ARTIGO TCNICO

CENRIOS

E PERSPECTIVAS PARA O SETOR DE SANEAMENTO E

SUA INTERFACE COM OS RECURSOS HDRICOS

SCENERIES AND

PERSPECTIVES FOR SANITATION SECTOR AND ITS INTERFACE WITH THE HYDRIC RESOURCES SECTOR
SIMONE ALVES DE FARIA
Mestre em Desenvolvimento Sustentvel - UnB

RICARDO COELHO DE FARIA

Doutor em Economia. Professor da Universidade Catlica de Braslia Recebido: 05/09/03 Aceito: 16/06/04

RESUMO
Este artigo faz uma anlise das perspectivas para o setor de saneamento com base em seu modelo de gesto e sua interface com o setor de recursos hdricos. Nessa anlise so considerados dois cenrios alternativos. No primeiro, no ocorre mudana institucional e legal significativa no atual modelo de gesto de saneamento. No segundo, supe-se a aprovao do Projeto de Lei n. 4.147/2001, que institui diretrizes nacionais para o saneamento e prev a colaborao da Agncia Nacional de guas (ANA) para o setor. Em ambos os casos, verifica-se que existem limitaes em termos de um novo modelo de gesto. PALAVRASCHAVE: Saneamento, recursos hdricos, regulao, gesto pblica.

ABSTRACT
This paper analyses the prospects for sanitation based upon its management model as well as in its interface with the area of hydric resources. Two alternative scenarios are considered in this analysis. In the first scenario there are neither institutional nor legal changes in the current model of sanitation management. The second scenario assumes the approval of the Law Project number 4.147/2001, which stablishes national guidelines for sanitation and sets the collaboration of ANA Agncia Nacional de guas in this area. The paper shows that there are limits for a new management model in both cases. KEYWORDS: Sanitation, hydric resourcers, regulation, public management. matizam as discusses havidas no perodo de 1992 a 1998 com relao ao debate sobre interfaces entre recursos hdricos e saneamento. Os setores de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio tm feito parte da agenda poltica de pases em desenvolvimento. So caracterizados por baixos ndices de cobertura e de qualidade dos servios. Diante desse quadro, diversos estudos tm procurado abordar as dificuldades encontradas na reforma e identificar os elementos essenciais para o seu sucesso das mudanas (Faria, Nogueira e Muller, 2003). No Brasil, pode-se destacar os estudos da INFUB (1995), Emerciano e Baltar (1995), Pereira, Baltar e Abicallil (1995), Rezende et al (1995), Aliana Pesquisa e Desenvolvimento (1995) e Parlatore (2000). Este artigo contribui, portanto, com o debate sobre o tema tomando como base dois cenrios: no primeiro, o atual modelo de gesto do setor de saneamento mantido e, no segundo, supe-se a Vol. 9 - N 3 - jul/set 2004,202-210

INTRODUO
A partir do incio dos anos 90, se fortalece no Brasil o consenso acerca da necessidade de uma profunda reforma do Estado, incluindo reformas no campo fiscal, na previdncia social e no prprio modelo administrativo do Estado. Em termos de reforma gerencial, a proposta que vem sendo implementada nos ltimos anos constituir um Estado que seja enxuto num certo sentido e, ao mesmo tempo, capaz de desempenhar as suas funes bsicas relacionadas com a sade, educao, habitao e proporcionar qualidade de vida para sociedade (Pereira, 1997). De acordo com essa nova concepo, alguns setores tradicionalmente administrados diretamente pelo Estado passam a ser privatizados ou explorados pelo setor privado mediante concesso pblica, caracterizando a mudana de um Estado produtor para um Estado regulador. A privatizao ou a concesso de alEng. sanit. ambient.

guns setores importantes requer o desenho de um modelo adequado de regulao. Dentro dessa tese geral, este artigo discute as perspectivas para o setor de saneamento com base em seu atual modelo de gesto, bem como as reformas necessrias e a sua interface com os recursos hdricos. A interface do setor de recursos hdricos com outros setores tem sido abordada por diversos autores. Numa perspectiva mais geral, Muoz (2000) discute as razes que justificam um debate entre o setor de recursos hdricos e outros setores intimamente correlacionados. Pagnoccheschi (2000) discute a poltica de recursos hdricos vis a vis a poltica de energia, de irrigao, de saneamento, de sade, bem como suas inter-relaes com os estados. Azevedo e Baltar (2000) apontam a necessidade de maior coordenao intersetorial da poltica de recursos hdricos, sobretudo com os setores de meio ambiente e saneamento. Mais especificamente, Pereira e Baltar (2000) siste202

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aprovao do Projeto de Lei n. 4.147/2001, que institui diretriz nacional para o saneamento e prev a participao da Agncia Nacional de guas na poltica do setor. Na segunda seo feita uma breve descrio dos atuais modelos de gesto dos setores de saneamento e de recursos hdricos e, na terceira, os dois cenrios propostos so discutidos com a finalidade de elucidar algumas preocupaes. Na ltima seo, as consideraes finais so feitas a ttulo de concluso do trabalho.

OS ATUAIS MODELOS DE GESTO DOS SETORES DE RECURSOS HDRICOS E DE SANEAMENTO

Esta seo tem a finalidade de descrever os atuais modelos de gesto pblica dos setores de saneamento e de recursos hdricos no mbito da Unio, destacando os principais rgos federais envolvidos, bem como os aspectos legais e institucionais que compem cada setor. A Figura 1 apresenta uma viso geral da estrutura organizacional bsica de ambos os setores. Dentro desse propsito, esses modelos sero descritos separadamente nas subsees abaixo.

