN1G, cit., R. G.MEZ-FERRER, El rgimen general de los centros privados de enseanza, Revista de Administracin Pblica, 70 (1973), pgs. 3 7 7 y ss. 27 Cfr. artculo 25 de la Ley 31/1987, de 18 de diciembre, de ordenacin de las telecomunicaciones. La utilizacin del dominio pblico, a contrario sensu, es nota definitoria de la televisin para una emisin de imgenes.
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anglosajona, que la ignora, y sobre todo con los dogmas de las cuatro libertades, presididos por el principio de la competencia. El artculo 90 del Tratado es paradigmtico en ese sentido. En l no aparece la expresin servicios pblicos; se habla de servicios de inters econmico general o que tengan el carcter de monopolio fiscal, y siempre desde la perspectiva de las empresas que los gestionan. Es la gestin lo que preocupa y, en ese sentido, las empresas pblicas y aquellas empresas a las que concedan derechos especiales o exclusivos los Estados miembros quedan sometidas a las reglas que sobre la competencia se aplican a las empresas privadas. Tambin, por tanto, aquellas empresas encargadas de la gestin de servicios de inters econmico general se encuentran sometidas a las normas sobre la competencia, pero slo en la medida en que la aplicacin de dichas normas no impida, de hecho o de derecho, el cumplimiento de la misin especfica a ellas confiada. Se revelan aqu los elementos de encuentro razonable entre la concepcin tradicional franco-espaola de servicio pblico y la que emerge del Tratado de la Unin Europea. Tal meeting point no estar tanto en la titularidad de la actividad, como en la .misin confiada a la empresa que lo desarrolla sea pblica o privada que permitir una interpretacin ms o menos flexible o amplia y que, obviamente, no excluye la intervencin de los poderes pblicos que deben garantizar los derechos fundamentales y libertades pblicas y cuya actuacin debe estar informada por el reconocimiento, el respeto y la proteccin de los principios rectores de la poltica social y econmica, de acuerdo con la Constitucin, lo que no se circunscribe a los tradicionales principios del servicio pblico28. IV. REFLEXIN CONCLUSIVA
En la exposicin anterior me he esforzado en mostrar el carcter esencialmente histrico de la categora jurdica del servicio pblico que, como todas, no puede aislarse de su contexto poltico-econmico-social y, en el fondo, ideolgico. Y ese contexto es hoy obviamente diferente. En 196829 conclua que la denominada crisis del servicio pblico era la crisis del background ideolgico-poltico-econmico que le vio nacer y, en concreto, la crisis de la separacin ntida de las esferas correspondientes al Estado y los particulares. Esa separacin doctrinal explicaba la necesidad de una declaracin del servicio pblico que vena a ser la declaracin de una esfera de competencia propia de la Administracin. Hoy deca entonces el Estado desarrolla las mismas actividades que en
28 Cfr. el muy significativo nm. 46 de tudes et Documents, del Conseil d'tat francs, conteniendo el Rapportpublic 1994 dedicado al problema, especialmente agudo para Francia, en cuya rbita doctrinal nos hemos movido en Espaa, y el nmero especial de AJDA, junio 1997. 2y Cfr. J. L. MEILN, La clusula..., cit., pg. 95.
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otro tiempo eran propias de los particulares. De otra parte, la Administracin, como servidora de los intereses pblicos, tiene posibilidades de intervencin sin declarar un mbito especfico de la Administracin, sin englobar aquellas actividades dentro de su potestad interna. En la Constitucin espaola el protagonismo corresponde a los derechos fundamentales. El servicio pblico no es una categora dominante, ni menos la nocin clave en torno a la que construir el Derecho administrativo. Si eso es as y sucede con otras categoras, como el orden pblico no tiene sentido mantener una inercia, salvo por prejuicios ideolgicos o intereses del poder. El servicio pblico fue un hallazgo; no es la panacea, pero sigue siendo til, a condicin de que no se le pida ms de lo que el nuevo marco constitucional y la sensibilidad actual permite. Ello supone reconocer la titularidad de los ciudadanos respecto de los derechos fundamentales obviamente de la persona y el deber del Estado de asegurar su efectiva proteccin y realizacin para todos los ciudadanos. En ese sentido el reforzamiento constitucional de la libertad de empresa hace perder al servicio pblico el carcter antes citado de categora dominante que haya de extenderse hasta calificar como servicios pblicos virtuales o impropios actividades que encajan en aquella libertad. El concepto de servicio pblico ha de reintegrarse, pues, a la funcionalidad esencial que lo justifica: actividad esencial para la comunidad organizada en Estado, de contenido primordialmente econmico, cuya titularidad corresponde en exclusiva al Estado y cuya gestin indirecta por los particulares es siempre posible. Para explicar la actividad directamente desarrollada por el Estado no es necesario acudir al servicio pblico: se tratara, en los casos que se prestan a discusin, de actividad administrativa de prestacin. La reflexin actual debe responder a anlogos requerimientos que explicaron la configuracin de la categora del servicio pblico; cmo conseguir asegurar o alcanzar mejor la finalidad a que aquella categora respondi: universalidad, igualdad, continuidad de la actividad del modo ms eficaz, en el que habra que ponderar el coste, y que permite la incorporacin al progreso y del progreso a la actividad establecida. Cmo se consigue mejor esa incorporacin, obligando al concesionario del servicio pblico a introducir adelantos tcnicos en virtud de una implcita clusula de progreso o por medio de la competencia entre empresas con actividades simplemente reguladas? Cmo se consigue mejor la racionalizacin de los dineros pblicos? El coste del servicio al usuario no constituye el nico dato: es preciso una transparencia del coste social del servicio frente a subvenciones cruzadas. La limitacin del mbito del servicio pblico no supone una abdicacin de las funciones y obligaciones del Estado; sino que obliga a un cambio. Por decirlo brevemente y utilizando categoras jurdicas, ello supone
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un aumento de la importancia de la autorizacin administrativa frente a la concesin de la misma naturaleza. Hoy la autorizacin no tiene por qu ser acto de tracto nico; es compatible con eficacia continuada, con exigencia de programa, de condiciones de solvencia y hasta personales, como el ejemplo que la banca suministra. Me parece que hoy, en lo que era y es el mbito propio de los servicios pblicos, la actividad econmica regulada, objeto de autorizaciones regladas, puede responder mejor que el servicio pblico a los fines que ste persigue. Los problemas de la nueva aproximacin vendrn por la regulacin jurdica y el tratamiento econmico adecuada de cada actividad regulada, cuidando especialmente la transicin del sistema tradicional al actual. El Estado no necesita acudir a la declaracin de servicio pblico para regular una actividad. La no declaracin de servicio pblico no significa necesariamente desregular, sino una nueva regulacin. El Estado ha de garantizar el efectivo ejercicio y disfrute de los derechos fundamentales y el servicio al inters general de todos los ciudadanos. Puede hacerlo regulando o ejerciendo al mismo tiempo que los particulares actividades de contenido econmico y social. Si opta por la competencia ha de ser con todas las consecuencias sin comunicacin de privilegios. En todo caso eso s ha de permanecer el espritu del servicio pblico ms all de su concreta significacin jurdica como tcnica habilitante del poder.
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El Consejo de Poltica Fiscal y Financiera y las Comisiones Mixtas en la financiacin de las Comunidades Autnomas
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Universidad Autnoma de Madrid
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Universidad Carlos III de Madrid
SUMARIO: 1. INTRODUCCIN.2. EL PAPEL DE LAS COMISIONES MIXTAS Y LA NATURALEZA DE SUS ACUERDOS.3. EL CONSEJO DE POLTICA FISCAL Y FINANCIERA Y LA NATURALEZA DE SUS ACUERDOS: a) La configuracin del Consejo de Poltica Fiscal y Financiera, b) Los diversos tipos de acuerdos en funcin de su destinatario, c) Los diversos tipos de acuerdos en funcin de su contenido, d) Los problemas ocasionados por la publicacin de los acuerdos del C P P F . 4 . LAS DIFICULTADES PARA CONJUGAR DOS VAS DE REGULACIN DE LA FINANCIACIN AUTONMICA QUE OBEDECEN A LGICAS DIFERENTES.5. CONCLUSIN.
1.
INTRODUCCIN
Uno de los aspectos ms llamativos en las informaciones y debates relativos a la financiacin de las Comunidades Autnomas de rgimen comn (CC.AA. en lo sucesivo), puesto de manifiesto en los ltimos tiempos con motivo de las discusiones relativas a la financiacin de la sanidad, es el papel central que se atribuye al Consejo de Poltica Fiscal y Financiera (CPFF en lo sucesivo) de las Comunidades Autnomas. Se trata de un rgano cuyo protagonismo en esas cuestiones no ha dejado de crecer en los ltimos aos, a pesar de que su regulacin permanece, en lo sustancial, inmodificada desde la aprobacin de la Ley Orgnica 8/1980, de 22 de
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septiembre, de Financiacin de las Comunidades Autnomas (LOFCA en lo sucesivo), y de que el papel que cumple, en la realidad de las cosas, en la determinacin de los modelos de financiacin autonmica y de financiacin de la sanidad se corresponde mal con su parca regulacin como rgano consultivo y de deliberacin (art. 3.2 LOFCA), creado para la adecuada coordinacin entre la actividad financiera de las Comunidades Autnomas y de la Hacienda del Estado (art. 3.1 LOFCA). En este sentido, como hemos expuesto en otro lugar1, la regulacin de los diversos modelos de financiacin autonmica aplicados desde el restablecimiento de los primeros Entes preautonmicos hasta la fecha, ha sido el fruto de acuerdos del ms variado contenido, adoptados en unas ocasiones por las Comisiones Mixtas Estado-Comunidad Autnoma y en otras por el CPFF; rgano consultivo y de deliberacin que progresivamente ha ido asumiendo funciones de mayor trascendencia en la estructuracin de dichos modelos, aunque sus decisiones se hayan plasmado a posteriori en textos legales de naturaleza orgnica y ordinaria. No obstante, el CPFF aparece en la LOFCA como un lugar de encuentro entre los Ministros del Estado responsables de las materias relacionadas con la financiacin autonmica y los Consejeros de las CC.AA. Como un rgano en el que el Estado se relaciona simultneamente con el conjunto de las CC.AA., esto es, como un rgano de carcter multilateral que, sin embargo, debe obligatoriamente coexistir con otros rganos de relacin bilateral entre el Estado y cada Comunidad: las Comisiones Mixtas. Porque esas Comisiones Mixtas, que tuvieron un importantsimo protagonismo en las primeras fases del proceso autonmico, tienen todava asignadas funciones de gran relevancia en los Estatutos de Autonoma y en la propia LOFCA, que para nada se pronuncia sobre las relaciones que hayan de mediar entre ellas y el CPFF. De ah que tenga sentido interrogarse sobre las relaciones que entre esos rganos han existido y que, al menos en principio, no pueden explicarse en trminos de jerarqua o dependencia alguna, pues se trata de rganos con naturaleza y competencias diversas, que intervienen de modo distinto en la determinacin de la financiacin de las CC.AA. 2. EL PAPEL DE LAS COMISIONES MIXTAS Y LA NATURALEZA DE SUS ACUERDOS
Inicialmente, como consecuencia de la ntima vinculacin entre traspaso de servicios y financiacin de los mismos, seran las Comisiones Mixtas paritarias las que asumiran el protagonismo en la implantacin de los primeros instrumentos dirigidos a asegurar la obtencin de recursos fi1 Cfr. J. RAMALLO MASSANET y J. ZORNOZA PREZ, Sistema y modelos de financiaciacin autonmica, en Perspectivas elSistema Financiero, n m . 5 1 , 1995, pgs. 9 y ss.
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El Consejo de Poltica Fiscal y Financiera y las Comisiones Mixtas
nancieros suficientes para hacer frente al mantenimiento de los primeros servicios asumidos por las nacientes CC.AA. De ah que desde los primeros Reales Decretos dictados para el desarrollo de los regmenes preautonmicos se defiriese a los acuerdos de transferencia la regulacin de los medios materiales y humanos que haban de emplearse para su puesta en marcha y que, de otro lado, desde la Ley de Presupuestos para 1978, se autorizaran transferencias de crditos a las Haciendas preautonmicas en la medida en que se acuerden, a travs de Comisiones Mixtas, transferencias de funciones y servicios del Estado (art. 25). De este modo, en el marco de un modelo de relaciones puramente bilaterales entre el Estado y cada una de las CC.AA., son los acuerdos de las Comisiones Mixtas la fuente de las obligaciones que se trata de atender mediante las transferencias con cargo a los Presupuestos del Estado, y ello porque dichas Comisiones cumplen un papel fundamental en todo el desarrollo del proceso autonmico, hasta el punto de que la STC 76/1983, de 5 de agosto, reconocera la existencia en su favor de una reserva competencial..., para regular los traspasos de servicios a las Comunidades Autnomas (FJ 28). De este modo, los acuerdos de las Comisiones Mixtas de composicin paritaria afectan a un determinado mbito material, y su validez procesal y material deriva directamente de los Estatutos de Autonoma y tiene su origen ltimo en el artculo 147.2 de la Constitucin; por lo que no cabe admitir que una ley estatal pueda incidir en el mbito competencial de las Comisiones Mixtas e imponerse a sus acuerdos, de forma que su aprobacin por Real Decreto es slo un instrumento jurdico para su formalizacin que no debe ser confundido con los acuerdos que son propuestas vinculantes para el Estado, que deber respetar su contenido (FJ 28)2. Es posible que esa polmica jurisprudencia constitucional pudiera resultar aplicable para explicar el valor de los acuerdos de las Comisiones Mixtas en los primeros momentos del desarrollo de la financiacin autonmica, cuando la discusin sobre el traspaso de servicios y su financiacin se realizaba de forma conjunta e inescindible. Pero en los momentos posteriores, tras la aprobacin de la LOFCA y la constitucin de Comisiones Mixtas a los efectos de determinar la financiacin correspondiente al perodo transitorio y establecer el rgimen de los tributos cedidos, conforme a lo previsto tambin en los Estatutos de Autonoma, no parece que sus acuerdos puedan conservar esa naturaleza que la STC 76/1983 predica de los que son propios de las Comisiones Mixtas de transferencias de servicios. En efecto, tanto la LOFCA como la generalidad de los Estatutos de Autonoma, manteniendo el modelo de las relaciones bilaterales entre el Estado y las CC.AA. para el desarrollo del sistema de financiacin, se re2 En la doctrina, vid. E. AJA, El sistema jurdico de las Comunidades Autnomas, Madrid, 1989, pgs. 192 y ss.
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fieren a la existencia de Comisiones Mixtas paritarias a las que incumbira, de un lado, garantizar la financiacin del coste efectivo de los servicios asumidos adoptando un mtodo encaminado a la fijacin del porcentaje de participacin en los ingresos del Estado y, de otro, intervenir en el establecimiento del alcance y condiciones de la cesin de tributos. Pero sus acuerdos no parecen tener carcter vinculante ni imponerse al Estado, como ocurra en el caso de las Comisiones Mixtas de transferencias, sino que cumplen un papel distinto. As resulta de los citados textos legales, que al establecer que el porcentaje de participacin se fijar con una antelacin mnima de un mes a la presentacin de los Presupuestos Generales del Estado en las Cortes (Disposicin transitoria primera.3 LOFCA), permiten entender que los acuerdos de las Comisiones Mixtas obligan slo al Gobierno a incluir su resultado en el Proyecto de Ley de Presupuestos, sin que su valor vinculante alcance al poder legislativo. Otro tanto cabe decir respecto de los acuerdos relativos a la cesin de tributos que, segn sealan los Estatutos de Autonoma, una vez adoptados por las Comisiones Mixtas obligarn al Gobierno a tramitarlos como Proyecto de Ley, segn corroboraran la Exposicin de Motivos de la Ley 30/1983, Reguladora de la cesin de tributos del Estado, y la Ley 32/1987, de Ampliacin de la cesin, frente al silencio de la ms reciente Ley 14/1996, de 30 de diciembre, en la que se omite cualquier referencia a la actuacin de dichas Comisiones Mixtas que, sin embargo, son ineliminables, como prueban las posteriores Leyes de modificacin de las condiciones de cesin a cada una de las CC.AA., que aluden a su intervencin en las correspondientes Exposiciones de Motivos3. De acuerdo con ello, la STC 181/1988, de 13 de octubre, tuvo ocasin de analizar el valor de los acuerdos de las Comisiones Mixtas relativos a la cesin de tributos, con motivo del recurso interpuesto contra la citada Ley 30/1983 por la Generalidad de Catalua, sealando que la Ley de cesin a cada Comunidad, elaborada a travs del procedimiento especial previsto en los Estatutos, que reclaman la intervencin de las Comisiones Mixtas para establecer el alcance y condiciones de la cesin, no es un supuesto de ley paccionada, sino que nos encontramos slo ante una especialidad procedimental que afecta al trmite previo de la iniciativa legislativa, referida a un Proyecto que se tramitar despus en las Cortes como Ley ordinaria (FJ 4.). El acuerdo de la correspondiente Comisin Mixta no vincula, por tanto, ms que al Gobierno, en la elaboracin del Proyecto de Ley de que se trate, pero su intervencin es imprescindible para el correcto desarrollo del proceso de la cesin de tributos, pues si no otras razones, cuando menos el mismo principio de lealtad constitucional con que engarza el apartado 3
Pueden verse las Exposiciones de Motivos de las Leyes 25/1997 a 36/1997, todas ellas de 4 de agosto, en que se dice que el acuerdo de modificacin de los tributos cedidos a la Comunidad Autnoma de..., as como el acuerdo de fijacin del alcance y condiciones de la cesin de tributos a dicha Comunidad Autnoma, han sido aprobados por la Comisin Mixta paritaria Estado-Comunidad de..., en sesin plenaria celebrada....
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de la Disposicin adicional sexta del Estatuto..., obligaba al Gobierno a elaborar el correspondiente Proyecto de Ley..., sobre la base de un Acuerdo adoptado por la Comisin Mixta paritaria (FJ 7.). Y algo parecido podra decirse respecto a la intervencin de las Comisiones Mixtas en la fijacin del mtodo encaminado a determinar el porcentaje de participacin en los ingresos del Estado, pues, como dijo la repetida STC 181/1988, la colaboracin y lealtad constitucionales postulan la adopcin de procedimientos de consulta, negociacin o, en su caso, la bsqueda del acuerdo previo, para la concrecin normativa de temas de tanto relieve respecto a la puesta en marcha del Estado de las autonomas (FJ 4.); acuerdo previo que, en este caso, segn la Disposicin transitoria primera, 3 de la LOFCA y los Estatutos de Autonoma, tendr reflejo en el Proyecto de Ley de Presupuestos, sin que ello suponga que pueda, sin ms, imponerse al poder legislativo. Todo ello se confirma en las Leyes de Presupuestos y, en particular, en la ms reciente Ley 12/1996, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 19974, que efectan remisiones constantes a los acuerdos de las correspondientes Comisiones Mixtas para explicar la aprobacin de los porcentajes de participacin en ellas contenidos; y, de otro lado, en las Leyes de cesin de tributos a las diferentes CC.AA., que han venido a establecer el alcance y condiciones de dicha cesin, respecto de cada Comunidad, previa la intervencin de la correspondiente Comisin Mixta a la que se aluda en sus Exposiciones de Motivos. Estas Comisiones Mixtas para la cesin de tributos han de intervenir con motivo de cada modificacin del alcance y condiciones de la cesin a una determinada Comunidad y, por ello, tanto en el perodo transitorio de financiacin como en los distintos modelos de financiacin posteriores, incluido el hoy vigente. La situacin no parece ser la misma en el caso de las Comisiones Mixtas que han de intervenir en la fijacin del porcentaje de participacin, porque tanto la LOFCA, en su Disposicin transitoria primera, 2 y 3, como los Estatutos de Autonoma se refieren a ellas slo como rganos que han de intervenir en el perodo transitorio de financiacin para adoptar el mtodo encaminado a la fijacin del porcentaje de participacin y fijar dicho porcentaje con una antelacin mnima respecto al momento de presentacin en las Cortes de los Presupuestos Generales del Estado. Por ello, podran surgir dudas en relacin al papel de dichas Comisiones Mixtas una vez finalizado dicho perodo transitorio5, aunque la prctica confirma que, tras la implantacin del modelo de financiacin definitivo para el quinquenio 1987-1991, las Le4 Cuyo artculo 83.1 estableci el rgimen de participacin de las CC.AA. cuyas Comisiones Mixtas hubieran adoptado como propio el Modelo del sistema de financiacin de las Comunidades Autnomas en el quinquenio 1997-2001, mientras el artculo 84 fij el de las CC.AA. cuyas Comisiones Mixtas no hayan adoptado acuerdo sobre el sistema que les sea aplicable en 1997, frmula elptica con que se alude al rechazo del citado modelo. 5 Se plantea tales dudas M. MEDINA GUERRERO, La incidencia del sistema de financiacin en el ejercicio de las competencias de las Comunidades Autnomas, CEC, Madrid, 1992, pg. 365.
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yes de Presupuestos continuaran fijando el porcentaje de participacin como consecuencia de los acuerdos de las correspondientes Comisiones Mixtas, que parecen haber seguido realizando la misma funcin asumida en el anterior perodo transitorio, como pone claramente de manifiesto el Prembulo del Real Decreto-Ley 7/1997, de 14 de abril. Seguramente ello puede explicarse porque el artculo 13.1 de la LOFCA, al regular la participacin en los ingresos del Estado en el perodo definitivo, estableci que el correspondiente porcentaje se negociar, sin determinar el rgano en que la negociacin haba de producirse; lo que permite entender que son las Comisiones Mixtas las que han de asumir dicha funcin, dado que el porcentaje debe negociarse separadamente, ahora segn los Estatutos, para cada Comunidad Autnoma, lo que implcitamente remite a la actuacin de Comisiones Mixtas Estado-Comunidad Autnoma y que, adems, al menos el Estatuto de la Comunidad canaria (art. 51.2) expresamente atribuye esa misin a la Comisin Mixta. La intervencin de las Comisiones Mixtas puede, por tanto, considerarse justificada incluso superado el perodo transitorio, pese a que ya no es tan claro que la aprobacin del porcentaje fijado en los acuerdos haya de realizarse a travs de la Ley de Presupuestos, como pareca preverse para el perodo transitorio (Disposicin transitoria primera, 3 LOFCA); aunque, naturalmente, los Presupuestos debern siempre reflejar las consignaciones presupuestarias correspondientes a la participacin de cada Comunidad. En efecto, el artculo 13.4 de la LOFCA establece para el perodo definitivo que en cualquier caso, el porcentaje de participacin se aprobar por ley, lo que puede ser entendido como reflejo de la necesidad de que el porcentaje de participacin sea aprobado por una ley que establezca adems los criterios que conducen a su fijacin y la ponderacin que les corresponde; ley que tendra su traduccin en la de Presupuestos Generales, que incorporara los crditos correspondientes a la participacin que para cada Comunidad derivara de su porcentaje respectivo6. La aprobacin de los porcentajes a travs de una ley especfica, distinta de la de Presupuestos, ofrecera cuando menos la ventaja de hacer posible la concrecin normativa de dichos criterios y su ponderacin, abriendo con toda claridad la va para su control de constitucionalidad. Sin em6 Esta posibilidad de aprobacin por ley especfica del porcentaje que luego debera traducirse en los crditos consignados en la Ley de Presupuestos fue planteada incorrectamente, puesto que nos encontrbamos todava en el perodo transitorio, en la discusin parlamentaria de la Ley 43/1984 por el Diputado GASOLIBA I BHM, representante de Minora Catalana, que pretenda la necesidad de la discusin de la fijacin de porcentajes a travs de una ley a presentar un mes antes de los Presupuestos Generales del Estado del ao correspondiente; cfr. MINISTERIO DE ECONOMA Y HACIENDA, Fijacin de los porcentajes de participacin de las Comunidades Autnomas en los ingresos del Estado en 1984, Madrid, 1985, pgs. 215 y 224. Sin ms justificacin que la escasez de tiempo, que impidi incorporar los porcentajes de participacin a la Ley de Presupuestos, en el primer ao de vigencia del modelo de financiacin para el quinquenio 1997-2001 se ha operado en ese modo, incorporando a la Ley 12/1997, de Presupuestos, los crditos correspondientes, que seran transformados en porcentajes de participacin para cada Comunidad en el posterior Real Decreto-Ley 7/1997, de 14 de abril.
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bargo, a nuestro entender, no existen argumentos que puedan oponerse a la aprobacin de los porcentajes de participacin directamente por las Leyes de Presupuestos, como ha ocurrido en la prctica, mxime si se tiene en cuenta su evidente conexin con la materia presupuestaria; aunque ello no puede constituir obstculo para el control de constitucionalidad sobre los criterios que intervienen en su fijacin y la ponderacin de los mismos, que slo implcitamente puedan entenderse incorporados a las Leyes de Presupuestos7. De este modo, las Comisiones Mixtas, tanto cuando intervienen en la cesin de tributos cuanto en la fijacin del porcentaje de participacin en los ingresos del Estado, cumplen un papel difcilmente sustituible en la concrecin de los recursos financieros de que han de nutrirse las Haciendas de las CC.AA. Pero sus acuerdos vinculan slo al Gobierno, para la elaboracin de los correspondientes Proyectos de Ley, ya que no existe fundamento constitucional alguno para restringir la capacidad decisoria del Parlamento respecto de los mismos, de modo que la exigida negociacin no viene sino a introducir una especialidad en la fase de iniciativa legislativa, en virtud de la cual el Gobierno est obligado a presentar precisamente el texto pactado; pero una vez hecho esto, la tramitacin legislativa habr de seguir los cauces ordinarios sin variacin alguna8. Y es que, en definitiva, los acuerdos de las Comisiones Mixtas respecto de la financiacin de las CC.AA. no vinculan al poder legislativo porque, como dijera la STC 181/1983, no dan lugar a un supuesto de ley paccionada, del estilo de las que aprueban el Concierto o Convenio con las Comunidades Forales que adems, como es sabido, presentan una notable especialidad en su tramitacin parlamentaria, por tratarse de leyes de artculo nico, respecto de las que no cabe enmienda que afecte a su contenido, al tener que producirse su aprobacin por los rganos competentes de los Territorios Forales y del Estado. 3.
a)
EL CONSEJO DE POLTICA FISCAL Y FINANCIERA Y LA NATURALEZA DE SUS ACUERDOS

La configuracin del Consejo de Poltica Fiscal y Financiera
Como hemos apuntado, el modelo de relaciones puramente bilaterales derivado de la CE y los Estatutos, que haba operado en la primera fase
7 Aunque el TC no se ha planteado estas cuestiones, entendemos que dicho control de constitucionalidad sera posible por aplicacin de la doctrina establecida en relacin al poder de gasto del Estado, que ha afirmado, por ejemplo en la STC 13/1992, de 6 de febrero, la posibilidad de impugnar las partidas de gasto correspondientes a subvenciones del Estado que puedan incidir en mbitos competenciales exclusivos de las CC.AA.; vid. al respecto J. RAMALLO MASSANET, El poder de gasto del Estado: subvenciones y orden competencial, Documentacin Administrativa, nm. 232-233, 1993, pgs. 414 y ss.
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Cfr. M. MEDINA GUERRERO, La incidencia..., cit., pg.
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Juan Ramallo Massanetyjuan Zornoza Prez
del desarrollo de la financiacin autonmica, se vera alterado tras la aprobacin de la LOFCA que, aun consagrando el importante papel de las Comisiones Mixtas, introducira un rgano colegiado, de carcter multilateral, para la coordinacin de la actividad financiera de las CC.AA. y de la Hacienda del Estado, al que se caracterizaba como rgano consultivo y de deliberacin pero que estaba llamado a cumplir un papel importantsimo en la implantacin de los diversos modelos de financiacin: el CPFF. El citado CPFF, constituido de conformidad con el artculo 3.1 de la LOFCA, aparece, en efecto, como rgano consultivo y de deliberacin9, que entiende fundamentalmente de materias relacionadas con la coordinacin de la actividad financiera en cuanto a la poltica presupuestaria, de endeudamiento, de inversiones pblicas y de cualquier otro aspecto que precise de una actuacin coordinada art. 3.2.a), d), e), g), al tiempo que interviene en el proceso de determinacin de los recursos financieros de las CC.AA. a travs del estudio y valoracin de los criterios de distribucin del Fondo de Compensacin art. 3.2.b), el estudio, la elaboracin, en su caso, y la revisin de los mtodos utilizados para el clculo de los costos de los servicios transferidos art. 3.2.c) y la apreciacin de las razones que justifican en cada caso la percepcin por parte de cada una de las Comunidades Autnomas de las asignaciones presupuestarias, as como los criterios de equidad seguidos para su afectacin art. 3.2.d). A la vista de la importancia de las materias en que corresponde intervenir al CPFF, resulta un tanto sorprendente que la LOFCA no se pronuncie sobre la forma y efectos de sus acuerdos, que slo aparecen descritos, en trminos que plantean no pocas dudas, en el Reglamento de rgimen interior que, de conformidad con el artculo 3.3 del citado texto legal, aprob en su Acuerdo 1/1981, de 20 de agosto. En efecto, segn el citado Reglamento, el pleno del CPFF se limita a adoptar las recomendaciones que estime convenientes sobre las materias de su competencia (art. 5.1), por dos tercios de los votos de sus miembros en primera votacin y por mayora absoluta en segunda votacin, admitindose que a la recomendacin adoptada se unan informes haciendo constar la posicin sostenida por quienes se encuentren en minora (art. 10.3); pero nada se dice respecto de quines han de ser los destinatarios de dichas recomendaciones que, por su denominacin, parecen carecer de cualquier efecto jurdico preciso.
b) Los diversos tipos de acuerdos en funcin de su destinatario
Sin embargo, a lo largo de la evolucin de los diversos modelos de financiacin autonmica los destinatarios de los acuerdos del CPFF han
9 As se resaltaba, por comparacin a otros rganos similares que operan en el Derecho comparado, en la Memoria del Proyecto de Ley Orgnica de Financiacin de las Comunidades Autnomas, Madrid, 1980, mimeo, pg. 134, que aluda a la creciente importancia de este tipo de instituciones pese a su carcter deliberante.
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sido bien el Gobierno, para su conversin en Proyecto de Ley, bien las Comisiones Mixtas que haban de tomarlos como base para, a su vez, adoptar sus propias decisiones. Del primer tipo de supuestos, esto es, de Acuerdos del CPFF que tienen como destinatario al Gobierno, que los refleja de forma diversa en sus Proyectos de Ley, constituye un buen ejemplo el Acuerdo 2/1981, de 16 de septiembre, relativo al FCL Porque, como consecuencia de dicho Acuerdo, la Ley 44/1981, de 26 de diciembre, procedera a incorporar a los Presupuestos del Estado una nueva Seccin 33, denominada Fondo de Compensacin Interterritorial, sin establecer su regulacin, que slo aparecera en sus aspectos puramente presupuestarios en las Leyes 9/1983 y 44/1983 y, finalmente, se realizara por la Ley 7/1984, de 31 de marzo. A la vista de ello, no parece exagerado afirmar que las recomendaciones del CPFF, contenidas en su citado Acuerdo 2/1981, sustituyeron en la prctica a la regulacin legal que la LOFCA reclamaba para la ponderacin de los ndices o criterios que han de utilizarse en la distribucin del FCI; regulacin que slo se producira a travs de la Ley 7/1984, de 31 de marzo, cuya Exposicin de Motivos reconoca la asuncin de dichas recomendaciones, que ya haban producido efectos en los tres ejercicios anteriores pese a carecer, formalmente, de valor normativo alguno. As se sealaba en los recursos de inconstitucionalidad presentados por el Gobierno vasco contra las Leyes de Presupuestos de 1982, 1983 y 1984, donde se alegaba que los criterios de distribucin del FCI no aparecan fijados en dichas leyes, porque la distribucin se realiz de acuerdo con el dictamen del CPFF, del que el representante vasco haba discrepado. Tales recursos fueron acumulados a efectos de su resolucin por la STC 63/1986, de 21 de mayo (Ponente: G. Begu Cantn), cuya argumentacin no parece posible compartir en cuanto se sustenta sobre una distincin, en exceso formalista, entre la autorizacin presupuestaria de los correspondientes fondos y la distribucin de las dotaciones entre las CC.AA. (FJ 6.) que, desconociendo la denominacin de la Seccin 33 (Fondo de Compensacin Interterritorial) de los estados de gastos de las leyes impugnadas, conduce a afirmar que en ella no se contiene dicha distribucin del Fondo, sino tan slo una serie de cifras por las que se autoriz a transferir, hasta el lmite mximo de las cantidades all expresadas, determinados recursos a cada una de las Comunidades Autnomas (FJ 7.). Slo desde esa singular perspectiva, que desconoce que en ocasiones la propia consignacin presupuestaria en el estado de gastos incorpora o contiene la regulacin normativa imprescindible para su aplicacin10, puede mantenerse que el procedimiento seguido para dichas autorizaciones, que ha sido el especfico de las Leyes de Presupuestos, no infringi ni habra podido infringir el artculo 74.2 de la Constitucin (FJ 7.). Pero
Como sealara la STC 13/1992, de 6 de febrero (FJ 5.), que no obstante considera correcta la doctrina de la STC 63/1986, quizs porque no entr a fondo en el anlisis de los hechos sobre los que se pronunciaba.
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como resulta imposible mantener esa distincin ficticia entre la autorizacin para distribuir unos fondos y su distribucin segn algn criterio, la citada STC termina por reconocer que la Seccin 33 contena una distribucin del FCI, aunque tales autorizaciones presupuestarias se basaran en la previsin justificada por la simultnea tramitacin en las Cortes del Proyecto de Ley del FCI de futuras obligaciones legales calculadas teniendo en cuenta criterios de distribucin idnticos a los contenidos en dicha Ley (FJ 7.), lo que, sin embargo, no afecta a la constitucionalidad de la Ley de Presupuestos, a la que no cabe imputar vicios de inconstitucionalidad que slo son posibles en relacin con otros tipos de decisiones (FJ 7.). Por ello, en ltimo extremo, al renunciar a abordar los problemas planteados por unos acuerdos carentes de formalizacin legal, cuyos efectos se manifestaban de forma diversa, condicionando decisivamente los instrumentos de financiacin de las CC.AA., el Tribunal Constitucional desaprovech en la citada STC 63/1986 una de las primeras ocasiones para reconducir el proceso de financiacin autonmica al orden de fuentes que se desprende del sistema constitucional. Porque lo que haba ocurrido era que un acuerdo del CPFF, dirigido como recomendacin al Gobierno en ejercicio de la competencia que la LOFCA le atribuye para el estudio y valoracin de los criterios de distribucin del Fondo de Compensacin art. 3.2.b), adems de traducirse en el correspondiente Proyecto de Ley, haba adelantado sus efectos al incorporarse implcitamente al clculo de los crditos consignados en las Leyes de Presupuestos para el FCI, sin que se hubiera aprobado la Ley que el artculo 16.1 de la LOFCA reclama para la ponderacin de los distintos ndices o criterios que han de intervenir en su distribucin. Esa misma funcin de recomendacin al Gobierno para la elaboracin del correspondiente Proyecto de Ley, la cumplira tambin el Acuerdo del CPFF de 21 de febrero de 1990, relativo igualmente al FCI, del que se encuentra el primer reflejo en el artculo 79 de la Ley 4/1990, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para dicho ejercicio, cuyos efectos haban de producirse desde el primero de enero. En l se estableci que el FCI se regir, mientras no sea aprobada su nueva ley reguladora, por el contenido del Acuerdo del Consejo de Poltica Fiscal y Financiera de fecha 21 de febrero de 1990 y por lo dispuesto en la Ley 7/1984, de 31 de marzo, reguladora del citado Fondo, en todo aquello que no resulte modificado por el mencionado Acuerdo, concedindole de ese modo un valor que difcilmente puede atribursele desde la perspectiva de la regulacin constitucional de las fuentes del Derecho. En todo caso, el citado Acuerdo de 21 de febrero de 1990, a pesar de los extraos efectos que terminara produciendo, era inicialmente una recomendacin al Gobierno para la reforma del FCI, que se realizara meses ms tarde por la Ley 29/1990, de 26 de diciembre (BOB del 27 de diciembre de 1990), que entr en vigor al da siguiente de su publicacin. 104
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La nueva regulacin del FCI limitaba el papel de las Leyes de Presupuestos a la determinacin de la dotacin y cuanta del Fondo, a la fijacin de las CC.AA. perceptoras del mismo y a la concrecin de los proyectos de inversin financiados con cargo a l. Por ello, resulta difcil entender que la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1991, incorporase a su artculo 95.1 una norma idntica a la del artculo 79 de la Ley de Presupuestos de 1990, que ya ha sido comentada. Porque en este momento, habida cuenta de la previa aprobacin de la nueva Ley del FCI, dicha norma resultaba completamente absurda y equivaldra a afirmar que el Fondo se regira por el contenido del Acuerdo del CPFF de 21 de febrero de 1990, y por lo dispuesto en la Ley 7/1984, mientras no sea aprobada la Ley que ha sido aprobada ayer. Esa particular relacin entre la Ley del FCI y los acuerdos del CPFF se mantiene, por tanto, con independencia de que su reforma se hubiera ya efectuado, lo que explica que en las Leyes de Presupuestos posteriores, incluyendo la Ley 12/1996, que aprob los primeros Presupuestos correspondientes al nuevo modelo de financiacin para el quinquenio 19972001 (art. 88.1), se establezca que el FCI se regir por la Ley 29/1990, de 26 de diciembre y por el Acuerdo del Consejo de Poltica Fiscal y Financiera de 20 de enero de 1992; lo que resulta ms absurdo, si cabe, porque el citado Acuerdo del CPFF nicamente recoga en su apartado III. 1 cul debera ser el porcentaje sobre la inversin pblica para calcular la dotacin del FCI, segn lo dispuesto en el artculo 2.3 de su Ley reguladora, respecto del ejercicio de 1992, en trminos que, como es lgico, han ido evolucionando con posterioridad. En otras ocasiones, los acuerdos del CPFF, adoptados en ejercicio de la competencia que le atribuye el artculo 3.2.c) de la LOFCA para el estudio, la elaboracin, en su caso, y la revisin de los mtodos utilizados para el clculo de los costos de los servicios transferidos, parecen tener como destinatarios naturales a las Comisiones Mixtas, a las que se recomendara el mtodo a seguir para la fijacin del porcentaje de participacin que deben establecer para garantizar la financiacin de dichos servicios, segn la Disposicin transitoria primera, 2 de la LOFCA. Un buen ejemplo de este tipo de recomendaciones lo proporciona el Acuerdo 1/1982, de 18 de febrero, del CPFF, que estableci la metodologa para el clculo del coste efectivo cuya financiacin garantizaba la LOFCA para el perodo transitorio en ella definido; pues dicha metodologa slo poda ser aplicada por las Comisiones Mixtas a las que incumbe fijar el porcentaje de participacin de cada Comunidad que, posteriormente, debera incluirse en las Leyes de Presupuestos. Sin embargo, la Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonmico, reproduciendo el artculo 26 del Proyecto de la LOAPA, que haba sido considerado constitucional por la STC 76/1983, de 5 de agosto, pretendi establecer una intermediacin gubernamental entre el Acuerdo del CPFF y las Comisiones Mixtas, al disponer en su artculo 105
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19 que el coste efectivo de los servicios transferidos se determinara de acuerdo con la metodologa comn, aplicable a todas las Comunidades Autnomas, que aprobar el Gobierno previa elaboracin por el Consejo de Poltica Fiscal y Financiera. Ha de sealarse que el Gobierno no dict disposicin alguna para la aprobacin de dicha metodologa que, por otra parte, conforme a la doctrina establecida en la STC 76/1983, difcilmente hubiera podido ser vinculante para las Comisiones Mixtas. En efecto, si el CPFF guarda alguna semejanza con otros rganos seguramente es con las Conferencias Sectoriales contempladas en el artculo 3 del Proyecto de la LOAPA que, segn la citada STC 76/1983, no tienen otra finalidad que la de intercambiar puntos de vista y examinar en comn los problemas de cada sector, as como las acciones proyectadas para afrontarlos y resolverlos (FJ 13), por lo que sus acuerdos no pueden sustituir a los rganos propios de las CC.AA. ni anular sus facultades decisorias. Adems, la aprobacin de la metodologa por el Gobierno, prevista en la Ley 12/1983, no se corresponde con la naturaleza de los acuerdos del CPFF al menos si los equiparamos a las recomendaciones de las Conferencias Sectoriales, cuestin sobre la que habremos de volver a la vista de la Ley 30/1992 y mucho menos la circunstancia de que la metodologa se incorporase a un Decreto poda vincular a las Comisiones Mixtas, pues recordando la doctrina establecida en la STC 76/1983, los Decretos son un simple instrumento para la aprobacin de los acuerdos de las Comisiones Mixtas, pero no cabe confundirlos con ellos. En conclusin, el Acuerdo 1/1982 del CPFF que estableci la metodologa para el clculo del coste efectivo no poda ser aprobado por el Gobierno puesto que se trataba de una simple recomendacin y, de otro lado, tampoco resultaba posible en este caso que se aprobaran mediante Decreto los acuerdos de las Comisiones Mixtas paritarias que adoptaron como propio dicho mtodo, como suceda respecto de las Comisiones Mixtas de traspaso de servicios y en relacin a las Comisiones Mixtas para la entrada en vigor de la cesin de tributos, pues los Estatutos y la LOFCA permiten deducir que esos acuerdos relativos a la fijacin del porcentaje de participacin para financiar el coste efectivo han de plasmarse en las Leyes de Presupuestos, a cuyo efecto las Comisiones Mixtas debern adoptar sus acuerdos con una antelacin mnima a la presentacin del Proyecto correspondiente en las Cortes. Siendo ello as, no cabe sino reconocer que el citado Acuerdo 1/1982 del CPFF desplegara sus efectos slo en la medida en que fuera adoptado como propio por las Comisiones Mixtas a las que se dirigan las recomendaciones en l contenidas y cuyos acuerdos, a su vez, haban de plasmarse en las Leyes de Presupuestos. Ello explica que en la Exposicin de Motivos de la Ley 43/1984, en que se fijaron los primeros porcentajes de participacin de las CC.AA. en los ingresos del Estado, despus de hacerse referencia a la metodologa aprobada por el CPFF, se resaltara que las respectivas
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Comisiones Mixtas paritarias Estado-Comunidad Autnoma han adoptado como propio dicho mtodo de clculo11. La intervencin de las Comisiones Mixtas es, por lo tanto, insuprimible en el proceso de fijacin del porcentaje de participacin, como se demuestra en aquellas Leyes de Presupuestos en que, concurriendo las circunstancias que justificaran una revisin de dicho porcentaje, no se procedi a efectuarla respecto de alguna Comunidad, bien porque no existi acuerdo de la Comisin Mixta respecto de la valoracin de dicha circunstancia12, bien porque no existi acuerdo en la aplicacin del mtodo acordado por el CPFF al clculo del porcentaje de la Comunidad de que se tratara13. Sin embargo, a partir de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1990 se dejar de hacer referencia en las Leyes de Presupuestos a la intervencin de las Comisiones Mixtas, no slo en la fijacin del porcentaje, sino tambin a efectos de la liquidacin definitiva de la participacin, que siempre se haba dicho realizada segn el mtodo aprobado por el CPFF y ratificado por las Comisiones Mixtas, mientras que desde los Presupuestos para este ejercicio de 1990, se aludir slo a la aprobacin del mtodo por el CPFF. Probablemente, ello tenga su causa en el Acuerdo 1/1988, de 27 de julio, del CPFF, que dispuso que en el caso de que la revisin del porcentaje hubiera de realizarse por concurrir circunstancias cuya valoracin matemtica hubiera sido previamente aprobada por las Comisiones Mixtas (como debe ocurrir en el caso de nuevos traspasos de servicios o de nuevos tributos cedidos), la revisin se efectuar de oficio por el Ministerio de Economa y Hacienda, que la comunicar a las CC.AA. y la incluir en el Proyecto de Ley de Presupuestos del ejercicio en que haya de surtir efecto para su aprobacin por las Cortes Generales. Lejos de implicar una prdida de la importancia de las Comisiones Mixtas, el citado Acuerdo 1/1988 viene a confirmar su papel insustituible, pues si su actuacin no se considera necesaria en la fijacin del porcentaje de participacin es porque previamente, al establecer las condiciones del traspaso de los servicios o pronunciarse sobre la entrada en vigor de la cesin de tributos, las Comisiones Mixtas habrn predeterminado los elementos que han de tenerse en cuenta para la fijacin del porcentaje que, en consecuencia, puede efectuarse automticamente. Precisamente por ello, conviene aclarar que la correspondiente decisin del Ministerio de
1 ' Lo que se puede comprobar en los Anexos a la Memoria que acompa al correspondiente Proyecto de Ley, que reproduce los acuerdos de las Comisiones Mixtas, vid. MINISTERIO DE ECONOMA Y HACIENDA, Fijacin de los porcentajes de participacin..., cit., pgs. 137 y ss. 12 As sucedera respecto de la fijacin del porcentaje de participacin de las CC.AA. de Catalua y Galicia en la Ley de Presupuestos para 1986, lo que motivara una posterior regularizacin, alcanzado ya el acuerdo de la Comisin Mixta sobre la revisin del porcentaje, en la Ley de Presupuestos para 1987. 13 Como ocurrira respecto de las CC.AA. de Canarias y Cantabria en la Ley de Presupuestos para 1993, con motivo de la implantacin del modelo de financiacin correspondiente al quinquenio 1992-1997, lo que dara lugar a la posterior regularizacin, previo acuerdo de las Comisiones Mixtas, en la Ley de Presupuestos para 1994.
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Economa y Hacienda respecto de la determinacin del porcentaje sigue teniendo su causa directa en los acuerdos de las Comisiones Mixtas, y no en los Decretos dictados para la aprobacin de los nuevos traspasos o la entrada en vigor de la cesin de tributos que, como hemos repetido insistentemente, son slo el instrumento de formalizacin jurdica de dichos acuerdos, pero no pueden confundirse con ellos ni, mucho menos, sustituirlos. De ah que el Real Decreto-Ley 7/1997, de 14 de abril, aun incurriendo en una cierta imprecisin, se justifique en su Prembulo precisamente por la necesidad de esperar a la aceptacin del modelo por las Comisiones Mixtas, que habra impedido reflejar en la Ley de Presupuestos, de forma individualizada para cada Comunidad Autnoma, el resultado financiero derivado de la aplicacin del modelo.
c)
Los diversos tipos de acuerdos en Juncin de su contenido
Aunque hemos partido, hasta el momento, de la consideracin de los acuerdos del CPFF como simples recomendaciones dirigidas, bien al Gobierno, bien a las Comisiones Mixtas, no habr pasado desapercibido que, en ocasiones, de ellos se han derivado directamente efectos jurdicos, al ser implcita o explcitamente asumidos por las leyes, normalmente las de Presupuestos Generales del Estado. Ello es debido a que los acuerdos que comentamos, en ocasiones constituyen un desarrollo de tipo reglamentario de algunos de los recursos o de sus elementos que constituyen la Hacienda de las CC.AA., mientras que en otras, directamente asumen la funcin de regular alguna de las piezas del sistema de financiacin autonmica, casi siempre anticipando criterios que, de un modo u otro, terminaran teniendo reflejo en las correspondientes disposiciones legales. Ese ltimo fue el caso del Acuerdo 2/1981, del CPFF, relativo al FCI, que sera implcitamente aplicado para determinar la distribucin de los crditos correspondientes al FCI que se hicieron constar en la Seccin 33 de las Leyes de Presupuestos a partir de la Ley 44/1981, hasta la aprobacin de su primera Ley reguladora 7/1984. Algo parecido puede decirse respecto al Acuerdo del CPFF de 21 de enero de 1990, tambin relativo al FCI, al que se remita expresamente la Ley de Presupuestos para 1990, que otorgaba al Acuerdo un valor superior al de la Ley del FCI entonces vigente, afirmando que esta ltima slo resultara aplicable en todo aquello que no resulte modificado por el mencionado Acuerdo. Y se trata de un tipo de remisiones que se ha mantenido en las posteriores Leyes de Presupuestos, incluso tras la aprobacin de la segunda Ley 29/1990, reguladora del FCI, hasta la Ley 12/1996, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1997, cuyo artculo 88.1 remite la regulacin del FCI a la Ley 29/1990 y al posterior Acuerdo del CPFF de 20 de enero de 1992. Tambin los acuerdos del CPFF relativos a la metodologa para la fija108
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cin de los porcentajes de participacin en ingresos del Estado han cumplido esa doble funcin de desarrollo y modificacin de las reglas del bloque de la constitucionalidad relativas a la financiacin de las CC.AA. Pero el ya comentado Acuerdo 1/1982, al efectuar el desarrollo de la Disposicin transitoria primera de la LOFCA, en trminos que se reflejaran en la Ley 43/1984, introdujo algunas reinterpretaciones de lo en ella dispuesto, por ejemplo, cuando la base para el clculo de la participacin deja de ser la suma de los ingresos obtenidos por el Estado en los captulos I y II del ltimo presupuesto (Disposicin transitoria primera, 4 LOFCA), para pasar a ser la recaudacin lquida que el Estado obtenga..., por los conceptos tributarios no susceptibles de cesin a las Comunidades Autnomas e incluidos en los captulos primero y segundo del Presupuesto de ingresos (art. 1 Ley 43/1984). Y no slo se reinterpretaron algunas de las nociones de la LOFCA, sino que, por poner otro ejemplo, la citada Ley 43/1984 vino a introducir en su Disposicin adicional segunda, al aludir a las necesidades derivadas de la coordinacin de la poltica econmica con el fin de mantener el equilibrio financiero de las Administraciones Pblicas, un nuevo criterio para el clculo del porcentaje, no previsto en la LOFCA ni en la metodologa aprobada por el Acuerdo 1/1982 del CPFF, que ciertamente manejaba la nocin de equilibrio financiero en el traspaso de servicios aunque sin atribuirle un papel especfico. Por su parte, el mtodo para la aplicacin del sistema de financiacin de las CC.AA. en el perodo 1987-1991, plasmado en el Acuerdo del CPFF 1/1986, constituye una muestra inmejorable de cmo los sucesivos modelos implantados como consecuencia de las negociaciones desarrolladas en el CPFF han ido apartndose progresivamente del sistema constitucional, hasta el punto de no respetar siquiera su orden de conceptos. Pero no se trata slo de que la tipologa de recursos considerada (financiacin incondicionada y condicionada) sea ajena a lo previsto en la CE y en la LOFCA, sino que el Acuerdo que consideramos en ocasiones realiza un autntico desarrollo de tipo reglamentario de los preceptos de la citada Ley Orgnica, al precisar esos otros criterios a que se refera su artculo 13.1.e) como base para la negociacin del porcentaje, al definir los criterios o variables socioeconmicas previstas en el citado artculo 13.1 y las nuevas variables desarrolladas en el Acuerdo, estableciendo adems su ponderacin relativa para el clculo del porcentaje y, finalmente, al establecer reglas de carcter bsicamente procedimental para la aplicacin de las causas de revisin del porcentaje previstas en el artculo 13.3 de la LOFCA. Y, ms all del puro desarrollo, en ocasiones autnomo, de los preceptos de la LOFCA, el repetido Acuerdo 1/1986 contiene tambin verdaderas innovaciones que, en algn caso, parecen contradecir lo en ella previsto. As ocurre, por sealar slo un par de ejemplos, cuando el concepto de impuestos estatales no cedidos del artculo 13.1 de la LOFCA se sustituye por los ITAE y, todava con mayor claridad, cuando esa nocin y la de
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gasto equivalente del Estado se constituyen como lmites para la evolucin de la participacin sin que pueda alegarse fundamento alguno en la citada Ley Orgnica14. Con posterioridad, el Acuerdo del CPFF de 20 de enero de 1992 efectu tambin un desarrollo, acompaado en ocasiones de la introduccin de novedades significativas, del sistema de la LOFCA en aspectos muy semejantes a los que hemos comentado respecto del Acuerdo 1/1986, por lo que no tiene sentido detenerse ahora en su consideracin, aunque puede mencionarse como ejemplo de lo que decimos la introduccin de una clasificacin de las variables socioeconmicas del artculo 13.1 de la LOFCA segn tengan carcter distributivo o redistributivo, que tiene importantsimos efectos en su juego a efectos de la fijacin del porcentaje de participacin. Por ello, a pesar de que este Acuerdo de 1992 proclamara expresamente su voluntad de profundizar en el desarrollo del sistema de financiacin establecido en la LOFCA, que se consideraba un marco amplio de actuaciones, lo reinterpreta hasta el punto de que, en ocasiones, parece haberlo desbordado. Por su parte, el Acuerdo del CPFF de 7 de octubre de 1993, relativo al procedimiento para la aplicacin de la corresponsabilidad fiscal, supone, todava con mayor claridad que los ya mencionados, un ejemplo de acuerdo innovador respecto del sistema consagrado en el bloque de la constitucionalidad, por lo menos en cuanto a la configuracin de la participacin en los ingresos del Estado, que se pretende articular sobre la base de dos tramos diferenciados, uno de los cuales evoluciona completamente al margen de los criterios previstos en la LOFCA y que slo pueden encontrarse en el Acuerdo15. Por fin, el Acuerdo del CPFF de 23 de septiembre de 1996 ha introducido modificaciones de tal entidad en la regulacin de los recursos financieros de las CC.AA. como para que resultara impensable el mantenimiento del marco legal en que se insertaba, por lo que fue necesario modificar tanto la LOFCA como la Ley de Cesin de Tributos del Estado y los Estatutos de Autonoma. Por vez primera, el establecimiento de un nuevo modelo de financiacin se ha operado renunciando a forzar hasta el extremo los textos legales, optndose por su modificacin expresa, aunque seguramente insuficiente. Y ello, sin entrar en el anlisis del contenido de tales modificaciones, porque entre otras cosas se ha renunciado a re14 Ese alejamiento del sistema constitucional es reconocido implcitamente por J. RuiZ-HuERTA, Situacin actual y perspectivas de la financiacin de las Comunidades Autnomas de rgimen comn: algunas reflexiones sobre los problemas principales, en Informe Comunidades Autnomas 1992, Barcelona, 1993, pg. 279, cuando seala que el Acuerdo de 20 de enero de 1992, del CPFF, pretenda consolidar el sistema aprobado en 1986... para fundamentarlo ms claramente en las disposiciones de la LOFCA. Y no es extrao que as se reconozca pues en CONSEJO DE POLTICA FISCAL Y FINANCIERA DE L A S COMUNIDADES AUTNOMAS, Documentacin de trabajo Y, Madrid, 1988, pgs. 116 y 160, se puso de manifiesto la necesidad de optar entre una interpretacin literal de la LOFCA o una interpretacin racionalizadora del citado texto legal, que es la que terminara por imponerse. 15 Lo que puede llevar a considerar inconstitucional esa participacin desdoblada, segn hemos expuesto en J. RAMALLO MASSANET y J. ZORNOZA PREZ, Sistemay modelos..., cit., pgs. 40-41.
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formar el artculo 13 de la LOFCA, con lo que el desdoblamiento en dos tramos de la participacin en los ingresos del Estado sigue sin tener un encaje claro en el bloque de la constitucionalidad16.
d)
Los problemas ocasionados por la publicacin de los acuerdos del CPPF
Pese a la capital importancia para la comprensin de los distintos modelos de financiacin que han tenido los acuerdos del CPFF, su publicacin ha producido hasta la fecha no pocos problemas, tanto por su irregularidad (existen acuerdos no publicados en el Boletn Oficial del Estado o en otro peridico oficial) como por el retraso con que generalmente se ha realizado. As, por ejemplo, los acuerdos de dicho CPFF 1/1992, de 20 de enero, y 1/1993, de 7 de octubre, slo han sido objeto de publicacin aos despus y al final del perodo de su aplicacin, a travs de sendas Resoluciones del Director General de Coordinacin con las Haciendas Territoriales de 31 de julio de 1995, incluidas en el Boletn Oficial del Estado nmero 188, de 8 de agosto; y, por su parte, el acuerdo 1/1996, de 23 de septiembre, slo ha visto oficialmente la luz mediante la Resolucin de 26 de marzo de 1997, algn tiempo despus de que la Ley 12/1996, de Presupuestos Generales del Estado, fuera objeto de recurso de inconstitucionalidad, entre otras causas debido a la falta de publicacin de dichos acuerdos en el BOE. Y es que el retraso o la falta de publicacin de los acuerdos puede afectar a la constitucionalidad de las leyes que a ellos se remiten, como es habitual en las sucesivas Leyes de Presupuestos Generales del Estado y, entre ellas, en la Ley 12/1996. Porque en ocasiones las leyes no traducen en textos normativos la totalidad de los acuerdos del CPFF, sino mediante una simple remisin que puede resultar insuficiente para entender cubiertas las exigencias del principio de publicidad del artculo 9.3 de la CE. Es cierto que la tcnica de la remisin normativa es habitual y constitucionalmente lcita, pero slo en la medida en que se efecte a otras normas o textos que hayan tenido, previamente, difusin general. En efecto, el legislador puede hacer suya, por remisin, la voluntad de otros rganos o personas, pero slo en la medida en que haya sido debidamente manifestada y publicada, pues lo contrario equivaldra a incorporar a la ley que contiene la remisin una voluntad no conocida y, adems, de imposible conocimiento por los medios previstos en el ordenamiento constitucional. Por decirlo directamente, de otro modo se vulnerara la exigencia de publicidad de las normas que garantiza el artculo 9.3 de la Constitucin y que, como dijo la STC 179/1989, precisa de un instrumento de difusin
16 Vid. al respecto J. ZORNOZA PREZ, Corresponsabilidad fiscal y financiacin de las Comunidades Autnomas: el modelo para el quinquenio 1997-2001, en AA.W., 1 Estado de las Autonomas. Los sectores productivos y la organizacin territorial del Estado, Madrid, 1997, pgs. 4038-4039.
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Juan Ramallo Massanetyjuan Zornoza Prez
general que d fe de su existencia y contenido, por lo que resultarn evidentemente contrarias al principio de publicidad aquellas normas que fueran de imposible o muy difcil conocimiento. 4. LAS DIFICULTADES PARA CONJUGAR DOS VAS DE REGULACIN DE LA FINANCIACIN AUTONMICA QUE OBEDECEN A LGICAS DIFERENTES
Como se desprende de lo expuesto, la regulacin de la financiacin autonmica inicialmente se produjo a travs de acuerdos bilaterales entre el Estado y las CC.AA. que luego se incorporaban a las oportunas disposiciones jurdicas. Ese modelo, que es el que resulta de los Estatutos de Autonoma, quedara tambin reflejado en la LOFCA que, sin embargo, al introducir un rgano para las relaciones entre el conjunto de las CC.AA. y el Estado, terminara por dar lugar a la preponderancia de los acuerdos adoptados en ese rgano multilateral que es el CPFF, respecto de los acuerdos bilaterales de las Comisiones Mixtas que, pese a todo, no pueden desaparecer, aunque se limiten en la prctica a asumir o ratificar los previamente adoptados a nivel multilateral. De ese modo la LOFCA introdujo una pieza de enorme relevancia para homogeneizar el sistema de financiacin de las CC.AA. de rgimen comn, cuya construccin se haba iniciado slo para alguna de ellas, a travs de disposiciones que posteriormente adquiriran alcance general. En efecto, el modelo de financiacin establecido en el Estatuto de Catalua se generalizara tras su incorporacin a la LOFCA y a los restantes Estatutos; fenmeno que se reproducira en el desarrollo de la cesin de tributos, en que la Ley 30/1983 seguira con leves modificaciones el model de la Ley 41/1981 de cesin de tributos a la Generalidad de Catalua. Por ello no debe extraar que en la Memoria de la citada Ley 30/1983, ante la alternativa de elaborar una ley de cesin especfica para cada Comunidad o una ley general igual para todas las CC.AA., se advirtiera que la primera posibilidad ofrece el inconveniente de la heterogeneidad, es decir, la posibilidad de que puedan existir diferencias sustanciales entre las distintas leyes de cesin, situacin sta que pondra en peligro una de las finalidades del propio sistema LOFCA, a saber, un desarrollo homogneo del sistema general de financiacin de las Comunidades Autnomas17. Aunque sea aposteriori, se reconoce de ese modo que en la LOFCA lata el propsito de homogeneizar la financiacin autonmica, a cuyos efectos habra de resultar de enorme importancia la intervencin del CPFF que, no obstante, con el fin de mantener la coordinacin de la actividad financiera de las distintas CC.AA. dentro de lo constitucionalmente
17 Cfr. MINISTERIO DE ECONOMA Y HACIENDA, Ley de cesin de tributos a las Comunidades Autnomas. El debate en las Cortes Generales, Madrid, 1984, pg. 105.
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posible, carece de potestades decisorias y slo por va de hecho poda producir ese efecto de homogeneizacin, al estar condicionado por la necesaria intervencin de las Comisiones Mixtas. Ello implica admitir desde el inicio la posibilidad de que alguna o algunas de las CC.AA. pudieran apartarse, al menos temporalmente, del modelo homogneo resultante de los acuerdos del CPFF, lo que ha ocurrido tanto en el denominado modelo de la corresponsabilidad de 1993 como en el actual modelo de la corresponsabilidad efectiva de los acuerdos de 1996, haciendo evidentes las limitaciones de una forma de actuar que trata de conjugar dos vas de regulacin que obedecen a lgicas diferentes. Porque, en efecto, la va de las relaciones bilaterales Estado-Comunidad para el establecimiento de la financiacin autonmica, que tiene su origen en el Estatuto de Catalua, estaba pensada para un modelo de organizacin territorial del Estado en que todava no se haba definido si todas las nacionalidades y regiones optaran por su configuracin como CC.AA.; mientras que, una vez que ello estuvo claro, pareca conveniente una cierta homogeneizacin que, sin embargo, la LOFCA llevara a cabo con una gran prudencia, a travs de un rgano que carece de las atribuciones jurdicas necesarias para producir el efecto que se desea alcanzar, al suponer un cauce para la obtencin de unos acuerdos multilaterales que no tienen una formalizacin jurdica precisa ni pueden producir efectos sin ser bilateralmente ratificados18. Al realizar esta advertencia no se pretende discutir la legitimidad del modelo de relaciones resultante del Estatuto de Catalua, sino poner de manifiesto las consecuencias de una determinada forma de actuacin del Estado en la ordenacin de la financiacin autonmica que tiene su base en los trabajos de la Comisin de Expertos que dara lugar a los Pactos autonmicos de 1981. Porque la Comunidad de Catalua fue, con toda lgica, quien adopt la iniciativa para configurar su sistema de financiacin de acuerdo con el modelo de relaciones bilaterales consagrado en su Estatuto; pero lo que no tiene tanto sentido es que ese sistema haya condicionado la configuracin del sistema de financiacin de las restantes CC.AA. que se pretende armonizar a travs de los acuerdos multilaterales del CPFF. Porque ello necesariamente haba de generar disfunciones que, pese a todo, en ningn caso pueden convertirse en causas de ilegitimidad de aquel primer proceso relativo a la Comunidad de Catalua. Adems, el desarrollo de los principales elementos del sistema de financiacin autonmica conforme a la lgica de los acuerdos, bilaterales o multilaterales, que slo con posterioridad se incorporan a las correspon18 En efecto, el modelo de relaciones bilaterales a travs de Comisiones Mixtas aparece en el Estatuto de Catalua, construido en este aspecto sobre el modelo de la II Repblica que estaba pensado slo para el reconocimiento de unas pocas CC.AA. y no para articular territorialmente la totalidad del Estado; por ello, cuando se constituyeron como CC.AA. todas las nacionalidades y regiones, ese modelo de relaciones bilaterales tuvo que verse matizado por la introduccin de comisiones sectoriales que permitieran alcanzar una visin unitaria de un problema comn pese a que se continuara negociando de forma bilateral. En este sentido, E. AjA, El sistema jurdico..., cit., pg. 190.
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dientes disposiciones legales del Estado, da lugar hasta ese momento a relaciones puramente intergubernamentales de las que quedan al margen los rganos legislativos de las CC.AA. Ello supone un cierto dficit democrtico, ya que slo a travs de los cauces para el control poltico del correspondiente Gobierno y no a travs de la adopcin de decisiones legislativas, como sucede en los regmenes forales, los Parlamentos autonmicos tienen la posibilidad de incidir en la configuracin de esos elementos primordiales de su financiacin; en trminos que, de otro lado, no es sencillo valorar. Porque siempre cabra preguntarse cules son los efectos que deben derivarse de una desaprobacin parlamentaria, en sede autonmica, de la actuacin de un Ejecutivo que haya acordado, en Comisin Mixta con el Estado, un determinado desarrollo de su financiacin se supone que conforme al acuerdo multilateral alcanzado en el CPFF. Y no se trata de una hiptesis de laboratorio, sino de un problema real, planteado por la Comunidad de Andaluca al aprobarse en el Pleno de su Parlamento, de 9 de agosto de 1994, las Resoluciones 4-94/DG-0020894 que, entre otras muchas cosas19, instan al Consejo de Gobierno y/o al Presidente de la Junta a denunciar los acuerdos sobre corresponsabilidad, plantear ante el Presidente del Gobierno y el CPFF el rechazo del actual sistema de participacin..., en el 15 por 100 de la cuota lquida del IRPF y, finalmente, retirar el apoyo de la Comunidad Autnoma de Andaluca al Acuerdo del Consejo de Poltica Fiscal y Financiera de siete de octubre de 1993. Y ms llamativo todava resulta que la Comunidad del Principado de Asturias haya aceptado como propio el modelo de financiacin de los acuerdos del CPFF de 1996, mientras su Asamblea legislativa los ha rechazado frontalmente al impugnar la constitucionalidad de las leyes en que han encontrado su articulacin jurdica.
5. CONCLUSIN
De la exposicin realizada debera haber quedado claro que uno de los ms serios problemas puesto de manifiesto en la articulacin de la financiacin autonmica lo constituye la dificultad para traducir la intencin homogeneizadora que la LOFCA quiso dar al CPFF en decisiones que
Aunque resulta imposible resumir el contenido de cuarenta Resoluciones que resultan reiterativas y, en ocasiones, contradictorias, todas ellas se refieren a la financiacin autonmica e inciden, fundamentalmente, en la necesidad de establecer el fondo de nivelacin del artculo 15 de la LOFCA y solventar mediante asignaciones de ese carcter la que se considera una deuda histrica con Andaluca, en la necesidad de incrementar la dotacin del FCI, en la conversin de los tributos cedidos en tributos propios, en la bsqueda de soluciones para la financiacin de la sanidad, en la reforma del CPFF y en la participacin de las CC.AA. en la Agencia Estatal de Administracin Tributaria; actuaciones en relacin a las cuales se propone la adopcin de las medidas ms diversas, como crear Grupos de Trabajo, convocar reuniones de Parlamentos autonmicos, etc.
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puedan tener efectos jurdicos vinculantes y, en consecuencia, dar lugar a una direccin imperativa sobre la actividad financiera de las CC.AA. En esa lnea parece que la asimilacin del CPFF a las distintas clases de Conferencias Sectoriales identificadas en la doctrina20, sobre todo a partir de la Ley 30/1992, resultara insuficiente; incluso, aunque la caracterizramos como Conferencia Sectorial de coordinacin. Porque, en efecto, aunque sobre la base de la consagracin del principio de coordinacin en el artculo 156 de la CE parece posible atribuir al CPFF una funcin de coordinacin, expresamente reconocida en el artculo 3 de la LOFCA, dicho texto legal no le atribuye competencias decisorias para el ejercicio de esa funcin. Y de ello da cuenta la STC 11/1984, de 2 de febrero, al sealar que la coordinacin de la actividad financiera de las CC.AA. no se agota en la emisin de los informes no vinculantes del CPFF, sino que la integracin de la diversidad de las partes en un conjunto unitario, perseguida por la actividad de coordinacin..., exige la adopcin de las medidas necesarias y suficientes para asegurar tal integracin; no obstante lo cual, en esa misma STC se tiene que distinguir las facultades estatales de coordinacin en materia de endeudamiento, que se traducen en competencias decisorias y vinculantes del Estado, de las restantes materias en que la funcin coordinadora se agota en simples recomendaciones u otros actos de contenido no vinculante. Y ello supone, a nuestro entender, en ltimo extremo, que el principio constitucional de coordinacin financiera, que justifica y da soporte a la funcin coordinadora del CPFF, slo permite atribuir competencias decisorias, esto es, nicamente permite adoptar las medidas necesarias y suficientes al efecto, al Estado; con lo que el CPFF se sita en una muy difcil posicin. Posicin que difiere de las existentes en el Derecho comparado para rganos de similar naturaleza, de modo que quizs sea posible imaginar, sin necesidad de costosas y siempre inciertas reformas constitucionales, vas de desarrollo alternativas para este tipo de rganos de coordinacin, que ejercen funciones indispensables para el correcto funcionamiento de un Estado compuesto con distintos niveles de Hacienda, en que siempre resultar necesaria alguna forma de relacin multilateral del Estado con el conjunto de las CC.AA.
20 Cfr. E. ALBERT ROVIRA, Relaciones entre Administraciones Pblicas, en J. LEGUINA VILLA y M. SNCHEZ MORN (dirs.), La nueva Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, Madrid, 1993, pg. 59, y J. TORNOS MAS, Las Conferencias Sectoriales, en Documentacin Administrativa, nm. 240, 1994, pg. 79.
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La idea medieval de nacin

Jos Antonio Souto Paz
Universidad Complutense de Madrid
SUMARIO: 1. INTRODUCCIN.2. LA TEORA MEDIEVAL DE LA COMUNIDAD POLTICA.3. POPULUSY NATO: UNA SNTESIS MEDIEVAL.4. NACIN Y SOBERANA. L A POLMICA MEDIEVAL SOBRE LA ECUACIN REX=1MPERATOR.5. NACIN Y RELIGIN: HACIA UNA IGLESIA NACIONAL.BIBLIOGRAFA.
1.
INTRODUCCIN
La ideologa nacionalista surge en Europa a finales del siglo XVIII y se desarrolla a lo largo del siglo XIX, conservando en la actualidad un protagonismo relevante en la doctrina y en la praxis poltica. La doctrina nacionalista sita a la nacin como presupuesto y fundamento necesario de la organizacin poltica; en sntesis, se podra decir que, para el nacionalismo, la humanidad se encuentra dividida en naciones, que las naciones se distinguen por ciertas caractersticas que pueden ser determinadas y que el nico tipo de gobierno legtimo es el autogobierno nacional1. El fundamento de este movimiento doctrinal habra que situarlo en el principio proclamado en la Declaracin de Derechos del Hombre y del Ciudadano: El principio de soberana reside esencialmente efi la nacin; ninguna corporacin ni individuo puede ejercer autoridad que no emane de ella expresamente. Es evidente que con esta declaracin se est rompiendo con la doctrina y la praxis del Estado absolutista, que haca residir la soberana en el rey. Esta inversin del titular de la soberana haca necesaria una precisin posterior: qu es la nacin? Esta pregunta flotara en los ambientes doctrinales durante todo el siglo XIX y dara lugar al ttulo de una publicacin de RENN, todava a finales del mismo siglo2.
1
KEDOURIE, 1988,
pg. 1
RENN, Qu es la nacin?, ed. esp., Madrid, 1987.
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Con anterioridad, sin embargo, SlEYS haba respondido a esta pregunta en los siguientes trminos: la nacin es un cuerpo de asociados que vive bajo una ley comn y estn representados por la misma legislatura, aadiendo que el tercer estado abraza, pues, todo lo que pertenece a la nacin y todo lo que no es el tercer estado no puede considerarse como formando parte de ella. Qu es el tercer estado? Todo3. La respuesta de SlEYS excluye cualquier posible identificacin con el conjunto de los estados, que integran los estamentos polticos del Antiguo Rgimen, y, mucho menos, con los estados privilegiados nobleza y clero, que durante aquel rgimen haban asumido el protagonismo y la direccin de los asuntos pblicos. El Abate apuesta por una opcin claramente democrtica y residencia la nacin en el tercer estado o estado llano, formado por espritus libres, iguales e independientes, que, aun siendo diferentes entre s, aparecen unidos por las necesidades comunes y por la voluntad de vivir en comn4 La posicin de SlEYS servir de fundamento al nacionalismo poltico o cvico que concibe la nacin como una empresa colectiva de sus miembros y que tiene sus races en la aquiescencia individual antes que en la identidad atribuible. Los portadores de la identidad nacional son instituciones, costumbres, recuerdos histricos y valores racionales seculares. No hay ningn mito relativo a la ascendencia en comn. El nacionalismo cvico se basa en una comunidad definida territorialmente y en una frontera social entre grupos que viven en el mismo territorio5. Precisamente, frente al humanismo universal que anim el espritu de la Ilustracin, el nacionalismo poltico intenta delimitar el conjunto de las naciones atribuyendo a cada nacin un espacio territorial, separado de las dems naciones por las fronteras naturales. As, el gran logro de la Revolucin Francesa, en este sentido, ser concluido por Napolen mediante la racionalizacin del territorio nacional, mediante una organizacin poltica y administrativa unificadora de la nacin6. A esta concepcin, apoyada y difundida por el racionalismo, se opone aquella otra surgida del romanticismo7, que busca las races de la identidad nacional en la lengua, la raza, las costumbres, la religin, etc., y que, en cuanto corriente doctrinal, se denomina nacionalismo cultralo tnico*. Esta posicin ideolgica residencia la identidad de la nacin en la etnia y, en consecuencia, se llega a afirmar que los derechos de la nacin no se de3
4 5 6
SIEYES, 1788 (ed. 1990), pg. 40.

CHATELET, 1992, pg. 86. KEATING, 1996, pg. 16. CHATELET, 1992, pg. 89.
7 B. CROCE advierte sobre una confusin frecuente y sobre la necesidad de realizar una oportuna distincin entre dos significados diversos del romanticismo: la distincin es entre romanticismo en su significado terico y especulativo, y romanticismo en el terreno prctico, sentimental y moral: que son dos cosas, para quien no quiera quedarse en la superficie y en las apariencias, diversas y hasta opuestas (pg. 35).
8
KEATING, 1996, pg.
13.
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rivan fundamentalmente de los ciudadanos que la integran, sino que se deducen del organismo vivo y eterno que es la nacin de base cultural9. El nacionalismo cultural o tnico, que tuvo un amplio desarrollo en Alemania10, pretende legitimar la soberana en la existencia de un grupo tnico; la identidad de un pueblo, derivada de la existencia de una etnia comn, justificara la existencia de una nacin, y sta y slo sta legitimara la existencia de un Estado soberano e independiente. Esta pretensin, sin embargo, queda deslegitimada por la propia experiencia histrica, pues existen Estados plurinacionales (al parecer, el 90% de Estados actuales) y naciones sin Estado. Slo una minora de Estados son representativos de una organizacin poltica basada en una nacin cultural, que corresponda con lo que se conoce como Estado-Nacin11. Como advierte KEDOURIE: LOS inventores de la doctrina (nacionalista) trataron de probar que las naciones son divisiones obvias y naturales de la raza humana apelando a la historia, la antropologa y la lingstica. Pero el intento fracasa puesto que, cualquiera que pueda ser la doctrina etnolgica o filosfica de moda, no hay razn convincente por la cual el hecho de que la gente hable el mismo idioma o pertenezca a la misma raza, slo por eso, habra de darle el derecho a disfrutar de un gobierno exclusivo... Lo que permanece en la doctrina es la afirmacin de que los hombres tienen derecho a aferrarse a lo que les diferencia de los dems, aunque estas diferencias puedan ser imaginarias o reales, importantes o no, y hacer de estas diferencias su primer principio poltico12. En definitiva, el nacionalismo poltico y el nacionalismo cultural o tnico no deberan ser dos doctrinas opuestas o antagnicas, sino ms bien complementarias. Las razones tnicas pueden ser un motivo no el nico que propicie la formacin de una voluntad colectiva que aspire a la consecucin del autogobierno; siempre que se tenga en cuenta que, tambin, pueden ser otros motivos distintos los que conformen esa voluntad de autodeterminacin. Porque, en realidad, lo que caracteriza al nacionalismo democrtico es la presencia de la libertad en un doble sentido: ad intra, garantizando la libertad e igualdad de todos y cada uno de sus miembros, y ad extra, como expresin de la autonoma e independencia del colectivo respecto a otros grupos polticos, que se expresa con el reconocimiento de la titularidad de la soberana. Esa bsqueda de la libertad hacia fuera constituye una de las empresas ms arduas y complejas a la que se han visto abocados muchos pueblos, que no han dudado en afrontar guerras y luchas para conseguirlo, as como a reivindicarlo a travs de argumentos y razones convincentes. Pero puede la nacin renunciar a esa soberana?13. Parece evidente que en el
y 10 11
Blas GUERRERO, 1997, pg. 338. KEDOURIE, 1988, pgs. 85 y ss. Blas GUERRERO, 1997, pg. 338.
Pg. 61. SlEYES parece oponerse a esa posibilidad, al afirmar que una nacin no puede decidir que ella no ser tal nacin (pgs. 108 y ss.).
13
12
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ejercicio de esa soberana podr limitarla o, incluso, renunciar a ella si, teniendo en cuenta otros intereses colectivos, decide fusionarse o integrarse en una organizacin poltica distinta o superior. Lo que tendr que conservar, en todo caso, es su derecho a recuperar su anterior soberana14. Todo ello revela que, en torno al concepto de nacin, se formula una doctrina, o mejor, doctrinas varias, que, amparndose en argumentos diversos, pretenden reivindicar la libertad de un colectivo o comunidad, que recibe la denominacin de nacin. El nacionalismo, por otra parte, hay que enmarcarlo en la dialctica universalismo-particularismo, que constituye una experiencia renovada y una ansiedad latente del ser humano, que se mueve entre la ciceroniana aspiracin del cives mundi y la entraable mirada a la patria, expresada en el renacentista amorpatriae, complementado con esa otra aspiracin antagnica que ora busca la unidad, ora aora la diversidad. El nacionalismo busca lo diverso, lo diferente, lo que puede ser constitutivo de una identidad diferenciada, que justifique su condicin de grupo autnomo, precisamente, por ser distinto. Comunidad, identidad, autonoma (libertad) son, pues, los tres rasgos definitorios de la nacin y los temas de especulacin de la doctrina nacionalista. Existe alguna relacin entre nacin y religin? Atendiendo a las seas de identidad nacional, se podra hablar todava hoy de un nacionalismo religioso? Basta leer la prensa diaria para advertir la presencia de grupos religiosos radicales que aspiran a imponer y con frecuencia lo consiguen una ideologa poltica de clara inspiracin religiosa, en la que las leyes religiosas se imponen como leyes civiles. Irn, Afganistn, Turqua, Argelia, Egipto, Israel, etc., son escenarios habituales de teocracias religiosas impuestas o de luchas de grupos religiosos fanticos, que buscan imponer por la fuerza una dictadura religiosa. La liberacin de los pases coloniales, por una parte, y de los regmenes comunistas, por otra, ha permitido el renacimiento de un nacionalismo religioso, surgido de la concurrencia, por una parte, de la decepcin sufrida por la imposibilidad de alcanzar el paraso terrenal, prometido, segn sus particulares versiones, por el liberalismo y por el comunismo, y, por otra parte, de la bsqueda, en su propio pasado, de los rasgos de su identidad nacional. El hallazgo en ese borroso pasado de religiones con vocacin teocrtica ha facilitado el surgimiento de grupos fundamentalistas y fanticos, que han potenciado la movilizacin ciega de los grupos y de las masas, fanatizados por un sentimiento de certeza absoluta, guiados por conductores visionarios, arropados en el calor inmediato de la contigidad fsica, lanzados a la conquista y al exterminio del oponente, visto invariablemente y sin paliativos bajo el prisma del enemigo15. Pero, tambin, el solar de la vieja Europa ha sido y es escenario de gue14
15
JELLINECK, 1911 (ed. 1970), pgs. 555 y ss.

