INTRODUCCIN

1 1,llIllill li. Folts, Introducuon to Industrial :i\!lan{lgement, Nueva York, McGraw-Hill Book ( '1\lIlpony, Inc., I954. . -, 111, (;,ddll Escobedo, Principio,' de administraci6n pblica, El Salvador, conferenci~~ impart11"'1cn el entro de Capacitacin sobre Administracin Pblica, editadas por la Direc'11111 C; .ncral de Personal, tomo 1, Publicaciones del Ministerio de Hacienda 'de El Sal. \ ,1 11>1, I 5r. .' . 11.11<11," 1 r~L7Iling, "El mtodo de estadstica y la filosofa de la ciencia", Washington, D. c., "-'(m/ -tioa, [our nal of the Inter American Statiscal lnstitute, vol. XVlI, NQ 62, marzo. ) 1 I..isscr, editor, Business Managernent Hand Booe, Nueva York McGrawHill 'Book (;'"llpany, I954. . ., . \IItrll l.epnusky, Ad ministration, The Art and Science o/ Organizatlon and Management, NI! 'Vil York, A Borzoi Book in Political Science, Alfred A. Knopf, I956. 11. 11. IIfnynar 1, editor Industrial Engineering Handbook, Nueva York, McGrz.w-Hill Book ClIlllpany, Inc., I956. . . . . 1,11011 /I(,:\~o, The Social Problcms o/ an Industrial Ciuilization, Boston, Harva~cl University, 1)II'ISlon of Research, Graduate School of Business Administration, I945. 11('1'1 r '. Mctcalf y Lyndall Urwick, editores, Dynamic Adm in istratlon , The Collected Pa /,I'N o/ .Mary Parhcr Follett, Nueva York, Harper and Brothers Publishers, 1940. )111111 D. Mi llcr, Mamagcment m the Public Scruice, The Ques: [or Ef/ect'e Pcrjortnance, ucvn York, McGraw.Hill Book Company, Inc., I954. 1'.IIt! Pigors, "Types of Followers", [ournal o/ Psychology, mayo de I943, vol. 5 f\LI.' 1)0 Richards y Williarn A. Nielander, editores, Rcadings in Management, Cincinati, (lhi, uth Western Publishing Co., I958. 111'm.mt A. Shell [r. editor, Selected Reading in Management, Homewood, Illinois, Richard 1l. r rwin Inc., I958. 1Il'\'' rt A. Simon, Donald 'vv, Sruithburg y Victor A. Thompson, Administracin pblica, llici ncs de la Universidad de Puerto Rico, Mxico, Editorial Cultura, I956. Willil::1 R. Spriegel y Richard H. Lansburgh, Industria! Managemcnt, Nueva' Yo'rk, [ohn \V iley y Sons, Ine., London Chapman and Hall Limited, 5~ edicin, I955. . l'crrin 'Lryker. and Editors of Fortune, A Cuide to Modern Managernent, Nueva 'York, le ,rawHJIl Book; Cornpany -Inc., '954'. . .' .'" ;~()r.~~. Terry, Principies o/ Mnnagement, Hornewood, Illinois, Richard R. Irwin, Inc.,-3~
edicin, I960. .

1. EVOLUCIN

DEL PENSAMIENTO
l. brmODl'CC" AL THB

:\DMI;\I

TJ ' TI \()

Para que el estudio de la. ciencia de la administracin tenga integrida 1, ,(O h,1 ( necesario agrupar las diferentes corrientes de pensamiento que han ':i~tid(\ (11 las distintas pocas histricas por las cuales ha evolucionado. Esta agrupacin ha hecho mucha falta corno base cultural admiui trat iV:I, 11111 cuanto estudiar slo las ltimas escuelas de pensamiento y darlas 1110 .t1~1I aislado, y no como producto final de una transformacin paulatina, pndl ,l 111 ducir a creer a quienes estudian estas disciplinas por primera vez, qu su l'llrlllll doctrinal es la resultante de investigaciones y experiencias recientes, cuando t 1\ 1.1 realidad se remontan hasta los mismos inicios. de la humanidad. . En otras ciencias sociales como la economa, la sociologa, la antrol)()I()d,I, 1.1 psicologa, etc., para citar solamente algunas de ese campo, se eSLUdi:lII (PII el necesario detenimiento sus antepasados formativos. Es as como el COI\(JlIII,I, por ejemplo, adems de las ctedras de teora de mtodos de invcstignriu, '1 ofrecen otras complementarias como doctrinas econmicas que pre. cntnn 1.1 ('VII luci n del pensamiento en la materia y que sirven al alumno para 'OIIl!III'IIt!, I mejor las modernas teoras en el campo. En prosecucin del mismo propsito, se ofrecern en este capitulo, de 111,1111 1" resumida, los principales criterios y logros, as como las transforma i011t' 1111

I.yll 1~1: Urwick, E!el;;;;t)s de~adl1;IJ;iSt,.aci/l, Ediciones de; la t;niversi~hci de Puer to Rico, lxico, Editorial Cultura, I954. " . wllliam H. Whyte [r., El hombre organizacin, Mxico, Fondo de Cultura Ecc)nm'ica 196r. . ., Pilulil l' V. Young, Mtodos cientficos de investigacin social, Mxico, in'~tituto de Investiga. 1'lOIlCS Sociales de la Universidad Nacional, Imprenta Universitaria, I953.
o

ellos han tenido desde los inicios histricos, pasta las actuales corri nlcs ti 111 1I sarniento cientfico administrativo. 'Para hacer tal estudio se clasificarn los hechos, hasta donde ello St'.\ lle",d,11 en1.~s misma~ pocas histricas clsias. Es necesario advertir ~1(kll1:'i 1111" I pesar de queel estudio desea cubrir tanto el sector pblico como I pl'i V,II111,\ 1t 111s deUI}a oportunidad s circunscribir al primen;>, por dos raZOIH 1111111.\ mentales: 1) por carencia de datos histricos pa~a el campo pan icul.i 1 ('11 1.1 tres primeras pocas y 2) porque en tales estratos histricos el slad) tllVII IlIll importancia mayor que el sector privado y por lo tanto las principal', 1IIollltl 11 ciones ideolgicas y las realizaciones se concentraron en las activicl:u h'~ p'd tll\ ,1

. 2.

LA

ADMINISTRACIN E L\

Esocx

ANTIGUA

No es tarea fcil pretender resaltar las caractersticas ms irnportanu-s 1\111 111\11 la administracin en la edad antigua y es imposible hacerlo de m:\I\('I':\ illlllll \ que corresponda a una tendencia de esa poca. Puede decirse, sin '1l\1).II~II, '1111 desde aquellos tiempos existi la necesidad de que el hombre pudi '1.1 I(Hlltlllilll sus propsitos y esfuerzos, y ello fue evidente desde el mom nto rll (lile' (111111
41

EVOLUCIN
I

DEL PE. S.-\~'[!E"TO

l\DML 'ISTRA TIVO

EVOLUCI~

DEL PENSAMIENTO

ADMINISTR\'nV()

11 ,~()'i 'dad con otro ser humano, para realizar alguna tarea rudimentaria pero vit.il UC ninguno de los dos pudo hacer por s solo. Jo.I ejemplo de que se han valido varios autores contemporneos (vase Simon, Slllilhburg y Thompson)l para llegar a definir la administracin segn su prop~IIO, pu xle tener su origen inspirador en los tiempos ms remotos. Ese ejemplo IC's:t1I,1el hecho de que las primeras manifestaciones administrativas que se pre\( nt.iron cuando dos hombres quisieron mover una piedra que ninguno podra 1t,lll'rl por s solo. El logro de la unin de sus esfuerzos para un objetivo comn inici las bases dl'1 esfuerzo cooperativo, que luego se hizo consciente y sistemtico, conforme rvnlu .icnuron racionalmente la misma inteligencia y las consecuentes necesidades clel hombre. Este hecho es tambin analizado sociolgicarnente por un tratadis1,1 '1\ ese campo, Toennies, en la siguiente forma: "La unidad de varios hombres puede, como toda unidad, considerarse de dos 111<ldIiS: bien precede a la pluralidad que de ella deriva, o bien !J pluralidad t'\ i~Il' C n antelacin y la unidad se prod uce por ella. Es la naturaleza sensible; ,1I111{-1 '- el modo de ser del organismo; ste representa el grado inorgnico. All 1.1 unidar] es la realidad, es la COSJ en s y para s misma; aqu es el ideal, es dl'L i 1', no existe sino en tanto que es concebida por el pensamiento humano que I'c'(1(1: su representacin, y, por fin la concepcin de tal todo, sea o no sobre (1 lunrlamento de la sensacin. Mas en tanto que las partes integran el todo, puede )' aun necesariamente debe, la unidad, ser considerada como su producto, ,1111\ 'liando el compuesto haya sido obtenido por la fuerza, merced a la voluntad 1111111:111:1. La cooperacin de las partes -en la misma direccin para un rnoviIlIi .nto comnes en el ltimo caso el fin, en el primero, al menos, consecuenI ia de J:: combinacin." 2 de propsitos y de acciones es la base de la organizacin humana en sociologa como "sinergia social" y su influencia en la i~1 'matizacin de unos y otros ha tenido, mucha importancia en la constitucin de instituciones econmicas y familiares, que son el producto de la inteligencia h 11111, na, de la invencin, de! sentimiento y de los deseos de la .colectividad. S' forman primero los grupos de hombres inspirados por propsitos y es[u .rzos conjuntos para sobrevivir; luego los c1anes, las tribus y como consecuenI i.t 1, sus luchas surge el Estado incipiente, que luego a travs de otros cambios Sil inlcs se convierte en un ente civilizado, Como bien dice e! mismo socilogo 1\ 11 tonio aso" ... El Estado es la sntesis de varios grupos humanos, , ." 3 1 o intcresante de tal anlisis formativo-sociolgico, para los efectos de! presente ('~llld in, , que como parte del mismo proceso histrico evolucion la concepcin I~,a unin

del acto administrativo, ea, en sus ms amplias

. en consciente, 1 rasta convertirse

acepciones.

SiSlC:I11~li'o y clt'llllIll,111

Administracin

egipcia

Por medio de estudios realizados por [ames H. Breasted,. fundador l!t'1 I" lillllll Oriental de la Universidad de Chicago y por otras autoridades en IlISIO~1,1 '111 . ta 1es como Max Weber y Michael Rostovtzef ., se conocen aigun. llllllul CI:1, raciones de los sistemas administrativos que tuvieron en ese P,IiS, '11 lo, .11111 alrededor del 1300 antes de Jesucristo. , Egipto tena una economa planeada, y como complemento muy .111\11111 11111 \ de :lIa, un sistema administrativo bastante amplio, que ha sld?, cald\( ',11,111 1"11 \Veber como "burocrtico". Debido a los medios de cOmU~11GlCIOn 111.1111111111 fluviales, as como al uso comunal de la tierra, fue necesano que l~1 -s s 1\'11111 Y bienes fueran administrados de manera pblica y colectiva, a travcs dc' I111 11 bierno central que tenia gran poder. La idea que prevaleci en el antiguo Estado egipcio durante la ,11:11'1:1, IllIdl cima, y Decimoctava dinastas fue que deba existir una severa ~'II()Idlll.11 11111 de los esfuerzos econmicos de toda la poblacin, a fin de gar:ll Ilzar .1 (,111.1 uno de los miembros de la comunidad, y para ella misma como un 1111111, II ms alto O'rado de prosperidad. Los ptolomeos heredaron de los 1':11'.1111111111 organizacin econmica y administrativa bien establecida y se e\1':11' '.111111di mantener tales condiciones de gobierno, administrando el pais como cm.1 11111111.1, valindose para ello de una burocracia sistematizada y concentr.tdn, ('11 1.1 (11 ti 1I personal era casi esclavo. .., , Rostovrzeff dice: "Por la primera vez el sistema administrativo el I.r '11111l u. por as decido, codificado; se coordin y llev a cabo como UI1.1 Ill.1IJlII11011 1.1 bien organizada, establecida para un propsito bien definido y bien l'Clllll'lllldlil" o se permiti discrecin alguna en las labores estatales de! pcrson.il, ~11111 IJlII todo e! sistema se bas en la fuerza y la compulsin." 4 El sistema de los ptolomeos tuvo gran influencia en la admini',II.IlIl'1\1 d Filadelfia, * puesto que en e!la tambin la agricultura, e! pasto~e?, la IlIcI\1. 111 el comercio fueron conducidos dentro de iguales marcos de ngl 1"1., 1,1 11111111 1 sistema de servicio civil de que se tiene conocimiento fue el que ~(' (' t.dllll 111 durante el Imperio otomana (1520-1566 despus de Jesucristo) n p' ,11 tlt' 11"1 estaba concebido como un sistema de castas, Tamo las formas burocrticas egipcias como sus seguidores I V:lIIIIlfI' 111 VII ron gran influencia en los criterios de gobierno de la regin.
4 Michael Rostovtzeff, A Large Estate in Egy.pt in the Third Century. R. e,. Lepausky, op. cit., p. 80. (Traduccin libre del autor.) _ Ciudad localizada en Asia Menor y fundada por Atalo II (b9 a l.> a, .).