O setor de recursos hdricos

O grande marco histrico da poltica nacional de recursos hdricos data de 1934, com o Decreto Federal n. 24.643, de 10.07.1934, o Cdigo de guas. Esse Cdigo preconizava assegurar o uso gratuito de qualquer corrente ou nascente de gua para as primeiras necessidades da vida de qualquer indivduo, desde que obedecesse aos regulamentos administrativos. Estabeleceu como prioridade o abastecimento humano e considerou ilcito qualquer tipo de contaminao da gua que prejudique a terceiros, responsabilizando os infratores pelo dano. Inicialmente, a competncia sobre os recursos hdricos, definida pelo Cdigo de guas, ficou a cargo do Ministrio da Agricultura. No mbito das prioridades, fica claro que o setor agrcola foi bastante beneficiado neste momento. A partir da dcada de 50, essa competncia foi transferida para o Ministrio de Minas e Energia (MME). No setor eltrico, as atribuies governamentais sobre recursos hdricos subordinaramse ao Departamento Nacional de guas e Energia Eltrica (DNAEE), que era um rgo da administrao direta, vinculado ao MME (Pagnoccheschi, 2000). Eng. sanit. ambient.

A supremacia do MME gerou insatisfaes em vrios setores que dependiam da gua como insumo para as suas atividades. O setor de irrigao, por exemplo, que na poca era localizado no mbito do Ministrio do Interior, foi um dos que mais reagiu contra a hegemonia do setor eltrico. Apesar dessas insatisfaes, a ligao entre o setor eltrico e o de recursos hdricos permaneceu at o ano de 1995, quando foi criada a Secretaria de Recursos Hdricos (SRH) no mbito do Ministrio do Meio Ambiente -MMA (Pagnocchesci, 2000). Do ponto de vista legal e institucional, pode-se dizer que o atual modelo de gesto dos recursos hdricos comeou a ser moldado a partir dos dispositivos da nova Constituio de 1988. Com relao aos recursos hdricos, o Art. 21 que atribui Unio a competncia de instituir o sistema nacional de gerenciamento de recursos hdricos, bem como definir critrios de outorga e de direitos de uso. Outro ponto igualmente importante o Artigo 20 da Constituio Federal: Pertencem Unio os lagos, rios e quaisquer correntes de gua em terrenos de seu domnio, ou que banhem mais de um estado, sirvam de limites com outros pases, ou se estendem a territrio estrangeiro ou dele provenham. Assim, as demais guas so de domnio dos estados. Dentro dessa nova ordem constitucional, deixam de existir as guas comuns, as municipais e as particulares. Ento, se todas as guas pertencem Unio e aos estados, de acordo com o Cdigo Civil, isso faz com que elas sejam includas na categoria de bens pblicos de uso comum. Com isso, as guas no so susceptveis de direito de propriedade, embora o poder pblico possa conceder direito de uso a particulares (Carrera-Fernandez, 2000). A Constituio Federal de 1988 encarregou ao Poder Executivo a responsabilidade de elaborar uma proposta especfica de um Sistema Nacional de Gesto de Recursos Hdricos. Configurouse, ento, o incio de um longo processo para se chegar elaborao da atual Lei de guas do pas: a Lei 9.433/97. Essa legislao representa, segundo Pagnocchesci (2000), um novo marco referencial no desenvolvimento da gesto dos recursos hdricos no pas e permite adaptaes s diferentes situaes existentes nos Estados brasileiros, uma vez que alguns j tinham as suas prprias leis elaboradas, amparadas tambm pelos dispositivos constitucionais. Estados como So Paulo, Cear, Distrito Federal, Minas 203

Gerais, entre outros, tiveram as suas leis aprovadas ainda na primeira metade da dcada de 90 (Kettelhut et al. 1999). A legislao federal define os fundamentos, as diretrizes e os instrumentos de implantao de uma poltica de regulao do uso dos recursos hdricos no pas. O seu principal objetivo garantir o uso racional e integrado dos recursos hdricos, bem como assegurar no s atual, mas s futuras geraes, a disponibilidade de gua com padres aceitveis de qualidade. A Poltica Nacional de Recursos Hdricos est fundamentada numa gesto descentralizada dos recursos hdricos, por bacia hidrogrfica, na qual haja um envolvimento no s do Poder Pblico, mas de todos os usurios. Reconhece a gua como um bem pblico de disponibilidade limitada em algumas reas e dotado de valor econmico. A bacia hidrogrfica definida como a unidade territorial a ser considerada para implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos, com a atuao do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos (SNGRH). Um dos principais componentes do SNGRH o Conselho Nacional de Recursos Hdricos (CNRH), que o rgo mximo normativo e deliberativo. Engloba competncias decisrias e articuladoras fundamentais para a atual Poltica Nacional de Recursos Hdricos. A Secretaria de Recursos Hdricos (SRH), do Ministrio do Meio Ambiente, atua como Secretaria Executiva do CNRH. O CNRH composto por representantes dos Ministrios e Secretarias da Presidncia da Repblica com atuao no gerenciamento ou no uso de recursos hdricos; representantes indicados pelos Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos; representantes dos usurios dos recursos hdricos e representantes das organizaes civis de recursos hdricos. O principal rgo executor da Poltica Nacional de Recursos Hdricos a ANA - Agncia Nacional de guas. Esta agncia uma autarquia vinculada ao Ministrio do Meio Ambiente e que funciona sob regime especial, com autonomia administrativa e financeira. A ANA obedecer aos fundamentos, objetivos, diretrizes e instrumentos da Poltica Nacional de Recursos Hdricos, que se desenvolver de maneira articulada com rgos e entidades pblicas e privadas integrantes do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos, tendo, dentre outras, as seguintes atribuies: i) supervisionar, controlar e avaliar as aes e atividades decorrentes do cumprimento Vol. 9 - N 3 - jul/set 2004,202-210

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Faria, S. A. & Faria, R. C.

