34cadernos IPPUR - Ano XXII, n1, Jan-Jul 2008

CADERNOS IPPUR
Publicao semestral do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro
Editora
Ana Clara Torres Ribeiro
Comisso Editorial
Ana Clara Torres Ribeiro Fania Fridman Helion Pvoa Neto Hermes Magalhes Tavares Pedro Abramo
Assessoria Tcnica
Ana Lcia Ferreira Gonalves
Secretaria
Ktia Marina da Cunha e Silva
Conselho Editorial
Alain Lipietz (CEPREMAP-FR) Aldo Paviani (UNB) Bertha Becker (UFRJ) Carlos de Mattos (PUC-CHI) Celso Lamparelli (USP) Cllio Campolina (UFMG) Hlne Rivire dArc (CNRS-FR) Inai Moreira de Carvalho (UFBA) Leonardo Guimares (UFPB) Lcia do Prado Valladares (UNIV.LILLEURBANDATA) Maria de Azevedo Brando (UFBA) Maurcio de Almeida Abreu (UFRJ) Milton Santos (USP) in memoriam Neide Patarra (IBGE) Ramn Gutirrez (CEDODAL-AR) Roberto Smith (UFCE) Roslia Periss Piquet (UFRJ-UCAM) Tnia Bacelar de Arajo (UFPE) William Goldsmith (CORNELL-EUA) Wrana Maria Panizzi (UFRGS)
O CADERNOS IPPUR um peridico semestral, editado desde 1986 pelo Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da UFRJ. Dirige-se ao pblico acadmico interdisciplinar formado por professores, pesquisadores e estudantes interessados na compreenso dos objetos, escalas, atores e prticas da interveno pblica nas dimenses espaciais, territoriais e ambientais do desenvolvimento econmico-social. dirigido por uma Comisso Editorial composta por professores do IPPUR e tem como instncia de consulta um Conselho Editorial integrado por destacadas personalidades da pesquisa urbana e regional do Pas e do exterior. Acolhe e seleciona artigos de membros da comunidade cientfica em geral, baseando-se em pareceres solicitados a dois consultores, um deles obrigatoriamente externo ao corpo docente do IPPUR. Os artigos assinados so de responsabilidade dos autores, no expressando necessariamente a opinio do corpo de professores do IPPUR.
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CADERNOS IPPUR
Ano XXII, No 1 Jan.-Jul. 2008
REVISO GERAL E PROJETO GRFICO
Claudio Cesar Santoro

