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Pblica y Lucha tica Pblica y Lucha contra tica la Corrupcin contra la Corrupcin K

Buena prctica

Buena prctica: la formacin tica en la administracin Tributaria

csar vieira cervera(*)
ndice resUmen ejecUTivo

1. Presentacin del tema 2. Antecedentes 3. Un nuevo enfoque para el aprendizaje 4. Los talleres de fortalecimiento tico entre los aos 2009 y 2012 5. Logros alcanzados 6. Conclusiones y recomendaciones

Una de las instituciones pblicas que ha realizado un interesante trabajo de formacin tica de sus trabajadores en los ltimos aos es la Superintendencia Nacional de Aduanas y Administracin Tributaria (SUNAT). Es importante destacar los buenos resultados y las enseanzas de esta experiencia.

1. presenTacin del Tema La evaluacin de la Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin sobre el cumplimiento de los objetivos y las acciones realizadas respecto del Plan Nacional de Lucha contra la Corrupcin 2008 -2011 revela que en las instituciones pblicas no hubo mucho inters en promover la tica entre sus trabajadores. Al respecto seala: Solo un pequeo grupo de entidades pblicas i) cuenta con normas internas para hacer efectivos los procedimientos y sanciones que establece el Cdigo de tica de la Funcin Pblica ii) ha desarrollado actividades para difundir dicha normativa y, iii) otorga incentivos a las buenas prcticas que han permitido lograr cambios en el comportamiento de quienes prestan servicios al Estado.(1) Por ello, destaca el Programa de Fortalecimiento tico llevado a cabo en la SUNAT en todo el mbito nacional entre el 2009 y el 2012. 2. anTecedenTes En el marco del Plan Nacional de Lucha contra la Corrupcin 2008 -2011 presentado por la Presidencia del Consejo de Ministros, la SUNAT emiti la Resolucin de Superintendencia N 106-2009/SUNAT, aprobando el Plan Operativo Anticorrupcin (POA) 2009-2010. Este plan estableci un conjunto de acciones entre las que destacaron la sim-

plificacin de procedimientos, la transparencia de los procesos, la promocin de la participacin ciudadana y el fortalecimiento de las acciones de control preventivo y correctivo. Una de estas acciones fue el desarrollo de un programa de capacitacin en normas preventivas de la corrupcin, con nfasis en la tica en la funcin pblica, el compromiso y la vocacin de servicio al ciudadano. La tarea fue encargada al entonces Instituto de Administracin Tributaria y Aduanera (IATA) de la SUNAT(2), que dise y ejecut un programa de fortalecimiento tico en la funcin pblica. El referido Programa estuvo orientado principalmente a la realizacin de Talleres de Fortalecimiento tico en todo el mbito nacional. Es importante precisar que la realizacin de estos talleres tambin formaba parte del compromiso institucional con la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) respecto del cumplimiento de las polticas nacionales(3). Posteriormente, en marzo del 2012, la SUNAT aprob el Plan Sectorial de Lucha contra la Corrupcin 2012 mediante la Resolucin N 058 -2012/SUNAT. Entre las principales actividades de dicho se consider la Sensibilizacin y capacitacin del personal en tica pblica al personal de las entidades y a los usuarios que se vinculan a ellos.(4)

fuente: profesoradoprimaria-taller4.bligoo.com.ar

(*) Economista por la Universidad del Pacfico. Docente de tica y Responsabilidad Social Empresarial del Instituto de Comercio Exterior de ADEX y de tica en la Funcin Pblica del Instituto de Administracin Tributaria y Aduanera IATA.