y b.l ido denominada

1 l Ierbcrt A. Simon, Donald W. Smithburg, Victor A. Thompson, op . cit., 1956. ~ 'I'ocnnies, Gcmeinscha]t und Gesellschnjt , citado por Antonio Caso, Sociologa (Mxico; Libreros 1I 1 ,111" nidos, 8" edicin, 1956), pp, 5051. :1 Antoni aso, op, cit., p. 103.

cit,ld" 1'''1 11,

11

11

EVOLUC[~

DEL PENSAMrE:--TO AD~lJ:--[STRA TIVO EVOLUCI:-- DEL PE~SAlI!lENTO ADMI;\,ISTRATIVO

.tdministracon ~/na
1-1 grun fj lsofo Confucio sent las primeras bases de un buen gobierno en la Chinn, a pesar de que nunca estuvo satisfecho de lo que haba aportado con tal 111\ n los diferentes cargos que desempe, desde Magistrado local hasta Primer Minisir . Al retirarse de la vida pblica escribi sobre aspectos polticos y gol.ivrno, incluyendo su criterio sobre los siguientes aspectos; IZec mend que todos los que ocupan posiciones pblicas, bien sean aqullas c1l'lcrminativas o ejecutivas, conozcan las condiciones del pas, con el propsito el' qU estn en capacidad de resolver adecuadamente problemas pblicos, para 111cual deben tomarse en cuenta diferentes opiniones y hacerse estudios impar(i,tI s y carentes de egosmos, En su criterio sa es la forma de resolverlas de 11\.II1Cramoderada, prctica y lgica, de acuerdo con las mejores normas de tica. Para el mismo filsofo y administrador chino, para ejercer una posicin guhcrn.irnental se requiere un gran espritu pblico, y excluye en sus actividades el lnvoritisrno y el partidarismo, para poder promover el bienestar econmico del pu blo. I~n su criterio el arte de gobernar consiste en tener presentes los asuntos phlic s sobre todas las cosas y en practicados infatigable, consistente y continua. 111 -utc, para lo cual es necesario estudiar los pequeos fenmenos estatales, por (1)5 rvacin de las polticas fundamentales del gobierno. Recomend finalmente como norma de conducta la seleccin de funcionarios honrados, desinteresados y capaces. )(ros contemporneos de Confucio se interesaron tambin en los asuntos adrnini urativos y de ellos Micius o Me-ti fund 500 aos antes de Jesucristo, una rama ti' la misma escuela, que difera fundamentalmente en aspectos filosficos, rn~s qu en principios, SIn embargo, algunos historiadores han revelado que 600 aos :IIHt: de esa fecha, Chou haba usado un manual elaborado por l sobre gobierno y administracin y al cual se le da las caractersticas di: constitucin, que estable'i6 reglas sobre organizacin, funciones, procedimientos, labores de' rutina, con1roles, castigos y registros. ., .\ travs de varios siglos los chinos tuvieron un sistema administrativo de OI'cI n, con un servicio civil bien desarrollado y una apreciacin bastante satis1,1 toria sobre muchos de los problemas modernos de administracin pblica. ld miuistracion democrtica griega

el periodo aristocrtico que dur hasta el siglo quinto antes de Jesucristo y (1 democrtico s tuvieron una gran trascendencia. Durante el sistema aristocrtico las dos principales instituciones pblicas 11(' ron el Arepago y el Arconaro, que tenan respectivamente las respon abilicl.ul '\ legislativas y ejecutivas. Durante la democracia, el sistema de gobierno griego consisti en una nsnmbk ,1 popular denominada la ecclesia, en la cual resida la autoridad mxima, y (11 ella participaban directamente todos los ciudadanos. Fue as sa la primcr.i 111,1 nifestacin que se tuvo del concepto de gobierno de la mayora y d 'll1t' 1.1 soberana del Estado la tiene el pueblo. En la ecclesia se encuentran 11 hu 11,1 parte las bases de nuestros sistemas democrticos actuales, con algunas limii.u 111 nes y diferencias que se explicarn posteriormente en este mismo pU\HO, 1.11 ciudadanos slo podan ejercer sus derechos mediante su presencia personal v, ( 11 consecuencia, nadie poda representarlos o hablar en su nombre. En la ecc!esia se discutan los asuntos y se formulaban las polticas :1 11',1\' de decisiones en las cua les pa rtici paban todos los ciudadanos. Otras labores legislativas estaban al cuidado de la bul o consejo le 111',qui nientos escogidos a la suerte, cincuenta de cada una de las tribus (Demos). ~eJ1I cincuenta de ese nmero desempeaban propiamente las labores. S turu.il 101 11 mensualmente en sus actividades. La bul era elegida cada ao entr 111',11 1 dadanos mayores de treinta aos y su funcin principal consista n [Ir P,II 11 medidas que eran sometidas a consideracin de la ecclesia, la cual : ,~II . 111 1 tena iniciativa en aspectos legislativos, sino la funcin de aceptar el' 1 t h li' 1 las propuestas, siendo su decisin irrevocable. El principio mandatorio al cual deba aj ustarse la leyera esta ciclo 1H 11 11 psefi:;ma, nombre con el cual se conoca la medida legislativa fll'c P:\I';I 1.1 lit 11 la bu y aprobada por la ecclesia. . Este psejisnra corresponde actualmente a la enunciacin de algn prin iJ1ill 1111\ cional, que constituye la base de todas las reglas de procedimiento, qu del" 11 someterse los miembros de una organizacin por el hecho de pertencc r u ('11.1 . El poder ejecutivo era ejercido por un cuerpo pluripersonal, OI11IIIl 111 di nueve miembros desde la poca de Pericles, denominados los Arco 11 1.<,\, 111111\111 I dos tambin por el pueblo cada ao, T res de estos Arcontes reciban un adjetivo adicional, segn (Ut'10111 " 1111 cienes. As, uno de ellos se llamaba Arconte polernarco y bajo S\I \'(:~lllll' ,!l1\111111 estaban los=asunros de guerra, otro se denominaba. Arconte C[1<l1i i111 1 V 11111r I las funciones de un ministro de gobierno actual; y el terc '1'0 cr.t (,1 ,\1111\\11 religioso, que atenda las actividades en ese campo. Exista otra institucin muy importante llamada la Heliaia y lIy:\~ 1111\1 "111 comenta as el profesor Carlos Monge, a peticin del autor de csi lilu: "La institucin verdaderamente caracterstica de la democracia arcnicu , 11 1"

1,:\ a lministracin gubernamental griega tuvo cuatro pasos evolutivos, puesto que sus Estados tuvieron monarquas, aristocracias, tiranas y democracias, con la nica excepcin de Esparta en donde siempre hubo una aristocracia. La monarqua ateniense fue su primer sistema de gobierno y tuvo relativaIlll'l re poca importancia desde un punto de vista administrativo; en tanto que

le,

EVOLUCI)/

DEL PENS:\MIE:\'TO

--\D"IlNlSTRA TIVO

EVOLUCIN

DEL PE! 'SAMIENTO

ADMINrSTIt,\'IIVI

que, hace a la )usticia o al orden judicial, era la 'Heliaia', que comprenda un 'onjunto de tribunales populares (dicasteria), Haba tantos como tribus. . "Todos los ciudadanos a partir de los 30 aos de edad, si gozaban de la plenitud de derechos, podan ejercer la funcin de heliastas. Cada uno de los mencionados tribunales estaba compuesto de 500 a 600 personas, pero no todas eran llamadas a sentarse o a participar en todos los negocios, ni tampoco eran oblizadas a inscribirse. "No faltaban, desde luego, personas de buena voluntad que desearan actuar en los ,estrados de la justicia a pesar de los salarios mdicos que se pagaban -dos obolos diarios=. Generalmente eran ciudadanos de medianas condiciones econmicas quienes participaban en los tribunales de justicia (j urados, ms bien), que por su edad, a veces un poco avanzada, no tenan otros quehaceres, La mayor parte eran habitantes de la ciudad, pues los labradores no estaban en aptitud de abandonar sus tierras y cultivos. "Aristteles en su Repblica de los atcnienses dio a conocer el sistema de la suerte empleado por los Arcontes para distribuir entre los ciudadanos la multitud de cargos de jueces de los referidos tribunales. . "Se tena buen cuidado de seleccionar las personas que iban a constituir los Jurados poco antes de entrar en funciones, a fin de sustraerlos de las influencias de que podan ser objeto si los nombramientos hubieran sido hechos con mucha anticipacin. "EI nico requisito exigido al heliasta era el juramento que deba prestar en el sentido de respetar la Constitucin de la ciudad, juzgar de acuerdo con las leyes, no pe~mitir se lesionase la propiedad, ni recibir regalos, en fin, escuchar a todos por Igual y votar de acuerdo con su conciencia. Se deseaba asezurar su honestidad y honradez ms que de sus grandes capacidades intelectuale:. "Las causas sometidas a conocimiento de la Heliaia se dividan en dos categoras: ~egocios o intereses privados (dikai), y negocios o intereses pblicos (grapahz), En Atenas, como es sabido, no haba ministerio pblico. La instancia era hecha por la iniciativa privada. Si el inters en juego era el de un individuo o ~l de una famili~, era el individuo mismo o el representantede la familia a q.U!enes corres~ondla plantear la queja. Si la causa era de inters pblico, todo ~I~dadan? poda ser acusador. En ~no como en otro caso, la queja o la acusacion era elevada a manos del magistrado por escrito. Deba ser formulada en trminos precisos, ~ue circunscriban o enmarcaban por adelantado el debate, y r~spaldada por un Juramento del acusador en que afirmaba la realidad de su dicho. A, esta q~eja~ el defensor o el acusado responda con una frmula en que contradeca los terminas del acusador, para lo cual tambin tena que jurar decir la verdad. Las dos ~artes ,presentaban los testimonios que les servan para probar sus pu.ntos de vista. Estos eran recibidos bajo juramento por el magistrado y eran registrados en un libro que se llevaba al efecto. "EI magistrado no tena otra funcin que autenticar las declaraciones aporta-

das delante de l y dirigir el proceso verbal. Era s bre (',11' 11( 1" I ') los debates se realizaban delante de los jueces . "De lo dicho se desprende que en realidad la Hcliai.i un 11'11.1 11111 gislativas, es decir, no estaba en sus manos la atribucin ti' 11,11' 1 1 corresponda a la buf y a la ecclesia-. Sus funcione crnn l'1I11111111 11111 orden judicial. "Antes de la Heliaia hubo un tribunal de justicia II,ulI,lIl" ,\11 "1 1 " esa poca, antes de Saln, s tena funciones legislativa y j udl 1.1 l, ":tsa es la posicin de los ms eminentes historiadore \\1(' 11,1111 1 Id, l. mocracia ateriiense como Gustav Glotz y Maurice Crois lo "Tal vez haya historiadores que basados en nuevos desculu inu 11111 gicos tengan puntos de vista ms novedosos." El mismo procedimiento de eleccin popular ya indicado ~' 11.dlol los otros funcionarios administrativos de menor categora, con 11I111d tica todo ciudadano en su vida ocupaba cargos pblicos. En el ao 462 antes de Jesucristo, Pericles estableci una ('1IIllj 1111 [111111 1 11 quienes sirvieran tales cargos, con el propsito de lograr la 5[:\lIill.1.1I1 111111111111 dad de los servidores pblicos, pero a pesa r de ello los gri g s 110 111 '1.11111 '"11 I con un servicio civil eficiente. . En el ao 430 antes de Jesucristo el mismo Pericles pronun 'i"1 un.t 111 lo 1 iJl I I nebre en memoria y honra de los hroes de la Guerra del P 'IOPlllll '" I1I 11 '1 ti defini en qu consistan las bases democrticas de la administr.i 11111"1' 1 I reconstruccin interpretativa de ese discurso ha sido hecha 11'1111 111'" " tadounidense Waltcr R. Agard en los siguientes trminos: "Nuestro gobierno se llama democrtico, por el hecho el' qllr 11 1 1111 11 11 cin est en manos, no de pocos, sino de muchos. ,-\ pesar el Qll' 1111 111 de la luz todos los hombres son iguales, son recompensados pO! 1.1 1"11111111 I I por sus propios mritos; ni la posicin social, ni las riquez: snu LIIII '1 01 1 1 minantes de los servicios que un hombre presta; slo su habilid.ul, '1,,,1,, 1111' tros ciudadanos se interesan tanto en los asuntos privados como '11 lo 11( \ ,1" 11 sus labores particulares no los mantienen alejados de servirle a la 011111111.1 ,,1 I 11 verdad, creemos que el hombre que no sirve pblicamente, 11 t" 111"11111\' , sana que trabaja en su propia casa, sino que tiene menos 111lllll 1,,,1,, nosotros compartimos el estudio y la decisin de la poltica phli ,1, '11 11 '11 11 cia de que el debate no es obstculo para la accin, pero que ,11:1li.'11! 111111, posibilidades de fracaso si no va precedida de discusin. omo cou 11I11111 11 ti todo esto, prestamos la mayor iniciativa en lo que hacemos y 1,1 111,11" cI,ldu racin en lo que planificamos." 5 Comenta el mismo profesor Agard que la democracia griega 1, \" "11111,1,,, ' de Pericles slo lo fue relativamente, puesto que los derechos jlllllll l' 11111 pertenecan a todos los ciudadanos por parejo, sino a aquello qu 111\11111111'
5 Transcrito

por Albcrt Lepausky,

op . cit., p. 85.