GARCA PICAZO, 1997, pg. 460.
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rras polticas con un marcado acento de luchas religiosas: la guerra de los Balcanes16, el terrorismo del IRA, o las persecuciones de los musulmanes en Albania, son algunas manifestaciones actuales de este problema. Hasta aqu los datos de una doctrina la nacionalista y de una realidad poltica la nacin. A partir de aqu, y sin entrar en la polmica sobre la contemporaneidad o no de la ideologa nacionalista, pretendemos contrastar los datos bsicos, que identifican doctrinalmente el concepto nacin (comunidad, identidad, autonoma), con ciertos hechos que una experiencia histrica concreta, como es la medieval, nos aporta a propsito de la formacin doctrinal de unos conceptos polticos determinados: 1) Cul es la relacin entre el concepto democrtico de nacin (SlEYS) y la teora medieval de la comunidad poltica? 2) Existe alguna relacin entre la identidad nacional, en la versin moderna, y la asimilacin medieval de los conceptos clsicos de natio y populus? 3) Qu relacin existe entre la autonoma de la nacin, como expresin de la libertad colectiva, y las teoras medievales sobre la libertas Ecclesiae, que seran aplicadas, posteriormente, para liberar al regnutn de la iurisdictio imperial? 4) Existe alguna relacin entre el nacionalismo religioso actual y las relaciones medievales entre poltica y religin? 2. LA TEORA MEDIEVAL DE LA COMUNIDAD POLTICA
La doctrina poltica actual interpreta las formulaciones de Locke y Rousseau sobre la comunidad poltica como un redescubrimiento de la teora medieval. Engarzando la teora romana de la universitas y la concepcin aristotlica reelaborada por el iusnaturalismo escolstico17, la doctrina medieval mantiene la concepcin de que un pueblo constituye una comunidad poltica, organizada bajo su Derecho y capaz de ejercer, por intermedio de sus gobernantes, una autoridad pblica18 o, como dice JELLINECK, la teora romano-cannica de la Edad Media es la que por vez
16 Las denuncias recprocas de intolerancia religiosa presentadas ante las Naciones Unidas por las naciones que han sido parte en este conflicto y los correspondientes informes del organismo internacional son analizados por E. SOUTO GALVN, en El conflicto de los Balcanes (en prensa). 17 Entre otros autores, subraya esta vinculacin SABINE: A travs de Hooker, enlazaba Locke con la larga tradicin de pensamiento poltico medieval que llega hasta Santo Toms, en la que eran axiomticas la realidad de las restricciones morales al poder, la responsabilidad de los gobernantes para con las comunidades por ellos regidas y la subordinacin del gobierno al Derecho, y, ms adelante, aade: La tradicin medieval que llega a Locke a travs de Hooker, y los ideales constitucionales seguidos en el arreglo de 1688, sostenan que el gobierno especficamente el rey, pero no en menor medida el Parlamento y todos los rganos polticos es responsable ante el pueblo o la comunidad a los que rige; su poder est limitado a la vez por la ley moral, por las tradiciones y convenciones constitucionales inherentes a la historia del reino (pg. 386).
18
SABINE, 1993, pg. 169.
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primera, y valindose de ideas completamente extraas a las primitivas germanas, consider al pueblo como quien otorgaba a la persona del rey su representacin y por tanto consideraba el Derecho real como derivado del Derecho popular19. Esta vinculacin de las teoras modernas de la comunidad poltica con la doctrina medieval fue defendida ya por MARTNEZ MARINA en 1813.
En su Discurso sobre el origen de la Monarqua y sobre la naturaleza del Go-
bierno espaol define la nacin como el conjunto o cuerpo colectivo de todos los miembros del Estado, definicin que completa diciendo que el pueblo es la nacin misma y en quien reside la autoridad soberana20. MARTNEZ MARINA es un ilustrado y un profundo conocedor de la obra de SlEYS, con el que coincide, como se habr observado, en el concepto de nacin; pero es, tambin, un profundo conocedor del Derecho histrico espaol y, a la hora de buscar el fundamento doctrinal del nuevo concepto de nacin, disiente de la opinin generalizada, que lo vincula al contrato social de Rousseau, y se remite a la doctrina medieval y a la neoescolstica espaola de los siglos XVI y XVII. El pacto social dice no es obra de la filosofa ni invencin del ingenio humano, es tan antiguo como el mundo. La sociedad civil es efecto de un convenio, estriba en un contrato del mismo modo que la sociedad conyugal y la sociedad domstica. No me permite la naturaleza de este escrito recoger las pruebas y documentos que demuestran la verdad de este axioma poltico; mas todava no omitir el testimonio de un grande hombre y cuya autoridad a nadie puede ser sospechosa, la del prncipe de los telogos escolsticos, Santo Toms de Aquino, el cual en la Edad Media, poca muy remota de la del nacimiento de la nueva filosofa y como quinientos aos antes que el ciudadano de Ginebra publicase su clebre obra, establece el contrato social como el fundamento de la sociedad poltica, le da tanta fuerza que no duda asegurar que si el Prncipe abusase tirnicamente de la potestad regia y quebrantase el pacto, pudiera el pueblo, aun cuando se le hubiese antes sometido perpetuamente, refrenar y aun destruir su autoridad, disolver el gobierno y crear otro nuevo por la manera que lo hicieron los romanos cuando arrojando a Tarquino del trono proscribieron la monarqua y crearon el gobierno consular o la repblica21. El historiador espaol no se detiene en un planteamiento terico del problema, sino que, profundo conocedor de las instituciones polticas medievales, ilustra con ejemplos concretos la vigencia de aquellas doctrinas en la praxis poltica medieval: las grandes juntas del reyno afirma conocidas en lo antiguo con el nombre de Concilios, en el siglo XII con el de curias, y desde Fernando III con el de Cortes, y compuestas solamente de eclesisticos y barones o de las dos clases de nobleza y clero, recibieron
19 20 21
Pg. 2 3 9 . Pg. 183. Pgs. 102-103.
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nueva organizacin, la ms til y numerosa de la sociedad civil y a cuyo bien todo debe estar supeditado: el pueblo, cuerpo esencial y el ms respetable de la monarqua, de la qual los otros no son ms que unas dependencias y partes accesorias: el pueblo, que realmente es la nacin misma y en quien reside la autoridad soberana, fue llamado al augusto congreso, adquiri el derecho de voz y voto en las cortes de que haba estado privado, tuvo parte en las deliberaciones, y solo l formaba la representacin nacional: revolucin poltica que produxo los ms felices resultados y prepar la regeneracin de la monarqua. Castilla comenz en cierta manera a ser una nacin y a ocupar un lugar muy sealado entre las ms cultas y civilizadas22. Las afirmaciones de MARTNEZ MARINA, tanto en el plano doctrinal como en la praxis poltica, tienen un slido fundamento histrico, ratificado hoy por una abundante bibliografa. En efecto, se ha podido confirmar que es un rasgo distintivo de las teoras publicistas medievales el reconocimiento categrico, en todo grupo humano, de un derecho originario y activo de la colectividad23. El desarrollo doctrinal de esta idea se apoy en textos clsicos (platnicos, estoicos), ideas de la patrstica (la sociedad cristiana como corporacin de los participantes en el Cuerpo de Cristo), elementos germnicos (la Genossennschafi) y, muy especialmente, en la teora romano-cannica de la corporacin (universitas) y en la recepcin escolstica de la doctrina aristotlica. El trmino universitas traduce el concepto de una totalidad homognea ordenada bajo un principio de unidad, aplicable, por tanto, a toda forma de asociacin; se trata de una representacin de la colectividad, que tiende a comprender el principio de toda vida comunitaria24. Con esta expresin no se designa tan slo la comunidad social en general, sino que se aplica tambin a la comunidad poltica y civil. El trmino designa a una comunidad humana que posee un estatuto jurdico propio, lo que equivale a decir que se trata de una persona jurdica25; es decir, universitas designa al pueblo, el cual, en la medida en que forma una universitas, revela el Derecho, lo que quiere decir que, ms all del concepto de representacin popular, se est afirmando que el principio de autoridad est en el pueblo26. La recepcin de la filosofa aristotlica en el mundo occidental, a partir de 1260, dar un nuevo vigor a la teora de la universitas; al desarrollar los principios de la Poltica de Aristteles y buscar su compatibilidad con la doctrina de la corporacin, se definir la vida comunitaria mediante
22 Pgs. 132-133. A este propsito, A. CARLYLE afirma que el sistema representativo se desarroll en Espaa antes que en ningn otro pas de Europa y las Cortes se reunieron desde el siglo XIV hasta el XVI con ms frecuencia y ms actividad q u e en cualquier otro terrritorio europeo, con excepcin de Inglaterra (pg. 109). 23 GiERKE(ed. 1995), pg. 150.
24 25
M A I R E T , 1 9 7 8 , pg. 4 4 6 . M A I R E T , 1 9 7 8 , pg. 4 5 0 .
26
MlCHAUD-QUANTIN, pg. 2 9 .
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una nocin especfica de la unidad del cuerpo poltico, lo que permite que la ideologa de la universitas, informada ahora por la Revelacin, sirva para expresar una representacin adecuada de la sociedad poltica27. Como dice MAIRET, en la tradicin del pensamiento que hace del uno el principio de la totalidad, la universitas es una teora a la vez conservadora e innovadora. Conservadora porque perpeta esta tradicin, apropindose del tema de la unidad, e innovadora, porque nuestra idea muy "moderna" del cuerpo poltico no hubiera sido la que conocemos sin la actualizacin que le impone el pensamiento de los siglos XII y XIII28. El cuerpo poltico, nacido de la idea de la universitas, se refiere a un conjunto de individuos, a una colectividad a la que representa, pero con la que no se identifica. La universitas no es la suma de los miembros de la colectividad, sino una abstraccin, una realidad jurdica que no se corresponde con una realidad fsica. Los canonistas la designaron como una res incorporalis, realidad que no posee un cuerpo, lo que le permite tener un estatuto propio (persona jurdica), distinto de cada uno de los miembros que la componen. Aplicada esta concepcin a la ciencia poltica, resultar que el pueblo o la nacin, aunque se refiera a los ciudadanos, personas fsicas tangibles, no se identifica con cada uno de ellos, ni con la suma de todos ellos. La nacin es una res incorporalis, una abstraccin, que representa a la colectividad, sin identificarse con sus miembros. Por supuesto, esta realidad tampoco es el Estado, aunque se convertir en el soporte necesario para la construccin de la soberana. Mientras la
27 La sociedad cristiana y n o se reconoca otra autntica sociedad era concebida como la corporacin d e los participantes en el Cuerpo de Cristo, uniendo en s, p o r tanto, la naturaleza h u m a na con la divina y la existencia temporal con la intemporal. E n unas ocasiones, se le denominaba ecclesia, en el sentido amplio de la palabra, y, en otras, respiiblica christiana o christianitas o pueblo cristiano u otra denominacin anloga. Pero bajo cualquier denominacin se trataba de una sociedad orientada a la salvacin, orientacin cuya fuerza estructuradora penetraba en la tica general d e la sociedad y en la d e cada u n o d e los grupos q u e la componan. Se trataba, adems, de una sociedad sacramentalizada, puesto q u e se ingresaba en ella mediante el bautismo y se integraba permanentemente mediante la eucarista, d e m o d o q u e los n o bautizados o los excomulgados quedaban al margen d e ella (GARCA PELAYO [ed. 1991], pgs. 798-799). 28 Pg. 4 5 1 . Entonces a a d e el autor se percibe mejor el efecto en la historia del pensamiento poltico de la secuencia ideolgica constituida por la teora d e la universitas: gnero h u m a n o , Iglesia, nacin-pueblo que ms arriba hemos revelado. Ella introduce directamente el modelo d e U n o en el propio corazn de la filosofa moderna y de la sociedad civil. Sin la mediacin de la teora d e la universitas cabe suponer que el tema d e la unidad y de su vehculo metafrico, el cuerpo, n o hubieran sido colocados en el centro d e la reflexin poltica, en una problemtica q u e todava es la nuestra, la soberana; ... a raz de una laicizacin d e la doctrina del Cuerpo de Cristo (la Iglesia) se ha elaborado la nocin de sociedad civil, desarrollndose sta en el seno de la metfora del cuerpo. C o n lo cual conseguimos la siguiente serie conceptual, cuyo principio es el U N O : cuerpo mstico, sociedad, cuerpo poltico. Esta serie, que es un eco de la primera (humanidad, Iglesia, nacin) cobra, forma en la teora de la universitas en los siglos XII y XIII... Pero, esto mismo fortalece nuestra hiptesis: del m u n d o , obra de u n dios generoso, a las agrupaciones y colectividades distintas, el movimiento es claramente el d e una desacralizacin. Debemos por ello renunciar a referirnos a la laicizacin? En m o d o alguno. N o solamente los cuerpos estn formados con vista slo al sacerdocio, sino q u e es una institucin tanto ms profana y laica, que, m u y pronto, monopolizar la corporeidad, a saber, el Estado. A partir del siglo XIV, est claro que se sistematizar la poltica (pg. 453).
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universitas dice MAIRET designaba, mediante referencia a la Revelacin, la comunidad en su aspecto de organizacin temporal, por este aspecto de las cosas el ideal comunitario medieval, con tendencia a lo sacro, iba a transformarse en su contrario. Al igual que la sociedad era en la Edad Media la forma temporal de la universitas y era una forma entre otras ser igualmente el verdadero soporte de poder profano durante la soberana. El mundo moderno no es, como lo quera la universitas, un mundo creado por Dios y ordenado por l, es un mundo sumamente profano, administrado por el poder del Estado: por la universitas la sociedad cristiana da nacimiento a la sociedad civil29.
3.
POPULUS Y NATO: UNA SNTESIS MEDIEVAL
La comunidad poltica, segn la doctrina medieval, se identifica por la presencia del principio de unidad. La diferencia entre un colectivo constituido en comunidad poltica y un colectivo convertido en multitud informe, dispersa y desunida radica en que el primero est regido por el principio de unidad y el otro carece de l. La importancia de este elemento en la constitucin de una comunidad poltica requiere dar un paso ms y determinar qu es lo que causa esa unidad. Para unos, esta unidad viene determinada por la voluntad de los hombres de vivir juntos y constiuir esa comunidad; para otros, en cambio, esa unidad viene dada por la existencia de unos sentimientos comunes (lengua, raza, religin, costumbres, etc.), que permiten identificar a ese grupo y diferenciarlo de los dems. A partir del siglo XIX, como hemos visto anteriormente, la primera postura encontrar acogida en la doctrina racionalista, mientras que la segunda tendr un fecundo desarrollo al amparo del romanticismo. Los seguidores de la primera postura se niegan a reconocer la existencia de verdaderas naciones, y de un verdadero sentimiento nacional, antes de finales del siglo XVIII, anclados en la idea de que, con anterioridad, el pueblo ha carecido de libertad poltica para lograr su propia autodeterminacin como grupo. Desde la segunda postura, las cosas se ven de otra manera, ya que los rasgos identificadores de la nacin, especialmente la lengua o la etnia, permitiran determinar la existencia de naciones en Europa desde principios de la Edad Media. Con razn advierte GUENEE que: Parece que los historiadores hayan sucumbido a dos pecados principales; el anacronismo y la generalizacin abusiva. Casi todos adoptan aquella definicin de nacin que responda a las condiciones de una poca y de un pas y, despus, aplicarn esa definicin nica a otras pocas y a otros lugares. Ahora bien, lo esencial es que para Europa no hubo un nico sentimiento nacional, de naturaleza uniforme y cuya aparicin podra inves2y
Pg. 456.
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tigarse con toda tranquilidad: hubo una serie de sentimientos nacionales con fuerzas y composicin diferentes30. Sin entrar en esta polmica, nos parece oportuno recordar que en la Edad Media se haba generalizado la nomenclatura difundida por San Isidoro, que distingua populus y nato. Populus es un grupo humano polticamente organizado; mientras que nato es un grupo humano que tiene un origen comn, una raza. La evolucin de este concepto lo acabar vinculando con un territorio, con el lugar de nacimiento, de tal manera que nacin significar el origen o procedencia de una persona. Este significado se encuentra ya en la organizacin de las Universidades medievales, que dividen a sus estudiantes por nationes, y, tal vez, como consecuencia de esta agrupacin, el nombre de la nacin de origen se convertir en el apelativo personal de muchos legistas y canonistas31. Este reflejo del lugar de nacimiento, como nexo o vnculo de unin de quienes tienen la misma procedencia, se va a intensificar con la recuperacin de la idea clsica de patria, revestida ahora de un significado cristiano, que permite establecer un paralelismo entre la exhortacin a morir por Dios (lema de las Cruzadas) y la llamada a morir por la patria, con lo que la expresin pro patria mori alcanzar un significado poltico especialmente intenso en el perodo bajomedieval. Pero qu es la patria? La concepcin universalista de la Cristiandad altomedieval situar la patria en el Paraso, mientras que para el cristiano bajomedieval la patria tendr un significado ms prximo y temporal: la tierra en que vive. El pas de un cristiano de la alta Edad Media era el paraso. El pas de Gerberto era el Imperio. El pas del Arzobispo de Reims, en 1297, era esa tierra32. La misma palabra tierra nos dir MARAVALL pasa a designar (en nuestra baja Edad Media) el mbito concreto y caracterizado en que se asienta un poder poltico y la comunidad a la que pertenece33. En este descubrimiento se encuentra el origen de una nueva relacin poltica, entre el titular del poder y los miembros de la comunidad, denominada naturaleza^. Esta relacin no se circunscribe a una relacin con el poder, sino que revela, tambin, la relacin o vnculo con la nacin35.
30 Pg. 230. E l autor explcita su pensamiento con los siguientes ejemplos: ... en el nacimiento del sentimiento nacional francs fue primordial u n hecho poltico y la existencia de un reino y de un rey. E n la formacin del sentimiento nacional alemn, fue la lengua la q u e desempe un papel esencial. El sentimiento nacional italiano, por su parte, deba m u c h o al recuerdo de Roma y su base, p o r tanto, era histrica. 31 Podemos recordar, entre otros, a Juan Teutonicus, Ricardo y Alano Anglicus, Juan Galensis, Lorenzo, Vicente y Pedro Hispanus, todos ellos de los siglos XII y xill. 32 G U E N E E (ed. 1985), pg. 6 2 ; tambin T O U C H A R D (ed. 1990), pg. 179.
33
34
MARAVALL (ed. 1997), pg. 3 6 0 .

P R E Z C O L L A D O S ( 1 9 9 3 ) , pg. 17.
El concepto de naturaleza q u e pretendo perfilar dice PREZ COLLADOS tendr q u e ver, como se viene diciendo, cuando menos con formas polticas preestatales... Por todo lo q u e llevamos afirmado es posible concluir que el concepto de naturaleza se halla integrado por un doble vnculo, un vnculo con la nacin y un vnculo con el Estado (pg. 18).
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En cualquier caso, es oportuno recordar que constituye una innovacin medieval la relevancia del ius sol, lugar de nacimiento, que junto con el ius sanguinis, procedente del Derecho romano, determinarn los criterios de vinculacin material o de residencia. Su procedencia en opinin de F. DE CASTRO entronca levemente con el fenmeno de la adscripcin de los muncipes a la tierra en el Bajo Imperio y, sobre todo, con el Derecho feudal, para el que los nacidos en un territorio quedaban sometidos (subiecti) al seor de la tierra (dominus terrae) en calidad de accesin o fruto de la misma tierra. La institucin de la idea de seoro por las concepciones absolutistas de las monarquas modernas configurar el ius sol como el criterio de vinculacin de los nacidos en un espacio geogrfico nacional al poder del rey como soberano36. La confluencia de las nociones nato, patria, tierra, como expresin de realidades vitales y sentimientos compartidos por la poblacin, dar lugar a que, en la segunda mitad del siglo XIII, los habitantes del territorio de Lieja adquieran conciencia de formar una unidad poltica, donde se desarrollan unas instituciones comunes: en el mismo momento comenzaron a hablar del pas de Lieja37. Esta significacin de la tierra, como marco o escenario de relevancia poltico-jurdica, constituye una novedad en las relaciones de poder, harto complejas en la Edad Media, y prefiguran el carcter esencial del territorio en la organizacin poltica moderna. Ciertamente, el territorio no es todava, en aquel momento, el espacio fsico que delimita el mbito del poder, pues no existe una correspondencia exacta entre los grupos territoriales y el espacio fsico del poder. Tomando como referencia Espaa, y como consecuencia del complejo rgimen seorial que todava sobrevive en la Pennsula, durante los siglos XIV y XV, ha podido advertir MARAVALL que los grupos territoriales no se forman en relacin con un poder propio y exclusivo, cuya accin se ejerza sobre cada uno de ellos. En los espacios que, en cada caso, rigen nuestros prncipes medievales, cuajan no uno, sino varios de esos grupos, de tal manera que cada rey es seor natural de diferentes grupos o pueblos, los cuales no se distinguen entre s por tener reyes diferentes, sino que su peculiaridad se desenvuelve autnomamente respecto a la distintas esferas de poder38. Este desajuste entre los grupos humanos y el mbito del poder evidencia que la formacin del grupo territorial se ha realizado no tanto por el impulso del poder como por la existencia de elementos de conformacin interna (lengua, costumbres, historia comn, territorio...), que prefiguran la conversin de un grupo en nacin. Precisamente, refirindose a este proceso en Espaa, MARAVALL precisa que existe un proceso de consolidacin de ciertos ncleos de mayor extensin, en el interior de los cuales,
36
37
Pg. 3 7 4 .
TOUCHARD (ed. 1990), pg. 179; G U E N E E (ed. 1985), pg. 6 2 .
38
Pg. 3 6 5 .
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a su vez, se configuran grupos humanos designados por un tnico comn. Algunos de ellos vienen de la tradicin pre-islmica astures, gallegos, pamploneses y se han conservado en todo momento; otros son posteriores al comienzo de la Reconquista castellanos, aragoneses, catalanes39.
4.
NACIN Y SOBERANA. LA POLMICA MEDIEVAL SOBRE LA ECUACIN REX=IMPERATOR
La tensin universalismo-particularismo se plasma en el orden poltico medieval en el antagonismo imperio-reino. El imperio retiene el monopolio de la iurisdictio, que ejerce con carcter universal y se extiende, incluso, al mbito espiritual, entrando en confrontacin frecuente con el papa. Despus de un perodo de preparacin doctrinal contra estas pretensiones imperiales, en la que destacan los escritos de Humberto de Silva Cndida, Gregorio VII reclama la libertas Ecclesiae, con argumentos y con hechos, defendiendo la autonoma de lo espiritual respecto al poder temporal. Las razones invocadas, entonces, para liberar a la Iglesia del dominio del imperio sern utilizadas, ms tarde, con el apoyo de la propia Iglesia, para facilitar la liberacin de los reinos; la elaboracin por parte de la canonstica medieval de la teora de la iurisdictio divisa y la consagracin de la frmula rex, imperator in regno suo, constituyen, en opinin de la doctrina actual, los orgenes del concepto moderno de soberana40. La gnesis de este movimiento de liberacin medieval, que ha sido calificado como la primera revolucin europea41, tendr como escenario la guerra de las investiduras, donde el papa Gregorio VII y el emperador Enrique IV mantendrn un fuerte enfrentamiento, en el que, a lo largo del mes de febrero de 1076, van a tener lugar dos hechos de notable importancia: el papa excomulgar al emperador y el emperador depondr al papa de la silla de Pedro. Ms all de los hechos concretos que acompaaron esta polmica, nos interesa aqu resear las razones y argumentos alegados por el partido de la libertas para justificar la autonoma de la Iglesia frente al imperio. Tomando como eje central los principios establecidos por el papa Gregorio VII en el Dictatus Papae (1075), los partidarios de la libertas elaborarn una doctrina que, en sntesis, se puede condensar en los siguientes puntos42:
39 40
Pg. 3 6 4 . Adems de CALASSO y MOCHI ONORY, confirman esta tesis, entre otros, GlERKE (pgs. 150 y
ss.), BLACK (pg. 166), CASSIRER (pg. 116).

41 ROSENTOCK, Die europaischen Revolutionem, Jena, 1931, pg. 11. Sostiene q u e el ms antiguo revolucionario de Europa es el papa (citado por GARCA PELAYO, pg. 877). 42 Seguimos aqu el resumen de esta doctrina realizado por GARCA PELAYO (pg. 880).
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a) La Iglesia es una corporacin nica, compuesta de ordenados y de no ordenados, de clrigos y de laicos, de sacerdotes y de pueblo, pues no slo necesita de quien siembre la palabra, entone cantos y distribuya sacramentos, sino de gobernantes, de soldados, de mercaderes y de artesanos que la defiendan y la sustenten. Su espacio incluye al del imperio, pues donde imper Augusto imper Cristo, e incluso lo rebasa, ya que la ley apostlica se extiende a espacios jams alcanzados por la ley romana. Integra la institucin del imperio, puesto que Constantino lo don o restituy a Silvestre y puesto que, por acto eclesistico, el Imperio fue restaurado en Occidente y trasladado primero a los francos y ms tarde a los germanos. E integra no menos a los reinos particulares, integracin a la que Gregorio VII trata de dar carcter jurdico vinculndolos a San Pedro por relaciones de naturaleza feudal o semifeudal. b) Pero no hay corpus si los miembros componentes no guardan entre s el debido orden y jerarqua, derivados de la sustancia misma del cuerpo, es decir, de la Iglesia, y de las funciones que debe realizar cada uno de ellos a fin de cumplir los fines conjuntos. El gobierno de la Iglesia no slo es un derecho, sino un deber irrenunciable, pues quien es responsable de la funcin que lleva a los fines a los que sirve una sociedad ha de tener los poderes y los derechos adecuados a ello. c) Ha de tener, por tanto, la libertas necesaria para el cumplimiento de su ministerio, lo que implica no slo la liberacin del poder laico, sino tambin la facultad de dirigirlo en la medida necesaria al cumplimiento de los fines salvadores. d) La iustitia, que da a cada uno su lugar, exige, pues, la subordinacin de los laicos a los sacerdotes, la resistencia a ello es superbia y, como la iniustitia es la antesala del ius, la soberbia se transforma en inoboedientia. e) Los gobernantes son ciertamente ministros de la Iglesia, pero siendo el papa cabeza de la Iglesia le corresponde juzgar la idoneidad de la persona para cumplir su cometido, le corresponde frente al rey soberbio, es decir, que niega la humilitas y desconoce la iustitia, la facultad de excomunin, y frente al rey desobediente, que desconoce el ius, la facultad de destitucin, teniendo frente a la resistencia el derecho y el deber de la reprensin, llamando en su auxilio a los medios propios de coaccin poltica. Esta doctrina es, ciertamente, una teora teocrtica, que inaugurar una nueva etapa en las relaciones poder temporal-poder espiritual y que se conocer con el nombre de hierocratismo. No se limita a defender la liberacin del orden espiritual respecto al poder temporal, sino que lo somete, dejndolo sin autonoma. Precisamente, la fundamentacin de esta autonoma ser proporcionada, ms tarde, por Santo Toms de Aquino, quien, siguiendo la doctrina aristotlica, basar el origen de la sociedad poltica en la naturaleza, desvinculndola del orden sobrenatural, y residencindolo, finalmente, en el contrato social43. La doctrina gregoriana propiciar,
43
GlERKE(ed. 1991) pg. 242.
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as, por reaccin, el retorno del dualismo y el nacimiento del naturalismo poltico44. La doctrina gregoriana, por otra parte, adems de defender la libertas Ecclesiae frente al imperio, va a favorecer el proceso de nacionalizacin en Europa, aplicando a los reinos, en su dialctica con el imperio, la teora de la libertas, que implica, en este caso, abrir una va a su independencia respecto al imperio y, al mismo tiempo, el reconocimiento de la primaca espiritual del papa y de las consiguientes injerencias del poder eclesistico en el mbito temporal, que ya haban estado presentes en su polmica con el emperador. La nueva poltica pontificia va a hacer mella entre los canonistas contemporneos y posteriores a Gregorio VII, que comenzaron a prestar especial atencin al mundo particularista europeo y a atribuir a los entes polticos que lo integraban una relevante autonoma poltica45. Los papas que sucedieron a Gregorio VII, y muy especialmente Inocencio III, siguieron, a su vez, la poltica de fomento del nacionalismo europeo, apoyndose en la creciente crisis del imperio y en las funciones supranacionales, que haba ido asumiendo, entre las que destacaba la de juez de orden y de paz. Por su parte, los canonistas, atentos a la poltica pontificia y a la realidad poltica de los reinos, compleja y variada, nutran de argumentos jurdicos a esta nueva orientacin poltica, elaborando las bases de un nuevo Derecho pblico, en el que estaban presentes las exigencias del espritu nacionalista europeo y los programas polticos de las monarquas4 . Entre los canonistas que participaron en la elaboracin de las bases doctrinales de la independencia de los reinos destaca Lorenzo Hispano, cuyas aportaciones resultarn decisivas en la construccin doctrinal de la independencia de los reinos. Conocedor de las instituciones polticas y de las leyes de su patria, Lorenzo, al igual que Juan de Gales, el ingls Alano o Juan el Teutnico, contribuy decisivamente a integrar la experiencia poltica y jurdica de los reinos en la teora iuspublicista que se estaba elaborando. Partiendo de la situacin concreta de cada uno de ellos, el canonista espaol clasific a los reinos de acuerdo con las siguientes categoras: a) los creados por el emperador; b) los que han adquirido la jurisdiccin temporal de manos del papa; c) los que mantenan una relacin feudal o cuasi feudal con el patrimonio de San Pedro; d) aquellos en los que rex qui
nulli subest, es decir, rex superiorem in temporalibus non recognocens.
44
GARCA PELAYO (ed. 1991), pgs. 895 y 9 0 1 .
MOCHI ONORY, 1951, pg. 8 2 . El autor cita, entre los canonistas q u e se ocuparon de esta nueva orientacin poltica, a Paucapalea (el primer comentarista del Decreto de Graciano), a Rolando Bandinelli (que atribuir al monarca la condicin de arbitro de la guerra y de la paz, titular de la potestasgladit), al maestro Ruffino (utilizando la distincin entre auctoritas ypotestas, reconocer una autoridad imperial, con una cierta superioridad y alta soberana, que se traducir en una relacin de amicitia con los reinos, mientras que al monarca le atribuir la potestas de gobernar y administrar), a Stefano Tornacense (a quien se atribuye la autora de la la expresin rex, in regno suo, vel eumdem vocat regem et imperatorem).
4?
45
MOCHI ONORY, 1951, pg. 232.
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Las cuestiones debatidas eran las siguientes: la vigencia del Derecho romano en estos reinos; la potestad de los barones de deponer al propio monarca y, por ltimo, los derechos fiscales del rey. Vicente se centr en el estudio de los ordenamientos particulares y en la interpretacin de la frmula rex qui nulli subest, que se haba convertido en el eje cardinal de la nueva especulacin jurdica. El canonista espaol concluir sus reflexiones afirmando que las leyes romanas tendrn plena vigencia en aquellos pueblos que estn bajo el imperio, mientras que aquellos otros liberados de la sujecin imperial (como Francia y Espaa) pueden crear libremente su propio Derecho: quaelibet regio potest sibi imponere legen1. La propuesta de Lorenzo resuelve un problema jurdico fundamental en aquel tiempo: quin puede crear leyes? La doctrina comn limitaba ese poder al emperador, pero este principio ya se haba quebrado con la reivindicacin de esa potestad, formulada en el Dictatus Papae por Gregorio VII, a favor del sumo pontfice. Con la solucin aportada por Lorenzo se rompe el monopolio legislativo del emperador y se reconoce la autonoma y suficiencia normativa de los reinos y el consiguiente pluralismo de ordenamientos nacionales. Este reconocimiento se completa con la atribucin al rey de los derechos fiscales dentro de su reino: regnum quod est
fiscus.
Reconocido este principio, Lorenzo Hispano todava se plantear dos cuestiones ms. La primera se refiere a la titularidad del poder: dnde reside ese poder, en el reino o en el rey? Utilizando la teora de la universitas, concibe al pueblo como un corpus (universitaspopuli, universitas civium) y le reconoce la potestad de crear leyes, pues si esta jurisdiccin ha sido trasladada del pueblo al prncipe y se la puede retirar, quiere decir que el pueblo retiene esa potestad48. La potestad del rey, ejercida en nombre del pueblo, tiene un lmite territorial. Afronta, as, el canonista espaol, la ltima cuestin anunciada, relativa al mbito del poder del rey y la funcin del territorio. Las facultades del rey, comprendidas en la expresin rex in regno suo, se ejercen en el territorio del reino, donde rex ibi dicitur imperator; en este mbito territorial, propio del reino, se le reconoce al rey la independencia y soberana, ya que, en un mismo territorio, no pueden existir dos jurisdicciones iguales49. Esta doctrina va a tener amplia difusin en el mbito jurdico, de tal manera que el rex, imperator in regno suo fue considerado como superiorem
47 Qtiaelibet regio potest sibi imponere legem et ita Francigene et Hispania non obligantur Romanis legibus (la cita es de G u i d o Di BAISIO, que realiza una sntesis del pensamiento de Lorenzo Hispano, en Rosarium, 228). 48 Set dic quodpopulus bene debet hoc facer, cum populus iurisdictionem, licet in imperatorem trasluterit,- tamen et sibi retinuit, unde et populus ad hoc tenetur (Glosa al c. 11, C XXIII, q. 3). 4y Lorenzo Hispano cerrar esta polmica con una interpretacin original de la Decretal Per Venerabilem, de Inocencio III: quum rex ipse superiorem in temporalibus minime recognoscat: De Facto, JO. Inmo de Iure, S. de Iudit. Novit. Apoyndose en la Decretal Novit, afirma que esa independencia es defacto y, tambin, de iure.
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in temporalibus non recognoscens, de tal manera que para hacer efectiva la independencia de un reino slo era necesario probar que estaba exemptus ab imperatore^. Un siglo despus esta doctrina va a recibir la confirmacin oficial por medio de la Decretal Cura Pastoralis, de Clemente V, en 1313. El rey Roberto de Sicilia haba sido juzgado en rebelda por el tribunal imperial de Pisa, bajo la acusacin de alta traicin contra la persona del emperador por haber incitado a los toscanos y lombardos contra l, haber firmado tratados de mutua ayuda con los dirigentes rebeldes y haber expulsado a la administracin germana imperial al norte de Italia, siendo condenado por crimen de lesa majestad. Tras el relato de estos hechos, la cuestin sometida al juicio del papa era la siguiente: es competente el emperador para juzgar al rey de Sicilia? El papa responde que el rey es soberano y, por tanto, no puede ser citado ante el tribunal de otro rey, ni del emperador, puesto que no era subdito suyo. Aplicando al caso el carcter territorial de la competencia judicial, la Decretal consagra el principio de la soberana territorial y niega la universalidad del poder del emperador, ya que, segn el Decreto, el emperador no ejerce ms que un poder territorialmente limitado51. Por consiguiente, el rey no puede ser emplazado por nadie, puesto que residiendo en su propio reino, donde tiene su domicilio ordinario, nadie ni siquiera el emperador tiene competencia (soberana) sobre el rey dentro de su territorio. El desarrollo ideolgico y legal dir ULLMANN a caballo entre los siglos XIII y XIV marc el nacimiento del concepto de soberana del Estado, es decir, de la competencia propia y exclusiva del Estado para hacer "lo que le gustara". El desarrollo del pensamiento en el terreno de los asuntos pblicos se corresponda con el de la esfera de lo individual, y en ambos tena lugar un proceso de atomizacin52. El apoyo recibido por los reinos, por parte del papa y de la doctrina cannica, en su lucha por la independencia del imperio no va a ser un obstculo para que, en su momento, eliminen cualquier signo de sumisin respecto a la Iglesia y, yendo ms lejos, pongan las bases para la absorcin de la Iglesia por parte del Estado, tal como ocurrir en los siglos XVI y XVII. Entre los publicistas medievales nos recuerda GlERKE hubo uno que os proyectar un sistema, desarrollado hasta sus ltimas consecuencias, en el que la Iglesia tan slo era una institucin estatal, los bienes de la Iglesia bienes del Estado, el oficio espiritual oficio del Estado, el gobierno de la Iglesia parte del gobierno del Estado, y la comunidad eclesistica, idntica a la asamblea poltica de los ciudadanos. Se trata de Marsilio de Padua53.
50
M O C H I O N O R Y , 1 9 5 1 , pg. 2 8 8 .
51
U L L M A N N (ed. 1992), pg. 189.
52 53
Pg. 189 Pg. 2 5 0
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5.
NACIN Y RELIGIN: HACIA UNA IGLESIA NACIONAL
La unidad religiosa de la comunidad poltica no es una novedad medieval. Su antecedente inmediato, en nuestra rea cultural, lo encontramos ya en el mundo clsico. En la ciudad griega la religin es un asunto de todos, discutiendo y decidiendo todas las cuestiones relativas a la vida religiosa de la polis en la asamblea popular o en el consejo de la ciudad. Los ciudadanos no tienen libertad para elegir a sus dioses; tienen la obligacin de celebrar los cultos de la ciudad en que nacen y la infraccin de un precepto religioso no es slo un pecado de impiedad, sino, tambin, un crimen cvico sancionado con las ms graves penas54. La religin romana, por su parte, haba nacido y se haba desarrollado en ntima unin con la ciudad, con todo el sistema romano, y no era otra cosa que el reflejo piadoso de la asociacin ciudadana55. Los diferentes regmenes polticos se apoyaron en la religin religin oficial convirtindola en institucin poltica56. Sin embargo, como tal institucin poltica, era lo suficientemente flexible como para admitir la presencia y permitir la coexistencia con otros cultos, cuyos dioses, en ocasiones, acababan incorporndose, incluso, al elenco de los dioses romanos. No era extrao, tampoco, que personalidades relevantes de la vida poltica profesasen en privado una religin ajena a la oficial, siempre y cuando continuaran ofreciendo sacrificios a los dioses romanos. El lmite a la tolerancia religiosa se situaba, precisamente, en la dimensin poltica del culto, de tal manera que tales prcticas religiosas constituan un deber pblico y su incumplimiento poda ser objeto de sanciones. Las fronteras de la tolerancia religiosa romana se van a advertir claramente en la actitud del imperio respecto a la nueva religin cristiana. Sin duda ello se deba dice CROIX a que los cristianos eran "ateos" recalcitrantes, que rechazaban y menospreciaban todas las formas de la religin greco-romana y se negaban a tomar parte en el culto pagano, actitud que pona en peligro \zpax deorum, las buenas relaciones de los dioses con los hombres, y amenazaba con provocar la ira de aqullos contra toda la sociedad, siendo as que la prosperidad del Estado dependa del favor dispensado por las divinidades57. La religin es un instrumento poltico, que garantiza la paz de los dioses, por lo que es necesario que el imperio cuente con una religin propia. Esto permite explicar que una religin perseguida, como era el cristianismo, se convierta de inmediato en la religin oficial del imperio. En reali54
55
M A R T N E Z - P I N N A , 1 9 9 3 , pgs. 2 9 7 y ss.
MOMMSEN, pg. 214.
5 La religin del Estado romano-helnico y la filosofa oficial del prtico, indisolublemente unida con ella, constituan para todo gobierno, oligarqua, democracia o monarqua, un instrumento cmodo y, ms que cmodo, indispensable. Construir de nuevo el Estado sin el elemento religioso habra sido cosa tan impracticable como inventar una religin nueva que reemplazara al antiguo culto, tan apropiado a la vieja Roma (MOMMSEN, pg. 1075). 57 Pg. 345.
fi
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dad, se trataba simplemente de sustituir una religin por otra con la finalidad de garantizar la proteccin divina. Por esta razn, no existe un cambio sustancial en la poltica seguida por los emperadores cristianos respecto a sus predecesores. La religin cristiana queda bajo la dependencia del emperador cesaropapismo, conserva su condicin de institucin poltica y la disidencia religiosa es perseguida como un delito pblico. Hasta finales del siglo IV, los herejes pueden ser castigados con el exilio, la crcel, la confiscacin de sus bienes, la infamia. Despus de Graciano y Teodosio, el cristianismo convertido ya en religin oficial del imperio, se considera a los herejes como culpables del delito de lesa majestad, por faltar a los deberes religiosos de los ciudadanos. Asimismo, la ley de 470 permite ya aplicarles la pena de muerte. Desde el 387, una Constitucin de Diodeciano les condenaba al fuego. La poltica imperial de los siglos IV y V es, pues, decisiva. Con todo, no explica por s misma la intolerancia medieval. Pero al menos le ha preparado el camino58. La desaparicin del Imperio romano en Occidente va a permitir a la Iglesia poner en prctica las ideas elaboradas por los autores cristianos sobre las relaciones entre poltica y religin. Tomando como referencia lo que se ha dado en llamar el agustinismo polticos59, se produce una importante inversin del orden de los elementos que integran el problema. La religin deja de ser una parte o instrumento de la poltica institucin poltica para convertirse en el nico y verdadero fundamento de la comunidad humana, de la que formar parte, como un elemento subordinado, el orden poltico. Consecuencia de la absorcin del orden natural por el orden sobrenatural fue la afirmacin de que, desde Cristo, la nica forma verdadera de comunidad humana es la Iglesia, es decir, la manifestacin o figura terrenal del reino de Dios, de manera que una comunidad poltica al margen de la Iglesia carece de derecho a la existencia. No hay, pues, para decirlo con expresin de ARQUILLIRE, un derecho natural del Estado y, por consiguiente, no cabe hablar de una dominacin del Estado por la Iglesia, sino de una integracin del orden poltico en la Iglesia nica, compuesta por todos los cristianos, clrigos y laicos, no concebidos como sociedades o entidades diversas sino como rdenes distintos de una misma y nica sociedad. Bajo estos supuestos se consolida la concepcin ministerial del poder poltico iniciada por San Pedro y San Pablo, segn la cual el poder es ejercido como un ministerium de Dios, y que ahora se precisa en el sentido de que es un officium de la Iglesia y no un beneficio de su portador. Pero el servicio a la Iglesia es el servicio al reino de Dios. As, segn San Gregorio Magno, Dios ha dado poder al gobernante sobre los dems a fin de que abra a stos la va del cielo, de modo que el reino terrestre est al servicio del celeste60.
58
59 60
LECLER (ed. 1969), pgs. 88-89.

ARQUILLIERE, pg. 133. GARCA PELAYO (ed. 1991), pg. 7 7 1 .
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La dea medieval de nacin
Con este planteamiento doctrinal la cuestin de la unidad poltica y religiosa constituye una obviedad, pues, al superar el dualismo de la sociedad poltica y de la sociedad religiosa, se va a conformar una nica sociedad, compuesta por varios rdenes, siendo uno de ellos el poltico. En este contexto, la funcin del reino ser consolidar y proteger por medios polticos la expresin del reino de Dios en la Tierra, lo que implica: a) la realizacin de un orden de paz y de justicia que refleje la paz y la justicia divinas; b) defender y dilatar la expresin constitucional del reino de Dios en
la Tierra, usando del temor frente a los que amenazan su unidad o impiden su expansin**1.
El poder poltico tiene, en este caso, una funcin muy evidente. Utilizar la coaccin fsica contra quienes perturban la unidad de la comunidad cristiana (herejes y cismticos) y contra los que impiden su expansin (los paganos). Una amenaza interior, caracterizada como traicin, contra la cual se crear un instrumento adecuado para su lucha y persecucin (la Inquisicin) y se aplicarn a los culpables las penas ms graves, incluida la pena de muerte; y una amenaza exterior, constituida por los enemigos de la fe cristiana, contra la que se utilizar, en su caso, la guerra (las Cruzadas). Esta actitud es cristiana? Aunque inicialmente se critic la actitud de los emperadores cristianos persiguiendo y condenando a los herejes, los grandes obispos acabaron admitiendo, sin titubear, las intervenciones del Estado62. Una sntesis de esta evolucin la podemos encontrar en San Agustn, quien, en principio, haba rechazado la violencia como instrumento para la conversin de los no creyentes: credere non potest homo nisi volens^. Ms tarde, sin embargo, apoyndose en una particular interpretacin del compelle intrare de la parbola de los invitados, cambia de parecer y defiende la violencia como instrumento eficaz de conversin. Hay una violencia buena, lo mismo que hay una violencia justa: hay una persecucin injusta, la que los impos hacen a la Iglesia de Cristo; y hay una persecucin justa, la que las iglesias de Cristo hacen a los impos..., la Iglesia persigue por amor y los impos por crueldad64. Esta postura resume de manera suficiente el pensamiento cristiano de la poca. Admitida la violencia como instrumento idneo para actuar contra los herejes y confiado su ejercicio al brazo secular, la disidencia va a ser perseguida por el poder poltico65. La unidad de la sociedad cristiana, que no admite la disidencia religiosa ni en el plano espiritual ni en el plano temporal; el recurso al brazo secular, con el consiguiente reconocimiento al poder poltico de una cierta competencia para juzgar y conde61
62
Ibdem.
LECLER (ed. 1969), pg. 96.
In Ioannem, XXVI, n. 2; P.L., XXXV, 1607. Ep. 185, II; P.L. XXXIII, 797. 6 ' Caes bajo el peso de la ley quien se aparte de la fe catlica, aunque no sea ms que en un artculo (Constitucin Inconsutilem tunicam, del emperador Federico II).
M
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nar delitos religiosos, y la intolerancia, declarada doctrinalmente y aplicada en la prctica, van a poner las bases de un modelo poltico, que va a tener su plasmacin real en los albores de la Edad Moderna. A esta doctrina, elaborada a lo largo de la Edad Media, hay que aadir una circunstancia peculiar, nacida y desarrollada en la baja Edad Media y que va a perfilar el encuentro entre comunidad poltica y religin nacin y religin en un escenario delimitado territorialmente. Ciertamente, la idea de cristiandad va unida a la idea de universalidad. Los pueblos cristianos profesan una misma fe, una doctrina universal que no conoce fronteras lingsticas, culturales o territoriales. Este carcter universal permita pensar que el proceso nacionalista, que germina en Europa durante la baja Edad Media, no iba a contar con el apoyo de una religin caracterizada por su decidida vocacin universal. Se haca difcil pensar, por tanto, que las naciones, que pretendan emerger durante ese perodo histrico, pudiesen incluir, entre sus rasgos de identidad nacional y como elemento diferenciador, una propia religin. Esta dificultad, sin embargo, fue superada, con indudable xito y con un alarde imaginativo digno de ser resaltado, con la creacin y fomento de los santos patrones, que identificaban y diferenciaban a cada nacin de las dems. El sentimiento de ser una nacin se traduca, se precisaba y se fortaleca en la eleccin de un santo protector. Lejos de sofocar a las naciones, el sentimiento religioso debi adaptarse a ellas. Europa cre el paraso a su imagen. Pero, aunque la unin de una nacin y de un santo se realiz por doquier, lo hizo en un sitio y en otro en fechas y segn modalidades diferentes. El papel histrico del santo, las reacciones espontneas, la poltica consciente de los prncipes y tambin el azar de los acontecimientos explican las grandes variaciones de un pas a otro66. San Dionisio (Saint Denis) en Francia (a. 1120), San Jorge en Inglaterra (a. 1222), San Wenceslao en Bohemia (a. 1000), San Estanislao en Cracovia (a. 1079) son algunos ejemplos de esta identificacin religiosa de cada una de las nuevas naciones; ejemplos que podran completarse con otros como los de San Marcos en Venecia, San Ambrosio en Miln, San Esteban en Hungra, San Andrs en Escocia. Qu ocurra entonces en Espaa? En el siglo VIII el Beato de Libana dedica al rey astur Mauregato el himno O Dei Verbum, en honor del Apstol Santiago, en el que lo describe como cabeza refulgente y patrono especialsimo . El descubrimiento de la tumba del Apstol probable66
GUENEE (ed. 1985), pg. 63.
Caput refulgens aureum Hispaniae-Tutorque nobis et patronus vernulus. El mismo Beato escribe SNCHEZ ALBORNOZ que hacia el 776 haba aceptado sin vacilacin en la primera redaccin de los Comentarios al Apocalipsis el apostolado jacobeo en la Pennsula, aos despus habra escrito un enfervorizado elogio potico del que tena por evangelizador de su patria hispana. Era lgico ese avance desde ese preciso reconocimiento de la cristianizacin de Espaa por Santiago, al canto emocionado al celestial patrono de Hispania y sus connacionales y a la piadosa solicitud de la proteccin del Apstol para los cristianos espaoles. Tan lgico como el silencio litrgico y reverencial guardado hasta all frente al Hijo del Trueno por una Cristiandad que, como he probado, ignoraba la supuesta deuda con l contrada (pg. 619).
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mente en el primer tercio del siglo IX, bajo el reinado de Alfonso II el Casto, intensifica el culto al Apstol y la difusin de su patronazgo. Este patronazgo es patente en el reino astur-leons, si bien Castilla parece conceder ese patronazgo a San Milln. PREZ DE URBEL, al comentar los preparativos de la batalla de Simancas (julio 939), en la que el rey Ramiro I de Len y el conde Fernn Gonzlez de Castilla se enfrentaron a Abd al-Rahman, dice lo siguiente: El 19 habra habido un eclipse que. fue diversamente interpretado. Ramiro se haba preparado con la peregrinacin a Compostela, mientras el conde Fernn Gonzlez se arrodillaba con sus infanzones delante del sepulcro de San Milln y uno y otro prometieron grandes liberalidades a los santos respectivos si les ayudaban en aquella hora difcil68. De ah han debido nacer los votos de Santiago y San Milln, aunque no aparecen documentados hasta el siglo XIII^. Los patronazgos de Santiago y San Milln, respectivamente, se ven adornados con la imagen castrense, que se difunde a raz de esta batalla, aunque la evocacin iconogrfica la sita en la imaginaria batalla de Clavijo70. La imagen del patrn se refuerza, as, con el liderazgo militar al frente de las tropas cristianas en la lucha contra el moro, siendo su milagrosa intervencin decisiva para conseguir la victoria en la batalla. Fruto de esta leyenda se va a difundir la figura ecuestre de Santiago matando moros, que hoy puede contemplarse, entre otros lugares de culto, en la propia Catedral de Santiago. Una imagen que se repite, pero, en este caso, teniendo como protagonista a San Milln, en una pintura del siglo XVI, que se encuentra en el Monasterio de San Yuso, en San Milln de la Cogolla. La figura ecuestre de San Milln matando moros contrasta con la plcida de Santiago peregrino, que figura en un cuadro vecino del monasterio. Es irrelevante, a estos efectos, que la vida terrenal de ambos santos haya discurrido antes de que el Islam hubiera nacido como religin. Se trata de buscar un lder para una nacin. Un lder que sea santo, como requiere el carcter religioso de la sociedad de la poca, y que sea militar, como conviene en un trance de guerra contra un enemigo comn, el Islam. Y, adems, que salga victorioso en el mismo escenario de la batalla recreada por la imaginacin popular. El patrn, que ya era santo, ahora se convierte en hroe. Estos rasgos religiosos especficos van a permitir conformar una identidad propia de la nacin, todava dentro de una religin de carcter universal. Pero esta contribucin religiosa a la formacin del nacionalismo va a tener una repercusin posterior, cuando asentada definitivamente la nacin sobre un territorio, liberada ya de la dependencia imperial, rompa sus ltimos vnculos de sumisin al papa e inicie un camino en el que la soberana de la nacin se exprese, tambin, mediante la creacin de iglesias nacionales, en las que el soberano, o bien se convierte en jefe religioso,
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Pg. 131.
PREZ URBEL (ed. 1992), pg. 188. SNCHEZ ALBORNOZ, 1948, pg. 94.
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o bien asume gran parte de los poderes eclesisticos (jurisdiccionalismo). Y todo ello bajo el lema: una fe, una ley, un rey. La premonicin de Marsilio de Padua acabar convirtindose en una realidad poltica, cuando la unidad religiosa se quiebre con la reforma protestante y cuando la doctrina del derecho divino de los reyes, olvidando la doctrina medieval de la comunidad poltica, abra paso al absolutismo poltico y a una nueva situacin poltica: la iglesia nacional y el Estado confesional, fuente relevante del nacionalismo religioso. En conclusin, con anterioridad hemos hablado de la nacin en la poca medieval como posible referente de la nacin actual; sin embargo, con este paralelismo histrico no pretendemos rendir tributo al mito del eterno retorno, sugerido por el rumeano Eliade, ni, tampoco, seguir los pasos del historicismo esttico de Maquiavelo. Respetando los tiempos histricos, nuestro propsito ha sido ms modesto: buscar las huellas de aquellas ideas que transitan por los caminos de la historia y que reflejan las coincidencias de los modelos de convivencia poltica. O, como dijo Gianbattista Vico refirindose a Platn, la Repblica que buscaba era simplemente el trayecto de las cosas humanas.
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La reforma del Estatuto de Canarias: caracterizacin general

Gumersindo Trujillo
Catedrtico de Derecho Constitucional Universidad de La Laguna
SUMARIO: 1. E L CONTEXTO DE LA REFORMA: 1.1. El nuevo ciclo del Estado autonmico. 1.2. La coyuntura reformadora en la Comunidad canaria.2. EXPOSICIN SISTEMTICA DE LAS MODIFICACIONES LLEVADAS A CABO: 2 . 1 . Canarias como nacionalidad. 2.2. Las instituciones de autogobierno y los Cabildos insulares. 2.3. Ampliacin y nueva ordenacin de las competencias autonmicas. 2.4. Modificaciones concernientes al rgimen econmico-fiscal y otras cuestiones conexas. 2.5. La Comunidad canaria en la Unin Europea y en las relaciones internacionales.3. LA NUEVA REGULACIN DEL PROCEDIMIENTO DE REFORMA: 3.1. Antecedentes y nueva regulacin. 3.2. Excurso sobre la significacin y alcance del garantismo inherente al procedimiento de reforma. 3.3. Modificaciones introducidas por las Cortes Generales y sus consecuencias respecto de la posicin de los sujetos que intervienen en la reforma.4. VALORACIN GENERAL DE LAS MODIFICACIONES DESDE LA PERSPECTIVA DE LA COMUNIDAD CANARIA.
Aunque los trabajos preparatorios de la reforma del Estatuto de Canarias se iniciaron en el ltimo trimestre de 1991, slo tres aos despus tiene lugar la elevacin a las Cortes Generales de la correspondiente Propuesta por parte del Parlamento autnomo. Nota distintiva de la misma es la voluntad de consenso, que finalmente se plasma en su aprobacin con los votos favorables de todos los grupos de la Cmara, con la nica y notoria excepcin de las innovaciones relativas a las elecciones autonmicas, cuestin que slo cont con los votos de Coalicin Canaria, mayora que sustentaba al Gobierno de entonces. Su paso por las Cortes Generales estuvo acompaado de bastantes modificaciones, como despus se destaca. La Ley orgnica 4/1996, de 30 de diciembre, en vigor desde su publicacin el da 31, aprueba finalmente la reforma.
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Se trata de la primera reforma que se lleva a cabo del Estatuto de Canarias y la ms amplia junto con la que simultneamente se ha realizado del Estatuto de Aragn de las modificaciones realizadas hasta la fecha en los Estatutos de Autonoma. En mayor o menor medida, todos los ttulos de la Norma fundamental autonmica han experimentado algn cambio. stos son de muy diversa naturaleza: en unos casos son meros retoques o correcciones tcnicas; pero en su mayora tienen innegable trascendencia poltica. 1. EL CONTEXTO DE LA REFORMA
Ms all de la descripcin o el recuento de lo modificado aunque, inevitablemente, algo habr de ello, nuestro anlisis pretende situar los cambios llevados a cabo en el contexto de la etapa que vive el Estado autonmico en la presente dcada y, a partir de esta perspectiva, facilitar aproximarnos a los perfiles que definen la nueva fisonoma estatutaria de la Comunidad canaria. Para ello nos parece preciso: a) no perder de vista el contexto estatal y autonmico en el que tiene lugar su elaboracin, tramitacin y aprobacin; b) exponer las caractersticas de las modificaciones en las que ha cristalizado el propsito reformador, y c) finalmente, valorar la reforma en funcin de su significado en el plano estatal y en el de la propia Comunidad Autnoma de Canarias. No en vano, al hilo de los cambios realizados en nuestro Estatuto, se suscitan diversos problemas de inters para el estudioso de las ordenaciones constitucionales y estatutarias del Estado autonmico.
1.1.
El nuevo ciclo del Estado autonmico
Para situarnos adecuadamente en el contexto en el que tiene lugar la reforma que se analiza, conviene partir de la nueva coyuntura que se perfila para el Estado autonmico desde comienzos de la presente dcada. Entre 1987 y 1988 concluy el lmite temporal fijado en el artculo 148.2 de la Constitucin a las Comunidades Autnomas de rgimen comn para su eventual acceso al mximo autonmico previsto en su artculo 149. A este mximo, como bien se sabe, slo haban accedido cuatro Comunidades, si bien, adems de ellas, tambin se aproximaron al mismo Canarias y Valencia (mediante sendas leyes orgnicas de transferencias) y, con las peculiaridades propias de su condicin singular, la Comunidad foral de Navarra. El final de dicho lmite constitucional fue seguido de una fase de negociaciones, cambios legislativos y reformas estatutarias, cuyos hitos fundamentales estn representados por los Pactos autonmicos de 1991 y, sobre todo, de 1992, la Ley orgnica 9/1992, de 23 de diciembre, de transferencias a las Comunidades Autnomas de rgi142
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men comn, y, finalmente, la reforma de los Estatutos de once de estas Comunidades1. Una vez aprobados, en febrero de 1983, los Estatutos de Extremadura, Islas Baleares, Madrid y Castilla y Len, ltimas Comunidades Autnomas accedidas al autogobierno2, puede darse por definitivamente concluso el diseo territorial-autonmico del Estado resultante de la concrecin en la correspondiente opcin poltica de una de las posibilidades contempladas o deducibles de la Constitucin, posibilidades en adelante sustradas a la libre determinacin del legislador estatal al deberse contar con los respectivos legisladores autonmicos para proceder a alterar el diseo as configurado (a menos de instrumentar dicha alteracin, y no sin importantes limitaciones, a travs de la reforma de la Constitucin)3. Es cierto que con ello no quedaba dicho todo sobre el Estado autonmico, puesto que an seran precisas, como efectivamente sucedi, importantes intervenciones legislativas y la no menos importante del Tribunal Constitucional, sin cuya labor interpretadora difcilmente hubiese podido alcanzarse el mnimo indispensable de pacfico entendimiento de los entresijos de un sistema de reparto de poder cuya complejidad sera ciertamente ocioso ponderar ahora. Pese a todo, sin embargo con ms voluntarismo que mesurado anlisis de las complejidades del nuevo sistema de poder, y con muy dbil conciencia de la vanidad del intento de eliminar apriorstica y radicalmente sus connaturales tensiones, no cesaban de expresarse recurrentes opiniones crticas sobre el modelo autonmico y sobre la necesidad de proceder a su cierre o a la fijacin de su perfil definitivo. Claro que, al tiempo que esto ocurre, tambin se entiende que las negociaciones y los ajustes entre los niveles de gobierno estatal y autonmico son parte de la dinmica propia de un Estado complejo. Pudiendo incluso percibirse en estos aos de definitivo asentamiento de la nueva forma estatal la progresiva afirmacin de una cierta corriente de opinin, minoritaria, para la que no ofreca tantas dudas la suficiencia constitucional del mo1 En congruencia con la citada Ley 9/1992, las Leyes orgnicas 1 a 11/1994, de 24 de marzo, modifican los Estatutos de Asturias, Cantabria, La Rioja, Murcia, Valencia, Aragn, Castilla-La Mancha, Extremadura, Baleares, Madrid y Castilla y Len, Comunidades todas ellas gobernadas por uno u otro de los partidos firmantes del referido Pacto. Canarias se mantuvo al margen de estas reformas al ser minoritarios PSOE y PP en los momentos de su gestacin, y contar, consiguientemente, con mayora absoluta las fuerzas luego integradas en CC. Esta circunstancia condicion el proceso reformador del Estatuto de Canarias, en los trminos que luego se indican. 2 Leyes orgnicas 1 a 4/1983, de 25 de febrero, por las que se aprueban sus respectivos Estatutos. 3 Hiptesis sta en la que habra que dilucidar, en funcin de la magnitud de la reforma eventualmente pretendida, qu cabe o no en los lmites del procedimiento ordinario del artculo 167 de la Norma fundamental, puesto que parece obvio que toda alteracin sustancial de la autonoma territorial-comunitaria contemplada por el artculo segundo de la misma (y concretada ya por los Estatutos) habra de comportar la utilizacin del procedimiento agravado del artculo 168. Pues mal se comprendera que una decisin poltica concerniente a una modificacin del modelo autonmico que por su propia significacin deba llevarse a cabo al margen de los procedimientos reformadores de los Estatutos no afectase a dicho fundamental precepto, entraando, en consecuencia, la necesidad de acudir al segundo de los referidos procedimientos.
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dlo, al entenderse que sus ordenaciones fundamentales suponan en s mismas el cierre que se demandaba, con la razonable vlvula de seguridad significada por las Leyes de transferencia y delegacin, las reformas estatutarias que resultasen indispensables y, llegado el caso, el mecanismo siempre legtimo de la reforma constitucional. Entendase tambin que las tensiones entre el Estado general o central y las Comunidades Autnomas o algunas de ellas, especialmente las gobernadas, solos o en coalicin, por los nacionalismos perifricos era algo normal en tal modalidad estatal. Y, en todo caso, para un observador alejado de la inmediatez del combate poltico, era evidente que nuestro complejo sistema de poderes territoriales, no slo funcionaba aceptablemente bien, sino que, adems, estaba logrando resolver un viejo contencioso histrico al integrar los nacionalismos perifricos en un proyecto estatal comn.
Sin embargo, en la fase que se abre desde los comienzos de la presente dcada especialmente a partir de 1993, se va a ver ampliamente alterada esta visin. El final de los gobiernos de mayora absoluta da paso a unos gobiernos, tambin monocolores, pero que han de contar con el necesario apoyo externo de uno o de varios partidos nacionalistas perifricos. Con lo cual se dibujan sucesivamente dos escenarios polticos determinados bsicamente por los resultados de las elecciones generales de 1993 y de 1996, que aun cuando ofrecen inequvocas caractersticas propias, tienen como nota comn ms saliente y llamativa la significada por las debilidades del sistema poltico estatal por causa del enorme desequilibrio entre el potencial representativo, cuantificado en nmero de escaos, y el potencial poltico, medido en capacidad de influencia poltica, de unos partidos que no identificndose por sus propias caractersticas ideolgicas con un modelo acabado de Estado aun cuando participen, alguno de ellos manifiestamente, en la definicin de la poltica estatal son, al propio tiempo, minoritarios incluso en la nacionalidad cuya representacin se arrogan. En estos nuevos escenarios adems de llevarse a cabo la importante reforma de los Estatutos de las once Comunidades indicadas afloran nuevas propuestas de modificacin del Estado autonmico, que ponen en cuestin el desarrollo institucional hasta ahora seguido con el nimo de inflexionar su direccin homogeneizadora a favor de una heterogeneidad de no muy claros perfiles, pero que en algunas de sus manifestaciones se apunta hacia planteamientos de signo expresa o implcitamente confederal . Manifestaciones o propsitos a los que hay que sumar ciertas inicia4 El nostre fet nacional ha afirmado recientemente Duran i Lleida no s una derivado del fet nacional espanyol; el fet regional de quelsevol comunitat autnoma s purament una derivado del fet nacional espanyol. I ara hem d'avancar, per tant, per recuperar aquesta doble vocaci de la Constituci, practicant i trencant tot el que s'ha fe fins ara que es tractar per igual realitats diferents. Hem de comentar constatant que sortim prcticament de zero a executar aquesta doble vocaci, perqu llevat del que fa referencia a la consolidado d'un model policial diferent per a Catalunya i Euzkadi, en la resta deis mbits competencials, en la resta de les configuracions de poder per Catalunya o per Euskadi (Euzkadi i Navarra amb la seva singularitat del concert), no tenim cap element que
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tivas, quiz poco definidas an, de una denominada tercera va expresiva de un amplio acuerdo de todas las fuerzas nacionalistas incluidas las que hoy impugnan el sistema, a las que se llama a participar en ese acuerdo con el fin de transformar la actual posicin de Euzkadi en el mbito del Estado (basada en el Estatuto de Autonoma) sustituyndola por un nuevo modelo de relacin, de contornos an no precisados, pero que se estima factible llevar a cabo no, como parecera lgico, mediante la reforma de las ordenaciones fundamentales (Constitucin y Estatuto) por las que hoy se rige aquella Comunidad, sino a travs de una muy generosa interpretacin de las posibilidades que se creen ver en la disposicin adicional primera de la Constitucin5. Pues bien, en lo que podemos considerar como los primeros tiempos de este nuevo momento del Estado autonmico, se enmarca la coyuntura reformadora en la que la Comunidad Autnoma canaria se ha encontrado inmersa en los aos en los que se plantea y lleva a cabo la reforma de su Estatuto de Autonoma.
1.2. La coyuntura reformadora en la Comunidad canaria
Al analizar esta coyuntura en nuestra Comunidad es preciso mencionar ciertos hechos que pueden arrojar alguna luz a la hora de entender, explicar y precisar el sentido y alcance de la mayor parte de las reformas realizadas. En este sentido, hay que tener presente: a) la actitud de la Comunidad y de las fuerzas polticas canarias con respecto a los pactos autonmicos PSOE-PP de 1991 y 1992; b) la negociacin, al tiempo que se prepara la reforma estatutaria, de las leyes reformadoras del rgimen econmico-fiscal de Canarias (REF); c) la dificultad objetiva de hacer avanzar la aceptacin de los planteamientos singulares estatutarios canarios por el Gobierno y por los partidos de mbito estatal (PSOE y PP, por lo menos) antes de la consolidacin de la operacin reformadora que coetneamente se viene llevando a cabo de la gran mayora, once sobre trece, de los restantes Estatutos de las Comunidades de rgimen comn.
realment singularitzi el nostre fet nacional propi sobre el que son derivacions d'un altre fet nacional diferent. Aixo es el que hem de fer a partir dra. I aixo s el que proposa aquesta ponencia: obrir una nova etapa, pasar de Vautogovern a la sobirania tot el perforada o compartida que es volgui, perqu som conscients que no s pot utilizar avui aquells conceptes de sobirania que s'utilizaven a pricipis de segle i no fa tant temps, passar d'autogovern a sobirania, pasar de comunitat autnoma d'una comunitat autnoma mes a naci. Volem que s'encenti ali que la Constituci preveu, que es el fet nacional i que el mateix restablement de la Generalitat [...] empara. [...]. Seria molt fcil plantejar la reforma de la Constituci. Ja he fet referencia a la necessitat de fer-ho i amb particular el seu arricie primer si realment volgussim i tingussim forc^ aqu i all per poder articular una confederado lliurement pactada, que s una conseqencia estretament lligada al concepte de confederado (en Uni Democrtica de Catalunya. Consell Nacional, La sobirania de Catalunya i l'Estat plurinacional, mayo de 1997; cursiva nuestra). ' Nos referimos a la iniciativa planteada por el Colectivo Elkarri, de la que, por el momento, no disponemos de otra informacin que la proporcionada por espordicas referencias de prensa.
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1) Los partidos entonces gobernantes en la Comunidad canaria se comprometieron matizadamente, puesto que se quera dejar la puerta abierta a ulteriores modificaciones estatutarias no contempladas en el mismo con el Acuerdo autonmico de 1991 para modificar la ordenacin correspondiente a la celebracin de las elecciones autonmicas en las Comunidades de rgimen comn, unificando la fecha de su celebracin. Pero en el caso de Canarias, a diferencia de lo que ocurra con las siete Comunidades que deban reformar a tal efecto sus respectivos Estatutos6, bastaba con modificar su Ley electoral, como efectivamente ocurri, con una redaccin que difera ligeramente de la adoptada por las restantes Comunidades, con la finalidad de dar entrada a la disolucin anticipada que entonces se pensaba incorporar a nuestro ordenamiento7. En cambio, al igual que el PNV y CiU, las Agrupaciones Independientes de Canarias (AIC) que entonces compartan con el PSOE el Gobierno autnomo se autoexcluyeron del Pacto de 19928, circunstancia que determin que fuera la nuestra la nica Comunidad de rgimen comn que qued al margen de dicho pacto, lo cual condicion en un primer momento el proceso reformador de su Estatuto, al partirse de un horizonte de mayor amplitud que el contemplado en dicho acuerdo. 2) Tambin la Comunidad canaria est ocupada en estos aos en una importante operacin poltica consistente en una renovada definicin legislativa del Rgimen econmico fiscal, relevante especificidad suya que si bien estaba ya suficientemente amparada por la garanta proporcionada por el juego de la disposicin adicional tercera de la Constitucin y su correspondiente desarrollo por el Estatuto, resultaba, sin embargo, obligado adaptar a la nueva modalidad de integracin de Canarias en la Comunidad Europea9. Las modificaciones de su status econmico-fiscal llevadas a
6 Murcia, Madrid, Asturias, Valencia, Extremadura, Castilla-La Mancha y Cantabria, que hubieron de modificarlos mediante Leyes orgnicas 1 a 7/1991, de 13 de marzo, para concordarlos con las previsiones de la Ley orgnica 8/1991, de 13 de marzo, de modificacin de la Ley orgnica de rgimen electoral general, que regula, entre otros aspectos, el rgimen general de convocatorias (artculo 42). 7 La modificacin que en tal sentido se realiza en la Ley electoral canana es del siguiente tenor: La convocatoria de elecciones se realizar por Decreto del Presidente de la Comunidad Autnoma, conforme a los plazos que determine la Ley orgnica de rgimen electoral general, a fin de que se celebren elecciones al Parlamento de Canarias el cuarto domingo del mes de mayo del ao en el que finalice su mandato, sin perjuicio de lo que se disponga en el rgimen jurdico de disolucin de la Cmara (artculo 14.1 en su nueva redaccin aprobada por la Ley 2/1991, de 18 de marzo, que modifica el precepto correspondiente de la Ley 3/1987, de 3 de abril, de medidas urgentes en materia electoral). 8 Acuerdos autonmicos firmados el 28 de febrero de 1992 por el Gobierno del Estado, el PSOE y el PP. 9 Por las peculiaridades propias de su status econmico-fiscal, Canarias hubo de singularizarse con relacin a las restantes Comunidades en el momento de la integracin de Espaa en la CEE. En un primer momento, dicha integracin habra de llevarse a cabo segn las previsiones del Protocolo nmero 2 al Acta de adhesin del Reino de Espaa a las Comunidades Europeas. Dicho Protocolo tena una funcin instrumental favorecedora de la progresiva adaptacin de Canarias a la realidad comunitaria, quedando en manos de las autoridades autonmicas y estatales la posibilidad de plantear las adaptaciones o reformas que se estimasen aconsejables. Por eso, ya en dicha Acta (artculo 25.4) se contemplaba la posibilidad de avanzar en un prximo futuro hacia un marco de mayor integracin en
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La reforma del Estatuto de. Canarias: caracterizacin general
cabo consistieron, fundamentalmente, en la creacin de nuevos instrumentos tributarios, as como de una zona franca de modernas caractersticas10. Al propio tiempo, se trataba de aprovechar la oportunidad de proyectar hacia nuestra singularidad econmico-fiscal la previsin constitucional sobre las obligaciones del Estado en relacin con nuestra insularidad alejada. En este sentido, las leyes reformadoras del REF no slo suponan dotar a la Comunidad Autnoma de los nuevos instrumentos tributarios indicados11, sino que, adems, se concretaban importantes
el sentido que efectivamente plantearon las instituciones autonmicas y defendi ante las instancias comunitarias el Gobierno espaol (ver R. DEZ-HOCHLEITNER RODRGUEZ, La situacin de las Islas Canarias en la CEE, tras la reforma del Protocolo 2 y el nuevo rgimen econmico-fical, en
M. CRUZ AiMORS y A. ESTEBAN PAUL [Coord.], La reforma del Rgimen econmico-fiscal de Canarias,
Madrid, Instituto de Estudios Fiscales/Marcial Pons, 1992). Dicha norma, en efecto, habilita para la modificacin del rgimen especial del Archipilago contenida en el Protocolo 2, norma de Derecho originario, a travs de normas de Derecho derivado. Al amparo de esta disposicin, el Consejo de las Comunidades dict el Reglamento (CEE) 1911/1991, de 26 de junio, por el que se modifica el rgimen de integracin de Canarias. Sobre estas cuestiones, ver M. OROZCO MUOZ, El rgimenfiscalespecial de Canarias. Su conformacin por el bloque constitucional, Madrid, Marcial Pons, 1997, pgs. 259 y ss. Ver, asimismo, R. DEZ-HOCHLEITNER RODRGUEZ, El nuevo modelo de integracin de Canarias en la Comunidad Europea en el umbral del siglo XXI, en W.AA., Canarias en la Comunidad Europea, Santa Cruz de Tenerife, Fundacin Pedro Garca Cabrera, 1994, y M. A. ASN CABRERA, Islas y Archipilagos en la Comunidad Europea, Madrid, Tecnos, 1988. 10 Nos referimos al impuesto general indirecto canario (IGIC) y al arbitrio sobre la produccin y las importaciones (APIM). El IGIC es un impuesto general sobre la cifra de negocios que, con la misma tcnica que el IVA, grava las operaciones internas y las importaciones y cuya recaudacin se administra por la Comunidad Autnoma. Transcurrido el perodo transitorio que concluye el ao 2000, serd el nico impuesto indirecto en Canarias. El APIM es un tributo transitorio que grava los productos importados y los producidos en Canarias y no podr aplicarse ms all del 31 de diciembre del ao 2000. En su regulacin se contemplan algunas exenciones para los productos ms sensibles del interior con el fin de contribuir a la promocin de las actividades locales. Sustituye al Arbitrio de entrada, tarifa general, y deber irse reduciendo progresivamente hasta su total desaparicin en la fecha indicada, en la que se aplicar en su integridad el arancel aduanero comn de la CEE. En la Ley 20/1991, de 7 de junio, de modificacin de los aspectosfiscalesdel rgimen econmico-fiscal, la creacin de estos impuestos va acompaada de determinados incentivos fiscales a las inversiones (Fondo de previsin para inversiones), regulndose tambin determinados aspectos del rgimen de la inversiones pblicas en Canarias. Estas modificaciones fiscales se completan y complementan por la Ley 19/1994, de 6 de julio, de modificacin de los aspectos econmicos del Rgimen econmico-fiscal de Canarias, en la que, adems de determinadas medidas relacionadas con los transportes y las telecomunicaciones, se instrumentan ciertas medidas econmicas y fiscales (entre las que destacan el trato ventajoso al que tienen derecho las empresas sujetas al impuesto de sociedades en la parte de sus beneficios que destinen a reserva para inversiones) y, muy especialmente, la creacin de una Zona especial canaria (ZEC), de privilegiado trato fiscal para las empresas que puedan acogerse al rgimen previsto para las mismas que, en realidad, constituye un dispositivo excepcional de atraccin de capitales, aunque su aceptacin por las autoridades de Bruselas, como pronto habra de verse, ha planteado problemas an no definitivamente resueltos. Sobre estas cuestiones, adems de la bibliografa citada en la nota anterior, ver F. CLAVIJO, Impuesto general indirecto canario, Valencia, Ciss, 1995; G. NUEZ, El impuesto general indirecto y el rgimenfiscalde Canarias, Barcelona, Cedecs, 1996. 11 El encaje de este rgimen en el ordenamiento comunitario europeo ha dado lugar en los ltimos tiempos a unas difciles negociaciones con las autoridades de Bruselas. Recientemente se han aceptado parcialmente las pretensiones canarias. Pero no se ha logrado el carcter temporalmente indefinido de las ventajas (por el momento aceptadas, aunque revisables a medio plazo), ni se ha definido an el status de ultraperifericidad no hace mucho reconocido en el nivel normativo primario de los tratados de la Unin Europea (cumbre de Amsterdam de junio de 1997). En cierto sentido, este reconocimiento primario supone trasladar a la constitucin de la Unin un mecanismo que complementa el incluido en la Constitucin espaola por virtud de su disposicin adicional tercera.
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compromisos del Estado defendidos y articulados como derivados del mandato constitucional (artculo 138.1) de atender a las circunstancias del hecho insular en relacin con los desequilibrios interterritoriales espaoles12. 3) A estas circunstancias se aada, adems, la conveniencia de dar tiempo a la conclusin del proceso de transferencias, ajustes competenciaes y asuncin de nuevos ttulos de este carcter mediante la reforma estatutaria diseada y puesta en prctica tras los Pactos autonmicos de 1992. Es seguro que para las autoridades estatales de la poca hubiese sido perturbador abrir a destiempo el proceso reformador del Estatuto de Canarias, habida cuenta de unas pretensiones modificadoras que excedan con mucho de los Acuerdos de 1992. Del lado canario lo prudente y aconsejable era tambin esperar a que se despejase el camino para encontrar en las instancias estatales un clima propicio para las reformas que nuestra Comunidad planteaba. 2. EXPOSICIN SISTEMTICA DE LAS MODIFICACIONES LLEVADAS A CABO
De la amplitud de las modificaciones llevadas a cabo en el Estatuto puede dar idea, de inmediato, el elevado nmero de artculos del mismo que han experimentado algn tipo de modificacin: 35 de los 64 de que constaba originariamente, a los que se aade, adems, un nuevo artculo. Tambin experimentan algunos cambios las disposiciones adicionales (se modificaron dos de las tres existentes y se aaden otras dos nuevas) y las disposiciones transitorias (supresin de dos y modificacin de una de las ocho iniciales). Bien es verdad que muchos de estos cambios son simples mejoras tcnicas. Pero, en su mayor parte, suponen cambios sustantivos, aunque de muy variada significacin jurdico-poltica. Para proceder con un cierto rigor sistemtico, nos ocuparemos primeramente de las modificaciones que afectan con el alcance que se indica al status nacionalitario de la Comunidad, a sus instituciones de autogobierno y a su relaciones con el nivel organizativo insular. A continuacin procuraremos resumir los cambios realizados en el sistema competencial, en el rgimen econmico-fiscal, en el status comunitario12 Ver, especialmente, los artculos 95 y 96 de la Ley 19/1994, de modificacin de los aspectos econmicos, ya citada, en los que en relacin con los artculos 138.1 de la Constitucin y 54 (actual 55) del Estatuto de Autonoma, se consideran de inters general, a efectos de la inclusin de los crditos correspondientes en los Presupuestos Generales de Estado, las obras de infraestructuras y las instalaciones de telecomunicaciones que permitan o faciliten la integracin del territorio del Archipilago con el resto del territorio nacional o interconecten los principales ncleos urbanos de Canarias o las diferentes islas entre s. Asimismo se dispone que, en cada ejercicio, el Programa de Inversiones Pblicas que se ejecute en las Canarias se distribuir entre el Estado y la Comunidad Autnoma de tal modo que las inversiones estatales no sean inferiores al promedio que corresponda para el conjunto de las Comunidades Autnomas, excluidas de este cmputo las inversiones que compensen el hecho insular.
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europeo e internacional, para finalmente detenernos en el procedimiento de reforma del Estatuto. En relacin con este ltimo tema, merecen especial referencia las reformas introducidas en el curso de la tramitacin en las Cortes Generales, tanto por su propia significacin como por la que cabe atribuirle en relacin con su incidencia en la delimitacin de los perfiles con los que el Estado y las Comunidades Autnomas intervienen en los procesos de reforma de los Estatutos de las Comunidades de rgimen comn. Finalmente, trataremos de valorar la nueva fisonoma de nuestra Comunidad a la luz de su renovada Norma institucional bsica.
2.1.
Canarias como nacionalidad
De las modificaciones llevadas a cabo en el Ttulo Preliminar del Estatuto, destaca la definicin de Canarias como nacionalidad. La frmula utilizada Canarias, como expresin de su identidad singular, y en el ejercicio del derecho al autogobierno que la Constitucin reconoce a toda nacionalidad es la misma empleada en los Estatutos de Andaluca y de la Comunidad valenciana13. Slo que en el nuestro la identidad singular reemplaza a lo que en los otros dos es identidad histrica. Canarias pasa a formar parte del grupo de las Comunidades de base nacionalitaria; y aunque, aisladamente considerada, se trata, evidentemente, de una innovacin de carcter poltico-simblico, en funcin de otros y variados factores puede revestir importante significacin poltica. Como se sabe, la Constitucin aun cuando reconozca y excepcione de ciertos aspectos del rgimen autonmico comn determinadas peculiaridades de algunas Comunidades (entre las que se encuentra Canarias) no anuda expresamente consecuencias discriminatorias a favor de las Nacionalidades respecto de las Regiones que han alcanzado el pleno despliegue de las potencialidades constitucionales. Pero ello no impide que en el debate poltico aparezca recurrentemente el afn singularizador como fundamento de pretensiones heterogeneizantes que acenten la dimensin asimtrica del Estado autonmico en favor de una o de varias Comunidades. En este sentido, la nueva caracterizacin estatutaria de Canarias refuerza las singularidades de fundamento constitucional-estatutario propias de nuestra Comunidad, de especial relieve, como bien se sabe y se acaba de recordar, en el terreno econmico-fiscal. Pero no slo en l, segn pone de manifiesto, por poner un ejemplo, su representacin en el Senado. Sin embargo, la extensin de la consideracin de nacionalidades ms all de las cuatro Comunidades que accedieron al autogobierno segn las previsiones del artculo 151 de la Constitucin, puede inducir en unin, evidentemente, de otros factores de gran relieve actualmente en la
13
Ver los artculos 1 del Estatuto de Canarias y 1.1 de los otros dos mencionados.
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escena poltica nacional a que las denominadas nacionalidades histricas acenten sus pretensiones orientadas al pleno reconocimiento de su condicin de Naciones en el sentido poltico moderno del concepto que excluye la necesidad, en otros tiempos ineludible, de reivindicar un Estado propio. Todo ello, con las consiguientes consecuencias diferenciadoras en una lnea de demarcacin que, en tal caso, no estara ya en la dicotoma nacionalidades/regiones, sino en la que separara de ambas a unas naciones propiamente tales en el sentido indicado y, por tanto, no reconducibles al mbito en el que quedaran circunscritas las mencionadas nacionalidades y regiones14.
2.2.
Las instituciones de autogobierno y los Cabildos insulares
Las modificaciones sobre las instituciones de la Comunidad Autnoma afectan a trece de sus veintids artculos. Los cambios conciernen al Parlamento, al Gobierno autnomo, al Gobierno y la Administracin insulares, y a las instituciones de autogobierno de expreso fundamento estatutario. Las reformas relativas al Parlamento se refieren, en primer lugar, a las barreras electorales: la prohibicin de tener en cuenta a los efectos de la asignacin de los escaos las listas de partido o coalicin que no hubiesen obtenido al menos el tres por ciento de los votos vlidamente emitidos en la Regin o el veinte por ciento en la respectiva circunscripcin electoral se eleva ahora (nueva disposicin transitoria primera) al seis y al treinta por ciento, respectivamente. Con el aadido de tenerse siempre en cuenta, a dichos efectos, la lista de partido o coalicin que hubiese obtenido el mayor nmero de escaos en su respectiva circunscripcin. Asimismo, se prev la creacin en la Cmara autonmica de una Comisin General de Cabildos insulares, hasta ahora inexistente, como vehculo de participacin en la actividad parlamentaria con funciones consultivas e informativas, que, en cierto modo, recuerda la Comisin General de las Comunidades Autnomas en el Senado. Por otra parte, se mantiene la exigencia de ma14 De menor trascendencia, aunque no por eso exentas de significacin poltico-institucional, son las restantes modificaciones del Ttulo preliminar, relativo a las disposiciones generales. Son las siguientes: a) la reserva legislativa que se establece al remitir la regulacin y desarrollo de la previsin estatutaria sobre la capitalidad compartida a una ley del Parlamento autonmico; b) la inclusin entre los principios rectores de la poltica autonmica de la defensa de la naturaleza y la proteccin del medio ambiente, que debe entenderse como expresin de un propsito de estar en sintona con el signo de los tiempos; y c) la incorporacin de un nuevo artculo relativo al reconocimiento de la personalidad de origen de las comunidades canarias establecidas fuera del territorio de la Comunidad Autnoma del mismo tenor que la disposicin contenida en el artculo 7.1 del Estatuto de Galicia. Tambin la sustitucin de Canarias por mbito territorial de la Comunidad canaria (art. 2) y, en conexin con ello, la clusula sin perjuicio de la competencia exclusiva del Estado sobre las aguas de jurisdiccin espaola (art. 40.1), cuya explicacin se encuentra en la voluntad transaccional con que se aborda, finalmente, el controvertido tema de la proyeccin del mbito competencial autonmico en relacin con las aguas jurisdiccionales.
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yora absoluta en la eleccin de su Presidente y se suprime respecto de los dems miembros de la Mesa del Parlamento. Se remite a la ley autonmica la regulacin de las cuestiones atinentes al rgimen autonmico de los senadores designados por la Cmara de entre sus miembros, establecindose la incompatibilidad de este mandato senatorial con el de parlamentario autonmico, al que se ha de renunciar de aceptarse tal designacin. Finalmente, se sustituye la remisin a las leyes del Estado por la ms genrica a las leyes respecto de la asignacin de nuevas funciones al Parlamento. En relacin con el Gobierno y la Administracin autonmicos, las modificaciones se refieren a los siguientes aspectos: a) se elimina la referencia a la duracin de cuatro aos del mandato del Presidente del mismo, en congruencia con lo que en otros preceptos se regula respecto del establecimiento y cese de la relacin fiduciaria inherente al carcter parlamentario de la forma de gobierno; b) se regula estatutariamente la cuestin de confianza, subsanndose una omisin que haca que hasta ahora aqulla se rigiese por lo que al respecto previene el artculo 145 del Reglamento de la Cmara; c) se incluye la atencin al hecho insular como uno de los principios que junto con los de eficacia, economa y mxima proximidad a los ciudadanos, que ya figuraban en el Estatuto habr de tenerse en cuenta en la configuracin de la Administracin pblica canaria; d) en relacin tambin con la Administracin autonmica se incorpora una referencia a la encomienda como tcnica de ejercicio de funciones autonmicas por los Cabildos insulares y los Ayuntamientos; e) finalmente, se elimina un precepto que, con dudosa correccin tcnica, figuraba en el anterior artculo 21.3, relativo al ejercicio de funciones autonmicas por delegacin, a travs de rganos dependientes del Gobierno canario.
Respecto de las instituciones de autogobierno de expresa previsin estatu-
taria, se incorporan algunas significativas modificaciones. El Diputado del Comn o Defensor del Pueblo autonmico se convierte en institucin de autogobierno de carcter necesario, no potestativo como hasta ahora, al desaparecer del Estatuto la previsin de su creacin como posibilidad a decidir por el Parlamento autnomo. Sus funciones de supervisin dejan de estar referidas slo a la Administracin autonmica, contemplndose ms genricamente como objeto de la misma las actividades de las Administraciones pblicas de Canarias. Su regulacin queda remitida a una ley especfica, con omisin de la referencia hasta ahora vigente a la Ley orgnica del Defensor del Pueblo. Se prev la coordinacin con este ltimo, y se incluye en el Estatuto la mayora de los tres quintos de la Cmara requerida para su eleccin. Modificaciones anlogas experimenta el Consejo Consultivo, cuya existencia deja de depender de la libre decisin del Parlamento al figurar ahora como una previsin estatutaria no condicionada como antes a la decisin de la Cmara. En consonancia con ello, se sustituye la referencia a su ley de creacin por su ley reguladora. La reforma incluye, adems, la
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expresa mencin de la Constitucin como parmetro junto con el Estatuto de sus actuaciones y, asimismo, reserva a la ley la regulacin de su imparcialidad, independencia, funcionamiento y estatuto de sus miembros. La Audiencia de Cuentas hasta ahora institucin de autogobierno de fundamento estatutario genrico (es decir, creada por el Parlamento autnomo con fundamento en las competencias de la Comunidad canaria en materia de organizacin de sus instituciones de autogobierno, al no figurar en las previsiones organizativas estatutarias) adquiere con la reforma rango estatutario. Se incluye en la Norma institucional bsica su previsin, la definicin de sus funciones, el mbito subjetivo de stas, y sus relaciones con el Tribunal de Cuentas, quedando reservada a la ley autonmica la regulacin de su organizacin y funcionamiento. Se incluye tambin entre las instituciones estatutarias de autogobierno un Consejo Econmico y Social. Hasta ahora exista un Consejo as denominado que haba sido creado por ley en 1990 ley a su vez modificada en 1992 en base a las competencias estatutariamente atribuidas al Gobierno de Canarias para la planificacin de la poltica regional y la coordinacin de la poltica econmica insular con la regional, teniendo en cuenta las necesidades de cada isla. La previsin estatutaria de su existencia, composicin, funciones y otros aspectos del mismo se completa con su reserva al correspondiente desarrollo legislativo.
Sobre el rgimen autonmico de los Cabildos insulares, la reforma esta-
tutaria incluye importantes modificaciones tendentes a mejorar sus conexiones con el nivel autonmico de gobierno y, asimismo, remarcar con nitidez la diferente naturaleza del ente territorial, la Isla y el Cabildo, su rgano de gobierno, administracin y representacin. En el primer sentido, se explicita la consideracin de dichos Cabildos como instituciones de la Comunidad, condicin que aparece como sobrepuesta a la que para los mismos regula la ordenacin del rgimen local. En este sentido, las principales modificaciones que introduce la reforma son las siguientes: a) las Islas en lugar de los Cabildos gozan de autonoma plena para el ejercicio [sicj de los intereses propios y de autonoma para el ejercicio de las competencias que se les atribuyan...; b) se asigna a los Cabildos la condicin de rganos de representacin de cada Isla adems de la de rganos de gobierno y administracin que ya ostentaban; c) se reserva la regulacin de su organizacin y funcionamiento a una ley autonmica aprobada por mayora absoluta de la Cmara; d) se atribuye a las Islas no a los Cabildos, como hasta ahora el ejercicio de las funciones que les son reconocidas como propias, y las que se les transfieran y deleguen, etc.; adems, en cuanto instituciones de la Comunidad, los Cabildos asumen en cada Isla la representacin ordinaria del Gobierno y de la Administracin autonmicos antes tan slo asuman la de la Administracin, no del Gobierno, ejecutando, adems, en su nombre cualquier competencia que sta es decir, la Administracin auton152
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mica no ejerza a travs de rganos administrativos propios; e) por ltimo, se remiten estas cuestiones a los trminos que establezca la ley, y no las leyes, como antes se deca, lo que debe entenderse como una reserva legislativa ad hoc. El significado poltico-institucional que haya de atribuirse a la explicitacin de la condicin de instituciones de la Comunidad que se predica de los Cabildos requiere alguna aclaracin. Hasta ahora, esa condicin resultaba implcitamente de su inclusin en la rbrica del Ttulo primero, relativo a las instituciones de la Comunidad, bajo la que se albergaba una Seccin tercera que rezaba Del gobierno de los territorios insulares. La reforma ha querido remarcar esa condicin con propsitos de acentuacin de la integracin autonmica de las Corporaciones insulares. Sin embargo, se ha de observar que subsiste la ambigua utilizacin del trmino institucin por parte del Estatuto, como lo prueba que se siga incluyendo como Seccin cuarta del mencionado Ttulo primero la Administracin de Justicia, que, manifiestamente, es parte del aparato institucional del Estado central o general, sin perjuicio de que las Comunidades Autnomas entre ellas la canaria tengan la limitada colaboracin que en el Estatuto se recoge. Abunda, asimismo, en esta interpretacin el cuidado que pone el legislador de la reforma como por otra parte no poda dejar de hacer al limitar al mbito consultivo e informativo la participacin parlamentaria de los Cabildos en la Comisin General a la que ya se hizo referencia, lo que redunda en la imposibilidad de confundir organizativamente entes territoriales representativos dotados de propia personalidad y organizacin como son, respectivamente, la Comunidad y las Islas. Ir ms all es decir, pretender rebasar los lmites de la colaboracin funcional en pos de una imposible integracin orgnica no slo excedera de los lmites de toda racionalidad jurdica, sino que supondra una conculcacin manifiesta de las previsiones constitucionales sobre los niveles organizativos territorial y local, tal como aparecen prefigurados en la Norma fundamental15. Aunque las relaciones con las otras Administraciones territoriales de la Comunidad estn preferentemente orientadas hacia la bsqueda de frmulas de insercin de los Cabildos insulares en la atencin a los intereses a cargo de la misma, tambin en la ltima fase de la reforma, ya en las Cortes Generales, se incorpor una referencia a los Ayuntamientos como sujeDentro de este mismo Ttulo I (de las instituciones de la Comunidad) y en su Seccin IV (de las Administracin de Justicia), la reforma incluye dos tipos de modificaciones. Por una parte, ciertos retoques de carcter tcnico en los correspondientes preceptos estatutarios, suprimindose las referencias al Tribunal Supremo en relacin con los conflictos de competencias entre los tribunales de Canarias y los del resto de Espaa, a las competencias del Tribunal Superior de Justicia de Canarias para resolver cuestiones de competencia entre rganos judiciales de Canarias y conflictos de atribuciones entre Corporaciones locales, y a las competencias del Estado en relacin con la organizacin y funcionamiento del Ministerio Fiscal. Por otra, se incluye la posibilidad de asignar medios y recursos a los Juzgados y Tribunales de Canarias por parte de la Comunidad Autnoma, y la obligacin de las Administraciones competentes en razn de la materia de tener en cuenta el coste de la insularidad en la organizacin y funcionamiento de dichos rganos judiciales.
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tos habilitados para el ejercicio de aquellas competencias que les delegue la Comunidad (artculo 23.7).
2.3.
Ampliacin y nueva ordenacin de las competencias autonmicas
La regulacin de las competencias de la Comunidad Autnoma es objeto de una importante reestructuracin como consecuencia, por una parte, de la incorporacin de aquellas que por rebasar el marco del artculo 148 de la Constitucin, hicieron necesaria en 1982, momento en que se aprob el Estatuto, una Ley orgnica de transferencias complementarias a Canarias16; y, por otra, porque en las circunstancias actuales resultaba polticamente factible mejorar el acervo competencial de la Comunidad. Conforme se estableca en la anterior ordenacin, las competencias de la Comunidad canaria aparecan clasificadas como exclusivas (artculo 29), de desarrollo legislativo y ejecucin (artculo 32), y meramente ejecutivas (artculo 33). Este esquema se completaba con las competencias de desarrollo legislativo y ejecucin respecto del rgimen de radiodifusin y televisin, aunque slo en los trminos y casos establecidos en la ley reguladora de su estatuto jurdico (artculo 31) y, adems y sobre todo, con la previsin de determinadas competencias legislativas y de ejecucin y de mera ejecucin (artculo 34) que por rebasar el marco constitucional correspondiente a las Comunidades accedidas al autogobierno por el procedimiento ordinario y, en consecuencia, no poder ser asumidas hasta transcurridos cinco aos se mencionaban en el Estatuto, condicionndose su ejercicio a la eventualidad de una ley de las previstas en el artculo 150.1 y 2 de la Constitucin como as, efectivamente, sucedi con la aprobacin, junto con el Estatuto, de la citada Ley orgnica de transferencias complementarias y sin perjuicio de la posible reforma estatutaria una vez transcurrido al menos su primer quinquenio de vigencia, operacin que es !a que ahora se acaba de llevar a cabo. Una singularidad aadida del rgimen competencial ahora reformado era la atribucin estatutaria de las competencias en materia de seguridad ciudadana y de creacin de una polica autnoma al Gobierno de Canarias, y no a la Comunidad Autnoma, lo que entraaba una seria dificultad para intervenir legislativamente en la materia. Pues bien, este complejo sistema se ordena en adelante conforme a un esquema que comprende: a) competencias exclusivas (artculo 30); b) competencias exclusivas de acuerdo con las bases y la ordenacin de la actividad econmica general y la poltica monetaria y crediticia estatal y en los trminos de lo dispuesto en los artculos 131, 149.1.1.a y 13.a de la Constitucin (artculo 31); c) competencias de desarrollo legislativo y
16 La ya citada Ley orgnica 11/1982, de 10 de agosto, de transferencias complementarias a Canarias (LOTRACA).
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ejecucin (artculo 32), y d) competencias de ejecucin (artculo 33). En su mayor parte, las competencias autonmicas han experimentado ampliaciones, redefiniciones o meras reformulaciones tcnicas. En sntesis, estas innovaciones son las siguientes: 1) Las materias que figuraban en los artculos 33 y 34 del Estatuto sobre las que la Comunidad canaria en virtud de la Ley orgnica 11/1982, de 10 de agosto, de transferencias complementarias a Canarias ostentaba la titularidad de todas las competencias que la Constitucin permita asumir a las Comunidades Autnomas, dejan de necesitar ese complemento extraestatutario, quedando transformadas en competencias propiamente estatutarias. 2) Se asumen una serie de competencias previstas por la Ley orgnica 9/1992, de 23 de diciembre, de transferencia de competencias a las Comunidades Autnomas que accedieron a la autonoma por la va del artculo 143 de la Constitucin: a) competencias exclusivas sobre: publicidad,, sin perjuicio de las normas dictadas por el Estado para sectores especficos; instalaciones de produccin, distribucin y transporte de energa, de acuerdo con las bases del rgimen minero y energtico, y servicio meteorolgico de Canarias (artculo 30.25, 26 y 27, respectivamente), y b) competencias de ejecucin sobre: pesas y medidas, y contraste de metales; planes estatales de reestructuracin de sectores econmicos; propiedad industrial e intelectual, y salvamento martimo (artculo 33.5, 6, 7, 8 y 9, respectivamente). 3) Aparte de las anteriores, se incluyen como nuevas las siguientes: a) competencias exclusivas en materia de terminales de carga y centros de contratacin de transporte (artculo 30.18), puertos, aeropuertos y helipuertos (artculo 30.22), procedimiento administrativo derivado de las especialidades de la organizacin propia (artculo 30.30), establecimiento de los criterios de distribucin y porcentajes de reparto de los recursos derivados del rgimen econmico y fiscal de Canarias (artculo 30.32); b) competencias de desarrollo legislativo y ejecucin sobre: prensa, radio y televisin y otros medios de comunicacin social, en el marco de las normas bsicas que el Estado establezca de acuerdo con el nmero 27 del apartado 1 del artculo 149 de la Constitucin (artculo 32.2); reserva al sector pblico autonmico de recursos o servicios esenciales, especialmente en caso de monopolio (artculo 32.8); contratos y rgimen jurdico del dominio pblico y de las concesiones administrativas, en el mbito de competencias de la Comunidad Autnoma (32.11); ordenacin del crdito, banca y seguros, de acuerdo con la ordenacin de la actividad econmica general y la poltica monetaria, crediticia, bancaria y de seguros del Estado (artculo 32.15); creacin de instituciones que fomenten la plena ocupacin, la formacin profesional y el desarrollo econmico y social (artculo 22.17); c) competencias de ejecucin respecto de: participacin en la gestin del sector pblico estatal, en los casos y actividades que pro-
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cedan (artculo 33.12); puertos y aeropuertos con calificacin de inters general, cuando el Estado no se reserve su gestin directa (artculo 33.13). Tambin tiene inters mencionar la inclusin en el ttulo relativo a las competencias autonmicas de ciertas previsiones sobre facultades de participacin o de solicitud relacionadas con la proyeccin externa eurocomunitaria e internacional de la Comunidad Autnoma. Por razones sistemticas, tratamos de estas cuestiones en el epgrafe 2.5.
2.4. Modificaciones concernientes al Rgimen econmico-fical y otras cuestiones conexas
De las modificaciones llevadas a cabo en el Ttulo IV, relativo a la economa y la hacienda, tienen especial relieve las que se refieren al rgimen econmico-fiscal o guardan especial relacin con el mismo. Esta importante singularidad del rgimen autonmico canario fue objeto de redefinicin con el fin de incorporar a su configuracin estatutaria la perspectiva o dimensin comunitaria europea y, en esa direccin, proporcionar argumentos y facilitar el camino a un auspiciado reconocimiento de un status singular permanente dentro de la Unin Europea. Ya hemos visto cmo, al tiempo que se prepara la reforma del Estatuto, Canarias est en pleno proceso de acomodacin de sus especificidades econmico-fiscales a las exigencias que se derivan de su plena integracin en la CEE, dado que, por las caractersticas propias de sta, slo podran pervivir las singularidades canarias mediante la aceptacin de muy importantes excepciones por las Autoridades comunitarias, como as, por lo dems, se reconoce en el Protocolo 2 antes mencionado. Ambos procesos siguen ritmos distintos, de modo que mientras la reforma del Estatuto se aprueba al finalizar 1996, habr que esperar a diciembre de 1997 para que se clarifique, parcialmente, en qu condiciones aceptan las Autoridades de la Unin Europea mantener las mencionadas peculiaridades canarias. Ello, sin embargo, no impide que el legislador de la reforma haya procurado coadyuvar al proceso de acomodacin al mbito de aqulla en una doble direccin. Por una parte, incluyendo en la definicin del rgimen econmico-fiscal la perspectiva europea que, obviamente, slo fue contemplada en 1982 al aprobarse el Estatuto como una perspectiva de futuro. En consecuencia, se sustituye la frmula entonces utilizada por otra nueva en la que consta de manera expresa la ultraperifericidad de Canarias y se alude a las consecuencias jurdicas que se esperan de esta calificacin y de su consideracin por el Derecho eurocomunitario17. Por otra, se remarca el carcter histrico de la singularidad de la
17 As, la referencia que antes se haca a la necesidad de tener en cuenta para su defensa la peculiaridad que supone dentro de la comunidad nacional el rgimen especial de Canarias en el caso de una futura vinculacin de Espaa a reas o comunidades econmicas supranacionales (artculo 45, anterior), se reemplaza ahora por la afirmacin segn la cual dicho rgimen incorpora a su contenido
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que siempre ha gozado Canarias en el marco del Estado y su expreso reconocimiento constitucional, matizaciones que se deben valorar en funcin del destinatario eurocomunitario al que se orientan, ms como una base argumental para la negociacin entonces en curso que como expresin de la pretensin imposible, dado el carcter de instrumento jurdico empleado de vincular jurdicamente ms all del mbito estatal en cuyo ordenamiento jurdico se inserta la norma. Lo cual, por lo dems, en nada empece a sus efectos sobre los poderes pblicos estatales y autonmicos, en la medida en que de ellos dependa propiciar el logro de los objetivos previstos para la referida ultraperifericidad. Aun cuando deba notarse que tales efectos tienen muy difcil sancin, a menos de producirse el improbable supuesto de unas actuaciones estatales o autonmicas cristalizadas manifiestamente en actos residenciables ante la jurisdiccin competente (constitucional o, en su caso, ordinaria). Otra de las modificaciones operadas en el REF sta ya en la perspectiva de las relaciones entre la Comunidad Autnoma y el Estado central es el aadido que se incorpora al artculo 55 (54 anterior): a la previsin anteriormente contenida respecto de la obligacin del Estado de garantizar la realizacin efectiva de los artculos 31 y 134 de la Constitucin18 se aade un nuevo prrafo (artculo 55.2, nuevo) en el que se precepta que En cada ejercicio presupuestario y dentro del principio de la solidaridad interterritorial, se ejecutar un programa de inversiones pblicas distribuido entre el Estado y la Comunidad Autnoma. De este modo, la obligacin que la Constitucin impone al Estado de garantizar la efectiva realizacin del principio de solidaridad en su proyeccin territorial, con particular atencin a las circunstancias del hecho insular (artculo 138.1), adquiere con este precepto un elemento de rigidez al estatutorizarse respecto de nuestra Comunidad el compromiso que, en base a dicho precepto, ya haba asumido legislativamente el Estado al reformar los aspectos econmicos del REF (Ley 19/1994, de 6 de julio). Un ltimo aspecto en estas modificaciones concernientes al mencionado REF es el nuevo apartado que se aade sobre la competencia del Parlamento autnomo para elaborar Los criterios de distribucin y porcentajes de reparto de los recursos derivados del Rgimen econmico-fiscal de Canarias, lo que, evidentemente, supone atribuir fundamento estatutario expreso a esta importante facultad de la Cmara autonmica en reos principios y normas aplicables como consecuencia del reconocimiento de Canarias como regin ultraperifrica de la Unin Europea, con las modulaciones y derogaciones que permitan paliar las caractersticas estructurales permanentes que dificultan su desarrollo (artculo 46). 18 A cuyo efecto el Estado otorgar a la Hacienda canaria, con cargo a los Presupuestos Generales, las adecuadas asignaciones complementarias, siempre que se d uno de estos supuestos: a) el que determinara en su caso la asignacin complementaria contemplada en el artculo 15.2 de la LOFCA para asegurar el nivel mnimo en la prestacin de los servicios pblicos fundamentales asumidos por la Comunidad; b) cuando el costo por habitante de los servicios sociales y administrativos sea ms elevado que la media estatal por razones derivadas de las caractersticas diferenciales bsicas del hecho insular y de la economa canaria.
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lacin con la fijacin de la participacin de las haciendas insular y local en los ingresos provenientes de dicho rgimen especial19.
2.5-
La Comunidad canaria en la Unin Europea y en las relaciones internacionales
Como fcilmente puede deducirse de lo hasta ahora expuesto sobre los problemas que suscita el acomodo del rgimen econmico-fiscal de Canarias al mbito eurocomunitario, nuestra Comunidad Autnoma no slo participa del inters de las restantes Comunidades espaolas en estar presentes en este mbito, cada vez ms importante, de la poltica estatal, sino, que tiene fundadas razones que abundan en la necesidad de una cierta singularizacin respecto de aquellas cuestiones que ms especficamente le conciernan. Esto explica los matices diferenciales que se aprecian en la nueva regulacin estatutaria de esta participacin en relacin con lo que otros Estatutos prevn al respecto. Las modificaciones llevadas a cabo se contienen en los artculos 36 y 37, numeracin que ahora corresponde a los artculos 37 y 38, respectivamente. Al primero de ellos, que contemplaba la posibilidad de elevar al Gobierno las propuestas que la Comunidad estime pertinentes sobre la residencia y trabajo de los extranjeros, se aade un nuevo prrafo en el que se contempla la posibilidad de que el Gobierno de Canarias participe en el seno de las delegaciones espaolas ante los rganos comunitarios europeos cuando se traten temas de especfico inters para Canarias, remitindose a la legislacin del Estado lo concerniente a la regulacin de este aspecto. La significacin de este precepto que no figura en los Estatutos de las restantes Comunidades es la que cabe atribuir al carcter estatutario de una previsin que para las restantes Comunidades slo deriva de la Ley 2/1997, de 13 de marzo, por la que se regula la Conferencia para asuntos relacionados con las Comunidades Europeas. Ese reconocimiento estatutario debe traducirse, en su expresin mnima, en el derecho a recibir leal informacin por parte del Estado y a expresar el parecer del Gobierno autnomo en el seno de la delegacin espaola. A partir de ah, parece posible reglamentar lo concerniente a la necesidad de fundamentar e informar cumplidamente al Gobierno autonmico de los eventuales desacuerdos que en el seno de dicha delegacin pudieran producirse en relacin con la postura sustentada por su representacin en la misma. En el segundo de dichos preceptos, en el artculo 38, se faculta a la Comunidad Autnoma para solicitar del Gobierno del Estado la celebracin de tratados o convenios internacionales en materias de inters para
19 Dicho precepto debe concordarse con lo establecido en la disposicin adicional primera de la Ley 20/1991, ya citada, de modificacin de los aspectos fiscales del RF respecto de la determinacin de los porcentajes correspondientes a los criterios de poblacin, territorio y compensacin por el hecho insular conforme a los cuales se realiza dicha distribucin.
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Canarias. A diferencia de lo que ocurra en otros Estatutos, este precepto no figuraba hasta ahora en el Estatuto de Canarias. Lo que sucede es que, en nuestro caso, esta posibilidad se regula con el mayor grado de apertura hasta ahora establecido. Otros Estatutos, en efecto, contemplan esa posibilidad respecto de materias de inters para la Comunidad Autnoma y, algunos de ellos, aaden a esa posibilidad genrica una referencia explcita de ese inters a la condicin de regiones fronterizas2^'. Lo singular y relevante en el caso de Canarias es que se contempla especialmente esa posibilidad en relacin con los intereses derivados de su condicin geogrfica como regin insular ultraperifrica, aparte en lo que coincide con otras Comunidades21 de los que permitan estrechar lazos culturales con aquellos pases o territorios donde existan comunidades canarias o de descendientes de canarios. Parece evidente que la posibilidad que el precepto abre al dilogo formalizado incluso mediante acuerdos parlamentarios autonmicos con el Estado Gobierno y Parlamento sobre cuestiones relacionadas con su situacin geogrfica (Marruecos, Sahara, etc.) y con su ultraperificidad europea no es nada desdeable. Por lo pronto, cabe pensar en las posibilidades que pudieran derivar de la regulacin de unos procedimientos adecuados para formalizar la tramitacin de unas proposiciones que debieran determinar respuestas en las que resulte preciso fijar la posicin estatal al respecto. De ser ello as, es evidente el inters de la previsin estatutaria comentada22.
3.
3.1.
LA NUEVA REGULACIN DEL PROCEDIMIENTO DE REFORMA