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Fonte: elaborao dos autores Figura 1 - Modelos de gesto pblica dos setores de saneamento e de recursos hdricos

da legislao federal pertinente aos recursos hdricos; ii) implementar os instrumentos da Poltica Nacional de Recursos Hdricos; iii) outorgar, por intermdio de autorizao, o direito de uso dos corpos de gua de domnio da Unio; iv) implementar, em articulao com os Comits de Bacia Hidrogrfica, a cobrana pelo uso de recursos hdricos de domnio da Unio; v) participar da elaborao do Plano Nacional de Recursos Hdricos e supervisionar a sua implementao1 . De acordo com a Lei de guas, a bacia hidrogrfica a unidade territorial para implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos e atuao do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos.Cada bacia hidrogrfica dever ter um Comit de Bacia Hidrogrfica e uma Agncia de gua. Os Comits de Bacia Hidrogrfica atuaro no mbito de cada bacia, mesmo, quando houver bacias hidrogrficas contguas (bacias vizinhas
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que tm uma fronteira comum, tais como a Bacia do Amazonas e a Bacia do Tocantins). Tm como principais atribuies: promover o debate das questes relacionadas a recursos hdricos e articular a atuao das entidades intervenientes; arbitrar os conflitos em primeira instncia administrativa; aprovar o Plano de Recursos Hdricos da bacia; acompanhar a execuo do Plano de Recursos Hdricos; estabelecer os mecanismos de cobrana pelo uso dos recursos hdricos. Estes Comits so fruns de discusso e de deciso sobre os projetos, programas e intervenes a serem feitas na rea da bacia hidrogrfica e representam o prprio parlamento das guas em sua regio de abrangncia2 . Os Comits de Bacia Hidrogrfica tero como secretaria executiva as Agncias de gua. A existncia das Agncias de gua depender da existncia prvia dos Comits e da viabilidade financeira

assegurada pela cobrana do uso dos recursos hdricos em sua rea de atuao. A atuao da Agncia de gua ser a mesma dos Comits, podendo atuar em um ou mais Comits. Segundo Muoz (2000), esse novo modelo institucionaliza uma gesto participativa no s entre os nveis estadual e federal, mas tambm em nvel de base representado pelos diversos usurios. Preconiza um processo de negociao contnuo entre os representantes dos diversos interesses em conflito e representa um grande avano na gesto de recursos hdricos do pas ao prever uma gesto por bacias hidrogrficas.

O setor de saneamento
Embora os setores de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio sejam tradicionalmente um dos principais usurios dos recursos hdricos, historica-

Maiores detalhes sobre as atribuies da ANA podem ser consultados no Art. 4 da Lei 9.984/2000. Nos casos de bacias de rios fronteirios e transfonteirios, os Comits de Bacia Hum ogrfica tero uma gesto compartilhada, sendo necessrio, no mbito da Unio, a participao de um representante do Ministrio das Relaes Exteriores. Quando as bacias envolverem terras indgenas, os Comits de Bacia tero que ter representantes da FUNAI e das comunidades indgenas ali residentes.
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mente a sua poltica tem sido desvinculada da poltica de guas. Durante anos a poltica pblica que vigorou no pas para o setor de saneamento teve como base o modelo do Plano Nacional de Saneamento Bsico - PLANASA (1971-1992). O PLANASA constituiu um modelo de gesto centralizado de poltica de abastecimento urbano de gua e esgoto e tinha o Banco Nacional de Habitao (BNH) como rgo executor. Os recursos financeiros eram originados do Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS), do Oramento Geral da Unio (OGU), dos Estados e dos municpios, bem como do prprio BNH, de emprstimos externos junto a agncias multilaterais de fomento e emprstimos internos. A coordenao e o planejamento da poltica de saneamento bsico passou a ser realizada a nvel nacional (INFURB, 1995). O PLANASA tinha como principais objetivos: aumentar cobertura dos servios de abastecimento urbano de gua e coleta de esgotos em um curto espao de tempo, instituir uma poltica tarifria com valores reais para o setor de saneamento e concentrar a prestao dos servios sob a coordenao das Companhias Estaduais de Saneamento Bsico (CESBs). O PLANASA representou um grande marco do crescimento dos ndices de abastecimento de gua e, em menor grau, da coleta de esgotos no pas. Entre os anos de 1970-1980, o nmero de pessoas beneficiadas com o abastecimento de gua passou de 11,9 milhes para 49,6 milhes. J com relao ao esgotamento sanitrio, apesar de mais modestos, os nmeros mostram um melhora no atendimento, que passa de 6,1 milhes para 17,4 milhes de pessoas atendidas (Pagnoccheschi, 2000). O perodo de 1990/94 caracterizado pelas novas diretrizes econmicas e pela extino do PLANASA (efetivada em 1992)3 . Dentre as polticas pblicas relevantes para o setor de saneamento nesse perodo, destacam-se: i) as reformas administrativas; ii) os novos programas criados pelo Conselho Curador do FGTS; iii) a extino do controle das tarifas de gua e esgoto; iv) aplicao de elevado volume de recursos a fundo perdido pelo oramento federal no trinio 1991/93 (INFURB, 1995). Dentre os programas criados, destaca-se o Plano de Ao Imediata de Saneamento, coordenado pela