(Traduccin

libre del uuuu.)

EV

LU I~ DEL PENSA~fIENTO

ADMINISTRA

.nvo

EVOLUCI~

DEL PENSAMIENTO

ADMINISTRATIVO

'1

.1, dllllllrllO afio (otros autores dicen 20 aos) y que fueran parientes ateniens s .1 11 11.1~lciudadana, con lo cual slo un 10% de la poblacin total disfrutaba .1 (11 dcrc h polticos. El sistema democrtico directo de Grecia tuvo indu.1 dlll'11H'Ill' gran influencia cuando se establecieron los actuales, ,si no desde e! 1'"11111lit' vista perativo que en criterio de varios historiadores no fue totalmente .u rvl.u.torio, desde e! punto de vista de! respeto de los derechos ciudadanos, 1'"1 111 1I,] an se lucha en muchas partes del mundo actual.

El lm periam en un comienzo no era un cargo pblico, sino \111.1,\111111111 ,,1 inherente a la funcin consular y proconsular y que tena LI (ti 'ro ('1\ 1I1 IlIdl tar, pero que no poda ejercerla en Roma. Cassiodorus elijo que "M,I \i 11.1I1t," era un nombre de dignidad. Csar cambi tales disposiciones y disfllll(', d, 1111 yo res prerrogativas al respecto, aplicando su verdad ro sentido latino qll!' 1'11111,1 "poder superior". Correspondi a Diocleciano (284-305 despus de Jesucristo) rcform.u 1.1 ,11111111 dad imperial; elimin los antiguos gobernadores de provincias y ,~t.dll(', ItI 1111 sistema administrativo con diferentes grados de autoridad. Fue as (111111 d 1111" de! emperador venan los prefectos pretorianos, bajo ellos lo Vinl! i 11 ,,,1,, 1 nantes de la dicesis, y subordinados a ellos los gobernadores de pruvi nri.t 111 I1 llegar finalmente a los funcionarios de menor importancia. Por otro lado, la reforma de Diocleciano separ en depnrtamcnt.i, 11', I.rI 11 1\ , civiles y militares. Las primeras eran atendidas por los preLOri:1I10!. 11" 1'/, ,111 Y los gobernadores de provincia, todos los cuales estaban in vest J '01111111 "1 I trados civiles, lo que limitaba sus poderes. En e! aspecto militar la gradacin corresponda en su orden a In Al" ,'rll militum, duces, comitum . No hubo una separacin de las labores ejecutivas y judiciales, pl'lIl sentaron las bases para que ello pudiera tener efecto siglos ms 1:\1d(" Entre las limitaciones mayores que se le apuntan a los sistemas arlminl 11.111l. romanos estn la errada ampliacin que tuvo la forma de gobierno lit- 1.1 ! ,,\11111 de Roma ;;1 Imperio, y tambin la reunin de las labores jccutiv.r. 1111111 judiciales, a pesar de que se reconoce que fueron aislados los confli 10\ dI .1111 , ridad que se presentaron por equivocadas concepciones entre los ell'l(! 1\11 ,1, deberes particulares. Ello se subsan por. la disciplina que tuvi .ron 11 11 1 \ 1 rnzacion jurdica, la cual ha servido de pilar fundamental a la tlll rl'! 111\1el 1 derecho . 3
LA AD::I(ll\lsTR.\CrN EN LA EDAD :NIEDIA

.Idll/"i.llmcin

romana

1,1 r~prilll de orden administrativo que tuvo el Imperio romano hizo que se 1(1)1\.11 ,1, ;\ la par de guerras y conquistas, la organizacin de las instituciones dI 11I.1I\(;ra satisfactoria. El estudio de estos aspectos se puede dividir en las dos ('I.lI',IS principales por las cuales pas la evolucin romana, a saber: la Repblica y 1,1 11l1p ri . Sin embargo, deben estudiarse tambin la monarqua y la auto11,lIia militar. I.a primera poca de la Repblica comprendi a Roma como ciudad v la l),(llllda su transformacin en Imperio mundial, y es justamente este ltimo 11\'1 iodo el que puede ser de mayor inters de estudio por el ejemplo adminis11.u i V(J que ha dado. I .spus de la revolucin inicial que cambi la monarqua en Repblica, los 1('lllsuls se convirtieron en los magistrados principales y eran elegidos cada ao 110(' lo Comitia Centurlata. Sus funciones eran parcialmente administrativas y Illdicialcs y especialmente militares. El "Cnsul" era el jefe de los ejrcitos, en 1.1\110que el "Cnsul pretor", era un magistrado civil. Existan dos "Cnsules", 1,Izcn por la cuai se les dio tal nombre, que equivale a "asociado". 'Alternaban 1k acuerdo con las necesidades en el servicio militar exterior o en las labores .idmini trativas de la ciudad. Cuando vino e! Imperio, y ste extendi sus dominios, sistema consular tuvo que transformarse en el preconsular que trat de lograr una prolongacin de 1.1 autoridad del cnsul. Fue as como stos), los pretores-reciban una ex tensin de! territorio bajo su tutela, despus de un ao de trabajo y pasaban asf a 1c ncr jurisdiccin sobre una provincia, bien como cnsules o como pretores. travs de la ley pompeyana del ao 53 antes de Jesucristo, el proconsulac1o w e nvirti en un cargo pblico distinto, en el cual no poda ser electo quien It ubicra siclo cnsul o pretor durante los cinco aos anteriores. Aos ms tarde, al comienzo de la Era Cristiana, vino otro cambio de gran imp rtancia, al convertirse el Imperio romano en una autocracia militar establel id:\ por Julio Csar y mantenida luego por sus sucesores .. I~l e nsulado se convirti en un ttulo honorfico, y las asambleas populares opiadas cle las griegas se atrofiaron progresivamente, habiendo slo conservado su importancia en el nuevo rgimen, el senado.

el

La Edad Media se caracteriz por las formas descentralizadas de gobi('rllO y 11111111 reaccin de lo que haba sucedido en el Imperio romano, y aun '1\ -1 /\111111\111' democrtico griego, que fueron altamente centralizados. Fue as ClllllJ ,1]1,1111111 e! feudalismo, bajo el cual los antiguos ciudadanos y habitantes del 1.ldll 1111 perio romano se agruparon alrededor de personajes importantes en bWl,1 el 1"1 teccin. Al igual que sucede con otras materias histricas de la rnism: ti [J a 1111 di, YIII, hay pocos datos sobre los sistemas administrativos que tuvi ron 1) 1H'l] II! 1\11 estados feudales y luego monrquicos. Dentro de los pocos <U' se (1111111111 estn los que brindan el Capitulario de los estados imperiales de Corll Al" '1111 sobre la administracin de sus dominios imperiales, de fecha 81_ dr\plll di Jesucristo; el Dilogo Ingls en el cual Richard -FitzIeal, 'I't.:sorrlll d 111

EVOLUCIN

DEL PENSAMlENTO

ADMINISTRATIVO

EVOLUCIN

DEL PENSAMIENTO

ADMIN1STR\'i'IVCl

gl.llerra

y obispo de Londres de II79 narra las operaciones diarias del tesorero J11 .dieval ingls. no de los ms importantes documentos fue el libro Husbandry de Walter I Icnley que fue publicado en 1200 como breviario tcnico sobre mtodos para localizar las tareas, y anotar las actividades de funcionarios y jefes. Euolucin organizatiua medieval

, :glln [ames D. Mooney 6 durante la poca medieval hubo una notable evolucin de los sistemas organizativos como resultado del debilitamiento del poder central durante los ltimos das del Imperio romano. La autoridad pas al terratenicnte, el cual tena poderes extraordinarios para fines tributarios y de polica 1.ntro de su dominio o saltus. Se extendi tambin la commendatio o ent r 'ga voluntaria de tierra a algn prncipe poderoso, de parte de un pequeo terrateniente que continuaba viviendo en ella como prccarium, con el objeto de q uc se le protegiese de por vida. Es decir, que pasaba de terrateniente a arren-

a la condicin de sbditos. De hecho, lo primero ocurri '11 1\1('111,1111.1 Y 111 segundo en Francia"." La principal evolucin del feudalismo a 13s formas mod .rnns ti \111111 11111 fue ms bien de carcter econmico y social, pues su estructura declin 1111 (1111, 1 miento de la industria, del comercio y de la vida en comunidad, pOI 11 Illd 1 ellas actividades que no pudieron ser asimiladas por la poca y sus lllllllltlll Es interesante el estudio de esta evolucin administrativa m xlicv.il 1'1 I11 ti como expresa Mooney " ... subraya un punto en cuya importancia 1111111 ,1 I 111 sistir demasiado al estudiar los problemas ... [administrativo l. L s pl'llH 111111 . son universales, pero el modo de aplicarlos lo determinan siempre 1.1 11111111 rancias de cada problema especfico"." . Rasgos generales y bases de Apostlica Romana

la evoluci-n administrativa

de

1" Igh'JiII

('llltUlt,'

dniurio.
Los jefes militares que rodeaban a un rey lograban recompensas de guerra [uc constituyeron un sistema de tenencia de tierras denominado comitatus, En el siglo IX el precarium pas a constituir el verdadero sistema feudal, mediante el cual, a travs del "beneficio" y de la "comendacin", se cobraba una .uota vitalicia del deudor o bien a voluntad del latifundista respectivamente. En un prximo paso de la evolucin medieval, el "beneficio" se convirti en r .uclo que los vasallos reciban en ceremonias especiales por servicios especiales pr .stados, casi siempre de carcter militar. Estos vasallos a su vez hacan lo mi roa con otros y se estableci as una pirmide feudal, en cuya cspide estaba .[ rey, y en su cuerpo diferentes categoras de sbditos. I ice el mismo Mooney que el " ... rasgo caracterstico del feudalismo es la naturaleza de la autoridad que se delegaba. La autoridad de que el rey investia a su vasallo era revocable a voluntad. Bajo el sistema feudal los vasallos dependan poco del rey; la dependencia segua otros caminos., En realidad, las personas situadas en la base de la pirmide feudal dependan para su proteccin de su seor inmediato, pero esta dependencia no corra a travs de todas las rrndaciones hasta la cima ... El control que podra tener el rey sobre sus vasallos '1':\ ,1 juramento de lealtad, lo que significa que en muchos casos la obligacin les :10 aba ms bien en el honor personal que en el recproco inters. Como .ons cuencia de ello, el rey slo poda contar con la lealtad de sus vasallos en la medida en que tuviera algunos medios para poner en ,:,rgor su autoridad. "En tales condiciones, se impona una disyuntiva. O los vasallos se desprendan de la autoridad regia hacindose virtualmente independientes, o bien el rey, 11I 'di:lL1LCel desarrollo de otras fuentes de poder, consegua reducir a sus vasallos 11.\llle.
D. Mooney, Principios de organizacin, Editorial Cultura (Mxico, 1954).