Antecedentes y nueva regulacin
El inters por mejorar la eficacia garantista y legitimadora del procedimiento de reforma del Estatuto cuenta en nuestra Comunidad con unos antecedentes que se remontan a los propios orgenes de su Norma institucional bsica. Inicialmente, en efecto, las fuerzas polticas canarias con representacin en el Parlamento nacional es decir, UCD y PSOE activan la puesta en marcha del procedimiento de acceso de Canarias al rgimen autonmico mximo, de acuerdo con las previsiones del artculo 151.1 CE. Sin embargo, iniciado ya ese proceso, y ante el riesgo de una utilizacin
As, el Estatuto de Aragn (artculo 40.1). Ver, por ejemplo, los Estatutos de Catalua (artculo 27.4), Galicia (artculo 35.3), Andaluca (artculo 23.3). 22 Ilustra ampliamente de los problemas jurdicos y polticos debatidos en estos aos en Canarias sobre la proyeccin y el inters comunitario e internacional de nuestra Comunidad Autnoma el libro de A. PREZ VOITURIEZ, La Comunidad Autnoma canaria ante los Derechos internacional y comunitario, Santa Cruz de Tenerife, Parlamento de Canarias, 1993.
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poltica deslegitimadora del sistema autonmico derivada de una probable apropiacin de la abstencin tcnica, previsiblemente alta, por fuerzas polticas de escasa representatividad que, asimismo, postulasen la abstencin, se opt por la va ms sinuosa de: a) reconvertir el proceso ya iniciado orientndolo hacia el acceso al rgimen autonmico comn segn las previsiones de los artculos 143 y 146, id.; y b) complementar extraestatutariamente, en uso de las previsiones del artculo 150.2 que se concretara en la ya mencionada LOTRACA, de manera que la Comunidad canaria pudiera aproximarse de inmediato al mximo autonmico hacia el que en un principio se haba pensado orientar su acceso al autogobierno. Desde entonces, ha sido un tema recurrente especialmente entre los grupos polticos nacionalistas de diverso signo criticar la decisin en aquel momento adoptada. En esta crtica puede observarse un doble matiz: a) de manera claramente minoritaria, y con creciente debilitamiento de sus ecos polticos, se ha apuntado hacia el cuestionamiento de la legitimidad del sistema autonmico canario; b) pero, ms pragmticamente, la posicin mayoritaria dentro de esa direccin crtica ha venido orientando sus propuestas en la direccin del ms amplio incremento posible de las competencias autonmicas (postulando, en primer lugar, la incorporacin al Estatuto de las ostentadas a travs de la LOTRACA, con la consiguiente derogacin de sta) y de la modificacin del procedimiento de reforma del mismo, dando entrada al referndum, al igual que las cuatro Comunidades de rgimen autonmico mximo. As las cosas, cuando al inicio de la presente dcada se plantea la elaboracin de la Propuesta parlamentaria que origina la reforma llevada a cabo, es sta una de las cuestiones en las que discrepan las dos Propuestas presentadas al afecto ante la Cmara autonmica en septiembre y octubre de 1994. La primera de ellas, presentada por los grupos parlamentarios que luego se integraran en Coalicin Canaria23, fue admitida a trmite y en ella se propona una regulacin del procedimiento de reforma que contemplaba el referndum como trmite final del proceso, una vez aprobada por las Cortes la correspondiente Ley orgnica. La segunda, presentada por el Grupo Parlamentario Socialista24 y, consiguientemente, no admitida al haber prosperado la presentada por la mayora, propona modificar dicho procedimiento incorporando una especie de clusula de retorno visiblemente inspirada en el Estatuto de la Comunidad valenciana. Como en la mayora de los temas, tambin en este caso se impuso la voluntad de consenso, lo que determin que la Cmara autonmica se inclinase por esta ltima opcin en la Propuesta finalmente remitida a las Cortes, las
Propuesta de reforma del Estatuto de Autonoma presentada por los Grupos Parlamentarios Agrupaciones Independientes de Canarias-AIC, Centristas, Iniciativa Canaria-I. Can y Mixto, Boletn Oficial del Parlamento de Canarias, III Legislatura, nm. 99, 30 de septiembre de 1994. Propuesta de reforma del Estatuto de Autonoma presentada por el Grupo Parlamentario Socialista Canario, Boletn Oficial del Parlamento de Canarias, III Legislatura, nm. 101, 6 de octubre de 1994.
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cuales, a su vez, mejoran el texto propuesto con el matiz que seguidamente se indica. La modificacin propuesta, en efecto, consista en aadir al procedimiento previsto en el artculo 63 un nuevo prrafo, que ahora figura como 64.2, en el que se contempla la hiptesis de introduccin de modificaciones sustanciales en la Propuesta autonmica en el curso de su tramitacin en las Cortes Generales. En tal caso, dicha Propuesta se devolver al Parlamento de Canarias para nueva deliberacin, acompaando mensaje motivado sobre el punto o puntos que hubieren ocasionado su devolucin y proponiendo soluciones alternativas. Como decimos, esta solucin mejora la frmula valenciana al sustituir su mayor rigidez (si las Cortes Generales no aprueban la reforma propuesta, se devolver...) por una frmula ms flexible en la que la hiptesis de no aprobacin se sustituye por la de modificacin sustancial. Adems de ello, se explicitan las tres opciones que en tal caso corresponden al Parlamento autonmico: a) acceder a las modificaciones introducidas por las Cortes; b) proponer otras soluciones, o c) desistir de la reforma. Como bien puede verse, la solucin finalmente adoptada marca con gran nitidez la bilateralidad sustancial del procedimiento de reforma, sin perjuicio de su instrumentacin final por decisin unilateral del Estado de la que proviene la correspondiente Ley orgnica. En este sentido, se viene a afirmar una posicin intermedia entre quienes niegan el poder de enmienda del Estado (como as se mantuvo por algn parlamentario en el curso de la tramitacin en el Parlamento autonmico) y quienes reconocen a este poder un alcance ilimitado pensando slo en la fuente que inserta en el ordenamiento la reforma y no en la complejidad que para esta ltima deriva de la posicin que, respectivamente, corresponde a los dos sujetos poltico-territoriales implicados en ella. A nuestro juicio, ese poder de enmienda encuentra su fundamentos, no slo en el argumento formal deducible de la necesidad de acudir a la Ley orgnica y del principio contrarius actus, en cuya virtud quien ha participado en la elaboracin y aprobacin originaria del Estatuto algo tiene que decir sobre su reforma, sino, adems y fundamentalmente, en el carcter de la norma estatutaria a la que la Constitucin atribuye funciones organizativas y de delimitacin competencial que afectan al Estado en su conjunto. Ahora bien, se trata de un poder limitado por cuanto ha de ceirse a la iniciativa que ha tramitado la Cmara autonmica, sin que pueda incorporar nuevos temas no contemplados en ella, aprovechando que dicha Cmara ha hecho ejercicio de la facultad que tiene estatutariamente reservada. Eso desvirtuara el sentido de la reserva. Por otra parte, hay que entender que las Cortes disponen de ciertas facultades de apreciacin en orden a determinar cundo las enmiendas aprobadas por una y otra de sus Cmaras entraan esa modificacin sustancial de la reforma propuesta a la que se refiere el precepto. Sin embargo, no se trata de una facultad de li161
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bre apreciacin sino reglada, como se deduce del mensaje motivado que debe acompaar a una eventual devolucin. De esta exigencia cabe deducir la posibilidad de su control por el Tribunal Constitucional en el supuesto de modificaciones que no determinen tal mensaje por considerarlas las Cortes no sustanciales y estar en desacuerdo con ello el Parlamento autonmico.
3.2.
Excurso sobre la significacin y alcance delgarantismo inherente al procedimiento de reforma
En noviembre de 1992, en el Informe que remitimos a la Comisin de Estudio para la reforma del Estatuto que por entonces se haba constituido en la Cmara autonmica25, opinbamos, en los trminos que se transcriben seguidamente, sobre las dificultades jurdicas que en nuestro entender planteaba la incorporacin del referndum y sobre la significacin garantista de la intervencin del Parlamento autonmico con la consiguiente indisponibilidad unilateral por las Cortes Generales que ello significaba para el Estatuto: [...] Partiremos en nuestro anlisis de las correspondientes ordenaciones constitucionales como marco de referencia en el que se ha de situar el estudio de las previsiones de nuestra Norma estatutaria y las posibles mejoras que, en su caso, fuere aconsejable introducir en la misma. Conforme dispone el artculo 152.2 CE, la reforma de los Estatutos de Autonoma de las Comunidades accedidas al autogobierno segn el procedimiento establecido en el artculo 151, id., necesita ser ratificada en referndum por el cuerpo electoral de la respectiva Comunidad Autnoma, lo que garantiza que dicho Estatuto no pueda ser modificado sin ese consentimiento de la misma. En cambio, para las Comunidades que lo han hecho siguiendo la va prevista en los artculos 143 y concordantes de la Norma fundamental, slo se dice que su reforma se ajustar al procedimiento establecido en los mismos, con la necesaria intervencin, en cualquier caso, de las Cortes Generales mediante Ley orgnica (artculo 157.3). Sera, sin embargo, errneo deducir de esta diferencia que slo unas Comunidades, las primeras, tienen garantizada la concurrencia de su consentimiento como conditio sine qua non de la reforma de su respectivo Estatuto y no las segundas. Puesto que tambin estas ltimas tienen eficazmente asegurado que sin su consentimiento no cabe reforma alguna de su Estatuto. En efecto, el silencio de la Constitucin (artculo 147.3) no excluye la necesidad de dicho consentimiento, ya que nada impide que en el propio
25 En respuesta a la peticin realizada por sta, entre otros Centros, al Departamento de Derecho Constitucional de la Universidad de La Laguna.
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Estatuto se haya podido prever un procedimiento de reforma que condicione sta a la concurrencia de la expresa voluntad reformadora de la propia Comunidad, como as ha sucedido en los de la totalidad de las Comunidades del segundo grupo. Siendo obvio, adems, que si la voluntad del constituyente hubiese sido otra, le hubiese bastado con remitir sin ms a la Ley orgnica, sin preocuparse, como lo ha hecho, de asegurar la reserva estatutaria que se prev en el referido artculo 47.3. Es por ello constitucionalmente legtimo que nuestro Estatuto, en la lnea de los de las restantes Comunidades del segundo grupo, haya establecido que las propuestas de reforma tanto si son promovidas por parte de los parlamentarios autonmicos como si lo son por el Gobierno canario o por las Cortes Generales han de presentarse ante el Parlamento autonmico y contar en todo caso con su aprobacin, de modo que si sta faltare o si, contando con ella, faltare la de las Cortes Generales no podr dicha reforma ser sometida nuevamente a debate en la misma legislatura autonmica. Las regulaciones de las restantes Comunidades de rgimen comn son similares a las del artculo 63 de nuestro Estatuto, y suponen la atribucin
a los Parlamentos autonmicos del monopolio de la iniciativa de la reforma
del propio Estatuto. Ello explica la diferente posicin en la que se encuentran ante dicha reforma el Parlamento autonmico y los restantes sujetos facultados para promover ante l su tramitacin. El primero posee una^zcultad de iniciativa de reforma, que es una especie de iniciativa legislativa consistente en el derecho a proponer un proyecto de reforma estatutaria ante las Cortes Generales, con la consiguiente obligacin por parte de stas de abrir el procedimiento de su tramitacin parlamentaria26. En cambio, la facultad de propuesta de iniciativa de los segundos slo les permite instar del rgano legislativo autonmico que asuma determinada iniciativa de reforma estatutaria, pudiendo ste libremente tomarla o no en consideracin; de suerte que las Cortes slo pondrn en marcha el procedimiento correspondiente cuando el rgano legislativo autonmico se pronuncie positivamente en dicho trmite. De aqu que pueda afirmarse que en materia de reforma estatutaria corresponde al Parlamento autonmico el monopolio de la iniciativa legislativa stricto sensu. Otra diferencia importante entre la iniciativa legislativa y la propuesta de iniciativa legislativa es que la primera ha de presentarse ante el rgano que tiene la potestad de aprobacin legislativa de la reforma (las Cortes Generales) y la segunda ante el que tiene la facultad de iniciativa (el Parlamento autonmico). Por eso, el Reglamento del Congreso de los Diputados remite sin ms a las correspondientes normas estatutarias la tramitacin de la reforma de aqullos, recordando que la misma requiere
26 Con posterioridad a la elaboracin del presente estudio, se dict la Resolucin de la Presidencia del Congreso de los Diputados de 16 de enero de 1993 (BOCG, Congreso, nm. 225, de 22 de marzo) y la Norma Supletoria de la Presidencia del Senado, de 30 de septiembre de 1993 (BOCG, Senado, nm. 23, de 5 de octubre). En ellas se aborda la regulacin de estas materias.
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ser aprobada por Ley orgnica (artculo 145 del Reglamento del Congreso)27. As pues, los Parlamentos autonmicos ostentan, como se ha dicho, el monopolio de la iniciativa reformadora, de suerte que sin su consentimiento no puede llevarse a cabo la modificacin de los correspondientes Estatutos. Por eso se puede afirmar, con independencia del procedimiento constitucional por el que el mismo haya sido tramitado, que ningn Estatuto puede ser modificado sin el expreso consentimiento de la Comunidad respectiva1*.
Una vez remitido a las Cortes Generales el proyecto de reforma del Estatuto, y ante el silencio de stas al respecto, se plantean estas dos cuestiones: a) si dichas Cortes pueden disponer de l sin limitaciones o si, por el contrario, su facultad de enmienda est limitada a aquellos aspectos del Estatuto cuya reforma ha aprobado el Parlamento y no a otros distintos; b) si el proyecto de reforma, una vez enmendado por las Cortes, necesita o no volver al Parlamento para que ste exprese su conformidad o desacuerdo. En cuanto a la primera cuestin, y aunque el Estatuto nada diga al respecto, es fcil concluir que la facultad de enmienda de las Cortes est limitada por la propuesta de reforma acordada por el Parlamento autonmico (cfr. artculo 63 del Estatuto de Canarias en relacin con el 147.3 CE). Es evidente que si las Cortes enmendasen sobre aspectos del Estatuto cuya reforma no ha sido previamente aprobada y propuesta por la Cmara autonmica, infringiran el precepto constitucional citado que, al remitir a los Estatutos, obliga a ajustarse a lo que para este caso dispone dicho artculo 63, del que fcilmente es deducible el deber de ajustar la reforma a lo aprobado por el rgano autonmico29. Sobre la segunda, caben estas dos interpretaciones: a) que el artculo 63 del Estatuto exige que la reforma sea aprobada tanto por el Parlamento
27 La diferente naturaleza de los institutos analizados iniciativa de la reforma y propuesta del ejercicio de esta iniciativa es sin duda la ratio legis de la modificacin llevada a cabo en el nuevo Reglamento del Parlamento de Canarias (cfr. artculos 130.2 del Reglamento de 1983 y 138.2 del vigente). 28 Ello no excluye, evidentemente, que por va de reforma constitucional pueda operarse una m o dificacin que afecte sustancialmente a las garantas de intangibilidad estatutaria de las que hoy gozan todas las Comunidades Autnomas. Pero debe advertirse que una adecuada valoracin del contenido esencial de la autonoma reconocida y garantizada en el artculo segundo de la Constitucin ncleo dentro del que se incluye la inmunidad del Estatuto respecto de eventuales reformas unilateralmente tramitadas y decididas por el Estado debe llevar a entender, como ya se apunt anteriormente (ver nota 3), que, en tales casos, se ha de acudir al procedimiento agravado de reforma constitucional (artculo 168 CE), lo que hace altamente improbable que tal hiptesis pueda plantearse en situaciones de normalidad democrtica. 2y A nuestro juicio, este razonamiento sigue siendo vlido, aunque, como se ver en el siguiente epgrafe, no puede decirse que la actuacin de las Cortes instada con sus enmiendas por los propios parlamentarios canarios no haya desbordado al mbito de la propuesta, por lo que razonablemente debe entenderse que el Parlamento de Canarias debiera haber sido cumplidamente informado. En adelante, este tipo de situaciones no podrn nuevamente producirse por impedirlo la clusula de retorno y el mensaje motivado incorporado con la nueva regulacin (artculo 64.2) del procedimiento de reforma.
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canario como por las Cortes Generales, por lo que si stas introdujeran modificaciones en el texto aprobado por aqul, ambos rganos aprobaran textos diferentes, lo que vulnerara el referido precepto; de ah que las eventuales modificaciones introducidas por las Cortes deban remitirse antes de su definitiva aprobacin al Parlamento autonmico, que deber pro-
nunciarse sobre ellas; b) una segunda interpretacin consistira en entender que puesto que la Constitucin ha remitido el tema al Estatuto y ste nada dice al respecto, hay que interpretar su silencio como un no condicionamiento de las Cortes, puesto que la facultad aprobatoria del Parlamento autonmico se refiere literalmente a la propuesta, no al texto que definitivamente haya de resultar de su tramitacin ante el Parlamento del Estado, por lo que no procedera su reenvo a aqul. En este segundo sentido abundara el argumento segn el cual si el legislador estatuyente hubiese querido efectivamente establecer tal garanta, hubiera podido hacerlo como lo hizo con el Estatuto de la Comunidad Valenciana, cuyo artculo 64.4 s impone expresamente tal remisin para nueva deliberacin por el rgano legislativo autonmico. Nosotros nos inclinamos por la primera de estas dos interpretaciones. No slo por las consideraciones generales que en su momento expusimos sobre la proyeccin del carcter coparticipado del Estado autonmico en cuya virtud las Comunidades Autnomas en tanto que entes constitucionales estn presentes en la conformacin inicial del Estado autonmico y, adems, a lo largo de todo su posterior despliegue (siendo precisamente un significado exponente de esta presencia permanente su cualificada participacin en los procedimientos de reforma de sus Estatutos [...], sino tambin por la propia diccin del artculo 63.2 del Estatuto de Canarias que, congruentemente con esta coparticipacin e, implcitamente, con los deberes de lealtad recproca que han de presidir la relaciones entre el Estado-sujeto y las Comunidades Autnomas, establece de modo expreso el requisito de una doble aprobacin para una nica propuesta, de suerte que si faltara una de estas aprobaciones, no podr dicha propuesta ser sometida nuevamente a debate en la misma legislatura autonmica. Por lo expuesto, puede concluirse afirmando que nuestra Constitucin
no establece ningn tipo de discriminacin entre las Comunidades Autnomas, cualquiera que sea el procedimiento de su acceso al autogobierno, en orden a que el Estatuto de autonoma sea unilateralmente indisponible para el legislador estatal (y, por supuesto, para el autonmico). Por ello, del mismo
modo que resulta constitucionalmente lcito que los Estatutos hayan atribuido el monopolio de la iniciativa de reforma a los Parlamentos autonmicos, y limitado la capacidad de enmienda de las Cortes a la propuesta
reformadora tramitada ante ellas, sera igualmente lcito que por medio de una reforma estatutaria se introdujesen mecanismos o dispositivos idneos para garantizar la intervencin de las Comunidades Autnomas en la definitiva configuracin le la reforma de sus Estatutos, marginando con ello cualquier discusin acerca de si debe o no conocer de nuevo su respectivo Parla165
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ment de las eventuales variaciones que respecto de su propuesta hubieren incorporado las Cortes Generales.
As, cabra pensar en establecer una regulacin similar a la del artculo 64.4 del Estatuto de la Comunidad Valenciana, segn el cual si las Cortes no aprueban la propuesta autonmica de reforma, proceder su devolucin al Parlamento autonmico para nueva deliberacin, acompaando mensaje motivado sobre el punto o puntos que hubieren ocasionado su devolucin y proponiendo soluciones alternativas. Un procedimiento de este tipo ofrece la ventaja de permitir solventar consensuadamente las discrepancias al exigirse motivar stas y apuntar posibles salidas al desacuerdo. Mas an, con independencia de su inclusin en los Estatutos autonmicos, debiera darse acogida a un precepto de este tipo en el Reglamento del Congreso de los Diputados.
Una segunda opcin consistira en articular un procedimiento que permitiera someter a referndum el texto de la reforma aprobada por las Cortes en trminos anlogos a lo establecido por la Constitucin para los Estatutos tramitados segn el procedimiento del artculo 151 de la misma. Sin embargo, es de advertir que las dificultades jurdico-constitucionales que obstaran a ello parecen insalvables. En principio, en efecto, cabra argumentar que puesto que la Constitucin remite a los Estatutos la regulacin de los procedimientos de reforma de los mismos, stos aun habiendo sido tramitados conforme al procedimiento regulado por los artculos 143 y concordantes de aqulla pueden perfectamente prever como uno de los requisitos del perfeccionamiento de la reforma su ratificacin por el cuerpo electoral de la respectiva Comunidad Autnoma, cosa que no parece expresamente prohibida por la Norma fundamental. Sin embargo, no se puede desconocer que sta prev expresamente una serie de referndum (artculos 92.1, 151.1, 152.2, 167.3, 168.3 y d. t. 4. a , 1) y reserva a una ley orgnica especfica la regulacin de las condiciones y el procedimiento de estas diferentes modalidades (artculo 92.3). Es decir, establece en favor de este tipo de ley una reserva de fuente que obsta a que la misma regule otros distintos de los expresamente previstos por aqulla. Por eso, si se admitiera que los Estatutos tramitados de conformidad con los artculos 143 y concordantes pudieran establecer la ratificacin por referndum como requisito para la perfeccin de la reforma de los mismos, dicho referndum quedara fuera de la regulacin reservada a dicha Ley orgnica contraviniendo el precepto del artculo 92.3 citado. En tal hiptesis, nos encontraramos con que mientras los referndum autonmicos correspondientes a las Comunidades del artculo 151 estaran regulados del modo previsto por la Constitucin, los correspondientes a las del 143 slo estaran regulados, bien por cada Estatuto particular que as lo estableciese, bien en una ley ordinaria puesto que el campo acotado a la ley orgnica no contempla esta modalidad (cfr. artculo 81.1 CE), algo que ciertamente no casa con la incuestionable voluntad del legislador 166
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constituyente al remitir especficamente a la referida ley orgnica la regulacin de las distintas modalidades de referndum previstas por la Constitucin (artculo 92.3). En un afn de superar esta dificultad, pudiera argumentarse que esta ltima referencia constitucional no slo incluye los referndum expresamente previstos sino, adems, los constitucionalmente posibles, entendiendo a rengln seguido como tal la posibilidad que, supuestamente, abrira la interpretacin, sin duda forzada, del artculo 147.3 que permitiera entender su indeterminacin al respecto como no prohibicin. Lo que ocurre es que, aparte de su escaso valor persuasivo (pues basta argir que, por definicin, las modalidades de referndum previstas por esta Constitucin nunca pueden ser implcitas, y que la indeterminacin del artculo 147.3 lo que reclama es una interpretacin sistemtica que abonara la tesis de la exclusin de los referndum no previstos), a lo nico a que llevara tan forzada interpretacin es a reconducir el tema a una modificacin del artculo 10 de la Ley 2/1980, de 13 de enero, sobre regulacin de las distintas modalidades de referndum, con lo que se estara ante la esfera de las competencias de las Cortes no interferible mediante una propuesta reformadora de un particular Estatuto de Autonoma. Con el propsito de explorar la posibilidad de regular referndum no expresamente previstos, pudiera recordarse que entre las materias reservadas a la exclusiva competencia del Estado figura la de la autorizacin para la convocatoria de consultas populares por va de referndum (artculo 149.1, 32.a, CE) con el fin de deducir de esa genrica referencia a tales consultas una interpretacin favorable a la admisibilidad de formas referendarias constitucionalmente implcitas. Pero tampoco por esta va se llegara ms all de entender, en su caso, la validez constitucional de la inclusin de dichas consultas con carcter general para las Comunidades en cuyo Estatuto as se estableciese si las Cortes decidiesen modificar en este sentido el precepto del artculo 10 de la referida Ley 2/1980. Desde el punto de vista de la conveniencia poltica, cabe sin duda argumentar a favor o en contra de la incorporacin al ordenamiento autonmico del mencionado referndum, siendo evidente que en la consideracin poltica de este tema parece advertirse un cierto residuo del pasado por la vinculacin establecida entre el acceso a los mximos competenciaes posibilitados por la va del artculo 151, unida, a su vez, a distintas modalidades de referndum autonmicos. Ahora bien, desde una perspectiva garantista, parece claro que una vez que ha quedado definitivamente asentada la doctrina de la inmunidad de los Estatutos frente a modificaciones no provenientes de la reforma de ellos mismos o de la propia Constitucin, debe
atenuarse la valoracin, probablemente exagerada, de la que han sido objeto en algunos ambientes polticos las virtualidades garantizadoras de la insercin del referndum en el procedimiento de reforma estatutaria. Sobre todo si, adems de la perspectiva garantista, se contempla la cuestin en funcin de las virtualidades legitimadoras de dicho instituto, ptica 167
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desde la que resulta evidente que el incremento legitimador que con l se busca tiene su contrapartida en el correlativo debilitamiento de la mediacin representativa.
Dicho de otro modo, subvalorar la garanta significada por la intervencin de un Parlamento sin cuya anuencia no puede prosperar ninguna reforma del Estatuto, por entender que slo el referndum garantiza y legitima de manera satisfactoria el sistema poltico autonmico, no deja de
ser un modo de desautorizar a la propia clase poltica que hace del mismo piedra de toque del verdadero autonomismo. Dicho esto sin perjuicio de las
diferencias que sin duda existen entre condicionar por el rgano representativo de la Comunidad Autnoma o por el pueblo de la misma. Aunque,
como se ha expresado, se entiende que en el contexto del Estado autonmico quedan suficientemente garantizados los Estatutos de Autonoma con la cualificada intervencin que el ordenamiento reserva a los Parlamentos autonmicos.
Pero, dejando a un lado este tipo de consideraciones de poltica institucional y volviendo de nuevo al plano constitucional-estatutario, hay que dejar bien claro que, en cualquier caso, de llevarse a cabo la reforma estatutaria hoy en estudio, es incuestionable que, por imperativo constitucional (artculo 147.3), la misma no podra tramitarse por otra va que por la prevista en el artculo 63 de nuestro Estatuto en su actual redaccin. Tampoco podra ser objeto de un referndum consultivo, puesto que, por preverlo as la Constitucin (artculo 92.1 y 2), se trata de una modalidad referendaria que tiene por objeto decisiones polticas y no normas y, adems, debe ser decidido por el cuerpo electoral nacional en su conjunto, no por una fraccin del mismo. En fin, para concluir, hay que sealar que la regulacin constitucional de la reforma estatutaria parte del presupuesto segn el cual la construccin del Estado autonmico se realiza, como ya se indic, consensuadamente. Ello quiere decir que ninguno de los sujetos constitucionalmente legitimados para participar en su conformacin y en las modificaciones de sta esto es, el Estado-sujeto y los entes constitucionales autonmicos, las Comunidades Autnomas pueden vlidamente actuar con recproco desconocimiento. Bilateralidad que, por lo dems, no es incompatible con la presencia constitucional de ciertos institutos de preservacin de la unidad funcional del sistema tales como los previstos en favor del Estado-sujeto en los artculos 150.3 y 155 CE, por ejemplo30. Expresado en otros trminos, ello quiere decir que la reforma de los Estatutos de Autonoma requiere la voluntad concorde de dos sujetos, el Estado-sujeto y la correspondiente Comunidad Autnoma, sin que ninguno de ellos pueda pretender imponerse al otro, aunque s expresar su desacuer30 Sin que, a mayor abundamiento, se deba perder de vista el carcter tasado con el que la Constitucin regula la intervencin de las Cortes en estas materias por motivos de inters nacional (artculo 144) por procedimientos distintos de los previstos en sus artculos 143-146 y 151.
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do y, de persistir ste, frustrar la reforma. De modo que, ejercida por el Parlamento autonmico la iniciativa de reforma estatutaria, vienen obligadas las Cortes Generales a poner en marcha el correspondiente procedimiento para su tramitacin, sin perjuicio de lo que efectivamente resulte del debate de toma en consideracin por el Congreso de los Diputados. Pero no hay mecanismos jurdico-constitucionales algo que, por otro lado, es difcil siquiera imaginar que obliguen a que ese procedimiento concluya forzosa e inevitablemente con la aprobacin por dichas Cortes mediante la correspondiente Ley orgnica de los contenidos que una Comunidad Autnoma pretenda unilateralmente incorporar a su Estatuto. En nuestro vigente ordenamiento es posible imponer si se quiere expresar as al rgano legislativo del Estado, en los trminos indicados, la iniciacin del procedimiento de tramitacin de una ley orgnica reformadora de un Estatuto dado. Incluso se puede defender el carcter limitado de su poder de enmienda en la tramitacin de esta ley. Pero al representante del pueblo espaol, titular de la soberana (artculo 1.2 CE), no se le puede imponer que apruebe una norma y el contenido ele la misma. Puesto que resulta obvio que, si pudiera ser as, no correspondera a las Cortes Generales la titularidad de la potestad legislativa del Estado, como prescribe la Constitucin (artculo 66.2), sino al sujeto que pudiera imponer el contenido y la aprobacin de la referida norma. Por eso hay que concluir expresando la conveniencia de no perder de vista que la potestad de reforma estatutaria, que es, como se ha dicho, una especie cualificada de la potestad legislativa, requiere en cierto modo una voluntad concordada entre las Cortes y el Parlamento autonmico, dependiendo de la anuencia de ambos la concrecin normativa de las eventuales reformas. 3.3. Modificaciones introducidas por las Cortes Generales y sus consecuencias respecto de la posicin de los sujetos que intervienen en la reforma
Las modificaciones de la Propuesta del Parlamento de Canarias realizadas por las Cortes Generales afectan a diecinueve artculos, dos disposiciones adicionales y una disposicin transitoria. Buena parte de estos cambios son sustantivamente relevantes; otros tienen menor relieve. Algunas modificaciones slo entraan meras variaciones de carcter tcnico que, sin alterar propiamente la Propuesta, suponen una mejora en la formulacin tcnico-jurdica contenida en aqulla. 1) Por su significacin jurdico-pottica, destacan las siguientes modificaciones: a) creacin de la Comisin General de los Cabildos insulares como instituto de participacin de estas Corporaciones en la Cmara autonmica con funciones consultivas e informativas (artculo 12); b) refor169
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mulacin de la posicin de los Cabildos en relacin con la organizacin autonmica (artculo 8)31; c) inclusin de los Ayuntamientos como sujetos habilitados para el ejercicio de aquellas competencias que les delegue la Comunidad (artculo 23.7); d) regulacin de la cuestin de confianza (artculo 21); e) establecimiento de los criterios de distribucin y porcentajes de reparto de los recursos derivados del REF como nueva competencia exclusiva de la Comunidad (nmero 32 del artculo 30) y facultad de su Parlamento (artculo 59); f) incorporacin de la Audiencia de Cuentas como institucin de autogobierno de carcter estatutario (artculo 61); g) supresin de la competencia sobre Bienes de dominio pblico y patrimoniales cuya titularidad corresponda a la Comunidad Autnoma, as como las servidumbres pblicas en materia de su competencia (artculo 32), que figuraba en el nmero 20 de igual artculo de la Propuesta; h) transformacin de la competencia de ejecucin propuesta sobre gestin del rgimen econmico de la Seguridad Social en gestin de las prestaciones sanitarias y sociales del sistema de la Seguridad Social y de los servicios del Instituto Nacional de la Salud, Instituto Nacional de Servicios Sociales e Instituto Social de la Marina (artculo 33.3); i) se aade la competencia ejecutiva en materia de Crdito, banca y seguros; j) se suprime la competencia de ejecucin propuesta en materia de Legislacin penitenciaria (artculo 33); se sustituye la expresin territorio de Canarias por mbito territorial de la Comunidad Autnoma definido en el artculo 2, sin perjuicio de la competencia exclusiva del Estado sobre las aguas de jurisdiccin espaola, y se suprime el apartado que preceptuaba La Comunidad Autnoma de Canarias ejercer las competencias que le sean propias en las aguas de competencia espaola que rodean las islas (artculo 40); k) en la nueva regulacin del procedimiento de reforma del Estatuto se sustituye el prrafo Si las Cortes no aprueban la referida propuesta... por Si las Cortes, durante la tramitacin parlamentaria, modificaran sustancialmente la reforma propuesta... (artculo 64); 1) las barreras electorales fijadas en la Propuesta se modifican en el sentido de tener cuenta en la asignacin de escaos a las listas de partido o coalicin que hubieran obtenido el mayor nmero de votos vlidos en su respectiva circunscripcin electoral algo que no menciona la Propuesta, elevndose al 30 y al 6% los porcentajes que en la misma figuraban como el 25 y el 5% segn se tratase, respectivamente, de los votos vlidos emitidos en la circunscripcin insular o de la suma de los emitidos en toda la Comunidad Autnoma.
31 Texto propuesto: Los Cabildos insulares, adems de rganos de gobierno y administracin de las islas, son instituciones de la Comunidad Autnoma en cuanto ejercen las funciones que el presente Estatuto les reconoce y las que le atribuyan las leyes. Texto aprobado por las Cortes: 2. Las Islas se configuran como elementos de la organizacin territorial de la Comunidad Autnoma Canaria. Las competencias que, en el marco del presente Estatuto, les atribuyan las leyes del Parlamento de Canarias sern ejercidas a travs de los Cabildos. Los Cabildos son, simultneamente, rganos de gobierno, administracin y representacin de cada Isla e instituciones de la Comunidad Autnoma (artculo 8.2).
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Tambin deben incluirse en este primer nivel determinadas modificaciones de indudable inters poltico-econmico tales como las que se operan en la definicin estatutaria del REF para dar entrada a su nueva dimensin europea modificndose la frmula de la Propuesta32. A lo que se deben aadir: a) el precepto que establece que La declaracin de inters general de obras, instalaciones o servicios en Canarias tendr en cuenta las singularidades del Archipilago (disposicin adicional quinta), as como b) la exencin de la fase minorista de los impuestos sobre ventas y sobre consumos especficos cuyo rendimiento se cede a la Comunidad Autnoma (disposicin adicional segunda) por razones de congruencia con la franquicia sobre el consumo. 2) Un segundo nivel, en un orden de importancia poltico-institucional, es el que se refiere a las siguientes cuestiones: a) se reserva a ley autonmica el desarrollo de la previsin estatutaria sobre la capitalidad compartida (artculo 3.1); b) se sustituye la obligacin de las Administraciones pblicas competentes que se propona garantizarn en el archipilago el principio constitucional del coste de la insularidad por la obligacin de tener en cuenta el coste de la insularidad en la organizacin y funcionamiento de los Juzgados y Tribunales (artculo 29); c) a la previsin de las competencias exclusivas en materia de aguas se aade el inciso regulacin de recursos hidrulicos de acuerdo con las peculiaridades tradicionales canarias (artculo 30.6); d) las competencias de desarrollo legislativo en materia de radio y televisin, y de prensa y dems medios de comunicacin, se refunden en un mismo precepto, apostillndose que a la Comunidad corresponden las mismas en el marco de las normas bsicas que el Estado establezca de acuerdo con el nmero 27 del apartado 1 del artculo 149 de la Constitucin (artculo 32.2); en el propio artculo 32, en materia de rgimen energtico y minero, se aade: ajustado a sus singulares condiciones, en especial, la seguridad en la minera del agua (nm. 9); en el rgimen jurdico de contratos y concesiones, se aade: el dominio pblico (nm. 11); en materia de proteccin del medio ambiente, se sustituye incluidos los vertidos en aguas martimas por incluidos los vertidos en el mbito territorial de la Comunidad Autnoma (nm. 12); en el propio artculo, se suprime la competencia sobre Bienes de dominio pblico y patrimoniales cuya titularidad corresponda a la Comunidad Autnoma, as como las servidumbres pblicas en materia de su competencia, que se inclua en el artculo 32.20 de la Propuesta.
32 En el sentido de expresar que dicho rgimen ... incorpora a su contenido los principios y normas aplicables como consecuencia del reconocimiento de Canarias como regin ultraperifrica de la Unin Europea, con las modulaciones y derogaciones que permitan paliar las caractersticas estructurales permanentes que dificultan su desarrollo (artculo 46.2). La Propuesta contena la siguiente redaccin: dicho rgimen ... incorpora a su contenido los principios derivados del reconocimiento como regin ultraperifrica, en los trminos definidos en la Declaracin relativa a las regiones ultraperifricas de la Comunidad en el Tratado de la Unin Europea.
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3) Otras modificaciones, en fin, tienen un carcter, segn pensamos, de mejora tcnica de lo propuesto. As: a) se completa el artculo segundo incluyendo nominativamente la relacin de islas del Archipilago; b) se reformulan las previsiones de la propuesta refirindolas con mayor precisin a entes territoriales, las islas en lugar de los Cabildos (artculo 23), precisiones que, asimismo, se hacen respecto del patrimonio y de los recursos insulares (artculos 48 y 50, respectivamente) e, igualmente, en relacin con la colaboracin de ciertos entes a la liquidacin, gestin y recaudacin de tributos (anterior artculo 61), sustituyndose la referencia a los Cabildos y Ayuntamientos por las Islas y Municipios (artculo 62); c) se suprime el apartado que inclua como competencia del Tribunal Superior de Justicia de Canarias Resolver los conflictos de atribuciones entre la Comunidad Autnoma y las Corporaciones locales, y los de stas entre s; d) la referencia al patrimonio artstico (monumental, arquitectnico e ideolgico) pierde el parntesis (artculo 30.32), con lo que cobran autonoma los contenidos que encierra. Como puede verse, los cambios introducidos por las Cortes Generales revisten suficiente relieve como para justificar un nuevo pronunciamiento del Parlamento autonmico. Ello hubiese sido congruente con el significado garantista deducible de los artculos 147.3 y 152.2 de la Constitucin al reservar a la Norma estatutaria la regulacin del procedimiento de su propia reforma. En congruencia con la idea garantizadora que esas previsiones encierran, no es difcil entender que los Reglamentos del Congreso y del Senado deben contener previsiones adecuadas para posibilitar la formacin y explicitacin del acuerdo- estatal-autonmico sobre todos los extremos de la reforma de tales normas. La Resolucin de la Presidencia del Congreso de los Diputados de 16 de enero de 1993 y la Norma Supletoria de la Presidencia del Senado de 30 de septiembre de 1993, por las que se rige actualmente esta materia, bien hubiesen merecido ser incorporadas al texto de los respectivos Reglamentos, convenientemente matizadas con el fin de dar solucin a algunos de los problemas que, como el aludido retorno al Parlamento proponente, requieren un tratamiento ms satisfactorio que el actual. Por lo que respecta a nuestra Comunidad, y en una perspectiva de futuro, este problema queda resuelto al aadirse al nuevo procedimiento de reforma la exigencia de ulterior intervencin del Parlamento autonmico cuando su Propuesta fuere sustancialmente modificada por las Cortes (artculo 64.2), como ha quedado expuesto. 4. VALORACIN GENERAL DE LAS MODIFICACIONES DESDE LA PERSPECTIVA DE LA COMUNIDAD CANARIA
Al tiempo que se acometa la reforma de su Estatuto, la Comunidad canaria se hallaba empeada ya se ha dicho en actualizar su rgimen
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econmico-fiscal y acomodarlo a las exigencias propias del mbito europeo comunitario en el que, tambin en estos aos, intensificaba su integracin. Nada de extrao tiene, pues, que en estas circunstancias, la reforma estatutaria se halle influida por este tipo de preocupaciones y que las mismas se reflejen en dos tipos de preceptos. De un lado, aquellos cuya perspectiva es el proceso integrador y la integracin misma, con la pretensin de asegurar en dicho mbito su singularidad econmico-fiscal con los instrumentos que estaban a su alcance; esto es, reafirmando la pertenencia del referido rgimen a su acervo histrico y el reconocimiento constitucional de dicha singularidad, y allanando el terreno a la consolidacin de esa singularidad en el futuro como parte esencial de un status de ultraperifericidad de carcter permanente. De otra, el aseguramiento estatutario de la participacin del Gobierno autonmico en el seno de las delegaciones espaolas ante los rganos comunitarios europeos, y la posibilidad de proponer al Gobierno del Estado la celebracin de convenios o tratados en los asuntos de su inters en tanto que regin insular ultraperifrica. Aunque tambin en este ltimo aspecto el inters internacional de Canarias tiene una dimensin ms amplia, al enmarcarse esa cualificada insularidad poltica y econmicamente europea en el ms amplio mbito de su situacin geogrfica. Por todo ello, puede decirse que, en esta dimensin, la posicin institucional de Canarias mejora ostensiblemente. Aunque la mejora a la que aqu se alude se refiere al plano de los instrumentos jurdicos, puesto que la que haya de suponer en la perspectiva de sus resultados tangibles depende de decisiones polticas en las que, por la propia naturaleza de las cosas, son otros muchos los factores en juego. No acaban ciertamente aqu las preocupaciones de la reforma estatutaria por el rgimen econmico-fiscal. Pero cabe decir que en el mbito estricto de la modernizacin de este rgimen no era el Estatuto sino, por el contrario, las dos leyes ya reseadas sucesivamente aprobadas por el Estado, y coetneas de la preparacin de la reforma de aqul las que llevan a cabo esa actualizacin. En cualquier caso, como ya ha quedado expuesto, tambin se reflejan en el Estatuto reformado preocupaciones de este carcter. En el plano de la organizacin institucional autonmica, destaca la atencin que se presta a la insercin de los Cabildos en la vida institucional de la Comunidad. ste es un tema especialmente relevante en la ordenacin interior del poder y de la Administracin autonmica. Al igual que en otros aspectos del ordenamiento autonmico rgimen jurdico de las aguas, por ejemplo, el rgimen jurdico de las Administraciones pblicas de Canarias fue durante la pasada dcada una cuestin fuertemente disputada, hasta el punto de haberse aprobado sucesivamente, en 1986-87 y 1990, dos leyes sobre las mismas materias (aguas y Administraciones pblicas). Sin embargo, en ambos casos, las leyes por segunda vez aprobadas contaron con un amplio respaldo parlamentario, reflejo del clima de entendimiento entre las fuerzas polticas que presidi su respectiva elabora173
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cin. En este sentido es alentador y destacable cmo ese mismo espritu ha presidido, en general, la reforma del Estatuto. En concreto, en lo que concierne a los Cabildos, puede decirse ya se ha dicho que la modificacin estatutaria ha llegado hasta donde jurdicamente poda llegar sin rebasar los lmites constitucionales y sin violentar la racionalidad propia de los rdenes institucionales autonmico-comunitario e insular mediante la insercin institucional de los Cabildos en el ejercicio de las funciones autonmicas y la creacin de un marco de colaboracin en las funciones
parlamentarias mediante una Comisin General de Cabildos Insulares. Este
rgano parlamentario de nueva creacin pretende dar cauce a la participacin de la Corporaciones insulares en los trabajos de la Cmara, con el carcter que resulta de la naturaleza consultiva e informativa de sus funciones. Otras innovaciones, como la calificacin de los Cabildos como instituciones de la Comunidad, en el sentido que, segn entendemos y as ha quedado expuesto, tiene esta calificacin, es, sin duda, una mejora notable en cuanto abre la va a una mayor integracin de aqullos, ahora que parece que culmina el proceso deseentralizador llevado a cabo, con cierta lentitud y no sin problemas, en los ltimos tiempos. La conexin que de esta suerte se articula entre los niveles insular y autonmico-comunitario constituye, sin duda, una de las peculiaridades ms notables del sistema autonmico canario en la perspectiva institucional; siendo de esperar que en su desarrollo normativo especialmente por parte del Reglamento de la Cmara en lo que concierne a la referida Comisin se acierte en su configuracin con un perfil adecuado a su funcionalidad, marginando los riesgos de indeseables distorsiones de la voluntad parlamentaria, en congruencia con las previsiones del renovado marco estatutario. Para concluir, una ltima reflexin: conforme al Estatuto, Canarias es una nacionalidad basada en su identidad singular. Qu identidad es sa? El Estatuto no la concreta. Es posible que, en su marco, entiendan unos que esa singularidad reside en la historia (como as lo proclaman otras Comunidades Autnomas). Pero, con no menor legitimidad, pudiera entenderse que esa identidad singular reside en la geografa o en la geoeconoma. Como sera igualmente legtimo vincularla a la sntesis de ambos aspectos (a las que igualmente cabra adicionar otros ingredientes varios). La conclusin a la que tal constatacin nos llevara es a entender que nuestra Comunidad ha hecho uso ponderado y prudente de una de las posibilidades que la Constitucin ofrece de calificar jurdicamente el sustrato sociolgico en el que la misma se asienta como estructura jurdicopoltica. Y que, con esta definicin, se ponen a disposicin de la Comunidad canaria con inequvoca voluntad integradora en lo interno las mximas posibilidades de potenciar su personalidad poltica en el mbito del Estado plurirregional y plurinacionalitario que la Constitucin propicia.
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La Ley Orgnica de la clusula de conciencia de los periodistas: una garanta atenuada del derecho a la informacin
Marc Carrillo
Catedrtico de Derecho Constitucional Universidad Pompen Fabra
SUMARIO:
I.
LA CLUSULA DE CONCIENCIA COMO GARANTA DEL DERECHO A RECIBIR
INFORMACIN.II. EL GODOT CONSTITUCIONAL SE HA HECHO ESPERAR: CONSIDERACIONES GENERALES.III. LA FUERZA NORMATIVA DE LA CONSTITUCIN Y LA CLUSULA DE CONCIENCIA. LOS ESTATUTOS DE REDACCIN COMO VA PROVISIONAL Y ALTERNATIVA A LA AUSENCIA DE LEY. I V . LOS SUJETOS DE LA CLUSULA DE CONCIENCIA.V. EL OBJETO DE LA CLUSULA DE CONCIENC I A . V I . LOS EFECTOS DE SU INVOCACIN.
I.
LA CLUSULA DE CONCIENCIA COMO GARANTA DEL DERECHO A RECIBIR INFORMACIN
Tanto la clusula de conciencia como el secreto profesional de los periodistas, en tanto que derechos especficos integrantes del derecho a comunicar informacin, constituyen un presupuesto bsico para el efectivo ejercicio de este derecho fundamental en el Estado democrtico. De su pleno reconocimiento y eficaz ejercicio en el seno de la empresa de comunicacin (clusula de conciencia) y, frente a los poderes pblicos, en especial el poder judicial (el secreto profesional), depende que el derecho a la informacin se configure como autntica garanta de una opinin pblica libre. No hay duda que los profesionales de la informacin y los medios de comunicacin son el titular principal pero no nico del proceso
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de produccin informativa. En este sentido, segn como se regulen los elementos bsicos que definen de su estatuto jurdico-profesional el derecho a la informacin del artculo 20.1.d) de la Constitucin as sern las posibilidades de las que disponga para operar como garanta institucional del pluralismo informativo o de lo que es su consecuencia, una opinin pblica libre. El derecho a recibir informacin reconocido por la Constitucin espaola (CE) en el artculo 20.1.d), es una manifestacin especfica de un derecho de contenido ms amplio como es el derecho a comunicar y recibir
informacin veraz por cualquier medio de difusin. Lo es porque se trata de
un derecho fundamental de las personas y, por esta razn, elemento bsico del Estado democrtico. Sus seas de identidad dependen, y mucho, de cmo los poderes pblicos aseguren la efectividad de las formas y los contenidos a travs de los cuales la emisin y la recepcin de la informacin se exprese. Pero, desde un punto de vista ms coyuntural, el anlisis jurdico del derecho a recibir informacin cobra especial relevancia en el contexto de la actual legislatura espaola, en razn de la nueva legislacin que en los ltimos meses se ha incorporado al ya proceloso mbito normativo que regula las diversas formas de comunicacin y, en consecuencia, de recepcin de informacin. Nueva legislacin1 que pretende legitimar su bondad invocando conceptos jurdicos como el basado en la defensa del inters general, o el centrado en la tutela del derecho a la informacin y la libre competencia, presuntamente amenazados por determinados procesos de concentracin empresarial en el mundo de la comunicacin. Nueva legislacin que hasta el momento de redactar esta ponencia y en uno de sus supuestos ms polmicos ya ha sido objeto de un recurso de inconstitucionalidad2. Recurso al que ha precedido un enconado debate de naturaleza diversa entre los diversos actores implicados: el Gobierno, las empresas de comunicacin eventual mente afectadas y mucho ms aisladamente la comunidad jurdica. El punto de partida del anlisis de los criterios de ponderacin emLa nueva incorporacin de normas al ordenamiento jurdico espaol se inici con el DecretoLey 1/1997, de 31 de enero, por el que se incorpor al Derecho espaol la Directiva 95M7/CE, de 24 de octubre, de la Comisin Europea, sobre el uso de normas para la transmisin de seales de televisin y se aprobaron medidas adicionales para la liberalizacin del sector. Este Decreto-Ley ha sido derogado por la Ley 17/1997, de 3 de mayo, promulgada con el mismo objetivo que la norma anterior. Asimismo, la Ley 12/1997, de 24 de abril, de Liberalizacin de las Telecomunicaciones, ha modificado la Ley 31/1987 de Ordenacin de las Telecomunicaciones y la Ley 42/1995 de Telecomunicaciones por Cable. En fase de correccin de pruebas se ha publicado el Real Decreto-Ley 16/1997, de 13 de septiembre, de modificacin parcial de la Ley 17/1997, de 3 de mayo, por la que se incorpora al Derecho espaol la Directiva 95/47/CE, de 24 de octubre, del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre el uso de normas para la transmisin de seales de televisin y se aprueban medidas adicionales para la liberalizacin del sector. En los ltimos das de redaccin de este trabajo, y tras la oposicin mostrada por la Comisin Europea en razn a su contenido contrario a libertad de emisin a propsito de la regulacin de los operadores digitales, la Ley 12/1997 acaba de ser modificada por las Cortes Generales. 2 Contra la Ley 17/1997, de 3 de mayo, ha sido presentado un recurso de inconstitucionalidad por diputados del Grupo Parlamentario Socialista.
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La Ley Orgnica de la clusula de conciencia de los periodistas
pleados por la jurisdiccin constitucional sobre el conflicto entre los derechos de la personalidad del artculo 18 y los derechos del artculo 20.1.a) y d) son los derechos del pblico receptor; y ms especficamente, es el derecho a recibir informacin. La CE no slo garantiza la libertad de quien la ejerce comunicando informacin a travs de cualquier medio, sino que tambin tutela la libertad del conjunto del cuerpo social y de cada uno de sus miembros en conocer lo que otros tienen que decir. Esta doble dimensin del derecho a la informacin es una de las aportaciones ms significativas del constitucionalismo posterior a 1945, que sirve para poner de relieve dos presupuestos importantes. En primer lugar, que los derechos del pblico, como ha insistido desde su inicio la jurisprudencia constitucional (STC 6/81), no se reducen a la proteccin del sujeto emisor y, por tanto, no son monopolio de las empresas de comunicacin ni de los profesionales de la informacin, aunque stos merezcan especial atencin; y en el segundo, que el contenido de la informacin difundida no puede ser cualquiera ni tampoco obtenido a cualquier precio; obviamente, no puede ser ajeno a los mandatos constitucionales. Por ejemplo, la veracidad informativa impide la difusin de meros rumores y exige que la informacin sea diligente, lo que es sinnimo de escrupuloso respeto a las reglas deontolgicas de la profesin. Pero la veracidad no equivale a una nocin rgida del mandato constitucional; as, lo que realmente protege la CE es un concepto no absoluto de la veracidad, hasta el punto, incluso, de llegar a dar cobertura a una informacin obtenida de buena fe pero que contenga errores (STC 6/88, claramente inspirada en la clebre decisin del TS de los Estados Unidos en 1964, en el caso New York Times v. Sullivan).
El significado constitucional del derecho a recibir informacin niega que
sea un simple reverso del derecho a comunicarla, para realzar su propia autonoma basada en el derecho de los individuos a acceder sin trabas a la informacin. Este cambio, basado en la tutela de la posicin del destinatario de la informacin, es consecuencia del proceso de evolucin del Estado liberal al Estado democrtico. Del clsico enfoque de la libertad de expresin en el que su titular es el individuo que participa activamente en la libre discusin de las ideas, se ha dado paso a un planteamiento en el que, adems de los individuos, cuenta tambin la colectividad como sujeto beneficiario de una informacin que ya no puede ser ejercida de cualquier forma. En este contexto del proceso de comunicacin, al que sin duda se encuentra incorporada la CE de 1978, el Estado est obligado a estar presente no slo a travs de la publicidad de sus normas y la transparencia de sus actos, sino tambin para lo que aqu conviene remarcar facilitando l mismo informacin al conjunto del cuerpo social. El derecho a la informacin se configura as como un nexo entre el Estado y la sociedad. Este planteamiento se fundamenta en la necesaria beligerancia del Estado en el establecimiento de condiciones normativas, que aseguren no slo las condiciones a las que se ha de adecuar el emisor de la informacin sino tambin aquellas que preservan al destinatario de la misma. Desde la 179
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dogmtica liberal este ltimo objetivo resultaba superfluo; el receptor no era titular de intereses jurdicamente relevantes sobre la informacin. La satisfaccin de los derechos e intereses del receptor de la comunicacin, la proteccin de los intereses colectivos al respecto, se alcanzaba con la proteccin de la fuente de informacin para acceder a la comunicacin pblica y a concurrir con otras fuentes, generando una especie de pluralismo espontneo que define lo que se ha dado en llamar el mercado de las ideas. No obstante, y desde un punto de vista que el profesor VlLLAVERDE3 define como institucional-funcional, la proteccin constitucional de esta relacin comunicativa no se fundamenta en la salvaguarda de la autoafirmacin de la personalidad individual de la libertad de expresin, sino en la funcin poltica de esta afirmacin. Pero ambos planteamientos son insuficientes; porque el derecho a recibir informacin del artculo 20 requiere la libertad de mensaje y la libertad de flujo, libertades que no siempre quedan aseguradas con ambos planteamientos. Ante ello, se hace necesario sostener que el artculo 20.1 CE garantiza un proceso de comunicacin en el que se configura una opinin pblica a travs del reconocimiento de diversos derechos de libertad, entre los que destaca el derecho a recibir informacin. Derecho que, desde luego, el mercado de la ideas no slo no asegura sino que en ocasiones tambin ignora. El derecho a recibir informacin del artculo 20A.d) cumple, por tanto, una doble funcin: a) la de garantizar al sujeto pasivo el libre acceso a la comunicacin; b) la de garantizar la relacin de causalidad entre la dimensin subjetiva de los derechos de libertad que contiene, con la dimensin objetiva que no es otra que la existencia de un proceso libre y plural de comunicacin pblica. Dicho de otro modo, esta doble dimensin es la expresin sinnima de la doble tradicin liberal y democrtica que afecta a los derechos de libertad en general y al derecho a la informacin en particular4.
La garanta del proceso de comunicacin pblica en la CE y el derecho a
recibir informacin se construye afirmando que ni el mercado libre de las ideas ni tampoco la opinin pblica libre son basamentos suficientes del derecho a la informacin; no se corresponden con una adecuada interpretacin del artculo 20.1.d) de la CE. Lo esencial y definitorio de dicho precepto es que la proteccin que otorga est dirigida a los poderes pblicos. El derecho a recibir informacin no slo es un receptculo de derechos individuales sino que tambin presenta un contenido objetivo; pues tal como pona de relieve la STC 26/96, este derecho encierra un contenido complejo: adems de ser un derecho de libertad, es, a su vez, una garanta institucional. Para el alto Tribunal, el inters colectivo en la informacin se fundamenta en la ga3
Vid. Ignacio VlLLAVERDE MENNDEZ, Los derechos del pblico, Tecnos, Madrid, 1995, pgs. 21 Ibdem, pgs. 39 y ss.
y ss.
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ranta del derecho a comunicarla. Este derecho se concibe como una libertad al servicio de una institucin objetiva de aquel inters que no es otra que la opinin pblica libre. En este sentido, si dicho inters no contribuye a la configuracin de la opinin pblica libre, el derecho a la informacin pierde dimensin constitucional5. Las vas por las que dicha prdida pueda producirse pueden ser variadas. Entre otras cabe destacar una, y muy decisiva, que no es otra que las condiciones en las que ejercen el derecho a comunicar informacin los profesionales de la misma. De cmo sta se emita depende el ejercicio del derecho del pblico a recibirla. A este respecto, las acciones positivas del Estado pueden ser aunque no siempre ello sea as un buen antdoto que neutralice la vulneracin de los derechos de los profesionales en el marco de la empresa periodstica o de comunicacin. Por ejemplo, recientemente, las Cortes Generales han
aprobado la Ley Orgnica 2/1997, de 19 de junio, reguladora de la clusula de conciencia de los profesionales de la informacin. Como tal, esta ley ha su-
puesto la concrecin del contenido normativo de la CE, delimitando los supuestos en los que este derecho especfico puede ser invocado por su titular. Ha aportado elementos adicionales de proteccin del derecho a comunicar informacin en condiciones adecuadas que permitan frenar o impedir decisiones de la empresa de comunicacin que mediaticen o vulneren el ejercicio del derecho a comunicar informacin y, por tanto, el derecho de los destinatarios a recibirla. Ciertamente, la ley puede no ser suficiente a este respecto; ms an, es probable que no lo sea ni pretenda serlo y que espere al complemento que las diversas vas autorreguladoras puedan ofrecer por ejemplo, a travs de los estatutos de redaccin o de los consejos de la informacin para completar desde la iniciativa privada, el establecimiento de unas condiciones reguladoras que aseguren un mejor ejercicio del derecho a comunicar informacin y, en consecuencia, un marco ms adecuado para la tutela de los derechos del pblico.
II.
EL GODOT CONSTITUCIONAL SE HA HECHO ESPERAR: CONSIDERACIONES GENERALES
Finalmente, las Cortes Generales decidieron no hacerse esperar ms, y el Godot constitucional al que en su tiempo se refiri en frase ingeniosa el profesor DE L A QuADRA SALCEDO6, hace unos meses que ha aparecido. Tras numerosos intentos ya ha visto la luz la Ley Orgnica 2/1997, de
19 de junio, de la clusula de conciencia de los profesionales de la informacin (en adelante, LOCC).
La clusula de conciencia de los periodistas es, junto al secreto profesional todava pendiente de regulacin ms concreta, un derecho inIbdem, pgs. 43 y ss. Vid. T. DE L A QuADRA SALCEDO, La clusula de conciencia: un Godot constitucional (I y II), REDQ nms. 22 y 23, Madrid, 1988.
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tegrante del derecho a comunicar informacin reconocido por la Constitucin como un derecho especfico de aqullos. Con la aprobacin por el Pleno del Congreso de los Diputados de la Proposicin de Ley Orgnica reguladora de la clusula de conciencia de los profesionales de la informacin
presentada por el entonces grupo parlamentario de Izquierda Unida-Iniciativa per Catalunya, se ha puesto fin a un largo itinerario parlamentario, que ha transcurrido por varias legislaturas, en las que el texto elaborado a instancias de Iniciativa per Catalunya y asumido posteriormente por aquel grupo parlamentario ha aparecido ya como norma jurdica en el Boletn Oficial del Estado. Los intentos frustrados que hasta la fecha se han producido han sido numerosos; as lo ponen de relieve las diversas proposiciones de ley7 que desde 1986 se han ido presentando por parte del CDS, el PNV e IU-IC. Como es sabido, la clusula de conciencia es un derecho de los periodistas que aparece reconocido en la legislacin de diversos pases europeos en la primeras dcadas del siglo (Repblica de Weimar, 1926; Checoslovaquia, 1927), pero, sin duda, es la ley francesa de 29 de marzo de 1935 la que aparece como el antecedente ms relevante de lo que con el mximo rango normativo reconoci la Constitucin espaola de 1978. De acuerdo con ello, la clusula de conciencia es un derecho que permite al periodista rescindir motu proprio el contrato que le une con la empresa editora de un medio de comunicacin, cuando ste manifieste un cambio en la orientacin informativa o en lnea ideolgica. La consecuencia de esta decisin no puede ser otra que la percepcin de una indemnizacin como si se tratase de un despido improcedente. Y sta es, en esencia, la modalidad de clusula que adopta la ley orgnica que aqu se analiza. La unanimidad por la que ha sido aprobada, con ser muy importante para el futuro del ejercicio de la profesin periodstica, no empece para anunciar algunas consideraciones que se concretarn en los apartados siguientes de este comentario. As, como primera valoracin sobre las proposiciones normativas del texto, quizs podra ser de inters que el legislador hubiese considerado la oportunidad de incorporar tambin otras modalidades de clusula de conciencia que pueden incluso llegar a ser de mayor utilidad para los titulares de este derecho, especialmente en un marco de relaciones laborales muy poco propicio para perder el puesto de trabajo, aunque ello sea por razones deontolgicas. Especialmente a causa de la precariedad y subocupacin de un porcentaje relevante de los profesionales de la informacin. Se trata, concretamente, de aquella otra modalidad de clusula que permite al periodista oponerla a una decisin de la empresa editora del medio, que modifique las condiciones de trabajo ocasionando un perjuicio objetivo y grave para su integridad profesional. Es
La gran mayora de ellas tambin contenan una regulacin especfica del derecho al secreto profesional. Para un anlisis detallado de las mismas, vase Marc CARRILLO, La clusula de conciencia y el secreto profesional de los periodistas, Centre d'Investigaci de la Comunicado de la Generalitat de Catalunya-Cuadernos Civitas, Madrid, 1993, pgs. 171-173.
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decir, se trata de decisiones que aun pudiendo quedar en ocasiones cubiertas por el manto de la legalidad, traslucen en realidad un explcito contenido arbitrario, fundamentado en la voluntad de la parte empresarial de marginar o de sancionar por esta va soterrada a un profesional incmodo. Por ejemplo, un traslado de seccin falto de razones objetivas de direccin empresarial que lo justifiquen. Naturalmente, esta modalidad de clusula nicamente ser factible cuando la conducta del profesional se ajuste a las reglas deontolgicas de la profesin, reconocidas en los diversos instrumentos de autorregulacin privada como son el Cdigo Deontolgico aprobado en 1992 por el Colegio de Periodistas de Catalua o el aprobado
por la Federacin de Asociaciones de la Prensa de Espaa el ao siguiente en
Sevilla. Lo cual, dicho sea de paso, pone de relieve la importancia de la autorregulacin como necesario complemento de las normas pblicas para ase-
gurar un adecuado rgimen del derecho a la informacin. La citada modalidad se inspira en una previsin normativa contemplada ya en la legislacin austraca de 1981 y tambin en convenios colectivos de trabajo firmados en Italia. Sin embargo, la opcin que ha tomado el legislador espaol se atiene al modelo tradicional de rescisin del contrato por discrepancia con los cambios en la orientacin informativa o en la lnea ideolgica. Es decir, se reconoce el derecho a irse por motivos deontolgicos, recibiendo a cambio
una indemnizacin que no ser inferior a la pactada contractualmente o, en su defecto, a la establecida por la ley para el despido improcedente. Lo cual,
objetivamente, es sin duda importante pero tambin es razonable pensar que, salvo en el caso de periodistas muy reconocidos, lo que con prioridad preocupa a la mayora de estos profesionales es, sobre todo, el mantenimiento del puesto de trabajo; incluso, si lo que hay que dejar en segundo trmino son criterios de deontologa profesional. Por esta y otras razones, podra haber resultado de mayor inters y, sin duda, ms eficaz para el efectivo ejercicio de este derecho en el seno de las empresas de comunicacin, la incorporacin del otro supuesto de clusula descrito, que viene a suponer el reconocimiento del derecho a quedarse en condiciones que no lesionen derechos constitucionales ni reglas deontolgicas. Se trata de una modalidad que no tiene que ser concebida como una automtica infraccin de la libertad de empresa y que es funcional con la realidad sociolgica de la profesin periodstica. No obstante esta a mi juicioinsuficiencia de la ley finalmente aprobada, conviene resaltar, asimismo, la importante previsin por la que
se establece que los profesionales de la informacin podrn negarse a participar en la elaboracin de informaciones contrarias a los principios ticos de la comunicacin, sin que ello pueda suponer sancin o perjuicio. Lo es porque,
seguramente, la realidad interna de algunas empresas de comunicacin exige clamorosamente esta facultad en favor del periodista. Aunque sera mejor que dicha negativa se contemplase como deca ms arriba como una expresin ms de la clusula de conciencia y no aisladamente.
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Objetivamente, sin embargo, constituye un avance para los profesionales, y por tanto tambin para la sociedad destinataria natural de su trabajo, la entrada en vigor de esta ley que, junto con los estatutos de redaccin ya vigentes en algunos medios de comunicacin, han de favorecer un mejor ejercicio del derecho fundamental a comunicar informacin en el seno de las empresas de comunicacin. III. LA FUERZA NORMATIVA DE LA CONSTITUCIN Y LA CLUSULA DE CONCIENCIA. LOS ESTATUTOS DE REDACCIN COMO VA PROVISIONAL Y ALTERNATIVA A LA AUSENCIA DE LEY
El hecho de que el legislador no haya llegado al acuerd de aprobar la ley orgnica de la clusula de conciencia hasta 19 de junio de 1997 es obvio que jurdicamente no ha impedido su ejercicio hasta dicha fecha. Al tratarse de un derecho integrado en el contenido esencial del derecho a comunicar informacin, la interpositio legislatoris no constitua una condicin sine qua non para su exigibilidad jurdica ante las empresas de comunicacin, ya fuesen de titularidad pblica o de naturaleza privada. Al igual que el secreto profesional, la clusula de conciencia ha sido un derecho inmediatamente exigible desde que la CE entr en vigor. As lo reconoce explcitamente la exposicin de motivos de la propia ley. Es evidente que, en estos trminos, no era necesario esperar a Godot8. Ahora bien, la ausencia de esta ley orgnica, que desde determinados mbitos empresariales y profesionales se ha credo innecesaria (con el conocido argumento de que la mejor ley de prensa es la que no existe)9, ha permitido mantener una considerable ambigedad sobre el rgimen jurdico de este derecho de los profesionales de la informacin, en especial, respecto de su objeto. Y esto es lo que la ley orgnica ha venido a solventar hacindose parcialmente eco de las previsiones que en este sentido han ido estableciendo los todava escasos Estatutos de Redaccin (ER) de diversos medios de comunicacin, que en los ltimos aos se han ido dotando de estos instrumentos de autorregulacin, para reglar, por mutuo acuerdo establecido entre las empresas editoras y los periodistas, las condiciones profesionales (no laborales, que quedan reservadas a los Convenios Colectivos) de ejercicio del derecho a comunicar informacin, en el seno de la empresa de comunicacin.
8 Vid. AA.W., La clusula de conciencia y el secreto profesional de los periodistas, Centro de Estudios Constitucionales, Cuadernos y Debates, nm. 48, Madrid, 1994 (vase al respecto la intervencin del profesor Prez Royo). 9 Argumento falaz si se atiene a la ingente legislacin actualmente en vigor sobre el derecho de las comunicaciones, especialmente en todo lo que se refiere a la ordenacin jurdica del audiovisual y los lmites al derecho a comunicar informacin, cuya enumeracin, por conocida, hara muy extensa y prolija esta nota.
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A pesar de que la invocacin de este derecho profesional de los periodistas es escasamente utilizado por sus titulares, los Estatutos de Redaccin la regulan, en general, con especial detalle. Como es sabido, el primero de los ER corresponde a la redaccin del diario El Pas, al que han seguido posteriormente, entre otros, El Mundo, El Peridico, el ER de Catalua (aprobado con el carcter de texto marco para los medios de comunicacin de esta Comunidad Autnoma que deseen acogerse), el Canal 9 de la Comunidad Valenciana, etc. Esta regulacin tiene hoy un valor complementario a las previsiones de la Ley Orgnica que aqu se analiza, y cuya eficacia se fundamenta en el acuerdo que las partes han firmado. Acuerdo que, por supuesto, puede contemplar supuestos no previstos en la LOCC pero que sern plenamente vlidos mientras que, obviamente, no la contradigan. En sntesis, las previsiones de algunos de los ER citados son las siguientes: A) En el supuesto de que la invocacin de la clusula de conciencia responda a cambios producidos en la lnea editorial del medio de comunicacin los requisitos que se establecen son los siguientes: El cambio en la orientacin editorial debe ser sustancial y ha de ser evidenciado de forma reiterada. En este sentido, parece lgico que un hecho aislado no pueda ser considerado como causa suficiente. La clusula de conciencia puede ser invocada sin previo aviso y no puede conllevar sanciones, traslados ni perjuicios laborales de ningn tipo10. Ha de afectar negativamente o lesionar el honor, las convicciones o la independencia del periodista. En algn caso como, por ejemplo, el ER El Mundo11 se adopta una frmula ms genrica cuando se refiere a los principios ideolgicos, lo cual dificulta, a mi juicio, la invocacin de la clusula de conciencia. La consecuencia debe ser la rescisin unilateral del contrato y la percepcin de una indemnizacin equivalente a la que correspondera si se tratara de un despido improcedente. Como buen ejemplo de mecanismo de autorregulacin, los diversos ER prevn que, en una primera instancia, el conflicto laboral se intente resolver en el marco de la empresa de comunicacin a travs de la mediacin del Comit Profesional. Si el acuerdo no se alcanza en esta primera instancia privada, el conflicto se traslada entonces a los rganos judiciales. El ER El Pas12 establece un importante efecto compensatorio para la integridad profesional del periodista, si la resolucin judicial le ha
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Vid. ER de Catalua, III. 1. ' Vid. ER El Mundo, artculo 6, primer prrafo. Vid. artculo 5, antepenltimo prrafo.
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sido favorable: su publicacin de forma destacada en las pginas del peridico, una vez que aqulla sea firme. Una derivacin de la discrepancia suscitada por la nueva lnea editorial adoptada por el medio de comunicacin es la posibilidad de que el desacuerdo puntual de la redaccin quede reflejado en las pginas del medio de comunicacin. El requisito exigido es que sea solicitado por una parte significativa de la redaccin: un 30 por 100 en el ER de Catalua y los 2/3 de la misma en los Estatutos de El Pas y El Mundo13. B) Si la clusula de conciencia est motivada por la negativa del periodista a la realizacin de un trabajo informativo, las previsiones de los distintos estatutos de redaccin son las que siguen: Cuando se impone a un miembro de la redaccin la realizacin de algn trabajo informativo que por la forma de elaboracin vulnere los principios ideolgicos o produzca violencia en su conciencia profesional. sta es, en esencia, la formulacin que contempla el ER El Pas en la lnea adoptada por el modelo de la ley austraca antes citada. De esta manera, es la nica previsin que de forma inequvoca prev la ampliacin de los beneficios de la clusula a otros supuestos distintos de la tradicional diseada por el modelo francs de la ley de 1935. Adems, como se aprecia, la formulacin es lo suficientemente abierta ya que incluye no slo el rechazo por razones vinculadas a criterios de deontologa profesional, sino que se adentra tambin en el mbito ms indeterminado y no fcil de delimitar que es la ideologa sostenida por el medio de comunicacin. La previsin del ER de Catalua no contempla de forma explcita que los efectos jurdicos de este derecho a no realizar trabajos informativos de una forma determinada hayan de ser los de la clusula de conciencia: autodespido e indemnizacin. Por su parte, el ER El Mundo no prev este supuesto. sta es, pues, en sntesis, la regulacin existente en el mbito de los procesos de autorregulacin llevados a cabo en diferentes medios de comunicacin. Sin duda, las previsiones contenidas en los Estatutos de Redaccin han sido tenidas en cuenta por el legislador orgnico. IV. LOS SUJETOS DE LA CLUSULA DE CONCIENCIA
El artculo primero de la LOCC establece una asignacin genrica de la titularidad de ejercicio de este derecho, refirindose a todos los profesionales de la informacin, sin mayores especificaciones y sin proponerse
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Vid. punto III. 1; artculos 7 y 6, respectivamente. Vid. artculo 5.
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la inclusin de algn precepto en el que se consigne una definicin de la profesin de periodista como, por el contrario, s lo haca en trminos deliberadamente amplios el texto inicial de la proposicin de ley orgnica15. Por tanto, de acuerdo con la LOCC cabe retener a este respecto lo siguiente: Son titulares activos del derecho a invocar la clusula de conciencia todos los profesionales de la informacin, sin que la ley introduzca criterio alguno para delimitar de forma algo ms concreta (es decir, a travs de la definicin de periodista) el mbito subjetivo de aplicacin de la norma. Es evidente que como sujeto activo pueden ejercer este derecho tanto los profesionales de los medios de comunicacin de titularidad pblica, como aquellos que prestan sus servicios en los que estn sometidos a un rgimen de gestin privada (por ejemplo, una cadena de TV privada) o, por supuesto, aquellos otros de naturaleza plenamente privada (un peridico). Los medios de comunicacin, con independencia de su naturaleza, sern siempre el sujeto pasivo del derecho a la clusula. La LOCC no establece ninguna distincin al respecto y, por tanto, no opera aqu el planteamiento por el que la clusula de conciencia no puede ser exigible en los medios de titularidad pblica, dado que stos no son empresas de tendencia. Por el contrario, la clusula de conciencia no puede ser ejercida frente al periodista por las empresas (pblicas o privadas) que son propietarias del medio de comunicacin. La nocin de profesional de la informacin viene, por tanto, referida exclusivamente a todas aquellas personas que de una u otra manera participan en el proceso de elaboracin y/o difusin de la informacin; pero no a la entidad propietaria o gestora del medio de comunicacin, entendido como soporte material de aqulla. Es decir, el derecho a la clusula de conciencia no est concebido para aplicarse en sentido inverso16. Los medios de comunicacin nuncan podrn ser sujeto activo del derecho a la clusula de conciencia.
'* Vid. Boletn Oficial de las Cortes, Congreso de los Diputados, V Legislatura, Serie B, 14 de septiembre de 1993, nm. 24-1. El texto que finalmente fue objeto de debate en la VI Legislatura y que ha dado lugar a la Ley Orgnica vigente es el mismo, al haber sido reiterado por el grupo parlamentario proponente en los mismos trminos. 16 A pesar de la naturaleza de la clusula de conciencia entendida como derecho exclusivo de los periodistas y de que la Ley francesa de 1935 no hubiera previsto su aplicacin en sentido inverso, la posibilidad de que ello pudiese llegar a producirse no estaba excluida. As, en alguna ocasin se ha reconocido al empresario el derecho a prescindir de los servicios de un periodista sin previo aviso en el supuesto de que ste realizara actuaciones contrarias a la orientacin del peridico. En este sentido cabe evocar una sentencia del Tribunal de Apelacin de Besancon de 14 de enero de 1964, que reconoci el derecho a la clusula de conciencia en favor del rotativo de la ciudad de Nancy, L'Est Republicaine, contra uno de sus redactores que se haba presentado como candidato a las elecciones en las listas de una fuerza poltica de lnea opuesta a los planteamientos ideolgicos defendidos por el citado diario. Vid CAHIERS DE L A PRESSE FRANCAISE (LES), Licenciement d'un journaliste: la clause de conscience doit jouer dans le deux sens, abril 1964, pg. 17.
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En la medida que la ley opta probablemente, de forma acertada por no definir la profesin de periodista, la delimitacin del mbito subjetivo de lo que deba entenderse por profesional de la informacin que pueda ejercer como titular del derecho a la clusula de conciencia, se ha de remitir a aquellos instrumentos de autorregulacin (habitualmente, los estatutos de redaccin) de los que se ha ido dotando progresivamente la profesin periodstica. En este sentido, habr que estar al contenido de los estatutos de redaccin, en su condicin de acuerdos sobre las condiciones profesionales para el ejercicio del derecho a comunicar informacin, a fin de saber, de entrada, qu se entiende por periodista; y no slo eso: por ejemplo, saber si en la prensa escrita adems de los periodistas adscritos a la redaccin, gozan tambin de la titularidad del ejercicio de estos derechos especficos los colaboradores en plantilla del diario; o si, en los medios audiovisuales, junto a los periodistas adscritos a los programas informativos, pueden ejercer este derecho los realizadores, los operadores de imagen, los productores y los documentalistas17. Porque no hay duda que estas categoras corresponden a profesionales que tambin participan, en grado diverso, pero siempre con capacidad de decisin, en la elaboracin de la informacin. Por tanto, el bien jurdico que protege el derecho a la clusula de conciencia, la deontologa profesional, tambin puede ser invocado por estos profesionales. V. EL OBJETO DE LA CLUSULA DE CONCIENCIA La LOCC establece en su artculo 1 una definicin genrica del significado de la clusula de conciencia que en esencia es adecuada para la descripcin de su objeto, que se expone en el precepto siguiente:
La clusula de conciencia es un derecho constitucional de los profesionales de la informacin que tiene por objeto garantizar la independencia en el desempeo de su funcin profesional.
La clusula de conciencia protege la integridad deontolgica del periodista frente a hechos producidos en el seno de la empresa de comunicacin que la cuestionen. Si se toma como referencia el caso francs, su cdigo laboral18 establece que la rescisin del contrato laboral por iniciativa del periodista se puede producir por cesin del peridico, por cese de la publicacin o por un cambio notable en el carcter u orientacin del peEstos grupos de profesionales tambin aparecen como titulares de los derechos especficos del artculo 20.1 .d) de la CE en el proyecto de Estatuto de Redaccin de la Corporacin Catalana de Radio y Televisin propuesto por el comit de empresa de los periodistas de TV3 al Consejo de Administracin de esta entidad pblica para la negociacin y eventual aprobacin. 18 Artculo 761.6 del Cdigo de Trabajo.
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ridico que atente contra su honor o reputacin, o si de forma general afecta a sus intereses. La LOCC no ha sido concebida con esta precisin casustica, pero es evidente que, como seguidamente se ver, estos y otros posibles supuestos que susciten la invocacin de la clusula no quedan excluidos. Es decir, la independencia en el desempeo del trabajo informativo puede verse cuestionada por motivos muy diversos. La enumeracin de casos podra ser muy prolija y, en este sentido, la consulta a los principios deontolgicos contemplados en el Cdigo Deontolgico del Colegio de Periodistas de Catalua (1992) o en el aprobado por la Federacin de la Asociacin de la Prensa de Espaa, FAPE (1993), resulta muy ilustrativa. Ahora bien, no todos ellos, como es obvio, pueden suscitar la invocacin de la clusula de conciencia. A este respecto, las previsiones del artculo 2. de la LOCC la delimitan a dos: a) -Cuando en el medio de comunicacin con el que estn vinculados laboralmente se produzca un cambio sustancial de orientacin informativa o lnea ideolgica. El cambio sustancial puede producirse por motivos muy diversos: cesin del medio a otro propietario, un cambio significativo en el accionariado, etc. En este sentido, el caso del cdigo de trabajo francs antes citado es perfectamente aplicable al ordenamiento espaol. El cambio sustancial de orientacin informativa hace referencia a la poltica editorial del medio de comunicacin; a los criterios habituales expresados en sus planteamientos acerca del derecho a comunicar informacin. El carcter sustancial del cambio significa sobre todo que ha de ser objetivo y reiterado; es decir, que la modificacin en la orientacin informativa ha de ser evaluada como evidente e indubitada no slo por quien invoque en beneficio propio el derecho a la clusula de conciencia, sino por el conjunto mayoritario de la redaccin del medio de comunicacin; y, asimismo, dicha evidencia ha de permitir su apreciacin por la opinin pblica. Esta exigencia de objetividad tiene por objeto evitar que el recurso a la clusula sea slo la consecuencia de la opinin personal (del subjetivismo) del periodista que la invoca. Con esta lgica resulta de inters aqu apelar a la necesaria complementariedad entre la regulacin pblica y la autorregualacin privada del derecho a la informacin, a fin de introducir elementos de objetivacin a la hora de ejercer el derecho a la clusula de conciencia, bien por un periodista individualmente o por un grupo de ellos de forma colectiva. Parece, pues, conveniente que sean los rganos de representacin profesional interna de la redaccin del medio creados por la va de la autorregulacin (habitualmente, el Comit Profesional) los encargados, en su caso, de evaluar la razonabilidad de la alegacin del derecho a la clusula de conciencia. Ya sea, como dice el artculo 2.1.a) de la
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LOCC, como consecuencia de un cambio sustancial en la orientacin informativa o, lo que en ocasiones puede resultar mucho ms etreo, un cambio sustancial en la lnea ideolgica del medio. El cambio hay que entender tambin que no puede ser ocasional o episdico, sino que ha de producirse de forma reiterada. Una cierta persistencia en el cambio de orientacin informativa o en la lnea ideolgica ha de coadyuvar al carcter objetivo de la invocacin de la clusula. b) Cuando la empresa les traslade a otro medio del mismo grupo que por su gnero o lnea suponga una ruptura patente con la orientacin profesional del informador. Una vez materializado el traslado, la evaluacin del significado de esta ruptura con la orientacin profesional del informador habr de ajustarse a los mismos criterios de objetividad que se invocaban en el apartado anterior. La decisin empresarial de traslado del periodista puede ser expresin de su potestad de libertad de gestin derivada de la libertad de empresa. El periodista siempre podr invocar la clusula si dicho cambio, basado en razones objetivas de direccin del grupo empresarial al que presta servicios, genera una situacin que choca con su orientacin profesional. Un ejemplo lo puede ofrecer, por ejemplo, el periodista experto en informacin internacional que es trasladado a otro medio de comunicacin a realizar informacin local. Sin perjuicio de las razones de gestin empresarial que expliquen dicho cambio, nada excluye que, en ocasiones, el mismo pueda ms bien obedecer a criterios subjetivos cuya nica motivacin sea llevar a cabo algn tipo de sancin encubierta a travs de medios legales. Esta modalidad de clusula de conciencia puede permitir, sin duda, hacer frente a abusos o arbitrariedades de este tenor. Pero nicamente cuando la decisin empresarial del grupo de comunicacin d lugar a un cambio de destino dentro del grupo. Es decir, con ser importante esta previsin, es evidente que existen otras decisiones empresariales que pueden alterar criterios deontolgicos bsicos de forma ms discreta pero sin duda efectiva y que, de acuerdo con la establecido por la LOCC, no habilitan para la invocacin de la clusula de conciencia. ste es el caso del supuesto que sigue. c) Un supuesto importante pero desvinculado del objeto de la clusula de conciencia: Los profesionales de la informacin podrn negarse motivadamente a participar en la elaboracin de informaciones contrarias a los principios ticos de la comunicacin, sin que ello pueda suponer sancin o perjuicio-. La importancia de este precepto es indudable. En s mismo, constituye una garanta para el ejercicio del derecho a comunicar informacin en la 190
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medida en que permite establecer lmites a formas espreas de elaboracin del producto informativo. Objetivamente, sienta las bases para que, en primer lugar, el trabajo informativo se fundamente en criterios respetuosos con las reglas deontolgicas y, en segundo lugar, coadyuva a que las decisiones profesionales sobre los contenidos informativos respondan ms a la lgica de la razn colectiva (la codecisin) que a la simple decisin jerrquica. Especialmente porque, en este ltimo caso, el criterio jerrquico no siempre excluye la aparicin de una forma deontolgica poco asumible. La remisin que el artculo 3 hace a los principios ticos pone de relieve, en el mbito del tratamiento jurdico del derecho a la informacin, la reiterada necesidad de la complementariedad entre, por ejemplo, esta ley y las normas de autorregulacin periodstica. Porque es evidente que la especificacin de la mayora de estos principios ticos no se encuentra en ley alguna sino, bsicamente, en los Cdigos deontolgicos que la profesin se ha donado. As, por ejemplo, tanto el Cdigo del Colegio de Periodistas de Catalua como el de la FAPE reconocen, entre otros, los siguientes: El deber de observar una clara distincin entre hechos y opiniones o interpretaciones. El deber de utilizar mtodos dignos para obtener la informacin, sin recurrir a procedimientos ilcitos. El deber de respetar el offthe record cuando ste haya sido expresamente invocado. El deber de no aceptar nunca retribuciones o gratificaciones de terceros para promover, orientar, influir o haber publicado informaciones u opiniones. No utilizar nunca en provecho propio informaciones privilegiadas obtenidas de forma confidencial como periodistas en el ejercicio de su funcin informativa, etc. Pues bien, en los casos en los que los principios deontolgicos sean invocados para fundamentar el derecho a la clusula de conciencia, junto a los que puedan extraerse del ordenamiento jurdico y de la doctrina jurisprudencial, ser preciso recurrir tanto en el mbito profesional como en sede jurisdiccional tambin a principios como los aqu expuestos y otros ms que informan la actividad de los profesionales de la informacin y que se encuentran recogidos en cdigos deontolgicos y estatutos de redaccin. Sin embargo, la limitacin que plantea este importante precepto es que su contenido no forma parte del objeto del derecho a la clusula de conciencia. La nica pero no por ello menospreciable disponibilidad de la que goza el profesional es negarse a participar en la elaboracin de informaciones contrarias a los principios ticos sin que por ello pueda padecer una sancin o perjuicio. La limitacin se encuentra en que en muchos de estos supuestos la negativa del profesional, si fuese entendida tam191
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bien como una modalidad de clusula de conciencia, le permitira permanecer en la empresa de comunicacin con mayores garantas deontolgico-profesionales. O dicho de otra manera: la clusula de conciencia tambin podra ser concebida como el derecho a quedarse por unas razones objetivas, que el conjunto de los profesionales de su centro de trabajo asumen a travs del aval que a su posicin pueda dar el Comit Profesional. Se trata, pues, de entender la negativa del profesional como un problema objetivo que se produce en el seno de un medio de comunicacin. A esta filosofa responde la definicin de la clusula en la ley austraca de 12 de junio de 1981 y en algunos convenios colectivos de trabajo firmados en Italia en el sector de los medios de comunicacin. Y es por esta limitacin de la ley que entiendo que su contenido ofrece una garanta atenuada y no ms intensa para el informador y para el derecho a la informacin.
VI.
LOS EFECTOS DE SU INVOCACIN El artculo 2.2 de la LOCC establece los siguientes:

El ejercicio de este derecho dar lugar a una indemnizacin, que no ser inferior a la pactada contractualmente o, en su defecto, a la establecida por la Ley para el despido improcedente.
Es el efecto clsico derivado de la rescisin del contrato de trabajo a instancia del propio periodista. Se trata de un autodespido fundamentado en razones de orden deontolgico que se equipara, segn este precepto, como mnimo, a las consecuencias econmicas y laborales que genera un despido de carcter improcedente. ste es el efecto ms preciso que la ley prev. No obstante, ello no empece para que, si las partes hubiesen acordado otras condiciones en el contrato que ha finiquitado con la invocacin de la clusula de conciencia, la resolucin del mismo comporte otros efectos econmicos; efectos que es razonable pensar que sean superiores a los que la ley establece para el despido improcedente. Ahora bien, la incorporacin a las listas de desempleo del periodista no es una solucin que, como es lgico, complazca a la inmensa mayora de los profesionales de la informacin. Si a pesar de todo ello la rescisin resulta irremediable, es necesario que la indemnizacin legal recibida por el periodista que invoca la clusula de conciencia le permita percibir una compensacin econmica suficiente y razonablemente duradera que le haga disponer de un cierto margen de maniobra para acceder a un nuevo puesto de trabajo en el futuro. La doble posibilidad que establece la LOCC resulta de inters pero insuficiente para los profesionales de la comunicacin. La razn de ello se basa en la constatacin de que los acuerdos previos sobre esta materia pre192
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vistos en los contratos son muy infrecuentes salvo si se trata de los llamados periodistas estrella. Por esta causa hubiese sido interesante que la ley hubiese previsto algn tipo de precepto adicional que facilitase al periodista una compensacin econmica superior como consecuencia de la rescisin unilateral de su contrato que l mismo ha provocado por razones deontolgicas. As, por ejemplo, adems de prever la existencia de un pacto previo, una frmula posible podra haber sido la siguiente: Los efectos de la rescisin del contrato son equivalentes a los que deriven de un despido improcedente ms una indemnizacin que no podr ser inferior a la percepcin salarial que correspondera a un ao de trabajo. Y la motivacin se fundamentara en los argumentos siguientes: la clusula de conciencia es un derecho que protege el patrimonio deontolgico del profesional de la informacin. El mbito material de tutela jurdica es la componente intelectual del proceso informativo, es decir, el trabajo del periodista. La rescisin del contrato por propia iniciativa del profesional de la informacin ha de conllevar la aportacin de garantas materiales para que dicho profesional pueda encauzar su futura vida profesional en otros medios de comunicacin. En este sentido, la propuesta estara concebida para paliar los efectos econmicos que supone la desvinculacin temporal del periodista del mundo laboral.
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El control parlamentario desde la perspectiva del Gobierno*

Javier Garca Fernndez
Catedrtico de Derecho Constitucional
SUMARIO: 1. INTRODUCCIN.2. Los MODELOS CONTEMPORNEOS.3. Los ORGENES DEL MODELO ESPAOL.4. LA EVOLUCIN DEL MODELO ESPAOL.5. EL MODELO INSTAURADO EN 1996.6. CONCLUSIONES GENERALES SOBRE EL MODELO ESPAOL DE ORGANIZACIN GUBERNA-
MENTAL DEL CONTROL PARLAMENTARIO.
1. INTRODUCCIN
La organizacin gubernamental del control parlamentario es la parte sumergida de este instituto aunque, a diferencia de un iceberg, no es la parte ms importante del mismo. Sin embargo, su conocimiento y su anlisis poseen indudable inters por dos razones concurrentes: a) porque conlleva un determinado modelo de organizacin administrativa del Gobierno; b) porque revela cmo se efecta la distribucin interna de competencias y aun de poder dentro del Gobierno. Desde el primer punto de vista, el anlisis de este tipo de organizacin administrativa es un elemento importante para entender cmo se realiza una accin administrativa caracterizada por la bipolaridad, es decir, una accin administrativa al servicio, por un lado, de unos fines que no son proporcionar bienes y servicios al ciudadano sino hacer posible, con forma jurdica, las relaciones de naturaleza poltica entre dos rganos consti* Una versin ms reducida de este trabajo fue presentada como ponencia en las VI Jornadas de Derecho Parlamentario, dedicadas a Problemas actuales del control parlamentario, que fueron organizadas por las Secretaras Generales del Congreso de los Diputados y del Senado en enero de 1995. Agradezco al coordinador de esas Jornadas, don Benigno Pendas, la autorizacin para publicar esta nueva versin.
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tucionales1. Y, por otro lado, caracterizada tambin, por lo dicho, por una relacin entre dos rganos, uno de los cuales desencadena la accin que se dirige al segundo y ste la devuelve tras un procedimiento de doble naturaleza administrativa y poltica. Pero este anlisis es importante tambin porque revela la distribucin interna de competencias dentro del Gobierno, esto es, contribuye mejor al conocimiento jurdico de la accin del Gobierno. Concretamente, permite: a) detectar si en el seno del Gobierno predomina el principio de Canciller o el principio departamental; b) en qu medida tiene vigencia, en el mbito de las relaciones con el Parlamento, el principio colegial; c) qu posicin ocupa el rgano encargado de esas relaciones (Ministro, Secretario de Estado) y su titular respecto a los otros miembros del Gobierno con las Cmaras (ms centralizado, ms descentralizado). Tanto desde el punto de vista jurdico-pblico como desde el punto de vista politolgico, el tema reviste inters aunque la bibliografa en lengua espaola es sumamente escasa, limitndose prcticamente a dos monografas coetneas debidas a Manuel RuiZ CZAR y a Pedro PEA2, ms otra monografa ms reciente que trata este tema inmerso en la posicin poltica general del antiguo Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno3. No es de extraar esta escasez doctrinal dado que en la doctrina clsica del siglo X X tampoco se trata este tema: nada encontramos en los manuales y tratados de Esmein, Hauriou, Duguit, Orlando o Romano. Ni siquiera se ocupan de ello los dos constitucionalistas que antes de 1939 tuvieron ms sensibilidad para la dimensin constitucional del Gobierno como fueron Barthlemy en Francia y Ruiz del Castillo en Espaa. Tampoco encontramos referencias de inters en otro clsico mucho ms reciente que ha estudiado mejor que nadie el trabajo gubernamental como Jacques FOURNIER4. A qu se debe este olvido? La primera respuesta que se viene a la men1 Sobre la combinacin de elementos jurdicos y polticos en el instituto del control parlamentario, vase Javier GARCA FERNNDEZ, La funcin de control del Parlamento sobre el Gobierno. Notas sobre su configuracin jurdica, Revista de las Cortes Generales, nm. 31, primer cuatrimestre de 1994, pgs. 31-69. 2 Manuel RuiZ CZAR, Estudio prctico comparado sobre los organismos encargados de las relaciones entre Parlamento y Ejecutivo en los Pases de la Comunidad Econmica Europea en relacin con el sistema espaol, Boletn de Informacin del Ministerio de Justicia, nm. 1450, 25 de marzo de 1987, pgs. 3-23; Pedro PEA, El Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno, en su vertiente parlamentaria, Revista de las Cortes Generales, nm. 17, segundo cuatrimestre de 1989, pgs. 55-86. 3 GARCA FERNNDEZ, El Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno, en DEM (ed.), 1812-1992. El arte de gobernar. Historia del Consejo de Ministros y de la Presidencia del Gobierno, Tecnos, Madrid, 1992, pgs. 213-233. 4 Jacques FOURNIER (Le travailgouvernemental, Presses de la Fondation Nationale des Sciences Politiques-Dalloz, Pars, 1987, pgs. 79-91) dedica unas pocas pginas a la relacin del Gobierno con el Parlamento, pero stas estn centradas en el anlisis de la influencia del Gobierno sobre las Cmaras sin hacer referencia a su dimensin orgnica. Tambin encontramos la misma ausencia en la anterior edicin policopiada de esta obra, La coordination du travail gouvernemental, Service de Polycopie de la Fondation Nationale des Sciences Politiques, Pars, 1985-1986, pgs. 38-46.
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El control parlamentario desde la perspectiva del Gobierno
te de cualquier constitucionalista es simple: el tradicional olvido del Derecho regulador del Gobierno. El Gobierno ha sido hasta hace poco la cenicienta del Derecho constitucional5 y ello tambin se refleja en esta materia que, despus de todo, no es de las ms importantes dentro del entramado orgnico que es el Gobierno. Pero al lado de esta explicacin genrica de carcter ms dogmtico que prctico conviene aadir otras causas que de forma sumaria se pueden enunciar de la siguiente manera: a) La debilidad orgnica de los Gobiernos antes de 1945. Aunque el caso ms significativo fuera Francia, otros muchos ordenamientos tambin dejaban al rgano Gobierno en una situacin de debilidad, ya porque ste perda su perfil y su fuerza en favor del Monarca en las Monarquas constitucionales (Espaa, Italia, Alemania, Blgica), ya porque era un rgano subordinado al Parlamento en las Repblicas parlamentarias (Francia). Esta debilidad estructural repercuta en la relacin siempre subalterna con el Parlamento que determinaba que no se estableciera ninguna estructura orgnica especial para servir a tal relacin6. b) Afortiori, la debilidad orgnica del Presidente del Gobierno. Sealando igualmente que el caso francs, donde ni siquiera exista una Presidencia del Gobierno autnoma, era un caso extremo, lo cierto es que la dbil posicin poltica y jurdica del Presidente determinaba que careciera de un aparato administrativo propio que hubiera sido el encargado de organizar su relacin con el Parlamento7. c) El sistema pluripartidista ms o menos extremo que surgi en tantos pases europeos en el siglo X X (Tercera Repblica francesa, Segunda Repblica espaola, Repblica de Weimar) dificult, en contra de lo que pudiera creerse, el establecimiento de un rgano ad hoc. El motivo es fcil de entender: al estar formado el Gobierno por Ministros de varios partidos, nadie tena inters en centralizar las relaciones con las Cmaras pues ello restara autonoma a cada partido dentro de la coalicin, impidindoles realizar una poltica parlamentaria propia. d) El frecuente fraccionamiento del partido gobernante tambin ha obstaculizado la aparicin de esta clase de rganos por los mismos motivos que en los Gobiernos de coalicin, esto es, para salvaguardar la autonoma de cada tendencia del partido. Los ejemplos ms llamativos son los
Vase Luis LPEZ GUERRA, Modelos de legitimacin parlamentaria y legitimacin democrtica del Gobierno: su aplicacin a la Constitucin espaola, Revista Espaola de Derecho Constitucional, nm. 23, mayo-agosto 1988, pgs. 71-97.
Vase GARCA FERNNDEZ, El Gobierno en accin. Elementos para una configuracin jurdica de
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la accin gubernamental, Centro de Estudios Constitucionales-Boletn Oficial del Estado, Madrid, 1995, pgs. 67-120. 7 No obstante, en Espaa tanto el Real Decreto de 23 de abril de 1890, que aprob el Reglamento Provisional de Procedimiento Administrativo que se ha de observar en la Presidencia del Consejo de Ministros, como el Real Decreto de 11 de agosto de 1892, que aprob el Reglamento de Procedimiento Administrativo de la Presidencia del Gobierno, establecan un Negociado encargado de las relaciones con la Real Casa y con los Cuerpos Colegisladores {Ibdem, pgs. 91-92).
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Gobiernos de Unin del Centro Democrtico en Espaa, cuyo primer Ministro Adjunto para las Relaciones con las Cortes dur poco ms de dos meses sin ser nunca cubierta esa vacante hasta mucho despus (vide infra), y los Gobiernos franceses de todo el perodo socialista y hasta de Balladur (aunque aqu s haba coalicin), cuyos Ministros de Relaciones con el Parlamento nunca han tenido gran peso poltico. e) La escasa regulacin interna del funcionamiento del Gobierno salvo en la Repblica Federal de Alemania ha dificultado tambin la existencia de estos rganos, pues si el procedimiento de trabajo y los instrumentos de coordinacin carecen de una mnima regulacin y aun de formalizacin, la relacin con el Parlamento es un mero dato poltico que se ejecuta de la manera que cada coyuntura exige, sin intentar enmarcarlo en una organizacin especfica. f) Finalmente, no se debe olvidar que la ausencia de un rgano ad hoc que realice la relacin Gobierno-Parlamento constituye una victoria de la alta burocracia sobre los polticos ya que la forzosa relacin que ha de existir con el Parlamento queda despolitizada, esto es, queda sustrada del control poltico del Gobierno en beneficio de la alta burocracia que la asumir como una actividad administrativa ms. Estas circunstancias ayudan a entender tanto la tarda aparicin normativa y dogmtica de los rganos gubernamentales de relacin con el Parlamento como las carencias que todava se observan en muchos ordenamientos. Pero ello no quiere decir que la organizacin gubernamental de esta materia no exista. 2. LOS MODELOS CONTEMPORNEOS
En el trabajo citado ms arriba, RuiZ CZAR estableci una tipologa fundada en dos modelos que el autor denominaba latino y septentrional8, estableciendo como parmetros para elaborar dicha tipologa la existencia o inexistencia de un rgano central del Gobierno, la presencia o ausencia de un representante del Gobierno en las Conferencias de Presidentes o Juntas de Portavoces y el destinatario del control, sea ste el Gobierno en su conjunto o el Ministro individual. A partir de estos parmetros y de la informacin que proporciona RuiZ CZAR se puede hablar de un modelo centralizado (rgano centralizado del Gobierno; el Gobierno asiste a la Conferencia de Presidentes o Junta de Portavoces por medio de un representante; los instrumentos de control e informacin se dirigen al Gobierno o al Presidente)9 que corresponde a las estructuras existentes en Francia, Italia, Luxemburgo (desde 1990), Portugal y Grecia. Frente al modelo centralizado tenemos el des8
RuiZ CZAR, op. cit., pg. 708.
Ibdem, in totum.
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centralizado, caracterizado por los siguientes rasgos: existencia de una unidad de asuntos parlamentarios en cada Ministerio, instrumentos de control e informacin dirigidos por el Parlamento a cada Ministro y ausencia del Gobierno en las reuniones de la Conferencia de Presidentes o Junta de Portavoces. Este modelo corresponde en lneas generales al Reino Unido, Irlanda, Alemania (a partir sobre todo de la Ley de Secretarios de Estado Parlamentarios de 1974) y Blgica. Pero del trabajo de RuiZ CZAR se desprende tambin la existencia de un modelo mixto que se definira por la existencia de un rgano centralizado pero coordinado con las unidades parlamentarias de cada Ministerio y por el hecho de que los instrumentos de control e informacin se dirigen formalmente a cada Ministro aunque su respuesta es tambin coordinada. Este modelo mixto sera el vigente en los Pases Bajos y en Dinamarca. Creo que la tipologa y la informacin que proporciona la monografa de RuiZ CZAR resultan tiles y proporcionan adems un cuadro bastante completo. Ahora bien, a partir de ese modelo bsico se pueden elaborar algunas otras reflexiones y acotaciones. Por un lado, habra que sealar que no existen realmente modelos puros sino que ms bien se percibe que los rasgos ms caractersticos de un modelo tienen tambin presencia en los otros modelos. As tenemos que en el modelo desconcentrado de Blgica el Primer Ministro est representado en la Conferencia de Presidentes de la Cmara de Representantes (art. 22.2 del Reglamento). Y en la misma lnea, en el Reino Unido la desconcentracin que ha hecho de cada Departamento un sujeto parlamentario autnomo es compatible con la existencia del Cabinet Office, que tambin tiene atribuciones parlamentarias globales10. Es de advertir tambin que no en todos los ordenamientos estn orgnicamente unificados el control parlamentario y el seguimiento legislativo. En Francia, como veremos ms adelante, esta ltima actividad corresponde al Secrtariatgeneral du Gouvernement, quien no slo realiza el seguimiento y control poltico de los proyectos de ley, sino que se encarga tambin de transmitir a la Asamblea Nacional los proyectos aprobados por el Consejo de Ministros [punto II.B) del Reglamento Interior de los Trabajos del Gobierno de 3 de febrero de 1947]. Por el contrario, las relaciones polticas propiamente dichas corresponden al Ministerio de Relaciones con el Parlamento12. Lo mismo puede decirse de los Pases Bajos,
10 Vase Anthony SELDON, The Cabinet Office and Coordination 1979-87, Public Administration, vol. 68, nm. 1, spring 1990, pgs. 1 ' El Secrtariat general du Gouvernement dispone de un servicio legislativo encargado, entre otras funciones, del seguimiento parlamentario de los proyectos de ley as como de un attachparlementaire en cada Cmara. Vase Roselyne PY, Le Secrtariat general du Gouvernement, La Documentation Francaise, Pars, 1985, pgs. 79-80. 12 Conforme al Decreto de 7 de noviembre de 1995 (Journal Officiel, de 9 de noviembre de 1995). No siempre ha existido en Francia un Ministerio de estas caractersticas, pues ha sido corriente tambin que existieran dos Ministerios (para la Asamblea Nacional y para el Senado) encargados a su vez de las ms variopintas responsabilidades (Antiguos Combatientes, Portavoz, Francofona, etc.).
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donde el control parlamentario corresponde al Gabinete del Primer Ministro y el seguimiento legislativo al Consejo de Estado13, e igualmente en el Reino Unido, pues el control parlamentario est desconcentrado en los Ministerios pero el seguimiento legislativo corresponde a la Oficina Jurdica Parlamentaria, que acta as como un Departamento ministerial14. Hay que sealar asimismo que estamos ante una materia cambiante donde se pasa de una regulacin consuetudinaria a un modelo normado bien estructurado (Italia) o donde la estructura ministerial se transforma con relativa facilidad (Francia) o, en fin, donde se acaba estabilizando un modelo bien estructurado (Portugal). As tenemos que en Italia apareci el Ministro sin cartera para las Relaciones con el Parlamento en 1957 y ese carcter tuvo hasta 1990, salvo en algn perodo de los aos setenta. Siempre con funciones coordinadoras ad intra y como representante del Gobierno en sede parlamentaria, su protagonismo en materia de control se acentu en 1966 y, sobre todo, en 1983 con la reforma del artculo 13 bis del Reglamento de la Cmara15. Posteriormente, la Ley nm. 400, de 23 de agosto de 1988, reguladora de la actividad del Gobierno y de ordenacin de la Presidencia del Consejo de Ministros, permiti que se dictara en su desarrollo el Reglamento interno del Consejo de Ministros de 10 de noviembre de 1993 (Gazzetta Ufficiale, nm. 268, de 15 de noviembre de 1993), en donde se regula la presencia de los representantes del Gobierno en el Parlamento, la cual se atribuye al Ministro de Relaciones con el Parlamento, quien cura il coordinamento della presenza nelle sedi parlamentaria dei rappresentanti del Governo competente, assumendo le opportune intese con il Ministro o il Sottosegretario responsabile dell'esame parlementare della questione o provvedimento e della relativa copertura finanziaria (art. 15.1).
Adems de esta funcin genrica atribuida al Ministro para las Relaciones con el Parlamento, el Reglamento interno de 1993 atribuye a este Ministro informar al Consejo de Ministros sobre el calendario legislativo del Parlamento, preparando los temas prioritarios y efectuar todas las actuaciones que la poltica legislativa requiera (art. 14) as como para la conversin de decretos-leyes. En materia de presentacin de enmiendas, la decisin corresponde directamente al Presidente del Consejo o, por delegacin de ste, al Ministro de Relaciones con el Parlamento, salvo si su relevancia exige un examen por el Consejo de Ministros y salvo en los de contenido presupuestario que se presentan en concertacin con el Ministro del Tesoro o del Presupuesto, segn los casos. Por el contrario, el examen de las incidencias parlamentarias de los proyectos de ley corresponde a un Comit de Ministros ad hoc. Curiosamente, el Reglamento de la Cmara de los Diputados de
RuiZ CZAR, op. cit., pgs. 721-722. Ibdem, pgs. 714-717. Alberto FORNI, II Ministro per i rapporti con el Parlamento, Bollettino di Informazioni Costituzionali e Parlamentan, nm. 3, 1986, pgs. 185-204.
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1993, a diferencia de la reforma de 1983 del anterior, guarda silencio sobre la tramitacin de los instrumentos de control parlamentario. A falta de datos concretos, hay que sealar que el propio Reglamento atribuye al Ministro de Relaciones con el Parlamento el control de las disfunciones que surjan en esta materia, adems de la funcin, ya reseada, de articular la presencia de los representantes del Gobierno en las Cmaras. Pero como los Reglamentos de ambas Cmaras no singularizan el destinatario de las mociones, interpelaciones y preguntas, sino que stas se dirigen genricamente al Gobierno, cabe entender que es el Ministro de Relaciones con el Parlamento el que unificar su tramitacin. Esta impresin se obtiene tambin de la lectura del Decreto de 13 de febrero de 1990, nm. 111, que contiene el Reglamento concerniente al Departamento para las Relaciones con el Parlamento (Gazzetta Ufficiale, nm. 108, de 11 de mayo de 1990), que regula las competencias del Ministro correspondiente, entre los cuales se encuentra:
e) gli atti del sindacato ispettivo parlamentare, istruendo quelli rivolti al Presidente del Consiglio dei Ministri e al Governo.
Este conjunto normativo requiere alguna precisin. En Italia se ha considerado tradicionalmente al Ministro de Relaciones con el Parlamento como un Ministro sin cartera, de funciones ms de relacin poltica que de coordinacin intragubernamental. Esta concepcin no fue alterada con la Ley 400 de 1988, ya que su artculo 19.h), destinado a regular las funciones del Secretario General de la Presidencia del Consejo de Ministros, atribua a ste extensas funciones en materia de coordinacin parlamentaria16, que dio lugar a que cada Presidente del Consejo optara por encargar estas funciones al Ministro o al Secretario General, segn sus preferencias. As, por ejemplo, el Decreto del Presidente de la Repblica de 4 de agosto de 1989 {Gazzetta Ufficiale, nm. 220, de 20 de septiembre de 1989) deleg todas las funciones del Presidente del Consejo relacionadas con las Cmaras en el Ministro (todava sin cartera) para las Relaciones con el Parlamento, de modo que este Decreto, a pesar de su naturaleza intuito personae, es una pieza esencial para entender el marco jurdico de las relaciones Gobierno-Parlamento en el ordenamiento italiano, entre las cuales apareca:
curare gli adempimenti concernenti gli atti del sindacato ispettivo parlamentare, istruendo quelli rivolti al Presidente del Consiglio dei Ministri o al Governo eprovvedendo alia risoluzione di eventuali conflitti di competemui in materia tra Dicasteri,
lfi Vase Alberto BARBIERO, II regolamento interno del Consiglio dei Ministri, Le Regioni, ao XXII, nm. 6, dicembre 1984, pgs. 1599-1634 (concretamente, pg. 1621).
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que es la referencia ms completa que hemos encontrado a las facultades relativas al control parlamentario. El panorama cambi, con todo, con el ya citado Decreto nm. 111, de 13 de febrero de 1990, que crea el Ministerio para las Relaciones con el Parlamento, con lo cual el proceso de institucionalizacin se cerr en apariencia. No obstante, conviene sealar dos cuestiones: a) desde 1990, las funciones de relacin con el Parlamento se han seguido atribuyendo con gran variedad de formas, de modo que en el Gobierno Amato tena grandes responsabilidades el Subsecretario de Estado de la Presidencia, en el Gobierno Ciampi se vuelven a atribuir todas las funciones al Ministro de Relaciones con el Parlamento (por cierto, el constitucionalista Barile) y en el Gobierno Berlusconi se retorn al Ministro sin cartera que era a la vez Portavoz del Gobierno17, en tanto que con el Gobierno Dini desapareci el Ministerio; b) si comparamos el Decreto de delegacin de 1989 con el Decreto de 1990 de creacin del Ministerio en el punto concreto del control parlamentario (vide supra) podemos observar que el Decreto de 1989 era ms preciso, ms extenso y prevea adems una funcin coordinadora que desapareci no slo en 1990 sino tambin, con ms rotundidad si cabe, en el Reglamento interno de 1993. Sin embargo, este modelo tan coherente se quebr en el Gobierno Dini, a comienzos de 1995, pues desapareci el Ministro y el Ministerio de Relaciones con el Parlamento, nombrndose en su lugar un Subsecretario de Estado en la Presidencia del Consejo de Ministros para las Relaciones con el Parlamento18. Se puede decir, en resumen, que el modelo italiano ha sido un modelo muy cerrado y completo organizado en torno a un eje cual es el Ministro de Relaciones con el Parlamento, quien est bajo la dependencia directa del Presidente del Consejo. Ha sido el modelo ms formalizado en Derecho comparado (aunque sumamente tardo pues se inicia con la Ley nm. 400 de 1988) y responde lgicamente a las necesidades de la poltica italiana, ya que los sucesivos Gobiernos de coalicin requeran una estructura slida que permitiera controlar la poltica parlamentaria19. Habr que esperar, no obstante, a los futuros Gobiernos para ver si se consolidan los elementos institucionalizadores fijados en 1990. Algo distinto es el modelo francs. Veamos antes de nada el siguiente cuadro: Decreto de 16 de mayo de 1991 (Gobierno Cresson): Ministro de Relaciones con el Parlamento;
Ibdem. Vase el Comunicato corcernente la formazione del Governo, Gazzetta Ufficiale, nm. 20, 25 de enero de 1995. 19 Una de las competencias del Ministro para las Relaciones con el Parlamento, segn el citado reglamento de 1990, es: rapporti con igruppi parlamentan, assicurando ilsttpporto tcnico alie riunioni di coordinamento tra Governo egruppi art. 2.e).
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Decreto de 4 de abril de 1992 (Gobierno Brgovoy): Secretario de Estado de Relaciones con el Parlamento y Portavoz del Gobierno, delegado ante el Primer Ministro; Decreto de 2 de octubre de 1992 (Gobierno Brgovoy): Ministro de Relaciones con el Parlamento y Portavoz del Gobierno; Decreto de 30 de marzo de 1993 (Gobierno Balladur): Ministro delegado para las relaciones con la Asamblea Nacional y Ministro delegado para las relaciones con el Senado, encargado de los repatriados; Decreto de 18 de mayo de 1995 (Gobierno Jupp): Ministro de Relaciones con el Parlamento20; Decreto de 7 de noviembre de 1995 (Gobierno Jupp): Ministro de Relaciones con el Parlamento. Decreto de 2 de junio de 1997 (Gobierno Jospin): Ministro de Relaciones con el Parlamento. En el ordenamiento francs no encontramos otras referencias normativas a esta cambiante figura o a sus funciones, mxime cuando aparece por primera vez en tiempos de la Cuarta Repblica con el Gobierno Mends-France en 1954 y ya de forma ininterrumpida en la Quinta Repblica, alcanzando el rango de Ministro de Estado en el ltimo Gobierno de Pompidou en 1967, rango que perdi definitivamente en 1971 cuando Chirac accedi a este cargo en el Gobierno de Chaban-Delmas21. A partir de 1954 la funcin de las relaciones con el Parlamento adoptara toda clase de formas organizatorias: Ministro de Estado, Ministro, Ministro Delegado, Secretario de Estado, etc. Ahora bien, el todava vigente Reglamento interior de los trabajos del Gobierno de 3 de febrero de 194722 contiene un apartado, el IV, dedicado a las relaciones con las Asambleas, en donde dos epgrafes, el 3 y 4, tratan de las interpelaciones y de las preguntas escritas y orales, respectivamente. En tales puntos se establece un principio centralizador muy claro y que consiste en que todos estos instrumentos de control parlamentario son transmitidos por el Presidente de cada Cmara al Secretariado General del Gobierno, quien los traslada al Presidente del Consejo y a los Ministros interesados. En el caso de las preguntas escritas la respuesta circula en sentido inverso por el mismo conducto. En qu medida esta previsin de 1947 sigue vigente tras la aparicin
Pero, no obstante, todava encargado de los repatriados como se descubre en el Decreto n m . 95-752, de 1 de junio de 1995, relativo a las atribuciones de este Ministro (Journal Officiel, 2 juin 1995). 21 Christian BlGAUT, Le ministre charg des relations avec le Parlement, La Revue Administrative, n m . 240, novembre-dcembre 1987, pgs. 582-587. 22 Este Reglamento fue aprobado por el Consejo de Ministros pero nunca se public en el Journal Officiel. Lo fue en cambio en Notes documentaires et tudes de La Documentation Francaise, en su nm. 605, de 22 de abril de 1947, es decir, ms de dos meses despus de su aprobacin. Ulteriormente lo ha reproducido PY, op. cit., pgs. 96-106.
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de los Ministros o de los Secretarios de Estado especficos? Se puede afirmar que esta funcin sigue correspondiendo a este rgano, ya que: 1) aunque en la actual estructura orgnica del Secretariado General del Gobierno no hay prevista una unidad encargada de estas funciones, existen en cambio el servicio legislativo, encargado en principio del seguimiento de la tramitacin parlamentaria de los proyectos de ley, y los agregados parlamentarios con similares funciones23; 2) en el denominado Dossier du travail gouvernemental, que elabora el mismo Secretariado General del Gobierno para uso interno, se recuerda que las preguntas escritas se dirigen directamente por la Cmara a los Ministros pero el Secretariado cumple una funcin de supervisin, recordando la fecha de respuesta, examinando el borrador de respuesta, que en caso necesario se discute con los servicios del Primer Ministro, y, en fin, encarga la respuesta a otro Ministerio si el Departamento que la recibi no se considera competente24; 3) en la Circular de 2 de enero de 1993 relativa a las reglas de elaboracin, de firma y de publicacin de los textos en el Journal Officiel y de la aplicacin de procedimientos particulares que incumben al Primer Ministro, que prepar Brgovoy25, todo el extenso apartado 5 est dedicado al procedimiento parlamentario y all encontramos el mismo procedimiento que describa el Dossier du travail gouvernementel pero con dos importantes matices, a saber, que las respuestas se cursan a travs del Secretariado General, utilizando un modelo establecido el 18 de noviembre de 1987, y, en segundo lugar, que la Circular da instrucciones para la elaboracin de las respuestas, recordando de paso un arret del Consejo de Estado de 26 de abril de 1956, que estableci que las respuestas a las preguntas parlamentarias no pueden ser objeto de recurso contencioso-administrativo, pero si versan sobre materias fiscales tienen el mismo rango que las instrucciones y circulares interpretativas de las normas. Como se ve, en sustancia sigue vigente el modelo de 1947. No obstante, en la contestacin de las preguntas orales vuelve a aparecer el Ministro de Relaciones con el Parlamento ya que, en ausencia del Ministro preguntado, es l quien le sustituye o designa al sustituto26. El modelo francs, en definitiva, se funda en dos elementos bsicos, a saber, estructura dual de organizacin de las relaciones con el Parlamento (un Ministro o dos para las relaciones polticas con las Cmaras y el Secretariado General del Gobierno para el control stricto sensu) y la concentracin de todo el control parlamentario en un solo rgano, salvo la iniciacin del procedimiento, en donde cada Ministro recibe directamente las
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Ibdem, pigs. 7 9 - 8 1 .
PREMIER M I N I S T R E . SECRTARIAT GENERAL D U G O U V E R N E M E N T , Dossier du travail gouverne-
mental, Journal Officiel de la Rpublique Francaise, Pars, 1986, ficha 7. E n tres visitas al Secretariado General del Gobierno francs (diciembre de 1986, septiembre de 1987 y septiembre de 1988) el autor de este trabajo recibi la misma informacin. 25 Journal Officiel, anexo al n m . 5, 7 d e enero d e 1993, y separata editada por el Journal Officiel de la Rpublique Francaise, Pars, 1993.
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B I G A U T , op. cit., pg. 5 8 5 .
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preguntas e interpelaciones de la Cmara. Se trata, en fin, de un modelo consolidado que se inicia, como hemos visto, en 1947 sin que haya sufrido el menor cambio, en contraste con la figura mucho ms reciente del Ministro o Secretario de Estado para las Relaciones con el Parlamento. La conclusin que se puede sacar sobre estos modelos que encontramos en el Derecho comparado se puede resumir en las siguientes notas: a) La concentracin de las funciones parlamentarias en el seno del Gobierno surge siempre y como consecuencia de una organizacin descentralizada anterior y nunca a la inversa: en Italia cuando se consolidan los Gobiernos de coalicin en los aos cincuenta, en Francia tras la Segunda Guerra Mundial, etc. Coincide casi siempre con el parlamentarismo racionalizado y con un planteamiento fundado en una mejor relacin Parlamento-Gobierno. b) Este principio de concentracin del control parlamentario no va vinculado necesariamente a un principio de Canciller para la Presidencia del Gobierno, pero s al menos a un principio bsico de coordinacin intragubernamental, como se percibe en su atribucin al Secretariado General francs y en los debates parlamentarios en Italia antes de 1990 y luego con el Decreto nm. 111 de 1990. Se puede decir que concentracin de la gestin del control parlamentario y coordinacin intragubernamental van vinculadas. c) Igualmente se percibe en Derecho comparado que la concentracin de la gestin del control parlamentario va vinculada a la formacin de los Gobiernos de coalicin. As ocurre en Italia y tambin en Francia en 1947. Es curioso sealar que es el control parlamentario y no la relacin poltica del Gobierno con el Grupo o Grupos Parlamentarios sobre el que se sustenta lo que aparece primero en Francia. Se puede decir, en fin, que el modelo de concentracin del control parlamentario es un modelo constitucionalmente neutro, no vinculado a un sistema determinado de relacin de poderes pero que surge para impulsar la coordinacin intragubernamental y, por ello, nace histricamente vinculado a los Gobiernos de coalicin. 3. LOS ORGENES DEL MODELO ESPAOL
Muy pocas semanas despus del nombramiento de Adolfo Surez como Presidente del Gobierno, el Real Decreto 2213/ 1976, de 16 de septiembre, que reorganiz la Presidencia del Gobierno (BOE, nm. 228, de 22 de septiembre de 1976), suprimi la Direccin General de Relaciones Institucionales, creada durante el Gobierno de Arias Navarro por Decreto 573/1974, de 7 de marzo (BOE, nm. 58, de 8 de marzo de 1974), pero en cambio dej subsistente dependiendo ahora de la Secretara General 205
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Tcnica del Ministerio de la Presidencia la Subdireccin General de Relaciones con Altos Organismos que, segn el Decreto 573/1974, realizaba las actividades de preparacin, gestin y propuesta de resolucin de los asuntos que el Presidente del Gobierno o el Ministro de la Presidencia hubieran de comunicar a las Cortes Espaolas. Era un modelo organizativo de muy bajo perfil adecuado al tipo de relacin que tena aquel Gobierno con las Cortes donde no haba control parlamentario y, en cambio, una gran relacin poltica por las alturas27. Esta escueta estructura suficiente para unas Cortes condenadas a desaparecer se mantuvo hasta que se form el primer Gobierno parlamentario de Adolfo Surez tras la celebracin de las elecciones de 15 de junio de 1977. Y es ah cuando se inicia un largo perodo errtico para la organizacin gubernamental de las relaciones con las Cortes, en general, y del control parlamentario, en particular. Efectivamente, el Real Decreto 1558/1977, de 4 de julio (BOE, nm. 159, de 5 de julio de 1977), de reestructuracin de determinados rganos de la Administracin Central del Estado (norma capital porque establece la estructura orgnica del primer Gobierno sometido a control parlamentario desde 1939), no menciona para nada las relaciones con las Cortes, pero en cambio otro Real Decreto de la misma fecha, el 1563/1977, vino a nombrar Ministro Adjunto para las Relaciones con las Cortes a Ignacio Camuas Sols, nombramiento ste en donde no se especificaban las funciones de su titular. Como no poda haber un Ministro sin estructura orgnica, unos pocos das despus se dict el Real Decreto 1692/1977, de 11 de julio, de medidas urgentes de organizacin (BOE, nm. 165, de 12 de julio de 1977)> en donde se cre un rgano de apoyo y asistencia al Ministro Adjunto que consista en un Secretario General de Relaciones con las Cortes con rango de Subsecretario, un Secretario Parlamentario para las Relaciones con el Congreso y el Senado, con categora de Director General, y un Secretario para las Relaciones con la Administracin Pblica tambin con rango de Director General. No hemos encontrado otras normas de rango inferior que aclaren algo ms las atribuciones de estos tres altos cargos ni tampoco qu unidades estaban bajo su dependencia si bien hay que sealar que la Subdireccin General de Relaciones con Altos Organismos, adscrita desde 1976 a la Secretara General Tcnica del Ministerio de la Presidencia, como hemos visto, sigui existiendo y no fue suprimida hasta algn tiempo despus por el Real Decreto 2761/1977, de 28 de octubre, cuando ya haba cesado Ignacio Camuas Sols como Ministro Adjunto. Quiz esta falta de normas se deba a que Camuas Sols ces como Ministro Adjunto por Real Decreto 2521/1977, de 29 de septiembre
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Vase, para la relacin poltica entre el Gobierno y las Cortes Espaolas, Pilar FERNNDEZ-M|-
RANDA y Alfonso FERNNDEZ-MIRANDA, LO que el Rey me ha pedido. Torcuato Fernndez-Miranda y la
reforma poltica, Plaza & Janes, Barcelona, 1995, especialmente pgs. 125-147 y 261-282.
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(BOE, nm. 234, de 30 de septiembre de 1977), por lo que es posible que no diera tiempo a organizar una estructura slida. Ahora bien, cesado el Ministro Adjunto, quin se hizo cargo de las relaciones con las Cortes y subsiguientemente de la gestin del control parlamentario a partir de dicha fecha? En sede normativa no es posible saberlo. El citado Real Decreto 2761/1977, de 28 de octubre, de reorganizacin de la Presidencia del Gobierno (BOE, nm. 267, de 8 de noviembre de 1977), no atribuye a ningn rgano de la Presidencia las funciones de naturaleza parlamentaria e incluso, como hemos visto, se suprimi la Subdireccin General que se ocupaba de estas materias desde 1976. No hay el menor rastro de estas materias hasta 1979, y no deja de ser significativo este vaco si recordamos que coincide precisamente con todo el proceso constituyente y cuando se haba promulgado la Ley 51/1977, de 14 de noviembre, de relaciones de las Cortes con el Gobierno, en donde se regulaban, nada menos, que la mocin de censura y la cuestin de confianza. Sin embargo, el misterio se aclarara algunos aos despus. Hizo falta que se promulgara la Constitucin, que se celebraran las elecciones de marzo de 1979 y que Adolfo Surez formara su primer Gobierno constitucional para volver a tener un Ministro encargado de las relaciones con el Parlamento y con unos perfiles orgnicos muy similares a los de 1977. Efectivamente, el Real Decreto 711/1979, de 5 de abril (BOE, nm. 83, de 6 de abril de 1979), nombr Ministro Adjunto para las Relaciones con las Cortes, sin cartera, a Rafael Arias-Salgado, dentro de una amplia reorganizacin en donde tambin se nombr un Ministro Adjunto al Presidente y un Ministro Adjunto para las Relaciones con la Comunidad Econmica Europea, pero estos nombramientos tampoco tuvieron reflejo orgnico pues el Real Decreto 708/1979, de 5 de abril, de reestructuracin de determinados rganos de la Administracin Central del Estado (BOE, nm. 83, de 6 de abril de 1979), no estableci previsiones al respecto de los nuevos Ministros. Tena el nuevo Ministro Adjunto una estructura de apoyo similar a la que se atribuy al Ministro Camuas Sols? Tampoco fue posible saberlo en aquel momento porque, al menos en sede normativa, el silencio es total. En todo caso, parece que esta figura de Ministro Adjunto no estaba destinada a dar muchos xitos a sus titulares, ya que Arias-Salgado ces cuando no llevaba en su cargo ni un ao por medio del Real Decreto 66/1980, de 17 de enero (BOE, nm. 16, de 16 de enero de 1980). A partir de este cese las relaciones con las Cortes retornaron plenamente al Ministerio de la Presidencia. Y decimos plenamente porque desde el Real Decreto 1015/1979, de 27 de abril, de reorganizacin parcial del Ministerio de la Presidencia (BOE, nm. 107, de 4 de mayo de 1979), este Ministerio estaba encargado de las responsabilidades de coordinacin e impulso necesarias para que los proyectos de ley que el Gobierno enve a las Cortes Generales, en desarroll directo de la Constitucin, cumplan los criterios de armona y prioridad fijados por el
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mismo, para lo que se haba creado el cargo de Secretario de Estado para el Desarrollo Constitucional (arts. 1 y 2). El cese de Arias-Salgado como Ministro Adjunto para las Relaciones con las Cortes fue acompaado de la aprobacin del Real Decreto 126/1980, de 18 de enero, por el que se determina la configuracin y adscripcin de los rganos de apoyo en la Presidencia del Gobierno (BOE, nm. 22, de 25 de enero de 1980), cuyo artculo 1 estableca: El Ministro de la Presidencia est encargado de las relaciones con las Cortes. Este Real Decreto 126/1980 es singular por varios motivos. En primer lugar, por la categrica atribucin de las funciones de relacin parlamentaria; en segundo lugar, porque a posteriori desvela el misterio que haba aparecido en 1977 sin aclararse hasta entonces, esto es, que la estructura organizativa establecida como apoyo del Ministro Camuas Sols (un Secretario general y un Secretario Parlamentario) segua existiendo (a quin estuvieron adscritos en el intervalo de los dos Ministros Adjuntos?) y se adscriba al Ministro de la Presidencia; y en tercer lugar, en fin, porque el Secretario Parlamentario se desdoblaba en dos que estaban encargados, respectivamente, de las relaciones con el Congreso y con el Senado, inicindose as una estructura dual que, con diversas variaciones, ha perdurado hasta 1996. Por eso puede decirse que, ms que el nombramiento de los efmeros Ministros Adjuntos, es el Real Decreto 126/1980 el punto de partida de una estructura moderna y eficaz para la relacin gubernamental con las Cortes y para la organizacin del control parlamentario. Llegados a este punto es posible avanzar algunas consideraciones generales sobre este perodo 1976-1980, que se puede considerar errtico. En definitiva, se vendra a caracterizar por los siguientes rasgos: a) Perodo de titubeos y de escasa formalizacin normativa, propio del asentamiento de un nuevo ordenamiento jurdico. b) Este carcter errtico es probablemente tambin consecuencia de las tensiones internas en el seno del partido que sustentaba al Gobierno, como se observa, por ejemplo, por la escasa duracin que tuvo el mandato de los dos Ministros Adjuntos para las Relaciones con las Cortes. c) La misma existencia de dos Ministros, aunque de corto ejercicio, y la ms duradera de un Secretario General con rango de Subsecretario acreditan que se daba una alta valoracin poltica a la relacin con las Cortes, indicio claro de parlamentarizacin del sistema poltico. d) No obstante lo anterior, en este perodo inicial no encontramos referencias orgnicas a la funcin de control parlamentario, por lo que no es posible determinar qu caractersticas tena este tipo de gestin administrativa. La existencia, desde el Real Decreto 1692/1977 y hasta 1980, de un Secretario para las Relaciones con la Administracin Pblica induce a pensar que quiz fuese este cargo el que canalizaba ad intra las materias relativas al control, pero lo cierto es que esto es solamente una especulacin no confirmada.
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e) En todo caso, parece que se opt por un modelo centralizado de relacin con las Cortes aunque dual, ya que el seguimiento y la coordinacin legislativa correspondan a otro cargo. S parece centralizada la gestin del control parlamentario, aunque al desconocerse la estructura orgnica por debajo del nivel de Director General no sabemos hasta dnde tenan margen de maniobra los Ministerios en lo relativo al control. f) Es probable que en la decisin de establecer un modelo centralizado tuvieran alguna influencia los Reglamentos provisionales de ambas Cmaras desde el momento en que fijaron la presencia de un representante del Gobierno en las Juntas de Portavoces y que los parlamentarios presentaran interpelaciones y formularan sus preguntas al Gobierno (aunque tambin era posible formular preguntas a sus miembros) y las respuestas las diera en todo caso aqul. 4. LA EVOLUCIN DEL MODELO ESPAOL
Slo con el Real Decreto 126/1980 es posible empezar a hablar de organizacin gubernamental del control parlamentario con perspectiva normativa, si bien este Real Decreto no contena una previsin especfica sobre esta materia ya que, como veremos a continuacin, estableci la organizacin matriz en donde insertar una estructura administrativa especializada en el control parlamentario. Cierto es que poco despus esta estructura matriz empez a desgajarse pues el Real Decreto 1049/1980, de 6 de junio, por el que se reordena la adscripcin de determinados rganos de la Administracin Central del Estado (BOE, nm. 137, de 7 de junio de 1980), cre la figura del Ministro Adjunto al Presidente encargado de la Coordinacin Legislativa, sin cartera, lo que supona dejar fuera del Ministerio de la Presidencia una de las reas ms especficas de la relacin con el Parlamento cual es el seguimiento poltico y procedimental de la tramitacin de los proyectos de ley28. Unos meses despus, ya bajo el Gobierno de Calvo-Sotelo, el Real Decreto 325/1981, de 6 de marzo, por el que se reestructuran determinados rganos de la Administracin del Estado (BOE, nm. 57, de 7 de marzo de 1981; corr. de errs., nm. 62, de 13 de marzo de 1981), acab de perfeccionar este modelo y adems dio lugar al nacimiento, por primera vez en nuestro ordenamiento, de un rgano encargado ad hoc de la gestin del control parlamentario. Concretamente, esta ltima norma cre la Secretara de Estado para las Relaciones con las Cortes, dependiente directamente del Ministro de la Presidencia, y adems transform las dos Secretaras Parlamentarias para el Congreso y para el Senado en Secretaras para las actividades legislativas y para las actividades del control parlamentario.
28 La aparicin del Ministro Adjunto al Presidente encargado de la Coordinacin Legislativa fue precedida, unos das antes, de la desaparicin del Secretario de Estado para el Desarrollo Constitucional.
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No se publicaron normas de desarrollo de este Real Decreto, pero la mera enunciacin de la estructura orgnica de la nueva Secretara de Estado es suficiente para entender su importancia. Tenemos as que en el perodo 1980-1981 queda definitivamente organizada la gestin gubernamental de las relaciones con las Cortes y, por ende, del control parlamentario, con un modelo centralizado en torno a un Departamento ministerial. Adems, en este perodo quedan fijadas las dos opciones que se abran en torno a los dos ejes del modelo y que se van a alternar hasta nuestros das, de tal modo que se puede sealar el siguiente cuadro de opciones:
Titular Criterios de organizacin
Ministro Secretario de Estado
criterio subjetivo: Congreso de los Diputados/Senado criterio material: actividades legislativas/actividades control
Sobre este eje se ha organizado hasta 1996 la vertiente gubernamental de las relaciones Gobierno-Cortes Generales desde 1980 y la combinacin de estos elementos ha dado lugar a varias estructuras diferentes, como veremos a continuacin. Hay que llamar la atencin, por otra parte, que este eje se inicia con el Gobierno de Adolfo Surez y que continu hasta el ltimo Gobierno de Felipe Gonzlez, si bien en cada Gobierno se han combinado los cuatro elementos de manera distinta. Pero la buena organizacin que se detecta en tiempos del Gobierno de Calvo-Sotelo no significa que ya se dotara de fuerza poltica a la nueva organizacin administrativa. Un autor, LPEZ GARRIDO, ha sealado que la figura de Secretario de Estado no tuvo una posicin relevante como representante del Gobierno, funcin que asuma ms bien el Portavoz del Grupo Parlamentario, desempeando adems un papel nulo en sus relaciones tanto con el partido que apoyaba al Gobierno, en general, como con el Grupo Parlamentario en particular, papel tanto ms reducido cuanto que, como hemos visto, no le corresponda la coordinacin legislativa. Adems, segn este autor, cada Ministro dominaba su parcela en las actividades de control, sin que la Secretara de Estado pudiera actuar con mucho margen de maniobra29. Recin formado el primer Gobierno de Felipe Gonzlez, se dict el Real Decreto-ley 22/1982, de 7 de diciembre, sobre medidas urgentes de
29 Diego LPEZ GARRIDO, Gobierno y Parlamento: dos modelos de relaciones internas (UCD y PSOE), en el vol. col. El Gobierno en la Constitucin espaola y en los Estatutos de Autonoma, Diputado de Barcelona, Barcelona, 1985, pgs. 231-243 (concretamente, pgs. 233-234).
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reforma administrativa (BOE, nm. 294, de 8 de diciembre de 1982), en donde se cre la Secretara de Estado de Relaciones con las Cortes y la Coordinacin Legislativa, que se haca depender directamente de la Presidencia del Gobierno, y se nombr a Virgilio Zapatero como titular del nuevo rgano. Y en desarrollo de este Real Decreto-ley se aprob a continuacin el Real Decreto 3773/1982, de 22 de diciembre, por el que se determina la estructura orgnica de la Presidencia del Gobierno (BOE, nm. 308, de 24 de diciembre de 1982), en donde no slo se seala la estructura orgnica de la nueva Secretara de Estado sino tambin se establece por primera vez una definicin de sus funciones: Artculo 12. La Secretara de Estado para las Relaciones con las Cortes y la Coordinacin Legislativa es el rgano de la Presidencia del Gobierno encargado de la comunicacin entre el Gobierno y las Cortes Generales. Igualmente asumir la funcin, la coordinacin con los Departamentos respectivos, del estudio, desarrollo y cumplimiento del programa legislativo del Gobierno y la informacin y asistencia parlamentaria al mismo. En cuanto a la estructura orgnica, sta apareca con mucha ms precisin que en normas anteriores y se compona de dos Direcciones Generales de Relaciones con el Congreso de los Diputados y el Senado, respectivamente, de las cuales dependan, a su vez, sendas Subdirecciones Generales de Iniciativas Parlamentarias y de Seguimiento Legislativo. Se puede decir sin exageracin que el Real Decreto 3773/1982, de 22 de diciembre, culmina con gran perfeccin la tendencia iniciada con el Real Decreto 1049/1980, de 6 de junio, que da una definitiva y moderna ordenacin de las relaciones con las Cortes. Y lo hace con gran perfeccin porque aporta lo que faltaba a los Reales Decretos de 1980 y 1981, esto es, una definicin jurdica de lo que se entiende por relaciones del Gobierno con las Cortes y, en segundo lugar, una estructura orgnica completa que descenda hasta el nivel de Subdireccin General y que permita conocer el alcance de las funciones de cada Centro Directivo. Por lo dems, hay que sealar que se opt por el modelo de 1981 en cuanto al titular de la funcin (un Secretario de Estado) y por el modelo de 1980 en cuanto a los criterios de organizacin (criterio subjetivo conforme a la organizacin parlamentaria). Y desde el punto de vista del control parlamentario, si bien ste no apareca suficientemente reflejado en el concepto que aportaba el artculo 12 del Real Decreto, lo ms significativo es que, bajo una denominacin un tanto oscura (iniciativas parlamentarias), apareca atribuido especficamente a una Subdireccin General dentro de cada Direccin General. Poco despus, la Orden del Ministro de la Presidencia de 27 de abril de 1983, por la que se determina la estructura orgnica de este Departamento (BOE, nm. 103, de 30 de abril de 1983), concret ms las previ211
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siones del Real Decreto 3773/1982 (prctica sta muy poco habitual en la Administracin espaola). Y es en esta Orden donde encontramos ya perfectamente definida la gestin del control parlamentario, pues las atribuciones de cada una de las dos Direcciones Generales aparecen definidas de la siguiente manera: Artculo 5. Uno. Corresponde a la Direccin General de Relaciones con el Congreso de los Diputados desarrollar las funciones de estudio de iniciativas parlamentarias, elaboracin de las respuestas del Gobierno a las preguntas e interpelaciones de los Diputados, informe sobre calendario y desarrollo de los trabajos de las Comisiones, seguimiento del programa legislativo, preparacin de los proyectos de ley aprobados en Consejo de Ministros y asistencia a los rganos del Gobierno y de la Administracin del Estado en sus actividades relacionadas con el Congreso. Otro tanto deca el artculo 6.1 respecto a las funciones de la Direccin General de Relaciones con el Senado, y creo que es en esta Orden donde por primera vez encontramos definida con precisin en sede normativa cmo se da respuesta gubernamental al control parlamentario y quin realiza esta funcin. Igual que en el perodo anterior, en sede doctrinal encontramos algunas referencias a la actuacin de esta Secretara de Estado en el campo de la coordinacin parlamentaria. LPEZ GARRIDO ha sealado cmo a partir de diciembre de 1982 se refuerza la nueva Secretara de Estado, la cual, a diferencia de la anterior, se relaciona con facilidad con todos los sujetos de la vida parlamentaria (Portavoz del Grupo mayoritario, Presidentes de las Cmaras, Portavoces de los Grupos de la oposicin), sealando incluso que presta una ayuda importante y descarga de trabajo al Presidente y Vicepresidente del Gobierno30. Y en el caso concreto del control parlamentario actuaba eficazmente de filtro, llegando incluso a redactarse las preguntas en la Secretara de Estado si la ocasin lo requera31. El resultado fue extremadamente eficaz mediante la constante relacin del Secretario de Estado con el Vicepresidente del Gobierno y con los Portavoces socialistas en las dos Cmaras, o el trato frecuente de aqul con los Ministros cuando era necesario, la constante intermediacin de la Secretara de Estado entre los Ministerios y el Grupo Parlamentario Socialista para estudiar la tramitacin de los proyectos de ley, etc. Y en el campo del control parlamentario se podran citar las siguientes lneas de trabajo: a) Respecto a las interpelaciones y preguntas orales, el Director General responsable de cada Cmara informaba a cada Ministro (normal30
L P E Z G A R R I D O , op. cit., pg.
239.
31
Ibidem.
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mente a travs del Director General de su Gabinete) del contenido, fecha y hora d cada pregunta y se aseguraba de su presencia. La labor, en este tipo de preguntas, era meramente relacional sin entrar al contenido de la respuesta del Ministro. b) Respecto a las preguntas escritas, cada Direccin General enviaba el texto al Ministerio que consideraba destinatario, comprobaba que la respuesta era remitida en el plazo oportuno, analizaba el contenido de la respuesta, lo rectificaba si lo consideraba necesario y preparaba su remisin a la Cmara, que se realizaba por oficio del Secretario de Estado. c) Respecto a las proposiciones no de ley se recababa el criterio del Ministro interesado y con este criterio se estudiaba conjuntamente, en presencia normalmente del Director General correspondiente, con los representantes del Grupo Parlamentario Socialista. En conjunto, en la II Legislatura, la Secretara de Estado era una maquinaria muy bien coordinada con el resto de la Administracin y con el Grupo Parlamentario Socialista que actuaba con gran eficacia32, y al propio tiempo situaba a este rgano con una vocacin decididamente coordinadora y a la vez polticamente responsable de toda la relacin del Gobierno con el Parlamento33. En 1986, el Real Decreto 1519/1986, de 25 de julio, de reestructuracin de Departamentos ministeriales (BOE, nm. 178, de 26 de julio de 1986), cre el Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno, desapareciendo as el Ministerio de la Presidencia y, consiguientemente, la Secretara de Estado para las Relaciones con las Cortes y la Coordinacin Legislativa, siendo su nuevo titular Virgilio Zapatero, que era hasta entonces Secretario de Estado. Con el carcter genrico que tienen los Decretos de estructuracin ministerial, ya se deca en ste que a dicho Departamento le corresponda la comunicacin entre el Gobierno y las Cortes Generales. Y esta idea se concret ulteriormente en dos importantes normas orgnicas. La primera de estas normas es el Real Decreto 1981/1986, de 25 de septiembre, de reorganizacin parcial del Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno, que se trataba, como enseguida se comprob, de una norma provisional destinada a dar una estructura orgnica sumaria al nuevo Departamento, por lo que se limit a fijar los rganos bsicos y con muy escasas definiciones. Aun as, su contenido era muy importante, por cuanto:
32 H a y un buen trabajo, debido precisamente a dos Diputados del Grupo Parlamentario Socialista (Pedro JOVER y Joan MARCET, Teora y realidad en las relaciones del Gobierno con el G r u p o parlamentario y el partido mayoritario, en el vol. col. El Gobierno en la Constitucin..., cit., pgs. 2 6 5 289), que se refiere con frecuencia a la relacin entre el Gobierno y el Grupo Parlamentario pero que, sin embargo, no contiene referencias a la Secretara de Estado. Tampoco las contiene otro trabajo posterior de MARCET, La posicin de la mayora en las relaciones entre las Cortes Generales y el G o bierno, Revista de las Cortes Generales, nm. 22, l. c r trimestre 1991, pgs. 8-19.
33
PEA, op. cit., pg. 5 8 .
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a) Retornaba a la estructura funcional y no subjetiva, es decir, como hemos visto, la que estableci el Gobierno de Calvo-Sotelo con el Real Decreto 325/1981, de 6 de marzo. En consecuencia, se crearon las Direcciones Generales de Relaciones con las Cortes y de Seguimiento de Iniciativas Parlamentarias. b) Al dedicarse una Direccin General a los temas de control, se pudo precisar su cometido que, segn el artculo 3 del Real Decreto, era el estudio y tramitacin de las interpelaciones, preguntas, proposiciones no de ley y otras actuaciones de control parlamentario. Ah se qued el Real Decreto, sin especificar, como haca la misma norma para otra Direccin General no parlamentaria, su estructura inferior. Pero no tard mucho tiempo en completarse esta estructura sumaria, y ello se hizo mediante el Real Decreto 984/1987, de 24 de julio, por el que se determina la estructura orgnica bsica del Ministerio (BOE, nm. 181, de 30 de julio de 1987). En esta norma ya se concreta mucho ms, tanto en sentido conceptual como en sentido orgnico, la posicin gubernamental ante el control parlamentario: Artculo 6. Direccin General de Seguimiento de Iniciativas Parlamentarias. Uno. Corresponde a la Direccin General de Seguimiento de Iniciativas Parlamentarias realizar los estudios, trabajos de documentacin y actuaciones preparatorias en orden a la formacin del criterio del Gobierno respecto de las Proposiciones no de Ley y Mociones; recabar de los rganos competentes de la Administracin del Estado la informacin que se relacione con dichas iniciativas y con las preguntas e interpelaciones formuladas ante el Congreso de los Diputados y el Senado, y proceder a su evaluacin a efectos de informe y asistencia a los distintos Ministerios, as como realizar el seguimiento de los Compromisos que las Cmaras impongan al Gobierno. Como se ve, estamos ante una definicin muy completa de la posicin del Gobierno ante el control. En primer lugar, se atribuye al Departamento la funcin de formar el criterio del Gobierno respecto a las proposiciones no de ley y mociones, lo que conlleva una opcin centralizadora muy importante: es el Gobierno y no cada Ministerio en particular el que responde en bloque a las actuaciones de direccin parlamentaria. En segundo lugar, el Ministerio acta como rgano de coordinacin al servicio de esa poltica unificada34, y hasta tal extremo es el propio Ministerio que es ste el que determina a qu Departamento dirigir una pregunta o interpeEn realidad, toda la actividad del Ministerio, y no slo la parlamentaria, era la de un rgano de coordinacin horizontal. Vase GARCA FERNNDEZ, El Ministerio de Relaciones..., cit.
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lacin; en realidad, se puede decir que el Ministerio o Ministerios a los que se solicitaba una respuesta no hacan otra cosa que elaborar un borrador de respuesta, que el Ministerio asuma, rectificaba o incluso rechazaba. En tercer lugar, en fin, atribuye al Ministerio el seguimiento de los compromisos del Gobierno, lo que es una forma de insertar el control en la accin parlamentaria global de ste. Y desde el punto de vista orgnico, cada Direccin General se estructuraba con criterios orgnico-subjetivos, esto es, con una Subdireccin General dedicada a cada Cmara. Hay que subrayar, como lo ha hecho ya algn autor, que la atribucin de estas funciones a un Ministerio, con la consiguiente elevacin de rango, supone una opcin de reforzamiento poltico y administrativo de la relacin del Gobierno con el Parlamento, de tal manera que el titular del Departamento se converta en el especialista del Gobierno en temas parlamentarios35. No hace falta resaltar la importancia poltica de este retorno del responsable de los temas parlamentarios al Consejo de Ministros, pues supone que en las deliberaciones de ste siempre va a haber una persona capacitada para entender, y por ende sealar, la trascendencia parlamentaria de los asuntos que se examinan y al propio tiempo est en condiciones de informar con regularidad de toda la actividad parlamentaria. Nada de esto ocurra desde 1980, fecha desde la que las cuestiones parlamentarias haban estado ausentes de forma directa en el Consejo de Ministros. Por otro lado, como tambin se ha sealado, el elevar de rango al responsable de la relacin con el Grupo Parlamentario de la mayora permite que ste se sienta ms escuchado por el Gobierno y que las directrices que establezca el propio Gobierno tengan ms fuerza poltica: es una forma, en definitiva, de reforzar la relacin entre el Gobierno y la mayora que le apoya, dando a sta un mayor relieve poltico de cara al mismo Gobierno. Lgicamente, este reforzamiento poltico incide tambin en las funciones relativas al control pues si ya habamos sealado que la Secretara de Estado de 1982 desempeaba un papel predominante y decisorio frente a los Ministerios, al elevarse el rango del titular, la posicin de la Direccin encargada de las tareas de control sale igualmente fortalecida. Tras las elecciones de 1993 y el subsiguiente cambio de Gobierno que realiz Felipe Gonzlez se introdujeron nuevos cambios organizativos, aunque siempre girando sobre el mismo eje. El Real Decreto 1173/1993, de 13 de julio, de reestructuracin de Departamentos ministeriales (BOE, nm. 167, de 14 de julio de 1993), volvi a crear el Ministerio de la Presidencia, en el que venan a converger las funciones y la organizacin de los Ministerios de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno y del Portavoz del Gobierno, as como algunas unidades de la propia Presidencia del Gobierno, siendo su titular Alfredo Prez Rubalcaba. Pocas semanas despus se aprob el Real Decreto 1486/1993, de 3 de sep35
PEA, op.
cit.,
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tiembre, por el que se aprueba la estructura orgnica bsica del Ministerio (BOE, nm. 213, de 6 de septiembre de 1993), que introdujo nuevamente algunos cambios significativos. Es muy interesante, a este respecto, recordar el prembulo del Real Decreto, que contiene una sumaria pero precisa teora de la organizacin gubernamental de relacin con las Cortes Generales: La coordinacin del trabajo del Gobierno tiene, adems de una dimensin intragubernamental, otra de carcter parlamentario. En nuestro sistema constitucional, la conexin entre ambos rganos, Cortes Generales y Gobierno, requiere la existencia de una estructura orgnica especfica que, alojada en sede gubernamental, realice la doble funcin de mantener la necesaria relacin con las Cmaras y de apoyar al Presidente y Vicepresidente en la coordinacin de los distintos rganos del Gobierno para que la actividad parlamentaria se ejecute de forma unitaria y coherente. Para la consecucin de estos fines, especialmente en el marco legislativo y de control parlamentario, se constituye tambin el nuevo Departamento, al que se dota por ello de una estructura especfica, la Secretara General de Relaciones con las Cortes, teora que iba acompaada en el artculo 1 de la norma de una relacin de actividades que consistan en: d) La comunicacin entre el Gobierno y las Cortes Generales as como las funciones de coordinacin y asistencia a aqul en sus relaciones con el Congreso de los Diputados y el Senado. e) La preparacin, desarrollo y seguimiento del programa legislativo del Gobierno, y en especial de su tramitacin parlamentaria. Por eso la nueva organizacin presentaba tres importantes novedades, a saber, la superposicin de una Secretara General (cuyo titular tena rango de Subsecretario) que coordinaba las dos Direcciones Generales de relaciones con las Cortes; el retorno, en segundo lugar, a los criterios de organizacin subjetiva, esto es, a las Direcciones Generales de Relaciones con el Congreso de los Diputados y con el Senado, que era la frmula instaurada en 1980 y recreada en 1982 hasta 1986. Una tercera novedad de carcter orgnico, en fin, era que, por primera vez en sede normativa, se atribua a otros rganos del Ministerio algn tipo de funcin relativa al Parlamento. Concretamente, el artculo 4.2.b) del Real Decreto atribua al Subsecretario del Ministerio apoyar al titular del Departamento en la preparacin, desarrollo y seguimiento del programa legislativo del Gobierno; as como en la de su tramitacin parlamentaria en colaboracin con la Secretara General de Relaciones con las Cortes; asimismo, en esta misma lnea, se atribua a la Secretara General Tcnica el estudio e infor216
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me a los rganos superiores del Ministerio de las proposiciones de ley y no de ley y de las mociones presentadas ante las Cortes Generales, sin perjuicio de las competencias que corresponden a otros centros directivos art. lO.l.c). Algunos de estos cambios eran reales, otros no hacan ms que trasponer a la norma una realidad ya existente. Supona un cambio, en efecto, la creacin de la Secretara General, lo que se explicaba por la necesidad de diferenciar en el seno del Ministerio todas las funciones que se le atribuan, esto es, las tres grandes reas de Relaciones con las Cortes, Secretariado del Gobierno y Portavoz del Gobierno. Igualmente interesante, por completo y minucioso, era el cuadro de actividades que desplegaba esta Secretara General y que era, hasta entonces, el mejor catlogo de las actividades a travs de las cuales se vertebra la relacin Gobierno-Parlamento, a saber: a) La ejecucin de las directrices emanadas del titular del Departamento en las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales. b) La asistencia al Ministro de la Presidencia, o en su caso, la representacin de ste en las reuniones de las Juntas de Portavoces de las Cmaras cuando el Gobierno estime oportuno acudir a las mismas, todo ello de conformidad con lo previsto en los Reglamentos de las Cmaras. c) La coordinacin de la actividad administrativa en las relaciones del Gobierno con las Cortes Generales. d) El estudio, seguimiento y coordinacin en fase parlamentaria del programa legislativo del Gobierno. e) La informacin, coordinacin y asistencia al Gobierno en sus relaciones con el Congreso de los Diputados y con el Senado. f) La coordinacin de la actividad administrativa para el cumplimiento y realizacin por el Gobierno de la actividad correspondiente al control parlamentario respecto del mismo. g) La asistencia al Gobierno en el mbito del control parlamentario que ejercitan las Cmaras. h) La comunicacin e informacin a los Departamentos ministeriales en materia de contenido parlamentario. i) El seguimiento del cumplimiento de los compromisos adquiridos por el Gobierno en sede parlamentaria. j) Cualquier otra que pueda derivar de la actividad de las Cortes Generales y sus relaciones con el Gobierno y otros rganos de la Administracin General del Estado (art. 5.1). No implicaba cambio, por el contrario, la atribucin de determinadas funciones de carcter parlamentario al Subsecretario del Departamento, que ya las tena, aunque no recogidas en norma alguna, en la anterior etapa del Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Go217
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bierno y cuya especificacin en el nuevo Real Decreto denotaba una voluntad de integrar el seguimiento y gestin de todas las materias competencia del Ministerio en todos los rganos directivos del Ministerio sin compartimentos estancos. Y tampoco supona un cambio la atribucin a la Secretara General Tcnica del Ministerio de la funcin de informe de todas las proposiciones de ley, no de ley y mociones, ya que esta labor de informe la ha realizado siempre este Centro Directivo. Respecto a la funcin de control, volva a darse otra vez el fenmeno orgnico que ya vimos en 1982, es decir, cuando se opta por una estructura orgnica de carcter subjetivo a nivel de Direccin General, la especializacin en materia de control aparece en el nivel administrativo inferior que son las Subdirecciones Generales. De esta manera, en cada una de las dos Direcciones Generales encontrbamos una Subdireccin General de Seguimiento de Iniciativas. Por otro lado, en concordancia con la buena descripcin del marco relacional Gobierno-Parlamento, encontrbamos una igualmente precisa descripcin del contenido de la accin del Gobierno en materia de control: c) Los estudios, trabajos de documentacin y actuaciones preparatorias para la formacin del criterio del Gobierno respecto de la toma en consideracin de las proposiciones de ley, no de ley, y mociones presentadas ante el Congreso de los Diputados. d) La actuacin ante los rganos competentes de la Administracin General del Estado a fin de obtener la informacin que se considere necesaria en relacin con las iniciativas parlamentarias, formuladas ante el Congreso de los Diputados, as como su traslado a la Cmara. e) La evaluacin, informe y asistencia al Gobierno y a los distintos Ministerios sobre las iniciativas parlamentarias, formuladas ante el Congreso de los Diputados (art. 13.1 del Real Decreto, dedicado al Congreso; encontramos una redaccin similar en el art. 14.1 para el Senado). Las consecuencias que se podan extraer acerca del modelo vigente hasta 1996 eran las siguientes: a) Se opt por un modelo especializado con base a criterios orgnicos, caracterizado por una coordinacin de todo el trabajo de contenido parlamentario a travs de una Secretara General. b) Se previo expresamente la asistencia del Ministro de la Presidencia o de un representante suyo en las reuniones de las Juntas de Portavoces de ambas Cmaras, lo que ya era habitual desde que se constituyeron estos rganos pero ya con reflejo normativo.
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c) Se expresaba normativamente que el nico interlocutor gubernamental de las Cmaras, en lo poltico y en lo administrativo, era el Ministerio de la Presidencia. d) La funcin de filtro de que ha hablado LPEZ GARRIDO en la antigua Secretara de Estado con relacin a las respuestas gubernamentales a preguntas escritas, interpelaciones y mociones estaba ms explicitada en el Ministerio de la Presidencia, de modo que los criterios polticos sobre el control se unificaban y coordinaban desde el Ministerio. e) En la nocin de control que se reflejaba en el Real Decreto se apreciaba una concepcin muy extensa del mismo, de tal modo que no slo abarcaba los instrumentos tradicionales de informacin sino que incorporaba tambin el seguimiento de los compromisos asumidos por el Gobierno en sede parlamentaria. f) En esta nocin del control no eran los restantes Ministros ni los restantes Ministerios los que respondan a impulso del control parlamentario, sino el Gobierno en su conjunto el que resolva, conforme a la valoracin que realiza el Ministro de la Presidencia, quien le representa en el Parlamento. 5. EL MODELO INSTAURADO EN 1996
Tras ser investido por el Congreso, el Presidente Aznar dict el Real Decreto 758/1996, de 5 de mayo, de reestructuracin de Departamentos ministeriales (BOE, nm. 110, de 6 de mayo de 1996; corr. de errs., nms. 112 y 126, de 8 y 24 de mayo de 1997), donde segua subsistente el Ministerio de la Presidencia, que pareca encargado de todas las funciones que se le atribuan en 1993, lo que inclua las relaciones con las Cortes. Dos das despus, el Real Decreto 785/1996, de 7 de mayo, por el que se establece la estructura orgnica bsica de los Ministerios de Economa y Hacienda, de Interior y de la Presidencia (BOE, nm. 112, de 8 de mayo de 1996; corr. de errs., nm. 113, de 9 de mayo de 1997), vena a confirmar esta atribucin ya que entre los rganos que se creaban en el seno de este Ministerio estaba la Secretara de Estado de Relaciones con las Cortes, de la que vena a depender la Direccin General de Relaciones con las Cortes. En consecuencia, se supriman la Secretara General de Relaciones con las Cortes y las Direcciones Generales de Relaciones con el Congreso de los Diputados y de Relaciones con el Senado. Ulteriormente, el Real Decreto 1891/1996, de 2 de agosto, de estructura orgnica bsica del Ministerio de la Presidencia {BOE, nm. 189, de 6 de agosto de 1996)36, vena a cerrar, en cuanto a objetivos y a organiza36 Todos estos Reales Decretos estn recogidos en el volumen titulado Estructuras bsicas de la Administracin General del Estado, Boletn Oficial del Estado, Madrid, 1996.
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cin, el nuevo modelo. En lo que se refiere a fines, entre las competencias que se atribuyen al Ministerio estn, segn reza el artculo 1.1 del Real Decreto 1891/1996: d) La asistencia al Gobierno en sus relaciones con las Cortes Generales. e) La preparacin, desarrollo y seguimiento del programa legislativo del Gobierno y, en especial, de su tramitacin parlamentaria. 6. CONCLUSIONES GENERALES SOBRE EL MODELO ESPAOL DE ORGANIZACIN GUBERNAMENTAL DEL CONTROL PARLAMENTARIO
a) El modelo espaol de organizacin gubernamental del control parlamentario es el resultado de una evolucin de casi veinte aos en donde se va depurando el modelo orgnico, la nocin de control y sus consecuencias polticas. b) Es un modelo centralizado, fundado en una estructura de coordinacin intragubernamental muy slida en la que la direccin poltica est unificada por los rganos del Ministerio (Ministro, Secretario General, Direcciones Generales). Esta centralizacin supone que en el mbito del control parlamentario no tiene ninguna presencia el principio departamental y s, por el contrario, un principio de Canciller atenuado en favor de otro miembro del Gobierno que acta por delegacin del Presidente. c) Esta direccin poltica unificada va dirigida a alcanzar tres objetivos: que el Presidente del Gobierno pueda ejercer su facultad constitucional de direccin de la accin del Gobierno (art. 98.2 de la Constitucin); que se responda regular y cotidianamente a las iniciativas de control parlamentario de las Cmaras en aplicacin del principio de responsabilidad solidaria del Gobierno (art. 108 de la Constitucin); y que la respuesta a las iniciativas de control e informacin ex artculos 109 a 111 de la Constitucin se puedan ejercitar en el marco de la direccin unificada de la poltica que prev el artculo 97 de la Constitucin. d) Desde la perspectiva de las Cmaras, la estructura gubernamental vigente hasta 1996 permite a stas recibir una visin uniforme y homognea del Gobierno al que deben controlar de tal modo que puedan percibir el continuum Gobierno-Administracin de cuya direccin se responsabiliza el Gobierno y, en segundo lugar, el resultado final de las distintas concepciones que pueden darse en el seno de un Gobierno y una Administracin complejos pero tras el paso del tamiz de una decisin poltica que coordina y unifica toda esa complejidad y todo ello, finalmente, sin dispersar o repetir el ejercicio de los instrumentos de control.
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En suma, comparado con otros modelos, la organizacin gubernamental del control parlamentario vigente en el ordenamiento espaol ha cumplido con gran eficacia la funcin de coordinar la accin del Gobierno y de garantizar a las Cmaras su mejor ejercicio por parte de ste, sirviendo, en definitiva, como intrumento idneo para sostener la relacin fiduciaria que vincula al Gobierno con el Parlamento.
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Tendencias actuales de la colaboracin en los federalismos europeos: una perspectiva comparada