Secretaria Nacional de Saneamento do Ministrio da Ao Social, tendo como suporte financeiro os recursos da Caixa Econmica Federal. Este Plano era formado por trs programas: o Programa de Saneamento para Ncleos Urbanos (PRONURB), o Programa de Saneamento para Populao de Baixa Renda (PROSANEAR) e o Programa Social de Emergncia e Gerao de Empregos (PROSEGUE). Em termos institucionais, vrias reformas administrativas ocorreram no perodo, mas sem que houvessem produzido resultados significativos na melhoria do sistema. No governo Collor foi extinto o Ministrio do Interior e criado o Ministrio da Ao Social (MAS), que passou a incorporar as secretarias nacionais de Habitao e de Saneamento. O Conselho Curador do FGTS, enquanto isso, ficou localizado no Ministrio do Trabalho e da Previdncia Social, sendo que a Caixa Econmica Federal permaneceu no Ministrio da Economia, Fazenda e Planejamento (INFURB, 1995). A partir de 1995, inicia-se uma nova fase poltica no setor, caracterizada pela busca de um novo padro de interveno do Estado. A aprovao da Lei das Concesses (Lei 8.987/95) abre novas perspectivas de mudanas e amplia o espao flexibilizao de prestao de servios pblicos. nesse contexto de mudana do padro de interveno do Estado que surge a Nova Poltica Nacional de Saneamento, cujo princpio bsico est na inteno da Unio em atuar, sobretudo, como reguladora, articuladora e promotora das questes relacionadas s polticas de saneamento. Outros princpios bsicos, como a universalizao do atendimento, a participao de diversos agentes envolvidos na formulao da poltica de saneamento, bem como a descentralizao dos servios, compem o pilar filosfico da atual poltica do setor. No incio desse perodo, a responsabilidade da poltica de saneamento ficou a cargo da Secretaria de Poltica Urbana SEPURB no mbito do Ministrio do Planejamento, que mais tarde, em 1999, foi transformada na atual Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano SEDU, vinculada diretamente Presidncia da Repblica. No governo Lula esta secretaria foi transformada na atual Secretaria Nacional de Saneamento

Ambiental (SNSA) e incorporada no Ministrio das Cidades, tambm criado por este governo. Alm da SNSA, diversos rgos federais atuam no setor: Ministrio da Sade (principalmente por meio da FUNASA Fundao Nacional da Sade), Ministrio do Meio Ambiente, Recursos Hdricos e Amaznia Legal (por meio da ANA) e Caixa Econmica Federal CEF (como agente financeiro). Alm de coordenar e articular as aes e programas desses ministrios, a SNSA tem a incumbncia de promover a parceria entre estados, municpios e setor privado (Figura 1). De acordo com a Constituio de 1988, compete aos municpios organizar e prestar diretamente, ou sob o regime de concesso ou permisso, os servios pblicos de interesse local, incluindo, sob certas condies, o saneamento bsico. Ento, dentro desse arcabouo legalinstitucional, o municpio pode prestar os seus servios diretamente (por meio de Departamentos ou Servios Autnomos de gua e Esgoto) ou indiretamente, por meio de concesses s CESBs (como sugerido no PLANASA) ou a empresas privadas que se encarreguem do abastecimento e do sistema de esgotamento sanitrio (Figura 1). Atualmente, os servios de saneamento no pas so prestados mediante essas trs modalidades, muito embora as Companhias Estaduais de Saneamento Bsico (CESBs) ainda sejam responsveis pelo atendimento da maior parte dos municpios. Apenas como ilustrao, a Tabela 1 apresenta uma amostra de 198 prestadores de servios que foi levantada pelo Diagnstico dos Servios de gua e Esgotos de 1999, do Sistema Nacional de Informaes sobre Saneamento (SNIS). De acordo com a classificao do SNIS, os prestadores de servios de abrangncia regional so constitudos pelas 27 companhias estaduais, responsveis pelo abastecimento de gua de mais de 3.800 municpios em todo o pas. Dentro dessa classificao, os prestadores de servios de abrangncia microrregional incluem aqueles servios que operam um nico conjunto de sistemas de um pequeno nmero de municpios. J os servios locais so constitudos por aqueles que atendem a um nico municpio, mesmo que mediante a operao de mais de um sistema. Embora a Tabela 1

3 A extino do PLANASA foi caracterizada por uma desestruturao nas bases do modelo, provocada por alguns fatores tais como o desequilbrio financeiro proveniente da inadimplncia das CESBs, a no-adeso ao modelo por alguns municpios de porte mdio das Regies Sul e Sudeste, a reduo das transferncias a fundo perdido da Unio para o Sistema Financeiro do Saneamento (SFS) e os problemas de manuteno das tarifas em valores reais (INFURB, 1995).

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Faria, S. A. & Faria, R. C.

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Tabela 1 - Brasil: Distribuio dos prestadores de servios de guas e esgotos, segundo sua rea de abrangncia e caractersticas do atendimento, situao em 1999
Prestadores de Servios Abrangncia Regional (*) Microrregional Local Total Quant. 27 5 166 198 Populao urbana dos Quantidade de Municpios atendidos Municpios atendidos gua (milhes) 100,6 0,8 18,9 120,3 Esgoto (milhes) 69,5 0,1 17,4 98,0 gua 3.890 14 165 4.069 Esgoto 748 4 100 852

Fonte: Diagnstico dos Servios de gua e Esgotos - 1999/Sistema Nacional de Informaes sobre Saneamento - SNIS. (*) Inclui 26 companhias estaduais e uma autarquia estadual. no identifique os servios concedidos ao setor privado, informaes da ABCON (Associao Brasileira das Concessionrias de Servios Pblicos de guas e Esgoto) indicam que existem atualmente 35 consrcios de operadoras privadas que atuam em cerca de 53 municpios em todo o pas (Faria, Nogueira e Mueller, 2003)4. Em suma, o atual modelo de gesto do setor de saneamento pode ser caracterizado por dois aspectos gerais. Primeiro, pela flexibilidade nas formas em que o municpio pode prestar os servios de saneamento bsico (diretamente por meio de alguma instituio municipal, por meio de concesso Companhia Estadual ou concesso ao setor privado). Segundo, pela ausncia de um marco regulatrio melhor definido que possa dar suporte a essas diferentes formas possveis de prestao dos servios, o que ser discutido na prxima seo. mentos que disponha sobre a criao e o funcionamento de um sistema de financiamento e gesto de recursos da Unio para aplicaes em saneamento; iii) legislao especfica para regular as empresas prestadoras de servios de saneamento; iv) normas e regulamentos referentes s relaes contratuais para prestao dos servios; e v) reviso dos mecanismos tarifrios e de subsdios. Ento, de acordo com esses instrumentos jurdicos-legais e normativos, as perspectivas para o setor de saneamento so analisadas tomando-se como base dois cenrios: no primeiro, esses instrumentos no so levados adiante e o modelo de gesto permanece como est; no segundo, supe-se a aprovao do projeto Lei 4.147/2001, que institui diretriz nacional para o saneamento bsico e prev a normatizao desses instrumentos, incluindo a participao da ANA na poltica de saneamento. Cenrio 1: o status quo A permanncia do atual modelo de gesto do setor de saneamento elucida algumas preocupaes. O primeiro ponto se refere competncia na rea de saneamento. Em decorrncia de suas interfaces com os problemas de sade, recursos hdricos e meio ambiente, as atividades de saneamento bsico terminam por constituir uma competncia comum entre Unio, estados e municpios, de acordo com o ordenamento jurdico definido pela Constituio de 1988 (Holanda et al, 1995).