Durante la misma Edad Media floreci y se consolid, a la par le ll1t t' 1.11 111 monrquicos de la poca, la Iglesia Catlica Apostlica Romana. El (NIIIIIIII d, su organizacin ha de interesar a quien se inicia en las disciplinas uchniui tlllll vas, cualesquiera que sea su credo religioso, porque ella tiene carnctcrfst i.1 muy particulares que inclusive en algunos aspectos obedecen a una con 'cp( i'1I1di tinta del patrn clsico. De acuerdo con los dogmas de la Iglesia Catlica Apostlica Rornnn.r, ('1 1"11,,1 recibe su autoridad directamente de Dios y ocupa la mayor jerarqua '11 1.1111'.1 nizacin. Su autoridad central es poderosa y nica, por cuanto a difer 11\1,1.1, 111 que sucede con otras formas administrativas, en donde conforme )a or,l..\.1I 111.11 11111 crece se van estableciendo niveles intermedios e inferiores de aut )ridad. 1I 11 Iglesia Catlica existe un proceso inverso, no de delegacin, sino clc SIIIII'II"' 1 cin de autoridad a niveles superiores. El Papa siempre conserva una :tlltlllldold no delegada y los nombrados derivan la suya no del Papa, sino dire t.uurntr d Dios, segn la doctrina. Conforme creci su organizacin, a base de fe y de propaganda, las pt'tl'lt 111 misiones iniciales se transformaron en iglesias y luego stas se Jgrllp.1\1I11 I11 dicesis. Ante tal hecho surgi la necesidad de contar con una autoridad 111111,11 nadara de ellas y fue as como en el siglo II se establecieron los obisp.nlns, ,1 111 cuales en el siglo III se les dio el derecho de voto en los concilios de la 1t\11 1" En el siglo v, Dionisio el Areopagita describi la organizacin jcr.irqu 01 di los cielos, que segn su decir tena nueve niveles, arreglados en trad.1N, ('1111 base en tal estructura celestial se arregl la organizacin eclesistica, la 1I.tI Ilt'll tambin nueve grados, distribuidos en temas.
7 [ames D. Mooney, 8 ldem., p. 82.

op. cit., pp. 78 y 79.

"

EVOLUCIN

DEL PENSAMIENTO

ADMI

ISTRATIVO

EVOLUCIN

DEL PENSAMIENTO

ADMINISTR.\'II

VI)

1.\ M" unda de tales tradas es en la que se hallan los tres rdenes de obispos 11 je 1,11 (O\S, sacerdotes y diconos o ministros. Este orden triple fue confirmado 1"11 c'l Concilio de Trento en e! siglo XVI, como doctrina catlica. . 1',11la Edad Media e! poder civil interfiri en la administracin de la Iglesia hubo una l::1rga contienda entre ella y e! Estado durante los siglos XI, XII Y ~IlI. 1':~1.1larga lucha fortific la autoridad del Papa, como cabeza de la organiza\ 11'111 t' .lesistica, e influy en e! crecimiento de las rdenes regulares religiosas y '11 Sil propia coordinacin interna a travs ~e sus generales.. . I kspus del Papa, los cardenales son los mas altos dignatarios, y ellos llenen [un IOn dobles de carcter jerrquico y de asesora. La primera la desarrollan \ IIIllO ayudantes en e! gobierno de la Iglesia, La segunda actividad la ejercen ('1\ t'1 Sagrado Colegio que constituye e! Senado o Consejo de! Papa. 1,1 Papa Gregario X en el ao I274 organi~ el "CI:clave", * y desde enton~es lo Papas 00 elegidos por el Sagrado Colegio. Anteriormente ellos eran desig1I,Ic\O$por e! clero y laicos de Roma; en la misma forma los obispos eran no m111 .ulns P r el clero y laicos ~e cada di.cesi~~ . Adems del Sagrado Colegio la orgal11zaclOn central de la Iglesia cuen~:1 con ni!':! importante institucin: la Curia Romana. Corre;po:1~en a ella las tUl1CIOncs propiamente administrativas y para atenderlas esta dividida en depJrtam:,nI )S, icndo su divisin principal las congregaciones romanas. Esta orgal11ZaClOI1 de la uria Romana fue establecida por el Papa Sixto V (I585-I 590) Y fue carnhin la por el Papa Po X (1903-1914) a quien se debe la actual. Las divisiones actuales de la Curia son: 1) la Santa Inquisicin o Santo Oficio 111Cpreside el Papa y que integran adems, doce ca.rdena~es .. Sus funcio~~s son docuinales y disciplinarias; 2) la Congregacin Consistorial, dirigida tambin por ,1 Papa y cuya funcin es la de! gobierno de la Iglesia; 3) la Congregacin de l:l Propaganda, presidida por un cardenal, el llamado Papa Rojo (por su poder) y que tiene a su cuidado e! esfuerzo misionero; 4) otras Congregaciones de menor importancia. La uria Romana es muy importante desde el punto de vista administrativo, por LIS labores, mxime que la Iglesia Catlica Apostlica Romana es la mayor organizacin mundial existente y a la vez la ms centrali-zada en su forma de gobierno. . .. La nica razn por la cual ha podido ser efectiva con tal SIstema administrativo, que se separa fundamentalmente de los sistemas clsicos, es por su in~uablc e indiscutible doctrina, para quienes laboran dentro de su orgaruzacion. Con relacin a las diferentes rdenes en que se halla dividida la segunda trada 'a indicada, se conoce que en su origen los trminos "obispo" y "presbtero" r ueron sinnimos y usados indistintamente para designar el pastor de una iglesia particular, ya que slo en el siglo II se establecieron los obispados.
Se llama Papa. "Cnclave" al confinamiento de los cardenales durante el proceso de eleccin del

En el siglo III el ministerio se dividi en siete categora: "It( Id,.11 l. 1'1' l. teros (cuyo significado etimolgico griego es "anciano"), di.WIIII't, . 11111 1 , 111111 aclitos, exorcistas, lectores y guardianes, Todas estas diferentes categoras se consideran actualm 'nl(' (111111.11.lp 1 ti J: formacin profesional de un sacerdote y corresponden a (1I1ll1l11l1' 1 11111 ti dndose el hecho de que el mismo Papa est clasificado pOI' Sil Idlllll 1111ti como un sacerdote, Es interesante destacar tambin, que dentro de J: evolucin :1t11111111 1111111 d. la Izlesia Catlica Apostlica Romana, su organizacin ha Icnido 1\11' 11111.1I un crecimiento no slo funcional, sino tambin geogrfi o, 0111111iI111I 111 Ii del establecimiento de grupos de misioneros o de monjes. En el siglo IV San Pacornio organiz al sur de Egipto la pri me, ,1 111111111 111 nstica cristiana y a comienzos del siglo VI San Benedicto t'sl.lhh'l 111 1 1I disciplinas comunes para los monjes de la Congregacin, que ~ill 1'1111'11 constituyeron una organizacin, puesto que sus miembros no ('1,111 ni misioneros. En el sizlo xr se establecieron los cnones agustinos, los cuales sil'vil'llIll d 1, I para que bdos siglos despus, en el XIII, se fundaran cuatro il'kll(, ell I1 Idl los franciscanos, los dominicos, los carmelitas y los agustinos crmii.uun 111111 11 cuales tenan un jefe principal subordinado directamente al l':ql.l y 11 di el. actuacin que permitan a sus integrantes una mayor libertad illdl 1.111 d Como reaccin a la revolucin de Calvino y Lutero en el siglo v 1111'"1 11111 nueva orden religiosa: el clero regular. Una de las rdenes ms i11 11 11111 tlllll 111 la fundada por San Ignacio de Loyola en el ao I540 y l] UC St' \ 1.111.111 .11 1'1 nombre de Compaa de Jess. Los jesuitas han sido comparados con " ... un ejrcito en marcha. (1111111 1111 dot~s pueden oficiar en cualquier parte, Como soldados de la 1'11;-"1111111111 11 base fija en ningn sitio. No tienen. hogar ni patria. Su jefe es el (:('1111,.1 11 11 Compaa, cuyos poderes se parecen a los de un comand~nte militar ('11 1,,1, 11'"1 eso en Roma se le llama el Papa Negro, para acentuar mas su complct.r Illd'I"11 dencia de todo lo que no sea esta lnea directa de autoridad 1, S\I 1111111111111 estn exentos de oficio eclesistico. Pese a unas cuantas exc p iou:- I 11 11 1111 1 es simplemente jesuita a lo largo de toda su carrera" ,9 Sobre otros detalles de la evolucin y organizacin de la Jglc\1.1 (,1111111' Apostlica Romana puede consultarse a [ames D. Mooney en Sil lilulI 11111111 varias veces, en el cual se han basado fundamentalmente lo aspel'11I'l 1I.u.ul en este punto. De la organizacin de la Iglesia Catlica Apostlica Romana se 111111 II1 1111 principio administrativo muy importante y que ha demostrado '1\ lo 1111111111 sizlos de operacin lo que vale el adoctrinamiento de qUlen s aru 11111111)111 '11 comn deben aunar sus esfuerzos individuales en uno colectivo. Indll(l.d11 1111 1111
a [ames D. Mooney, op, cit., p. 118.

~ 1

EVOLUCIN

DEL PENSAMIENTO

ADMINISTRATIVO

EVOLUCI,

DEL PENSAMIENTO

ADMINISTRATIVO

,1 "dominio de una idea", sea sta dogmtica, de servicio social o de coordinacin de acciones, no puede ser sustituida por la estructura administrativa o por ningn principio cientfico. En ello est el secreto tras e! cual se anda desde hace muchos siglos.

Las teoras de Montesquieu

sobre la actual divisin de poderes

4. L.;\
La 'dad

:\Dl\lL

nsraxcr
C/l. '

LA EDAD

MODERXA

Moderna se caracterizj-erure otras COSJS, por la consolidacin y expansin de los regmenes monrquicos-y tambin por la evolucin administrativa que se oper en algunos Estados.vcomo consecuencia de los estudios que se Hevnr n a cabo para definir e integrar, mejor sus labores. Los cam eralistas germanos y austrdc~s

de tales estudios hay que destacar los realizados por un grupo de proy administradores pblicos germanos y austriacos, los cuales se iniciaron en 1';50 con Melchoir Van Osse y continuaron con Georg Zinche y [ohan Von J usti en 1760, ao alrededor del cual tuvo su verdadero florecimiento esa escuela c. meralista, que coincidi con el estado centralizado de Federico Guillermo de Prusia (1713-1740) y de Mara Teresa de Austria (1740-1780). Los cameralistas se interesaron en asuntos econmicos, muy vinculados en p nsarnieuto con el mercantilisrno britnico y con los fisicratas franceses, que auspiciaban un Estado rico, pero los cuales proponan reformas; tambin apoyaron la sistematizacin de la administracin pblica. sn el siglo XVII Georg Zinche, profesor de Leipzig, se destac como uno de los ms importantes carneralistas de la poca e imparti en esa Universidad ursos sobre "Ciencias de la ley y carneralismo". orno dijo Ludewing en 1727, el cameralismo era una tecnologa administrati va sobre aspectos de administracin financiera y agrcola. Es interesante destacar algunos aspectos de particular relieve que expuso en uno de sus escritos de economa poltica [ohann Van Justi. Dice as: "La gran dministracin estatal descansa virtualmente en las mismas reglas que otras administraciones deben observar. En ambas empresas e! propsito ltimo es btener los medios para asegurar 10 que se ha logrado, y usar razonablemente 50S bienes posedos. La administracin interna del Estado es de mayor irnporrancia y exclusin que aquella de una persona privada." 10 La labor de los carneralistas tuvo gran importancia para su poca, por e! esfuerzo que hicieron sus propulsores y seguidores para mejorar los sistemas adrninistrati vos, pero su doctrina tuvo aplicacin slo en Prusia y en Austria.