Mara Jess Garca Morales
Profesora T.I.U. de Derecho Constitucional Universidad de Barcelona
SUMARIO: 1. INTRODUCCIN.2. CONTEXTO Y CAUSAS DEL DESARROLLO INICIAL DE LA COLABORACIN.3. LNEAS DE EVOLUCIN POSTERIOR DE LA COLABORACIN.4. ALGUNOS RASGOS DE LA COLABORACIN Y SUS PRINCIPALES TCNICAS.5. UTILIDAD Y VENTAJAS DE LA COLABORACIN. 6. RIESGOS Y PROBLEMAS DE LA COLABORACIN.
1.
INTRODUCCIN
El federalismo actual no puede entenderse sin la colaboracin. Diversas monografas publicadas hace una dcada, como las de los profesores SANTOLAYA MACHETTI, JIMNEZ BLANCO y, en especial, ALBERT, han mostrado la enorme importancia de la actuacin cooperativa en el desarrollo de los sistemas compuestos. Sin duda, a ello han contribuido el crecimiento de las tareas estatales, as como la amplitud territorial de los problemas que los poderes pblicos deben resolver. De este modo, cada vez son menos los mbitos donde una instancia puede prescindir de actuar sin el acuerdo con las dems. Y en cualquier caso, actualmente, en todos los sistemas federales la colaboracin es necesaria en sectores tan importantes de la actuacin estatal como son la planificacin educativa o la coordinacin de polticas medioambientales. Ahora bien, la colaboracin es una autntica novedad en estos sisteCuadernos de Derecho Pblico, nm. 2 (septiembre-diciembre 1997)
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mas? Lgicamente, si se piensa en una idea general de colaboracin debe responderse de forma negativa, ya que cualquier sistema compuesto precisa para su funcionamiento de un mnimo de colaboracin. Cabe preguntarse, entonces, dnde est la novedad cuando se afirma que el desarrollo reciente de todos los sistemas federales es en clave de colaboracin? Bsicamente, este elemento novedoso se cifra, desde un punto de vista cualitativo, en las nuevas funciones que desempea la colaboracin, sobre todo, al servicio de la planificacin conjunta entre las diferentes instancias, que es un mtodo de actuacin ordinario en todo Estado social de estructura compuesta; cuantitativamente, en la masiva generalizacin de las tcnicas cooperativas en las ltimas dcadas; y, asimismo, desde un punto de vista instrumental en la aparicin y desarrollo de formas especiales de colaboracin, desconocidas hasta ese momento, que en algunos pases incluso han propiciado importantes reformas constitucionales. A travs de estas pginas se pretende nicamente apuntar algunas de las tendencias y extremos ms importantes que en los ltimos tiempos ha suscitado la colaboracin, tanto en su dimensin vertical (entre Federacin y Estados miembros) como horizontal (exclusivamente entre Estados miembros), dentro de los sistemas federales alemn, suizo, austraco y belga. Se trata de modelos heterogneos donde, sin embargo, por encima de sus diferencias, la colaboracin presenta un cmulo de cuestiones comunes en torno a su evolucin reciente, sus rasgos generales, las potencialidades que ofrece o los problemas que comporta. Alrededor de esos cuatro extremos, a los que debe sumarse el contexto en el que surge y se desenvuelve la colaboracin, se construye la estructura de este trabajo. De este modo, se ha prescindido de una presentacin sucesiva de los diferentes modelos, salvo en relacin al contexto en el que aparece la colaboracin, extremo que necesariamente mereca un tratamiento individualizado por pases, pues se trata de un proceso histrico-poltico que, pese a compartir algunas causas comunes, cronolgica y estructuralmente es diferente en cada sistema. Antes de avanzar ms, y aunque sea pronto para extraer algunas conclusiones, parece conveniente adelantar dos ideas que subyacen en toda la exposicin. En primer lugar, cabe sealar que, si bien el auge cooperativo es hoy una realidad en estos cuatro pases, la experiencia comparada demuestra que ese desarrollo slo se ha producido si existe un clima de colaboracin previo. Es decir, la instrumentacin jurdica de tcnicas sin ese clima comporta que tales mecanismos sean infrautilizados o, simplemente, condenados al fracaso. Adems, y en segundo trmino, el desarrollo de la colaboracin se manifiesta de forma diferente en cada pas. Diversas variables configuran un concreto modelo de relaciones cooperativas. Hay factores jurdicos (como un determinado sistema de distribucin de competencias, un sistema de
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financiacin, o la existencia de una segunda Cmara de representacin territorial) y tambin factores extrajurdicos (polticos, histrico-geogrficos y/o que forman parte de lo que podra llamarse una determinada cultura federal). No hay, pues, un sistema de relaciones de colaboracin, sino tantos modelos como estructuras federales. Ninguno sirve para enjuiciar a los dems, aunque s cabe destacar que el sistema alemn ha ejercido un notable influjo en los otros. No en vano se trata del modelo donde la colaboracin es ms dilatada, donde las formas cooperativas han alcanzado un desarrollo ms perfeccionado, y tambin donde antes se han vislumbrado los no pocos problemas que el recurso a las mismas conlleva. 2. CONTEXTO Y CAUSAS DEL DESARROLLO INICIAL DE LA COLABORACIN
El desarrollo de las tcnicas de colaboracin en estos cuatro pases ni es simultneo ni se produce sobre tradiciones idnticas. En Alemania y Suiza ste se inicia, fundamentalmente, a partir de los aos sesenta sobre una base de relaciones cooperativas previas que se remontan incluso al siglo pasado. Por contra, en Austria o Blgica la colaboracin slo se ha generalizado en tiempos ms recientes (en concreto, desde mediados de los aos setenta en Austria y desde principios de los noventa en Blgica) y sin un sustrato cooperativo anterior. Adems, la colaboracin, como todo proceso jurdico-poltico, se enmarca en cada pas en un contexto especfico que vale la pena recordar, pues entiendo que es una cuestin clave para comprender su significado dentro de cada modelo. No es una casualidad "que Alemania sea el primer pas donde se desarrolla la colaboracin y tampoco que se produzca en los aos sesenta. Por una parte, tras la Segunda Guerra Mundial se transforman profundamente las funciones del Estado como consecuencia de la introduccin del principio social. Los poderes pblicos, Bundy Lander, deben asumir nuevas tareas y hacer frente a nuevos problemas que por su amplitud territorial ya no podan ser resueltos dentro de los reducidos mbitos regionales (pinsese en sectores como telecomunicaciones, proteccin del medio ambiente o planificacin educativa). Pero adems, junto a estos factores que tambin aparecern en todos los sistemas, especficamente en Alemania el desarrollo de la colaboracin surge ligado a una fuerte presin uniformizadora reclamada por la sociedad alemana y que exige a los poderes pblicos unas condiciones de vida uniformes en todo el territorio federal (por ejemplo, en materia de desarrollo econmico, niveles educativos o de asistencia social). Ciertamente, se trata de una acusada tendencia cuya explicacin radica en gran medida en factores privativos del sistema alemn, como la necesidad de integrar a millones de refugiados de los territorios del Este, o la desapari225
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cin de los Ldnder histricos tras la guerra salvo Bayiera y las ciudades hanseticas, que implicaron un notable debilitamiento de las notas de diversidad entre los nuevos Ldnder creados tras 1945. Sin duda, todas esas circunstancias favorecieron un proceso de adopcin de medidas que impulsaron la homogeneidad social en todo el territorio federal acuado por HESSE con la expresin Estado federal unitario y que comport: por una parte, una concentracin de tareas en manos del Bund; y, por otra, y sobre todo, una integracin de las actuaciones estatales en mecanismos de decisin unitarios gracias a una creciente colaboracin entre Ldnder, y muy significativamente con el Bund, mediante convenios y multitud de rganos comunes1. De esta manera, la colaboracin en Alemania ha servido para que el Bundy los Ldnder aseguraran, de comn acuerdo, una direccin unitaria del conjunto y, as, atenuar y frenar la centralizacin. Pero esa colaboracin tambin fue en este sistema un medio de intervencin federal en los Ldnder sin fundamento constitucional, pues el Bund se vali de tcnicas cooperativas para financiar tareas que en aquel momento eran exclusiva competencia de los Ldnder (as, construccin de universidades o promocin de la investigacin), pero cuya ejecucin no podan asumir por s solos a causa de su elevado coste. Precisamente, la necesidad de dotar de un fundamento a esa intervencin federal provoc la reforma de 1969 que insert en el texto alemn las llamadas tareas comunes {Gemeinschafisaufgaben): ya sea como tareas comunes obligatorias (art. 91a LFB) que son mbitos donde se impone, bajo determinados presupuestos y requisitos, un rgimen competencial conjunto entre Bund y Ldnder (construccin y ampliacin de universidades y clnicas universitarias, mejora de la estructura econmica regional, as como de la estructura agrcola y la proteccin de costas); ya sea como tareas comunes facultativas (art. 91b LFB) donde se posibilita que ambas instancias colaboren en la planificacin de la enseanza o en la promocin de instituciones y proyectos de investigacin de alcance suprarregional2. Al igual que en Alemania, la colaboracin que se desarrolla en Suiza a. partir de los aos sesenta tambin es una respuesta al incremento de las tareas estatales y a la superacin del marco regional para resolver nuevos problemas. Sin embargo, a diferencia del sistema alemn, esa colaboracin no aparece vinculada a la idea de Estado federal unitario. Ms bien la doctrina helvtica acostumbra a presentarla como una prolongacin de la tradicin cooperativa anterior. Ese nfasis historicista se justifica en un sisteK. HESSE, Der unitariscbe Bundesstaat, C. F. Mller, Karlsruhe, 1962, sobre todo pgs.12 y ss. Especficamente, sobre el proceso de institucionalizacin de las tareas comunes y su rgimen, B. TlEMANN, Gemeinschafisaufgaben von Bund undLdndern in verfassungsrechtUcher Sicht, Duncker & Humblot, Berln, 1970, pgs.185 y ss. En general, sobre la colaboracin en Alemania destacan en la abundantsima bibliografa sobre el tema: G. KlSKER, Kooperation im Bundesstaat, J. C. B. Mohr, Tbingen, 1971; E. ALBERT, Federalismo y cooperacin en la Repblica Federal Alemana, CEC, Madrid, 1986; o W. RUDOLF, Kooperation im Bundesstaat, en J. ISENSEE/P. KIRCHHOF (Eds.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik, IV, C. F. Mller, Heidelberg, 1990, pgs. 1092 a 1132.
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ma como el helvtico que venera su pasado confederal, de modo que la colaboracin a partir de los aos sesenta se entendera como un nexo de unin con esa tradicin histrica. Pero, adems, en el federalismo suizo ha estado muy poco arraigada la idea de equiparacin de las condiciones de vida que, sin embargo, impregna la evolucin del federalismo alemn contemporneo. Desde luego, en ello influyen condiciones histricas, territoriales y demogrficas. En Suiza los Cantones conservan sus fronteras histricas con la sola excepcin de Jura y de ah que el desarrollo de identidades propias y la reafirmacin de la diversidad sean mucho ms acusados que en los Ldnder alemanes. Pero, adems, en este pequeo pas centroeuropeo no ha sido preciso impulsar medidas de homogeneidad social con la misma intensidad que se hizo en el sistema alemn porque, con poco ms de siete millones de habitantes, esa homogeneidad ha sido mayor que en Alemania, cuya poblacin y extensin es ms de diez veces superior a la de la propia Suiza. Por otra parte, en el sistema helvtico el desarrollo de la colaboracin nunca ha topado con obstculos constitucionales similares a los que encontr en el modelo alemn, ya que la Constitucin suiza nunca ni siquiera en su redaccin inicial dise una separacin de competencias tan estricta como la prevista en un principio por la Ley Fundamental de Bonn. Al contrario, se trata de un sistema basado en un entrecruzamiento de ttulos tal que ha permitido la actuacin conjunta entre el Bundy los Cantones dentro de sus respectivos y separados ttulos competenciaes. Ciertamente, la creciente necesidad de obrar de forma conjunta ha incrementado ese entrelazamiento a travs de multitud de reformas constitucionales que desde finales de los cincuenta han dotado de competencias al Bund, sobre todo, en rgimen de concurrencia imperfecta (el Bund se reserva la aprobacin de una legislacin marco o de principios que desarrollan las instancias federadas). Sin embargo, no hay regmenes de competencia conjunta al estilo tareas comunes alemanas, cuya insercin se ha rechazado expresamente en el federalismo suizo3. De esta manera, la colaboracin aqu no se ha utilizado como un medio adicional de intervencin del Bund en mbitos de los Estados miembros, sino precisamente todo lo contrario, como defensa de los Cantones frente a la Federacin, incluso cuando se ha tratado de garantizar una actuacin unitaria del conjunto. Colaboracin en Suiza se entiende principal, aunque no exclusivamente, como sinnimo de acuerdo entre Cantones**. Y de
3 Concretamente, en 1972 se elabor un proyecto de reforma de la Constitucin federal que, al igual que en Alemania, pretenda introducir una competencia conjunta del Bundy los Cantones en materia de educacin, pero al final fue rechazado en referndum. Sobre este proyecto, vid Y. HANGARTNER, Die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen, Herbert Lang, Peter Lang, Bern, Frankfurt, 1974, pg. 205. 4 U. SlEGRlST, Die schweizzrische Verfassungsordnung ais Grundlage des interkantonalen kooperativen Foderalismus, I y II, Schulthess Polygraphischer Verlag, Zrich, 1976/1978, pg. 217. Adems, sobre la colaboracin suiza destacan dos trabajos algo ms antiguos que, no obstante, son ya dos clsicos: U. HFEUN, Der kooperative Foderalismus, Schweizerischer Juristenverein, Heft 1, Basel, 1969,
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ah la extremada preferencia en el sistema helvtico por las formas de colaboracin horizontales. Cada vez que el Bund ha proyectado una reforma constitucional para dotarse de nuevas competencias so pretexto de garantizar la uniformidad en un determinado sector, los Cantones, con mayor o menor fortuna, han intentado a travs de la colaboracin evitar una intervencin federal. Una buena muestra del xito de esta va en los ltimos aos ha sido la reaccin de los Cantones contra el proyecto federal, anunciado a principios de los noventa, para regular de forma uniforme en todo el territorio la homologacin de diplomas de final de estudio, pues han suscrito un convenio intercantonal con ese mismo objetivo que ha hecho innecesaria la intervencin federal. Por su parte, en Austria el desarrollo de la colaboracin ha sido una demanda de los propios Lander como reaccin al brutal recorte de sus competencias no comparable al seguido en Alemania o Suiza desde el final de la Segunda Guerra Mundial hasta tiempos recientes. Ello fue posible, sin duda, a causa de la facilidad con la que en este sistema se ha podido modificar la distribucin de competencias durante largo tiempo. Basta recordar que hasta 1984 era suficiente el apoyo de los dos tercios del Nationalrat (la Cmara baja) para aprobar una reforma constitucional, mayora no difcil de conseguir dado el sistema de coaliciones interpartidistas que caracteriza al rgimen austraco. No en vano, el momento lgido de ese proceso centralizador se produce bajo el gobierno de la Primera Gran Coalicin entre socialdemcratas y conservadores (1945-1966) que impuls la aprobacin de mltiples leyes constitucionales con medidas centralistas, sobre todo de direccin de la economa, que al principio sirvieron para afrontar las consecuencias de la posguerra, pero luego siguieron adoptndose hasta tiempos no lejanos. De esta manera, en Austria, al igual que en los sistemas anteriores, la colaboracin es tambin una respuesta de los Lander frente a la centralizacin. Sin embargo, dadas sus menores competencias y su ms dbil posicin, en comparacin con los Estados miembros en Alemania o Suiza, la colaboracin no se presenta aqu tanto como defensa frente al Bund, cuanto como un medio para incrementar la participacin de los Lander en decisiones federales*. Por ello, desde mediados de los aos sesenta los Lander austracos han luchado a travs de la colaboracin por mejorar su posicin. A tal efecto, han elaborado en el seno de su Conferencia de Presipgs. 549 a 741; y C. DOMINIC, Fdralisme coopratif, Schweizerischer Juristenverein, Heft 2, Basel, 1969, pgs. 749 a 893. 5 De ah la valoracin tan positiva que la colaboracin merece de forma unnime en la doctrina austraca. Al respecto, vid. especialmente H. SCHFFER, Bestandsaufnahme und weiterer Weg der kooperativen Fderalismusreform (1963-1991), en P. PERNTHALER (Ed.), Neue Wege der Foderalismusreform, Wilhelm Braumller, Viena, 1992, pgs. 13 a 57; y P. PERNTHALER, Raumordnung und Verfassung, III, sterreichische Gesellschaft fr Raumfbrschung und Raumplanung, Wilhelm Braumller, Viena, 1990, pgs. 208 y ss. Sobre la colaboracin en Austria tambin puede consultarse J. VERNET, El sistema federal austraco, Marcial Pons, Escola d'Administraci Pblica de Catalunya, Madrid, 1997, pgs. 109 y ss., en especial, pgs. 111-112.
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dentes de los Lander una relacin de demandas para el Bundlos llamados programas de reivindicaciones (Forderungsprogramm), que han servido de base a posteriores revisiones constitucionales que han reforzado su posicin en el sistema austraco. Precisamente, el primero de estos programas est en el origen de la reforma de 1974, cuya novedad ms significativa fue la insercin, a peticin de los Lander, de la posibilidad de suscribir convenios tanto verticales como horizontales (art. 15a CA). En realidad, se trataba de una novedad relativa porque los convenios entre Lander ya fueron previstos en el texto constitucional desde 1920, pero lo cierto es que hasta los aos setenta apenas se haban suscrito media docena. En este punto el sistema austraco ofrece una clara prueba de cmo por ms que una Constitucin diseara tcnicas cooperativas, stas eran claramente infrautilizadas al no existir un clima de colaboracin previo. La autntica novedad de 1974 fue, pues, la insercin de los convenios verticales. A travs de su introduccin se pretenda dotar a ambas instancias de un instrumento que permitiera afrontar nuevas tareas como proteccin del medio ambiente u ordenacin territorial (comnmente conocidas en este sistema como materias complejas) que no fueron previstas por la Constitucin austraca, donde cada una de las instancias slo era competente de forma parcial y, consiguientemente, donde ninguna de las instancias poda actuar de forma unilateral para resolverlas de forma eficaz. Pero, adems, a travs de los convenios verticales no slo se pretenda soslayar ese problema competencial, sino tambin profundizar en la descentralizacin poltica austraca, ya que la insercin de estos convenios en cuanto instrumento de codecisin y, por tanto, de participacin de los Lander rompa la dinmica de actuacin unilateral del Bund. Por ello, la colaboracin es una pieza clave en el desarrollo del sistema austraco en las ltimas dos dcadas. En ese sentido, tras 1974 no slo se han institucionalizado sus tcnicas, tambin mltiples reformas constitucionales han predeterminado los mbitos donde necesariamente ambas instancias debern colaborar; y, adems, el ltimo proyecto de revisin constitucional para una reforma global de la estructura federal, presentado en enero de 1996 ante el Parlamento, potencia los instrumentos cooperativos como una de las vas para fortalecer el federalismo austraco6. Finalmente, Blgica es el sistema donde la colaboracin presenta unos perfiles ms peculiares debido a las tambin muy especiales circunstancias de su proceso de federalizacin. El federalismo se ha establecido aqu como consecuencia de un proceso de disociacin y de fuerte confronta6 Entre las reformas constitucionales que han predeterminado mbitos donde obligatoriamente se debe colaborar cabe destacar a la Ley constitucional de 2 de marzo de 1983, donde se dispone que el Bund y los L&nder deben suscribir un convenio sobre aprobacin de valores mnimos de inmisiones. Respecto al actual proyecto de reforma, cabe apuntar que pretende impulsar la colaboracin a travs de convenios directamente normativos, es decir, que puedan regir como ley o reglamento y de las partes sin necesidad de una transformacin especial a travs de una norma de cada instancia, tal como sucede actualmente.
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cin en el que subyace el conflicto entre flamencos y valones. En ese contexto la colaboracin es un medio para contrarrestar las fuertes tendencias
centrfugas que concurren en el sistema belga y que, por el momento, no aparecen en los otros modelos7. Se trata de la funcin bsica de la colaboracin en Blgica, si bien en su desarrollo y significado es perceptible una clara evolucin. En un primer momento (desde 1970 hasta 1988), presidido por la constitucin de las nuevas instancias federadas y la atribucin de competencias en un rgimen de estricta separacin, la colaboracin se concibi casi exclusivamente como un mecanismo preventivo o reparador de cualquier conflicto que pudiera poner en peligro la unidad belga. De ah que se multiplicaran formas de colaboracin como procedimientos participados o se creara el muy importante Comit de concertacin como plataforma de encuentro del Estado, las Comunidades y las Regiones. Junto a esta funcin, en una segunda fase (desde 1988) la colaboracin ha tenido que servir, adems, para garantizar un funcionamiento armnico del conjunto. Y es que tras aquel primer momento de asuncin y reafirmacin de competencias propias han aflorado los problemas que acarreaba una separacin de competencias tan estricta como la prevista inicialmente en Blgica, sin apenas regmenes de concurrencia imperfecta que garantizasen una actuacin unitaria en determinados mbitos y sin mecanismos para acometer problemas suprarregionales que, en caso de no resolverse, conduciran a una parlisis del sistema. A fin de soslayar esos problemas se han insertado previsiones de colaboracin facultativa, y tambin obligatoria, a travs de convenios verticales y horizontales, tcnica introducida por primera vez en el Derecho belga a travs de la revisin en 1988 de la Ley especial de reformas institucionales de 1980 (art. 92 bis). Con posterioridad, la ltima modificacin de esta Ley en 1993 tambin ha seguido esa misma lnea potenciando la colaboracin y ampliando los mbitos donde preceptivamente las diversas instancias slo pueden actuar de comn acuerdo. Se ha optado, as, por un claro impulso de la colaboracin porque sta puede significar consolidacin y xito del federalismo como forma de organizacin en Blgica. En resumen, el examen del proceso histrico-poltico en el que se desenvuelve la colaboracin demuestra que existen unas causas comunes en su desarrollo, pues en todos estos sistemas la colaboracin aparece ligada a nuevas funciones y nuevos problemas de alcance supraterritorial que los poderes pblicos deben afrontar en las sociedades modernas. La colaboracin se presenta, pues, en todos ellos como la respuesta de los federalismos actuales a la superacin del mbito regional como marco de resolucin de problemas y, por tanto, a la necesidad de encarar de forma eficaz esas nue7 Dos aproximaciones generales sobre la colaboracin en Blgica pueden consultarse en R. ERGEC, La reforme de Ptat et la coopration, Revue Coudenberg, nm. 3, 1989, pgs. 1 a 9; y P. TAPIE, La coopration et les conflicts d'intrts, en Revue de Droit de l'Universit Libre de Bruxelles, 1990/2, pgs. 69 a 89.
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vas tareas por encima de la separacin de competencias entre las diversas instancias. En cambio, ese mismo contexto histrico-poltico muestra que
la instrumentacin y el significado de las tcnicas de colaboracin slo puede
predicarse dentro de tradiciones federales concretas. As, un mismo instrumento cooperativo no slo puede desempear diferentes papeles en cada sistema, sino tambin completamente opuestos. En ese sentido, basta recordar que la colaboracin sobre todo vertical en un sistema como el alemn se ha utilizado como medio para asegurar una influencia federal sobre la poltica de los Estados miembros, y en otro, como el sistema austraco, se ha concebido como un claro instrumento de participacin de los Ldnder en decisiones del Bund. 3. LNEAS DE EVOLUCIN POSTERIOR DE LA COLABORACIN
Una vez visto cundo y por qu aparece y se generaliza la colaboracin en cada sistema, cabe preguntarse a continuacin qu ha sucedido despus de ese desarrollo inicial. Tras ese momento se aprecia una triple tendencia. Se trata de lneas de evolucin que presentan una intensidad diferente en cada pas, que cronolgicamente pueden ser sucesivas en unos sistemas o bien simultneas en otros; y que se sintetizaran como sigue: una institucionalizacin e implantacin de los mecanismos cooperativos, una revisin crtica de la colaboracin, y un nuevo impulso de sus tcnicas en los ltimos aos, sobre todo, con motivo de la integracin europea. En primer lugar, en todos los sistemas se percibe una progresiva institucionalizacin jurdica e implantacin de las tcnicas de colaboracin. Ese
proceso no puede desligarse ni de concretas circunstancias constitucionales, ni del proceso histrico en el que aparece y se desenvuelve la colaboracin. As, en los sistemas donde su tradicin es ms amplia, Alemania y Suiza, el orden lgico ha sido que sus diversas tcnicas se hayan desarrollado de forma espontnea y slo ulteriormente hayan sido recogidas por el Derecho. Por contra, en otros modelos, como el austraco o el belga, el ordenamiento ha diseado tcnicas ex ante, es decir, sin una previa red de relaciones cooperativas. En estos casos su institucionalizacin no ha supuesto traducir jurdicamente una prctica anterior, sino que ha sido el resultado de una voluntad poltica que quiso potenciar la colaboracin en un clima propicio para su desarrollo y, por ello, impuls la articulacin jurdica de tcnicas que permitieran canalizarla. En todos estos sistemas la instrumentacin jurdica de la colaboracin persigue o bien delimitar los mbitos donde se impone o se posibilita el recurso a la misma, o bien disciplinar algunos extremos del rgimen de sus tcnicas. En cualquier caso, a travs de ese proceso se pretende sujetar al Derecho las relaciones cooperativas entre las diferentes instancias y, as, 231
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evitar su desarrollo fuera de las prescripciones constitucionales. Un paradigma de este proceso de instrumentacin jurdica lo ofrece el sistema alemn con la insercin en la Ley Fundamental de Bonn de las ya comentadas tareas comunes en 1969. Y, asimismo, este proceso se observa en todos los sistemas, ntidamente en el caso de los convenios verticales y horizontales, cuyo rgimen se regula en Alemania y Suiza en las Constituciones de las instancias federadas y en varias normas infraconstitucionales de las partes suscriptoras, en Blgica en la Ley especial de reformas institucionales tras su revisin en 1988, y en Austria en la propia Constitucin federal desde su reforma de 1974. En segundo trmino, tras la instrumentacin jurdica e implantacin de tcnicas de colaboracin se ha producido, normalmente, una cierta euforia cooperativa que al final ha desembocado en una revisin crtica de la
colaboracin.
Esa tendencia, que se percibe de forma clara en Alemania, se traduce en una reivindicacin de volver a una separacin ms clara de competencias. Frente a la colaboracin y al llamado federalismo cooperativo que se caracteriza por la interdependencia entre todas las instancias, desde los aos setenta se observa una permanente demanda de los Ldnder alemanes por reducir la colaboracin vertical, sobre todo, en el rgimen de mayor intensidad que representan las tareas comunes8. De nuevo en los ltimos aos la propia Conferencia de Ministros-Presidentes solicit expresamente, en su resolucin de julio de 1990, que una futura reforma de la Ley Fundamental de Bonn redujera el catlogo de las tareas comunes9. Lo cierto es que se trata de una vieja pretensin de los Lander amparada en casi treinta aos de esta experiencia cooperativa, pues desde su insercin en 1969 el xito de las tareas comunes ha sido desigual: han mostrado su eficacia en relacin a la construccin de universidades pero, sin embargo, se han revelado poco operantes para mejorar el equilibrio de la estructura regional. No obstante, por el momento, ninguna de las revisiones ms recientes del texto alemn ha recogido esa demandada reduccin de tareas comunes, posiblemente, porque tampoco hay un modelo alternativo ms eficaz. Por otra parte, cabe destacar que la aparicin de las crticas a la colaboracin coincide, sobre todo en Alemania, con la intensificacin de una tendencia competitiva o concurrencial entre las diferentes instancias que se ha yuxtapuesto a la acusada tendencia cooperativa anterior10. As se ob8 En ese sentido, durante los aos setenta y ochenta, los Ministros-Presidentes de los Ldnder del Sur pidieron expresamente la supresin del catlogo de tareas comunes, y en esa misma lnea algunos Lander solicitaron una vuelta parcial a una separacin de competencias. Tambin en ese tiempo se formularon diferentes propuestas doctrinales en favor de una reduccin y, en otros casos, en favor de una ampliacin de las tareas comunes. Sobre esas diversas posiciones, vid. E. ALBERT, op. cit., pgs. 554-557. 9 En la doctrina ms actual tambin en favor de esa reduccin, entre otros, K. D. HENKE/G. F. SCHUPPERT, Rechtliche undfinanzwissenschafilicheProbleme der Neuordnung der Finanzbeziehungen von Bund und Ldndern im vereinten Deutschland, Nomos, Baden-Baden, 1993, pgs. 73 a 85. 10 Esa tendencia competitiva fue tempranamente subrayada por H.-P. SCHNEIDER, Kooperation, Konkurrenz oder Konfrontation?, en A. KLNE u.a., Lebendige Verfassung- das Grundgesetz in Perspektive, Luchterhand, Neuwied und Darmstadt, 1981, pgs. 91 y ss.
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serva en las relaciones horizontales pues muchos Lander alemanes, a la vista de las notables diferencias entre ellos (por ejemplo, en materia econmica o tasas de desempleo), prefieren aceptar ofertas federales de ayuda financiera en lugar de participar en programas con otros Lander. Pero tambin esa tendencia concurrencial se ha percibido en las relaciones verticales, de forma acusada a principios de los ochenta, cuando los Lander alemanes acordaron rechazar diversos programas federales, entre ellos algunos tan importantes como el de ahorro energtico. De esta manera, en Alemania desde hace una dcada junto al federalismo cooperativo tambin ha aparecido un federalismo competitivo. Este sistema es, pues, el primer pas donde se advierte esa lnea concurrencial pero no el nico. Recientemente esa misma tendencia se percibe en Austria ya que, tras su adhesin a la Unin Europea en 1992, se aprecia una abierta competencia entre los Lander, sobre todo, por obtener ayudas de la Unin para las polticas regionales. Se trata de un fenmeno nuevo en el sistema austraco, donde desde los aos sesenta y de forma creciente los Lander se haban organizado de forma cooperativa11. Esa revisin crtica de la colaboracin no ha impedido, en tercer lugar,
un nuevo impulso de sus tcnicas en los ltimos tiempos dentro de todos los sis-
temas federales europeos. Sin duda, el fenmeno ms importante que ha estimulado este incremento de la colaboracin ha sido un proceso supranacional como es la integracin europea. Un triple orden de causas ha motivado ese auge cooperativo: Primero, las instancias territoriales deben formular posiciones conjuntas en materia europea para hacer valer sus intereses ante la Federacin y participar con ella en la formacin de decisiones sobre asuntos europeos. A tal efecto, tanto en Alemania como en Austria o en Blgica se han suscrito convenios y se han creado rganos comunes para participar en la fase ascendente12. Pero tampoco Suiza ha escapado de ese proceso porque, pese al resultado negativo del referndum de 1992, este pequeo pas centroeuropeo ha mostrado en los ltimos aos un gran inters en mantener relaciones con las instituciones europeas y, por tanto, tambin aqu se ha recurrido a las tcnicas de colaboracin para articu11 P. PERNTHALER/G. SCHERNTHANNER, Principales rasgos de la evolucin de los Estados compuestos en el Derecho comparado europeo durante 1995: Austria, en E. AJA (Dir.), Informe Comunidades Autnomas 1995, I, Instituto de Derecho Pblico, Barcelona, 1996, pg. 749. 12 En Alemania, el convenio vertical sobre colaboracin en asuntos de la Unin Europea, de 29 de octubre de 1993, o el Observador de los Lander, que aunque tiene su origen a finales de los aos cincuenta, se ha regulado a travs de un convenio entre Lander, de 27 de noviembre de 1988; en Austria, el convenio vertical sobre los derechos de participacin de los Lander y los entes locales en asuntos de la integracin europea, de 12 de marzo de 1993, y el convenio horizontal sobre formacin de la voluntad conjunta de los Lander en asuntos de la integracin europea, de igual fecha, y a travs del cual se ha creado la importantsima Conferencia de los Lander para la integracin europea; o en Blgica, el convenio entre el Estado, las Regiones y las Comunidades relativo a la representacin del Reino de Blgica en el seno del Consejo de Ministros de la Unin Europea, de 8 de marzo de 1994.
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lar la posicin de los Cantones en cuestiones europeas que fueran de su inters13. Segundo, igualmente, la ejecucin uniforme del Derecho europeo ha propiciado el recurso a tcnicas de colaboracin dentro de cada sistema federal. Para ello se han suscrito convenios y constituido rganos comunes que pretenden garantizar un desarrollo coordinado de normas comunitarias, tal y como ha sucedido en Austria o Blgica con las directivas sobre materiales de edificacin14. Y tercero, la integracin europea ha comportado un incremento de la colaboracin para hacer ms competitivos los diferentes espacios econmicos de un Estado federal dentro del mercado interior europeo. Y es que la regionalizacin de las polticas y la apertura de ese gran mercado ha desencadenado una situacin de abierta competencia entre diferentes espacios econmicos dentro de los Estados federales. Se trata de una tendencia especialmente visible en Alemania, donde se asiste a un claro desarrollo de la colaboracin entre Lander colindantes que justamente constituyen un mismo espacio econmico para construir y mejorar infraestructuras, vas de comunicacin, crear universidades y mejorar ofertas culturales, cuestiones todas ellas decisivas para el desarrollo de uno de estos espacios. Esa colaboracin est adoptando formas diversas que van desde corporaciones regionales hasta sociedades privadas, rganos comunes o convenios15. 4. ALGUNOS RASGOS DE LA COLABORACIN Y SUS PRINCIPALES TCNICAS
La pluralidad de contenidos y formas que puede tener la colaboracin, o quines y cuntas son las partes que pueden colaborar, son algunos de los elementos que motivan la enorme diversidad de las relaciones cooperativas en los modelos federales europeos.
13 As, la creacin en 1993 de la Conferencia de Gobiernos cantonales obedeci, en gran medida, a la necesidad de que los Cantones dispusieran de un rgano que defendiera ante el Bundsu posicin en asuntos europeos; o la constitucin en 1994 del Comisionado de los Cantones para cuestiones relacionadas con la integracin europea que principalmente les transmite informacin sobre estos temas. 14 Es el caso del convenio vertical suscrito en Blgica entre el Estado y las Regiones relativo a la garanta de la calidad tcnica en la construccin, de 17 de junio de 1991, a travs del cual se crea el Comit para la garanta tcnica en materia de construccin, rgano que vela por una trasposicin coordinada de las Directivas CEE 83/189 y 89/665; o en Austria, el convenio horizontal sobre colaboracin en materia de edificacin, de 8 de octubre de 1992, donde los Lander han acordado una interpretacin de la Directiva 1988-/89/106/CEE. 15 Por ejemplo, las Corporaciones Regionales del Rhein-Neckar (formada por Baden-Wrttemberg, Hessen y Renania Palatinado) o la del Donau-Iller (integrada por Baviera y Baden-Wrttemberg), o convenios horizontales entre Lander vecinos para la ampliacin de vas de comunicacin o la ordenacin territorial de zonas limtrofes. Subrayando las posibilidades que ofrece la colaboracin entre instancias colindantes con motivo del mercado interior europeo recientes trabajos publicados en Alemania, vid., entre ellos, A. BENZ, Neue Formen der Zusammenarbeit zwischen den Landern, DV, 1993, pg. 86.
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a) En efecto, una de las caractersticas comn a todos ellos es la variedad de contenidos que la colaboracin puede revestir16. Habitualmente, sta tiene un notable componente de auxilio, pues por lo comn consiste en un intercambio de informacin o de respaldo tcnico, as como un fuerte contenido de coordinacin que suele articularse a travs de plataformas, normalmente intergubernamentales, donde se acuerdan criterios unitarios que despus cada instancia ejecutar por separado. Pero, sin duda, la mayor intensidad que puede adoptar la colaboracin se produce cuando su contenido es la cooperacin stricto sensu. Las instancias no actan aqu de forma unilateral criterios previamente pactados, sino que se trata de un autntico proceso de codecisin para acometer determinadas actuaciones que slo pueden realizarse de comn acuerdo. En este marco comparado la colaboracin entendida como cooperacin slo se ha incorporado excepcionalmente a las reglas de distribucin de competencias, y en ese caso ha supuesto la introduccin de un rgimen de titularidad conjunta. Por ello, no slo constituye el contenido ms intenso de colaboracin, sino tambin el ms novedoso, pues es un nuevo tipo competencial que excepciona el principio general de separacin de competencias y de atribucin alternativa de las mismas entre la Federacin y las instancias federadas. El paradigma de este rgimen competencial son las tareas comunes alemanas (arts. 91a y 91b LFB), pero tambin aparece, aunque sin ese nombre y con otro alcance, en los sistemas belga y austraco17. La regla general es, sin embargo, que la cooperacin en sentido estricto no se integre en el sistema de reparto de competencias, sino que se produzca fuera de las reglas constitucionales de distribucin competencial. Las partes slo podrn, entonces, acordar un ejercicio conjunto de sus competencias, de modo que la titularidad seguir siendo separada, y permanecern intactos los poderes que respectivamente la Constitucin les atribuye. A veces, se conforman mbitos donde, pese a la separacin de competencias, su ejercicio slo puede ser conjunto. En esos casos, a lo sumo, puede hablarse de tareas comunes defacto, como sucede en el sistema suizo, donde se mantiene un sistema de separacin competencial sin
16 De acuerdo con la tipologa de E. ALBERT, tales contenidos seran el auxilio (prestacin de la asistencia necesaria para que una instancia ajena pueda ejercer sus funciones de forma adecuada), la coordinacin (establecimiento entre las diferentes instancias de criterios de actuacin unitarios para la obtencin de un resultado armnico) y la cooperacin (actuacin mancomunada de las partes sobre determinados mbitos). Vid. E. ALBERT, op. cit., pgs. 367 a 373. 17 As, en Blgica la Ley especial de reformas institucionales prev mbitos donde las instancias deben obligatoriamente actuar a travs de convenios (art. 92 bis), de modo que ninguna de las instancias puede actuar sin la otra en esos casos (por ejemplo, vas hidrulicas que ultrapasan los lmites de una Regin, explotacin y desarrollo de redes de telecomunicacin). Igualmente, en Austria, con un alcance ms puntual, algunas Leyes constitucionales prevn regmenes de cooperacin en sentido estricto. Es el caso de la ya mencionada Ley constitucional de 2 de marzo de 1983, donde se prescribe la suscripcin obligatoria de un convenio vertical sobre valores mnimos de inmisiones, sin el cual el Bund no puede aprobar leyes sobre proteccin medioambiental. De esta forma, a travs de ese convenio obligatorio se introduce un rgimen competencial conjunto porque el Bund no puede ejercer esa competencia sin el previo concurso con los Ldnder austracos.
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excepciones pero, a causa del entrelazamiento de los ttulos de cada instancia, resulta imposible ejercerlos si no es conjuntamente18. b) Otro de los rasgos de la colaboracin en el Derecho comparado es su cariz acusadamente facultativo. En efecto, en la mayor parte de los casos, las instancias son libres para determinar cundo, cmo o sobre qu mbitos deciden colaborar. Por ello, la colaboracin confiere a las partes una gran flexibilidad que, sin duda, ha contribuido a su desarrollo en todos estos sistemas. Las obligaciones de colaboracin son excepcionales en el mbito comparado19. Y en cualquier caso, una instancia no puede imponer al resto obligaciones de colaboracin que, ciertamente, vaciaran la autonoma de stas. Son, pues, las normas constitucionales las que disciplinan tales obligaciones, mxime cuando a travs de algunas de ellas se crean nuevos regmenes competenciales como puede suceder en los supuestos de cooperacin y coordinacin obligatorias que implican, en el primer caso, la atribucin de un ttulo conjunto y, en el segundo, la insercin de un poder estatal para disponer un determinado mecanismo de relacin en cuyo marco se debern ejercer las respectivas competencias. c) Cualquiera que sea su contenido y carcter, en todos estos sistemas la colaboracin presenta dos dimensiones: una vertical y otra horizontal.
La experiencia comparada demuestra que esta ltima siempre ha sido previa a la primera. Es ms, la colaboracin vertical no slo es ulterior, sino que frecuentemente ha empezado a desarrollarse en todos los pases a par18 En Suiza no hay ttulos competenciales conjuntos; es ms, se trata de una posibilidad que, como se vio, se ha rechazado expresamente. Sin embargo, s hay mltiples mbitos donde el ejercicio de las competencias respectivas slo puede ser conjunto. Uno de los casos ms claros es el de carreteras de mbito estatal (arts. 36 bis y 36 ter CS), donde el Bund ostenta la competencia para legislar y planificar la creacin y utilizacin de la red de carreteras nacionales, los Cantones asumen su construccin y mantenimiento bajo la inspeccin federal, y la financiacin se comparte entre ambas instancias. 19 Un deber general de auxilio entre todas las instancias se prev en la Ley Fundamental de Bonn (art. 35.1 LFB), en la Constitucin austraca (art. 22 CA) o en la Ley federal suiza sobre procedimiento administrativo (art. 43 VwVG), si bien se trata de clusulas genricas de auxilio recproco que las partes concretarn a travs de las tcnicas que estimen ms oportunas. Tambin en Blgica la Ley especial de reformas institucionales prev un deber de auxilio, pero a travs de obligaciones de informacin en casos concretos (art. 6.6). Por su parte, los supuestos de coordinacin obligatoria no suelen ser generalizados: en unos casos, sta se presenta como ttulo competencial de la Federacin (por ejemplo, en Suiza el art. 22 quater.2 CS confiere al Bundh competencia de coordinar los esfuerzos de los Cantones en materia de ordenacin territorial); y en otros supuestos, se prev como procedimiento donde intervienen varias instancias, cada una competente en su mbito, que para actuar deben concertar de forma previa su actuacin [as, el procedimiento de concertacin horizontal previsto en Austria y conforme al cual es preceptiva la actuacin coordinada entre los Lander cuando determinados actos de uno de ellos puedan ser eficaces en los otros (art. 15.7 CA); o los numerosos procedimientos de coordinacin obligatoria en Blgica la llamada la concertation en sectores como poltica energtica o trfico areo (art. 6.2 Ley especial)]. Escasas son tambin las obligaciones de cooperacin stricto sensu lgico pues son excepciones al principio de separacin de competencias; entre ellas se cuentan las tareas comunes obligatorias alemanas o los convenios de suscripcin preceptiva, que, como ya se ha visto, se prevn en Austria o Blgica.
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tir de tcnicas de colaboracin inicialmente horizontales en las que la Federacin comenz a participar de formas diversas. Sin embargo, cada una de estas dimensiones presenta unos problemas diversos porque diferente es la posicin constitucional de las partes que quieren colaborar y diferentes pueden ser tambin los riesgos de esa colaboracin. En la dimensin horizontal colaboran dos instancias cuya posicin constitucional es de estricta igualdad y, adems, al disponer de idntico nivel de competencias, se disipan los recelos de una eventual cesin de las mismas entre ellas al margen de los procedimientos constitucionales. Por contra, en la vertiente vertical una de las partes, la Federacin, no slo ostenta un distinto volumen competencial, sino que adems acostumbra a ser ms fuerte financieramente; y de ah el peligro de una cesin de competencias contra constitutionem a cambio de ayudas federales. Pero tampoco la colaboracin en su dimensin horizontal ha estado exenta de recelos. Bien al contrario, en ciertos sistemas son evidentes los temores que ha suscitado, pues algunas de sus tcnicas histricamente se han visto como potenciales instrumentos para crear ncleos de poder poltico alternativos dentro de un Estado federal que, por tanto, podan poner en peligro la integridad del mismo 20 . Desde hace varias dcadas esos recelos forman parte del pasado, pues la colaboracin horizontal es un medio de actuacin usual de las instancias federadas sometido a escasos controles federales o, en su caso, a ninguno 21 . Adems, en todos los sistemas no es idntico el desarrollo de cada una de estas dimensiones. En unos modelos, como el alemn y el austraco, hay un cierto equilibrio entre el recurso a la colaboracin vertical y horizontal; en otros, la vertiente vertical es la ms usual, como sucede en Blgica; y, finalmente, hay sistemas, como el helvtico, donde la preferencia por la colaboracin horizontal contrasta con el carcter excepcional que tiene aqu la dimensin vertical, quiz porque, como se vio, en Suiza tradicionalmente colaboracin es sinnimo de defensa frente al Bund. No obstante, cabe advertir que no siempre es fcil deslindar la colaboracin en su vertiente horizontal y vertical. No es extrao que la Federacin se adhiera a convenios en principio horizontales o que participe en la ejecucin de los mismos de formas diversas, incluso, en aquellos sistemas como el helvtico donde ms separadas se presentan, al menos aparentemente, ambas dimensiones. De este modo, en no pocos casos las tcnicas hori20 Concretamente, es el caso clarsimo de los convenios intercantonales en Suiza, cuya suscripcin se rode de cautelas por el constituyente del siglo pasado a la vista de la experiencia del Sonderbund(an. 7 CS). Y, asimismo, otro ejemplo de la desconfianza que ha suscitado la colaboracin horizontal lo ofrece el modelo austraco, donde una plataforma de coordinacin, la llamada Oficina de coordinacin de los Ldnder, slo se reconoci por el Bund en 1966, quince aos despus de su constitucin en 1951. 21 As, en Suiza o Austria slo existe una obligacin de comunicar los convenios horizontales a la autoridad federal que no es condicin ni de validez y ni siquiera de eficacia del convenio. Por su parte, en Alemania y Blgica ni tan slo se prevn obligaciones de comunicacin semejantes.
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zontales devienen verticales, o bien tienen una proyeccin vertical. De ah que en todos los sistemas federales europeos esta colaboracin sea muchas veces bidimensional. d) Tanto en su vertiente vertical como horizontal, la colaboracin en estos pases se caracteriza por la creciente heterogeneidad de las materias sobre las que versa y de las junciones que cumple. En efecto, los mbitos materiales sobre los que se colabora son cada vez mayores, pero se detectan unas determinadas lneas de actuacin pblica especialmente aptas para la colaboracin y donde de forma recurrente en todos los sistemas se acude a tcnicas cooperativas. Es el caso de enseanza e investigacin, ordenacin territorial, medio ambiente o, en los ltimos tiempos, Unin Europea y, ms en general, actividades internacionales relevantes para las instancias federadas. Junto a esos mbitos comunes tambin hay algunos sectores privativos y emblemticos de la colaboracin en cada modelo como, por ejemplo, la constitucin de organizaciones de medios de comunicacin pblicos en Alemania (caso del Segundo Canal de la Televisin Alemana, creado desde los aos sesenta a travs de un convenio entre todos los Ldnder) o la Administracin de Justicia en Suiza (caso del auxilio judicial en la ejecucin de sentencias, que sistemticamente se acuerda en convenios intercantonales). Adems, desde el punto de vista funcional, la colaboracin tambin sirve a cometidos muy diversos. Normalmente, las instancias colaboran porque existen intereses equiparables que se dirigen a un mismo fin, ya sea a travs de la planificacin y ejecucin de actuaciones suprarregionales, la coordinacin de polticas sectoriales, el apoyo administrativo y financiero, o bien la racionalizacin de recursos que, por lo comn, se consigue mediante la utilizacin de infraestructuras de una de las instancias (escuelas, universidades, hospitales) a la que las dems compensan econmicamente. Pero la colaboracin tambin puede desempear un papel cuando los intereses de las instancias son contrapuestos, pues en esos casos puede contribuir a prevenir un potencial conflicto entre ellas poltico y/o jurisdiccional, o incluso a resolverlo si ste ya se ha desencadenado. Todas estas funciones se cumplen indistintamente tanto a travs de la colaboracin vertical como horizontal. De este modo, los cometidos de ambas dimensiones no son sustancialmente distintos, si bien el apoyo financiero aparece casi siempre ligado a la colaboracin vertical, mientras que la racionalizacin de recursos acostumbra a conseguirse a travs de la colaboracin horizontal, especialmente entre instancias colindantes. e) Por otra parte, la colaboracin en los sistemas federales europeos combina la colaboracin omnilateral con la de carcter bi- y multilateral. Normalmente, si el problema a resolver alcanza a la totalidad del territorio federal, se opta por la colaboracin omnilateral. sta se presenta como suma de intereses de todas las instancias con la Federacin, si es colaboracin 238
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vertical, o frente a ella, si es horizontal. Por contra, a la colaboracin bi- o multilateral se acostumbra a recurrir para afrontar el tratamiento singular de problemas entre la Federacin con uno o varios Estados miembros, o bien problemas de alcance regional entre instancias colindantes. En Austria y Blgica la colaboracin omnilateral es bastante acusada y tambin es muy frecuente en Alemania, aunque en menor medida que en los dos casos anteriores. Al contrario, en Suiza la colaboracin tiene un alcance marcadamente bi- y multilateral, frente a las relaciones cooperativas entre todos los Cantones que son ms bien poco usuales, quiz a causa del elevado nmero de partes que aqu deben ponerse de acuerdo (veintisis Cantones). En cualquier caso, la existencia de una fuerte reafirmacin de diversidad e identidad propia en algunas instancias de estos sistemas (caso de Baviera en Alemania) no parece traducirse en la negativa a participar en los mecanismos de colaboracin omnilaterales y tampoco en una acusada preferencia por un trato bilateral con la Federacin. f) Toda esta colaboracin, en cualquiera de sus dos dimensiones, se formaliza a travs de una amplia panoplia de tcnicas. Obviamente, en estas pginas no se quiere ni se puede abordar en detalle ese abanico de instrumentos en cada uno de estos cuatro pases, sino slo destacar aquellos que son comunes o revisten una mayor importancia en un determinado modelo22. Sin duda, el mecanismo ms sofisticado de colaboracin son los programas y planes conjuntos entre la Federacin y los Estados miembros. Se trata de frmulas de financiacin mixta al estilo de las tareas comunes que, por el momento, slo se han institucionalizado en este sistema en los mbitos ya vistos y donde cuentan con un rgimen constitucional detalladamente disciplinado23. En otros modelos, como el austraco, tambin revisten cierta importancia programas conjuntos de cooperacin financiera (los llamados Forderungsprogramme), frecuentes para la promocin del desarrollo regional y de zonas agrcolas, si bien no tienen el alcance de las tareas comunes alemanas ni un rgimen perfectamente disciplinado como el de aqullas24.
22 U n o de los estudios ms completos sobre las diversas tcnicas en los sistemas alemn, suizo y austraco es la obra editada por C . STARCK, Zusammenarbeit der Gliedstaaten im Bundesstaat, N o m o s , Baden-Baden, 1988, con informes sobre Alemania a cargo de J. PlETZCKER (pgs. 20 a 76), sobre Austria a cargo de P. PERNTHALER (pgs. 8 0 a 121) y sobre Suiza a cargo de T . FLEINER-GERSTER (pgs. 127 a 155). Sobre las tcnicas de colaboracin en Blgica puede consultarse A A . W . , Les conflicts d'intrts. Quelle solution pour la Belgique de demain?, Actes des journes d'tudes des 3 0 et 31 janvier 1990, Facult d e Droit, La Chaire, N a m u r , 1990. 23 Se trata de un complejo proceso planificador q u e slo puede llevarse a cabo sobre las materias enunciadas en el artculo 91a LFB, debe existir un presupuesto habilitante (concurrencia de u n inters general o mejora d e las condiciones de vida), unos requisitos formales (ley federal de principios q u e debe consentir el Bundesrat y d o n d e se fijan las funciones a ejercer en rgimen d e cooperacin), y la elaboracin d e un plan marco sobre determinacin d e objetivos, de acuerdo con directrices de la ley, acompaado de un plan financiero y un plan de actuacin temporalizado y regionalizado. M s detalles sobre el funcionamiento de esta tcnica en E. ALBERT, op. cit., pgs. 5 2 0 y ss. 24 Tales programas guardan ciertas concomitancias con los conditionalgrants en Estados Unidos,
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Normalmente, en todos estos pases la colaboracin, ya sea vertical u horizontal, se articula de forma recurrente a travs de plataformas de coordinacin, rganos comunes y convenios. Las plataformas de coordinacin tienen una larga tradicin a nivel parlamentario, donde desempean funciones principalmente de intercambio de informacin entre las Asambleas de las diversas instancias25. Sin embargo, es en el mbito ejecutivo-administrativo donde esta tcnica adquiere una gran importancia, ya sea como Conferencias sectoriales compuestas por los responsables ejecutivos de un ramo o altos funcionarios26, ya sea como plataformas de encuentro con carcter general y al ms alto nivel (como la Conferencia de Ministros-Presidentes de los Lander en Alemania, la Conferencia de Presidentes de los Lander en Austria, la Conferencia de Gobiernos cantonales en Suiza o el Comit de concertacin entre el Estado y todas las Regiones y Comunidades en Blgica). Junto a estas plataformas de coordinacin, otra de las tcnicas ms habituales y que ha alcanzado mayor difusin, sobre todo en Alemania y Suiza, son los llamados rganos comunes o mixtos. stos pueden presentar estructuras diversas: desde rganos de composicin paritaria pero que mantienen la adscripcin a una de las instancias (rganos fiduciarios), hasta organizaciones independientes con personalidad jurdica a las que se confieren funciones consultivas y en algunos casos tambin decisorias (autnticas organizaciones comunes)27. Ciertamente, la constitucin de tales rganos genera una maraa de entes que en muchos casos llegan a formar un tercer nivel administrativo, pues ni son rganos de la Federacin ni de las instancias federadas, lo que comporta considerables problemas, sobre
aunque sin su misma intensidad. A travs de esta tcnica el Bundconcede subvenciones para determinados objetivos dentro de un programa elaborado por las autoridades federales y en cuya ejecucin las entidades receptoras los Lnder y entes locales estn obligadas a participar financieramente. El cumplimiento del plan se confa a sociedades privadas de composicin paritaria y el contenido del mismo se formaliza, en mayor o menor detalle, a travs de una ley federal (las conocidas como Forderungsgesetz). Al igual q u e en las tareas comunes, hay, pues, una cofinanciacin de las actuaciones elegidas, pero, a diferencia de aqullas, aqu no hay una codecisin desde el inicio del proceso planificador. Sobre este instrumento, vid. P. PERNTHALER, Raumordnung und Verfassung, op. cit., pgs. 2 1 6 217. 25 As, en Alemania, la Conferencia de Presidentes de los Landtagey el Grupo de Trabajo Interparlamentario formado por ms de quinientos diputados de todos los partidos del Bundestag, de los Landtage, y tambin ahora por parlamentarios europeos, que se agrupan en comisiones de estudio sobre temas sectoriales o relacionados con el Derecho parlamentario; en Austria cabe mencionar a la Conferencia de los Parlamentos de los Lander; y en Suiza, con carcter regional, a la Conferencia interparlamentaria de la Suiza noroccidental. 26 En Alemania se cuentan ms de 14, entre ellas algunas tan importantes como la Conferencia de los Ministros de Cultura; en Suiza tambin se han contabilizado al menos 14 Conferencias cantonales, entre las que destacan las de Enseanza y Universidades; en Austria es m u y importante la C o n ferencia en materia de finanzas; y en Blgica hay ms de 15 Conferencias interministeriales, entre las que destaca la de poltica exterior. 27 As, por ejemplo, en Alemania, la Oficina de adjudicacin de plazas universitarias decide la distribucin de tales plazas en las universidades alemanas, o en Suiza, donde se crean corporaciones de derecho pblico q u e adems de funciones decisorias, a veces, tambin tienen competencias normativas, como en el caso de la Asociacin para el control de medicamentos, que aprueba tarifas y reglamentos en esta materia.
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todo, en orden al control parlamentario de sus actividades o la proteccin jurisdiccional de los particulares frente a sus actos. La tcnica ms importante a travs de la cual se formaliza la colaboracin en todos los sistemas son los convenios tanto verticales como horizontales. Su importancia cuantitativa oscila en cada sistema28, pero la ampliacin de sus mbitos materiales y funciones se constata en todos ellos, hasta el punto de que raramente quedan sectores donde las partes no suscriben convenios. Adems, son una de las pocas tcnicas que, con mayor o menor detalle, regulan las Constituciones y disponen de un rgimen jurdico bastante claro que, como se apunt, se hilvana a lo largo de diversas normas. Posiblemente, uno de los extremos ms destacados de ese rgimen sea la dualidad de modalidades que en todos los sistemas se prev para suscribir un convenio ya sea vertical u horizontal en funcin de si debe recabarse una intervencin de los respectivos Parlamentos en el proceso de formacin de la voluntad negocial, o bien pueden ser exclusivamente suscritos por los Ejecutivos. Tambin una considerable importancia reviste en algunos sistemas la colaboracin a travs de procedimientos participados en la produccin de normas o actos de una de las instancias. El caso ms claro es el del llamado procedimiento de consulta (Vernehmlassungsverfahren) en Suiza, tcnica ms importante de colaboracin vertical en este pas, conforme al cual el Bund debe or a los Cantones antes de aprobar multitud de normas29. Otros procedimientos participados, aunque sin la amplitud del anterior, son tambin usuales en Austria y Blgica. En el primer modelo destacan los dictmenes de los Lander no vinculantes sobre proyectos de leyes o reglamentos federales; as como la posibilidad de incluir representantes de los Lander como expertos que asesoran a comisiones del Nationalrat. Por su parte, en Blgica tales procedimientos tienen una cierta difusin, ya sea a travs de la necesidad de un informe previo (avispralable) de Comunidades y Regiones, si el Estado quiere adoptar una norma o un acto; y sobre todo a travs del llamado procedimiento de association, que normalAunque en Alemania y Suiza no hay cmputos de los convenios suscritos, stos se cifran, respectivamente, en millares y centenares. Por contra, disponiendo de datos ms concretos, en Austria hasta 1995 se han contabilizado 76 convenios desde 1974 (46 verticales y 30 horizontales) y 99 en Blgica desde 1988 (81 verticales y 18 horizontales). 2y Por ejemplo, proyectos de reforma de la Constitucin federal, proyectos de leyes federales o reglamentos de especial trascendencia poltica. Detalles adicionales en el Reglamento federal sobre el procedimiento de consulta, de 17 de junio de 1991. 30 El primero de estos procedimientos se ha ido generalizando en la prctica y se ha utilizado frecuentemente en proyectos de leyes federales que versan sobre sanidad o tienen importantes repercusiones financieras. Por su parte, la invitacin de expertos de los Lander como especialistas que asesoran a las Comisiones del Nationalrat se ampara en el artculo 40 del Reglamento de esta Cmara. Se trata de un procedimiento no tan habitual como el anterior, pero al que siempre se ha recurrido en la elaboracin de leyes de suma importancia como, por ejemplo, en los ltimos tiempos en la Ley electoral del Nationalrat de 1992. Una exposicin detallada sobre los casos en los se utilizan ambas tcnicas puede verse en el apartado Gesetzgebung des Bundes und der Lander de los Informes anuales del Instituto de Federalismo de Innsbruck (INSTITUT FR FDERALIMUSFORSCHUNG IN INNSBRUCK, Berichte berdie Lage des Fderalismus in Osterreich, Wilhelm Braumller, Viena).
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mente supone la copreparacin de una norma o un acto, pero no la codecisin sobre el mismo31. A la vista del recurso a esta tcnica en el mbito comparado, cabra destacar que, salvo en el sistema belga, donde los procedimientos participados persiguen de forma principal la cohesin del nuevo modelo y evitar el temido conflicto en ese sistema, no es casual la articulacin de tales procedimientos en Austria o Suiza, ni la amplitud que especficamente alcanza en el sistema helvtico. No en vano, este instrumento es una forma de participacin de las instancias territoriales en la voluntad federal (concretamente, en la legislacin del Bund) que suple la debilidad de las segundas Cmaras en ambos sistemas como instituciones de representacin territorial y, por tanto, donde los Estados miembros poco pueden influir en los proyectos federales. Junto a estas tcnicas, no deben olvidarse las numerosas ocasiones en las que la colaboracin se articula a travs de instrumentos del derecho privado: bien a travs de fundaciones (as, en Suiza, la Fundacin para la colaboracin confederal); bien mediante sociedades de responsabilidad limitada o annimas donde los principales accionistas son la Federacin o los Estados miembros. Tal es el caso en Austria de sociedades privadas para la financiacin de autopistas federales, o en Alemania de multitud de sociedades dedicadas a la investigacin (como el Instituto Max-Planck) o que gestionan medios de transporte (por ejemplo, Aeropuerto de Frankfurt, S.A.). Todo este amplio abanico de instrumentos cooperativos no debe, sin embargo, esconder la abundante colaboracin que existe pero no se formaliza. En la mayora de los casos se trata de la va de la colaboracin telefnica, que se produce con muchsima frecuencia y cuyo contenido es un mero intercambio de informacin, pues, por lo comn, consiste en que una instancia pregunta a otra cmo trata un determinado asunto. De esta manera, puede afirmarse que en todos estos sistemas la colaboracin ms habitual es una colaboracin informal, pero que la colaboracin ms importante es una colaboracin formalizada a travs de cualquiera de las tcnicas que se han visto. 5. UTILIDAD Y VENTAJAS DE LA COLABORACIN
La experiencia comparada muestra que la colaboracin ha contribuido a fortalecer la posicin de los Estados miembros dentro de cada sistema bsicamente por dos motivos. Por una parte, la colaboracin es un medio de defensa de las instancias territoriales frente a la centralizacin; pero, por otra, es tambin un mecanismo para su participacin e integracin en las decisiones generales.
31 El mbito material de esos procedimientos participados se disciplina en la Ley especial de reformas institucionales (arts. 87.4 y 6.4, respectivamente).
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En primer trmino, en todos estos modelos la colaboracin se desvela como una eficaz alternativa a la centralizacin: en su dimensin vertical porque una determinada actuacin slo podr adoptarse con el acuerdo entre ambas instancias, en lugar de decidirse unilateralmente por la Federacin; y en su dimensin horizontal porque en ese caso los Estados miembros son capaces de resolver un problema sin la presencia federal. De esta manera, la colaboracin se convierte en una solucin que permite a las instancias federadas solas o con el concurso de la Federacin conseguir una uniformidad sin centralizacin para hacer frente de forma eficaz a nuevas tareas y problemas que, por encima de la fragmentacin de competencias, deben ser resueltos de forma unitaria. Una buena muestra de cmo la colaboracin es capaz de sustituir a una decisin federal la ofrece el federalismo suizo en el caso, ya comentado, de la homologacin de ttulos o el sistema alemn, donde la composicin y funciones del rgano que se encarga de distribuir las plazas universitarias no ha sido preciso que se detalle en la Ley federal marco sobre Universidades, porque ya se regula en un convenio suscrito exclusivamente por todos los Lander52. Ese inters que ofrece la colaboracin a las instancias territoriales como instrumento que evita o, por lo menos, atena la intervencin federal ha sido el ms subrayado en aquellos sistemas formados a partir de un proceso de federacin, y donde ms slida es la posicin de estas instancias. Es el caso de los modelos alemn y suizo, donde ese carcter defensivo es sumamente acusado en la dimensin horizontal de la colaboracin, ya que sta se convierte en un instrumento para defender sus competencias y demostrar su capacidad para resolver problemas comunes sin el Bund. De ah que sta se valore en ambos sistemas como un autntico termmetro para calibrar en cada momento la fortaleza o debilidad de sus Estados miembros respecto al poder central. Pero, en segundo lugar, la colaboracin no slo es un instrumento reaccional frente a la Federacin, sino un autntico mecanismo de integracin y participacin de las instancias federadas en decisiones generales. As se
percibe de forma clara en tres situaciones: Por una parte, esa potencialidad es especialmente visible en aquellos sistemas formados a partir de un proceso de descentralizacin poltica, pues la colaboracin es un instrumento idneo no tanto para defenderse frente al Bund, cuanto para insertar a las entidades territoriales en procesos de decisin que antes slo correspondan a la Federacin. Un claro ejemplo de ello es el sistema austraco, donde precisamente la colaboracin ha sido sinnimo de participacin de los Lander con el Bund y autntico motor de las reformas que, en los ltimos veinte aos, han convertido a Austria en un sistema con un grado muchsimo mayor de descen32 Se trata del convenio para la adjudicacin de plazas universitarias, suscrito inicialmente el 20 de noviembre de 1972 y revisado en diversas ocasiones, la ltima el 12 de marzo de 1992.
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tralizacin poltica. O tambin, aunque en menor medida, es el caso de Blgica, donde mediante la colaboracin se pretende integrar a las diferentes instancias en procesos comunes de decisin, con el fin de consolidar al federalismo en Blgica como forma de organizacin y, en ltimo trmino, como forma de salvaguardar la propia unidad belga, aunque con un xito todava por ver. La colaboracin tambin puede ser un mecanismo de participacin de las instancias territoriales en decisiones generales en aquellos sistemas donde los Estados miembros carecen de una segunda Cmara que represente sus intereses. La experiencia comparada demuestra que, si no se consiguen Cmaras de autntica representacin territorial, se articulan procedimientos participados, como los antes vistos; y, adems, las instancias federadas hacen valer sus intereses a travs de rganos de colaboracin fuera del mbito parlamentario, que en la prctica llegan a ser ms importantes que la propia segunda Cmara. Bien ilustrativo es el caso de la Conferencia de Presidentes de los Lander en Austria que, despus de ms de cuarenta aos de funcionamiento, ha adquirido un peso en la vida poltica austraca ms importante que el del propio Bundesrat, institucin devaluada que los Estados miembros nunca han sentido como su Cmara de representacin33. Baste mencionar que en esa Conferencia se elaboran los mencionados programas de peticiones de los Lander, que son el papel de trabajo previo a todas las reformas de la Constitucin federal desde los aos setenta, y tambin en su seno se negocian peridicamente los proyectos de leyes sobre compensacin financiera entre Bund y Lander antes de presentarse ante el Nationalrat. Asimismo, en Suiza el Standerat (Consejo de Estados) tampoco es una Cmara que represente intereses territoriales. De ah que la Conferencia de Gobiernos cantonales se haya convertido en poco tiempo se constituy en 1993 en el principal interlocutor de los Cantones con el Bund, y donde aqullos acuerdan su reaccin frente a proyectos federales que recortan sus competencias o defienden sus intereses en asuntos europeos. Asimismo, la virtualidad de la colaboracin como sinnimo de participacin de las instancias territoriales en decisiones generales es bien perceptible en los ltimos aos en todos los pases con motivo de la integracin europea. Buena prueba de ello son los numerosos mecanismos de colaboracin que se han articulado dentro de cada sistema para insertar a las diferentes instancias en los procesos de formacin de las decisiones nacionales en asuntos europeos. Es el caso de los convenios suscritos en
33 Al respecto, H . SCHFFER, El Consejo Federal Austraco. Derecho Constitucional, prctica p o ltica, planes d e reforma, en A A . W . , La reforma del Senado, C E C , Madrid, 1994, en especial pg. 402. 34 U n examen d e los diferentes modelos de participacin de las instancias federadas en la formacin d e las decisiones europeas y d o n d e se trasluce la importancia d e los rganos d e colaboracin en ese pro'ceso, en E. ROIG MOLES, La participacin de los entes regionales: una perspectiva comparada, en E. AJA (Dir.), Informe Comunidades Autnomas 1994, I, Instituto de Derecho Pblico, Barcelona, 1995, pgs. 5 7 7 a 589, en especial pgs. 583-585; y en R. BlFULCO, La cooperazione nello Stato unitario composto, C e d a m , Padova, 1995, pgs. 3 6 5 y ss.
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Alemania, Austria o Blgica relativos a la participacin de las diversas instancias en la fase ascendente, o la constitucin de rganos comunes con funciones relacionadas con la Unin Europea como el Observador de los Lander en Alemania o el Comisionado de los Cantones para asuntos relativos a la integracin europea en Suiza. De esta manera, el proceso de integracin ha comportado un auge de la colaboracin dentro de cada sistema federal, pero no ha supuesto la articulacin de nuevos instrumentos cooperativos, sino el recurso a tcnicas clsicas que estn desempeando funciones totalmente novedosas como la coordinacin en la trasposicin de directivas de la Comunidad a travs de convenios, el diseo de la participacin de las instancias federadas en decisiones comunitarias tambin mediante convenios, o la informacin a las instancias federadas sobre asuntos europeos mediante rganos comunes. Una atencin especfica merece el importante papel que han cobrado las plataformas de coordinacin en el marco del proceso de integracin, bien asumiendo nuevas funciones, o bien crendose a tal efecto ex novo. Dentro del primer supuesto cabe enunciar a la Conferencia de Presidentes de los Lander en Alemania y Austria. Tales rganos intergubernamentales han sido desde su constitucin, en 1947 y 1956 respectivamente, plataformas desde las que los Estados miembros han intentado defenderse frente a la centralizacin. Sin embargo, con motivo del proceso de integracin europea han asumido, motu proprio, un activo papel para conseguir una participacin suficiente de las instancias federadas en las decisiones comunitarias. De este modo, en uno y otro caso, tales Conferencias han dejado de ser el foro desde el que principalmente los Lander luchaban por no perder competencias para devenir, adems, un centro desde el que se trabaja por incrementar su influencia en decisiones generales. Al respecto, basta recordar algunas actuaciones de la Conferencia de Ministros-Presidentes de los Lander en Alemania tan relevantes como el canje de notas entre el Canciller federal y el Presidente de la Conferencia, de 1979, sobre el procedimiento de participacin de los Lander en los proyectos de la Comunidad Europea; la negociacin en su seno de los sucesivos convenios tambin para la participacin de los Lander en asuntos comunitarios; y, principalmente, sus resoluciones en materia europea que, pese a carecer de valor jurdico, tienen una considerable relevancia poltica35. En un sentido anlogo ha evolucionado la Conferencia de Presidentes de los Lander en Austria, que asumi un gran protagonismo en las negociaciones previas a la adhesin, en el subsiguiente proceso de reforma de la Constitucin, as como en la negociacin y firma de los convenios suscritos para desarrollar las previsiones constitucionales sobre la participacin de los Lander en asuntos de la Unin. Ms all se ha ido en el sistema belga, donde el
35 Algunas de ellas tan importantes como la acordada en julio de 1990 donde se propuso la no transferencia de derechos soberanos a organizaciones supranacionales sin el consentimiento del Bundesrat, extremo que ha recogido el nuevo artculo 23 LFB tras su reforma de diciembre de 1992.
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Comit de concertacin, creado en 1980 originariamente como mximo rgano del Estado, las Regiones y las Comunidades para resolver conflictos no competenciales, se ha convertido desde 1993 en la ltima instancia donde, a falta de acuerdo en otro rgano intergubernamental (la Conferencia interministerial de poltica exterior), se adoptar la posicin nacional belga en asuntos europeos. Pero, adems, como se apuntaba, el proceso de integracin no slo ha supuesto la asuncin de nuevas funciones en plataformas de coordinacin ya existentes, sino que, en segundo lugar, tambin ha propiciado la constitucin ex novo de otros rganos cooperativos. Es el caso de la Conferencia de Gobiernos cantonales en Suiza, cuya creacin en 1993 aparece estrechamente ligada a la necesidad de presentar posiciones comunes frente al Bund en cuestiones europeas, y que adems en el actual debate sobre el modelo de participacin de los Cantones se perfila como la instancia donde tambin se fijar la posicin regional en tales temas. Justamente, esa funcin es la que desde 1993 ya desempea en Austria la Conferencia de los Lander para la integracin europea, sin duda el rgano cooperativo intergubernamental de nueva creacin ms importante del mbito comparado, que adems defiende los intereses de los Lander en los asuntos relacionados con la Unin, y asesora sobre las cuestiones ms relevantes del proceso de integracin36. De lo hasta ahora expuesto no slo debe colegirse la enorme utilidad que proporcionan las tcnicas cooperativas para articular la participacin de las instancias federadas en materia europea. Ms all de ello, no debe pasar desapercibido que los rganos de colaboracin intergubernamentales ya sean horizontales (en Austria y posiblemente tambin en Suiza) o verticales (en Blgica) se han convertido en las instancias donde se acuerda la posicin regional, y a veces nacional, sobre decisiones europeas. Slo el sistema alemn se escapa de dicha tendencia, pues esa funcin se atribuye aqu al Bundesrat, posiblemente, porque tiene una composicin y un peso institucional que, sin embargo, no presentan las Cmaras Federales en los otros modelos37. En tales casos, el proceso de integracin ha sacado a relucir, una vez ms, la debilidad de esas Asambleas, claramente en Austria y Suiza; y abunda en la idea, ya antes expresada, de que si en un sistema no existe una autntica Cmara de representacin territorial, la participacin de las instancias federadas en la voluntad general, y concretamente en decisiones comunitarias, se articula a travs de rganos de colaboracin fuera del mbito parlamentario.
36 Propiamente, se trata de una versin ligeramente modificada de su Conferencia de Presidentes, pues est compuesta por los Presidentes del Ejecutivo y del Parlamento de cada Land, aunque slo los primeros tienen derecho a voto; la Presidencia del Bundesrat tambin puede acudir a sus sesiones pero sin ninguna competencia decisoria. 37 U n a perspectiva comparada de esas segundas Cmaras que muestra sus diferencias frente al modelo alemn en E. ALBERT (Dir.), Ante el futuro del Senado, Institu d'Estudis Autonmics, Barcelona, 1996, sobre todo pgs. 9 1 a 192.
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6.
RIESGOS Y PROBLEMAS DE LA COLABORACIN
Sin embargo, el recurso a la colaboracin no slo ofrece ventajas, tampoco deben omitirse los aspectos negativos que, indudablemente, comporta. La colaboracin no es, pues, una panacea. Soluciona problemas pero tambin los crea. La experiencia comparada muestra que uno de los principales riesgos es un desarrollo cooperativo no slo al margen, sino en contra de las previsiones constitucionales. Y es que la necesidad de interdependencia y colaboracin ha incidido en todos estos sistemas en uno de los pilares de cualquier Estado compuesto como es la distribucin de competencias entre sus diversas instancias de poder poltico: ya sea incrementando la interrelacin competencial pero manteniendo la separacin de ttulos (bsicamente a travs de la insercin de regmenes de concurrencia imperfecta); ya sea, en su grado mximo, provocando la inclusin de competencias conjuntas. Ello no plantea problemas siempre que la reforma constitucional preceda a la colaboracin. Ahora bien, en algunos casos la prctica cooperativa ha sido previa y al margen de la distribucin vertical vigente, lo que ha implicado defacto una modificacin del orden competencial o, en expresin de GRIMM, una transformacin clandestina del mismo38. Sin duda, el caso ms emblemtico es el de Alemania, donde precisamente la reforma de 1969 se aprob para dotar de fundamento constitucional a prcticas cooperativas hasta ese momento contrarias a la Ley Fundamental de Bonn. De ah la tendencia en todos los sistemas, como se apuntaba antes, a institucionalizar jurdicamente el rgimen de la colaboracin para sujetar, as, sus relaciones al Derecho y evitar, por tanto, su utilizacin fraudulenta. Sin embargo, toda vez que la colaboracin tiene un rgimen cada vez ms institucionalizado, sus problemas hoy no giran tanto en torno a la licitud constitucional de determinadas formas cooperativas, cuanto en cmo corregir las deficiencias y consecuencias negativas de la colaboracin que empaan sus aspectos ms positivos. Uno de esos problemas es, en primer lugar, la falta de predisposicin de
las diferentes instancias para actuar en un mbito donde la colaboracin po-
dra ser eficaz. Ello suele suceder si surgen orientaciones polticas incompatibles en la materia sobre la que se proyectaba colaborar. Justamente por ello, en Alemania desde el cambio de Gobierno federal en otoo de 1982, los representantes federales y los Ministros de Cultura de los Lander han sido incapaces de llegar a acuerdos en la Comisin sobre Planificacin de la Educacin para aprobar un plan general educativo, pues son muy profundas las diferencias polticas que en esta materia mantienen la coalicin conservadora, que todava dirige el Bund, y los socialdemcratas que han
38 D. GRIMM, Les relations financires dans le systme federal allemand, en AA.W., Les problbnes financien dans l'tat rgionalise', Bruylant, Bruxelles, 1981, pg. 3.
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gobernado en buena parte de los Lander. Pero, en otros casos, tambin puede contribuir a esa falta de predisposicin el hecho de que, por regla general, la colaboracin est demasiado sectorializada. Generalmente, sta acostumbra a desenvolverse en unidades administrativas de ramos sectoriales, de modo que las negociaciones se fragmentan en procesos de discusin singulares donde no siempre se pueden calibrar las posibilidades de colaborar. Si una de las partes no ve suficientes ventajas, lgicamente fracasar el proceso de negociacin. Un caso ilustrativo de los problemas que puede comportar esa excesiva sectorializacin lo ofrece el sistema alemn, donde, durante los aos ochenta, se produjo un bloqueo en las relaciones entre dos Lander del Norte, debido a la falta de acuerdo sobre dnde debera ubicarse un vertedero. Las negociaciones al respecto se enquistaron en los respectivos Departamentos de Medio Ambiente hasta que se decidi ampliar la colaboracin a nuevos mbitos y, por tanto, integrar en la discusin nuevas materias sobre las que compensar ventajas y desventajas recprocas. As fue posible suscribir, finalmente, un convenio donde una de las partes acept la controvertida ubicacin del vertedero en su territorio, pero a cambio de que se ampliaran sus accesos a vas de comunicacin que mejoraran sus posibilidades de desarrollo econmico.
En segundo lugar, a veces, puede existir predisposicin para llegar a acuerdos pero faltan canales para articularla. Y es que la colaboracin nece-
sita unos presupuestos organizativos. La experiencia comparada demuestra que existe una clara conexin entre la existencia de plataformas de coordinacin entre todas las instancias y el hecho de que la colaboracin en un sistema sea omnilateral o, por contra, marcadamente multi- o bilateral. As, en todos los sistemas donde esas plataformas se han creado, son un centro desde el que se impulsa la colaboracin omnilateral. Basta mencionar a la Conferencia de Ministros-Presidentes de los Lander en Alemania, a la Conferencia de Presidentes en Austria o al Comit de concertacin en Blgica, donde se suelen negociar buena parte de los convenios omnilaterales. Por ello, no es una casualidad que hasta tiempos recientes en Suiza haya sido muy difcil suscribir convenios entre todos los Cantones pues, entre otras causas, hasta la constitucin de su Conferencia de Gobiernos hace cuatro aos no haba en este pas una plataforma de los Cantones de carcter omnilateral. Igualmente, y en tercer trmino, uno de los problemas que presenta la
colaboracin es la larga duracin de los procesos de negociacin. La constan-
te bsqueda del consenso implica largas negociaciones que sern tanto ms dilatadas en funcin, principalmente, de dos factores. Uno de ellos es la materia sobre la que se quiere colaborar, pues cuanto ms tcnica sea y ms lejos se encuentre de una posible politizacin, menos conflictivo ser negociar y ms rpidamente se conseguirn consensos (es ms difcil cerrar acuerdos en materia de educacin que, por ejemplo, sobre la composicin de los materiales que van a utilizarse para la edificacin). Otro elemento decisivo es el nmero de partes llamadas a colaborar, ya que cuanto
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mayor sea, lgicamente tambin mayor ser la dificultad de alcanzar acuerdos (en principio, es ms fcil una colaboracin omnilateral en Austria, donde hay nueve Ldnder, que en Suiza, donde hay veintisis Cantones, lo que supone multiplicar el nmero de partes y, por tanto, el de orientaciones y sensibilidades polticas). En cuarto lugar,' una de las objeciones ms importantes y sistemticamente criticada es la burocratizacin de los procesos de adopcin de decisiones a travs de la colaboracin y la consiguiente marginacin de los Parlamentos de las diversas instancias. La colaboracin se dirige por unidades de altos funcionarios y, en ltimo trmino, por los rganos ejecutivos. Ya en los aos setenta KlSKER, uno de los mximos especialistas en Alemania, hablaba de una desparlamentarizacin a travs de la colaboracin39. Y todava hoy son perceptibles en todos los sistemas las dificultades de los Parlamentos para participar en los procesos cooperativos, as como para controlar las actividades o los medios financieros que se canalizan a travs de tcnicas de colaboracin. Basta mencionar que las Cmaras slo conocen los convenios o los planes conjuntos una vez han sido elaborados por los Ejecutivos y, entonces, se limitan sistemticamente a actuar como instancias de ratificacin del convenio presentado, o bien a consignar las partidas presupuestarias necesarias para la ejecucin del plan. No hay, pues, una participacin sustantiva de los Parlamentos en el contenido del plan o del convenio, posiblemente, porque se encuentran ante un acuerdo de varios ejecutivos que se les presenta como el nico texto con el que ha sido posible el consenso, de modo que retocar su contenido significara una renegociacin o, en el peor de los casos, el fracaso del acuerdo inicial . Asimismo, y en quinto lugar, la colaboracin tambin comporta una bsqueda permanente de consensos. Ello incide en la calidad de la solucin acordada pues es necesariamente una solucin minimalista y, por tanto, no siempre la ptima. Pero, adems, esa bsqueda constante de la unanimidad puede conducir, incluso, a un bloqueo en las relaciones intrafederales si surgen posiciones antagnicas que hacen inviable cualquier acuerdo. Un caso bien claro es el de Alemania, donde, como se ha indicado, desde hace ms de quince aos no se ha conseguido aprobar por esta causa un plan general educativo41. A pesar de todos esos problemas, en ningn sistema federal se ha penG. KlSKER, op. cit., pg. 229. Los problemas de participacin de los Parlamentos en las tcnicas de colaboracin se han abordado sobre todo en Alemania y Suiza. Sobre el tema pueden verse, para el sistema alemn, el trabajo de H . ElCHER, Der Machtverlust der Landesparlamente, Duncker & Humblot, Berln, 1988, especialmente pgs. 9 3 a 101; y, respecto al sistema suizo, U. SlEGRlST, op. cit., II, pgs. 9 3 y ss. 41 Un trabajo clsico sobre el sistema de relacin cooperativo, especialmente sobre los problemas de la necesidad de consenso, en F. SCHARF/B. REISSERT/F. SCHNABLE, Politikverflechtimg. Theorie und Empire des kooperativen Foderalismus in der Bundesrepublik, T s . Scriptor, Kronberg, 1976. Recientemente tambin sobre el tema, A. BENZ/F. SCHARPF/R. ZlNTL, Horizontal* Politikverflechtung: Zur Theorie von Verhandlungssystemen, Campus Verlag, Frankfurt, New York, 1992.
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sado en renunciar a la colaboracin, sino en cmo mejorar la colaboracin que se tiene. Tres son las vas que se proponen con ms insistencia:
Por una parte, resolver los clsicos problemas de participacin del Parlamento en los procesos de colaboracin. Para ello en todos los sistemas se tra-
baja, sobre todo, en potenciar la informacin a las Cmaras sobre la actividad cooperativa, que es presupuesto para conocer y controlar esta importante y opaca zona de la actividad gubernamental .
Por otro lado, tambin se postula romper la excesiva sectorializacin de determinados procesos de colaboracin. A tal efecto en los ltimos aos se ha
propuesto en Alemania la creacin de rganos permanentes de encuentro con carcter regional43. Esa solucin podra, por una parte, estimular en algunos casos la predisposicin de las partes para colaborar, presupuesto para el xito de cualquier actuacin cooperativa, porque si las negociaciones se dirigen desde estas plataformas, se abre enormemente el mbito material sobre el que discutir. Cuanto ms amplio es el espacio de negociacin, mayor es la posibilidad de transigir y, por tanto, de llegar a acuerdos. Si una parte se negara a aceptar la solucin que le propone la otra en un mbito concreto, se podra introducir un nuevo tema en la negociacin que facilitase el acuerdo. Pero, por otro lado, la ampliacin de los procesos de colaboracin tambin permitira racionalizar mejor infraestructuras y servicios en espacios territoriales colindantes, pues ya no slo se solucionara un problema singular (por ejemplo, utilizacin de hospitales por habitantes de una instancia limtrofe) sino varios de ellos (utilizacin de hospitales, escuelas, universidades y otras infraestructuras); y, adems, desde una perspectiva ms global que si fueran resueltos individualmente por cada Departamento implicado. Por ltimo, es importante conseguir una consolidacin de los procesos de colaboracin, en primer lugar, porque ello tambin favorece la predisposicin a proseguir y ampliar una colaboracin futura entre esas mismas instancias. Y adems, como ya no se tendran que discutir todas las posiciones desde el principio, los procesos cooperativos podran devenir ms giles. Pero, en segundo trmino, la estabilidad y consolidacin de los procesos de colaboracin puede contribuir a crear una dinmica en las relaciones entre las diversas instancias por encima de coyunturas polticas y de los cambios en el poder lgicos en los sistemas democrticos. Y es importante evitar la politizacin de tales procesos porque entonces es imposible el acuerdo y fracasan soluciones que podran resolverse de forma eficaz a travs de la colaboracin. Algunas de estas soluciones tampoco estn exentas de problemas. En
42 U n a de las actuaciones ms importantes ha sido la reforma en Alemania de la legislacin presupuestaria de los Lander durante los aos ochenta que, bsicamente, obliga a los Ejecutivos a que remitan a su respectivo Parlamento informacin sobre convenios con repercusiones presupuestarias. Por su parte, en Suiza en los ltimos aos se pretende incrementar la informacin y control de las Cmaras sobre organizaciones comunes intercantonales permitiendo, en los propios convenios q u e prevn su creacin, que los Parlamentos designen a algunos de los miembros de sus rganos directivos. 43 A. BENZ, Neue Formen der Zusammenarbeit zwischen den Lndern, op. cit., pg. 9 2 .
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cualquier caso, la colaboracin, con todas sus ventajas pero tambin con todos sus riesgos y deficiencias, va a seguir siendo una pieza fundamental en la evolucin de estos sistemas, porque muestra una gran capacidad para responder a los ms nuevos y diversos problemas que deben afrontar los federalismos actuales.
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Problemas del federalismo canadiense: Qubec