CENRIOS E PERSPECTIVAS PARA O SETOR DE SANEAMENTO

A formulao e a concretizao de um novo modelo institucional para a Poltica Nacional de Saneamento requer, ainda, instrumentos jurdicos-legais e normativos. Dentre eles, o prprio documento de intenes da antiga SEDU destaca5: i) necessidade de uma lei que trate da cooperao entre as esferas do governo e entre estas e a sociedade, no mbito das competncias comuns em matria de saneamento; ii) um conjunto de instru4 5

Mais especificamente, esses dispositivos constitucionais so os seguintes. De acordo com o Art. 21(inciso XX), compete Unio instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitao, saneamento bsico e transportes urbanos. Pelo Art. 23, competncia comum da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios, promover programas de construo de moradia e a melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico. Com base no Art. 200, o Sistema nico de Sade, alm de outras atribuies, deve participar da formulao da poltica de saneamento bsico. O Art. 30, por sua vez, estabelece que compete aos municpios organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, os servios pblicos de interesse local. O texto constitucional deixa claro, portanto, a necessidade de uma legislao complementar para o estabelecimento das formas de cooperao entre as trs esferas de poder, o que est previsto, inclusive, no Art. 23 (Pargrafo nico). No h na Constituio uma referncia explcita ao poder concedente dos municpios sobre os servios, embora uma interpretao possvel seria enquadrar as aes de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio na categoria de servios pblicos de interesse local, o que daria a titularidade dos servios aos municpios (IESP, 1995). Caso uma legislao complementar acerca da competncia comum no venha a ser instituda, no significa, necessariamente, um caos para o setor. Como avalia a INFURB (1995), esse tipo de competncia cobre as possibilidades de prestao dos servios de atividade pblica do saneamento, incluindo as aes complementares ou supletivas correspondentes. Isto significa que, em relao melhoria das condies de saneamento bsico, o estado ou a Unio pode, sem ofender a autonomia municipal, promover medidas destinadas a completar ou a suprir os servios de saneamento, atendendo adequadamente a populao a que se destinam. No entanto, como tambm observa a INFURB (1995), preciso considerar os potenciais conflitos existentes em funo das indefinies das atribuies de cada esfera do governo, especialmente entre estados e municpios. Por exemplo: a) se o municpio presta o servio adequadamente, possvel acumular o exer-

Esse nmero de consrcios est baseado em informaes atualizadas da ABCON em setembro/2001. PNS - Poltica Nacional de Saneamento/SEDU - Secretaria de Desenvolvimento Urbano.

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ccio do estado na mesma gesto? b) se a competncia comum, o estado poderia exercer a sua faculdade, concorrendo com o municpio na outorga de concesso ou permisso dos servios de saneamento bsico? Poderia o municpio excluir a regulao da prestao dos servios pelo estado, quando ele no o fizer adequadamente? Mesmo que estes potenciais conflitos possam ser resolvidos, de uma forma ou de outra, essa indefinio do arranjo institucional pode afetar o bom desempenho do setor. Esta situao s pode ser prevenida, de forma apropriada, mediante uma poltica descentralizada do setor, prevista em lei complementar e que, sobretudo, defina quem o titular dos servios de saneamento6. Outro ponto pendente no atual modelo de gesto do setor de saneamento a reconstituio de um sistema de financiamento. Tradicionalmente, os programas de saneamento bsico tm sido financiados, ao longo das ltimas dcadas, com recursos de oramentos fiscais da Unio, estados, distrito federal e municpio, do Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS) e de emprstimos internos e externos. Os recursos do Oramento Geral da Unio (OGU) so aplicados mediante doaes a diversos ministrios que, por sua vez, os transfere aos outros nveis do governo, por meio de convnio, ou a rgos da prpria administrao federal, como nos casos da Fundao Nacional da Sade (FUNASA) e, no incio do PLANASA, pelo BNH, Silva (1995a). As aplicaes dos estados e municpios so realizadas pelas secretarias ou outros rgos da administrao direta (Servios e Departamentos Municipais de gua e Esgotos) ou mediante transferncias dos governos aos Fundos de gua e Esgotos (FAEs) ou s Companhias Estaduais de Saneamento Bsico (CESBs). Recentemente, estados e municpios tambm tm conseguido acesso aos emprstimos externos de agncias multilaterais de crdito, especialmente do Banco Mundial e do Banco Interamericano de Desenvolvimento. Mas em termos de financiamento, o alicerce para o setor foi constitudo com base nos recursos provenientes do FGTS, que compunham o SFS - Sistema Financeiro do Saneamento. No entanto, como demonstram Aliana Pesquisa e Desenvolvimento (1995) e Rezende et al (1995), a partir do final dos anos
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1980 o FGTS perde gradualmente a sua capacidade de aplicao de recursos, especialmente, no setor de saneamento. A Figura 2 mostra a evoluo dos investimentos no setor no perodo de 1990/93. A aplicao do FGTS no setor foi realizada essencialmente no PLANASA (1971/89) e PRONURB (a partir de 1990). O volume de recursos aplicados por esses programas segue uma trajetria decrescente a partir do final dos anos 1980, depois de ter se recuperado no perodo de 1984-1988. De outro lado, as aplicaes do governo federal tomam uma trajetria crescente, ultrapassando o volume de recursos do PRONURB em 1992. Mais recentemente, Faria, Nogueira e Mueller (2003) mostram que a participao de recursos de fontes no-onerosas ainda significativa. De R$2,4 bilhes investidos no ano de 1999 por 193 prestadores de servios em todo o Brasil, 9,2% dos recursos foram aplicados a fundo perdido. Esses indicadores mostram que os servios de saneamento no tm ainda uma autonomia financeira suficiente para operar os seus servios sem transferncias da Unio, ou dos Estados, a fundo perdido. Com o desmantelamento do SFS e com as limitaes financeiras dos municpios, a situao deixa evidente a necessidade de se reconstruir um modelo de financiamento para o setor. Um terceiro aspecto preocupante se refere ausncia de uma legislao especfica para o setor, no que diz respeito s concesses dos servios e sua regulao. A Constituio Federal de 1988 e a Lei de Concesses (Lei 8.987/95) ampliam a modalidade de prestao dos servios, sendo que o titular (geralmente o municpio) pode prest-los diretamente ou indiretamente por meio de concesso ou permisso a terceiros, incluindo o setor privado. A princpio, essa flexibilizao constitui-se num elemento essencial para o reordenamento institucional do setor, como tem sido defendido por alguns autores (Holanda et al. 1995; IESP, 1995; Emerciano e Baltar, 1995; INFURB, 1995 e Parlatore, 2000). A obrigao de manter o servio em nvel adequado, reconhecida constitucionalmente, implica no atendimento de, pelo menos, cinco requisitos: i) prestar o servio a todos os usurios, sem discriminao; ii) permanncia ou continuidade na rea ou no perodo de sua vigncia;