] entro

rcsores

Es indispensable mencionar dentro del estudio de la evol uci6n dd pl 11 11111 11 , administrativo las teoras de! famoso francs Carlos Seccndat M()l1t('~'I"1I1I (1(.1'1 l755), puesto que han tenido una gran influencia en la aclmin.i~tl,u 1c'1II1'11\'\1' 1 moderna para la divisin de poderes y tambin para la separacrou 11111111111" .t actividades en las empresas privadas. La teora de Montesquieu estuvo inspirada en buena parte, segn (:\ 111111111 \" reconoce en su libro El espritu de las leyes, en las experiencias It'nid,I ('11 \ 1111 perio romano y en la Constitucin de Inglaterra. . . El Ensayo sobre el gobierno civil, de John Locke," y la estancia el MlllIlc 1'11'11 en ese pas, tuvieron gran influencia sobre su pensamiento. . Para Montesquieu el Estado tiene tres clases de pode~es: e.l Lcgisl.iuvu, 1\ 1 l' cutivo y el Judicial (que l llama tambin e! "poder ejecutivo de la~ 111,1 '1"' dependen de! derecho civil".) Segn su teora, e! primer poder es e! que hace las leyes del'o,L\,1 \.1 1 tentes. El sezundo tiene la responsabilidad de aplicarlas y e! terc '1'0 rN C\ 1'11I1r I que castiga los delitos y tiene a su cargo la interpretacin de las diren'lH i,l lit 11 las personas. La importancia que tiene esa separacin de poderes . . la sintcuzn

d 1 '1" lit
C

pensamiento de Montesquieu: .. , . "La libertad poltica de un ciudadano es la tranquilidad de csprruu '1" 1'111 viene de la confianza que tiene cada uno en su seguridad; para qu' ('\1.1 Idll 1t,1I1 exista es necesario un gobierno tal, que ningn ciudadano pu da t('!l1t 1 1 lit 111 "Cuando e! poder legislativo o e! poder ejecutivo se renen n la rul 111.11'11 sona o el mismo cuerpo, no hay libertad; .. falta la confianza, pOlqllr 1"1 ti temerse que el monarca o el Senado hagan leyes tirnicas y la cjcrutr-u 11" mismos tirnicamente. "No hay libertad si el poder de juzgar no est bien deslindad? el '.1 P"dl'l 11 1 lativo y del poder ejecutivo. Si no est separado del poder legislativo, ( 11111\1 1 disponer arbitrariamente de la libertad y de la vida de los. ciu~adan(ls: 111111" 41th el juez sera legislador. Si no est separado del poder ejecutivo '\)11 '1 1'111\11 tener la fuerza de un opresor, "Todo se habra perdido si el mismo hombre, la misma corpora i61l el 11111 (eres, la misma asamblea del pueblo ejerciera los tres poderes: el clr el" t.u 11 leyes, el de ejecutar las resoluciones y la de juzgar los delitos o \11 C\11I11 entre particulares." 11 Moritesquieu tena una concepcin distinta a la que se sustenta hoy !lr.1 111 1 pases democrticos, sobre cules han de ser las condiciones en qu el 1)('111111111 ,
Ed, esp. del F.C.E., Mxico, 1941. Secondat Montesquieu, El espritu 1951), pp. 202-203.
11 Carlos

10 [ohann Von [usti, Economa libre del autor.)

poltica, citado por Albert Lepawski,

op, cit., p. 99. (Traduccin

de las leyes

(Buenos

Aires:

Ec1iH11 iul

1,1

'It 11 '.

EVOLUCI

DEL PE. SAMIE

TO ADMINISTRATIVO

EVOLUCIN

DEL PENSAMIENT

AnMI

Ism.\

11\ 11

1'11'0 \ res pod .rcs. l consider conveniente que los miembros de! judicial fueran 11.IIISilorio y salidos "de la masa popular", en tanto que para los poderes legis1.1\ IVO y j cutivo podran ser permanentes "porque no ejercen particularmente 1111111';\ persona alguna". A pesar de ello lo fundamental de su teora de la sepa1,1 11'111 funcional se mantiene actualmente como la base fundamental de la inde1'('lld .ncia de los tres Poderes. l~s.1 mi rna teora funcionalista ha influido tambin para que en la empresa 1'1iV.I In d cierto tamao y caractersticas, como las sociedades annimas, las de 1rvponsabilidad limitada, etc., haya un deslinde de funciones, de suerte que las .11'\ -rminativas o legislativas se le conceden, por delegacin de la asamblea gene1.11el' accionistas, a la junta directiva; las ejecutivas, aplicativas o administrativas .1 1:1gerencia y las interpretativas o judiciales son ejercidas por rganos especiales 11 1 11 parte por los dos otros cuerpos, puesto que en ese sector no ha y di visin \,111 nitida de esas funciones, como s sucede en la administracin pblica. Il.ljo este punto se presenta as slo un breve resumen del pensamiento de Io lit .squieu, relacionado nicamente con esa divisin funcional. A quienes estn uucrcsados en conocer ms a fondo ese y otros aspectos de las ideas del gran l' .nsnd r francs, se les recomienda la lectura de sus valiosos libros: el Espritu tII' las leyes y la Grandeza y decadencia de los romanos.

diciones del estudio, y de su necesidad en este pas: In p:1ra hacerla, etc ... " 1!! Dicho ensayo fue publicado por el Political Sciencc Ouuttn lv di I1 de Ciencia Poltica de la Universidad de Columbia ( ti V.I \1111 gran acogida por los valiosos, criterios que expuso en el 111111111 1111 resumir as: La ciencia de la administracin es eminentemente pr del 11 11111111 111' 1 es indispensable, por lo que debe ser enseada en las uni v I.,itl"d para mejorar la organizacin y los mtodos de trabaj el' I.ls ul u 111 1 IIIIIt\ como un paso complementario a la reforma de! servicio ivil, qlll I 1, di 1 ciado en los Estados Unidos alrededor de esa fecha. Para alcanzar tal aplicacin Wilson crey necesario r "li'lo;11 1111I ludlll 1I objetivo " ... es descubrir primero: lo que e! gobierno pucde' 111111 '1" 111' \, mente y con xito; y segundo, cmo hacer estas cosas apropi.ul.u 11"1 1I 1 I1 , eficiencia posible y con e! menor costo posible, tanto en clin .ro 11111111 di En ambos puntos tenemos obviamente una gran necesidn I II III. 1" un estudio cuidadoso puede suplir esa luz." 13 Pero a pesar de que este autor indic que la ciencia I la :Idlllltll 11, 11111 "eminentemente prctica", dijo que antes de emprender el estudio il qlll I I I ra era necesario considerar histricamente la disciplina, P:II':I ti, 111111111 11 base en t:11 conocimiento el tema o asumo y los mejore 11I1~\lIdll 1111'

5.

LA

AD~IINIS11tACN

EN

L .. EDAD

CONTHIPOR,\l'.'E.-\.

arrollarlo.
Agreg que la administracin era el fruto cientfico del csturlru .lc \1 l. l. , poltica, iniciada dos mil doscientos aos antes, y que sin 11111:11 '11, '1111 111 111 en e! siglo XVII que empez a adquirir su carcter sisternu "O, ti 1\1111ti 1111 1 poca en la cual hubo una gran controversia de carcter lezal. CClIl1f) 1 1 I I! 1 "En medio de esa batalla de principios, la administracin no lod.1 11111 1111 1 p:lUsa para considerarse a s misma. La cuestin era siempr : C )11111111111 11 ley, y cul ser esta ley? La otra cuestin de cmo administrar 1;1 I'Y 11111 11 recimiento, con equidad, con rapidez y con razonamiento, se CCh.dll ,1 1111lid" como un 'detalle prctico' que podran llevar a cabo los ofici nisurs ti '11111 1P 1 los doctores se hubieron puesto de acuerdo sobre las cuestion s d 11"111 '1"11 ., H Ese enfoque legal o constitucional, segn Wilson, ocupaba 1 l' '11 11111 11111 de los hombres y ellos le prestaban escasa atencin los aspectos arllllilll \1111 '1) pblicos, puesto que el gobierno actuaba en forma imperativ.i y .111111,1 11 funciones eran sencillas. Conforme ese estado de cosas fue cambia ndu, .1 11 '1

1..1 tudio de la evolucin de! pensamiento administrativo, dentro de la actual ~pIlC::l, nos muestra las bases fundamentales en que descansa en el presente 1;1 .icncia de la administracin, bien se aplique ella con su carcter universal al ~ -ct r pblico o al privado. A pesar de que muchas de las primeras teoras de Sl:1 Edad Contempornea han sufrido en algunos casos una transformacin 1':1lical y tambin en otros una superacin como resultante de las nuevas inves\ ignciones que se han hecho en el campo, an conservan en varios aspectos su \':11idcz original o bien ameritan su anlisis histrico, por las proyecciones que t uvicron en los actuales principios administrativos y en su aplicacin prctica. l ntro de esas teoras iniciales de la poca se presenta de primera la propuesta de Woodrow Wilson.

f:'l estadio de la administracin

de Woodrow

Wilson

En 1886 el Dr. Woodrow Wilson (1856-1924) prepar un ensayo sobre la adrninistrn i' n pblica y como l dice en una cana de la poca no " ... con nimo de nplicarlo, sino slo como una introduccin sernipopular para los estudios adrnin istrati vos, discutiendo la historia de la ciencia de la administracin, de las con-

Wocdrow Wilson, en su carta al editor de Political Science Qllarlcrly (\\ dr III1Vlt 111111 .t citado en el Boletn de Gerencia Administratira (Puerto Rico: Ec[tnri,,\ d"l 1I l' 1111111' "'" de Instruccin Pblica, AlO V, NQ 57, diciembre de 1956), p. 3. 13 Woodrow Wilson, "El estudio de la administracin", Boletn de Gerrm ;,1 ,I.lm/III"/ ,/1// ,1 (Puerto Rico: Editorial del Departamento de Instruccin Pblica, Ao V, 1':'1 57. dllllllllll 01 1956), p. 4. H Op. cu., p. 5.
12

1886)

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DEL PENSAMIENTO

ADMINISTRATIVO

EVOLUCIN

DEL PENSAMIENTO

ADMINISTRATIVO

sistemas democrticos de gobierno, al dirigido las mayoras, se oper la u.msforrnacin social y econmica de los pueblos; se hizo imperativa una nueva :1t'lilUd m diante la cual las labores administrativas se ajusten a travs de estudios y sistemas "a patrones normativos cuidadosamente probados". El mismo enfoque normativo cientfico que le dio Wilson a la administracin, y su reiterado calificativo de "ciencia", demuestran sin lugar a dudas su criterio ti q uc debera existir una aplicacin cientfica de la misma en el sector pblico, y onirrna adems que l la concibi con el carcter universal que ella tiene .u runlmente. Es as como, en su mismo Estudio, dice que la administracin h.t sido desarrollada cientficamente por profesores franceses y alemanes para 1111 gobierno centralizado en su operacin y que debe ser adaptada a un sistema e1s cntralizado, para lo cual ". , . debemos americanizarla, y no slo en el sentie10 formal de la terminologa, sino radicalmente, en pensamiento, principios y o[,j '1 iv s" ,l
[OS

el,

1':11prosecucin de tal propsito Wilson abog por un cambio en la concepcin (,Ini n .utcmente constitucionalista que se le daba en aquella poca al Gobierno d(' los stados Unidos por otra administrativa y de creacin, a travs de la cual se 1 -spciara e! marco legal existente, y se lograra la dinmica que demandaba un p.rs n pleno desarrollo. I~s interesante conocer tambin su criterio sobre ese respeto constitucional y 1.1indispensable eficiencia administrativa que sintetiz en la siguiente forma, en la ruul e refera al magnfico sistema de gobierno de Prusia. "Es mejor no esutr adiestrado, pero libre, que sistemtico y servil. No puede negarse, sin I'lllhargo, que sera mejor tanto estar libre en espritu como ser competente ('1\ la prctica.l''" En otra parte de su mismo Estudio indica Wilson que !Jara las democracias (s m3S difcil contar con una buena administracin, porque no es fcil lograr IU' I pueblo adquiera un rpido adiestramiento ejecutivo y que mantenga un saludable balance de gobierno. El funcionalismo de Montesquieu en su criterio ti -b 'ra er superado, para mejorar los principios administrativos en que se basan lu , u oridad y responsabilidades pblicas. .' Fue as como Wilson expres: "estoy convencido de.r que Montesquieu no dii la ltima palabra sobre esto"." Su pensamiento en este aspecto tiene an llOy validez, puesto que el funcionalismo que da origen a la divisin de poderes 1'be merecer en su aplicacin prctica un mejoramiento, para que la derno'ra -i, sea conjuntamente el resultado de la soberana popular y de la res ponsnbilidad y eficiencia. L:1S soluciones que el mismo pensador propiciaba, la preparacin del pueblo, y el su opinin pblica, como medio de control democrtico, a travs de la
1 ~ Woodrow