Mnica Ordua Prada
SUMARIO: INTRODUCCIN.CARACTERSTICAS DEL NACIONALISMO EN QUBEC.IDENTIDAD NACIONAL.QUBEC DENTRO DEL FEDERALISMO CANADIENSE.APOYO AL NACIONALISMO.
INTRODUCCIN Dentro del conjunto de fenmenos polticos de la edad contempornea, cabe destacar el nacionalismo como uno de los ms poderosos y que con ms mpetu hace mella en la poblacin. No es privativo del siglo XX, sino que un breve repaso histrico nos acerca a su desarrollo ya durante el siglo XIX; precisamente durante ese perodo, el nacionalismo como elemento motor vendra a procurar una serie de reivindicaciones. Los nacionalismos aparecen como un planteamiento poltico que sustenta la vida de las nacionalidades. La nacionalidad genera un movimiento unitario, como es el caso de Alemania o Italia, y a la vez presenta un efecto de disgregacin. Es decir, separarse de la nacin formada, como sucedi en lugares de la Amrica Hispana; por ejemplo, el fraccionamiento de la Gran Colombia. Sin embargo, tanto las tendencias unitarias como las disgregadoras presentaban un fin comn: establecer fronteras a una nacin nueva. A lo largo del siglo X X se ha ido desarrollando todo un resurgir del nacionalismo, el cual se ha visto acentuado en los ltimos aos. Para Michael KEATING, este nuevo nacionalismo se plantea como un mecanismo que interrelaciona toda una serie de dilemas de la vida actual1.
1 Michael KEATING, Naciones contra el Estado. El nacionalismo de Catalua, Qtibec y Escocia, Barcelona, Ariel, 1996, pg. 12: ... Es una manera de vincular lo individala lo colectivo; de tender un puente del pasado alfuturo, de la tradicin a la modernidad...
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Mnica Ordua Prada
En la actualidad, los tratados de nacionalismos identifican un nacionalismo tnico y uno cvico. La doctrina nacionalista tnica sostiene que en la construccin de naciones participan los grupos tnicos. El nacionalismo tnico no puede ser considerado como una doctrina de carcter universalita, puesto que en la mayora de los casos existe una situacin permanente de litigio en las fronteras de los grupos tnicos. En la formacin de una identidad tnica se produce generalmente una competicin entre grupos dentro de un mismo territorio. Por otro lado, el nacionalismo cvico lo sostiene frecuentemente el Estado, quien, adems, proporciona
... un foro en el cual se concillan las necesidades de la competicin econmica y las de la cohesin social...2.
Inmersa en una reivindicacin de su propia identidad nacional, la cual se remonta hasta el siglo XVIII, y ms concretamente a 1759, puede encuadrarse la doctrina nacionalista de Qubec. Precisamente, la evolucin histrica mundial ha dado lugar a que, incluso en una potencia con las caractersticas que presenta Canad, determinados grupos tnicos anhelen su propio Estado. El cual se convertira en la ... expresin, la garanta y el impulso de su propio sentido de identidad... 3.
Qubec fue fundada en el ao 1608 con la intervencin de las misiones jesuticas francesas. En 1763, mediante el Tratado de Pars, Francia cede el Canad a Gran Bretaa. Entre 1774 y 1791 se estableci el rgimen del Acta de Qubec, donde Gran Bretaa admita las leyes civiles francesas y reconoca a los catlicos la libertad religiosa. El primer conato de rebelin en pro de la identidad nacional de Qubec tuvo lugar entre los aos 1837 y 1838, personificado en una insurreccin conducida por el partido de los patriotas de Louis-Joseph Papineau . Con la llegada del siglo XX, y especialmente en las dos primeras dcadas, se plantearon una serie de reivindicaciones como la celebracin del Primer Congreso de la Lengua Francesa en Qubec, en el ao 1912, o la oposicin de los francocanadienses, en el ao 1917, al servicio militar obligatorio, implantado por Canad, tras declarar su solidaridad con Gran Bretaa en la Primera Guerra Mundial. Este estudio sobre el nacionalismo y sus manifestaciones en Qubec pretende llevar a cabo un acercamiento a las dos expresiones ms caractersticas que presenta en el siglo XX. Por lo tanto, se han marcado dos periodos que podran ser considerados claves; uno de ellos previo a la Quiet Revolution, que coincide con los comicios electorales del ao 1960, y otro que se desarrolla con posterioridad a esa fecha. En ambos perodos, la constante comn puede considerarse la bsqueda de la identidad nacional qubcoise, aunque haya sido abordada desde una perspectiva distinta se2
Michael KEATING, op. cit., pg. 26.
Juan J. SOLOZBAL ECHAVARRA, Nacionalismo y federalismo en sociedades con divisiones tnicas: los casos de Canad y Suiza, en Revista de Estudios Polticos, Madrid, 1979, nm. 10, pg. 88. 4 Jacques PALARD, Qubec: vers la souverainet, en Problemes Potinques et Sociaux, nm. 749, mayo 1995, pg. 7.
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gn sea el perodo de reclamacin, desde un mbito de la sociedad diferente, movida por intereses no siempre iguales... En definitiva, una fluctuacin cuyo desarrollo se intentar plasmar en este anlisis del nacionalismo en Qubec.
CARACTERSTICAS DEL NACIONALISMO EN QUBEC Un factor predomina como la sea ms determinante en la bsqueda de la identidad nacional de Qubec; en concreto, est hacindose referencia al idioma francs. Una sea que ha sido mantenida por lo que podra denominarse viejo nacionalismo a travs de las instituciones de la Iglesia catlica y del contingente poblacional femenino5. Resulta innegable la tenaz resistencia ofrecida por los qubcois a una asimilacin lingstica, llegando incluso a considerarse a s mismos como una minora lingstica que est concentrada en un territorio de poblacin mayoritariamente anglfona. Cuestin sta que resaltan los francfonos de Qubec, identificando la posicin de los afroamericanos como anloga a la suya y autodenominndose como los Ngres blancs d'Amrique^'. Antes de la Quiet Revolution o la Rvolution Tranquille, tras la victoria en las elecciones de 22 de junio de 1960 del Partido Liberal de Jean Lesage, se ha visto cmo era la Iglesia catlica quien preservaba con mayor mpetu el idioma francs. Sin embargo, tras esa fecha, es el propio Estado de Qubec el encargado de promover la lengua francesa; a travs de la imposicin de una poltica lingstica cuyo teln de fondo era impulsar el francs a expensas del ingls. Tan exacerbadas fueron las preocupaciones lingstico-culturales planteadas por los sucesivos gobiernos de Qubec que, unidas a diversos factores como los conflictos planteados desde otros gobiernos provinciales, han conseguido minar los esfuerzos tendentes a estimular una identidad canadiense fuerte7. La poltica lingstica de Qubec estaba promovida no slo por el afn de mantener la lengua francesa, sino tambin por el inters de asegurar la posicin social y econmica de los francfonos. Dentro de esta poltica cabe destacar la entrada en vigor de numerosas leyes sobre relaciones comerciales, relaciones laborales, en poltica educativa..., algunas de las cuales han sido motivo de conflicto. Sin embargo, desde que dio comienzo la dcada de los aos noventa se ha producido una relajacin en la tarea legislativa del aspecto idiomtico por parte del Gobierno de Qubec. Influye en esto que la lengua deja de enar5 Jorge URRUTlA, La independencia de Qubec, en Diario 16, octubre 1995: ... el francs ha sido una lengua conservada por las mujeres frente al habla masculina, mucho ms influida por el ingls en los centros de trabajo.... 6 Donald L. HOROWITZ, Ethnic Groups in Conflict, Berkeley, University of California Press, 1985, pg. 5. 7 Seymour M. LlPSET, La divisin continental. Los valores y las instituciones de los Estados Unidos y Canad, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1993, pg. 246.
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bolarse como una bandera de la promocin tnica, para pasar a convertirse en un instrumento que encamina a la integracin social . Otra de las caractersticas determinantes en el nacionalismo de Qubec est constituida por el factor humano, y ms concretamente por la clase social. Aunque se ha producido una evolucin de forma paralela a la del resto de sociedades contemporneas, sigue estando presente la funcin de la Iglesia catlica en la cohesin del movimiento nacionalista. La nueva clase nacionalista no ha sido capaz de reemplazar por completo a las lites tradicionales, incluso podra decirse que los conflictos de clase se convierten en un mal endmico para el moderno Qubec. A pesar de esto, aunque antes de la Quiet Revolution los qubcois formaban parte de una sociedad aferrada a sus tradiciones, profundamente conservadora, rural y catlica, hoy en da la mayora de la poblacin ha abandonado esa manera de vida9. De hecho, algunos autores calificaron la Quiet Revolution como una revolucin de marcado corte burocrtico, puesto que los lderes tradicionales, pertenecientes al Clero, al mundo del Derecho, de la Medicina..., fueron sustituidos por una clase media donde se integraban, entre otros, managers, periodistas, funcionarios y miembros de sindicatos. El programa de modernizacin que conllevaba la Quiet Revolution dio un nuevo vigor a la bsqueda de la identidad nacional por parte de una renovada clase que, sin embargo, mantena sus aspiraciones especficamente quebequesas. Tres elementos fueron determinantes en la constitucin de un nuevo espectro social que luchase por conseguir sus aspiraciones nacionalistas. En concreto, est hacindose referencia a la aparicin de una clase media de habla francesa que estaba frustrada ante sus pocas expectativas de progreso, a la creciente afiliacin de la poblacin a los sindicatos y al predominio de una clase empresarial francfona opuesta de manera radical a la dominacin que los anglfonos ejercan tanto en el sector industrial como en el comercial10. El nuevo movimiento nacionalista emergi, sin lugar a dudas, durante unos perodos en los cuales la competicin tnica se vio incrementada como resultado de los cambios sociales que se haban ido produciendo. Unos cambios y una competicin entre clases que, obviamente, produjeron una redefinicin en el movimiento nacionalista. Durante un largo perodo de tiempo y siguiendo una tradicin histrica, la dominacin de la Iglesia catlica y de las lites tradicionales lleg incluso a provocar un retraso en la poltica y en el desarrollo econmico de Qubec; configur un nacionalismo que podra denominarse como cuasi-agrario. Sin embargo, los cambios sociales a los que se ha hecho alusin consiguieron alterar la base material que soportaba a la clase dominante por excelencia.
Michael KEATING, op. cit., pg. 108. Will KYMLICA, Multicultural Citizenship, New York, Oxford University Press, 1995, pgs. 8788: ... and Qubcois society now exhibits all the diversity that any modern society contains... To be a Qubcois today... simply means beingaparticipant in thefrancophonesociety of Qubec.... 10 Michael KEATING, op. cit, pg. 88.
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La Quiet Revolution no supuso para Qubec nicamente un cambio en el plano ideolgico y social de sus lderes nacionalistas, sino que tambin constituy la ocasin propicia para que los qubcois alcanzasen los instrumentos idneos para su desarrollo, crendose de esa manera un modelo especfico. Este modelo est caracterizado por un consenso entre los principales grupos sociales, especialmente los empresarios privados, el Gobierno de Qubec y los sindicatos. Dicho consenso se ha logrado porque todos comparten un objetivo comn: el desarrollo econmico de Qubec. Esta situacin comenz a fraguarse en la dcada de los aos sesenta, con la nacionalizacin de las compaas privadas de electricidad en 196311; a continuacin se crearon planes polticos de pensiones, se realiz una modernizacin de las empresas... Todo ello tuvo como resultado final el avance y la modernizacin de Qubec, que escondan el afn gubernamental por conseguir la alineacin de Qubec con otras democracias industriales. Por lo tanto, con la Quiet Revolution se produce un avance que interrelaciona sociedad y economa.
IDENTIDAD NACIONAL Uno de los puntos ms reseables, por su contenido, en la evolucin de la doctrina nacionalista en Qubec lo constituye la identidad nacional que se ha ido forjando en el conjunto de la poblacin. Adems, es uno de los motivos fundamentales de la propia controversia canadiense. Un problema que se remonta incluso hasta el siglo XVIII, porque, como algunos autores afirman, Canad es un pas residual, la parte de la Norteamrica britnica que no apoy la Revolucin12. Esta idea tiene su expresin en una legitimacin del conservadurismo, patente no slo en el rechazo ya indicado a la Revolucin estadounidense, sino tambin a la Revolucin francesa. En el caso concreto de Qubec, ese rechazo se demostr con la salida de miembros de la burguesa y de sectores racionalistas tras la conquista britnica, y con la llegada, despus de julio de 1789, de sacerdotes conservadores procedentes de Francia. Tenan un objetivo claro: concienciar a la poblacin qubcois de una situacin que para ellos haba adquirido connotaciones trgicas y que, por supuesto, rechazaban en todos sus aspectos. A pesar de los cambios que se producen en el siglo XX en la sociedad canadiense, cambios que conjugan no slo los avances cientficos, industriales, culturales..., sino tambin en la muestra de un cierto rechazo a la estratificacin social a causa de cuestiones como la religin o el sexo. En Canad, todo este avance no ha logrado erradicar la fuerte conciencia e identidad nacional de los qubcois. A la par que evolucionaba el conjunto de la sociedad canadiense, tam11
Jacques PALARD, op. cit., pg. 26.
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Seymour M. LlPSET, op. cit, pg. 62.
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Mnica Ordufia Prada
bien lo haca la de Qubec; pero estableciendo unos matices muy diferentes. Por supuesto, su identidad nacional sigue siendo uno de los puntos ms importantes dentro de las reivindicaciones de carcter nacionalista. Esa identidad nacional ha pasado de tener una base considerada como franco-canadiense, que tena una inspiracin tnica, a ser considerada como una identidad quebequesa que adquiere una nueva connotacin13. Junto a esa nueva connotacin, los qubcois hacen una redefinicin de s mismos, con la que pretenden describir su supuesta alma nacional y mostrar que constituyen una nacin completa donde confluyen diversos intereses e identidades. En dicha redefinicin se intercalan una serie de conceptos que consiguen convertir esa imagen en una mezcla de rituales, acciones simblicas... Una aproximacin a la descripcin de la identidad nacional de los qubcois, y lo que consideran su identidad nacional, la ofrece LATOUCHE indicando aspectos muy diversos:
... definicin negativa del habitante de Qubec como egocntrico, indisciplinado... visin mesidnica de la nacin y de las maravillas que podra lograr de s... preferencia por una transformacin paulatina... Los rituales... reafirman la pertenencia al grupo...! 4 .
Hoy en da, las transformaciones que se han ido produciendo en la bsqueda de la identidad nacional han dado lugar a que el nacionalismo en Qubec se convierta en un nacionalismo cvico. Doctrina sta que es enarbolada desde las instancias gubernamentales, por el conjunto de la clase poltica, intelectuales..., pero en constante enfrentamiento con un nacionalismo de base tnica, que no ha desaparecido del pensamiento de gran parte de la poblacin. Aunque la lucha desde el Estado no se reduce a esa diferencia de concepcin entre un nacionalismo cvico y uno de caractersticas tnicas, sino que, desde que se produjo la Quiet Revolution, en Qubec han ido apareciendo muy distintas concepciones, aunque todas enfocadas a la reivindicacin de un Qubec independiente y a la bsqueda de su propia identidad. En concreto y con referencia a los nuevos movimientos, puede hablarse de un nacionalismo de corte liberal que cort sus vnculos tradicionales con la Iglesia catlica, asocindose al desarrollo econmico que tena lugar en Qubec. Un nacionalismo que podra calificarse como de izquierdas, con elementos revolucionarios, un nacionalismo ste que incluso lleg a practicar acciones terroristas en la dcada de los aos setenta y que era conocido como Front de Liberation du Qubec15. Tambin es preciso
sealar la presencia de un nacionalismo integrado en la socialdemocracia,
Michael KEATING, op. cit., pg. 92. La identidad quebequesa se fundamenta ... en el territorio de Qubec y sus instituciones.... 14 Daniel LATOUCHE, La cultura organizacional del gobierno: mitos, smbolos y rituales en el caso de Qubec, en Revista Internacional de Ciencias Sociales, nm. 96, 1983, pgs. 295-296. 15 Derek HEATER, Citizenship. The Civic Ideal in World History, Politics and Education, London, Longman, 1990, pg. 203.
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que buscaba, a travs del poder estatal, conseguir una planificacin de la economa, la ampliacin de los servicios de carcter pblico...; en definitiva, realizar una modernizacin en el plano social y en el econmico, mediante la utilizacin del Gobierno. La creacin de un partido poltico con ideales separatistas se produjo en el ao 1968, fue el Parti Qubcois. Este partido consigui aglutinar a grupos menores, al mismo tiempo que se mostr abierto a una visin atenuada de la independencia nacional16. Junto a los aspectos que se han sealado sobre la participacin poltica en las reivindicaciones nacionalistas y en la bsqueda de una identidad comn para Qubec, no puede olvidarse un factor que contiene una importancia a todas luces innegable. En concreto, est hacindose referencia al papel desempeado por la sociedad civil. En Qubec existe un amplio conjunto de instituciones de carcter no gubernamental, adems de numerosas organizaciones voluntarias, cuya actividad principal gira en torno a la propia provincia de Qubec. Entre las instituciones no gubernamentales se encuentra un amplio espectro que abarca desde la organizacin del mundo empresarial en el Conseil du Patronat du Qubec, la Association des manufacturiers du Qubec, la Chambre de Commerce du Qubec; a las cooperativas organizadas en el Mouvement Desjardins, y a las federaciones sindicales como la Fdration des travailleuses et travailleurs du Qubec, la Confdration des syndicats nationaux, la Confdration des syndicats dmocratiques...17.
QUBEC DENTRO DEL FEDERALISMO CANADIENSE En Canad, al igual que en otras antiguas colonias de Gran Bretaa, como Australia, Nigeria, India..., el federalismo ha representado un papel primordial en su desarrollo. La estructura de corte federal fue autogenerada por la propia colonia, pero con el innegable apoyo de la metrpoli, que en el caso de Canad era Gran Bretaa. Prueba de ello fue el desarrollo que tuvo lugar desde la unin del Alto y Bajo Canad en 1840, que deriv en un proceso de creciente federalismo. La primitiva unin federal se plasm en la Ley de la Norteamrica Britnica de 1 de julio de 186718. Cuando concibi el modelo canadiense, se present como un modelo con tintes centralistas, puesto que el gobierno nacional est en posesin de los poderes residuales, que no se han asignado especficamente a las provincias. Sin embargo, todo lo sealado no ha sido bice para que los problemas de carcter constitucional se hayan desarrollado durante todo el siglo
Michael KEATING, op. cit., pg. 100. Michael KEATING, op. cit., pgs. 122-123. 18 Cari. J. FRIEDRICH, Gobierno constitucional y democracia, Madrid, C E C , 1977, pg. 424. La Ley mencionada comprenda ... el Alto Canad (Ontario) y el Bajo Canad (Qubec), amn de New Brunswick y de Nova Scotia. Pero no mucho despus se le aadieron los territorios occidentales....
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XX, y ms concretamente en Qubec. Prueba del conflicto constitucional frecuente son las problemticas relaciones en el poder ejecutivo entre el gobernador general y el Primer Ministro, que se plasmaron ya en una primera crisis constitucional en el ao 1926. El inicial modelo centralizado ha ido perdiendo ese carcter cada vez con ms mpetu. De hecho, desde la dcada de los aos setenta, el proceso de descentralizacin en Canad ha ido agudizndose cada vez ms, y no slo eso, sino que adems lo ha hecho de una manera sostenida y continuada. Las distintas provincias que integran Canad, y no slo Qubec, han planteado mltiples reivindicaciones para disputar diversas parcelas de poder al Gobierno federal. Los movimientos nacionalistas o secesionistas no son exclusivos de Qubec, tambin se han producido en provincias del Atlntico, en la Colombia Britnica... Desde que dio comienzo la Quiet Revolution en Qubec, el debate constitucional canadiense y la integracin en el sistema federalista han adquirido una nueva dimensin. Principalmente porque se considera desde la propia ideologa nacionalista de Qubec que, dada la evolucin que han experimentado tanto el Estado como la sociedad, la estructura fundamental la constituye Qubec, y no el resto de Canad. Un ejemplo de ese rechazo al rgimen federal de Canad lo constituyen los argumentos de algunos autores como Guy LAFOREST, quien afirma que el rgimen surgido en el ao 1867, aunque parcialmente renovado en 1982, se encuentra en quiebra en Qubec19. Hasta el ao 1987 no tuvo lugar un acuerdo slido entre las provincias de Canad para alcanzar un principio de reforma de la Constitucin; dicho acuerdo es conocido como Acuerdo de Lac Meech y tena como uno de los objetivos principales a cumplir el reintegrar la provincia de Qubec al seno de la Constitucin canadiense. Previo a la firma del Acuerdo, se encuentra toda una serie de antecedentes que, cronolgicamente, tienen su comienzo en el mes de julio del ao 1960, en la Conferencia Federal-Provincial. En esta Conferencia se plasmaron una serie de propuestas por parte de Qubec para que se llevase a cabo una transformacin constitucional. Entre dichas propuestas, pueden sealarse algunas como la transformacin de las relaciones federoprovinciales e interprovinciales, la implantacin de una frmula de reforma institucional que posibilitase la garanta de derecho de veto para Qubec... El nico acuerdo que se produjo en la dcada de los aos sesenta fue relativo al rgimen de seguridad social. Qubec consigui mantener un sistema propio, frente a la postura de Ottawa, que propugnaba un rgimen de pensiones universal y contributivo. En el mes de agosto de 1964 se celebr la V Conferencia Interprovincial, donde se plante la frmula Fuldon-Favreau para la reforma constitucional. Rechazada de pleno por Qubec, dio lugar a que en Canad se iniciasen una serie de trabajos sobre
19 Guy LAFOREST, Qubec Beyond the Federal Regime of 1867-1982: From Distinct Society to National Communiry, en R. WATTS y D. BROWN, Options for a New Canad, Canad, University of Toronto Press, 1991, pg. 103.
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bilingismo y biculturalismo, donde Qubec figuraba como una comunidad distinta. En esta V Conferencia se plantearon algunas propuestas como las siguientes:
... limitar el poder federal de reforma constitucional a cuestiones de su propio funcionamiento; en materias de inters comn, al poder central y provincias: a. Unanimidad de once gobiernos para sectores fundamentales: poder legislativo, derechos provinciales y uso de lenguas... 20.
En el Acuerdo de Lac Meech de 30 de abril de 1987, poder central y provincias acomodaron el marco constitucional a la voluntad poltica de Qubec, a la vez que Qubec renunciaba a una previa distribucin de competencias. Este Acuerdo reconoce el dualismo cultural, anglfono y francfono, del mismo modo que tambin reconoce el carcter especfico que posee Qubec. Puede sealarse que este ltimo punto fue una reivindicacin que propuso el Parti Qubcois y que asumieron todas las fuerzas polticas de Qubec. La Asamblea Nacional de Qubec ratific el Acuerdo el 24 de julio de 1987. Del conjunto de propuestas que inclua el Acuerdo son destacables, por el tema que es objeto de estudio, aquellas que plantean las reivindicaciones y frmulas con respecto a Qubec21. Resulta obvio que este Acuerdo favoreca an ms el proceso de descentralizacin en Canad, puesto que estaba producindose una ampliacin de los poderes provinciales. Es innegable que los factores polticos en Canad ejercen un movimiento de presin en favor de que se produzca una mayor autoridad provincial. Sin embargo, el Acuerdo de Lac Meech constituy al final un autntico fracaso; gran parte de la doctrina nacionalista de Qubec considera que el espritu federalista de Canad constituye un grave obstculo para sus aspiraciones de soberana. De hecho, se generaliz la idea de que el rechazo al Acuerdo no significaba nada ms que el final del sueo canadiense22. El Acuerdo fue rechazado el 23 de junio de 1990, con lo cual quedaba abierta una nueva brecha en las relaciones institucionales de Qubec con el Gobierno federal y el resto de provincias de Canad. Sin embargo, era preciso que se alcanzase un consenso, necesidad que era apreciada tanto por el Gobierno federal como por el Gobierno de Qubec y el conjunto de sus fuerzas polticas, especialmente un consenso en aquello que ataa al futuro constitucional de Qubec.
20 figo BULLAIN, Qubec y el acuerdo constitucional de Lac Meech. Nueva etapa del debate constitucional canadiense, en Revista de Estudios Polticos, C E C , n m . 69, julio-septiembre 1990, pg. 2 2 5 . 21 fiigo BULLAIN, op. cit., pgs. 231-232. Entre algunas de las reivindicaciones sobresalen: ... Establecer una frmula que reconoce el carcter bicultural de Canad y el carcter distintivo de Qubec... existencia de un Canad francfono, concentrado en Qubec, pero presente en el resto del pas, y un Canad anglfono, concentrado en el resto del pas, pero presente en Qubec... La Asamblea Nacional y el Gobierno de Qubec tienen el rol de proteger y promover el carcter distinto de la sociedad qubcoise... 22 G u y LAFOREST, op. cit., pg. 104.
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Con el fin de lograr, o por lo menos atisbar, una salida en el problema constitucional, que se vea agravado por la propia postura de Qubec, se cre la Comisin Blanger-Campeau el 27 de marzo de 1991; esta Comisin contaba con el acuerdo y el beneplcito del Parti Qubcois y del Parti Liberal du Qubec. Esta Comisin parlamentaria centr sus labores principalmente en destacar los aspectos ms sobresalientes de la soberana en Qubec, llegando a tales extremos sus conclusiones que, de entre las afirmaciones manifestadas, considero oportuno reflejar ... los quebequeses francfonos han pasado de verse a si mismos como una minoria tnica dentro de Canad a verse a s mismos como una mayora en su propio pas... 23. Con posterioridad a esta Comisin se fraguaron otras como la de Bourassa y Parizeau, pero, sin embargo, todos los temas que se planteaban quedaban relegados ante un objetivo principal: la soberana de Qubec. Una soberana que, para los sucesivos integrantes de las Comisiones, deba enfrentarse a cuatro problemas principales que en el pasado haban constituido el freno a cualquier aspiracin a la soberana por parte de Qubec, y que era preciso solventar. Concretamente, se haca referencia a: Aparente fin de la Guerra Fra, los Estados Unidos no permitiran problemas en el Norte. 2. Consideraciones econmicas, por temor a los costes que hubiese supuesto la independencia. 3. Las fuentes ideolgicas y filosficas de la poltica de independencia de Qubec, las aspiraciones podan ser asociadas con expresiones retrgradas de un nacionalismo de corte parroquial. 4. El espritu delfederalismo existente en Canad1^. Uno de los argumentos esgrimidos por las Comisiones para obtener la soberana era el rechazo ms rotundo a la Constitucin de Canad y a la Carta de Derechos del ao 1982, puesto que, como afianzaban la igualdad de todos los canadienses, estaban negando un carcter de sociedad distinta a Qubec. APOYO AL NACIONALISMO En principio, se hace necesario sealar que existen dos posturas extremas en la sociedad de Qubec con respecto al nacionalismo; dichas posturas estn representadas por el separatismo y por el apoyo al statu quo. Entre estas posturas se despliega un abanico de posibilidades que abarca desde el apoyo a la soberana, a una soberana-asociacin, federalismo renovado, estatuto especial dentro del federalismo... Tanto en los procesos electorales celebrados como en las mltiples encuestas que se llevan a cabo es perceptible la existencia de contradicciones e indecisin por parte del
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1.
Michael KEATING, op. cit., pg. 9 2 .
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G u y LAFOREST, op. cit, pgs. 110-114.
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electorado. Existe una lnea de fractura en la sociedad qubcois entre aquellos partidarios del federalismo y aquellos que estn plenamente convencidos a favor de la soberana de Qubec. Una fractura que se hace ms patente entre los anglfonos y los francfonos y que se personaliza en una lnea de demarcacin que, de ahora en adelante, est constituida por la cuestin de la existencia o no de un estatuto poltico para Qubec25. En el ltimo referndum, celebrado el 30 de octubre de 1995, se propona una soberana para Qubec dentro del contexto de una economa cerrada y una poltica abierta a la negociacin con la federacin canadiense. Los resultados del referndum fueron en contra de la propuesta de que la provincia abandonase el rgimen federal de Qubec, por un estrecho margen. Sin embargo, no ha sido bice para que las posturas a favor de la soberana de Qubec cejasen en su empeo26. En este referndum se planteaba una pregunta a la cual era preciso contestar afirmativa o negativamente. Dicha pregunta se expresaba del siguiente modo: Acepta usted que Qubec se haga soberano, despus de haber ofrecido formalmente a Canad un nuevo acuerdo de participacin econmica y poltica, en el marco del proyecto de Ley sobre el futuro de Qubec y del acuerdo firmado el 12 de junio de 1995? La complejidad de la frmula planteada fue motivo de conflicto, principalmente entre los partidarios del no. El proyecto de Ley al que se ha hecho alusin proclamaba la soberana de Qubec y su derecho a la independencia. Mientras que pretenda mantener el dlar canadiense como moneda nacional, continuar una poltica comn con Canad en aquellas instituciones donde Qubec lo juzgase oportuno, mantener la libre circulacin de personas, capitales, mercancas... Lo ms destacable de este complejo planteamiento se centra en el hecho de que el ofrecimiento de un acuerdo a Canad no implicaba que ste lo aceptase. Y, sin embargo, parece obvio ante la exposicin de motivos por parte de los proclives al s, que no contemplan la posibilidad de alguna negativa o limitacin desde la otra parte27. Es indudable, tras el referndum de octubre de 1995, que entre la poblacin de Qubec existe una gran diferencia entre los partidarios de una u otra postura. Diferencia que estriba principalmente en motivos de ndole econmica, una cuestin que no se pretende desligar del conjunto de Canad por las posibles consecuencias que conllevara, y que es planteada por los partidarios del no. Otra de las diferencias claves se centra en la lengua. Uno de los mayores apoyos a la postura nacionalista lo constituye la poblacin francfona. Es evidente, por tanto, que el problema de la soberana en Qubec sigue presente no slo en el Gobierno, sino tambin en la sociedad civil, elementos ambos que aunan sus fuerzas para formar un grupo de presin. Una presin cuya solucin futura todava no aparece de una manera ntida.
25
. ' Jacques jacques PALARD, 1'ALARD, op. op. cit, cit, pg. pag.7 3 /o.
Keesing's Record ofWorld Events, octubre 1995, pg. 4 0 7 6 5 : ... the 1 per cent margin ofvictory meant that many advocates ofsovereignty made it clear that they did not consider the issue settled.... 27 Jorge URRUTIA, op. cit.
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La Ley 2/1997 y la posicin de la Conferencia para Asuntos relacionados con las Comunidades Europeas
Eduard Roig Moles
Profesor ayudante de Derecho Constitucional Universidad de Barcelona
SUMARIO: I. EL PROCESO DE INSTITUCIONALIZACIN DE LA CONFERENCIA PARA ASUNTOS RELACIONADOS CON LAS COMUNIDADES EUROPEAS.II. LAS FUNCIONES DE LA CONFERENCIA: 1. El dise-
o del sistema de participacin de las Comunidades Autnomas en el mbito comunitario: a) Los primeros Acuerdos: ayudas pblicas y Tribunal de Justicia, b) El Acuerdo de participacin en los asuntos europeos a travs de las Conferencias Sectoriales de 1994. c) Los Acuerdos posteriores a 1994: la presencia comunitaria de las Comunidades Autnomas, d) La posicin de la Conferencia en el diseo del sistema de relaciones entre Estado y Comunidades Autnomas en asuntos comunitarios. 2. La coordinacin y el impulso del sistema de participacin de las Comunidades Autnomas en el mbito comunitario: a) La Conferencia como foro general. b) La Conferencia como rgano de impulso, coordinacin y garanta, c) La posicin de la Conferencia en el desarrollo del sistema de relaciones entre Estado y Comunidades Autnomas en asuntos comunitarios.III. ESTRUCTURA, FUNCIONAMIENTO Y POSICIN DE L A CONFERENCIA: 1. Composicin y estructura. 2. La Conferencia y las relaciones bilaterales. 3. El funcionamiento. 4. La posicin de la Conferencia tras la Ley 2/1997.
I.
EL PROCESO DE INSTITUCIONALIZACIN DE LA CONFERENCIA PARA ASUNTOS RELACIONADOS CON LAS COMUNIDADES EUROPEAS
La Ley 2/1997, de 13 de marzo, por la que se regula la Conferencia para Asuntos relacionados con las Comunidades Europeas, y el subsiguiente Reglamento interno de funcionamiento, aprobado por la propia
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Eduard Roig Moles
Conferencia en su reunin de 5 de junio de 19971, constituyen la culminacin de un proceso de institucionalizacin desarrollado simultneamente a las actividades propias de la Conferencia desde 1988. En estos aos la Conferencia ha concertado a su alrededor una valoracin unnimemente positiva, remarcable en un mbito tan propicio a las crticas de ineficacia, o por lo menos de actuacin desigual, como es el de las relaciones entre Estado y Comunidades Autnomas, y muy especialmente el de las Conferencias Sectoriales2. Los Acuerdos de 1990 sobre la intervencin autonmica en procedimientos precontenciosos de la Comisin y en asuntos relacionados con el Tribunal de Justicia y sobre ayudas pblicas3, el propio Acuerdo de institucionalizacin de la Conferencia en 19924, el Acuerdo sobre la participacin interna de las Comunidades Autnomas en los asuntos comunitarios europeos a travs de las Conferencias Sectoriales5, el Acuerdo sobre la creacin del Consejero de Asuntos Autonmicos en la Representacin Permanente de Espaa ante la Unin Europea6, o el muy reciente Acuerdo sobre presencia de representantes autonmicos en algunos Comits y
1 El Reglamento ha sido publicado mediante Resolucin de 5 de agosto de 1997, de la Subsecretara del Ministerio de la Presidencia, en el BOE nm. 189, de 8 de agosto de 1997 (pgs. 24191 y ss.). 2 Para la valoracin positiva de la actuacin de la Conferencia, vid., por ejemplo, E. ALBERT, El modelo espaol de participacin de las Comunidades Autnomas en los asuntos europeos, en E. AJA (Dir.), Informe CC.AA., Barcelona, IDP, 1995, y P. PREZ TREMPS, Comunidades Autnomas, Estado y Unin Europea: nuevos pasos hacia la integracin descentralizada; en la misma obra, R. BuSTOS GlSBERT, Relaciones internacionales y Comunidades Autnomas, CEC, Madrid, 1996, pgs. 445 y ss.; J. L. CASCAJO CASTRO, La participacin de las Comunidades Autnomas en las decisiones comunitarias del Estado: la Conferencia para Asuntos relacionados con las Comunidades Europeas, en A. PREZ CALVO (Coord.), La participacin de las Comunidades Autnomas en las decisiones del Estado, Madrid, Tecnos, 1997, pg. 86, o M. ClENFUEGOS, La intervencin de las Comunidades Autnomas en cuestiones relativas ? las Comunidades Europeas a travs de la Comisin General de las Comunidades Autnomas y la Conferencia para Asuntos relacionados con las Comunidades Europeas, en Autonomies, 1997, nm. 22, pg. 200. Para la valoracin de la actividad de las Conferencias Sectoriales, vid. los trabajos citados en la nota 57 de este trabajo. 3 Acuerdos de la Conferencia Sectorial para Asuntos relacionados con las Comunidades Europeas, de 29 de noviembre de 1990, para regular la intervencin de las Comunidades Autnomas en las actuaciones del Estado en procedimientos precontenciosos de la Comisin de las Comunidades Europeas y en los asuntos relacionados con el TJCE que afecten a sus competencias, y en materia de ayudas pblicas (BOE de 8 de septiembre de 1992). 4 Acuerdo de Institucionalizacin de la Conferencia para Asuntos relacionados con las Comunidades Europeas, publicado mediante Resolucin de 4 de octubre de 1993, de la Subsecretara del Ministerio de la Presidencia (BOE nm. 241, de 8 de octubre de 1993). * Acuerdo de la Conferencia para Asuntos relacionados con las Comunidades Europeas, de 30 de noviembre de 1994, sobre la participacin interna de las Comunidades Autnomas en los Asuntos Comunitarios a travs de las Conferencias Sectoriales, publicado mediante Resolucin de 10 de marzo de 1995, de la Secretara de Estado para Administraciones Territoriales (BOE nm. 69, de 22 de marzo de 1995). 6 Resolucin de 5 de diciembre de 1996, de la Subsecretara del Ministerio de la Presidencia, por la que se dispone la publicacin del Acuerdo de la Conferencia para Asuntos Relacionados con las Comunidades Europeas de 22 de julio de 1996 sobre la creacin de un Consejero para Asuntos Autonmicos en la Representacin Permanente de Espaa ante la Unin Europea (BOE nm. 302, de 16 de diciembre de 1996, pgs. 37314 y ss.), que encontr su plasmacin en el Real Decreto 2105/1996, de 20 de septiembre, por el que se crea la Consejera para Asuntos Autonmicos en la Representacin Permanente de Espaa ante la Unin Europea (BOE de 21 de septiembre de 1996).
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Grupos de Trabajo de la Comisin7, constituyen en su conjunto el ncleo de un diseo global del papel de las Comunidades Autnomas en los asuntos comunitarios, a completar sin duda con otros aspectos por el momento laterales como la presencia directa de las Comunidades en el Comit de las Regiones, las Oficinas autonmicas en Bruselas o la poltica regional comunitaria8. No deja de llamar la atencin que este xito, rotundo por lo menos en comparacin con el trabajo de otras Conferencias Sectoriales, se haya desarrollado en un marco estructural tan poco formalizado. Efectivamente, hasta 1992 la Conferencia no es sino una ms de las Conferencias Sectoriales constituidas al amparo del art. 4 LPAut, sin previsin especfica alguna. De hecho, su actividad se desarrolla hasta ese ao sin base estructural, puesto que no existe ni acuerdo de institucionalizacin ni reglamento interno de funcionamiento. No es ajena a esta situacin la realidad en que entonces se mova el sistema de relaciones entre Estado y Comunidades Autnomas, todava pendiente de concrecin mnima. Pero la forma, calificable casi de sigilosa, en que empieza a caminar la Conferencia encuentra su explicacin fundamental en la compleja situacin de las Comunidades Autnomas en las polticas europeas: las negociaciones en torno a un Convenio que regulara la posicin y posibilidades de actuacin autonmica en este mbito se haban desarrollado a lo largo de varios aos sin llegar a dar fruto, a pesar de los numerosos proyectos debatidos9. Al mismo tiempo que se iniciaban los trabajos de la Conferencia, en la STC 252/1988, de 20 de diciembre, el Tribunal Constitucional haba debido afirmar con fuerza la competencia autonmica para el desarrollo y ejecucin del Derecho comunitario, en una doctrina despus constantemente repetida. En este marco de conflicto, la Conferencia inicia sus trabajos como un intento de avance pragmtico con un nuevo enfoque ms limitado que los anteriores proyectos de Convenio, pero por lo mismo ms posibilista: se evita la discusin de soluciones globales y el diseo de mecanismos gene7 Acuerdo alcanzado a nivel de principio durante el primer semestre de 1997 (vid. El Pas de 3 de agosto de 1997, pg. 17) y concretamente sobre el reparto de Comits entre las Comunidades Autnomas acordado entre las propias CC.AA. y presentado al Estado en la reunin de la Comisin de Coordinadores de 29 de octubre de 1997. 8 Con carcter general para la actividad autonmica de relevancia comunitaria, vid. el Informe general elaborado por P. PREZ TRE.MPS (Coord.), M. A. CABELLOS y E. RoiG para el Seminario sobre La participacin europea y la accin exterior de las Comunidades Autnomas, organizado por el Institut d'Estudis Autonmics en Barcelona, en mayo de 1997, de prxima publicacin, con numerosas referencias bibliogrficas. 9 Los textos de los proyectos pueden consultarse en el Informe sobre la participacin institucional de Euskadi en la construccin europea, elaborado por el Gobierno vasco en 1993, o en M. PREZ GONZLEZ (Dir.), La accin exterior y comunitaria de los Lander, Regiones, Cantones y Comunidades Autnomas, vol. II, IVAP, 1996. Un relato de las negociaciones puede verse en mi trabajo La participacin de las Comunidades Autnomas en la formacin de la voluntad espaola en asuntos de la Comuni-
dad Europea, de prxima publicacin, y en L. ORTZAR/E. GiMEZ CAMPO/A. HERNNDEZ LAFUEN-
TE, La participacin de las Comunidades Autnomas en los asuntos comunitarios europeos, Madrid, MAP, pgs. 129 y ss.
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rales, para concentrarse en la negociacin sobre aspectos concretos, de los cuales son buen ejemplo los dos primeros Acuerdos de 1990 sobre ayudas pblicas y en relacin al TJCE. Son estos avances concretos los que permiten el desarrollo de una dinmica estable de discusin que se enmarca en, y casi puede decirse que encabeza, el desarrollo general de un nuevo modelo de relaciones entre Estado y Comunidades Autnomas centrado en las Conferencias Sectoriales; una dinmica que constituye probablemente el mayor activo de la Conferencia en sus diversos niveles, condicin necesaria para sus logros posteriores10. Los Pactos Autonmicos de 1992 constituyen la plasmacin de esta lnea, tanto por lo que se refiere a la opcin por una red de Conferencias Sectoriales como clula fundamental del sistema de relaciones entre Estado y Comunidades, como en cuanto contienen una explcita remisin a la Conferencia Sectorial para asuntos relacionados con las Comunidades como instrumento donde debe seguir articulndose, desde una perspectiva general, la participacin de las Comunidades Autnomas en dicha temtica, asumiendo adems el mtodo de avances concretos como generadores de una dinmica que slo ms adelante deber formalizarse a travs de un procedimiento general. De acuerdo con la lnea de desarrollo y fortalecimiento de las Conferencias Sectoriales, los propios Pactos Autonmicos fijan la opcin fundamental de desarrollar el procedimiento de participacin en asuntos europeos tambin a travs de la red de Conferencias Sectoriales11. El Acuerdo de institucionalizacin de la Conferencia, adoptado el 29 de octubre de 1992, asume esta funcin fundamental y, en concordancia con el carcter horizontal de la misma, despoja a la Conferencia de su calificacin como Sectorial, poniendo as de manifiesto una de sus caractersticas, cuya relevancia no ha dejado de aumentar desde entonces y que ha llevado hasta la Ley 2/1997 y al Reglamento interno del mismo ao: la ruptura del carcter estanco de cada una de las Conferencias Sectoriales frente al resto de ellas, con la voluntad de crear una dinmica conjunta impulsada desde la Conferencia para Asuntos Europeos. Junto al impulso derivado de los propios Pactos y de los trabajos de la hasta entonces Conferencia Sectorial para Asuntos relacionados con las Comunidades Europeas, no debe olvidarse la influencia del desarrollo de mecanismos de participacin de otras entidades territoriales en el Derecho comparado, muy sealadamente en Alemania (con la reforma de la GG de 1992 y las subsiguientes Ley y Convenio de 1993), Austria (reformas constitucionales de 1992 y 1994, y Convenios de 1992) y Blgica (reforma constitucional de 1992, Ley especial de 5 de mayo de 1993 y Acuerdo
10
Un examen ms detallado de los momentos iniciales de la Conferencia en L. ORTZAR/
E. GMEZ CAMPO/A. HERNNDEZ LAFUENTE, op. cit, pgs. 146 y ss.
' Vid, especialmente el punto 12 de la Segunda Parte de los Acuerdos Autonmicos de 28 de febrero de 1992 (MAP, Madrid, 1992).
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de Cooperacin de 8 de marzo de 1994)12. Los distintos mecanismos y alternativas orgnicas y procedimentales que se ponen en prctica en los diversos pases tienen su reflejo en las discusiones espaolas y, como veremos, en el propio papel de la Conferencia en el futuro procedimiento de participacin. Por el momento, sin embargo, interesa simplemente destacar la confluencia de muy diversas lneas que impulsan los trabajos de la Conferencia en torno de la lnea fundamental de diseo de un procedimiento general y formalizado de participacin de las Comunidades Autnomas, recuperando ahora en el seno de la Conferencia las discusiones desarrolladas alrededor de 1986 sobre los diversos proyectos de Convenio al respecto. Sin duda, la experiencia adquirida desde entonces, tanto en el mbito comunitario como en el de las relaciones interadministrtivas, y tanto por el Estado como por parte de las Comunidades Autnomas (y tambin por las experiencias comparadas antes sealadas), llev a un mucho ms positivo desarrollo de las negociaciones. En su xito final, sin embargo, result clave el papel desempeado por la Conferencia, como foro de negociacin que aportaba una dinmica estable de discusin ya acreditada y, a travs sobre todo de la Comisin de Coordinadores (el rgano de segundo nivel de la Conferencia), la posibilidad de una negociacin progresiva y que implicaba directamente a todas las Comunidades Autnomas simultneamente. Todos estos elementos llevaron a la aprobacin en noviembre de 1994 del citado Acuerdo sobre participacin de las CC.AA. a travs de las Conferencias Sectoriales, sin duda la pieza fundamental del modelo de participacin autonmica en Espaa13. Al margen de esta relevancia general del Acuerdo, el mismo significa tambin la expresin fundamental de la propia posicin de la Conferencia, en tanto que rgano horizontal, cuyos trabajos se proyectan sobre la globalidad de la red de Conferencias Sectoriales, y alcanzan as una eficacia distinta de la propia de los Convenios de Conferencia Sectorial previstos en los arts. 5 y ss. de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn. La necesidad de avanzar en el valor del propio Acuerdo de participacin en cuanto va ms all del
12 Para las experiencias comparadas pueden consultarse los siguientes trabajos espaoles recientes que se ocupan de cada uno de los pases: M. PREZ GONZLEZ (Coord.), La accin exterior y comunitaria de los Lander, Regiones, Cantones y Comunidades Autnomas, Oati, IVAP, 1995; los artculos de H. J. BLANKE, H. SCHFFER, C. DESIDERI y E. CEREXHE en el nm. 22 de la revista Autonomies (1997), o P. PREZ TREMPS, M. A. CABELLOS y E. ROIG MOLES, op. cit. en la nota 8. Ms brevemente y con una visin de conjunto puede consultarse mi trabajo La participacin de los entes regionales en la formacin de la voluntad del Estado en materias de la Unin Europea. Una perspectiva comparada, en E. AJA (Dir.), Informe CC.AA. 1994, op. cit., pgs. 577 y ss. 13 Sobre el proceso de negociacin del Acuerdo, vid. E. RoiG, La participacin de las Comunidades Autnomas en la formacin de la voluntad estatal en asuntos de la Comunidad Europea, de prxima publicacin, en la Introduccin a la Segunda Parte. Resultan especialmente relevantes para la comprensin de su contenido los cambios que el Acuerdo definitivo presenta sobre el proyecto discutido en el mes de junio de 1994, aprobados a instancia especialmente de las demandas de Catalua, el Pas Vasco y Canarias.
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propio de los Acuerdos de las Conferencias Sectoriales es un elemento ms que acrecienta la dinmica de institucionalizacin de la Conferencia tmidamente iniciada en 1992. Pero el elemento fundamental en esta lnea de evolucin es el papel de impulso y coordinacin que la Conferencia est llamada a jugar en el desarrollo del procedimiento de participacin, ya desde su aprobacin en 1994. Por ello, ese mismo ao, y de modo simultneo al Acuerdo de participacin, la Conferencia aprueba su Reglamento interno, antes citado, marcado ya por una doble funcin de la Conferencia: junto a la tradicional de diseo de mecanismos de relacin entre Estado y Comunidades Autnomas en el mbito europeo (los Acuerdos posteriores a 1994 ilustran claramente la continuacin de esta lnea: creacin de una Consejera para Asuntos Autonmicos en la Representacin Permanente, Acuerdo sobre participacin de representantes autonmicos en los comits de la Comisin), surgen las funciones y competencias de la Conferencia en la prctica del nuevo procedimiento de participacin en la fase ascendente. Si el Acuerdo de 1994 y el Reglamento interno del mismo ao resultan todava muy abiertos en cuanto al futuro papel de la Conferencia, y el nfasis del momento recae ms en el carcter sectorializado del procedimiento que en las posibilidades de coordinacin, la evolucin posterior de la realidad del procedimiento ha mostrado el autntico alcance de la necesidad de un motor de impulso y direccin del procedimiento. Las clusulas que en los textos de 1994 apuntaban a atribuir a la Conferencia esta misin han abierto el camino que recogen ahora la Ley y el nuevo Reglamento, como culminacin de una lnea de institucionalizacin continuada desde 1992. Ms all, pues, del mero reconocimiento del papel fundamental de las actividades de la Conferencia hasta hoy y sus logros, la Ley, y sobre todo el Reglamento interno, encuentran su sentido en la recepcin expresa al mximo nivel normativo de esta nueva funcin de impulso y coordinacin, y en la dotacin de las capacidades de actuacin necesarias para satisfacer los nuevos cometidos14. Estas tareas en el interior del procedimiento de participacin, que junto al mantenimiento de la funcin de diseo del sistema caracterizan ahora a la Conferencia, conllevan tambin que sus actuaciones cobren una eficacia intrnseca sobre el conjunto de las Conferencias Sectoriales, lo que exige una posicin destacada frente a las mismas, alcanzable tan slo mediante la formalizacin del rgano al mximo nivel, as como la dotacin de una serie de instrumentos necesarios para el cumplimiento de la misin de impulso y coordinacin.
14 Aunque no debe olvidarse tampoco que hasta muy recientemente la Comunidad del Pas Vasco no se haba integrado, por lo menos formalmente, pues un representante de la misma participaba activamente en sus trabajos, en la Conferencia. La integracin del Pas Vasco, a la que se har referencia al tratar la posibilidad de relaciones bilaterales en este mbito, ha abierto tambin la puerta a una regulacin al mximo nivel con vocacin definitiva. Vid. al respecto, por ahora, L. ORTZAR/
E. GMEZ CAMPO/A. HERNNDEZ LAFUENTE, op. cu., pgs. 155 y ss.
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La necesidad de estos instrumentos resulta especialmente notoria ante los problemas del funcionamiento real del procedimiento de participacin diseado en el Acuerdo de 1994. Los problemas generales de actuacin desigual de las diferentes Conferencias Sectoriales, junto a las cuestiones especficas de dificultad tcnica y de carcter mediato propias de la participacin en el mbito comunitario, han llevado a una realidad que no ha sabido extraer del procedimiento de participacin adoptado en 1994 todas sus posibilidades. La carencia de desarrollo del procedimiento en la prctica totalidad de Conferencias, la ausencia de posiciones comunes, elemento nuclear sobre el que bascula todo el procedimiento, o el desconocimiento de la propia realidad comunitaria en algunas Conferencias son situaciones que ilustran los problemas derivados de la falta de un rgano de coordinacin e impulsin del proceso suficientemente reforzado. Las siguientes pginas pretenden, pues, un repaso de las funciones de la Conferencia para Asuntos relacionados con las Comunidades Europeas, centradas en torno a los dos mbitos repetidamente citados: diseo del sistema e impulso y coordinacin del mismo. En ellas se realiza un somero examen de las actuaciones hasta ahora desarrolladas por la Conferencia, pero sobre todo se pretende poner de manifiesto las tareas futuras de la Conferencia y, a su luz, examinar despus brevemente los instrumentos que la Ley y el nuevo Reglamento ponen a su disposicin para el cumplimiento de estos cometidos.
II.
1.
LAS FUNCIONES DE LA CONFERENCIA