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Cuadro N 1 Talleres de Fortalecimiento tico Septiembre 2009 Diciembre 2012 Ao 2009 2010 2011 2012 Total Talleres 27 58 65 71 221 Trabajadores en actividad 584 1350 1648 2161 5743 Participantes por taller (promedio) 21.61 23.27 25.35 30.43 25.99

Con este marco legal, primero el Instituto de Administracin Tributaria y Aduanera (IATA) y, luego del cambio de denominacin, el Instituto de Desarrollo Tributario y Aduanero (INDESTA) continuaron realizando ininterrumpidamente los referidos talleres. 3. Un nuevo enfoque para el aprendizaje Los talleres fueron diseados con una metodologa participativa para propiciar el intercambio de experiencias, dando lugar a un aprendizaje colectivo que comprende la obtencin de conocimientos, el desarrollo de habilidades y la mejora de hbitos de comportamiento. El centro del aprendizaje era el participante y no el docente, quin ms bien cumpli un rol de facilitador. Por tanto, la actividad no se limit a una transmisin de conocimientos, sino que constituy una experiencia humana enriquecedora por medio de la cual los participantes conocieron y aprehendieron el contenido del Cdigo de tica de la Funcin Pblica y el de la SUNAT, a partir de diversas metodologas educativas. As, mediante el trabajo en grupos efectivos, la resolucin de casos y el anlisis de videos, los trabajadores llegaron a conclusiones sobre la importancia de la tica en su vida personal, en su desempeo laboral y en el ejercicio de la funcin pblica. Tambin se les dio una motivacin trascendente al discutir cmo, a partir de su comportamiento tico, podan contribuir al desarrollo de una cultura basada en valores y a la conformacin de un capital social (1), elementos claves en la lucha contra la corrupcin y para la generacin del desarrollo. Cabe destacar que un elemento clave en el desarrollo de los talleres fue el enfoque eminentemente prctico. Esto hizo posible que los participantes cambiarn su percepcin de que este tipo de actividad era algo aburrido y una prdida de tiempo5. Asimismo, facilit que comprendieran la parte prctica de la tica, entendindola esencialmente como un modo vida o el arte de vivir bien, que trasciende los aspectos materiales. 4. Los Talleres de Fortalecimiento tico entre los aos 2009 y 2012 Los talleres se iniciaron en septiembre del ao 2009 y se continan desarrollando hasta la fecha. Sin embargo, para el anlisis, solo se considerar el perodo septiembre 2009 - diciembre 2012. En el perodo de la referencia se realizaron 221 talleres con la participacin de 5,743 colaboradores; es decir, aproximadamente el 44% de los trabajadores de la SUNAT (ver Cuadro 1).

Fuente: SUNAT Elaboracin: Propia

Es importante sealar que en los aos 2009 y 2010 se dio prioridad a la participacin del personal que, por sus funciones, estba ms expuesto a riesgo tico, como son los auditores, controladores de obligaciones tributarias, resolutores de reclamos, especialistas de aduana, oficiales de aduana, gestores de orientacin, auxiliares y ejecutores de cobranza.

De otro lado, en el ao 2011, con la finalidad de sensibilizar a todo el personal de la institucin, se llevaron a cabo dos conferencias magistrales a cargo de los expertos Eduardo Schmidt de la Universidad del Pacifico y Ricardo Alania Vera de la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas, las que fueron transmitidas por video conferencia a todas las oficinas de la SUNAT en el mbito nacional (ver Cuadro N 2).

Cuadro N 2 Programa de Fortalecimiento tico Conferencias Magistrales 2011 Fecha 8 de marzo Tema Expositor Asistentes 303 Lugar Sede Chucuito Formacin tica: Eduardo Schmidt Un enfoque para de la Universidad el cambio del Pacifico Ricardo Alania tica y Cultura Or- Vera de la Univerganizacional sidad Peruana de Ciencias Aplicadas.

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Sede Lima

Fuente: SUNAT Elaboracin: Propia

Otra de las actividades realizadas tuvo que ver con una de las propuestas de los participantes que fue reiterada en el desarrollo de los talleres. Esta planteaba la conformacin de un equipo de trabajo que pudiera replicar los talleres y realizar posteriormente acciones de fortalecimiento tico complementarias, coincidiendo con la Directiva N 001-2009-PCM/SGP6, que dispuso la conformacin de grupos de trabajo para el fomento de la tica al interior de las entidades pblicas. En atencin a esta inquietud de los trabajadores en el programa del 2011 se consider la formacin de promotores de tica en las diferentes oficinas en el mbito nacional para darle continuidad a esta labor. En ese sentido, se organizaron como actividades complementarias dos Talleres de Fortalecimiento tico de segundo nivel en los que se formaron como promotores de tica a 40 trabajadores de las diferentes oficinas del mbito nacional. El objetivo final era contar con un equipo de trabajo en formacin tica que pudiera