crtica autorizada y la capacitacin de funcionarios, mantienen tambin hoy d 1 su valor, puesto que cualquiera " ... que vaya a efectuar un cambio dI 1111 gobierno constitucional moderno debe primero educar a sus conciudadano 1'.111 que deseen algn cambio. Una vez hecho esto debe persuadidos para que (It- 11 e! cambio en particular que l propicia. Debe conseguir primero que 1,[ opillu'tII est dispuesta a escuchar; y luego ver que escuche las cosas correctas. 1)11" estimularles en la bsqueda de una opinin, y luego arreglrselas para pOli 1 11 su camino la opinin correcta." 18 Con relacin a la importancia que tiene para toda administraci6n 11111111 ,1 contar con funcionarios y personal eficientes, puede decirse sucintarncnu1[111 de! arte con que se apliquen los principios administrativos depender en ,1-:1.111 parte el logro de la eficiencia en las labores. Y este aspecto fue reconocido :11111'111 mente por el mismo Wilson cuando propuso que para mejorar la opinn 11\'1 blica " ... que es el poder motriz del gobierno, debemos preparar tarnbi (" 11 \('j 111 1 funcionarios, como aparato de gobierno"." Su valioso pensamiento sobre tal importancia lo expresa de la sigui .ntc 1I\.IJ\rl,1 "El ideal para nosotros es un servicio civil culto y lo bastante autosuficicntc p 11,1 actuar con sensatez y vigor y, sin embargo, tan ntimamente conectado 1111111 sentir pblico, por medio de elecciones y constante asesoramiento pblico, 1[11 le sean completamente ajenos al espritu de clase y la arbitrariedad." 20 y finalmente, sobre la concepcin que le merece la administracin rlc ti punto de vista de sus principios, dice que ellos son estables pero qu' 111'11111 dogmas senciales que deben aplicarse conociendo sus diferencias fun bnWI\I,dl , segn sea el medio ambiente. Dentro de esos dogmas, a los cual 's se 1( 111 11 Wilson, se destaca la separacin indispensable entre la administracin y la [1l1llll,1, a la cual se har referencia posteriormente. Puede adelantarse, sin crnbnrpn, C l' Ir e~iste una gran interrelacin entre ambas y que sus diferencias on \l'rI 1el mente en cuanto a sus funciones. El pensamiento esclarecido de Woodrow Wilson, como se podr hahl'l C 11111 probado en el resumen anterior y en el desarrollo que se har de otros pUI\11I dll programa, vino a sentar pilares muy firmes en esa evolucin histrica de 1.1 !t'11I1,1 de la administracin. Euolucion de las normas modernas de gobierno Como resultado de las teoras de Montesquieu (vanse pp. 55-56), Las 1rllll.1 di Montesquieu sobre la actual divisin de poderes de otros estudios que 1" 1111111 dieron y continuaron y de las aspiraciones de! pueblo, verdadera Iucnt d 11 autoridad de las mayoras, han evolucionado las formas modernas de glll,illllll, cuyas principales caractersticas democrticas son:
18 Woodrow 20

Wilson, cit., p. 9. 17 lbld., p. 12.

op, cit., p. 7.

lOOp.

Wi1son, op, cit., p. 10.

19 ldem; p. 13.

Op. cit., p. 14.

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EVOLUCIN EVOLUCIN DEL PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO

DEL PE

SAMIEI TO ADMINISTRA 1'1\' )

, 1

1) La representacin del pueblo, como piedra angular del gobierno constitucional moderno y la adhesin de ese pueblo a ciertos principios de gobierno, la cual se denomina "moralidad constitucional". ,) La correspondencia de las funciones legislativa y ejecutiva y el predominio <L1Ctienen las primeras sobre las segundas, por su condicin deterrninati va de acti vidades. ') a separacin de las funciones ejecutivas de las judiciales. Como se expres en el Administracin democrtica griega, pp. 44-48, el principio del gobierno de la mayora tuvo su origen bajo e! sistema dernocr.itico griego, pero hubo ciertas limitaciones para gozar de la ciudadana y por lo tanto no se puede hablar entonces de un gobierno representativo, etapa a la (p le se lleg por primera vez en la Inglaterra de! siglo XIII. El trmino "moralidad constitucional" se aplica al sentimiento que tiene el pll .blo (especialmente el ingls) sobre sus propios derechos y su respeto pror lindo a los derechos de otros. "La moralidad constitucional es algo ms que democracia, es la sancin moral de la democracia. Es ms que amor al orden; es en realidad el nico objetivo vnlios del orden. Es ms que mera sumisin a la ley; es el nico espritu que d.1 a tal sumisin un valor tico autntico. Es la esencia subyacente de todas las vi nudcs de la comunidad, sin las cuales ninguna forma de gobierno puede tener val r moral ni garanta de permanencia ... n .. No hay gobierno que moralmente sea mejor que el pueblo que lo respalda v aun as si una constitucin fuera lo ltimo que destila sabidura humana, sera nada ms que un pedazo de papel sin esa fuerza susteridadora." 21 Este mismo conocimiento y respeto de los derechos propios y ajenos constiIllye lino de los principales elementos de lo que por extensin podra llamarse " moralidad administrativa". La correspondencia de las funciones legislativas y ejecutivas y e! predominio UC tienen aqullas sobre stas, as como la separacin de las funciones judiciales de la ejecutivas ha sido ya tratada en el Las teoras de, Montesquieu sobre la anual divisin de poderes, pp. 55-56 Y ser estudiado en otros sentidos post .riormente.

; ,

rranizar grandes empresas para atender las crecientes labores que c\n.IIIIJII,1t1l1 ~nas y otras, en prosecucin de sus propsitos. El mbito le scrvi 111 1111ltl'llI creci en relacin con e! auge de la actividad privada. Se inici adems un gran progreso tecnolgico con e! indusu r.ilivmu y 11, oblig a buscar mejores tcnicas de trabajo, que permitieran nprov( 11.11.tI 111 xirno los recursos, fin que siempre han tratado de alcanzar todos 1(1~ 111 nistas. A pesaride que la tecnificacin y carcter cientfico de la adrninisj r.u uiu hlll sido consideradas por varios tratadistas como conquistas del prcscnt 1,111 1, cierto es que tuvieron sus inicios en e! siglo XIX. En 1832 Charles Babbage, un estudiante ingls de industrias, eS'1 ilti" 11111, 1 tado sobre la Economa de los manufactureros en el cual e boz(, .1\1-\"11111'1111 cipios que en su concepto deberan aplicarse a las industrias p:1l,1 10}:1,11 11111 mayor productividad. Alrededor de 1882 Henry R. Towne, industrial estadounidense, 1"0111111111 11 propios principios y los aplic a su empresa, pero fue estri 1 su (' 1\1(1I 1 l' 111 . adoctrinar a otros ingenieros y administradores sobre las ventajas <lit' 1( 111 l' 11 chos principios para el proceso fabril. Se ha citado ya (vanse pp. 56-59) la valiosa contribucin '111 lIIlI 11\1ti propsitos dio Woodrow Wilson en el campo de la administra~i{,11 11111111, 1 para completar ese mbito se mencionan tambin los aportes q L1edi '1011 111 Illh 1 ti Y los Mili tendientes a reformar la teora poltica y e! de [ohn !\W.l11I 1,111' 11 teora de! derecho. . Sin embargo, la verdadera sistematizacin de la administracin 110 111\11111 11 sino hasta la primera dcada del presente siglo con los estudios re ,d 1/..111" 1'''1 el fra~cs Henri Fayol y el estadounidense Frederick 'vV. Taylor, b.1 ( 1IIIId 1 mentales del movimiento denominado "Administracin cientfica"
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Las teoras de Henri Fayol En el ao 1888 un ingeniero de M1I1as, Henri Fayol (1841-1 25), 111 'lit d 11 de la ruina una gran comparna metalrgica de Francia, en la II,d II 1, ti 1 1 venido trabajando en su campo profesional desde haca veinte anos, 1\\ 111,111'\" como director de la misma, el ingeniero Fayol aplic un nuev m{-!lIdll 11v,,11I cionario, el cual haba puesto anteriormente a prueba varias veces n oll.l 1.11 1111' Dicho mtodo lo llam l "administracin positiva"; segn SLIS 1)1111,1 1111111 festaciones los estudios administrativos que hizo tuvieron fines x 111IV,1I111 111' prcticos y de aplicacin personal, pero despus de cincuenta ao, d (Xllrlllll 11 racin, observacin metdica y control constante, le sirvieron n slo p.II.1 di 111 zar un xito sin precedentes en sus actividades privadas, sin que 1.111"11' 11 1, permitieron postular el cuerpo doctrinal de los principios de la i('l\( i,1 ti 1.1 111
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6. LA
La
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AD~[ll\[STRACIN

C1E!\'TFICA

ministracin

en el siglo xx

.orno consecuencia de varias transformaciones fundamentales acontecidas en el sigl XIX, tanto en el sector pblico, con la consolidacin de los Estados republiunos, como en el sector privado con la revolucin industrial, fue necesario or~I

ministracin.
[ames D. Mooncy, op, ar., pp. 88 y 89.

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EVOLUCIN

DEL PENSAMIENTO

ADMINISTRATIVO

EVOLUCIN

DEL PENSAMIENT

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I~I 23 de junio de I900 en la sesin de clausura del Congreso Internacional el' Minas y Metalurgia, Henri Fayol present por primera vez pblicamente SlIS ideas administrativas y en I908, con ocasin del Congreso Cincuentenario de 1.1 'ociedad de la Industria Minera desarroll de manera resumida los criterios fundamentales de su doctrina administrativa, u obra principal en ese campo, puesto que su espritu cientfico sobresaliente lo llev tambin a investigar y escribir sobre ciencias exactas, es el libro titulado Administracin industrial y general, el cual es lectura obligada para todo estudiante de la ciencia administrativa. La importancia de esa obra ha sido amplia111 .nte reconocida por el nmero de ediciones que se han hecho de la misma en ocho diferentes idiomas. on los principios cientficos de Fayol se inicia una nueva etapa importantisima '11 la evolucin de la administracin como ciencia, puesto que adquiere cuerpo <1 ctrinal y es el primer eslabn de una nueva disciplina que establece su propia .scucla y que se difunde a travs de los varios discpulos que surgen convencidos de su bondad. La aplicacin del "fayolismo", nombre con que se conocen esas principios cientficos, adquiere universalidad y un gran mbito, E as como dan conferencias sobre administracin en diferentes crculos icntificos y como tambin, inspirados por la magnfica acogida, Fayol y sus se[.luidores publican El despertar del espritu pblico, en el cual se recogieron varios trabajos hechos por ellos como contribucin para el mejoramiento de las labores estatales. La doctrina fayolista se inici danclo fundamentos metodolgicos y por eso Fayol la llama "positiva", "cientfica" o "experimental", El escoger estos nombres influidos por Descartes, Comte y Claude Bernard fue una reaccin sernnrica para distinguirla de la administracin emprica que haba existido anteriormente, En una segunda etapa ampla la doctrina con sus procedimientos administraque la primera concepcin metodolgica tena slo reglas fundamentales y principios, los primeros de los cuales haba llamado elementos. Para Fayol esos procedimientos administrativos eran instrumentos muy impartantes para la direccin de toda empresa, al servir para el diagnstico y la cura de muchos de sus males. 1 fayolismo tuvo tambin una tercera expanslOn en sus postulados, al completar y profundizar su fundador los principios de su doctrina para hacerla universal y aplicable tambin al campo de la administracin pblica y es as como Fayol en los ltimos aos de su vida se dedic preferentemente a escribir sobre ese segundo mbito, con el objeto de "industrializar" al Estado para hacerla ficiente.