iii) servios satisfatrios, tanto em termos quantitativo, quanto qualitativo; iv) modicidade ou preos razoveis e; v) cortesia ou bom tratamento pblico (IESP, 1995). No entanto, para um efetivo atendimento desses requisitos, preciso consolidar um modelo adequado de gesto, que inclua no apenas regras disciplinadoras com relao prestao e concesso dos servios, mas tambm instituir e organizar estruturas oficiais de regulao e controle (Parlatore, 2000). A definio de mecanismos tarifrios e de subsdios outro aspecto pendente na atual poltica nacional de saneamento. No passado, um dos objetivos oficiais do PLANASA era a manuteno de tarifas com valores reais, ou seja, tarifas que tivessem valores suficientes para operar e manter os servios e permitir o uso de subsdios cruzados entre consumidores de diferentes nveis de renda. No entanto, historicamente, os prestadores de servios no tm conseguido manter essas tarifas em um nvel adequado para cobrir os custos de operao e manuteno dos servios. Sobre este aspecto, a INFURB (1995) mostra que, em alguns casos, os governos estaduais adotaram tarifas abaixo dos custos em nome de polticas sociais e, muita das vezes, sem transparncia quanto aos subsdios praticados. Por outras vezes, as tarifas eram utilizadas como instrumentos de controle da inflao ou moeda poltica, reajustando-se abaixo dos ndices de inflao e comprometendo o desempenho do setor. Faria, Nogueira e Mueller (2003), mostram que essa tendncia tem se mantido nos ltimos anos. Os dados desse estudo comprovam que praticamente a metade das CESBs reajustaram as suas tarifas numa proporo inferior ao ndice de crescimento das despesas. Considerando o total das 27 companhias, as despesas acumularam um aumento de 6% acima dos reajustes tarifrios no perodo de 1995 a 1999. Algumas companhias, como a SANEMAT no Mato Grosso e a CAEMA no Maranho, chegaram a acumular diferenas de 145% e 266%, respectivamente, entre os seus reajustes tarifrios e o aumento das despesas no perodo. Diante da permanncia deste quadro, fica evidente tambm a necessidade da criao de um mecanismo legalmente institudo que estabelea regras de reajustes tarifrios e garanta o equilbrio econmico-financeiro dos servios.

Segundo o INFURB (1995, p.93), na situao constitucional anterior a Constituio de 1988, os servios de saneamento eram inequivocamente de interesse local e a questo no se apresentava de maneira to acentuada. Exatamente em razo dessa situao, aos municpios cabia a titularidade dos servios, sendo competncia municipal a concesso dos mesmos a terceiros.