El diseo del sistema de participacin de las Comunidades Autnomas en el mbito comunitario
Ya los Pactos autonmicos de 1992 y el Acuerdo de institucionalizacin de la Conferencia del mismo ao reflejaban esta funcin como el elemento central de las tareas de la Conferencia15. Su trabajo desde entonces hasta la actualidad ha seguido esta lnea, de modo que, junto a la informacin a las Comunidades Autnomas sobre el proceso de integracin co15 As, de acuerdo al punto 12 de los Acuerdos Autonmicos antes reproducido, el punto cuarto del Acuerdo de institucionalizacin se refiere al determinar el mbito temtico de la Conferencia, junto a aspectos parciales de un procedimiento de participacin (la informacin a las Comunidades Autnomas, participacin en asuntos europeos que carezcan de Conferencia Sectorial apropiada), a el impulso y seguimiento del progresivo desarrollo del esquema de participacin de las Comunidades Autnomas aplicable, a travs de la respectiva Conferencia Sectorial o instrumento equivalente, en cada una de las polticas comunitarias que afecten a las competencias de aqullas. El esquema comprender los procedimientos de cooperacin para hacer efectiva la intervencin y participacin de las Comunidades Autnomas, tanto en la fase de definicin de la posicin espaola en los procesos de adopcin de decisiones por las instituciones comunitarias, como en la fase de aplicacin en nuestro pas del Derecho Comunitario y del contenido de las polticas comunitarias (punto cuarto, 3. a , del Acuerdo de institucionalizacin de 29 de octubre de 1992, antes citado).
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munitaria, el diseo de mecanismos generales de participacin ha ocupado la mayor parte de los trabajos de la Conferencia. En un inicio, las discusiones se centraron en la ejecucin del Derecho y las polticas comunitarias en aquellos campos en que, ms all de la mera ejecucin, existan obligaciones de comunicacin de las autoridades nacionales frente a las comunitarias y la distribucin competencial interna otorgaba la competencia en la materia a las Comunidades Autnomas. ste fue el mbito de los dos primeros Acuerdos de la Conferencia en 1990, antes citados. a) Los primeros Acuerdos: ayudas pblicas y Tribunal de Justicia
Ya antes se ha aludido a la relevancia de estos Acuerdos como primera plasmacin de una nueva dinmica de discusin, y por lo tanto como avaladores del trabajo y mtodo de actuacin, hasta entonces informales, de la Conferencia. Se trata ahora de examinar someramente su contenido por cuanto ambos responden a algunas caractersticas comunes, relevantes para la comprensin del papel y posicin de la Conferencia en estos primeros aos. El Acuerdo sobre ayudas pblicas regula el procedimiento a seguir para la notificacin previa a la Comisin de las Comunidades Europeas (exigida por los arts. 92 y ss. TCE) de las ayudas pblicas a conceder por parte de las Comunidades Autnomas. Conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional en esta materia16, posteriormente asumida por el art. 10 LRJAP y PAC, la notificacin corresponde al Estado en cualquier caso, por lo que el Acuerdo se limita a establecer un procedimiento mnimamente formalizado de comunicacin entre el Estado y las Comunidades Autnomas al respecto17, con la contrapartida de la obligacin de informacin estatal a las Comunidades Autnomas en referencia a cualquier extremo til para las Comunidades Autnomas en este mbito 18 , as como el compromiso de facilitar los contactos necesarios cuando as se requiera por parte de las Comunidades Europeas o de alguna Comunidad Autnoma. Por su parte, el Acuerdo sobre la intervencin autonmica en los procedimientos precontenciosos de la Comisin y en los asuntos relacionados con el Tribunal de Justicia, formaliza igualmente el procedimiento de respuesta a los requerimientos de la Comisin en materias cuya competencia
STC 172/1992, de 29 de octubre (FJ 3), reafirmada en la STC 80/1993, de 8 de marzo (FJ 3). Art. segundo del Acuerdo: Comunicacin por el correspondiente rgano coordinador designado en cada Comunidad a la Secretara de Estado para las Comunidades Europeas para la posterior comunicacin a la Comisin de la Comunidad Europea a travs del sistema establecido en el seno de la Comisin Interministerial para Asuntos Econmicos. 18 Distinguiendo entre una remisin automtica de las comunicaciones de la Comisin en la materia, y una obligacin de informacin general a solicitud de las Comunidades Autnomas para los otros casos (arts. tercero y cuarto del Acuerdo).
17 16
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corresponde internamente a las Comunidades Autnomas19. En este caso, junto al procedimiento de comunicacin se establecen dos elementos accesorios: 1) la presencia de representantes de la Comunidad afectada, si as lo solicita, en las hipotticas reuniones con los servicios de la Comisin (y, paralelamente, la presencia de asesores de la Comunidad Autnoma en las reuniones internas para la determinacin de la posicin a mantener ante el propio Tribunal de Justicia), y 2) la informacin a la Comunidad de la interposicin de cuestiones prejudiciales con ocasin de una disposicin, resolucin o acto de una Comunidad Autnoma, lo que conlleva la obligacin estatal de examinar el asunto con la Comunidad Autnoma a efectos de presentar, en su caso, observaciones ante el Tribunal de Justicia. Al margen, por ahora, de la insatisfaccin autonmica por el carcter excesivamente limitado de sus posibilidades de intervencin, especialmente en el caso del Tribunal, que nada prev sobre la posibilidad de instar la impugnacin espaola de actuaciones comunitarias, ambos Acuerdos ilustran claramente los mbitos y forma de actuacin de la Conferencia en sus primeros aos: En primer lugar, su concentracin en aspectos concretos, sin abordar una regulacin general de las relaciones de las Comunidades Autnomas con el proceso de integracin europea. Se trata de aspectos complementarios a este diseo global que, sin embargo, no existe hasta el momento. En concordancia con este carcter concreto, la aplicacin de los Acuerdos corresponde esencialmente a los departamentos sectoriales de las correspondientes administraciones. En segundo lugar, la vinculacin a las actuaciones de ejecucin y garanta del Derecho comunitario, mbito en el que los principios de relacin entre Estado y Comunidades Autnomas resultan ms claros, sin perjuicio de desacuerdos concretos, que en la llamada fase ascendente de la participacin autonmica, esto es, en la participacin en las decisiones comunitarias. Este mbito, en el que las posiciones entre Estado y Comunidades, y aun entre las diferentes Comunidades, son todava distantes, se difiere a un futuro ms o menos prximo, al que se har inmediata referencia. El fundamento de los Acuerdos es, en todos los casos, el principio de colaboracin. A diferencia de lo que ocurrir en el Acuerdo de 1994, en el que junto a este principio aparece un esfuerzo de separacin de competencias, de responsabilidades, los Acuerdos de 1992 no pretenden regular nuevas formas de actuacin de las Comunidades o del Estado, sino
19 En este caso el procedimiento se inicia con la obligacin estatal de comunicar a las Comunidades Autnomas las distintas comunicaciones de la Comisin (escritos de queja, cartas de emplazamiento, dictmenes motivados...) y establece a continuacin el cauce de la Secretara de Estado para las Comunidades Europeas para la recepcin de las respuestas de las Comunidades Autnomas y, en su caso, su coordinacin y formulacin de una respuesta conjunta (previndose al respecto la posibilidad de reuniones entre la Secretara y la/s Comunidad/es afectada/s).
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simplemente coordinar las actividades de uno y otras. Y el ncleo de los Acuerdos est en el suministro de la informacin, mbito preferente de existencia de obligaciones derivadas del principio general de colaboracin. Pero ms all del fundamento de los Acuerdos, su relevancia est tambin en el desarrollo de una dinmica de colaboracin entre Estado y Comunidades en este mbito, y sobre todo entre los miembros de la Conferencia; en la creacin, pues, de unas bases de actuacin posterior. Muy relevante tambin es el desarrollo que se inicia o al que se contribuye20 en el interior de cada Comunidad: en primer lugar, la difusin de la existencia de un mbito comunitario europeo de inters y actuacin para las Comunidades Autnomas, cuestin que en 1990 distaba todava de ser evidente para todas ellas; y, en segundo lugar, el planteamiento de la necesidad de rganos de coordinacin interna de las Comunidades en la materia, rganos que, si en un inicio se centrarn en el mbito de las ayudas pblicas (por la exigencia del mismo que se encuentra en el Acuerdo de 1990 y, ms an, por la importancia creciente de las subvenciones procedentes de la Comunidad), posteriormente ampliarn su mbito de actuacin a la totalidad de los asuntos con relevancia comunitaria. La propia existencia de la Conferencia conduce a que los representantes autonmicos en la misma (tanto a su mximo nivel, los Consejeros, como sobre todo a niveles inferiores) asuman este tipo de funciones. A la importancia de esta dinmica para la propia posicin de la Conferencia para Asuntos Europeos deber hacerse referencia ms adelante. Por ltimo, los Acuerdos, por su propio objeto, se orientan a una aplicacin preferentemente bilateral: comunicaciones, reuniones con los afectados, etc., naturalmente sin perjuicio de reuniones conjuntas con diversas Comunidades afectadas o incluso con la totalidad de ellas. Todas estas caractersticas comportan en resumen que, normalmente, la actuacin de la Conferencia como tal se agote con la adopcin de los Acuerdos, sin que deba ocuparse posteriormente de los mecanismos creados, ms all de la evaluacin de su funcionamiento y su posible mejora. Los trabajos posteriores de la Conferencia se distanciarn considerablemente de estas lneas, transformando as la funcin de la propia Conferencia: globalidad, multilateralidad, permanencia de su actuacin, coordinacin con las Conferencias Sectoriales, y el propio principio competencial, junto al de colaboracin, sern los aspectos clave a partir del Acuerdo de 1994 sobre participacin de las Comunidades Autnomas en los asuntos comunitarios y, sobre todo, en la formacin del Derecho comunitario.
20
La evolucin de la organizacin administrativa es muy ilustrativa al respecto. Vid. P. PREZ
TREMPS/M. A. CABELLOS/E. ROIG, op. rit., pgs. 354 y ss.
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b)
El Acuerdo de participacin en los asuntos europeos a travs de las Conferencias Sectoriales de 1994
El Acuerdo de 30 de noviembre de 1994 significa de algn modo la satisfaccin de la necesidad fundamental que haba dado lugar a la puesta en funcionamiento de la Conferencia. La fluida dinmica de colaboracin que desde entonces se haba desarrollado en el seno de la misma21 desembocaba finalmente en un diseo global (aunque no completo) del sistema de relaciones entre Estado y Comunidades Autnomas en los asuntos europeos. Con el Acuerdo se superaban las discusiones y los distintos modelos propuestos desde 1985 al respecto, adoptando una solucin cuya exposicin general supera el marco del presente trabajo22. El repaso de sus caractersticas fundamentales, sin embargo, resulta ineludible para comprender cmo el nuevo modelo comporta nuevas funciones y retos para la Conferencia para Asuntos Europeos, de los que sta es plenamente consciente desde un primer momento, y de ah la aprobacin del Reglamento interno en 1994. Ms all de su contenido concreto, el Acuerdo resulta extraordinariamente significativo por cuanto viene a fijar finalmente un modelo de participacin autonmica. Ya este elemento le confiere un valor enormemente positivo. Al mismo tiempo debe, sin embargo, significarse que con l no se disea definitivamente el sistema de participacin autonmica. El
Naturalmente, esta dinmica no se ha desarrollado slo en la Conferencia, de un modo ajeno al sistema autonmico con carcter general. Al respecto es ilustrativa la consideracin especial de los problemas de participacin en los asuntos europeos en el Debate sobre el Estado de las Autonomas de 1994, que culmin en la aprobacin de diversas mociones al respecto que influyeron sin duda en la propia redaccin del Acuerdo de noviembre. Sin embargo, ste ya estaba siendo discutido con anterioridad al Debate, de manera que antes del mismo exista ya acuerdo sobre la mayor parte de aspectos del Acuerdo. C o n carcter general sobre las relaciones entre Conferencia y Comisin General de las Comunidades Autnomas del Senado, vid. M . ClENFUEGOS, op. cit., passim, y las ponencias de
P. PREZ T R E M P S , R. P U N S E T BLANCO y F. DE CARRERAS SERRA, en A A . W . , Ante el futuro del Sena21
do, IEA, Barcelona, 1996, y sobre todo la posicin crtica de I. SNCHEZ A M O R , en A A . W . , La reforma del Senado, C E C , Madrid, pgs. 9 9 , 104 y 126 y ss. En conjunto, la actual realidad del Senado, a reserva de las posibilidades que pueda abrir una futura reforma, y de la propia Comisin General de las Comunidades Autnomas, no parece posibilitar un papel relevante en este mbito, ms all de un muy general impulso de las actuaciones de la Conferencia. ' . 22 Vid. al respecto los citados trabajos de E. ALBERT y P. PREZ TRE.MPS, en el Informe CC.AA. 1994; de este ltimo, vid. tambin Las competencias en materia internacional y europea, en Autonomies, 1997, n m . 22, pgs. 94 y ss., y en esta ltima revista, C . DE DALMAU, Propuestas y aspiraciones de las Comunidades Autnomas sobre la articulacin de mecanismos para garantizar la participacin autonmica en la toma de decisiones en el seno de la Unin Europea, pgs. 9 4 y ss. Igualmente el trabajo citado de L.ORTZAR etalt., pgs. 161 y ss.; el Informe general de P. PREZ TREMPS/ M. A. CABELLOS/E. RoiG, op. cit., pgs. 279 y ss.; R. BUSTOS GlSBERT, Un paso ms hacia la participacin autonmica eri asuntos europeos, REDC, 1995, n m . 4 5 , pgs. 153 y ss., y del mismo autor, Relaciones internacionales y Comunidades Autnomas, Madrid, CEC, 1997, pgs. 465 y ss.; J. DIEGO CASALS, La participacin de las Comunidades Autnomas en el proceso de adopcin de decisiones de la Unin Europea: un balance y una propuesta, RVAP, 1994, nm. 40 (II), pgs. 149 y ss.; J. ASTOLA, Las Comunidades Autnomas en la elaboracin de la posicin espaola ante la Unin Europea: una asignatura pendiente, RVAP, 1996, nm. 44 (I), o E. ROIG, La participacin de las Comunidades Autnomas..., op. cit. (en prensa), passim.
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Acuerdo es, por el contrario, un primer paso en esta direccin, pero deja todava abiertas importantes cuestiones, e incluso en aquellos aspectos por l regulados abre la posibilidad de una evolucin futura a travs de la prctica del propio procedimiento de participacin autonmica; apertura adems que es especialmente relevante en cuanto a las funciones de la Conferencia. Y es que, como toda solucin procedimental a un problema largamente discutido, el Acuerdo necesita esencialmente de la prctica para mostrar sus posibilidades y carencias. Y de modo muy adecuado, el carcter de Acuerdo-marco que posee permite que las Conferencias Sectoriales (encargadas, como inmediatamente veremos, de ponerlo en prctica) puedan introducir las adaptaciones que consideren adecuadas (dentro de un contenido necesario, determinado por el propio Acuerdo). Por esta apertura al futuro, y por los aspectos explcitamente dejados de lado por los negociadores, ha podido hablarse todava de un modelo en construccin23. En cuanto al procedimiento previsto en el Acuerdo, algunos elementos pueden sealarse como caractersticos, a fin de comprender ms adecuadamente las tareas de la Conferencia en este mbito: En primer lugar, la opcin por un sistema sectorializado de participacin, centrado en las Conferencias Sectoriales. La participacin de los departamentos materialmente afectados resulta ineludible ante las caractersticas de la accin comunitaria . Si bien son pensables otras formas de estructuracin de un procedimiento que permita la participacin de los distintos departamentos afectados25, la decisin en favor de las Conferencias Sectoriales vena ya determinada por los Pactos Autonmicos de 1992 y por el propio desarrollo del modelo de relaciones interadministrativas en nuestro Estado. El propio Acuerdo, lejos de una mera remisin a estos rganos, prescribe por s mismo una serie de reglas de necesario respeto, que exigen en la mayor parte de los casos una importante transformacin de la dinmica de las Conferencias Sectoriales seguida hasta hoy. El Acuerdo se remite al desarrollo del mismo por las Conferencias Sectoriales, abriendo la puerta a una modulacin de su aplicacin, pero aludiendo en varias ocasiones al carcter de contenido necesario de sus normas. Con ello se abre el problema tcnico del valor del Acuerdo (que no es ni tan slo uno de los
23 E. ALBERT, El modelo espaol de participacin..., op. cit., pgs. 590 y 5 9 1 : ... ha ido decantndose un cierto modelo de participacin q u e en absoluto puede considerarse cerrado..., haciendo notar cmo el sistema espaol no se aleja en esto de los modelos comparados que tambin han diseado sus mecanismos de modo progresivo. Al respecto, vid. los trabajos citados en la nota 12. 24 E. ALBERT, op. cit., pg. 592. Ms ampliamente, vid. E. ROIG, La participacin de las Comunidades Autnomas..., op. cit. (en prensa), punto D).2.4 de la Primera Parte. 25 Vid. las exposiciones de Derecho comparado citadas en la nota 12. N o s referimos a rganos nicos que permiten la participacin de autoridades distintas en funcin del tema tratado, segn el modelo del Bundesrat alemn o, aunque de modo ms limitado, la Conferencia para la Integracin de los Lander austracos.
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Acuerdos de Conferencia Sectorial previstos en el art. 8 LRJAE y PAC), en especial frente a la generalidad de las Conferencias Sectoriales. Ciertamente, su carcter de concrecin de un mandato constitucional de participacin efectiva podra abrir alguna lnea de solucin26. Sin embargo, alguna plasmacin constitucional explcita del mecanismo de participacin, por lo menos en cuanto a sus principios, parece ser la solucin ineludible a medio plazo, de modo similar a lo ocurrido en el resto de los pases federales de la UE27. A falta de ella, el valor del Acuerdo, y por lo tanto la vinculacin de las Conferencias Sectoriales, debe derivarse, junto al ya citado carcter de concrecin constitucional, de la posicin especfica de la Conferencia, para lo cual la Ley 2/1997 resulta de especial valor28. De forma menos explcita, pero como segundo elemento que debe ser esencial para el xito del nuevo procedimiento, el Acuerdo parte de la posicin central de la propia Conferencia Estado-CC.AA. sobre Asuntos Europeos, adjudicndole un carcter coordinador que se deriva tanto del carcter marco del Acuerdo como de la distribucin material entre Conferencias Sectoriales que se lleva a cabo en la tabla anexa. La necesidad de un elemento de impulso y coordinacin, no slo entre las Conferencias Sectoriales, sino en general en todas las relaciones interadministrativas y muy especialmente las horizontales29, hace que el papel de la Conferencia resulte un elemento de mxima importancia en el sistema espaol, a la vez que caracterstico del mismo frente a otros sistemas que, habiendo optado tambin por un modelo sectorializado, carecieron de este elemento especfico de coordinacin30. Las posibilidades, formas y limitaciones de esta labor de coordinacin constituyen el objeto de los puntos II.2 y 3 de este trabajo. En tercer lugar, y como elemento ms novedoso frente a las propuestas anteriores, el Acuerdo, culminando el reconocimiento del principio competencia! que apareca ya en las ltimas propuestas previas del
26 Vid. en la misma lnea E. ALBERT, El modelo espaol de participacin..., op. cit., pgs. 597 y 598. Esta posicin es la que utiliza el Tribunal Constitucional Federal alemn en su Sentencia sobre la Directiva de Televisin (BVerfGE 92, 203). 27 Vid. los trabajos citados en la nota 12. 28 Vid. el epgrafe final de este trabajo. 29 Vid. en general las ponencias de F. RUBIO LLRENTE, E. AjA y G. TRUJILLO, en A A . W . , Ante elfituro del Senado, IEA, Barcelona, 1996, y E. AjA, Perspectivas de la reforma constitucional del Senado, en A A . W . , La reforma del Senado, C E C , Madrid, 1994, pgs. 214, 216 y 218 y ss., 309, 312 y ss. y 348; en la misma obra, I. SNCHEZ AMOR, pgs. 108 y ss. y 332; en el mismo sentido parece dirigirse la propuesta del Presidente Fraga de una Conferencia de Presidentes: D.S.S.-Comisiones, V Leg., nm. 128, de 26 de septiembre de 1994, pg. 2 1 , asumida en las mociones aprobadas posteriores al Debate; y especficamente para el mbito europeo, por todos, E. ALBERT, El modelo espaol de participacin..., op. cit., pg. 5 9 1 . 30 Recurdese especialmente la experiencia alemana entre 1979 y 1986. Vid. al respecto el Informe general de P. PREZ TREMPS et alt., antes citado, pgs. 4 9 y ss., y E. RoiG, La participacin de los entes regionales en la formacin de la voluntad del Estado en materias de la Unin Europea. Una perspectiva comparada, en E. AJA (Dir.), Informe CC.AA. 1994, op. cit., pgs. 584 y ss.
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propio 1994, incluye ahora una declaracin de prctica vinculacin de la posicin inicial negociadora espaola a las posiciones comunes autonmicas en las materias de exclusiva competencia de stas. En este sentido, la versin definitiva del Acuerdo es clara al incluir, frente a propuestas previas, un cambio en los trminos en que se reconoce el valor de las posiciones autonmicas comunes en estos casos; as, de ser tenida en cuenta por la Administracin del Estado para fijar su posicin negociadora, ha pasado a ser tenida en cuenta de forma determinante a efectos de fijar la posicin negociadora inicial del Estado, lo que slo puede entenderse como una declaracin de prctica vinculacin, salvando la posibilidad de situaciones excepcionales que legitimen el alejamiento del Estado de la posicin autonmica31. El Acuerdo incluye, junto a este supuesto de competencia exclusiva autonmica, otras dos posibilidades: la afectacin a competencias exclusivas del Estado, mbito en el que se abren nuevas posibilidades de informacin a las CC.AA., y la afectacin a competencias compartidas y concurrentes. Este ltimo, sin duda el supuesto mayoritario, es el que resulta ms problemtico, pues el Acuerdo se limita a certificar el carcter determinante para la formulacin de la posicin inicial espaola de un acuerdo de fondo entre la posicin comn autonmica y la posicin del Estado, lo cual debe indudablemente entenderse como un mandato de negociacin, pero no dice nada sobre la situacin en el caso de que no se llegue a ese acuerdo. Se trata de una solucin pragmtica a un complejo problema, que considera, acertadamente, ms probable un acuerdo de fondo sobre la posicin a defender que un acuerdo sobre el autntico competente para la medida, pero ello no impide que deje aspectos importantes sin respuesta. El siguiente elemento (cuarto) esencial del Acuerdo estaba ya presente en el proyecto de Convenio de 1986. Se trata del problema de la formulacin de la posicin comn autonmica, clave prctica y terica del sistema de participacin32. Pero es un aspecto que, subyaciendo al Acuerdo, no se encuentra en l, sino que se remite implcitamente a la prctica y, sobre todo, a la decisin de las Comunidades Autnomas. A pesar de la indudable correccin terica de dejar este aspecto al acuerdo meramente interautonmico y no incluirlo en un acuerdo entre Estado y CC.AA., lo cierto es que la prctica actual de las relaciones horizontales aconsejaba probablemente una previsin ms precisa del Acuerdo, sealando al menos el cauce orgnico-procedimental de alcance de esta posicin. De nue31 En igual sentido, E. ALBERT, El modelo espaol de participacin..., op. cit., pgs. 594 y 595. Es ste u n o de los cambios fundamentales entre la propuesta de Acuerdo de junio de 1994 y el Acuerdo definitivo de noviembre a los que nos referamos antes en la nota 13. Lo afirmado en el texto debe entenderse sin perjuicio de las clusulas excepcionales que permiten al Estado separarse de la posicin autonmica. 32 E. ALBERTf, El modelo espaol de participacin..., op. cit., pg. 596.
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vo, el papel de un rgano de impulso puede ser especialmente relevante. El Acuerdo se contenta con sealar que debe entenderse por posicin comn el resultado alcanzado, tras agregar y concertar sus respectivas posturas, por aquellas Comunidades Autnomas cuyas competencias estn afectadas por el asunto comunitario en cuestin y que se hubieran pronunciado de forma expresa sobre su contenido (punto cuarto del Acuerdo). Un ltimo elemento en cuanto a la adopcin de las posiciones autonmicas debe meramente apuntarse a reserva de un tratamiento un poco ms detenido ms adelante: es el de la dicotoma, en muchas ocasiones falsa33, entre bilateralidad y multilateralidad. El Acuerdo parte de la discusin en el seno de las Conferencias Sectoriales, con carcter por tanto multilateral, que ser el que en la mayor parte de ocasiones se corresponder con la afectacin competencial tras la igualacin fundamental operada por las reformas de los Estatutos de Autonoma de 1994 y los aos siguientes. Pero no descarta en absoluto el tratamiento bilateral de las cuestiones cuando esta forma se adecu al objeto a discutir34, lo que resulta tambin de aplicacin a las actuaciones de la propia Conferencia para Asuntos relacionados con las Comunidades Europeas, como tendremos ocasin de examinar ms adelante. Finalmente, y como quinto punto esencial del Acuerdo, se prevn de modo detallado los mecanismos de informacin y contacto entre Comunidades Autnomas y Estado, en especial a lo largo del desarrollo del procedimiento negociador a nivel europeo; cuestin sta que resulta esencial para una adecuada y efectiva incardinacin autonmica en el proceso de decisin comunitario. El Acuerdo se refiere tambin, aunque con menor amplitud y relevancia, a la ejecucin del Derecho comunitario. A este respecto, sus previsiones pueden resumirse en torno al respeto del reparto competencial y de la mutua informacin de las cuestiones que afecten a varias entidades, precisadas en la obligacin de remitir a la Conferencia cualquier proyecto
33 La disyuntiva entre relaciones bilaterales y multilaterales es, planteada en trminos absolutos, probablemente falsa, en tanto que cada una de estas categoras necesita de la otra como complemento, y de hecho ninguna de ellas puede desenvolverse satisfactoriamente y con plena aceptacin de todas las CC.AA. si no se desarrolla igualmente la otra. En general, vid al respecto las ponencias y debate en A A . W . , La reforma del Senado, op. cit., especialmente las intervenciones de I. SNCHEZ A M O R , pg.
98; E. AJA, pgs. 2 1 9 , 310; F. T O M S Y VALIENTE, pgs. 249 y ss., 304; G. TRUJILLO, pgs. 2 7 4 y 2 7 8 ;
S. PREZ, pg. 3 2 1 , y R. SANZ, pg. 3 3 7 . La Ley 2/1997, como se vera ms adelante, opta tambin por compatibilizar ambas opciones. 34 P. PREZ TREMPS, CC.AA., Estado y U E : nuevos pasos..., op. cit., pgs. 605 y 606, tras afirmar q u e la opcin necesaria por la multilateralidad no excluye la posibilidad de relaciones bilaterales, llama la atencin sobre la necesidad en este ltimo caso de sistemas de relacin e informacin a la Conferencia Sectorial competente. Adems, que la abstencin en la definicin de la posicin comn no obste a su adopcin puede tambin entenderse como una forma de posibilitar la decisin de cuestiones que afectan slo a algunas Comunidades en el seno de la propia Conferencia.
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de norma o acto que desarrolle, complemente o ejecute una norma o decisin comunitaria, con la posterior posibilidad de coordinar dicho desarrollo y, en especial, la obligacin de informacin recproca entre Estado y Comunidades Autnomas en materia de programas comunitarios. Por ltimo, e insistiendo en el aspecto abierto al futuro del Acuerdo, debe sealarse que ste no aborda el problema de la participacin de representantes autonmicos en las delegaciones comunitarias. En su prembulo, el Acuerdo remiti esta cuestin al futuro, sin cerrarse a esta posibilidad y aludiendo explcitamente al desarrollo de la prctica en este sentido como fundamento para un futuro acuerdo general. Con ello se abra la posibilidad de desarrollar tambin este aspecto que resulta ineludible si se quiere desarrollar un autntico procedimiento de participacin eficaz y decisoria de las Comunidades35, y que efectivamente ha constituido el eje de la posterior actividad de la Conferencia en su funcin de diseo de canales de relacin entre Comunidad Europea, Estado y Comunidades Autnomas. El breve repaso efectuado a estas caractersticas fundamentales permite constatar cmo el Acuerdo de 1994 transforma por completo las caractersticas de la actuacin de la Conferencia en comparacin con su actividad inicial: la preocupacin por los temas ejecutivos se traslada a la fase ascendente, la bilateralidad en las relaciones contempladas se convierte en multilateralidad general, la perspectiva concreta en una contemplacin global, y la exclusiva consideracin de la cooperacin se abre a una aplicacin ms matizada en funcin del reparto competencial interno.
c)
Los Acuerdos posteriores a 1994: la presencia comunitaria de las Comunidades Autnomas
En los ltimos tres aos, pues, la Conferencia ha concentrado sus esfuerzos en la instrumentacin de formas de presencia de representantes autonmicos en las delegaciones espaolas ante los rganos comunitarios. Las reivindicaciones de las Comunidades, a imagen de lo sucedido en el Derecho comparado y de la experiencia adquirida a nivel interno y tambin gracias a los instrumentos de presencia directa en Bruselas36, han evolucionado desde la constante referencia inicial a la figura del Observa35 Expresamente en el mismo sentido, E. ALBERT, El modelo espaol de participacin..., op. cit., pg. 599, y P. PREZ TREMPS, CC.AA., Estado y U E : nuevos pasos..., op. cit, pg. 609, quien tras considerar adecuada esta remisin pro futuro, resalta en cualquier caso la necesidad de su instrumentacin. Vid. de modo ms detallado el epgrafe D).2.4 de la Primera Parte y el captulo VII de la Segunda Parte de mi trabajo La participacin de las Comunidades Autnomas..., op. cit. (en prensa). 36 Esencialmente poltica regional, oficinas autonmicas y Comit de las Regiones. Vid. al respecto, con numerosas referencias bibliogrficas, P. PREZ T R E M P S / M . A. CABELLOS/E. ROIG, op. cit., pgs. 3 0 7 y ss.
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dor de los Lander alemanes a la presencia en las delegaciones espaolas en los grupos de trabajo, hasta el propio Consejo de Ministros. La posicin absolutamente cerrada del Estado en los aos iniciales ha ido dejando paso a una postura mucho ms matizada que, aun a falta del acuerdo en los principios fundamentales que deben regir este mbito37, ha permitido algunos avances, expresados fundamentalmente en dos nuevos Acuerdos de la Conferencia: la creacin del Consejero para Asuntos Autonmicos en la Representacin Permanente y la presencia de representantes autonmicos en algunos Comits de la Comisin de las Comunidades Europeas. El Consejero para Asuntos Autonmicos38 es una figura encargada esencialmente de servir de puente entre la Representacin Permanente, en la que se integra, y las Comunidades Autnomas, con mencin especial de las oficinas de las mismas en Bruselas. Su integracin en la Representacin Permanente le permite superar la mera funcin de transmisin de informacin, por otro lado, cubierta de modo ms adecuado por el Acuerdo de 1994 a travs de los distintos departamentos afectados, en una doble lnea: En primer lugar, a travs de una informacin cualitativamente distinta a la mera transmisin de documentos, aportando elementos valorativos derivados de su conocimiento de la realidad comunitaria y de su integracin en la Representacin Permanente. En segundo lugar, gracias a las posibilidades que, como miembro de la Representacin, se le abren en cuanto a la presencia en las reuniones de los diversos rganos comunitarios. Hasta la instrumentacin de frmulas de presencia directa, a las que nos referiremos inmediatamente, es sta la nica forma de asociacin de las Comunidades Autnomas a las delegaciones espaolas. Ambos elementos exigen una asociacin estrecha del Consejero a los mecanismos internos de participacin, y esencialmente a la Conferencia para Asuntos Europeos, asociacin que hasta el momento, y por lo que se refiere a la Conferencia, ha funcionado adecuadamente, estando el Consejero presente en todas las reuniones de la Conferencia, tanto del Pleno como de la Comisin de Coordinadores. A pesar de estos elementos positivos, la figura del Consejero tal como viene definida en el Real Decreto que lo regula presenta un elemento disfuncional: su designacin corresponde en exclusiva al Estado, que adems realiz dicha designacin sin consulta alguna a las Comunidades Autno37 La discusin fundamental est entre considerar que forma parte de las relaciones internacionales por su carcter de relacin externa con una organizacin internacional y con otros Estados y considerar que el carcter comunitario de las actuaciones las excluye de las relaciones internacionales reconducindolas a los ttulos materiales internos, independientemente de su carcter exterior o no. Al respecto, vid. la Primera Parte de mi trabajo La participacin de las Comunidades Autnomas..., op. cit. (en prensa), y tambin E. ALBERT, El modelo..., op. cit., pgs. 591 y 599.
38
Vid. M . CIENFUEGOS, op. cit, pgs. 197 y ss.
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mas. La asociacin de las mismas, muy especialmente a travs de la Conferencia, a dicha designacin parece de todo punto necesaria en un cargo en el que la confianza con las Comunidades debe jugar un papel fundamental. Por otro lado, no puede olvidarse que el Consejero no es ms que un elemento auxiliar en el sistema de participacin autonmica. Su carcter complementario debe entenderse en un doble sentido: respecto de los mecanismos internos de transmisin de informacin previstos en el Acuerdo de 199439; y respecto de la necesaria instrumentacin de mecanismos de presencia directa de las propias Comunidades en las delegaciones espaolas a travs de representantes ad hoc para cada rgano o para cada procedimiento que afecte a sus competencias. Este segundo mbito, el externo, de la participacin40 ha iniciado su desarrollo con un nuevo y muy reciente acuerdo de la Conferencia sobre la presencia de representantes autonmicos en algunos Comits de la Comisin. Este extremo, presente en los pactos de investidura entre PP y CiU de abril de 1996, se ha concretado en cuanto al principio en las reuniones de la Conferencia de la primera mitad de 199741, abriendo el Estado la participacin en 55 de los alrededor de 450 Comits de trabajo de la Comisin. Entre stos se encuentran algunos especialmente relevantes en mbitos como el medio ambiente (Comit del Instrumento financiero para el medio ambiente, sobre legislacin relativa a la evaluacin y gestin de calidad medioambiental, sobre adaptacin de diversas directivas en la materia, etc.), la energa (Comits sobre precios elctricos y gas, sobre ayudas financieras en el mbito de las redes transeuropeas en el sector energtico...), la industria (el Comit de normas y reglamentaciones tcnicas, entre otros), la agricultura (estructuras agrarias, investigacin agraria, etc.) o la poltica regional (gestin de iniciativas comunitarias, desarrollo y reconversin de las regiones...). Sin duda, la prudencia en una primera apertura junto a la afectacin especial a competencias autonmicas han sido los criterios de seleccin de estos Comits. En octubre de 1997 se ha llegado a un acuerdo entre las Comunidades Autnomas (a travs de la Comisin de Coordinadores de la Conferencia para Asuntos Europeos) para el reparto entre las mismas de los Comits, de modo que cada uno de los 55 Comits se atribuye a dos Comunidades distintas que lo ocupan en dos perodos sucesivos42. La comunicacin del Acuerdo al Estado es el paso previo a su prctica que deber despejar las incgnitas del modo de
39 En cuanto a la situacin similar del Observador alemn, P. PREZ T R E M P S / M . A. CABELLOS/ E. RoiG, op. cit., pgs. 4 3 y ss. Sin que ello signifique que obedezca necesariamente a preceptos constitucionales distintos del mbito interno. Vid. supra la nota 37. 41 Vid. la informacin publicada en El Pas de 3 de agosto de 1997, pg. 17. 42 Vid. al respecto P. PREZ TREMPS/M. A. CABELLOS/E. ROIG, op. cit., pgs. 301 y ss., y las ponencias y discusiones en el Seminario sobre La participacin europea y la accin exterior de las Comunidades Autnomas, organizado por el Institut d'Estudis Autonmics en Barcelona, en mayo de 1997, de prxima publicacin.
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designacin interno en cada Comunidad del experto correspondiente y, sobre todo, de su engarce con las estructuras internas de participacin: las Conferencias Sectoriales y la propia Conferencia para Asuntos Europeos. Con ello distan de haberse satisfecho las reivindicaciones autonmicas de presencia en el mbito comunitario; presencia que, como se aluda anteriormente, resulta de todo punto necesaria para un funcionamiento adecuado de todo el procedimiento de participacin. El reciente Acuerdo (en un mbito tan relevante para la decisin comunitaria como los Comits de trabajo de la Comisin) empieza a dar cumplimiento a la remisin al futuro operada en el Debate sobre el Estado de las Autonomas de 1994 y el Acuerdo de participacin del mismo ao43. La tarea de diseo del sistema de participacin, pues, no se ha agotado, de manera que la propia Ley 2/1997 mantiene la funcin de la Conferencia en este mbito, al afirmar que sigue correspondiendo a la misma: La articulacin de mecanismos para hacer efectiva la participacin de las Comunidades Autnomas en la formacin de la voluntad del Estado en el seno de las Comunidades Europeas (art. 3, 2.a, de la Ley 2/1997, de 13 de marzo). Y no slo la instrumentacin de formas de presencia en las delegaciones espaolas en los rganos comunitarios est necesitada todava de esta tarea de diseo, sino que otros aspectos complementarios del modelo de participacin autonmica en asuntos europeos reclaman un marco normativo cuya configuracin corresponde a la Conferencia: sirvan como ejemplo las carencias antes sealadas del Acuerdo de 1990 sobre procedimientos precontenciosos de la Comisin y ante el Tribunal de Justicia o algunos aspectos concretos del status del personal de las oficinas autonmicas en Bruselas. d) La posicin de la Conferencia en el diseo del sistema de relaciones entre Estado y Comunidades Autnomas en asuntos comunitarios
El repaso de las actividades desarrolladas permite derivar, a los efectos de la posicin de la Conferencia, dos caractersticas en su forma de actuacin en este primer campo de funciones:
^ Vid. especialmente la mocin nm. 9, presentada por el PSOE (B.O.C.G.-Senado, V Leg., Serie I, nm. 171, de 6 de octubre de 1994), que instaba en su punto tercero a hacer factible que, a partir de la prctica de la participacin de las CC.AA. en cada Conferencia Sectorial, se genere la experiencia necesaria para articular, como elemento complementario de esa participacin, la inclusin, cuando se considere procedente, de representantes de las CC.AA. o de expertos en la delegacin espaola que acuda a debatir ante los rganos comunitarios sobre temas que incidan en competencias autonmicas.
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En primer lugar, su desarrollo de modo separado, cuando no ajeno, de la actividad de los Ministerios y Consejeras autonmicas materialmente responsables de los mbitos en que deber ejercerse la participacin autonmica. La actividad de la Conferencia se centra en el diseo de vas y mecanismos adjetivos que posteriormente los departamentos afectados deben utilizar, sin que en esta posterior praxis la Conferencia tenga un papel claramente definido, excepto el de actuar como rgano de cierre y responsable adems del mbito material descrito en torno a la idea de la poltica de integracin. En segundo lugar, la posibilidad de operar con unos intereses comunes a todas las Comunidades Autnomas, pues todas ellas estn lgicamente interesadas en aumentar sus posibilidades de participacin en las decisiones comunitarias, aunque la forma de participacin pueda haber despertado algunas discrepancias a las que habr ocasin de referirse. En cambio, las Conferencias Sectoriales en la aplicacin del Acuerdo deben contar con la existencia de intereses opuestos, que ser necesario concertar a travs de la cesin mutua para el alcance de una posicin comn. En cualquier caso, si bien es cierto que el modelo de participacin autonmica en los asuntos europeos necesita todava de una adicional tarea de configuracin, sta ha dejado de ser la tarea prioritaria de la Conferencia para verse desplazada por su funcin en el interior del mismo modelo, funcin que, como se ver inmediatamente, responde a caractersticas muy diversas.
2. La coordinacin y el impulso del sistema de participacin de las Comunidades Autnomas en el mbito comunitario
Una vez diseado, en lo fundamental, el procedimiento de participacin autonmica en las decisiones comunitarias, el eje de las actividades de la Conferencia se desplaza hacia su funcin en el seno de este procedimiento. Y la primera constatacin al respecto se encuentra en el propio Acuerdo de 1994 y en el Reglamento interno del mismo ao. Sin embargo, ambas normas se muestran especialmente abiertas en lo que se refiere a las tareas de la Conferencia. El respeto por el mbito de actuacin de cada una de las Conferencias Sectoriales, como reflejo de la divisin competencial entre los diversos departamentos de las correspondientes administraciones, es la lnea fundamental del Acuerdo. La Conferencia recibe tan slo dos claras funciones bien delimitadas: 1) la asuncin de las posibilidades de participacin en las materias propias del proceso de integracin europea, a travs de la atribucin de los aspectos institucionales y generales, definidos mediante su tratamiento por el Consejo de Ministros de Asuntos generales a nivel europeo; y 2) el funcionamiento como Conferencia de cierre del sistema, de modo que a ella correspondan aque284
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los asuntos para los que no existe Conferencia Sectorial adecuada ni se establezca un procedimiento adhoc al respecto. Pero ms all de estas atribuciones, claramente definidas desde el primer momento, otras clusulas menos precisas del Acuerdo y del Reglamento apuntaban a una tarea de impulso y coordinacin de la globalidad del procedimiento por parte de la Conferencia44: el propio carcter marco del Acuerdo, que prev su aplicacin a falta de desarrollo y afirma el contenido necesario de alguno de sus extremos (punto primero del Acuerdo); la atribucin a la Conferencia de los asuntos que carecen de Conferencia Sectorial especfica, asumiendo as un carcter de cierre estrechamente vinculado con su funcin de garanta del procedimiento (punto quinto del Acuerdo); la atribucin tambin, ahora a ttulo principal, de las cuestiones generales del proceso de integracin, con la fuerza expansiva propia de tales cuestiones generales (anexo del Acuerdo); la funcin coordinadora que en el interior de cada Comunidad Autnoma juegan los miembros de la Conferencia45. Como se ha visto antes, y a pesar de la indeterminacin de alguna de estas clusulas, y ms en general del contenido de la funcin coordinadora de la Conferencia, ni tan slo idealmente el procedimiento de participacin poda prescindir de un rgano que asumiera en algn grado tales funciones. La realidad del procedimiento desde 1994 no ha hecho sino incrementar estas necesidades, y ms an las de impulso del procedimiento, que parece no haberse desarrollado efectivamente todava46, que las de coordinacin en sentido estricto. La Ley 2/1997 y el Reglamento interno del mismo ao asumen este reto encargando claramente a la Conferencia tales cometidos, y marcando as una lnea de creciente intervencionismo de la Conferencia en la prctica del procedimiento y por lo tanto en el trabajo de las Conferencias Sectoriales, lnea en la que pueden incluso, aun con todos los matices necesarios, atisbarse elementos de centralizacin del procedimiento sectorializado diseado en 1994. De este modo, la Conferencia ha venido a jugar un doble papel en el
44 Vid. en este sentido E. ALBERT, en la ponencia presentada al Seminario sobre La participacin europea y la accin exterior de las Comunidades Autnomas, organizado por el Institut d'Estudis Autonmics en Barcelona, en mayo de 1997, de prxima publicacin.
45
P. P R E Z T R E M P S / M . A. C A B E L L O S / E . R O I G , op. cit., pgs. 3 5 6 y ss.
Desde finales de 1994 la dinmica poltica n o ha sido tampoco m u y favorable para la prctica del procedimiento: las tensiones polticas del ltimo ao de Gobierno socialista durante 1995, ao adems electoral en numerosas Comunidades, y las elecciones generales de 1996, con el subsiguiente cambio de Gobierno, contribuyen tambin a explicar la prctica inexistencia de funcionamiento del Acuerdo de participacin, pero por ello mismo ilustran claramente los inconvenientes de la insuficiente formalizacin y estabilidad de las Conferencias Sectoriales.
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procedimiento de participacin47: a) ser la Conferencia Sectorial encargada de canalizar la participacin en los asuntos generales, y b) impulsar y, en su caso, coordinar el desarrollo del procedimiento en el resto de Conferencias.
a)
La Conferencia como foro general
Desde el inicio de sus actuaciones, la Conferencia ha sido el lugar donde las Comunidades Autnomas han recibido la informacin del Estado, y han podido plantear sus posiciones en relacin a las cuestiones generales del proceso de integracin europea. El principio constitucional de colaboracin exige la existencia de un foro de este tipo, independientemente del encuadre de las cuestiones en l tratadas (nos referimos ahora exclusivamente a la poltica de integracin en sentido estricto), en el ttulo competencial estatal de las relaciones internacionales. La carencia de una institucin general de coordinacin de las relaciones tanto horizontales como verticales, bien en la forma de un Senado con tales funciones, bien en la forma de una Conferencia de Presidentes, es uno de los problemas no por conocido menos relevante de nuestro modelo48. El carcter horizontal del proceso de integracin europea y la elevada carga poltica de los aspectos generales e institucionales del mismo (de la poltica de integracin en sentido estricto) hacen que este mbito sea especialmente adecuado para una institucin como las citadas. As, en el Derecho comparado las cuestiones generales de la integracin europea son objeto de la Conferencia de Presidentes (caso de Austria) o de un Senado como el Bundesrat alemn, que contiene en su interior una autntica Conferencia de Presidentes. Que tales instituciones no existan en Espaa no significa, desde luego, que los problemas que se presentan en nuestro modelo no sean muy semejantes a los existentes en los pases citados. Ha sido la Conferencia para Asuntos Europeos la que ha debido asumir estas actuaciones. Las disfunciones provocadas por ello a nivel autonmico pueden encontrar un eficaz paliativo en la cercana al correspondiente Presidente del rgano autonmico presente en la Conferencia, normalmente incardinado en la propia Presidencia o en la Consejera de Presidencia. En el caso estatal, en cambio, las relaciones entre el Ministerio para las Administraciones Pblicas (hasta muy recientemente el nico presente en la Conferencia) y los Ministerios correspondientes, en especial el Ministerio de Asuntos Exteriores, difcilmente pueden solucionarse sobre la base de una mayor cercana del MAP a la Presidencia del Gobierno. El incremento de la presencia del
P. PREZ T R E M P S / M . A. CABELLOS/E. ROIG, op. cit., pg. 287, se refieren al triple papel de la Conferencia por cuanto consideran que la actuacin como Conferencia de cierre es una funcin diferenciada. En el texto sta se incluye dentro de las actuaciones de coordinacin y garanta. 48 Vid. los trabajos citados previamente en la nota 29.
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Ministerio de Asuntos Exteriores en la Conferencia desde la aprobacin de la Ley 2/1997, al que nos referiremos ms adelante, puede ayudar a solucionar estos problemas. La falta de una Conferencia de Presidentes, sin embargo, resulta en estos casos especialmente notable: la Conferencia para Asuntos Europeos puede paliar algunos problemas derivados de tal inexistencia, pero no los elimina. Los textos reguladores de la Conferencia han asumido tradicionalmente esta funcin de carcter general, desde la inicial definicin en los Acuerdos Autonmicos de 1992, de la Conferencia como el instrumento donde debe seguir articulndose, desde una perspectiva general, la participacin de las Comunidades Autnomas. El Acuerdo de institucionalizacin del mismo ao se refiere en su punto primero a la finalidad de articular y resolver, a partir del principio de cooperacin, aquellas cuestiones de ndole general propias de la participacin de las Comunidades Autnomas en los asuntos relacionados con las Comunidades Europeas, e incide de nuevo en esta funcin sobre todo en su punto cuarto, 1.1., despus retomado literalmente en la Ley 2/1997, al referirse su art. 3 a las funciones de la Conferencia: 1.a La informacin a las Comunidades Autnomas y la discusin en comn sobre el desarrollo del proceso de construccin europea.
3.a El tratamiento y resolucin con arreglo al principio de cooperacin de aquellas cuestiones de alcance general o contenido institucional relacionadas con las Comunidades Europeas49. La prctica de la Conferencia, sobre todo tras el Acuerdo de institucionalizacin, da numerosas muestras de esta funcin, centradas en el tratamiento, normalmente con carcter previo, de los distintos Consejos europeos celebrados, y en la informacin sobre el desarrollo de los trabajos previos a la reforma del Tratado de la Unin en 199650. Si en un inicio estas reuniones se centraban casi exclusivamente en la informacin del Estado a las Comunidades ms que en la formulacin de posiciones de stas (lo que era inevitable ante la praxis inicial de informacin a posterior), la prctica ha ido evolucionando hacia un progresivo intercambio de opiniones, primero en los temas de la presencia de una representacin regional en el entramado comunitario, con la discusin y creacin final del Comit de las Regiones51, y posteriormente en otros mbitos como el principio
Asumiendo ahora la atribucin antes presente del anexo al Acuerdo de 1994, referida a los aspectos institucionales y generales del proceso de integracin. 50 Vid. la informacin suministrada en el volumen editado por el MAP, Puesta en prctica de los Acuerdos Autonmicos de 1992 y sus efectos sobre el Estado Autonmico, Madrid, 1996, pgs. 109 y ss. Ntese que se relatan slo las reuniones del Pleno de la Conferencia, a las que deben aadirse las de la Comisin de Coordinadores. 51 Vid. I. SNCHEZ AMOR, La participacin regional en las instituciones europeas. La creacin del Comit de las Regiones, en E. AJA (Dir.), Informe Pi i Sunyer sobre Comunidades Autnomas, Barcelona, 1992, pgs. 313 y ss.
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de subsidiariedad, la poltica regional o, con carcter ms general, la distribucin de los fondos comunitarios. La culminacin, por el momento, de esta dinmica est en la adopcin, en el seno de la Conferencia, de una posicin comn de las Comunidades Autnomas ante la Conferencia Intergubernamental, la primera de las posiciones formalmente adoptadas en el sentido del Acuerdo de 1994. Sin entrar en su contenido52, resulta ilustrativo constatar la diferencia existente con las formas de participacin autonmica en el momento de la adhesin a las Comunidades. Las reuniones bilaterales con las Comunidades Autnomas, por otro lado muy numerosas53, fueron la nica forma de comunicacin entre el Estado y las Comunidades en el momento de la adhesin. En cuanto a la reforma del Tratado de Maastricht, si bien la existencia, aunque reciente, de la Conferencia permiti la existencia de reuniones de todas las Comunidades con el Estado y el tratamiento conjunto de la creacin del Comit de las Regiones54, en ningn caso se lleg a la formalizacin de una posicin conjunta y global de las Comunidades, con un peso poltico indudablemente superior, sobre la reforma de los Tratados55. b) La Conferencia como rgano de impulso, coordinacin y garanta
Es ste, sin duda, el reto central de la Conferencia en la actualidad. Y lo es porque constituye tambin el reto central del propio proceso de participacin configurado en el Acuerdo de 1994, cuyos resultados pueden calificarse hasta el momento de poco satisfactorios. Tal valoracin se deriva necesariamente del examen de las actuaciones desarrolladas por las diversas Conferencias Sectoriales en este mbito. Ms all de la heterogeneidad entre las Conferencias, que se constituye
52 P. PREZ T R E M P S / M . A. CABELLOS/E. ROIG, op. cit., especialmente pgs. 3 2 3 y ss. El contenid o de la posicin c o m n se centraba en la potenciacin del Comit d e las Regiones, la reforma del principio de subsidiariedad abarcando a las entidades regionales, el acceso d e stas al T J C E y el increm e n t o de sus relaciones con el Parlamento Europeo, as c o m o u n refuerzo de la cooperacin transfronteriza. Pocas de estas reivindicaciones h a n sido recibidas en el Proyecto d e Tratado d e Amsterdam. 53 A . M A N G A S , Derecho comunitario europeo y Derecho espaol, M a d r i d , 1986, pg. 2 3 3 , detalla 237 reuniones mantenidas con las distintas CCAA. Sobre la participacin autonmica en este proceso hasta 1982, vid. el trabajo de F. GRANELL, Las CCAA. y la negociacin para el ingreso de Espaa en la Comunidad Europea, en RE, 1982, nm. 3, pgs. 830 y 831, as como las crnicas peridicas de E. GONZLEZ SNCHEZ en la misma Revista.
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I. S N C H E Z A M O R , op. cit, pgs. 3 1 3 y ss.
N a t u r a l m e n t e , peso poltico n o puede identificarse sin ms c o n eficacia en estos casos, pues las posiciones autonmicas no slo no han encontrado recogida en el Tratado de Amsterdam, sino que incluso la posicin espaola en algunos aspectos, especialmente en el caso de la subsidiariedad, no ha sido muy coherente con la defendida por la Conferencia. La integracin de las dinmicas interna y externa de la actividad en asuntos comunitarios y, con ello, la apertura de posibilidades de presencia de representantes autonmicos en las delegaciones espaolas resultan, pues, de especial importancia. v A ello deberemos referirnos posteriormente.
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en la afirmacin inicial en todo examen de la actuacin de las mismas, la tnica prcticamente general est en la falta casi absoluta de desarrollo del procedimiento de 1994, por lo menos en lo que se refiere a la participacin autonmica en las decisiones que deber adoptar la Comunidad Europea. Falta que no slo se extiende a la ausencia casi total de posiciones autonmicas comunes, que, como veamos, son la clave del procedimiento de participacin, sino que llega tambin a la inexistencia general de desarrollo de los preceptos del Acuerdo de 1994 en los correspondientes Reglamentos de las Conferencias, sin que parezca que el carcter supletorio del propio Acuerdo haya sido remedio suficiente al respecto. Ni tan siquiera la transmisin de informacin sobre el desarrollo del proceso de decisin comunitario parece funcionar con la automaticidad y amplitud que se derivan del Acuerdo56. Tales carencias encuentran su razn en la dinmica general de funcionamiento de las Conferencias, insuficientemente formalizadas y por ello mismo excesivamente dependientes no ya de la coyuntura poltica, sino incluso de las caractersticas y relaciones personales de los propios miembros de la Conferencia (y muy especialmente de los Ministros)57. El cambio de dinmica, y determinadas transformaciones en la regulacin, son, pues, ineludibles. Pero a estas consideraciones se aaden otras propias del mbito comuVid. al respecto P. PREZ TREMPS (Coord.), M . A. CABELLOS y E. RoiG, op. cit., pgs. 298 y ss. Vid. las discusiones en las Sesiones del Senado de 6-10-93 (D.S.S.-Pleno, nm. 6, pgs. 165 y 169, especialmente), de 28-6-94 (D.S.S.-Pleno, n m . 4 2 , pgs. 2 1 7 9 , 2 1 8 1 , 2185) o de 28-9-94 (D.S.S.-Pleno, n m . 4 7 , pg. 2427). Las ms ilustrativas de esta problemtica son sin duda las consideraciones de los Presidentes de las CC.AA. en el Debate de septiembre de 1994 en la Comisin G e neral de las CC.AA. (D.S.S.-Comisiones, V Leg., nms. 128 y 129, de 26 y 2 7 de septiembre de 1994); los Presidentes Pujol (nm. 128, pg. 16), Fraga (nm. 128, pg. 21), Chaves (nm. 128, pg. 29), Prez Senz (nm. 128, pg. 38), Lerma (nm. 128, pg. 46), Leguina (nm. 129, pg. 5), Lucas (nm. 129, pg. 6), todos en sentido crtico, y del propio Presidente Gonzlez (nm. 128, pgs. 6 y 7; nm. 129, pg. 12). La valoracin positiva de rganos como el Consejo de Poltica Fiscal y Financiera, o hasta cierto punto de la Conferencia para Asuntos relacionados con las Comunidades Europeas (vid. a este respecto, en cambio, las crticas contenidas en el Informe del Gobierno vasco ya citado, pg. 8 0 , o la intervencin del Senador Ferrer en el D.S.S.-Pleno, n m . 3, de 21-9-93, pg. 62), se contrapone a la no constitucin hasta 1993 de las Conferencias Sectoriales en materias tan afectadas por la realidad comunitaria como son la de Infraestructuras y Ordenacin del Territorio o de Industria, o a la no reunin durante ms de dos aos (no dos aos cualesquiera, sino los dos aos, por ejemplo, de Maastricht y los Fondos de Cohesin) de la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente, sector donde adems la imbricacin de los diferentes mbitos competenciales es extrema. Vid. a este respecto los datos suministrados por E. ALBERT en el Informe Comunidades Autnomas 1993, dirigido por E. AJA, Barcelona, 1994, pg. 66. En la doctrina puede verse una consideracin general sobre el funcionamiento de las Conferencias Sectoriales en G. FERNNDEZ FARRERES, Las Conferencias Sectoriales y los consorcios..., en IEA, Las relaciones interadministrativas..., op. cit., pgs. 45 y 4 6 , aunque el estudio se refiere a la regulacin contenida en la LRJ y PAC. Concretamente para la participacin en materias comunitarias, A. LPEZ CASTILLO, op. cit., pg. 123. Ms recientemente, el trabajo de I. LASAGABASTER, Relaciones intergubernamentales..., op. cit., pgs. 2 1 3 y ss., viene a confirmar estas consideraciones crticas. La lnea de revitalizacin impulsada por los Acuerdos Autonmicos de 28 de febrero de 1992 y aludida por E. ALBERT, loe. ult. cit., puede significar un cambio de tendencia, pero necesita de concrecin en la realidad: al respecto, vid. I. SNCHEZ AMOR, El Senado y las CC.AA..., op. cit., pgs. 9 9 , 107 y ss. El volumen citado del M A P , Puesta en prctica de los Acuerdos..., contiene un amplio repaso de la actividad de las diversas Conferencias.
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nitario, centradas en un desconocimiento por parte de las administraciones afectadas de la realidad comunitaria al respecto, de su relevancia y, sobre todo, de las posibilidades de intervencin abiertas por el Acuerdo de 1994. La concentracin de las administraciones autonmicas en las tareas ejecutivas, as como la falta de una dinmica de decisin comn entre las propias Comunidades, hacen que difcilmente las Conferencias orienten su trabajo a las finalidades de participacin ascendente derivadas del Acuerdo. La aptitud europea de las administraciones autonmicas (y en ocasiones de la propia Administracin Central) debe incrementarse todava considerablemente, y en ese incremento los rganos coordinadores de cada Comunidad en temas europeos tienen un papel fundamental, no tanto dentro de la Conferencia para Asuntos Europeos como en el interior de sus propias Administraciones. En cualquier caso, la aportacin de las administraciones sectoriales al proceso de participacin autonmica en asuntos europeos es ineludible. En ella encuentra sentido el propio proceso, y la creciente intensidad y detalle en las intervenciones normativas comunitarias hacen indispensable la presencia de expertos en las discusiones de las mismas. El propio Acuerdo de 1994 y sus posteriores desarrollos intentan encontrar respuesta a la tensin entre necesidad y dificultad de la participacin sectorializada a travs de las tareas de impulso, coordinacin y garanta de la Conferencia para Asuntos Europeos, tarea que puede concretarse en una serie de formas de actuacin que encontrarn posteriormente su reflejo en el art. 5 del Reglamento interno de 1997: Como precondicin necesaria, la Conferencia debe conocer el funcionamiento del proceso de participacin en cada una de las Conferencias Sectoriales. Nacen, pues, obligaciones de informacin de stas frente a la Conferencia, bien directamente, bien de modo interno a cada una de las administraciones, central y autonmicas. La Conferencia es un lugar privilegiado para la recepcin de informacin sobre la actividad comunitaria. Su relacin directa con el Ministerio para las Administraciones Pblicas y ahora con el Ministerio de Asuntos Exteriores, la presencia en sus reuniones del Consejero para Asuntos Autonmicos en la Representacin Permanente, el conocimiento de la realidad comunitaria por parte de todos sus miembros y sobre todo su dinmica estable de funcionamiento, con reuniones muy frecuentes, han llevado a plantear58 si no sera el lugar adecuado para centralizar el envo de la informacin comunitaria (esencialmente los documentos) a que obliga el Acuerdo de 1994. ste opta, tambin en referencia a las actuaciones infor58 E. ALBERT, en la ponencia presentada al Seminario sobre La participacin europea y la accin exterior de las Comunidades Autnomas, organizado por el Institu d'Estudis Autonmics en Barcelona, en mayo de 1997, de prxima publicacin. Apuntando en la misma lnea, el Informe general de
P. PREZ TREMPS, M. A. CABELLOS y E. ROIG repetidamente citado, pgs. 296 y ss., y J. DIEGO CA-
SALS, op. cit., pgs. 163 y ss.
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mativas, por la solucin sectorializada, lo que ante el ya citado muy desigual funcionamiento de las Conferencias Sectoriales comporta que el procedimiento no pueda ni tan slo iniciarse por no llegar la informacin a las Comunidades Autnomas. Un replanteamiento en el sentido aqu expresado, aunque no claramente enmarcable en las normas de funcionamiento del procedimiento, s podra realizarse con base en las clusulas generales de carcter coordinador y de cierre de la Conferencia, por lo menos para aquellos mbitos materiales en los que el funcionamiento de la Conferencia Sectorial correspondiente resulta ms insatisfactorio. Todo ello exigira sin duda la dotacin de una base administrativa permanente a la Conferencia, ms all de la funcin de Secretara asumida por el MAP, en la lnea, por otro lado, de lo que sucede en todos los pases de la UE que han instrumentado formas de participacin de sus regiones. En algn momento se ha citado ya la relevancia de las actuaciones internas en cada Comunidad Autnoma de sus rganos coordinadores en asuntos comunitarios, que son quienes por otro lado forman la Conferencia para Asuntos Europeos. La tarea de soporte y de impulso (dos vertientes estrechamente relacionadas) frente a los diversos departamentos es fundamental para el desarrollo del proceso de participacin; y las actuaciones coordinadas de las diversas unidades especializadas en asuntos europeos en todas las Comunidades pueden ser un elemento de valor extraordinario59. La funcin de impulso y garanta del procedimiento encuentra su expresin ms clara en las posibilidades de dirigirse a las Conferencias Sectoriales competentes prestando asistencia o incluso formulando recomendaciones de despliegue del procedimiento, hasta llegar a poder asociar a los trabajos de la Conferencia altos cargos de las Administraciones (o expertos), lo que en determinados casos podra llevar hasta residenciar en la Conferencia temas sectoriales de especial relevancia ante la falta de actuacin de la Conferencia Sectorial correspondiente. A los instrumentos concretos de plasmacin de estas posibilidades, abiertas especialmente por la inclusin expresa de la funcin de garanta en la Ley 2/1997, y desplegadas por el art. 5 del Reglamento interno, deber hacerse referencia en el apartado III de este trabajo. Tambin el carcter residual de la Conferencia [art. 3.2..e) de la Ley 2/1997] debe entenderse como una concrecin de su posicin diferenciada y de su funcin de garanta. No es ajena a las funciones de impulso y coordinacin la actividad de los representantes autonmicos en los Comits de la Comisin. Su existencia, pero sobre todo su actuacin, presuponen una previa prctica del procedimiento de participacin en la Conferencia Sectorial afectada.
^ No es ste el lugar para examinar la organizacin interna de las Comunidades Autnomas en asuntos europeos, pero es ste un aspecto de gran relevancia en estos mbitos. Al respecto, vid. P. PREZ TREJMPS (Coord.), M. A. CABELLOS y E. ROIG, op. cit., pgs. 354 y ss.
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La relacin especial que debern mantener estos representantes con la correspondiente Conferencia, a la vez que con los Coordinadores autonmicos en temas comunitarios, constituye de hecho un instrumento adicional de coordinacin en manos de la Conferencia. Las relaciones a desarrollar en este mbito, sin embargo, no podrn precisarse hasta la puesta en prctica de estos mecanismos. Debe, por ltimo, aludirse a las funciones de coordinacin propiamente dichas, puesto que los extremos hasta ahora citados se enmarcan ms bien en el concepto de impulso y garanta del procedimiento. La tarea coordinadora de la Conferencia encuentra su campo de actuacin sobre todo en los casos de afectacin de una propuesta comunitaria al mbito de varias Conferencias Sectoriales. La casi inexistente prctica del Acuerdo de 1994 no permite determinar con seguridad la solucin en estos casos, si bien la atribucin de asuntos en funcin del Consejo de Ministros europeo competente resulta una solucin de cierre por s misma suficiente. Sin embargo, la complejidad de la distribucin competencial interna, as como la deseable intervencin de todos los sectores afectados, parecen exigir la instrumentacin de mecanismos de relacin entre las diferentes Conferencias Sectoriales (desde informes previos a participacin de representantes), y en casos especialmente complejos el carcter residual antes aludido de la Conferencia para Asuntos Europeos puede hacer de ella el rgano adecuado para la discusin, permitiendo adems la presencia de representantes de los diversos departamentos (Conferencias Sectoriales) afectados. A estas formas y otras que puedan desarrollarse se refiere la Ley 2/1997 en los apartados 4. y 5. de su art. 3, cuando dispone que a la Conferencia corresponde: 4. El impulso y seguimiento del procedimiento de participacin de las Comunidades Autnomas, a travs de las respectivas Conferencias Sectoriales u organismo equivalente, en las polticas o acciones comunitarias que afectan a las competencias de aqullas. 5. Garantizar el cumplimiento en las Conferencias Sectoriales de los procedimientos y frmulas de participacin de las Comunidades Autnomas previstos en las materias 3.a.c) ["frmulas de participacin en los procedimientos internos para el cumplimiento de obligaciones ante las instituciones comunitarias"] y 4. a , disponiendo la adecuada aplicacin de los mismos. Es sobre todo la inclusin por primera vez de esta funcin de garanta, intensamente desarrollada, como se ver, en el Reglamento Interior de junio de 1997, lo que da base legal al cambio de la posicin de la Conferencia respecto de la examinada con ocasin de sus tareas de diseo del sistema de participacin.
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c)
La posicin de la Conferencia en el desarrollo del sistema de relaciones entre Estado y Comunidades Autnomas en asuntos comunitarios
Las caractersticas del trabajo de la Conferencia en este segundo mbito de funciones, desarrolladas prcticamente en su totalidad despus del Acuerdo de 1994 y potenciadas por la evolucin posterior a dicho Acuerdo y la aprobacin de la Ley 2/1997, resultan prcticamente opuestas a las antes reseadas para la funcin de diseo del sistema. El elemento fundamental que determina la posicin de la Conferencia en este mbito, nsito en la propia funcin de impulso y coordinacin, es el de su constante relacin con las administraciones sectoriales y con las Conferencias Sectoriales. De modo ms polmico podra incluso hablarse de su necesaria injerencia en el mbito de actuacin de stas, lo que se deriva directamente de la funcin de garanta que, implcitamente encomendada por el Acuerdo de 1994, la Ley 2/1997 ha concretado expresamente. De este modo, la Conferencia debe asumir una posicin supraordenada en su mbito de actuacin frente al resto de Conferencias Sectoriales, mediante la cual pueda romper la doble dinmica que se ha creado: por un lado, una Conferencia horizontal que acta en un contexto de eficacia, cooperacin y confianza interadministrativas, diseando mecanismos de relacin que presuponen estas caractersticas pero que debern ser aplicados por otros sujetos; y, por el otro, la generalidad del sistema de relaciones y de las administraciones sectoriales que, debiendo tericamente poner en prctica las soluciones e instrumentos diseados por la Conferencia, acta en el mejor de los casos de modo desigual, y en no pocas ocasiones al margen de los elementos de eficacia, agilidad y cooperacin en las relaciones interadministrativas propias del mbito comunitario. El riesgo, nada remoto, de creacin de una isla de acuerdo y avance tericos en un sistema general ineficiente y que se mueve al margen de los principios e instrumentos concertados en la Conferencia, exiga un replanteamiento del sistema que la nueva Ley aborda, aunque de modo prudente. Si la funcin de garanta y sus instrumentos adicionales, as como el desarrollo progresivo de los mbitos todava abiertos de nuestro modelo de participacin autonmica en los asuntos comunitarios, sern suficientes para invertir la tendencia divergente desarrollada hasta hoy, o si ser necesaria una reforma ms profunda en la lnea de una re-centralizacin del modelo de participacin (en torno a la Conferencia o a otra institucin que cumpla parecidas funciones segn los modelos comparados del Bundesrat alemn de la conferencia para la Integracin de los Lander austracos), con todas las matizaciones necesarias sobre apertura a la presencia 293
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de las administraciones sectoriales, es una cuestin que por ahora debe quedar abierta.
III. ESTRUCTURA, FUNCIONAMIENTO Y POSICIN DE LA CONFERENCIA

Se trata ahora de examinar los instrumentos que, tras la aprobacin de la Ley 2/1997, de 13 de marzo, y del Reglamento interno de la Conferencia, de 5 de junio de 1997, deben permitir que la Conferencia cumpla el doble orden de funciones que tiene encomendado. Al respecto se distingue entre aquellos extremos derivados de la propia composicin y estructura de la Conferencia (1), con un tratamiento especfico de su relacin con los mecanismos bilaterales en este mbito (2), aquellos concretados en su funcionamiento y potestades (3) y, finalmente, los que se derivan de la propia posicin especfica de la Conferencia (4).
1. Composicin y estructura de la Conferencia
El art. 2 de la Ley 2/1997 precisa la composicin de la Conferencia: Estar constituida la Conferencia por el Ministro de Administraciones Pblicas, que la presidir, y por el Consejero que, como responsable de los asuntos que integran el mbito de materias de la misma, sea designado por cada Comunidad Autnoma, de acuerdo con sus normas de organizacin interna. En la representacin de la Administracin del Estado se integrarn tanto el Secretario de Estado de Poltica Exterior y para la Unin Europea como el Secretario de Estado para las Administraciones Territoriales. La Ley ha mantenido la composicin tradicional de la Conferencia, pero aadiendo al Pleno de la misma la presencia del Ministerio de Asuntos Exteriores, a travs del Secretario de Estado de Poltica Exterior y para la Unin Europea. Con ello se responde a la realidad del mbito de actuacin de la Conferencia, se adeca el Pleno al rgano de segundo nivel, la Comisin de Coordinadores, de la que desde un inicio formaba parte un director general de la Secretara de Estado para la Unin Europea, y sobre todo se intenta sentar las bases para dar respuesta a los numerosos problemas surgidos entre las Comunidades Autnomas (y el Ministerio para Administraciones Pblicas), por un lado, y el Ministerio de Asuntos Exteriores, por otro. La solucin de estos problemas, especialmente relevantes en referencia a la presencia de las Comunidades Autnomas (como tales o en el seno de las delegaciones espaolas) ante los rganos comunitarios, pasa 294
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esencialmente por la integracin del Ministerio de Asuntos Exteriores en la dinmica de apertura, acuerdo y estrecha colaboracin ya desarrollada entre MAP y Comunidades Autnomas, y constituye probablemente el primer y esencial paso para romper la imagen a la que antes se aluda de la Conferencia como una isla de acuerdo en un sistema general que ms bien tiende a negligir el papel autonmico, sistema del cual el Ministerio para Asuntos Exteriores se presenta en no pocos casos como adelantado. Tras la creacin del Consejero para Asuntos Autonmicos en la Representacin Permanente de Espaa ante la Unin Europea, la ms estrecha asociacin de la Conferencia al Ministerio de Asuntos Exteriores es un nuevo elemento de ruptura de esta dinmica divergente. Junto a estos integrantes de la Conferencia, el Reglamento interno, asumiendo una clusula prevista ya en el anterior Reglamento, prev la posibilidad de otros asistentes: En primer lugar, el Consejero para Asuntos Autonmicos en la Representacin Permanente. Ya antes se ha hecho referencia a la importancia de la estrecha asociacin del mismo a los mecanismos internos de participacin autonmica y al uso constante que hasta el momento se ha hecho de esta posibilidad. En segundo lugar, el art. 3.2 del Reglamento prev que a propuesta de los miembros de la Conferencia, corresponde al Presidente convocar la asistencia, a las reuniones del Pleno, de altos cargos de las Administraciones Pblicas o de expertos que, en funcin de los temas a tratar, se considere que pueden contribuir al mejor cumplimiento de las funciones que tiene encomendada la Conferencia. A diferencia de la clusula anterior, sta ha tenido hasta el momento una prctica casi nula, lo que se explica por su conexin con las tareas coordinadoras de la Conferencia, hasta el momento casi no ejercitadas. La previsin, sin embargo, abre interesantes perspectivas en conexin con los instrumentos de garanta del procedimiento de participacin incluidos en el Reglamento, a los que se har referencia en el punto 3 de este epgrafe. En cuanto a la estructura de la Conferencia, el aspecto ms relevante es el de la existencia, papel y ptimo funcionamiento de un segundo nivel: la Comisin de Coordinadores. Este rgano, recogido por la propia Ley 2/1997 (art. 1.3), est regulado por el art. 12 del Reglamento interno. Se compone de un miembro del Gabinete del Secretario de Estado de Poltica Exterior y para la Unin Europea, un miembro del Gabinete del Secretario de Estado para las Administraciones Territoriales, y un representante de cada Comunidad Autnoma y de las ciudades de Ceuta y Melilla, designados por el miembro del Pleno de la Conferencia y preferentemente con categora de Director General. De modo anlogo a lo que suceda con el Pleno de la Conferencia, se prev la posibilidad (hasta ahora siempre realizada) de asistencia del Consejero para Asuntos Autonmicos en la Re-
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presentacin Permanente y de otros responsables de las distintas administraciones o expertos (lo que, al igual que en el caso del Pleno y por idnticos motivos, ha tenido una prcticamente nula aplicacin). A la Comisin de Coordinadores corresponden las funciones de preparacin de los trabajos del Pleno. Tres elementos resultan de especial importancia en el trabajo de la Comisin: En primer lugar (1), su carcter casi permanente o por lo menos de muy frecuente reunin; de este modo puede asumir las tareas de seguimiento de la actividad del resto de Conferencias Sectoriales y, en caso necesario, de impulso de las mismas, puesto que le es posible tambin seguir el ritmo de discusin y negociacin en los rganos europeos. En segundo lugar (2), el desarrollo de una dinmica cooperativa muy notable, de autntica confianza entre los diversos representantes autonmicos y estatales, a lo largo ya de una larga trayectoria de elaboracin comn de acuerdos; la utilidad de esta dinmica para el desbloqueo de los asuntos objeto de discusin, as como para lograr la necesaria agilidad y eficacia en sus actividades, es imposible de exagerar. Por ltimo (3), la funcin individual de cada uno de los Coordinadores en el interior de su Comunidad; repetidamente se ha hecho ya referencia a la importancia del desarrollo del conocimiento y la familiaridad de cada uno de los Departamentos de cada Comunidad con la realidad comunitaria y con las posibilidades de participacin abiertas por el Acuerdo de 1994 y sus materiales complementarios. La aptitud europea de las Comunidades Autnomas puede ser incrementada por la actuacin interna del Coordinador en su propia Comunidad, que adems puede facilitar tambin la extensin de la dinmica cooperativa dominante en la Conferencia para Asuntos Europeos.
2. La Conferencia y las relaciones bilaterales
La Disposicin Adicional Primera de la Ley 2/1997 dispone: Aquellas cuestiones propias de la participacin en los asuntos relacionados con las Comunidades Europeas, que afecten en exclusiva a una Comunidad Autnoma o que tengan para sta una vertiente singular en funcin de su especificidad autonmica, se tratarn, a iniciativa de cualquiera de las partes y de mutuo acuerdo, mediante instrumentos de cooperacin de carcter bilateral. Con ello, la Ley opta por la coexistencia de las relaciones bilaterales junto al sistema general de participacin a travs de la Conferencia para Asuntos Europeos60, asumiendo la realidad existente desde noviembre de
60 Con carcter general sobre la dialctica entre multilateralidad y bilateralidad, vid. las notas 33 y 34 y los trabajos all citados. En concreto para la experiencia del Pas Vasco, L. ORTZAR/
E. GMEZ CAMPO/A. HERNNDEZ LAFUENTE, op. cit., pgs. 155 y ss.
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1995, fecha de la firma del Acta constitutiva de la Comisin Bilateral de cooperacin Administracin del Estado-Administracin de la Comunidad Autnoma del Pas Vasco para asuntos relacionados con las Comunidades Europeas. ste es, por el momento, el nico rgano bilateral estable en este mbito61, que responde a las tradicionales demandas del Pas Vasco en este sentido y que ha hecho posible tambin su integracin formal en la Conferencia para Asuntos Europeos. Efectivamente, la Comunidad del Pas Vasco haba mostrado desde un inicio, y ante la tardanza y dificultades en desarrollar un mecanismo general de participacin62, su voluntad de constituir un canal bilateral de cooperacin en la materia. Por ello el Gobierno vasco no particip formalmente en la Conferencia, si bien asista y tomaba parte activa en sus deliberaciones, ni firm el Acuerdo de participacin de 1994, entre otros. Para su integracin formal en el sistema exiga la creacin de un rgano bilateral para el tratamiento separado de aquellas cuestiones que afectaran de modo especial a su Comunidad, exigencia a la que ha venido a responder la creacin de la Comisin Bilateral citada, que ha permitido la posterior integracin del Pas Vasco en el sistema general. El Acta constitutiva hace especial nfasis en el carcter complementario de la Comisin Bilateral frente al procedimiento general desarrollado en las Conferencias Sectoriales63, limitando su virtualidad a las cuestiones que afecten en exclusiva a la Comunidad del Pas Vasco o que tengan para ella una vertiente singular en funcin de su especificidad autonmica. Con ello parece irse un poco ms all de los casos de competencias asumidas exclusivamente por el Pas Vasco, para recoger tambin los supuestos con ms dudosa reconduccin competencial de hechos diferenciales64 o incluso casos de afectacin exclusiva de hecho (si bien ser difcil que se d tal exclusividad). Debe recordarse, por otro lado, que el concepto de posicin comn de las Comunidades Autnomas, manejado por
Las demandas de un rgano similar para otras Comunidades, en especial de la Generalidad de Catalua, ya se han hecho efectivas. 62 Tardanza y dificultades que, en los primeros aos, no se olvide, obedecan tambin a un inters m u y desigual entre las Comunidades Autnomas. 63 Esta caracterizacin (de la Comisin Bilateral) se realiza partiendo de la premisa de que, de conformidad con el Acuerdo de Institucionalizacin de la Conferencia para Asuntos relacionados con las Comunidades Europeas, los rganos de cooperacin sectorial entre el Estado y las Comunidades Autnomas, en particular las Conferencias Sectoriales, constituyen el foro para abordar conjuntamente y de forma multilateral la participacin de las Comunidades Autnomas en los asuntos relacionados con las Comunidades Europeas (punto II del Acta constitutiva). 64 Sobre el concepto y problemas de los hechos diferenciales, vid. E. AjA, La dimensin constitucional del hecho diferencial en el Estado autonmico, cnADCP, nm. 8, 1996, con un debate posterior. Vid. tambin las ponencias de M . H E R R E R O D E M I N , F. T O M A S Y VALIENTE, E. AJA y E. A R G U -
LLOL, en AA.W., Igualdad o diversidad de las Comunidades Autnomas, Barcelona, IEA, 1996. Para su importancia en las relaciones interadministrativas, vid. las ponencias y debate en AA.W., La reforma del Senado, Madrid, CEC, 1994, y los trabajos de E. ARGULLOL, F. TOMS Y VALIENTE y J. M. CASTELLS, en AA.W., Ante elfuturo del Senado, IEA, Barcelona, 1996. En referencia a la participacin en materias comunitarias, P. PREZ TREIMPS, CC.AA., Estado y UE: nuevos pasos..., op. cit., pg. 605.
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el Acuerdo de 1994, prevea ya la participacin en la misma tan slo de las Comunidades afectadas, de manera que con el mismo Acuerdo y en el marco de una dinmica multilateral resultaba ya posible una diferenciacin en funcin de la afectacin competencia] nicamente a algunas Comunidades. Se trata, en cualquier caso, de evitar la existencia de privilegios autonmicos y sobre todo la huida general hacia el debate bilateral que hara imposible un procedimiento formalizado de participacin autonmica, manteniendo en el seno de la Conferencia para Asuntos Europeos y de las Conferencias Sectoriales el desarrollo fundamental de dicho procedimiento, lo cual resulta adecuado a la homogeneidad competencial fundamental (sin perjuicio de concretas diferencias) que existe en nuestro sistema tras la LO 9/1992 y la reforma de los Estatutos de Autonoma de 1994. A estos efectos, la comunicacin entre las Comisiones bilaterales que puedan crearse y la Conferencia debe ser especialmente fluida y transparente, evitando el surgimiento de dinmicas de agravio y recelo; la instrumentacin de mecanismos formales al respecto no resulta fcil, sin embargo.
3. El funcionamiento de la Conferencia
Como se ha intentado mostrar a lo largo de las pginas precedentes, la Ley 2/1997 y el Reglamento interno inmediatamente posterior encuentran parte de su sentido en dotar a la Conferencia de instrumentos adecuados para hacer frente a sus funciones de coordinacin e impulso del procedimiento de participacin diseado en el Acuerdo de 1994, y sobre todo a la funcin de garanta del mismo derivada de la propia Ley. Al examinar estas funciones se han visto ya los elementos que configuran su contenido: seguimiento, reclamacin y distribucin de informacin, asesoramiento y asistencia tcnica, formulacin de propuestas, presencia de responsables sectoriales en la Conferencia, e incluso asuncin por la misma de las cuestiones ms delicadas. Son estos aspectos los que recoge el art. 5 del Reglamento interno, bajo el epgrafe Garanta de la participacin de las Comunidades Autnomas, debiendo resaltarse la virtualidad concreta que expresamente se confiera a los mecanismos de intervencin, ms all de frmulas de coordinacin o supervisin general: 1. La Conferencia garantizar la aplicacin en las Conferencias Sectoriales de los procedimientos y frmulas establecidos para la participacin de las Comunidades Autnomas en los asuntos comunitarios europeos: a) Recabando de cada Conferencia Sectorial, peridica o puntualmente, los datos y documentos sobre dicha aplicacin, que sern puestos a disposicin de los miembros de la Conferencia.
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b) Analizando y evaluando, tanto desde una perspectiva general como en casos concretos, el grado de aplicacin de los procedimientos y frmulas de participacin y el resultado alcanzado. c) Formulando propuestas y recomendaciones a las Conferencias Sectoriales para la efectividad de la aplicacin de los procedimientos y frmulas de participacin. d) Prestando a las Conferencias Sectoriales la asistencia tcnica precisa para resolver los problemas prcticos de la aplicacin de los procedimientos y frmulas de participacin y para completar y perfeccionar su contenido. 2. En aquellos casos en que la Conferencia, ante la imposibilidad de hacerlo en una Conferencia Sectorial o inexistencia de sta, asuma la participacin efectiva de las Comunidades Autnomas en una materia o asunto determinado, aplicar los procedimientos y frmulas de participacin establecidos, en particular el procedimiento determinado en el Acuerdo de la Conferencia de 30 de noviembre de 1994. En cuanto al funcionamiento interno de la Conferencia, se encuentra desarrollado en los arts. 6 a 14 del Reglamento interno, respondiendo a las normas generales de las Conferencias Sectoriales (facilitando al mximo la adopcin de decisiones) y con el destacado papel ya reseado de la Comisin de Coordinadores. Merece tambin atencin la posibilidad de crear Grupos de Trabajo en el seno de esta Comisin, posibilidad de la que se ha hecho frecuente uso para la preparacin de los diversos Acuerdos de la Conferencia. Nada afirman la Ley ni el Reglamento del valor de las decisiones de la Conferencia, adoptadas de acuerdo al procedimiento habitual de las Conferencias Sectoriales, por lo que tal extremo debe desprenderse de las funciones que corresponden a la misma y de su posicin en el sistema de relaciones entre Estado y Comunidades Autnomas.
4.
La posicin de la Conferencia tras la Ley 211997
As, un concepto tan indefinido como el de la posicin de la Conferencia se convierte en el elemento central de la misma. Tanto la funcin de diseo como la de garanta del procedimiento de participacin autonmica requieren esa categora especfica del rgano encargado de realizarlas: los efectos de los textos que regulan el procedimiento no pueden desplegarse frente a sus destinatarios si no es afirmando previamente la posicin supraordenada, en su mbito, de la Conferencia para Asuntos Europeos; las necesarias actuaciones de intervencin en la actividad de las Conferen299
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cias Sectoriales no encuentran su justificacin si no es de nuevo en esa posicin directora. Sin embargo, hasta la Ley 2/1997 la Conferencia careca de base alguna para reclamar para s tal posicin, ms all de la autoridad que poda derivarse de la posicin interna de sus miembros en sus respectivas Comunidades, en su caso, de los acuerdos polticos (sealadamente los Pactos Autonmicos de 1992) que la haban respaldado y de su conocimiento y especializacin en el mbito comunitario. Todo ello insuficiente por lo menos para las facultades de intervencin necesarias para garantizar la eficacia del procedimiento de participacin. La Ley 2/1997 es la respuesta a esta situacin. Si de ella no puede derivarse supraordenacin jerrquica alguna de la Conferencia, la atribucin de funciones y facultades que realiza en su favor resulta suficiente para dar cobertura a las actividades de coordinacin y garanta y para fundamentar el carcter obligatorio de sus Acuerdos en su mbito de competencia para el resto de Conferencias Sectoriales. Previsin legal, composicin, funcin y facultades de actuacin sitan as a la Conferencia en una autntica posicin preeminente en su mbito de actuacin. La adecuacin y eficacia de la misma para el sistema de participacin de las Comunidades Autnomas en asuntos comunitarios depender de la prctica que ya puede empezar a desarrollar la propia Conferencia.
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Normativa internacional y comunitaria en materia lingstica. Introduccin