realizar talleres con mayor frecuencia en el mbito nacional, as como actividades de reforzamiento con cierta regularidad (ver Cuadro N 3). Tambin se promovi su participacin en el Curso Virtual tica y Ciudadana Fiscal del Centro Interamericano de Administraciones Tributarias, llegando a participar siete de los 40 promotores. Es importante indicar que, como parte de su formacin, siete promotores apoyaron en la conduccin de talleres de fortalecimiento tico durante el segundo semestre de dicho ao. Asimismo, es destacable la actividad complementaria desarrollada en la ciudad del Cusco, en la que la promotora organiz y llev a cabo un ciclo de video foros durante seis semanas con la participacin de trabajadores y sus familiares7. De esta manera, qued en evidencia el potencial de la actividad de los promotores como elemento complementario y multiplicador de la promocin y sensibilizacin tica.

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Cuadro N 3 Talleres de Fortalecimiento tico Formacin de Promotores Ao 2011 Mes Marzo Junio Total Talleres Trabajadores en actividad Participantes por taller (en promedio) Nivel II II II

Pueblo y los medios de comunicacin. Es importante destacar que la calificacin de la gestin de la SUNAT en este campo muestra una tendencia creciente a partir del ao 2008, lo que es coincidente con el inicio de los talleres de fortalecimiento tico en septiembre del 2009 (ver Grfico N 2).

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Fuente: VII Encuesta sobre percepciones de la corrupcin en el Per, elaborada por Ipsos Apoyo por encargo de Protica.
En suma, la SUNAT no solo cumpli con la tarea de difundir el Cdigo de tica de la Funcin Pblica, sino que avanz en la parte formativa tica de su personal con un enfoque preventivo de la corrupcin. En consecuencia, uno de los logros ms importantes alcanzados es que la tica dej de ser un concepto ajeno, abstracto o filosfico para los trabajadores de la SUNAT. Ahora es entendido por un buen nmero de trabajadores como un modo de vida o el arte de tener una mejor calidad de vida y, por tanto, est presente en el da a da en todos sus mbitos de actuacin. Por ello es que, a diferencia de aos anteriores, las diferentes reas de la institucin solicitan la realizacin de talleres de tica para su personal, lo que revela un mayor inters por la parte formativa en valores. En ese sentido, desde fines del ao 2011, todos los programas de formacin del personal que ingresa a laborar en la SUNAT consideran un Taller de Fortalecimiento tico. Adems, se est generando una corriente de cambio al interior de la institucin y que gradualmente est propiciando buenos hbitos de comportamiento, con el respectivo efecto multiplicador en las diferentes reas.