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Figura 2 - Investimentos em saneamento bsico com recursos do PLANASA/PRONURB e do OGU - 1980/93 Fonte: Faria, Nogueira e Mueller (2002), elaborado com base em Aliana Pesquisa e Desenvolvimento (1995) e Rezende et al (1995), a partir de dados do Balano Geral da Unio e da CEF/BNH. (1) PLANASA em 1980/89 e PRONURB a partir de 1990. (2) OGU Investimentos realizados pelo Tesouro Nacional nos subprogramas Abastecimento de gua, Saneamento Geral e Sistemas de Esgoto. Em suma, considerando todos esses aspectos pendentes, as perspectivas para o futuro do setor se tornam pouco claras, uma vez que o atual modelo de gesto ainda no est suficientemente consolidado. A ausncia de uma definio legalinstitucional do modelo de gesto elucida questes preocupantes com relao sua capacidade de atingir a universalizao dos servios e a de acompanhar as necessidades de investimentos requeridos pelo crescimento populacional. Em poucas palavras, o que faz acreditar que esse atual modelo seja superior ao do extinto PLANASA? Com base na anlise desses elementos, tudo leva a crer que seja menos eficaz ou, na melhor das hipteses, mantenha os nveis de atendimento j alcanados. Cenrio 2: O modelo de gesto luz do Projeto de Lei n. 4.147/2001 Dentro dos possveis cenrios para o futuro do setor, este artigo considera um caso especfico, assumindo a hiptese de que o Projeto de Lei n. 4.147/2001, recentemente encaminhado Cmara dos Deputados, venha a ser aprovado. Em essncia, o referido projeto institui as diretrizes nacionais para as prestaes de servios pblicos de saneamento bsico, de acordo com os preceitos estabelecidos pela Constituio de 1988. De acordo com este projeto de lei, a prestao dos servios de saneamento bsico ser organizada com base em bacias Eng. sanit. ambient. hidrogrficas e na estrutura da rede urbana (Art. 3). Dentre os princpios fundamentais, destaca-se a necessria articulao com as polticas de desenvolvimento urbano, de recursos hdricos, de meio ambiente e de sade. Embora seja definido de forma generalista, como qualquer princpio, deixa clara a necessidade de articulao com os demais setores e, em especial, com os recursos hdricos. Essa concepo se justifica pelo prprio envolvimento natural com os recursos hdricos, uma vez que a outorga e o uso da gua para abastecimento estar condicionada s Leis Estaduais de Recursos Hdricos ou Lei Federal 9.433/97, quando for o caso. Um aspecto importante desse projeto se refere titularidade dos servios (Art.4). De acordo com essa proposta legislativa, o municpio o titular dos servios de interesse local, o Distrito Federal, em sua rea geogrfica, e os Estados, nos servios de interesses comuns. Para efeito dessa lei, considera-se servio de saneamento bsico de interesse local aquele cuja atividade, infra-estrutura e instalaes operacionais se destinam exclusivamente ao atendimento de um nico municpio, integrante ou no de regio metropolitana, aglomerao urbana ou microrregio. De outro lado, considera-se como sendo de interesse comum aquele servio que, em pelo menos uma das atividades, infra-estrutura ou instalaes operacionais, se destine ao 208

atendimento de dois ou mais municpios, independentemente de estarem interligados em regio metropolitana, aglomerao urbana ou microrregio. Essa conceituao deixa claras as questes relacionadas com a titularidade dos servios. Ento, se os servios de abastecimento em um determinado municpio so fornecidos por uma companhia estadual, a qual investiu durante anos na atividade, o respectivo estado tornase titular do servio. Diante dessa definio, esse municpio no tem autoridade para legislar sobre a matria, pelo menos enquanto as atividades e infra-estruturas forem do Estado. Esta condio de titularidade abrange outra situao importante. Se ao trmino da concesso entre o municpio e a CESB, a esfera local deseje retomar seus servios por conta prpria (retomar a titularidade), a soluo deve ser dada mediante alguma negociao entre Estado e municpio no que diz respeito infra-estrutura instalada. Isto significa que o municpio somente poderia recuperar a sua titularidade sobre os servios caso ele pague ao Estado pela infra-estrutura implementada no municpio ou o estado, por livre iniciativa, resolva transferir o capital instalado para o municpio. De uma forma ou de outra, a titularidade estar amparada por lei complementar e importante avano para o reordenamento institucional do setor. Com respeito ao financiamento, de um lado, o projeto de lei no prev a criao de um fundo nacional de financiamento para o setor, como o SFS no passado. De acordo com essa proposta, a Unio deve repassar recursos no-onerosos aos Estados, ao Distrito Federal e aos municpios, destinados a investimentos em expanso e melhoria dos servios. Cabe Unio, promover financiamentos onerosos aos titulares ou prestadores dos servios de qualquer natureza, dotados de autonomia gerencial e de capacidade econmica e financeira (Art 35). Por outro lado, de forma descentralizada, a lei prev que o titular dos servios normatizem a criao de um fundo de universalizao, com base em um percentual incidente sobre o faturamento dentro da prestadora dos servios Art. 6). Embora essa seja uma iniciativa necessria, atualmente insuficiente, j que pressupe uma tarifa capaz de cobrir os custos de manuteno e operao do sistema, remunerar o capital investido e mais a parcela destinada ao fundo. No entanto, como tm deVol. 9 - N 3 - jul/set 2004,202-210

Cenrios e perspectivas para o setor de saneamento

monstrado as prticas tarifrias, elas no tm sido capazes de auto-sustentar a operao dos sistemas, especialmente em regies mais pobres. Uma grande oportunidade, no incorporada neste projeto, seria a criao de um fundo nacional de financiamento para o setor, com base nos recursos provenientes da cobrana pelo uso da gua bruta (captao e lanamento de efluentes) institucionalizada pela legislao de recursos hdricos. Mesmo que esta no seja uma soluo em curto prazo, pode constituir-se num sistema de financiamento autnomo, independente e sustentvel em longo prazo. Com relao aos mecanismos de determinao tarifria, o projeto de Lei prev diversos dispositivos que tratam da questo. De acordo com a lei, toda concesso ou permisso de servios de saneamento bsico ser precedida de autorizao legal que lhe defina os termos e deve conter, entre outros requisitos, o regime tarifrio e os procedimentos para reajustes e revises das tarifas (Art. 14, Pargrafo 1, incisos VIII e XI). O prprio edital de concesso ou permisso dever estabelecer uma estrutura tarifria bsica inicial e definir os componentes dos custos para o clculo da tarifa bsica (Art. 14, Pargrafo 2). Alm do mais, os Artigos 26 e 27 estabelecem os critrios gerais para os procedimentos de reajustes tarifrios, de modo a garantir o equilbrio econmicofinanceiro da prestadora de servios e que, ao mesmo tempo, no sejam abusivos. No que diz respeito regulao e s normas contratuais da prestadora de servios, o projeto de Lei prope um sistema descentralizado e no prev a criao de uma agncia reguladora especfica para o setor no mbito nacional. Na esfera da Unio, estabelece apenas que a Agncia Nacional de guas (ANA) deve colaborar com a Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental, determinando atribuies especficas a esta agncia. Em termos institucionais, o projeto prev tambm a criao do Conselho Nacional de Saneamento para atuar consultivamente na definio, acompanhamento e avaliao da Poltica Nacional de Saneamento. Este Conselho, a ser regulamentado, deve ser composto por representantes do Governo Federal, dos Governos Estaduais e Municipais, dos prestadores e dos usurios (Art. 38). Dentre as atribuies da ANA, est a competncia de exercer a coordenao nacional das atividades de regulao dos servios de saneamento, incluindo a edio de normas e diretrizes nacionais relativas prestao, delegao e regulao dos servios de saneamento bsico. Entre outros, compete tambm ANA avaliar a prestaEng. sanit. ambient.