presas, cualquiera que sea su naturaleza, objetivos y magnitud. I c 1.1 I~IJ 111'1111111 de estos principios, de estas reglas y de estos proccdirni 'ntos ~,dl(l 11 .1,,, 111111 expuesta .. "No hay una doctrina administrativa para la industria y un.i d'H 111111 111 ministrativa para el Estado; no hay ms que una sola doctrina ,1111111111 11\11 1 Los principios y las reglas que valen para la industria val '1\ IlolI; 11 l' 1101" reCiprocamente. La esencia de la doctrina de Fayol consiste en que gobernar un.i l'llIllIl ,1 \'111,1 CJ o privada, es un arte que debe asegurar la aplicacin racional d' 11 t 1111111111 bsicas, que son tcnicas, comerciales, financieras, de seguridad. tll' 1'1111111111 1,,1 v administrativas. Estas funciones bsicas estn presentes n tocLt rlllp" 1, 111" quiera que sea su naturaleza, pero en diferentes proporcion 's ,r}lI'1I1 I 111 11, distintos niveles jerrquicos u ocupacionales. As, en algun se t'IH 111111.11 11 111 vores actividades tcnicas, que contables, financieras, cte. y cu 111111 1111 funciones administrativas que comerciales, tcnicas, de scgurul.u], 111 I 1'1 sentndose las administrativas en una proporcin ms alta '1\ II)~ IIIVIle "1" riores, por lo que muchas veces se las rnaximiza hasta p 'usarSI' '1111 111111 nicas para el correcto gobierno de la empresa. Para Fayol e] t\1I\illlll' " 11 empresa es el todo, la administracin una parte de ese todo. En cuanto al aspecto metodolgico de la doctrina, sus re las 1'111111.11111111 ti. l' elementos y principios son: que todo acto administrativo para <11e 1'\11" 1 exitoso debe tener previsin, organizacin, mando, coordinacin y 111I111 d En aras de la brevedad y en vista de que esos principios S r 11 111'11 111 ti tudio detallado a partir del captulo II, se prescinde de dar ah ra lu l' 1'11,,1111111 sobre su significado y se presentan nicamente con el propsito elr 111111' 11 contenido de los fundamentos del fayolismo. 'Es sin embargo, necesario destacar que las teoras de Fayol fut 1111111111" bidas para todo el gobierno de las empresas y por lo tanto pusi .run 1II.lylll .11 fasis en los aspectos directrices. A ello se debe que el fayolism 'Om1t11'11 1\"' 11 aplicacin de la administracin cientfica debe comenzar p r los IlIv1 1111 altos, e irse difundiendo a todos los otros a base de la aplicacin clc 111 11111111 pios y del adoctriuarniento. Es lgico que Fayol tuviera ese ritcr iu, ,\"' vlido, por el hecho de la formacin que le dio su patrn uh uru] 1,.11111 adems porque siempre en el ejercicio de su carrera profesional tuvo t 11111 1\111. directivas. Las teoras de Fayol fueron complementadas satisfactoriamente pOI 1.\ I I ""' radas por el estadounidense Frederick W. Taylor que se estudinnin '1111\11
, "22

d vos, puesto

nuacin.

, J inquietud lo llev a decir: "mi atencin segua tambin todos los dems tipos de empresas, as como la familia y el Estado. Poco a poco me compenetr de que determinados principios administrativos eran aplicables a todas las ern-

22 Henri Fayol, L'veil de L'esprit preliminar de administracin industrial pp. XXVI-XXVII.

public. Prefacio Citado por Oreste Popcsru y general de Fayol (Buenos Aires: [,:1

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tcorias de Fredcrick W. Taylor

3) La educacin

3) La cooperacin
1':'1 <.:1ao r903 Frederick W. Taylor (r856-1915) present ante la Sociedad \ mcricana de Ingenieros Mecnicos un documento sobre los Principios cien t os de la administracin de talleres, con cuyo contenido se inici otra corriente lundnmcntal de pensamiento y actuacin y que dio como resultado e! establecmi '11 o de la teora sobre la administracin cientfica, a la cual Tay!or dio un valioso aporte y leg su nombre. 1':11 1907 Taylor vuelve a presentarse ante la misma Sociedad Americana de (l1g nieros Mecnicos y es entonces cuando ofrece su teora sobre administracin l i -mfica, la cual ya haba sometido a experimentacin, mediante los estudios de 1i 'l11pO y movimiento realizados en diversas empresas pblicas y privadas, a travs le la Oficina de Nueva York para las Investigaciones Municipales que Taylor hnba fundado. Los propsitos que l tuvo al establecer esa institucin fueron promover un \ohi rno municipal eficiente y econmico, mediante la adopcin de mtodos cien- , Inco de supervisin e informacin de sus actividades; y de recopilacin, clasilira .in, anlisis, correlacin y publicacin de los hechos obtenidos. Taylor comenz su carrera como obrero en una fbrica metalrgica y a ello ( debe el que sus teoras, en contraposicin con las de Fayol, promuevan und:\ll1entalmente en su etapa inicial el mejoramiento de las labores de los obreI'() , o de los empleados operativos, para extenderse paulatinamente a todos los otr s ni veles de absorcin y no por adoctrinamiento inflacin como lo pro- . )I()I1~ el fayolisrno. Es decir, que la aplicacin de sus principios va de los niveles I11(Sbajos a los ms altos y no a la inversa. \ travs de observacin, estudio y experimentacin Taylor pudo comprobar 1\ le varios factores afectaban e! rendimiento de los trabaj adores y daban como ronsccuencia, una productividad menor de la que podra lograrse si se mejorahan las condiciones de trabajo imperantes. / Taylor corresponde el mrito de haber sistematizado el anlisis de las labon s a travs de estudios de tiempo y movimiento y su sistematizacin para obtener un mejor uso de la mano de obra y de los materiales; la coordinacin de es r ucrzos; los mtodos de prod uccin ms adecuados a las tareas a base de planificacin de ella; divisin del trabajo y especializacin y como consecuencia de :11rbas aumento en la productividad; el establecimiento de salarios graduales, llam: d s por l "diferenciales", para retribuir de manera especial a quienes trabajaran sobre los estndares de produccin establecidos de antemano; la distribucin de la jornada de trabajo para ofrecer descanso a los obreros y otros aspectos que se pueden resumir en los cuatro siguientes principios y qu:: se coIlOC n justamente con el nombre de "Administracin Cientifica".

y desarrollo cientfico de! obrero. estrecha y comprensiva entre la dircccuin

y 11 l' 1 1111 d

Esos principios fueron agrupados por Taylor para SL! aplica i"111('11 1.1 ti 11 11 tes reglas: 1) necesidad de la organizacin de la industria par.i su 1\1111 1111111111 11111 satisfactorio. 2) Con base en e! conocimiento de los mtodos y ,,./I//'OI 11 " 1111 t'::tra realizar los trabajos se puede formular un buen plan dc dllllllllll, 111 mentar la productividad de los obreros midiendo constantcmciu 11 1dl\1I dndo1es a conocer sus realizaciones para estimularlos a 111 'jor:\1I,I\, ' 1 111111111 zando los tiempos en que deben hacerse bajo condiciones normnlr-. 1. , ti 111 1111 tareas que integran una labor o proceso. 3) Aumento de los S:d,111I1111111111 en un mejor funcionamiento y costos ms econmicos de protl. (/rlll, 1 111 1" cual es necesario disminuir la mano de obra, mejorando la prod .u u vi.l.r.l l' copita a travs de varios factores, entre los cuales estn: a) el 111 11 i11111 111111111111 de! esfuerzo humano, de los recursos materiales y de! capital illVI'l1idll, ,,) 11 separacin del trabajo de planificacin y de la labor intelectual clt' 1.1 1I1\IIII.d, ' J e! trabajo previamente planificado, y d) e! que la direccin L '11).\:\ hw 1\11 1111"1 mes sobre los aspectos principales de! trabajo y no sobre los detalle .. '1) 1.," ,,' pataces deben supervisar al menor nmero posible de operarios; no tIlll 11 11 tll 11 ningn trabajo de planificacin; la maquinaria bajo su responsnbilidud d(,I, .'~'III parse en un solo taller y para garantizar la calidad de las labores dt hC'lI 111\11 terse a doble inspeccin. 5) Las relaciones con los trabajadores d lIt 11 1101111 1 de manera cientfica, .para que la responsabilidad de las labores NI' di 11d I\I~ 1 entre la direccin y los obreros. Para eso el obrero requiere capa il.\lU'1I1 1111'1 1 Y adems debe imperar un ambiente cordial y un reconocimiento :1 la t IIlldlllllll humana de l individuo. 6) Salarios y sistemas de salarios soportados 101 1.1 I.dl dad y cantidad de labores individuales, fcilmente medibles y r '(rihui"l 1'111 cada operario segn su contribucin diaria a la produccin total, lo \111111 11\1 mo interesado podr hacer en trminos de unidades. Las anteriores reglas han sido compendiadas del estudio he '110 )11)1 11 Persorr" y en el cual l interpreta los aspectos ms importantes k 1.\ (111 I "tayloristas". Lo que en un principio fue una adquiri universalidad y se extendi tivos. teora especializada a diferentes pases para

y campos

i6b"l'il, 1"1111111 :\d'lll'll 111

En varias ocasiones Taylor insisti en que sus teoras no tcnian '()lll1l 11 aspecto mecnico, sino que estaban respaldadas por una nueva acti ud 'i\lr '1 I 1 lific de "revolucin intelectual", Las teoras tayloristas fueron publicadas en 19II en el libro titulado } '11I11 '1'/111 de administracin cientfica, que al igual que los de Fayol son 1 (\1I'n 111111 ,Id,
23 H, S. Persono citado por L. P. Alford, John R. Bangs y George E. produccin (Mxico: Editorial Uteha, 1953), pp. 1535-1538. H~::CI1"1I1I1,

1) El desarrollo

;.) La seleccin cientfica

de una verdadera ciencia. del trabajador.

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1ara todo estudioso administrativo, ya que en ella encontrar parte de las bases de la actual ciencia de la administracin. Este libro, junto con Administracin de talleres, fueron los dos grandes legados que dej Taylor, adems de las magnficas experiencias realizadas y del honor de haber sido uno de los precursores en la consolidacin de la ciencia administrativa. Si se pudiera hacer una sntesis de la filosofa de las teoras tayloristas se podra decir que son un conjunto de principios aplicables al trabajo para aumentar su rendimiento y concebidas desde el obrero hacia los niveles superiores de la direccin.

complementarse. En su criterio, las apareru s disc. '1',1111 1 1 '1111 son sernnticas, por falta de un vocabulario inu.:rna IClII,d 111111"11111 I 11 I Los nombres de Henri Fayol y de Fredcrick vV. '1,lyllll '"111' 111 dudas en la elevacin del pensamiento administrm ivo, 1.1 1111 1111 1" 1 tienen Adarn Srnith y David Ricardo en la economa. Las teoras de los Gilbreths, Gantt, Moonev, Gulic/( y