M.a ngeles Arrniz Morera de la Val
Tcnica Superior de Tos Servicios Jurdicos del Consejo Consultivo de la Generalidad de Catalua
Estas lneas introductorias pretenden simplemente dar cuenta de un conjunto ilustrativo de textos internacionales y comunitarios en materia lingstica. El criterio segn el cual se han seleccionado no es otro que el de su relevancia en relacin a nuestro ordenamiento constitucional. Algunos de los textos que se mencionan son reproducidos ntegramente en la documentacin que se adjunta1; otros, por su menor importancia, son nicamente referenciados.
I.
NORMATIVA INTERNACIONAL
Comenzando por el mbito internacional, cabe sealar los textos bsicos declarativos de derechos humanos que contienen en su articulado referencias a la lengua. As, la Declaracin Universal de Derechos Humanos, de 10 de
diciembre de 1948, proclama el ejercicio de los derechos y libertades sin discriminacin por razn de la lengua (art. 29); el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, de 16 de diciembre de 1966, establece el derecho de las minoras lingsticas a emplear su propio idioma (art. 27); el Convenio
1 Los textos marcados con asterisco son los que se reproducen en la seleccin que se adjunta, segn el orden en que son mencionados.
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Europeo para la proteccin de los derechos humanos y de las libertades fundamentales, de 4 de noviembre de 1950, propugna el principio de goce de los derechos y libertades sin distincin (...) por razn de lengua (art. 14). En este mbito, destacamos la Resolucin 47/135, de 18 de diciembre de 1992, de la Asamblea General de la Organizacin de las Naciones Unidas, que contiene la Declaracin sobre los Derechos de las personas pertenecientes a minoras nacionales, tnicas, religiosas o lingsticas*. En l se regula la promocin y proteccin de los derechos individuales de las personas pertenecientes, entre otros colectivos, a las minoras lingsticas, instando a los Estados a adoptar las medidas legislativas o de cualquier otro tipo necesarias para alcanzar dichos objetivos. Es tambin destacable la Convencin del Comit de Ministros del Consejo de Europa, de 29 de junio de 1992, por la que se aprueba la Carta Europea sobre lenguas regionales o minoritarias*1, cuyo objetivo es la proteccin y promocin de las lenguas regionales o minoritarias en tanto que expresin de la riqueza cultural. La citada Carta entiende por lenguas minoritarias o regionales las practicadas tradicionalmente en el territorio de un Estado por los naturales de este Estado que constituyen un grupo numricamente inferior al resto de la poblacin, y diferentes de la(s) lengua(s) de este Estado. No incluye en el concepto ni los dialectos de la(s) lengua(s) oficial(es) del Estado ni las lenguas de los inmigrantes (art. 1). Desde una perspectiva distinta, la de las minoras nacionales, el Consejo de Europa promueve tambin la proteccin, reconocimiento y derecho de toda persona perteneciente a una minora nacional a usar su lengua en los diferentes mbitos de la vida privada y pblica: Declaracin de Viena sobre las minoras nacionales, de 9 de octubre de 1993; Convencin-marco sobre la proteccin de las minoras nacionales, de noviembre de 1994.
II.
NORMATIVA COMUNITARIA
En el mbito comunitario, el Tratado de la Unin Europea, firmado en Maastricht el da 7 de febrero de 1992, contiene algunas referencias a la lengua que se resean a continuacin. En la poltica sectorial de educacin, formacin profesional y juventud, establece el principio de que la Comunidad Europea debe contribuir al desarrollo de una educacin de calidad, dando soporte y completando la accin de los Estados miembros dentro del pleno respeto de su diversidad cultural y lingstica (art. 126). Asimismo, establece que la Comunidad debe contribuir a la expansin de las culturas de los Estados miembros desde el respeto a la diversidad nacional y regional (art. 128.1). Finalmente, partiendo de un multilingismo integral, establece que el rgimen lingstico de las instituciones de la Comunidad lo fija el Consejo, por unanimidad, sin perjuicio de las disposiciones previstas en el Regla2
La traduccin de esta Carta se ha elaborado siguiendo el texto original en francs.
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ment del Tribunal de Justicia (art. 127). En este sentido, cabe citar el Reglamento nm. 1 del Consejo, de 15 de abril de 1958, por el que se fija el rgimen lingstico de la Comunidad Econmica Europea (DO nm. 385, de 610-1958), el cual, tras las modificaciones experimentadas por las sucesivas Actas de adhesin, declara que son once las lenguas oficiales y de trabajo de las Instituciones de la Unin: el alemn, el castellano, el dans, el fins, el francs, el griego, el ingls, el italiano, el neerlands, el portugus y el sueco (art. 1). Respecto a dicho Reglamento merece especial mencin el artculo 8, que prev que por lo que respecta a los Estados miembros donde existan varias lenguas oficiales, el uso de una lengua se regir, a peticin del Estado interesado, por las normas generales de la legislacin de dicho Estado. Hay que hacer notar que la lengua irlandesa tiene un estatuto especial dentro de la Unin Europea, en el sentido de que los textos oficiales, decisiones, directivas y reglamentos que presenten un inters particular para Irlanda se publicarn en irlands. Esta previsin se extiende, asimismo, a los Tratados de la Unin, excluyndose la utilizacin de dicha lengua en el curso de los procedimientos de adopcin de normas. Por la relevancia que el rgimen lingstico presenta en los procedimientos judiciales, tiene especial inters la regulacin efectuada por el Reglamento de procedimiento del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, de 19 de junio de 1991 {DOCE L nm. 176, de 4-7-91, y L nm. 383, de 29-12-92; modificado por el Tribunal de Justicia: DOCE L nm. 44, de 28-12-95; DOCE L nm. 103, de 19-4-97). El artculo 29 del Reglamento declara que las lenguas utilizadas en los procedimientos jurisdiccionales sern las oficiales de la Unin adems del irlands. La regla general es que corresponder al demandante elegir la lengua de procedimiento, aunque se prevn excepciones segn las siguientes disposiciones: a) si el demandado fuere un Estado miembro o una persona fsica o jurdica nacional de un Estado miembro, la lengua del procedimiento ser la lengua oficial de ese Estado; en caso de que existan varias lenguas oficiales, el demandante tendr la facultad de elegir la que le convenga; b) a peticin conjunta de las partes, se podr autorizar el empleo, en todo o en parte del procedimiento, de otra de las lenguas de procedimiento antes mencionadas; c) a peticin de una parte, y despus de haber odo a la otra parte y al Abogado General, podr autorizarse, como excepcin a lo dispuesto en a) y b), el empleo total o parcial, como lengua de procedimiento, de otra de las lenguas mencionadas anteriormente. En el caso de que se trate de un recurso prejudicial, la lengua de procedimiento ser la del rgano jurisdiccional nacional que plantee la cuestin al Tribunal. Tambin podr emplearse en la fase oral otra de las lenguas de procedimiento distinta a la escogida, previa peticin debidamente justificada, presentada por una de las partes del litigio principal y despus de haber odo a la otra y al Abogado General. La decisin sobre las peticiones anteriormente mencionadas podr ser tomada por el Presidente; ste puede facultativamente someter la peticin al Tribunal de Justicia, aunque deber
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hacerlo obligatoriamente cuando quiera acogerla sin el acuerdo de todas las partes. Todo documento que se presente redactado en una lengua distinta deber acompaarse de una traduccin en la lengua de procedimiento. No obstante lo expuesto, los Estados miembros podrn utilizar su propia lengua oficial, tanto en los documentos escritos como en las manifestaciones orales, cuando intervengan en un litigio ante el Tribunal o cuando participen en una cuestin prejudicial. Asimismo, pueden los peritos o los testigos, previa autorizacin del Tribunal o la Sala, declarar en una lengua diferente a las anteriormente mencionadas como de procedimiento, cuando tengan dificultades para expresarse en ellas. Paralelamente, el Presidente del Tribunal y los Presidentes de Sala al dirigir los debates, el Juez Ponente en su informe preliminar y en su informe para la vista, los Jueces y los Abogados Generales al formular preguntas, y estos ltimos en sus conclusiones, podrn emplear una de las lenguas antes sealadas distinta de la del procedimiento. En todos estos supuestos previstos en el Reglamento se prev que la traduccin a la lengua de procedimiento se efectuar por el Secretario del Tribunal. Tambin le corresponden a l las traducciones que se le soliciten a alguna de las lenguas de procedimiento. Los textos redactados en la lengua de procedimiento o, en su caso, en otra lengua autorizada en virtud de lo antes expuesto sern considerados autnticos (art. 31). Con muy similar contenido, regula su rgimen lingstico el Tribunal de
Primera Instancia de las Comunidades Europeas en el artculo 35 del Regla-
mento de procedimiento, de 2 de mayo de 1991 (DOCEL nm. 136, de 305-91, modificado como consecuencia de la ampliacin de sus competencias, DOCEL nm. 249, de 24-9-94; a raz de la entrada en vigor del Tratado de la Unin Europea y del Acuerdo sobre el Espacio Econmico Europeo, DOCEL nm. 44, de 28-2-95 y 6-7-95; DOCEL nm. 172, de 22-7-95, y, recientemente, DOCE L nm. 103, de 19-4-97). Tambin son de gran inters una serie de resoluciones del Parlamento Europeo en las que esta Institucin expresa su opinin en temas lingsticos. Un primer grupo de resoluciones se refiere a la necesidad de promocionar, favorecer y proteger la diversidad lingstica en los diferentes mbitos de la vida social y econmica: la enseanza, las actuaciones administrativas y jurdicas, los medios de comunicacin, la infraestructura cultural, los asuntos socioeconmicos, etc. En este sentido, el Parlamento se dirige tanto a los Estados miembros de la Comunidad Europea como a las Instituciones de la misma y a otros organismos internacionales. De entre ellas cabe sealar: Resolucin de 16 de octubre de 1981, sobre un Convenio comunitario de culturas y lenguas regionales y un Convenio de los derechos de las minoras tnicas {DOCE C nm. 287, de 9-11-81); Resolucin de 11 de febrero de 1983, sobre medidas a favor de las lenguas de las minoras {DOCE C nm. 68, de 143-83); Resolucin de 30 de octubre de 1987, sobre las lenguas y culturas de las 306
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minoras regionales y tnicas en la Comunidad Europea*(DOCEC nm. 318, de 30-11-87). En otro orden de cosas pero con la misma filosofa, el Parlamento Europeo, en la Resolucin de 18 de noviembre de 1988, sobre [apoltica regional comunitaria y el papel de las regiones (DOCEC nm. 326, de 19-12-88), establece como principios entre los que debe inspirarse la regionalizacin los de defensa y respeto del patrimonio lingstico de cada Regin. En una segunda agrupacin de resoluciones, el Parlamento Europeo, haciendo uso de su soberana y competencia para regular su rgimen lingstico, declara el multilingismo integral como principio en el cual debe basarse su procedimiento interno de funcionamiento, reconociendo el derecho de los ciudadanos a dirigir sus peticiones en su propia lengua ante la Comisin de Peticiones y el Defensor del Pueblo, siempre que sta sea oficial en su territorio. A fin de garantizar un rgimen lingstico plural, propone mejorar el nivel de prestaciones de los intrpretes y traductores. En esta lnea, tambin insiste en que se respete el derecho de los ciudadanos a utilizar su propia lengua, tanto por escrito como verbalmente, ante las instituciones europeas. Son ejemplificativas de este grupo la Resolucin de 14 de octubre de 1982, sobre el multilingismo en la Comunidad Europea {DOCE C nm. 292, de 8-11-92); la Resolucin de 6 de mayo de 1994, sobre el derecho a usar la propia lengua* {DOCE C nm. 205, de 27-7-94), y la Resolucin de 19 de enero de 1995, sobre el empleo de las lenguas oficiales en las instituciones de la Unin Europea* (DOCE C nm. 43, de 20-2-95). Finalmente, en relacin al ordenamiento lingstico espaol, debe hacerse referencia al estatuto especial de que goza el cataln a raz de la Resolucin de 11 de diciembre de 1990, sobre la situacin de las lenguas en la Comunidad y la de la lengua catalana* (DOCE C nm. 19, de 28-11-91). Dado que la fijacin del rgimen lingstico es competencia del Consejo, el Parlamento le solicita la adopcin de medidas que permitan: la publicacin en cataln de los Tratados y de los textos fundamentales de la Unin; la difusin en cataln de la informacin pblica relativa a las instituciones europeas por todos los medios de comunicacin; la inclusin del cataln en las relaciones orales y escritas con el pblico en la(s) oficina(s) de la Comisin en la Comunidad Autnoma. Tambin el gallego y el vasco debern recibir el mismo trato que el cataln, tras la decisin en este sentido de la Comisin de Peticiones del Parlamento Europeo, de 26 y 27 de enero de 1993. A nivel de Derecho comunitario, y dado el inters suscitado en las Comunidades Autnomas por la regulacin de las normas de etiquetado de productos en relacin con el tema lingstico, se destaca la Directiva 97/4/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de enero de 1997, por la que se modifica la Directiva 79/112/CEE del Consejo, relativa a la aproximacin de las legislaciones de los Estados miembros en materia de etiquetado, presentacin y publicidad de los productos alimenticios destinados al consumidor final* (DOCE L nm. 43, de 14-2-97). Esta norma, de obligatoria observancia
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por los Estados miembros, representa un cambio sustancial de orientacin en lo que se refiere a la regulacin de las lenguas del etiquetado de los productos, cambio que tena un nico precedente en el artculo 3.5 del Reglamento CEE nnm. 2392/89 del Consejo, de 24 de julio de 1989, por el que se
establecen las normas generales para la designacin y presentacin de los vinos y
mostos de uva (DOCEL nm. 232, de 9-8-89). En este sentido, la Directiva 97/4/CE establece que el Estado miembro de comercializacin del producto alimenticio destinado al consumidor final podr (...) disponer en su territorio que las menciones de etiquetado figuren al menos en una o varias lenguas que el Estado determinar entre las lenguas oficiales de la Comunidad, mientras que en relacin a otros productos se habilita a los Estados miembros para que exijan que las indicaciones del etiquetado se redacten en su lengua o lenguas nacionales u oficiales. Sirvan a modo de ejemplo la Directiva 76/768/CEE del Consejo, de 27 de julio de 1976, relativa a la aproximacin de las legislaciones de los Estados miembros en materia de productos cosmticos {DOCE L nm. 262, de 27-9-76), o la Directiva 88/379/CEE del Consejo, de 7 de junio de 1988, sobre la aproximacin de las disposiciones relativas a la clasificacin, envasado y etiquetado de preparados peligrosos {DOCE
Lnm. 187, de 16-7-88).
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Declaracin 47/135, de 18 de diciembre de 1992, de la Asamblea General de Naciones Unidas, sobre los derechos de las personas pertenecientes a minoras nacionales o tnicas, religiosas y lingsticas. Anexo
La Asamblea General,
Reafirmando que uno de los propsitos bsicos de las Naciones Unidas, proclamado en su Carta, es el desarrollo y estmulo del respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales de todos, sin hacer distincin por motivos de raza, sexo, idioma o religin, Reafirmando la fe en los derechos humanos fundamentales, en la dignidad y el valor de la persona humana, en la igualdad de derechos de hombres y mujeres y de las naciones grandes y pequeas, Deseando promover la realizacin de los principios enunciados en la Carta de las Naciones Unidas, la Declaracin Universal de Derechos Humanos, la Convencin para la Prevencin y la Sancin del Delito de Genocidio, la Convencin Internacional sobre la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin Racial, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, la Declaracin sobre la eliminacin de todas las formas de intolerancia y discriminacin fundadas en la religin o las convicciones y la Convencin sobre los Derechos del Nio, as como en otros instrumentos internacionales pertinentes aprobados a nivel mundial o regional y los celebrados entre distintos Estados Miembros de las Naciones Unidas, Inspirada en las disposiciones del artculo 27 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos relativas a los derechos de las personas pertenecientes a minoras tnicas, religiosas o lingsticas, Considerando que la promocin y proteccin de los derechos de las personas pertenecientes a minoras nacionales o tnicas, religiosas y lin309
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gsticas contribuyen a la estabilidad poltica y social de los Estados en que viven, Subrayando que la promocin y la realizacin constantes de los derechos de las personas pertenecientes a minoras nacionales o tnicas, religiosas y lingsticas, como parte integrante del desarrollo de la sociedad en su conjunto y dentro de un marco democrtico basado en el imperio de la ley, contribuiran al robustecimiento de la amistad y de la cooperacin entre los pueblos y los Estados, Considerando que las Naciones Unidas tienen un importante papel que desempear en lo que respecta a la proteccin de las minoras, Teniendo presente la labor realizada hasta la fecha en el sistema de las Naciones Unidas, en particular por la Comisin de Derechos Humanos y la Subcomisin de Prevencin de Discriminaciones y Proteccin de las Minoras, as como por los rganos establecidos de conformidad con los Pactos Internacionales de Derechos Humanos y otros instrumentos internacionales pertinentes sobre derechos humanos, en cuanto a la promocin y proteccin de los derechos de las personas pertenecientes a minoras nacionales o tnicas, religiosas y lingsticas, Teniendo en cuenta la importante labor que realizan las organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales en lo que respecta a la proteccin de las minoras y la promocin y la proteccin de los derechos de las personas pertenecientes a minoras nacionales o tnicas, religiosas y lingsticas, Reconociendo la necesidad de lograr una aplicacin an ms eficiente de los instrumentos internacionales en lo que respecta a los derechos de las personas pertenecientes a minoras nacionales o tnicas, religiosas y lingsticas, Proclama la presente Declaracin sobre los derechos de las personas pertenecientes a minoras nacionales o tnicas, religiosas y lingsticas.
Artculo 1 1. Los Estados protegern la existencia y la identidad nacional o tnica, cultural, religiosa y lingstica de las minoras dentro de sus territorios respectivos y fomentarn las condiciones para la promocin de esa identidad. 2. Los Estados adoptarn medidas apropiadas, legislativas y de otro tipo, para lograr esos objetivos. Articulo 2 1. Las personas pertenecientes a minoras nacionales o tnicas, religiosas y lingsticas (en lo sucesivo denominadas personas pertenecien310
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tes a minoras) tendrn derecho a disfrutar de su propia cultura, a profesar y practicar su propia religin, y a utilizar su propio idioma, en privado y en pblico, libremente y sin injerencia ni discriminacin de ningn tipo. 2. Las personas pertenecientes a minoras tendrn el derecho de participar efectivamente en la vida cultural, religiosa, social, econmica y pblica. 3. Las personas pertenecientes a minoras tendrn el derecho de participar efectivamente en las decisiones que se adopten a nivel nacional y, cuando proceda, a nivel regional respecto de la minora a la que pertenezcan o de las regiones en que vivan, de toda manera que no sea incompatible con la legislacin nacional. 4. Las personas pertenecientes a minoras tendrn el derecho de establecer y mantener sus propias asociaciones. 5. Las personas pertenecientes a minoras tendrn derecho a establecer y mantener, sin discriminacin de ningn tipo, contactos libres y pacficos con otros miembros de su grupo y con personas pertenecientes a otras minoras, as como contactos transfronterizos con ciudadanos de otros Estados con los que estn relacionados por vnculos nacionales, tnicos, religiosos o lingsticos. Artculo 3 1. Las personas pertenecientes a minoras podrn ejercer sus derechos, incluidos los que se enuncian en la presente Declaracin, individualmente as como en comunidad con los dems miembros de su grupo, sin discriminacin alguna. 2. Las personas pertenecientes a minoras no sufrirn ninguna desventaja como resultado del ejercicio o de la falta de ejercicio de los derechos enunciados en la presente Declaracin. Articulo 4 1. Los Estados adoptarn las medidas necesarias para garantizar que las personas pertenecientes a minoras puedan ejercer plena y eficazmente todos sus derechos humanos y libertades fundamentales sin discriminacin alguna y en plena igualdad ante la ley. 2. Los Estados adoptarn medidas para crear condiciones favorables a fin de que las personas pertenecientes a minoras puedan expresar sus caractersticas y desarrollar su cultura, idioma, religin, tradiciones y costumbres, salvo en los casos en que determinadas prcticas violen la legislacin nacional y sean contrarias a las normas internacionales. 3. Los Estados debern adoptar medidas apropiadas de modo que,
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siempre que sea posible, las personas pertenecientes a minoras tengan oportunidades adecuadas de aprender su idioma materno o de recibir ins-r truccin en su idioma materno. 4. Los Estados debern adoptar, cuando sea apropiado, medidas en la esfera de la educacin, a fin de promover el conocimiento de la historia, las tradiciones, el idioma y la cultura de las minoras que existen en su territorio. Las personas pertenecientes a minoras debern tener oportunidades adecuadas de adquirir conocimientos sobre la sociedad en su conjunto. 5. Los Estados debern examinar la posibilidad de adoptar medidas apropiadas de modo que las personas pertenecientes a minoras puedan participar plenamente en el progreso y el desarrollo econmicos de su pas. Artculo 5 1. Las polticas y programas nacionales se planificarn y ejecutarn teniendo debidamente en cuenta los intereses legtimos de las personas pertenecientes a minoras. 2. Los programas de cooperacin y asistencia entre Estados deben planificarse y ejecutarse teniendo debidamente en cuenta los intereses legtimos de las personas pertenecientes a minoras. Artculo 6 Los Estados debern cooperar en las cuestiones relativas a las personas pertenecientes a minoras, incluido el intercambio de informacin y de experiencia, con el fin de promover la comprensin y la confianza mutuas. Artculo 7 Los Estados debern cooperar a fin de promover el respeto por los derechos enunciados en la presente Declaracin. Artculo 8 1. Ninguna de las disposiciones de la presente Declaracin impedir el cumplimiento de las obligaciones internacionales de los Estados en relacin con las personas pertenecientes a minoras. En particular, los Estados cumplirn de buena fe las obligaciones y los compromisos contrados en virtud de los tratados y acuerdos internacionales en que sean partes.
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2. El ejercicio de los derechos enunciados en la presente Declaracin se entender sin perjuicio del disfrute por todas las personas de los derechos humanos y las libertades fundamentales reconocidos umversalmente. 3. Las medidas adoptadas por los Estados a fin de garantizar el disfrute efectivo de los derechos enunciados en la presente Declaracin no debern ser consideradas prima facie contrarias al principio de igualdad contenido en la Declaracin Universal de Derechos Humanos. 4. Ninguna disposicin de la presente Declaracin podr interpretarse en el sentido de que autoriza actividades contrarias a los propsitos y principios de las Naciones Unidas, incluidas la igualdad soberana, la integridad territorial y la independencia poltica de los Estados. Artculo 9 Los organismos especializados y dems organizaciones del sistema de las Naciones Unidas contribuirn a la plena realizacin de los derechos y principios enunciados en la presente Declaracin, en sus respectivas esferas de competencia.
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Carta Europea sobre lenguas regionales o minoritarias, hecha en Estrasburgo el 5 de noviembre de 1992
PREMBULO Los Estados miembros del Consejo de Europa, signatarios de la presente Carta, Considerando que el objetivo del Consejo de Europa es llevar a cabo una unin ms estrecha entre sus miembros, particularmente con el fin de salvaguardar y promover los ideales y principios que son su patrimonio comn; Considerando que la proteccin de las lenguas regionales o minoritarias histricas de Europa, algunas de las cuales corren el peligro de desaparecer con el paso del tiempo, contribuye a mantener y desarrollar las tradiciones y la riqueza culturales de Europa; Considerando que el derecho a practicar una lengua regional o minoritaria en la vida privada y pblica constituye un derecho imprescindible, de acuerdo con los principios contenidos en el Pacto internacional relativo a los derechos civiles y polticos de las Naciones Unidas, y de acuerdo con el espritu de la Convencin para la proteccin de los derechos humanos y las libertades fundamentales del Consejo de Europa; Teniendo en cuenta la tarea llevada a cabo en el marco de la CSCE, y en particular el Acta Final de Helsinki de 1975 y el documento de la reunin de Copenhague de 1990; Subrayando el valor del hecho intercultural y del plurilingismo, y considerando que la proteccin y el fomento de las lenguas regionales o minoritarias no deberan hacerse en detrimento de las lenguas oficiales y de la necesidad de aprenderlas; Conscientes del hecho de que la proteccin y la promocin de las lenguas regionales o minoritarias en los diferentes pases y regiones de Europa representan una contribucin importante a la construccin de una Europa fundada sobre los principios de la democracia y de la diversidad cultural, en el marco de la soberana nacional y de la integridad territorial; 314
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Teniendo en cuenta las condiciones especficas y las tradiciones histricas propias de cada regin de los pases de Europa, Han acordado lo siguiente: PARTE I
Disposiciones generales Artculo 1.Definiciones.
En el sentido de la presente Carta: a) Por la expresin lenguas regionales o minoritarias se entiende las lenguas: i) usadas tradicionalmente en el territorio de un Estado por los ciudadanos de ese Estado que constituyan un grupo numricamente inferior al resto de la poblacin del Estado; y ii) diferentes de la/s lengua/s oficial/es de este Estado; no incluye ni los dialectos de la/s lengua/s oficial/es del Estado ni las lenguas de los inmigrantes. b) Por territorio en el que se usa una lengua regional o minoritaria, se entiende el rea geogrfica en la que esta lengua es el modo de expresin de un nmero de personas que justifique la adopcin de las diversas medidas de proteccin y de promocin que prev la presente Carta. c) Por lenguas sin territorio se entiende las lenguas que usan los ciudadanos del Estado que son diferentes de la/s lengua/s que usa/n el resto de la poblacin del Estado pero que, si bien se usan tradicionalmente en el territorio del Estado, no se pueden asociar a un rea geogrfica particular de ste. Artculo 2.Compromisos. 1. Cada una de las partes se compromete a aplicar las disposiciones de la parte II al conjunto de las lenguas regionales o minoritarias que se usen en su territorio y que responden a las definiciones del artculo 1. 2. En lo que se refiere a cualquier lengua que se cite en el momento de la ratificacin, de la aceptacin o de la aprobacin, de acuerdo con el artculo 3, cada una de las Partes se compromete a aplicar un mnimo de treinta y cinco prrafos o apartados escogidos entre las disposiciones de la Parte III de la presente Carta, de los que como minino se tienen que escoger tres de cada uno de los artculos 8 y 12 y uno de cada uno de los artculos 9, 10, 11 y 13. 315
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Artculo 3.Modalidades. 1. Cada Estado contratante tiene que especificar en su instrumento de ratificacin, de aceptacin o de aprobacin cada lengua regional o minoritaria, o cada lengua oficial menos extendida en el conjunto o una parte de su territorio, a la que se aplique los prrafos escogidos de acuerdo con el prrafo 2 del artculo 2. 2. Cualquier Parte puede notificar al secretario general, en cualquier momento ulterior, que acepta las obligaciones que se desprenden de las disposiciones de cualquier otro prrafo de la Carta que no haya sido especificado en su instrumento de ratificacin, de aceptacin o de aprobacin, o que aplicar el prrafo 1 de este artculo a otras lenguas regionales o minoritarias, o a otras lenguas oficiales menos extendidas en el conjunto o una parte de su territorio. 3. Los compromisos que prev el prrafo anterior se considerarn parte integrante de la ratificacin, de la aceptacin o de la aprobacin y conllevarn los mismos efectos desde la fecha de su notificacin. Artculo 4.Estatutos de proteccin existentes. 1. Ninguna de las disposiciones de esta Carta puede ser interpretada en el sentido que limite o derogue los derechos garantizados por la Convencin europea sobre los derechos humanos. 2. Las disposiciones de la presente Carta no perjudican las disposiciones ms favorables que rigen la situacin de las lenguas regionales o minoritarias, o el estatuto jurdico de las personas que pertenecen a minoras, que ya existen en una Parte o estn previstas en los pertinentes acuerdos internacionales bilaterales o multilaterales.
Artculo 5.Obligaciones existentes.
Nada de la presente Carta podr ser interpretado en el sentido que implique el derecho de iniciar una actividad cualquiera o de llevar a cabo una accin que contravenga los objetivos de la Carta de las Naciones Unidas u otras obligaciones de Derecho internacional, incluyendo el principio de soberana e integridad territorial de los Estados. Artculo 6.Informacin. Las Partes se comprometen a velar para que las autoridades, las organizaciones y las personas afectadas sean informadas de los derechos y los deberes establecidos por la presente Carta.
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PARTE II Objetivos y principios perseguidos de acuerdo con el prrafo 1 del artculo 2 Artculo 7.Objetivos y principios. 1. En materia de lenguas regionales o minoritarias, en los territorios en los que estas lenguas se practican y segn la situacin de cada lengua, las Partes fundamentan su poltica, su legislacin y su prctica en los objetivos y en los principios siguientes: a) el reconocimiento de las lenguas regionales o minoritarias en tanto que expresin de la riqueza cultural; b) el respeto del rea geogrfica de cada lengua regional o minoritaria, de manera que las divisiones administrativas existentes o las nuevas no constituyan un obstculo para la promocin de esta lengua regional o minoritaria; c) la necesidad de una accin resuelta de promocin de las lenguas regionales o minoritarias, a fin de salvaguardarlas; d) la facilitacin y/o el fomento del uso oral y escrito de las lenguas regionales o minoritarias en la vida pblica y en la privada; e) el mantenimiento y el desarrollo de relaciones, en los mbitos que cubre la presente Carta, entre los grupos que usen una lengua regional o minoritaria y otros grupos del mismo Estado que hablen una lengua practicada de una manera idntica o parecida, as como el establecimiento de relaciones culturales con otros grupos del Estado que practiquen lenguas diferentes; f) la puesta a disposicin de formas y medios adecuados de enseanza y estudios de las lenguas regionales o minoritarias a todos los niveles apropiados; g) la puesta a disposicin de medios que permitan a los no parlantes de una lengua regional o minoritaria que habiten en el rea donde esta lengua se practica a aprenderla si lo desean; h) la promocin de los estudios y de la investigacin sobre lenguas regionales o minoritarias en las universidades o instituciones equivalentes; i) la promocin de formas apropiadas de intercambios transnacionales, en los mbitos que cubre la presente Carta, para las lenguas regionales o minoritarias que se practiquen de una manera idntica o parecida en dos o ms Estados. 2. Las Partes se comprometen a eliminar, si todava no lo han hecho, toda distincin, exclusin, restriccin o preferencia injustificadas en cuanto al uso de una lengua regional o minoritaria y que tengan como finalidad desalentar o poner en peligro la conservacin o el desarrollo de sta. La adopcin de medidas especiales en favor de las lenguas regionales o mi317
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noritarias, destinadas a promover una igualdad entre los parlantes de estas lenguas y el resto de la poblacin o tendente a tener en cuenta sus situaciones particulares, no es considerada un acto de discriminacin hacia los parlantes de las lenguas ms extendidas. 3. Las Partes se comprometen a promover, mediante las medidas adecuadas, la comprensin mutua entre todos los grupos lingsticos del pas, actuando principalmente de manera que el respeto, la comprensin y la tolerancia hacia las lenguas regionales o minoritarias figuren entre los objetivos de la educacin y de la formacin que ofrece el pas, y a alentar a los medios de comunicacin de masas a perseguir el mismo objetivo. 4. Al definir su poltica respecto a las lenguas regionales o minoritarias, las Partes se comprometen a considerar las necesidades y los deseos que expresen los grupos que practiquen estas lenguas. Se les anima a crear, si es necesario, rganos encargados de aconsejar a las autoridades sobre todas las cuestiones referentes a las lenguas regionales o minoritarias. 5. Las Partes se comprometen a aplicar, mutatis mutandis, los principios enumerados en los prrafos 1 a 4 anteriores a las lenguas desprovistas de territorio. No obstante, en el caso de estas lenguas, la naturaleza y el alcance de las medidas que deben tomarse para hacer efectiva la presente Carta se determinarn de una manera flexible, teniendo en cuenta las necesidades y los deseos, y respetando las tradiciones y las caractersticas de los grupos que usen las lenguas en cuestin. PARTE III
Medidas a favor del empleo de lenguas regionales o minoritarias en la vida pblica a tomar de acuerdo con los compromisos suscritos en virtud del prrafo 2 del artculo 2
Artculo 8.Enseanza. 1. En materia de enseanza, las partes se comprometen, en lo que concierne al territorio en el que se practican estas lenguas, segn la situacin de cada una de estas lenguas y sin perjuicio de la enseanza de la/s lengua/s oficial/es del Estado: a) i) a prever una educacin preescolar impartida en las lenguas regionales o minoritarias en cuestin; o ii) a prever que una parte sustancial de la educacin preescolar se imparta en las lenguas regionales o minoritarias en cuestin; o iii) a aplicar una de las medidas que indican los apartados i) y ii) anteriores como mnimo a los alumnos cuyas familias lo deseen y cuyo nmero se juzgue suficiente; o iv) si los poderes pblicos no tienen competencia directa en el mbi318
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to de la educacin preescolar, a favorecer y/o fomentar la aplicacin de las medidas que citan los apartados i) a iii) anteriores; b) i) a prever una educacin primaria en las lenguas regionales o minoritarias en cuestin; o ii) a prever que una parte sustancial de la educacin primaria se imparta en las lenguas regionales o minoritarias en cuestin; o iii) a prever, en el marco de la educacin primaria, que la enseanza de las lenguas regionales o minoritarias en cuestin forme parte integrante del curriculum; iv) a aplicar una de las medidas que indican los apartados i) a iii) anteriores como mnimo a los alumnos cuyas familias lo deseen y cuyo nmero se juzgue suficiente; c) i) a prever una enseanza secundaria impartida en las lenguas regionales o minoritarias en cuestin; o ii) a prever que una parte sustancial de la enseanza secundaria se imparta en las lenguas regionales o minoritarias; o iii) a prever, en el marco de la educacin secundaria, la enseanza de las lenguas regionales o minoritarias como parte integrante del curriculum; o iv) a aplicar una de las medidas que citan los apartados i) a iii) anteriores como mnimo a los alumnos que lo deseen o, llegado el caso, cuyas familias lo deseen en nmero que se juzgue suficiente; d) i) a prever la posibilidad de una enseanza tcnica y profesional que se imparta en las lenguas regionales o minoritarias en cuestin; o ii) a prever que una parte sustancial de la enseanza tcnica y profesional se imparta en las lenguas regionales o minoritarias en cuestin; o iii) a prever, en el marco de la educacin tcnica y profesional, la enseanza de las lenguas regionales o minoritarias en cuestin como parte integrante del curriculum; o iv) a aplicar una de las medidas que citan los apartados i) a iii) anteriores como mnimo a los alumnos que lo deseen o, llegado el caso, cuyas familias lo deseen en nmero que se juzgue suficiente; e) i) a prever la posibilidad de una enseanza universitaria y otras formas de enseanza superior en las lenguas regionales o minoritarias; o ii) a prever el estudio de estas lenguas como disciplinas de enseanza universitaria y superior; o iii) si, por razn del rol del Estado hacia las entidades de enseanza superior, los apartados i) y ii) no se pueden aplicar, a fomentar y/o autorizar el establecimiento de una enseanza universitaria u otras formas de enseanza superior en las lenguas regionales o minoritarias, o de medios que permitan estudiar estas lenguas en la universidad o en otras instituciones de enseanza superior.
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f) i) a adoptar disposiciones para que se den cursos de formacin de adultos o de formacin permanente principal o totalmente en las lenguas regionales o minoritarias; o ii) a proponer estas lenguas como disciplinas de la formacin de adultos y de la formacin permanente; o iii) si los poderes pblicos no tienen competencia directa en el mbito de la formacin de adultos, a favorecer y/o fomentar la enseanza de estas lenguas en el marco de la formacin de adultos y de la formacin permanente; g) a tomar medidas para asegurar la enseanza de la historia y la cultura de las cuales la lengua regional o minoritaria sea su expresin; h) a asegurar la formacin inicial y permanente de los maestros necesaria para la aplicacin de aquellos prrafos a) a g) aceptados por la Parte; i) a crear uno o varios rgano/s de control encargado/s de seguir las medidas adoptadas y los progresos logrados en el establecimiento o el desarrollo de la enseanza de las lenguas regionales o minoritarias, y a establecer en esos puntos informes peridicos que se harn pblicos. 2. En materia de enseanza y en lo que concierne a los territorios diferentes de aquellos en los que tradicionalmente se usan las lenguas regionales o minoritarias, las Partes se comprometen a autorizar, a fomentar o a establecer, si el nmero de parlantes de una lengua regional o minoritaria lo justifica, una enseanza en o de la lengua regional o minoritaria en los niveles adecuados de la enseanza. Artculo 9.Justicia. 1. Las Partes se comprometen, en lo que concierne a las circunscripciones de las autoridades judiciales en las que resida un nmero de personas que practiquen las lenguas regionales o minoritarias que justifique las medidas especificadas a continuacin, segn la situacin de cada una de estas lenguas y a condicin de que el juez no considere que la utilizacin de las posibilidades que ofrece este prrafo es un obstculo a la buena administracin de la justicia: a) en los procesos penales:
i) a prever que las jurisdicciones, a peticin de una de las partes, tramiten el proceso en una de las lenguas regionales o minoritarias; y/o ii) a garantizar al acusado el derecho a expresarse en su lengua regional o minoritaria; y/o iii) a prever que las demandas y las pruebas, escritas u orales, no se consideren inadmisibles slo por el hecho de que estn formuladas en una lengua regional minoritaria; y/o
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iv) a establecer en estas lenguas regionales o minoritarias, si se solicita, los documentos relacionados con un proceso judicial, en caso necesario recurriendo a intrpretes o traducciones que no representen gastos adicionales para los interesados; b) en los procesos civiles:
i) a prever que las jurisdicciones, a peticin de una de las partes, tramiten el proceso en las lenguas regionales o minoritarias; y/o ii) a permitir, si una parte en litigio tiene que comparecer personalmente ante un tribunal, que se exprese en su lengua regional o minoritaria sin que por eso incurra en gastos adicionales; y/o iii) a permitir la produccin de documentos y pruebas en las lenguas regionales o minoritarias, si es necesario recurriendo a intrpretes o traducciones; c) en los procesos ante las jurisdicciones competentes en materia administrativa: i) a prever que las jurisdicciones, a peticin de una de las partes, tramiten el proceso en una de las lenguas regionales o minoritarias; y/o ii) a permitir, si una parte en litigio tiene que comparecer personalmente ante un tribunal, que se exprese en su lengua regional o minoritaria sin que por ello incurra en gastos adicionales; y/o iii) a permitir la produccin de documentos y pruebas en las lenguas regionales o minoritarias, si es necesario recurriendo a intrpretes o traducciones; d) a adoptar medidas a fin de que la aplicacin de los apartados i) y iii) de los prrafos b) y c) anteriores y el uso eventual de intrpretes y de traducciones no comporten gastos adicionales para los interesados. 2. Las Partes se comprometen:
a) a no rehusar la validez de los actos jurdicos establecidos en el Estado por el solo hecho de que estn redactados en una lengua regional o minoritaria, o b) a no rehusar la validez, entre las partes, de los actos jurdicos establecidos en el Estado por el solo hecho de que estn redactados en una lengua regional o minoritaria, y a prever que sern oponibles a terceros interesados que no hablen estas lenguas, con la condicin de que el contenido del acto sea puesto en su conocimiento por quien lo hace valer, o c) a no rehusar la validez, entre las partes, de los actos jurdicos esta321
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blecidos en el "Estado por el solo hecho de que estn redactados en una lengua regional o minoritaria. 3. Las partes se comprometen a hacer accesibles, en las lenguas regionales o minoritarias, los textos legislativos nacionales ms importantes y los que afecten particularmente a las personas que hacen uso de estas lenguas, salvo que estos textos ya estn disponibles de otra manera. Artculo 10.Autoridades administrativas y servicios pblicos. 1. En las circunscripciones de las autoridades administrativas del Estado en las que resida un nmero de parlantes de lenguas regionales o minoritarias que justifique las medidas que se especifican ms adelante y segn la situacin de cada lengua, las Partes se comprometen, en la medida de lo que sea razonablemente posible: a) i) a velar para que las autoridades administrativas utilicen las lenguas regionales o minoritarias; o ii) a velar para que aquellos de sus agentes que estn en contacto con el pblico empleen las lenguas regionales o minoritarias en sus relaciones con las personas que se les dirijan en esas lenguas; o iii) a velar para que los parlantes de lenguas regionales o minoritarias puedan presentar peticiones orales o escritas y recibir una respuesta en estas lenguas; o iv) a velar para que los parlantes de lenguas regionales o minoritarias puedan presentar peticiones orales o escritas en estas lenguas; o v) a velar para que los parlantes de lenguas regionales o minoritarias puedan presentar vlidamente un documento redactado en estas lenguas; b) a poner a disposicin de la poblacin formularios y textos administrativos de uso habitual en las lenguas regionales o minoritarias, o en versiones bilinges; c) a permitir a las autoridades administrativas redactar documentos en una lengua regional o minoritaria. 2. En lo que se refiere a las autoridades locales y regionales en cuyos territorios resida un nmero de parlantes de lenguas regionales o minoritarias que justifique las medidas que se especifican seguidamente, las Partes se comprometen a permitir y/o fomentar: a) el uso de las lenguas regionales o minoritarias en el marco de la administracin regional o local; b) la posibilidad para los parlantes de lenguas regionales o minoritarias de presentar peticiones orales o escritas en estas lenguas;
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c) la publicacin, por parte de las colectividades regionales, de sus textos oficiales igualmente en las lenguas regionales o minoritarias; d) la publicacin, por parte de las colectividades locales, de sus textos oficiales igualmente en las lenguas regionales o minoritarias; e) el empleo, por parte de las colectividades regionales, de lenguas regionales o minoritarias en los debates de sus asambleas, sin excluir, sin embargo, el uso de la/s lengua/s oficial/es del Estado; f) el empleo, por parte de las colectividades locales, de lenguas regionales o minoritarias en los debates de sus asambleas, sin excluir, sin embargo, el uso de la/s lengua/s oficial/es del Estado; g) el empleo o la adopcin, si llega el caso conjuntamente con la denominacin en la/s lengua/s oficial/es, de las formas tradicionales y correctas de la toponimia en las lenguas regionales o minoritarias. 3. En lo que concierne a los servicios pblicos asegurados por las autoridades administrativas u otras personas que acten por cuenta de stas, las Partes contratantes se comprometen, en los territorios en los que se practican las lenguas regionales o minoritarias, segn la situacin de cada lengua y en la medida de lo que sea razonablemente posible: a) a velar para que las lenguas regionales o minoritarias se utilicen durante la prestacin del servicio; o b) a permitir a los parlantes de lenguas regionales o minoritarias a formular una peticin y recibir una respuesta en estas lenguas; o c) a permitir a los parlantes de lenguas regionales o minoritarias formular una peticin en estas lenguas. 4. A los efectos de la aplicacin de lo que disponen los prrafos 1, 2 y 3 que han aceptado, las Partes se comprometen a tomar una o varias de las medidas siguientes: a) la traduccin o la interpretacin que eventualmente se requieran; b) la contratacin y, si procede, la formacin de un nmero suficiente de funcionarios y otros agentes pblicos; c) satisfacer, en la medida de lo posible, las peticiones de los agentes pblicos que conozcan una lengua regional o minoritaria de ser destinados al territorio en el que se practica aquella lengua. 5. Las Partes se comprometen a permitir, a peticin de los interesados, el uso o la adopcin de patronmicos en las lenguas regionales o minoritarias.
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Artculo 11.Medios de comunicacin. 1. Las Partes se comprometen, para los parlantes de las lenguas regionales o minoritarias, en los territorios en los que se utilicen estas lenguas, segn la situacin de cada lengua, en la medida en que las autoridades pblicas, de una manera directa o indirecta, tengan una competencia, poderes o un rol en este mbito, respetando los principios de independencia y de autonoma de los medios de comunicacin: a) en la medida en que la radio y la televisin tienen una misin de servicio pblico: i) a asegurar la creacin, como mnimo, de una emisora de radio y una cadena de televisin en las lenguas regionales o minoritarias; o ii) a fomentar y/o facilitar la creacin, como minino, de una emisora de radio y una cadena de televisin en las lenguas regionales o minoritarias; o iii) a adoptar las disposiciones adecuadas para que los difusores programen emisiones en las lenguas regionales o minoritarias; b) i) a fomentar y/o facilitar la creacin, como mnimo, de una emisora de radio en las lenguas regionales o minoritarias; o ii) a fomentar y/o facilitar la emisin de programas de radio en las lenguas regionales o minoritarias, de forma regular; c) i) a fomentar y/o facilitar la creacin, como mnimo, de una cadena de televisin en las lenguas regionales o minoritarias; o ii) a fomentar y/o facilitar la difusin de programas de televisin en las lenguas regionales o minoritarias, de forma regular; d) a fomentar y/o facilitar la produccin y la difusin de obras audio y audiovisuales en las lenguas regionales o minoritarias; e) i) a fomentar y/o facilitar la creacin y/o el mantenimiento, como mnimo, de un rgano de prensa en las lenguas regionales o minoritarias; o ii) a fomentar y/o facilitar la publicacin de artculos de prensa en las lenguas regionales o minoritarias, de forma regular; f) i) a cubrir los costes suplementarios de los medios de comunicacin que utilicen las lenguas regionales o minoritarias, si la ley prev una asistencia financiera, en general, para los medios de comunicacin; o ii) a ampliar las medidas existentes de asistencia financiera a las producciones audiovisuales en lenguas regionales o minoritarias;
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g) a ayudar en la formacin de periodistas y dems personal para los medios de comunicacin que empleen las lenguas regionales o minoritarias. 2. Las Partes se comprometen a garantizar la libertad de recepcin directa de las emisiones de radio y televisin de los pases vecinos en una lengua practicada de forma idntica o parecida a una lengua regional o minoritaria, y a no oponerse a la retransmisin de emisiones de radio y televisin de los pases vecinos en esta lengua. Se comprometen por otro lado a velar para que no se imponga a la prensa escrita ninguna restriccin a la libertad de expresin y a la libre circulacin de la informacin en una lengua practicada de forma idntica o parecida a una lengua regional o minoritaria. El ejercicio de las libertades citadas anteriormente, que comporta deberes y responsabilidades, se puede someter a ciertas formalidades, condiciones, restricciones o sanciones que prevea la ley, siempre que constituyan medidas necesarias, en una sociedad democrtica, para la seguridad nacional, la integridad territorial o la seguridad pblica, la defensa del orden y la prevencin del crimen, la proteccin de la salud o de la moral, la proteccin de la reputacin o de los derechos de otros, para evitar la divulgacin de informaciones confidenciales, o para garantizar la autoridad y la imparcialidad del poder judicial. 3. Las Partes se comprometen a velar para que los intereses de los parlantes de lenguas regionales o minoritarias sean representados o tomados en consideracin en el marco de las estructuras creadas eventualmente de acuerdo con la ley, las cuales tienen la tarea de garantizar la libertad y la pluralidad de los medios de comunicacin.
Artculo 12.Actividades y equipamientos culturales.
1. En materia de actividades y equipamientos culturales en particular bibliotecas, videotecas, centros culturales, museos, archivos, academias, teatros y cines, as como trabajos literarios y de produccin cinematogrfica, expresin cultural popular, festivales, industrias culturales, incluyendo, principalmente, la utilizacin de nuevas tecnologas las Partes se comprometen, en lo que concierne al territorio en el que se practican dichas lenguas y en la medida en que las autoridades pblicas tengan una competencia, poderes o un rol en este mbito: a) a fomentar la expresin y las iniciativas propias de las lenguas regionales o minoritarias, y a favorecer los diferentes medios de acceso a las obras producidas en estas lenguas; b) a favorecer los diferentes medios de acceso de otras lenguas a las obras producidas en las lenguas regionales o minoritarias, ayudando y desarrollando las actividades de traduccin, doblaje, postsincronizacin y subtitulacin;
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c) a favorecer el acceso de las lenguas regionales o minoritarias a las obras producidas en otras lenguas, ayudando y llevando a cabo las actividades de traduccin, doblaje, postsincronizacin y subtitulacin; d) a velar para que los organismos encargados de emprender o apoyar diversas formas de actividades culturales integren en una medida adecuada el conocimiento y la prctica de las lenguas y las culturas regionales o minoritarias en las operaciones en las que ellos tengan la iniciativa o a las que aporten su ayuda; e) a favorecer la puesta a disposicin de los organismos encargados de emprender o apoyar actividades culturales de personal que domine la lengua regional o minoritaria, adems de la/s lengua/s del resto de la poblacin; f) a favorecer la participacin directa, en lo que se refiere a los equipamientos y los programas de actividades culturales, de representantes de los parlantes de la lengua regional o minoritaria; g) a fomentar y/o facilitar la creacin de uno o ms organismos encargados de recoger, recibir en depsito y presentar o publicar las obras producidas en las lenguas regionales o minoritarias; h) si es necesario, a crear y/o promover y financiar servicios de traduccin y de investigacin terminolgica con vistas a, principalmente, mantener y desarrollar en cada lengua regional o minoritaria una terminologa administrativa, comercial, econmica, social, tecnolgica o jurdica adecuada. 2. En lo que concierne a los territorios diferentes de aquellos en los que se practican tradicionalmente las lenguas regionales o minoritarias, las Partes se comprometen a autorizar, a fomentar y/o a prever, si el nmero de parlantes de una lengua regional o minoritaria lo justifica, actividades o equipamientos culturales adecuados, de acuerdo con el prrafo anterior. 3. Las Partes se comprometen, en su poltica cultural en el extranjero, a dar una posicin adecuada a las lenguas regionales o minoritarias y a la cultura de la que son la expresin. Artculo 13.Vida econmica y social. 1. En lo que concierne a las actividades econmicas y sociales, las partes se comprometen, para el conjunto del pas: a) a excluir de su legislacin cualquier disposicin que prohiba o limite sin razones justificadas el recurso a lenguas regionales o minoritarias en los documentos relativos a la vida econmica o social, y principalmente en los contratos de trabajo y en los documentos tcnicos tales como las instrucciones de empleo de productos o de equipamientos; b) a prohibir la insercin, en los reglamentos internos de las empresas y en los actos privados, de clusulas que excluyan o limiten el uso de
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las lenguas regionales o minoritarias, al menos entre los parlantes de la misma lengua; c) a oponerse a las prcticas que tengan la intencin de desalentar el uso de las lenguas regionales o minoritarias en el marco de las actividades econmicas o sociales; d) a facilitar y/o fomentar por otros medios diferentes de los que citan los apartados anteriores el uso de las lenguas regionales o minoritarias. 2. En materia de actividades econmicas y sociales, las Partes se comprometen, en la medida en que las autoridades pblicas tengan competencias, en el territorio en el que se practiquen las lenguas regionales o minoritarias, y en la medida en que sea razonablemente posible: a) a definir, a travs de sus reglamentaciones financieras y bancarias, modalidades que permitan, en condiciones compatibles con los usos comerciales, la utilizacin de las lenguas regionales o minoritarias en la redaccin de rdenes de pago (cheques, letras de cambio, etc.) u otros documentos financieros o, si procede, a velar por la puesta en marcha de un proceso de este tipo; b) en los sectores econmicos y sociales dependientes directamente de su control (sector pblico), a llevar a cabo acciones que fomenten el uso de las lenguas regionales o minoritarias; c) a velar para que los equipamientos sociales tales como los hospitales, asilos o residencias ofrezcan la posibilidad de recibir y de atender en su lengua a los parlantes de una lengua regional o minoritaria que necesiten cuidados por razones de salud, de edad u otras razones; d) a velar, segn las modalidades adecuadas, para que las consignas de seguridad sean igualmente redactadas en las lenguas regionales o minoritarias; e) a hacer accesibles en las lenguas regionales o minoritarias las informaciones dadas por las autoridades competentes relativas a los derechos de los consumidores. Artculo 14.Intercambios transfronterizos. Las Partes se comprometen: a) a aplicar los acuerdos bilaterales y multilaterales existentes que les vinculan a los Estados en los que se practica la misma lengua de forma idntica o parecida, o a esforzarse en concertarlos, si es necesario, con el fin de favorecer los contactos entre los parlantes de la misma lengua en los Estados en cuestin, en los mbitos de la cultura, de la enseanza, de la informacin, de la formacin profesional y de la educacin permanente; b) en inters de las lenguas regionales o minoritarias, a facilitar y/o promover la cooperacin a travs de las fronteras, especialmente entre colectividades regionales o locales en cuyo territorio se usa la misma lengua de una forma idntica o parecida.
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PARTE IV Aplicacin de la Carta Artculo 15.Informes peridicos. 1. Las Partes presentarn peridicamente al Secretario General del Consejo de Europa, en la forma que determinar el Comit de Ministros, un informe sobre la poltica llevada a cabo, conforme a la parte II de la presente Carta, y sobre las medidas adoptadas en aplicacin de las disposiciones de la parte III que hayan aceptado. El primer informe tiene que presentarse durante el ao siguiente a la entrada en vigor de la Carta para la Parte en cuestin, los otros informes, en intervalos de tres aos despus del primer informe. 2. Las Partes harn pblicos sus informes. Artculo 16.Examen de los informes. 1. Los informes presentados al Secretario General del Consejo de Europa en aplicacin del artculo 15 sern examinados por un comit de expertos que se constituir de acuerdo con el artculo 17. 2. Los organismos o asociaciones establecidos legalmente en una Parte podrn llamar la atencin del comit de expertos sobre cuestiones relativas a los compromisos que haya tomado dicha Parte en virtud de la Parte III de la presente Carta. Un vez consultada la Parte interesada, el comit de expertos podr tener en cuenta estas informaciones en la preparacin del informe previsto en el prrafo 3 de este artculo. Dichos organismos o asociaciones podrn presentar, adems, declaraciones relativas a la poltica llevada a cabo por una Parte, de acuerdo con la parte II. 3. Sobre la base de los informes previstos en el prrafo 1 y las informaciones que cita el prrafo 2, el comit de expertos preparar un informe dirigido al Comit de Ministros. Este informe ir acompaado de observaciones que las Partes sern invitadas a formular, y el Comit de Ministros lo podr hacer pblico. 4. El informe que prev el prrafo 3 contendr, en particular, las propuestas del comit de expertos al Comit de Ministros con vistas a la preparacin, si procede, de cualquier recomendacin de este ltimo a una o ms Partes. 5. El Secretario General del Consejo de Europa elaborar un informe bienal detallado para la Asamblea parlamentaria sobre la aplicacin de la Carta.
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Artculo 17.Comit ele expertos. 1. El comit de expertos estar compuesto de un miembro por cada Parte, designado por el Comit de Ministros de entre una lista de personas de la ms alta integridad y con competencia reconocida en las materias de las que trata la Carta, las cuales sern propuestas por la Parte afectada. 2. Los miembros del comit sern nombrados por un perodo de seis aos y su mandato ser renovable. Si un miembro no puede cumplir su mandato, ser sustituido de acuerdo con el procedimiento que prev el prrafo 1, y el miembro nombrado en sustitucin completar el plazo del mandato de su predecesor. 3. El comit de expertos adoptar su reglamento interno. El Secretario General del Consejo de Europa asegurar la Secretara. PARTE V
Disposiciones finales
Artculo 18. Esta Carta est abierta a la firma de los Estados miembros del Consejo de Europa. Se someter a ratificacin, aceptacin o aprobacin. Los instrumentos de ratificacin, de aceptacin o de aprobacin se depositarn ante el Secretario General del Consejo de Europa. Artculo 19. 1. Esta Carta entrar en vigor el primer da del mes siguiente a la expiracin de un perodo de tres meses desde la fecha en que cinco Estados miembros del Consejo de Europa hayan expresado su consentimiento a estar vinculados por la Carta, de acuerdo con lo que dispone el artculo 18. 2. Para cualquier Estado miembro que exprese posteriormente su consentimiento a estar vinculado por la Carta, sta entrar en vigor el primer da del mes siguiente a la expiracin de un perodo de tres meses desde la fecha del depsito del instrumento de ratificacin, de aceptacin o de aprobacin. Artculo 20. 1. Una vez esta Carta haya entrado en vigor, el Comit de Ministros del Consejo de Europa podr invitar a cualquier Estado no miembro del Consejo de Europa a adherirse a la Carta. 2. Para todo Estado que se adhiera, la Carta entrar en vigor el primer da del mes siguiente a la expiracin de un perodo de tres meses des329
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de la fecha de depsito del instrumento de adhesin ante el Secretario General del Consejo de Europa. Artculo 21. 1. Todo Estado, en el momento de la firma o del depsito de su instrumento de ratificacin, de aceptacin, de aprobacin o de adhesin, puede formular una o ms reserva/s a los prrafos 2 a 5 del artculo 7 de la presente Carta. No se admite ninguna otra reserva. 2. Todo Estado contratante que haya formulado una reserva en virtud del prrafo anterior puede retirarla en todo o en parte dirigiendo una notificacin al Secretario General del Consejo de Europa. La retirada tendr efecto en la fecha de recepcin de la notificacin por el Secretario General. Artculo 22. 1. Toda parte puede denunciar, en todo momento, la presente Carta dirigiendo una notificacin al Secretario General del Consejo de Europa. 2. La denuncia tendr efectos el primer da del mes siguiente al de la expiracin de un perodo de seis meses desde la fecha en la que el Secretario General reciba la notificacin. Artculo 23. El Secretario General del Consejo de Europa notificar a los Estados miembros del Consejo y a cualquier Estado que se haya adherido a esta Carta: a) toda firma; b) el depsito de todo instrumento de ratificacin, aceptacin, aprobacin o adhesin; c) toda fecha de entrada en vigor de la presente Carta, de acuerdo con los artculos 19 y 20; d) toda notificacin que reciba en aplicacin de las disposiciones del prrafo 2 del artculo 3; e) todo otro acto, notificacin o comunicacin que concierna a la presente Carta. En testimonio de lo cual, los abajo firmantes, debidamente autorizados a este efecto, han firmado la presente Carta. Hecho en Estrasburgo, el 5 de noviembre de 1992, en francs y en ingls, los dos textos dando igualmente fe, en un solo ejemplar que se depositar en los archivos del Consejo de Europa. El Secretario General del Consejo de Europa dirigir una copia certificada conforme a cada uno de los Estados miembros del Consejo de Europa y a todo Estado invitado a adherirse a esta Carta. 330
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Resolucin del Parlamento Europeo, de 30 de octubre de 1987, sobre las lenguas y culturas de las minoras regionales y tnicas en la Comunidad Europea
El Parlamento Europeo, f
Vista la propuesta de resolucin del Sr. Columbu y otros, sobre los derechos lingsticos en el Norte de Catalua (doc. 2-1259/84), Vista la propuesta de resolucin del Sr. Kuijpers y Vandemeulebroucke, sobre la proteccin y el fomento de las lenguas y culturas regionales en la Comunidad (doc. B 2-76/85), Vista la propuesta de resolucin del Sr. Rossetti y otros, sobre el reconocimiento de los derechos de las minoras y el fomento de su cultura (doc. B 2-321/85), Vista la propuesta de resolucin del Sr. Vandemeulebroucke y Kuijpers, sobre la falta de ejecucin por la Comisin de la resolucin del Parlamento Europeo acerca de una Carta comunitaria de culturas y lenguas regionales y una Carta de los derechos de las minoras tnicas (doc. B 2-1514/85), Vista la propuesta de resolucin del Sr. Kuijpers y Vandemeulebroucke, sobre el reconocimiento de las radios libres (doc. B 2-1532/85), Vista la propuesta de resolucin del Sr. Vandemeulebroucke y otros, sobre una televisin frisona en Frisia (doc. B 2-31/86), Vista la propuesta de resolucin del Sr. Kuijpers y Vandemeulebroucke, sobre la intencin del ministro neerlands de Bienestar, Salud Pblica y Cultura, de suprimir la ayuda concedida a la Algemeen Nederlands Verbond (a la Alianza General Neerlandesa) y las consecuencias nefastas que esto puede tener para la cooperacin cultural transfronteriza (doc. B 2-890/86), Vista la propuesta de resolucin del Sr. Columbu y otros, sobre la creacin de Centros para el estudio de las lenguas menos difundidas (doc. B 2-1015/86),
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Vista la propuesta de resolucin del Sr. Rubert de Ventos, sobre los obstculos a la utilizacin del cataln en la universidad y en la televisin (doc. B 2-1323/86), Vista la propuesta de resolucin del Sr. Mizzau y otros, sobre la ayuda a los institutos o asociaciones de estudios lingsticos para la defensa de las lenguas de menor difusin (doc. B 2-1346/86), Vista la propuesta de resolucin del Sr. Kuijpers y otros, sobre la integracin de las escuelas bilinges franco-vascas dirigidas por la asociacin SEASKA (doc. B 2-149/87), Vista la propuesta de resolucin del Sr. Colom i Naval, sobre la promocin de las lenguas minoritarias de la CEE (doc. B 2-291/87). Visto el dictamen de la Comisin de Juventud, Cultura, Educacin, Informacin y Deporte, as como la opinin de la Comisin de Asuntos Jurdicos y de Derechos Cvicos (doc. A 2-150/87), A. Considerando su Resolucin de 16 de octubre de 19811, sobre un Convenio comunitario de culturas y lenguas regionales y un Convenio de los derechos de las minoras tnicas y su Resolucin de 11 de febrero de 19832 sobre medidas en favor de las lenguas de las minoras, B. Considerando los principios enunciados y aprobados por las Naciones Unidas y el Consejo de Europa, en lo que respecta a los derechos de las minoras, C. Lamentando que la Comisin, hasta la fecha, no haya elaborado propuestas para la ejecucin de las mencionadas resoluciones y en las que se examine en su totalidad la problemtica de las minoras, lingsticas y culturales de la Comunidad, D. Considerando que las minoras nacionales y lingsticas siguen encontrando muchas trabas al reconocimiento de su especificidad cultural y social, y que la postura adoptada frente a esas minoras y sus problemas an sigue caracterizada a menudo por la falta de aprecio y la incomprensin, adems de, en algunos casos, la discriminacin, E. Remitiendo a la Declaracin Final de la Conferencia de las regiones de la Comunidad Europea y a su Resolucin de 13 de abril de 19843, sobre el papel que desempean las regiones en la construccin de una Europa democrtica y los resultados de la Conferencia de las regiones, en la que se seala que el fortalecimiento de la autonoma de las regiones en la Comunidad y la realizacin de una Europa polticamente ms unida constituyen dos aspectos complementarios y convergentes de un desarrollo poltico que tiene una importancia fundamental, si la Comunidad desea afrontar con eficacia sus futuras funciones,
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DOnm. C 287 de 9-11-1981, pg. 106. DO nm. C 68 de 14-3-1983, pg. 103. DO nm. C 127 de 14-5-1984, pg. 240.
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F. Considerando que las condiciones econmicas regionales condicionan las posibilidades de expresin y desarrollo de la cultura local, de modo que las medidas correspondientes se deben elaborar en el marco de una poltica regional, europea y equilibrada que parta de una base regional y que frene el xodo de la periferia hacia el centro; 1. Pide que se aplique la totalidad de los principios e iniciativas enunciados en su Resolucin de 16 de octubre de 1981, y en su Resolucin de 11 de febrero de 1983, arriba mencionadas; 2. Recuerda la necesidad de que los Estados miembros reconozcan en sus respectivos ordenamientos jurdicos a sus minoras lingsticas, para crear as la condicin previa para la conservacin y el desarrollo de las culturas y las lenguas regionales y minoritarias; 3. Solicita a los Estados miembros que tengan ya previstos en su Constitucin principios generales de proteccin de las minoras que provean oportunamente, con leyes orgnicas, a la concrecin de tales principios; 4. Apoya los esfuerzos del Consejo de Europa con vistas a la elaboracin de la Carta europea de las lenguas regionales y minoritarias; 5. Recomienda a los Estados miembros, respecto a la enseanza, entre otras cosas, que: organicen oficialmente la enseanza en las zonas lingsticas correspondientes, desde la formacin preescolar hasta la universidad y la formacin continua, en las lenguas regionales y minoritarias, en igualdad de derechos con la enseanza en las lenguas nacionales, reconozcan oficialmente los cursos, clases y centros de enseanza creados por asociaciones habilitadas para la enseanza sobre la base del ordenamiento vigente en el Estado y que utilizan generalmente para la enseanza una lengua regional o minoritaria, dediquen especial atencin a la formacin del personal docente en las lenguas regionales o minoritarias y que pongan a disposicin los medios pedaggicos necesarios para la realizacin de las medidas arriba mencionadas, fomenten la informacin sobre las distintas posibilidades de enseanza existentes en las lenguas regionales o minoritarias, regulen la equivalencia de diplomas, certificados, dems ttulos y certificados de capacitacin profesional, con el fin de fomentar el acceso de los miembros de grupos regionales o minoritarios de un Estado miembro al mercado de trabajo de las comunidades culturalmente relacionadas, sitas en otros Estados miembros; 6. Recomienda a los Estados miembros, respecto a los trmites administrativos y jurdicos, entre otras cosas, que:
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garanticen directamente por ley el uso de las lenguas regionales y minoritarias, en primer lugar en los entes locales de las realidades en que se encuentre presente una minora, revisen las disposiciones y las prcticas de las leyes nacionales que discriminen las lenguas de las minoras, como lo requiere su resolucin de 16-1-1986, sobre el recrudecimiento del fascismo y del racismo en Europa4, prescriban tambin el uso de las lenguas nacionales, regionales y minoritarias en los servicios descentralizados de la Administracin central, en las regiones correspondientes, prescriban tambin el uso de las lenguas regionales y minoritarias en los servicios descentralizados de la Administracin central, en las regiones correspondientes, reconozcan oficialmente los patronmicos y topnimos expresados en las lenguas regionales o minoritarias, autoricen en las listas electorales los nombres de lugar y las indicaciones redactados en las lenguas regionales o minoritarias; 7. Recomienda a los Estados miembros, respecto a los medios de comunicacin, entre otras cosas, que: autoricen y posibiliten el acceso a la radio y televisin local, regional, nacional, pblica y comercial en tales condiciones que se garantice la continuidad y la eficacia de las emisiones en lenguas regionales y minoritarias, hagan lo necesario para que los grupos minoritarios reciban la misma ayuda de organizacin y financiera para sus programas que la mayora, subvencionen la formacin de periodistas y profesionales de los medios de comunicacin en favor de la realizacin de las mencionadas medidas, pongan a disposicin de las lenguas regionales y minoritarias las nuevas adquisiciones en el mbito de las tecnologas de la comunicacin, tengan en cuenta, en este contexto, los costes adicionales para el equipamiento necesario en el caso de escrituras particulares, como son la cirlica, la hebrea, la griega, etc.; 8. Recomienda a los Estados miembros, respecto a la infraestructura cultural, entre otras cosas, que: aseguren la participacin directa de los representantes de grupos que utilicen lenguas regionales o minoritarias en lo que se refiere a la infraestructura y actividades culturales,
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DO nm. C 36 de 17-2-1986, pg. 142.
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creen fundaciones o centros para el estudio de las lenguas regionales y minoritarias que, en particular, elaboren las directrices pedaggicas para la introduccin de las lenguas regionales y minoritarias en la enseanza y redacten un inventario general de la lengua regional o minoritaria correspondiente, desarrollen tcnicas de doblaje y subtitulado para fomentar las producciones audiovisuales en las lenguas regionales y minoritarias, prevean la necesaria ayuda material y financiera para la realizacin de las medidas mencionadas; 9. Recomienda a los Estados miembros, respecto a la vida socioeconmica, entre otras cosas, que: regulen el uso de las lenguas regionales y minoritarias en las empresas pblicas (correos, etc.), reconozcan el uso de las lenguas regionales y minoritarias en la correspondencia de pagos (servicios de giro postal y bancario), regulen la informacin al consumidor y el etiquetado de productos en las lenguas regionales y minoritarias, hagan lo necesario para que las lenguas regionales se utilicen en la sealizacin vial, as como en los nombres de las calles; 10. Recomienda a los Estados miembros, respecto a las lenguas regionales y minoritarias utilizadas en varios Estados miembros y particularmente en zonas fronterizas, entre otras cosas, que: prevean los mecanismos de cooperacin transfronteriza apropiados en lo que se refiere a la poltica cultural y lingstica, fomenten la cooperacin transfronteriza, de conformidad con el Acuerdo marco europeo sobre la cooperacin transfronteriza entre las administraciones de nivel inferior; 11. Pide a los Estados miembros que alienten y apoyen a la Oficina europea para las lenguas minoritarias y a sus respectivos comits en los Estados miembros; 12. Encarga a la Comisin que: contribuya, dentro del marco de sus competencias, a la realizacin de las medidas propuestas en los apartados 5 a 10 inclusive, tenga en cuenta, al elaborar los diferentes mbitos de la poltica comunitaria particularmente las acciones comunitarias en los mbitos de la poltica cultural y educativa, las lenguas y culturas de las minoras regionales y tnicas en la Comunidad, conceda a la Oficina europea para las lenguas minoritarias unas competencias oficiales en materia de asesoramiento, 335
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instituya un sistema de becas que permita la realizacin de viajes de estudio encaminados a incrementar el conocimiento mutuo de las minoras, reserve, en lo que se refiere a la televisin europea comn, suficiente tiempo de emisin para las culturas minoritarias, dedique, en las publicaciones informativas de la Comunidad, suficiente atencin a la informacin sobre las minoras lingsticas; 13. Pide al Consejo y nuevamente a la Comisin que continen apoyando y alentando a la Oficina europea para las lenguas minoritarias mediante: la concesin de adecuados recursos presupuestarios y el restablecimiento de una lnea presupuestaria propia, la asignacin de suficientes recursos presupuestarios para la realizacin de las mencionadas medidas, recursos procedentes del FEDER y del FSE para programas y proyectos en favor de las culturas regionales y tnicas, un informe anual destinado al Parlamento sobre la situacin de las lenguas regionales y minoritarias en la Comunidad y sobre las medidas tomadas por los Estados miembros y la Comunidad en funcin de los puntos arriba mencionados; 14. Se propone garantizar los medios presupuestarios adecuados para acciones en favor de las lenguas minoritarias, con un mnimo de 1.000.000 de ecus, en el presupuesto de 1988; 15. Expone categricamente que las normas de la presente resolucin no pueden interpretarse o aplicarse de forma tal que se comprometa la integridad territorial o el orden pblico de los Estados miembros; 16. Encarga a su comisin competente que elabore dictmenes separados sobre las lenguas y culturas de los nmadas, de los ciudadanos comunitarios en un Estado miembro distinto de aquel de donde proceden, de los emigrantes, y de las minoras de ultramar y seala que cada uno de estos grupos comparten muchas de las desventajas de los hablantes de lenguas minoritarias, pero que sus problemas merecen por s mismos un tratamiento minucioso y especfico; 17. Decide reconocer plenamente el carcter oficial del Intergrupo sobre las lenguas minoritarias del Parlamento Europeo; 18. Encarga a su Presidente que transmita la presente resolucin a la Comisin, al Consejo, a las autoridades nacionales y regionales de los Estados miembros, a la Asamblea Consultiva del Consejo de Europa y a la Conferencia permanente de los poderes locales y regionales de Europa.
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Resolucin del Parlamento Europeo, de 6 de mayo de 1994, sobre el derecho a usar la propia lengua
El Parlamento Europeo, Visto el artculo 217 del Tratado CE, Visto el Reglamento 1/581 del Consejo, Vistas las propuestas de resolucin presentadas por: a) el Sr. Malangr, sobre el derecho a usar la propia lengua (B30626/93), b) la Sra. Ferrer y otros, sobre la modificacin del nuevo artculo 128, 2a, del Reglamento (B3-1385/93), c) el Sr. Staes, sobre las lenguas minoritarias en las instituciones europeas (B3-0039/94), Vista la Resolucin de 11 de diciembre de 1990 sobre la situacin de las lenguas en la Comunidad y la de la lengua catalana2, Vista la decisin de su Comisin de Peticiones de 26 y 27 de enero de 1993 en el sentido de que las lenguas gallega y vasca deben recibir el mismo trato que la lengua catalana, segn lo establecido por el Parlamento Europeo sobre la base de la resolucin precitada de 11 de diciembre de 1990, Vista su resolucin de 14 de octubre de 1982 sobre el problema del plurilingismo de las Comunidades Europeas3, Vista su resolucin de 20 de enero de 1993 sobre la articulacin y estrategia de la Unin Europea con vistas a su ampliacin y a la creacin de un orden global a escala europea4,
DO 17 de 6-10-1958, pg. 385. Modificado por las Actas de adhesin de 1972 (DO L 73 de 27-3-1972, pg. 14), 1979 (DO L 291 de 19-11-1979, pg. 17) y 1985 (DO L 302 de 15-11-1985, pg. 242). 2 DO C 19 de 28-1-1991, pg. 42. 3 DO C 292 de 8-11-1982, p. 96. 4 DO C 42 de 15-2-1993, pg. 124.
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Visto el dictamen del Servicio Jurdico de 11 de enero de 19945, Vistos los artculos 45 y 163 de su Reglamento, Visto el informe de la Comisin de Reglamento, de Verificacin de Credenciales y de Inmunidades (A3-162/94) A. Considerando que la fijacin del rgimen lingstico de las instituciones de las Comunidades Europeas en virtud de las disposiciones del artculo 217 del Tratado CEE, del artculo 190 del Tratado Euratom y del Reglamento nm. 1 del Consejo, de 16 de abril de 1958 es competencia del Consejo, que decide por unanimidad y que, por lo que respecta a los Estados miembros en los que existen diversas lenguas oficiales, el uso de la lengua debe determinarse, a solicitud del Estado interesado, segn las reglas generales de la legislacin de este Estado, B. Considerando que el Parlamento Europeo puede determinar las modalidades de aplicacin de ese rgimen lingstico en sus Reglamentos internos, C. Considerando que en el sistema actual el uso de todas las lenguas oficiales constituye un derecho que rige para la palabra hablada y la escrita, D. Considerando que no seran admisibles restricciones del uso de las lenguas oficiales que afectasen al carcter democrtico del Parlamento Europeo, E. Considerando que todos los diputados del Parlamento Europeo son iguales y tienen derecho a ser tratados en pie de igualdad en todas las cuestiones, incluida la de las lenguas, F. Considerando que los diputados al Parlamento Europeo representan a sus votantes, por lo que deben poder servirse de la lengua de stos en todas las reuniones parlamentarias, G. Considerando que el rgimen de lenguas del Parlamento Europeo no debe suponer de ningn modo el establecimiento de condiciones complementarias de elegibilidad, H. Considerando que la posibilidad de utilizar la propia lengua contribuye, adems, a la realizacin de la Europa de los ciudadanos, I. Considerando las posiciones adoptadas anteriormente por el Parlamento Europeo en lo que se refiere al rgimen lingstico, 1. Confirma que todas las lenguas oficiales de la Unin Europea constituyen tambin las lenguas de trabajo del Parlamento Europeo; 2. Confirma una vez ms que todas las lenguas oficiales de la Unin deben ser utilizadas de manera rigurosamente igual, cada vez que sea necesario, en todas las reuniones del Parlamento Europeo, ya sean utilizadas activa o pasivamente, oralmente o por escrito; 3. Insiste en que la futura Constitucin de la Unin reconozca los
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PE 207.538.
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actuales derechos del Parlamento Europeo en cuanto a las modalidades de aplicacin del rgimen lingstico; 4. Considera, en su calidad de institucin compuesta por representantes electos, que no resulta conveniente proceder a un recorte del rgimen lingstico; 5. Considera, por ello, que su reglamento interior debe reconocer el derecho de los ciudadanos a dirigir sus peticiones ante la Comisin de Peticiones y el Defensor del Pueblo en su propia lengua, siempre que sta sea oficial en su territorio; 6. Insta a la Secretara General a que siga manteniendo y, de ser posible, a que mejore, en el marco de la formacin profesional, el nivel de prestaciones de los intrpretes y traductores y, al mismo tiempo, a que estudie y adopte todas las medidas tendentes a conseguir unos efectivos suficientes de intrpretes y traductores de todas las lenguas oficiales de la Comunidad; 7. Encarga a su Presidente que transmita la presente resolucin al Consejo, a la Comisin, a los Parlamentos y Gobiernos de los Estados miembros, al Secretario General y a los Jefes de los Servicios de Interpretacin y de Traduccin del Parlamento Europeo.
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Resolucin del Parlamento Europeo, de 19 de enero de 1995, sobre el empleo de las lenguas oficiales en las instituciones de la Unin Europea
El Parlamento Europeo,
*' A. Considerando la declaracin efectuada en diciembre de 1994 por el Sr. Lamassoure, ministro francs de Asuntos Europeos, sobre la limitacin del nmero de once lenguas de la Unin Europea a cinco lenguas de trabajo, B. Considerando que el rgimen lingstico de las instituciones de la Unin Europea, segn las disposiciones del Tratado, es competencia del Consejo, el cual decide por unanimidad, C. Considerando el Reglamento nm. 1/58/CEE1, y sus modificaciones, por el que se fijan las lenguas oficiales y de trabajo de las Comunidades Europeas en pie de igualdad, D. Considerando los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas, el Acta nica y el Tratado de la Unin Europea, E. Considerando los Reglamentos del Consejo, de la Comisin y del Parlamento Europeo, E Considerando que los hablantes de un grupo lingstico reconocido no deben ser degradados a ciudadanos de segunda categora, y considerando que cualquier propuesta tendente a limitar las lenguas ampla la distancia que separa a los ciudadanos de las instituciones europeas, que ya ha alcanzado un nivel preocupante, G. Recordando que los argumentos de orden tcnico o presupuestario no pueden, en ningn caso, justificar una limitacin de las lenguas, H. Recordando su Resolucin de 11 de diciembre de 1990 sobre la situacin de las lenguas en la Comunidad y la de la lengua catalana2, I. Considerando la declaracin del Presidente de la Repblica Fran1 2
DO 17 de 6-10-1958, pg. 385. DO C 19 de 28-1-1991, pg. 42.
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cesa ante el Parlamento Europeo de que Europa debe afirmar su identidad cultural en su diversidad, 1. Reitera su compromiso favorable a la igualdad de las lenguas oficiales y de las lenguas de trabajo de todos los pases que constituyen la Unin, lo que resulta un elemento fundamental de la nocin de Unin Europea, de su filosofa y de la igualdad poltica de sus Estados miembros, y confirma que el plurilingismo constituye uno de los rasgos caractersticos de la cultura y civilizacin europeas y un elemento importante de la pluralidad y de la riqueza culturales de Europa; 2. Declara su determinacin de combatir todo intento de establecer una discriminacin entre las lenguas oficiales y las lenguas de trabajo de la Unin Europea; 3. Insiste en que se respete el principio que establece que los ciudadanos de la Unin podrn servirse de su propia lengua, tanto por escrito como verbalmente, en sus contactos con todas las instituciones europeas; 4. Considera que el derecho de un representante electo a expresarse y a trabajar en su propia lengua forma parte indisoluble del derecho democrtico y de su mandato; 5. Reitera la soberana del Parlamento Europeo y su competencia para regular su propio funcionamiento tambin en materia de lenguas, y recuerda el contenido de su Resolucin de 6 de mayo de 19943 en la que se insiste con firmeza en la importancia de la utilizacin sin discriminaciones de todas las lenguas oficiales como lenguas de trabajo del Parlamento Europeo; 6. Encarga a su Presidente que trasmita la presente resolucin al Consejo, a la Comisin, a Gobiernos de los Estados miembros y a los presidentes de las dems instituciones europeas.
DO C 205 de 25-7-1994, pg. 528.
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Resolucin del Parlamento Europeo, de 11 de diciembre de 1990, sobre la situacin de las lenguas en la Comunidad y la de la lengua catalana
El Parlamento Europeo, Vista la Peticin nm. 113/88 del Parlamento de Catalua, Vista la Peticin nm. 161/89 del Parlamento de las Islas Baleares, Vistos los artculos 217 y 248 del Tratado constitutivo de la Comunidad Econmica Europea, los artculos 190 y 225 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energa Atmica, as como las diferentes Actas de adhesin, Visto el Reglamento nm. 1 del Consejo de 15 de abril de 19581, modificado tras cada adhesin, y en especial sus artculos 1, 6, 7 y 8, Visto el informe de la Comisin de Peticiones y las opiniones de la Comisin de Asuntos Jurdicos y de Derechos de los Ciudadanos y de la Comisin de Juventud, Cultura, Educacin, Informacin y Deporte (A3169/90), A. Considerando que las Comunidades Europeas, y ms en particular el Parlamento Europeo, constituyen de todos los organismos internacionales que agrupan a pases en los que se utilizan diversas lenguas el nico rgano que ha adoptado el principio del multilingismo integral; ello supone que, con excepcin del luxemburgus (que pas a ser una lengua oficial de Luxemburgo en 1984), las diez lenguas que tienen el estatuto de lengua oficial en todo el territorio de un Estado miembro son tambin relevantes en cuanto lenguas de la Comunidad, bien entendido que el texto de los actos de derecho derivado no se publica en irlands, B. Considerando que la experiencia demuestra que este trabajo sistemtico en 9 lenguas, que comporta costes no despreciables, da origen a
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Cf. DO nm. L 17 de 6-10-1958, pg. 385.
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dificultades y sobrecargas tcnicas que pueden verse acrecentadas, en su caso, a consecuencia de nuevas adhesiones, C. Considerando, sin embargo, que mediante el recurso extensivo a la prctica del multilingismo integral el Parlamento Europeo pretende subrayar la dignidad que reconoce a las lenguas, reflejo y expresin de las culturas de los pueblos y que, en cualquier caso, los efectos positivos de esta prctica son evidentes puesto que permite examinar los textos sometidos al Parlamento, y en especial los textos de las propuestas de medidas comunitarias que tienen valor legislativo, en las lenguas de todos los pases en cuyos sistemas jurdicos estas medidas debern integrarse, D. Considerando la importancia de la lengua catalana, lengua europea milenaria utilizada en todos los niveles de la enseanza y en todos los medios de difusin, en la que existe una produccin cultural y literaria muy importante y de la que hace uso efectivo y continuado la mayor parte de la poblacin de un territorio de ms de 10 millones de habitantes, y tambin su carcter oficial, E. Considerando, por todos los motivos antes mencionados, que no es posible acceder a una aplicacin completa del principio de la igualdad de todas las lenguas de los pases comunitarios pero que, por lo que respecta a la lengua catalana, existen posibilidades de utilizacin que pueden ponerse en prctica en el momento actual, 1. Subraya la importancia que debe concederse a la utilizacin de las lenguas por parte de las Comunidades Europeas, que deben intentar que los pueblos de Europa no contemplen esta institucin como un cuerpo exterior y extrao sino como un elemento que forma parte de la vida cotidiana de los ciudadanos; 2. Considera que las Peticiones nm. 113/88 del Parlamento de Catalua y nm. 161/89 del Parlamento de las Islas Baleares traducen bien esta necesidad, en particular referida al cataln, lengua oficial en el territorio de los pueblos representados por los dos Parlamentos que han presentado estas peticiones, en virtud de los Estatutos de Autonoma respectivos y en el marco de la norma general del artculo 3 de la Constitucin Espaola de 1978; 3. Seala que, para que el objeto de estas peticiones pueda hacerse realidad, debe tenerse en cuenta que la fijacin del rgimen lingstico de las instituciones de las Comunidades Europeas en virtud de las disposiciones del artculo 217 del Tratado CEE, del artculo 190 del Tratado EURATOM y del Reglamento nm. 1 del Consejo de 15 de abril de 1958 es competencia del Consejo, que decide por unanimidad y que, por lo que respecta a los Estados miembros en los que existen diversas lenguas oficiales, el uso de la lengua debe determinarse, a solicitud del Estado interesado, segn las reglas generales de la legislacin de este Estado; 4. Pide al Consejo, formado por los representantes de los Estados
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miembros, y a la Comisin que adopten medidas que permitan lograr los objetivos siguientes: la publicacin en cataln de los Tratados y de los textos fundamentales de las Comunidades, la difusin en cataln de la informacin pblica relativa a las instituciones europeas por todos los medios de comunicacin, la inclusin del cataln en los programas elaborados por la Comisin para el aprendizaje y el perfeccionamiento de las lenguas europeas, la utilizacin del cataln en las relaciones orales y escritas con el pblico en la(s) Oficina(s) de la Comisin de las Comunidades Europeas en las Comunidades Autnomas en cuestin; 5. Acoge con satisfaccin que, de conformidad con el Reglamento del Tribunal de Justicia, los testigos y expertos puedan ya utilizar la lengua catalana en el Tribunal si no pueden expresarse de modo conveniente en una de las lenguas de procedimiento del Tribunal; 6. Pide a la Mesa, en el marco del rgimen jurdico mencionado en el apartado 3 y por lo que respecta al Parlamento Europeo, que adopte decisiones adecuadas en la materia, teniendo en cuenta los objetivos citados; 7. Encarga a su Presidente que transmita la presente resolucin y el informe de su comisin al Consejo, a la Comisin y a los dos Parlamentos que han presentado las Peticiones nm. 113/88 y nm. 161/89.
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Directiva 9774)rCE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de enero de 1997, por la que se modifica la Directiva 79/112/CEE del Consejo,
relativa a la aproximacin
de las legislaciones de los Estados miembros en materia de etiquetado, presentacin y publicidad de los productos alimenticios destinados al consumidor final
EL PARLAMENTO EUROPEO Y EL CONSEJO DE LA UNIN EUROPEA, Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, su artculo 100 A, Vista la Directiva 79/112/CEE del Consejo, de 18 de diciembre de 1978, relativa a la aproximacin de las legislaciones de los Estados miembros en materia de etiquetado, presentacin y publicidad de los productos alimenticios1, y en particular el punto c) del apartado 2 y el apartado 3 del artculo 6, as como el artculo 7, Visto la propuesta de la Comisin2, Visto el dictamen del Comit Econmico Social3, De conformidad con el procedimiento establecido en el artculo 189 B del Tratado4, a la vista del texto conjunto aprobado el 16 de octubre de 1996 por el Comit de Conciliacin,
1 DO nm. L 33 de 8-2-1979, pg. 1. Directiva cuya ltima modificacin la constituye la Directiva 93/102/CE de la Comisin (DO nm. L 291 de 25-11-1993, pg. 14). 2 DO nm. C 122 de 14-5-1992, pg. 12 y DO nm. C 118 de 29^-4-1994, pg. 6. 3 DO nm. C 332 de 16-12-1992, pg. 3. 4 Dictamen del Parlamento Europeo del 27 de octubre de 1993 (DO nm. C 315 del 22-11-
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Considerando que, en el marco de la realizacin de los objetivos del mercado interior, conviene permitir la utilizacin del nombre consagrado por el uso en el Estado miembro de produccin tambin para productos destinados a la venta en otro Estado miembro; Considerando que, en la doble perspectiva de garantizar una mejor informacin al consumidor y respetar la lealtad de las transacciones comerciales, conviene mejorar an las normas de etiquetado relativas a la naturaleza y caractersticas de los productos; Considerando que, en cumplimiento de las normas del Tratado, las disposiciones aplicables a la denominacin de venta siguen sometidas a las normas generales de etiquetado del artculo 2 de la Directiva y, ms concretamente, al principio segn el cual no deben poder inducir a error al consumidor sobre las caractersticas de los productos alimenticios; Considerando que el Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea ha dictado varias sentencias en las que preconiza un etiquetado detallado y en particular la aplicacin obligatoria de un etiquetado adecuado relativo a la naturaleza del producto que se vende; que este medio, que permite al consumidor realizar su eleccin con conocimiento de causa, es el ms apropiado en la medida en que es el que crea menos obstculos a la libertad del intercambio; Considerando que corresponde al legislador comunitario adoptar medidas derivadas de esta jurisprudencia, HAN ADOPTADO LA PRESENTE DIRECTIVA:
Artculo 1
La Directiva 79/11 2/CEE quedar modificada de la siguiente manera: 1) Despus del sexto considerando se insertar el considerando siguiente: Considerando que este imperativo supone que los Estados miembros, dentro del respeto de las normas del Tratado, podrn imponer exigencias lingsticas;. 2) En el apartado 1 del artculo 3 se insertar el punto siguiente: 2 bis) la cantidad de determinados ingredientes o categoras de ingredientes de conformidad con las disposiciones del artculo 7;.
1993, pg. 102), Posicin comn del Consejo del 15 de junio de 1995 (DO nm. C 182 de 15-71995, pg. 1) y Decisin del Parlamento Europeo del 25 de octubre de 1995 (DO nm. C 308 de 20-11-1995, pg. 30). Decisin del Parlamento Europeo del 10 de diciembre de 1996 y Decisin del Consejo del 10 de enero de 1997.
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El apartado 1 del artculo 5 se sustituir por el texto siguiente: 1. La denominacin de venta de un producto alimenticio ser la denominacin prevista para este producto en las disposiciones de la Comunidad Europea que le sean aplicables. a) A falta de disposiciones de la Comunidad Europea, la denominacin de venta ser la denominacin prevista por las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas que le sean aplicables en el Estado miembro en el que tenga lugar la venta al consumidor final o a las colectividades. En defecto de lo anterior, estar constituida por el nombre consagrado por el uso en el Estado miembro en el que se efecte la venta al consumidor final o a las colectividades, o por una descripcin del producto alimenticio y de su utilizacin, si fuera necesario, lo suficientemente precisa para permitir al comprador conocer su naturaleza real y distinguirlo de los productos con los que pudiera confundirse. b) Se admitir tambin la utilizacin en el Estado miembro de co^ mercializacin de la denominacin de venta con la que el producto se fabrique y comercialice legalmente en el Estado miembro de produccin. Sin embargo, cuando la aplicacin de las disposiciones de la presente Directiva, en particular las previstas en el artculo 3, no sean suficientes para permitir a los consumidores del Estado miembro de comercializacin conocer la naturaleza real del producto y distinguirlo de los productos con los que pudiera confundirlo, la denominacin de venta deber completarse con otras indicaciones descriptivas que habrn de figurar en su proximidad. c) En casos excepcionales, la denominacin de venta del Estado miembro de produccin no se utilizar en el Estado miembro de comercializacin cuando el producto que designe se diferencie, desde el punto de vista de su composicin o de su fabricacin, del producto conocido bajo esta denominacin hasta el punto de que las disposiciones de la letra b) no basten para garantizar una informacin correcta a los consumidores en el Estado miembro de comercializacin;.
4) La letra c) del apartado 2 del artculo 6 se sustituir por el texto siguiente: c) Los productos que contengan un solo ingrediente,
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siempre que la denominacin de venta sea idntica al nombre del ingrediente o siempre que la denominacin de venta permita determinar la naturaleza del ingrediente sin riesgo de confusin. 5) El primer guin de la letra b) del apartado 5 del artculo 6 (Directiva 79/112/CEE) se sustituir por el texto siguiente: los ingredientes que pertenezcan a una de las categoras enumeradas en el Anexo I y que sean componentes de otro producto alimenticio podrn designarse slo con el nombre de dicha categora; podrn disponerse modificaciones de la lista de categoras que figura en el Anexo I de conformidad con el procedimiento previsto en el artculo 17; sin embargo, la designacin "almidn" que figura en el Anexo I deber completarse siempre con la indicacin de su origen vegetal especfico, cuando dicho ingrediente pueda contener gluten. 6) El segundo guin de la letra b) del apartado 5 del artculo 6 (Directiva 79/112/CEE) se sustituir por el texto siguiente: Los ingredientes que pertenezcan a una de las categoras enumeradas en el Anexo II se designarn obligatoriamente con el nombre de dicha categora, seguido de su nombre especfico o de su nmero CEE; cuando se trate de un ingrediente perteneciente a varias categoras, se indicar la que corresponda a su funcin principal en el producto alimenticio de que se trate; las modificaciones que hayan de introducirse en el citado Anexo en funcin de la evolucin de los conocimientos cientficos y tcnicos se adoptarn segn el procedimiento previsto en el artculo 17; sin embargo, la designacin "almidn modificado" que figura en el Anexo II deber completarse siempre con la indicacin de su origen vegetal especfico, cuando dicho ingrediente pueda contener gluten. 7) El artculo 7 se sustituir por el texto siguiente: Artculo 7 1. La cantidad de un ingrediente o de una categora de ingredientes utilizada en la fabricacin o preparacin de un producto alimenticio se mencionar de conformidad con el presente artculo. 2. Ser obligatoria la mencin a la que se refiere el apartado 1: a) cuando el ingrediente o la categora de ingredientes de que se trate figure en la denominacin de venta o el consumidor la asocie en general con la denominacin de venta; o
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b) cuando en el etiquetado se destaque el ingrediente o la categora de ingredientes de que se trate por medio de palabras, imgenes o representacin grfica; o c) cuando el ingrediente o la categora de ingredientes de que se trate sea esencial para definir un producto alimenticio y para distinguirlo de los productos con los que se pudiera confundir a causa de su denominacin o de su aspecto; o d) en los casos determinados segn el procedimiento previsto en el artculo 17. 3. a) No se aplicar el apartado 2: a un ingrediente o a una categora de ingredientes:
cuyo peso neto escurrido se indique de conformidad con el apartado 4 del artculo 8, o cuya calidad deba figurar en el etiquetado en virtud de las disposiciones comunitarias, que se utilice en dosis bajas con fines de aromatizacin, que, aun cuando figure en la denominacin de venta, no pueda determinar la eleccin del consumidor del Estado miembro de comercializacin toda vez que la variacin de cantidad no sea esencial para caracterizar al producto alimenticio o no sea suficiente para distinguir el producto de otros productos similares. En caso de duda sobre el cumplimiento de las condiciones previstas en el presente guin, se decidir segn el procedimiento previsto en el artculo 17; b) cuando haya disposiciones comunitarias especficas que determinen de manera precisa la cantidad del ingrediente o de la categora de ingredientes sin prever la indicacin de los mismos en el etiquetado; c) en los casos contemplados en los guiones 4 y 5 de la letra a) del apartado 5 del artculo 6; d) en los casos determinados segn el procedimiento previsto en el artculo 17. 4. La cantidad mencionada, expresada en porcentaje, corresponder a la cantidad del o de los ingredientes en el momento de su utilizacin. Sin embargo, podrn arbitrarse disposiciones comunitarias que prevean excepciones a este principio para determinados productos alimenticios. Estas disposiciones se adoptarn de conformidad con el procedimiento previsto en el artculo 17. 5. La mencin contemplada en el apartado 1 figurar en la denominacin de venta del producto alimenticio, o indicada junto a dicha denominacin, o en la lista de ingredientes en relacin con el ingrediente o la categora de ingredientes en cuestin. 349
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6. El presente artculo se aplicar sin perjuicio de la reglamentacin comunitaria del etiquetado referente al valor nutritivo de los productos alimenticios. 8) Se insertar el artculo siguiente: Artculo 13 bis 1. Los Estados miembros procurarn prohibir en su territorio el comercio de productos alimenticios para los cuales no figuren las menciones previstas en el artculo 3 y en el apartado 2 del artculo 4 en una lengua que el consumidor comprenda fcilmente, salvo si la informacin al consumidor estuviera efectivamente garantizada por medio de otras medidas, que se establecern de conformidad con el procedimiento previsto en el artculo 17, para una o varias menciones de etiquetado. 2. El Estado miembro de comercializacin del producto podr, respetando siempre las normas del Tratado, disponer en su territorio que estas menciones de etiquetado figuren al menos en una o varias lenguas que el Estado determinar entre las lenguas oficiales de la Comunidad. 3. Los apartados 1 y 2 no excluyen la posibilidad de que las menciones de etiquetado figuren en varias lenguas. 9) Quedar suprimido el segundo prrafo del artculo 14.
Artculo 2 Los Estados miembros modificarn, si procede, sus disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de manera que: admitan el comercio de los productos conformes a la presente Directiva a ms tardar el 14 de agosto de 1998; prohiban el comercio de los productos no conformes con la presente Directiva a ms tardar el 14 de febrero de 2000. No obstante, se admitir el comercio de los productos no conformes con la presente Directiva etiquetados antes de esta fecha, hasta que se agoten las existencias. Los Estados miembros informarn inmediatamente a la Comisin de estas disposiciones. Cuando los Estados miembros adopten las presentes disposiciones, stas contendrn una referencia a la directiva, o irn acompaadas de dicha 350
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referencia cuando aqulla se publique oficialmente. Las modalidades de esa referencia sern aprobadas por los Estados miembros. Artculo 3 La presente Directiva entrar en vigor el da de su publicacin en el
Diario Oficial de las Comunidades Europeas.
Artculo 4
Los destinatarios de la presente Directiva sern los Estados miembros. Hecho en Bruselas, el 27 de enero de 1997. DECLARACIN DE LA COMISIN La Comisin da su acuerdo a la modificacin del primer y segundo guiones de la letra b) del apartado 5 del artculo 6. Se compromete a presentar al Comit permanente de productos alimenticios, en el plazo ms breve posible, y de conformidad con el procedimiento establecido en el artculo 17 de la Directiva, un proyecto de Directiva tendente a modificar los Anexos I y II de la Directiva 79/112/CEE para hacerlos coherentes con la modificacin introducida en el artculo 6 de la Directiva.
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Estudios
Jess Leguina Villa: El principio de competencia y la supletoriedad del Derecho estatal Juan R Lpez Aguilar: Constitucin, autonoma y hecho diferencial. El Estado autonmico y el hecho diferencial constitucionalmente relevante Jos Luis Meiln Gil: El servicio pblico como categora jurdica Juan Ramallo Massanet y Juan Zornoza Prez: El Consejo de Poltica Fiscal y Financiera y las Comisiones Mixtas en la financiacin de as Comunidades Autnomas Jos Antonio Souto Paz: La idea medieval de nacin Gumersindo Trujillo: La reforma del Estatuto de Canarias: cateterizacin general Problemas actuales Marc Carrillo: La Ley Orgnica de la clusula de conciencia de los periodistas: una garanta atenuada del derecho a la informacin Javier Garca Fernndez: El control parlamentario desde la perspectiva del Gobierno Mara jess Garca Morales: Tendencias actuales de la colaboracin en los federalismos europeos: una perspectiva comparada Mnica Ordua Prada: Problemas delfederalismo canadiense: Qubec Eduard Roig Moles: La Ley 211997 y la posicin de la Conferencia para Asuntos relacionados con las Comunidades Europeas Documentos Mara Angeles Arrniz Morera de la Val: Normativa internacional y comunitaria en materia lingstica. Introduccin Textos seleccionados
ISSN
1138-2848
DERECHO Pl'BLICO
771138 284808
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Cuadernos de Derecho Pblico

Jos Luis Meiln Gil

Luis Aguiar de Luque

Ricardo Blanco Canales

Centro de Publicaciones del INAP

4.000 ptas. 1.500 ptas. 3.000 ptas.

177 195 223 253 265

El principio de competencia y la supletoriedad del Derecho estatal

Jess Leguina Villa

STC 118/1996, FJ 5, con cita de sentencias anteriores en el mismo sentido.

Jess Leguina Villa

E. G A R C A D E ENTERRA y T . R. F E R N N D E Z , Curso, I, cit., pgs. 3 4 4 - 3 4 5 ; F. BALAGUER C A -

Jess Leguina Villa

Constitucin, autonoma y hecho diferencial. El Estado autonmico y el hecho diferencial

Cuadernos de Derecho Pblico, nm. 2 (septiembre-diciembre 1997)

en el nm. 36 (II), monogrfico sobre el Estado autonmico, de la RVAP, 1993.

El encuadramiento jurdico del debate: sus dificultades y sus posibilidades

nada, 1984, vol. I, pgs. 3-13.

Constitucin, autonoma y hecho diferencial

(Dir. J. A. SANTAMARA) Comentarios a la Ley Orgnica de Reintegracin y Amejoramiento del Rgimen

La relativa utilidad de las diferenciaciones ya ensayadas: los nuevos planos de anlisis

Hacia una conclusin: la consideracin de los hechos diferenciales, en y desde la Constitucin

d o por el I N A P , 1997, con nuevas aportaciones de G. T R U J I L L O , J. GARCA R O C A , L. L P E Z GUERRA,

Constitucin, autonoma y hecho diferencial

Hacia una configuracin constructiva del hecho diferencial en el Estado autonmico

Constitucin, autonoma y hecho diferencial

El servicio pblico como categora jurdica

jurdica de servicio pblico, en Revista Internacional de Ciencias Administrativas, nm. 3 (1976).

EL SERVICIO PBLICO COMO TECNIFICACIN JURDICA DE UN CONCEPTO SOCIAL

Cfr. J. L. MEILAN, La clusula..., cit., pg. 11.

y gestin indirecta son esenciales en la configuracin originaria del servicio pblico.

En la doctrina argentina, cfr. J. C. CASSAGNE, La intervencin administrativa, Buenos Aires,

Jos Luis Meiln Gil

Juan Zornoza Prez

El Consejo de Poltica Fiscal y Financiera y las Comisiones Mixtas

EL CONSEJO DE POLTICA FISCAL Y FINANCIERA Y LA NATURALEZA DE SUS ACUERDOS

Cfr. M. MEDINA GUERRERO, La incidencia..., cit., pg.

Juan Ramallo Massanetyjuan Zornoza Prez

Los diversos tipos de acuerdos en Juncin de su contenido

Los problemas ocasionados por la publicacin de los acuerdos del CPPF

La idea medieval de nacin

RENN, Qu es la nacin?, ed. esp., Madrid, 1987.

Cuadernos de Derecho Pblico, nm. 2 (septiembre-diciembre 1997)

SIEYES, 1788 (ed. 1990), pg. 40.

KEATING, 1996, pg.

JELLINECK, 1911 (ed. 1970), pgs. 555 y ss.

SABINE, 1993, pg. 169.

Pg. 2 3 9 . Pg. 183. Pgs. 102-103.

POPULUS Y NATO: UNA SNTESIS MEDIEVAL

MARAVALL (ed. 1997), pg. 3 6 0 .

NACIN Y SOBERANA. LA POLMICA MEDIEVAL SOBRE LA ECUACIN REX=IMPERATOR

ss.), BLACK (pg. 166), CASSIRER (pg. 116).

GlERKE(ed. 1991) pg. 242.

GARCA PELAYO (ed. 1991), pgs. 895 y 9 0 1 .

MOCHI ONORY, 1951, pg. 232.

U L L M A N N (ed. 1992), pg. 189.

Pg. 189 Pg. 2 5 0

NACIN Y RELIGIN: HACIA UNA IGLESIA NACIONAL

LECLER (ed. 1969), pgs. 88-89.

GUENEE (ed. 1985), pg. 63.

La reforma del Estatuto de Canarias: caracterizacin general

El nuevo ciclo del Estado autonmico