o dos servios, credenciar as entidades de regulao e de fiscalizao dos servios indicadas pelos titulares, bem como oferecer capacitao tcnica e institucional para a regulao e fiscalizao (Art. 41). Dentro dessa concepo, cabe ao titular dos servios (municpios ou estados, quando for o caso) definir a entidade responsvel pela regulao e fiscalizao dos servios, exceto quando prestados diretamente por rgo ou entidade de direito pblico do prprio titular (Art.5, inciso VIII). Embora esse modelo possa contemplar uma aparente descentralizao, duas preocupaes merecem uma avaliao mais cuidadosa. De um lado, a ANA fica encarregada de avaliar todos os contratos de concesso, bem como as entidades reguladoras em nvel local. Pelo menos teoricamente, o nmero de contratos e de entidades reguladoras podem convergir para o mesmo nmero de municpios existentes no pas, o que dificultaria o controle da ANA. De outro lado, a criao de uma entidade reguladora e fiscalizadora em nvel local pressupe a existncia de um municpio com grande capacitao tcnica e financeira, o que irreal para a maior parte dos casos. Ento, essa contradio, no facilmente solucionvel, abre espao para futuras distores do modelo, permitindo, em determinados municpios, a explorao dos servios pelo setor privado de forma abusiva e em comum acordo com o poder poltico local. Em suma, na hiptese de aprovao do projeto de Lei n. 4.147/2001, o modelo de gesto para o setor de saneamento se torna mais consolidado. Alm de estabelecer diretrizes gerais para a prestao dos servios de saneamento, sobretudo as condies de concesso ou permisso ao setor privado, esclarece a titularidade dos servios com base numa definio clara do que seja interesse local e interesse comum, conceitos essenciais para aes de competncia comum entre Unio, Estados e municpios. O projeto inova o modelo de gesto ao normatizar tambm as interfaces do setor com outros setores correlatos, especialmente o de recursos hdricos. No entanto, mesmo sob a concretizao dessa hiptese, o modelo de gesto no fica totalmente fechado. Uma questo-chave se refere indefinio de um fundo especfico a nvel nacional para o financiamento do setor, o que deixa o saneamento dependente de fontes tradicionais de recursos provenientes das dotaes oramentrias da Unio. Outro 209

ponto preocupante uma potencial contradio existente entre a responsabilidade e a capacidade dos titulares de criarem suas prprias agncias de regulao e de fiscalizao local e a responsabilidade da ANA, em nvel federal, coordenar e controlar todas as concesses.

CONSIDERAES FINAIS
Este artigo faz uma anlise das perspectivas para o setor de saneamento, enfocando a sua interface com o setor de recursos hdricos. Alm de uma descrio sumria dos atuais modelos de gesto de ambos os setores, a discusso mostra que h algumas limitaes institucionais para o abastecimento urbano de gua e esgotamento sanitrio. Essa anlise feita distinguindo-se dois cenrios: o primeiro constitudo tomando-se como base o status quo da atual gesto de saneamento e o segundo parte da suposio de uma eventual aprovao do Projeto de Lei n. 4.147/2001, que tem a finalidade de consolidar um novo modelo de gesto para o setor e de normatizar sua interface com os recursos hdricos. Considerando o atual cenrio da poltica nacional de saneamento, o artigo mostra que a pendncia de alguns aspectos institucionais e legais deixa o modelo de gesto numa condio de pouca eficcia. Dentre esses elementos, o artigo discutiu a importncia da necessidade de uma Lei que trate do ajuste das competncias entre as esferas do governo, a necessidade de instrumentos jurdicos-legais que disponham sobre a regulao e a fiscalizao de servios sob concesso, a necessidade da reconstruo de um fundo de investimentos para o setor, bem como a importncia de normatizar os procedimentos de reviso tarifria. Embora a importncia desses elementos seja reconhecida pelas prprias autoridades competentes, em particular da antiga Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano, o governo federal no tem conseguido mobilizar foras polticas suficientes para solucionar e consolidar um modelo de gesto para o setor. Se esse modelo mantido, no h nada de substancial que faa acreditar na melhoria dos nveis de atendimento para os prximos anos. Do ponto de vista institucional, esse arranjo inferior ou, na melhor das hipteses, similar ao modelo PLANASA durante o seu perodo de desmantelamento no final da dcada de 1980. Sob a hiptese de uma aprovao do Projeto de Lei n. 4.147/2001, o cenrio se torna significativamente mais Vol. 9 - N 3 - jul/set 2004,202-210

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promissor. Em linhas gerais, o projeto prope diretriz bsica para a prestao dos servios de saneamento e, em particular, as condies de concesso ou permisso ao setor privado, estabelece as regras para definio da titularidade dos servios, bem como normatiza a interface com o setor de recursos hdricos. No entanto, mesmo sob essas condies, o trabalho discute a existncia de uma potencial contradio existente entre o princpio de descentralizao dos sistemas de concesso e o princpio de controle centralizado na Agncia Nacional de guas. Alm do mais, o projeto no prev a criao de um fundo nacional de financiamento para o setor, o que deixa o sistema vulnervel s disponibilidades incertas de dotaes oramentrias da Unio.

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