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innlitud es de las teoras de Fayol y de Taylor Las teoras de Fayol y de Taylor fueron formuladas en parecidas pocas y ambas coincidieron en sus propsitos de mejoramiento de las labores en las empresas, aun cuando corno se ha dicho, tuvieran puntos de vista distintos. Ha expresado un historiador administrativo de ambos autores que " ... aunque partiendo de puntos diferentes y constituyendo, pues, edificios doctrinales totalmente independientes, sus caminos se acercaron poco a poco hasta que un da tuvieron que cruzarse en esta ltima etapa"." Unos discpulos de Fayol escribieron en 1919: "Las dos doctrinas ... se presentan como dos soluciones de un mismo problema: el de la fuerza humana .. , Las diferencias entre el taylorismo y el fayolismo aparecen a medida que los tayloristas se elevan hacia el rgano directivo y los fayolistas descienden hasta la mano de obra." 25 El ms destacado colaborador de Fayol, J. Carlioz, hizo un paralelismo entre la doctrina administrativa fayolista y la organizacin cientfica del trabajo taylorista en los siguientes trminos, que demuestran que ambas teoras no son excluyentes, sino por el contrario complementarias. "Del mismo modo que la direccin de una empresa que se privara de la organizacin cientfica sera incompleta y dara resultados incompletos, por igual se puede decir que la sola organizacin cientfica sera muy-insuficiente para lograr la direccin de una empresa. "... Fayolisrno y taylorismo no son dos mtodos distintos susceptibles de asegurar cada uno en parte la direccin de las empresas, sino que para lograda completa y eficazmente, la reunin de ambos es obligatoria." 26 Finalmente, el mismo Fayol en ocasin del II Congreso Internacional de Orcanizacin Cientfica del Trabajo, celebrado en Bruselas en 1925, poco antes de su muerte, reconoci que no exista antagonismo entre sus teoras y las de Taylor, sino que eran ambas aspectos de un mismo problema y que por lo tanto pueden
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Ms O menos por la misma poca (1909) en que Taykn y l' 1 sus teoras, sali a la luz otro valioso estudio hecho por 10'1.1111 el cual haca una crtica sobre los principios adrninisn ,11 i VII 1'1 1 1 I Taylor. Dio su propio postulado sobre lo que denomin "1,,1 Ile 11, 11 01 1 de movimientos", que consista en encontrar la mejor sccueru u dI 11 I 1 1 I componen una tarea manual (les dio el nombre de '/1 ,tUit;. '1"1 e 1 '1 11 1 Gilbreth deletreado al revs) y que constituyen sus livisiuu. ~ 111\01 1111 111 1 movimientos o elementos bsicos. Segn ese tratadista, la mayora de los trabajos manuales 11\lC'dlll 111 1 un nmero relativamente pequeo de movimientos muy S~'IH di" , '1111 I frecuentemente, y que es factible agrupar en 17 clases di 11111,1 , 1 1, 111 I mediante una simbologa especial que puede consultarsc .n 1.1 p,ir"ll I I del libro Manual de la produccin, de Alford, Bangs y 1 1.1,1-;( 111011111, anteriormente. Esos estudios de Frank Gilbreth fueron ayudados por su apellido en plural que tiene su teora, y perfeccionado por Barnes de la Universidad de Iowa. Se pueden hacer tres subdivisiones de esos principios r fni los: 1) 11 11 11 el 1 cuerpo humano; 2) a la disposicin y estado del lugar de trabajo, y 1) 11 ell 1111 de las herramientas y los aparatos. Otros muchos estudiosos y cientficos administrativos han 1 I('\( 111,11111 1, 11111 vlidas sobre la materia y dentro de ellos se indican los sigui 1I1( 1111111111 Henry L. Gantt que resalt la importancia de los principios lid 11 11 111 11111 11 en el desarrollo, la conservacin y la explotacin de las ernprcv.i-, 111.111 I11 d. Gantt elabor tambin un sistema inteligible, condensado y [i:1Z P,1i ,1 111 11111 11 1 el control de la produccin a travs de unas grficas especiales qur 1"111111111 formular programas de trabajo y controles de tiempo en que '1Ios fIIIIV,IIIII 111 se realizan. Para mayores detalles sobre la aplicacin de esas gd I.I 1 11111 mienda consultar las pginas 239 a 254 del Manual de la produccin "111 "1,, [ames D. Mooney es otro de los precursores en los estudios i '!1rfi () ti, 11 Id rninistracin como ciencia y en su valioso libro Principios de orguf/zr/r id/l di 11111 1Ia con gran maestra las bases cientficas sobre las cuales d s all n ,1 l' 1111 de la administracin y la que ser objeto de estudio particular '11 lo 1 "1' 1\1111 v Y VI de este libro.

2C

J. J.

Popescu, op, cit., p. xxxn. Wilbois y P. Wanuxen, citados por Orcste Popescu, op . cit., pp. Carlioz, citado por Ores te Popescu, op, cit., p. XXXIV.

XXXIll

XXXIV.

EVOLUCIN

DEL PENSAMIENTO

ADMIJ\TTSTRATIVO

EVOLUCIN

DEL PENSAMIENTO

ADMINJ. 'I'll \ '11v

11

l.uther Gulick ha contribuido tambin al estudio y consolidacin de la ciencia administrativa con varios ensayos y tratados y entre ellos uno de los ms imporuun s es el titulado Notas sobre la teoria de la organizacin publicado por el Instituto de Administracin Pblica de la Universidad de Columbia." 1\ Lyndall U rwick se debe una de las presentaciones ms racionales y analticas que existen sobre los principios, procesos y efectos administrativos, que l agrup '1) un cuadro de veintisiete elementos bsicos. Su libro sobre Elementos de administracin, citado varias veces en esta obra, constituye un valioso compendio sinttico sobre los principios administrativos y ha sido usado por muchos aos COl110 uno de los libros guas para los estudios vestibulares administrativos en varias universidades y otros centros de enseanza o capacitacin. No es posible presentar una lista de todos aquellos que con sus contribuciones cientficas han ayudado a que la administracin dejara de ser emprica para COnv 'ni rsc en cientfica, punto que ser tratado a continuacin.

dores de la Administracin cientfica ha sido de gr:lll 111'111111.111111 muchos aspectos ha sido superada a travs de nu V:1S i nv 11;' 1 \1111 Y a travs de ellos ha adquirido el nuevo significado lJlI ,1 t 1111 111111 Significado actual de la administracin cientfica

Los fundadores, discpulos y seguidores de la escuela ini i.rl di /,/'''/1''", cientfica, especialmente Taylor y continuadores de su tcor i.rv, 11111.11111\1 la importancia mecanicista y la de los incentivos econmico, 111/1111 11111' 1 I1 tivaciones para alcanzar la eficiencia para la empresa y I 1111111 ',111 111.\1Idllll respectivamente. Dejaron en un segundo plano los asp '~l(/ 111111111\11 ell 1 administracin, en sus valores ms caractersticos y trasc 'lItlllIl,tll 11 1'111111 personalidad humana. Como reaccin a las muchas crticas que se les hicicr u :1 1,1" 111111 I1 1I ficas en su aplicacin prctica, y buscando un equilibrio 1':11 iun.i], 111\1 '11111 chando aquellos aspectos positivos que tienen neutralicen los im:tII~I.IIIIIIIII, 111 111 un nuevo y profundo pensamiento administrativo que l;sl:tdl ,ti 1111111111', 1111 como recurso sino corno fin. Los estudios que en ese campo iniciaron Elton Mayo, F. J, I tI! Iltll[, 1 '1 Y Mary Parker Follett y 'que han continuado entre otros, ~ItL'~I( 1 (l. 1\1111\ " Herbert A. Simon, Ordway Tead, Chris Argyris, John !. l' 1111\11, R. Presthus, Burleigh B. Gardner, Davis G. Moore, etc., han vruulu .1 1 1""1111 las teoras tradicionales o "formalistas", al revelar la imp rtnn. 1.1 1t\l 1\ 11 II factor de las relaciones humanas dentro de la adrninistraciu ti 11ti'1111\ empresa y como parte de las motivaciones de sus componen "~o 'Se ha demostrado que la personalidad es tan importan e o 111~ .1111111''' 1, misma estructura administrativa racional, para alcanzar la Ii i 'IH 1,1 dI 1, 1 d 111 res, conceptuada tal eficiencia como el logro de mayor proclui 1i VI( 1 \t 1, 111 111'1 lidad o apoyo poltico. A eso se debe el nuevo enfoque de la actu! " /'//111/1/, tracin cientfica" que es el del estudio de los aspectos [or males .Y ilr 1,11 I '/11, males que se presentan en toda empresa y a los cuales s h,1 d 1 111, Ii 1 I a partir del captulo II. Para terminar el presente captulo, sobre la evolucin del 1l.~,III\1r1l111"llId nistrativo, es necesario indicar que al presentar y analizar P(~t('1illllllrllll lIt diferentes principios que integran el cuerpo doctrinal de la nelllli"i"'''IIIIII, 1 podr conocer an con mayor detalle la transformacin que 'Sil 1"1111'11111 han tenido y los fundamentos cientficos en que se apoyan. I~IIII 111' 111 111 as respeto, y ofrecern uno de los mejores medios que tiene tod:1 ('1111'" " 11111 lograr sus objetivos sociales, mediante un sistema democrti C1 di' tll '111111 1 cin de su elemento humano y de aprovechamiento racional dl' 1111/1' 11 potenciales y personalidad.

,,'CIII

plazo de la administracin Iineas

emprica por la cientijica

abog para rernplazar

son suficientes para sintetizar las razones por las cuales se el empirismo, por la aplicacin de los principios cientricos en toda empresa. Y bastarn esas pocas lneas, por el hecho de que a 1 ravs del estudio de cmo han evolucionado el pensamiento y la prctica adrninistrativa, y de cules son los mbitos e importancia de esa ciencia, se coJige q uc el pragmatismo, o la si mple repeticin de prcticas anteriores no fueron satisfactorios para aquellas empresas que ambicionaban propsitos ms elevados para sus actividades, y que deseaban alcanzar incentivos mayores de lucro o de poder poltico, segn fuera el sector privado o pblico ~1l cual pertenecan. Quedan an muchas empresas en las cuales todava no se aplican los principio administrativos y la historia demuestra tambin cuntas de ellas han fracasad por aferrarse a la creencia de que slo la prctica sirve. Existe, sin embargo, un movimiento dinmico para la tecnjficacin administrativa de esas empresas, y es as como durante la ltima dcada' los sectores privados han venido capacitando personal en todos los diferentes niveles de direci 11, Y la administracin pblica de la mayora de los pases ha logrado a travs le los programas de asistencia tcnica de los organismos internacionales y de algunos gobiernos que los tienen, el mejoramiento o implantacin cientfica de istemas para servicio civil, planificacin, administracin financiera, organizacin, anlisis administrativo, etc., aspectos todos que sern objeto de estudio en IiFrentes partes de esta obra. i 11 lugar a dudas, la contribucin dada por los fundadores, discpulos y segui27 Este

nas pocas

III\W e
I':IIIII)'OS

libro fue traducido y publicado por la ESAPAC en 1955 como material de trabajo, n otros valiosos estudios editados por ese autor y por Lyndall Urwick, bajo el nombre de sobre la ciencia de /a administracin.

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voi.

CI6~

DEL PENSAMIE! 'TO ADMINISTR.'\TIVO

EVOLUCIN

DEL PENSAMIENTO

ADMI

ISTRA TIV

SNTESIS .pciones administrativas son la resultante de un proceso ini1 1, I 1 11 1" mismo albores de la humanidad y que ha venido evolucionando 101'1'"11 lid" ~lIS propios perfiles a travs de diferentes pocas y etapas, 111,1\" 1'1111 1'~O administrativo se inici como un hecho obligado cuando dos 11\01\ 1011111'. tuvieron que coordinar sus esfuerzos para hacer algo que ninguno ,1, ,11". 1'11<10 hacer por s solo y evolucion hasta convertirse en un acto 111 I \'101 Y 1 ui I: losamente planificado y racional que permite alcanzar los obje11 11 1111\ It)~ menores esfuerzos posibles y con las mayores satisfacciones para
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)10'
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lio histrico de esa evolucin administrativa nos muestra los eno'!lit, 'I11l' IIIVO la ciencia en Egipto, China, Grecia y Roma, y la influencia que 1111'1' 111\1 ciertos procedimiemos utilizados en esos lugares sobre algunas prcI1I \ .1111I,tI 's en e! campo, entre ellas la de la separacin funcional de los 1',"11 11' d<.:1 Estado, l' I \11110 irniento de la organizacin de la Iglesia Catlica Apostlica Romana , \.tlllbi(.1\ muy interesante para conocer la importancia que tiene en adrninis11 \1 11'111 ,1 adoctrinamiento para la prosecucin de un objetivo, a pesar de 111 \f 1.1 .structura pueda no satisfacer todos los principios tericos adrninis11,11 vos,
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liar la evolucin de la administracin en la Edad Moderna, que se ion las labores de los carneralistas y que sigui con las interesantes 1'1111'11 .sta de Montesquieu sobre la divisin de labores en los Poderes pblicos, (0 .ul lui re un mejor entendimiento, de la transformacin que tuvo la ciencia dr 1:1 adrninistracin ; ella viene a consolidarse en la Edad Contempornea (01\ los valiosos estudios de Woodrow Wilson que tuvieron una influencia flllly marcada en los enfoques cientficos que se le dio a esa disciplina. l.as l cras y experiencias de Fayol y de Taylor marcan una nueva etapa t 11 la volucin de esa ciencia y la Administracin cientificn'que postularon ('!los y e ntinuaron sus discpulos viene a ser uno de los medios ms efectios para la tecnificacin de las industrias nacientes en el presente siglo; esa rrcnificacin ha influido grandemente tambin en e! desarrollo econmico y en -l m 'jor:tmiento de muchos pases por su aplicacin en el sector pblico. trav s de las nuevas teoras de! comportamiento o relaciones humanas N' superaron algunas fallas de los enfoques formalistas que postularon el fayo1ismo y el taylorismo, y se puso en evidencia por experimentacin cientfica 1.\ importancia que debe tener el hombre como tal en toda empresa,
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