Fuente: SUNAT Elaboracin: Propia

La experiencia llevada a cabo entre los aos 2009 y 2011 sirvi de base para mejorar los talleres que se realizaron en el 2012, cuyo formato se mantiene a la fecha. Las principales modificaciones realizadas fueron: el diseo de tres tipos de talleres segn el tipo de participante al que estaba dirigido, la reduccin del tiempo de duracin de los talleres a siete horas efectivas, optimizando los recursos y con la finalidad de afectar lo menos posible el funcionamiento de las diversas reas, y la prioridad al personal ingresante en concordancia con el Plan Estratgico Institucional 2012 -2016. En los tres tipos de taller se cumpli con promover la difusin y aplicacin del cdigo de tica de la funcin pblica mediante el desarrollo de casos prcticos en el que los participantes deban resolver situaciones reales de conflicto tico. Los Talleres de Nivel I fueron dirigidos al personal ingresante o para aquellos trabajadores que llevaban el taller por primera vez. Por su parte, los Talleres de Nivel II fueron orientados a los que ya haban llevado uno anteriormente y en estos se abordaba la tica en relacin con el trabajo en equipo, la gestin del cambio, el liderazgo y la comunicacin efectiva. Finalmente, el Taller de Fortalecimiento tico de Nivel III estuvo orientado para jefes, supervisores y coordinadores de grupo. En el ao 2012 se llevaron a cabo tres talleres de este tipo en Lima, Piura y Hunuco con un total de 75 participantes. La finalidad fue que los propios jefes y coordinadores estuvieran en capacidad de absolver consultas respecto del Cdigo de tica, as como actividades complementarias y de reforzamiento tico entre el personal a su cargo. 5. Logros alcanzados La realizacin en forma ininterrumpida de ms de 200 talleres de fortalecimiento tico en una institucin pblica desde septiembre del 2009 con la participacin de ms de cinco mil trabajadores es un hecho que marca un precedente en la estrategia de lucha contra la corrupcin en el Per. Es importante destacar que las experiencias de los talleres y las recomendaciones de los participantes fueron publicadas por la SUNAT en mayo del ao 2012 en el libro: La

formacin tica en la Administracin Tributaria peruana8, que est a disposicin de los trabajadores de la SUNAT y del pblico en general en la pgina web de la SUNAT. Indudablemente, los resultados de este trabajo de formacin se reflejan en la buena percepcin de la ciudadana respecto del rol de la SUNAT frente a la corrupcin. En ese sentido, en el 2012, la SUNAT fue considerada como la cuarta institucin que genera ms confianza en la lucha contra la corrupcin, despus de la Defensora del Pueblo, los medios de comunicacin y la Contralora General de la Repblica, respectivamente, segn la VII Encuesta sobre percepciones de la corrupcin en el Per, elaborada por Ipsos Apoyo por encargo de Protica (ver Grfico N 1).

Fuente: VII Encuesta sobre percepciones de la corrupcin en el Per, elaborada por Ipsos Apoyo por encargo de Protica.
Asimismo, segn la referida encuesta, la SUNAT es considerada como la tercera institucin con mayor eficacia en la lucha contra la corrupcin, despus de la Defensora del

Grfico N 1

Fuente: VII Encuesta sobre percepciones de la corrupcin en el Per, elaborada por Ipsos Apoyo por encargo de Protica.a

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o tres aos, los trabajadores van a modificar sus hbitos de comportamiento por iniciativa propia. Por el contrario, lo que puede ocurrir es que el impacto y la motivacin inicial se diluyan con el tiempo y el trabajador sea ganado por su dinmica del da a da. En consecuencia, se requiere una serie de actividades de fortalecimiento tico complementarias para mantener el inters despertado en los trabajadores, contribuir a la generacin de hbitos de comportamiento y reforzar las actitudes de rechazo a los actos de corrupcin. Entonces, lo ideal sera contar con un grupo de trabajadores que renan ciertas competencias, tengan un reconocimiento por su comportamiento tico y que puedan cumplir un rol de promotores de estas actividades complementarias, previa planificacin centralizada. As, adems del liderazgo de la alta direccin, se podra contar con un liderazgo en diferentes niveles de la organizacin para llevar a cabo de manera permanente y ordenada la formacin y sensibilizacin tica al interior de la institucin. En esa lnea de accin, tambin sera recomendable la conformacin gradual de una comunidad de inters que incorpore a todos los participantes de los talleres y que les permita interactuar posteriormente respecto de temas o situaciones de conflicto tico. De esta manera, constituira un punto de encuentro permanente para los interesados en el fortalecimiento tico institucional y la generacin de un cambio, brindando informacin y orientacin permanentes a los interesados. La formacin tica es una inversin y no un gasto o costo que no tiene un retorno. Si una organizacin cuenta con personas con valores, estas sern ms competentes y su productividad ser mayor, lo que tendr impactos positivos en los resultados de la organizacin, sean de rentabilidad o de servicio a la ciudadana. En el caso de las instituciones pblicas, esto repercutir en una revaloracin del rol del servidor pblico y del Estado, as como en una mayor cultura fiscal y en una disminucin de los casos de corrupcin.
NOTAS: (1) Al respecto, Francis Fukuyama postula que el capital social representa el conjunto instantneo de valores y normas informales compartidos por miembros de un grupo de personas que les permiten cooperar entre ellos. Aspectos tericos del Capital Social y elementos para su uso en el anlisis de la realidad. Informe presentado al Consorcio de Investigaciones Econmicas (CIES) en el ao 2006. http://departamento.pucp.edu.pe/ (1) Captulo II del Plan Nacional de Lucha contra la Corrupcin 2012 2016, aprobado mediante el Decreto Supremo N 119-2012-PCM. (2) Mediante el Decreto Supremo N 259- 2012EF, publicado el 20 de diciembre del 2012, se cre el INDESTA. (3) Aprobadas por Decreto Supremo N 0272007-PCM y modificatorias. (4) Actividad 5.4. del Plan Sectorial de Lucha contra la Corrupcin 2012, aprobado mediante la Resolucin N 058 -2012/SUNAT

Fuente: VII Encuesta sobre percepciones de la corrupcin en el Per, elaborada por Ipsos Apoyo por encargo de Protica.

Prueba de la importancia que tiene el desarrollo de la tica pblica en la SUNAT es la creacin de la Oficina de Fortalecimiento tico y Lucha contra la Corrupcin como rgano de apoyo que depende directamente de la Superintendencia Nacional9. 6. Conclusiones y Recomendaciones La formacin tica de los integrantes de una organizacin o institucin se debe entender como un proceso permanente y continuo de aprendizaje en el que adquieren hbitos de comportamiento y, por tanto, competencias que los hacen mejores personas. En esa medida, los trabajadores resolvern adecuadamente sus dilemas ticos, actuarn correctamente en el cumplimiento de sus labores y tendrn actitudes de rechazo y condena a los actos de corrupcin y a los comportamientos poco ticos. De esta manera, de un lado, se previenen los actos de corrupcin porque al actuar correctamente, los integrantes de la organizacin evitan incurrir en faltas ticas o en actos de corrupcin. De otra parte, se produce el rechazo a quienes s los cometen, surtiendo el efecto de una sancin moral y un aislamiento dentro de la institucin. Es importante indicar que las acciones formativas en tica en una institucin pblica son importantes, pero por s solas no son suficientes para combatir efectivamente la corrupcin. Por tanto, es necesario complementarlas con sanciones ejemplares y la difusin de los mismos de modo que se eliminen la sensacin de impunidad, y con la mayor transparencia de los procesos y simplificacin de los procedimientos.

Otra lnea de accin complementaria est referida a la gestin de la cultura organizacional. Indudablemente, la formacin tica contribuye a la generacin de creencias positivas en la organizacin, las que posteriormente determinan sus conductas. Entonces, es conveniente que las otras herramientas de gestin de la cultura organizacional, como la seleccin de personal, induccin, capacitacin, evaluacin, sanciones y reconocimientos, entre otras, se apliquen en forma integrada con la formacin tica para fortalecer la creencia de que vale la pena actuar correctamente y en concordancia con los valores institucionales. Ahora bien, este proceso debe contar con un liderazgo efectivo y real de las ms altas autoridades de la organizacin. La coherencia de sus acciones envan una seal haca donde se debe alinear el comportamiento de los integrantes de la organizacin. Si entendemos la tica como un modo de vida, es imprescindible que los trabajadores puedan ver en sus directivos a los ejemplos del comportamiento que se desea para la institucin y que est alineado con los valores institucionales establecidos en el Plan Estratgico Institucional. Este liderazgo efectivo de la alta direccin de la organizacin debe ser complementado con un compromiso real de las dems personas que ejercen una jefatura o que tienen personal a su cargo. Asimismo, junto con las actividades de formacin tica propiamente dichas, es recomendable desarrollar una serie de acciones complementarias que refuercen frecuentemente la aplicacin prctica de los conceptos y principios ticos aprendidos. Sera iluso pensar que, con un taller cada dos

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