CAPA
Andr Dorigo Lcia Rubinstein

ILUSTRAO DA CAPA
Imagem da direita Foto de Beatriz Silveira Castro Filgueiras (2009) Imagem da esquerda Macrozoneamento do Plano Diretor Participativo - Bauru Fonte: PDP/PMB, <http://www.bauru.sp.gov.br>
Indexado na Library of Congress (E.U.A.) e no ndice de Cincias Sociais do IUPERJ. Cadernos IPPUR/UFRJ/Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro. ano 1, n.1 (jan./abr. 1986) Rio de Janeiro : UFRJ/IPPUR, 1986 ISSN 1984-7661 1. Planejamento urbano Peridicos. 2. Planejamento regional Peridicos. I. Universidade Federal do Rio de Janeiro. Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional.
EDITORIAL
Este nmero dos Cadernos IPPUR encontra-se estruturado em dois grandes segmentos temticos, estreitamente articulados. No primeiro, so tratados os rumos tomados pelo capitalismo nas ltimas dcadas, com nfase nas transformaes territoriais associadas s novas formas de produo da riqueza, ao agravamento das desigualdades socioeconmicas e afirmao de ideologias portadoras de fortes impactos no campo das cincias sociais aplicadas. De fato, o pensamento crtico enfrenta, atualmente, desafios relacionados tanto reestruturao produtiva quanto veloz multiplicao de modelos de interveno no tecido social. Emergem, nessas circunstncias, discursos que, enunciadores da eficcia e da eficincia, opem-se anlise crtica do presente, exigindo esforos dirigidos decodificao dos seus sentidos para as sociedades perifricas. Por outro lado, necessrio reconhecer que a rea do planejamento territorial exige a reflexo dos novos sistemas produtivos e de inovao e, ainda, da sistematicidade alcanada pela ao dominante, que envolve a poltica, a administrao de recursos e o controle das expectativas coletivas. Observa-se, agora, a construo de um novo ambiente de investimentos - instvel e transescalar - que demanda, do analista, dedicao pesquisa comparativa e aos arranjos polticos que tm viabilizado a apropriao lucrativa do espao herdado. Essa pesquisa especialmente necessria diante dos riscos trazidos pela tendncia ao fechamento sistmico das denominadas regies ganhadoras, enquanto aumentam as fraturas socioterritoriais. Essa pesquisa tambm se faz indispensvel em face da urgncia com que precisa ser conquistada a distribuio justa e solidria da riqueza socialmente produzida. Talvez possa ser dito, nessa direo, que a formao do analista da rea do planejamento territorial impe, cada vez mais, o estudo simultneo e articulado da riqueza e da pobreza, o que significa ultrapassar as divises temticas mais freqentes e ousar propor cenrios da ao coletiva. nesse sentido que o segundo segmento deste nmero oferece subsdios para a reflexo da dimenso institucional da ao poltica. Uma dimenso que no pode ser corretamente apreendida sem que seja considerada a crise societria, que emerge como violncia e dissoluo de vnculos sociais. Em apoio concepo de futuros alternativos, este nmero dos Cadernos IPPUR inaugura a seo Documento, compreendendo que a correta leitura das condies polticas do presente depende do conhecimento e da valorizao do passado.
CADERNOS IPPUR
Ano XXII, No 1 Jan-Jul 2008
SUMRIO
Artigos,
7
Emilio Pradilla Cobos, 9 La globalizacin imperialista y los territorios latinoamericanos Hugo Pinto, 35 Os Sistemas de Inovao: a adequao da escala regional Rodrigo Valente Serra, Samylla Torquato dos Santos Gomes, Giovany da Cruz Tavares, 51 Flexibilizao e reestruturao do Setor Petrleo no Brasil e no Mxico e seus reflexos sobre as polticas territoriais compensatrias Elizabeth Borelli, 79 Gerenciamento costeiro e qualidade de vida no Litoral Norte de So Paulo Jefferson O. Goulart, 99 Estatuto da Cidade e Plano Diretor Participativo: instituies contam e a poltica faz diferena Robert Moses Pechman, 123 Morte na cidade ou morte da cidade? Quando um traficante ri Eliane Romeiro Costa, Giovana Guimares de Miranda, 133 Feminilizao da pobreza. Tendncias no igualitrias na Previdncia Social Nelson Baltrusis, 145 Favelas, a comercializao de imveis informais e irregulares para baixa renda
Rumos da Pesquisa,
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Beatriz Silveira Castro Filgueiras, 173 Metrpoles em crise: vida urbana na Amrica Latina contempornea e a problemtica dos vnculos sociais Bruno Leonardo Barth Sobral, 193 A desconcentrao produtiva regional no Brasil e a dificuldade de superao dos sobredeterminantes mercantis na economia do estado do Rio de Janeiro no perodo 1970/2006
Documento,
223
Hermes Magalhes Tavares, 225 Nordeste - 1959: a Lei de Irrigao abortada Projeto de Lei de Irrigao
IPPUR PAPERS
Year XXII, No 1 Jan-Jul 2008
SUMMARY
Articles,
7
Pradilla Cobos, Emilio 9 Imperialist globalization and the Latin American territories Pinto, Hugo 35 The Systems of Innovation: the adjustment of regional scale Serra, Rodrigo Valente, Gomes, Samylla Torquato dos Santos, Tavares, Giovany da Cruz, 51 Flexibilization and restructuring of the Oil Sector in Brazil and in Mexico and its reflections over compensatory territorial policies Borelli, Elizabeth, 79 Coast management and life quality at the North Shore of So Paulo Goulart, Jefferson O., 99 City Statute and Participatory Master Plan: institutions count and politics makes the difference Pechman, Robert Moses, 123 Death in the city or death of the city? When a trafficker laughs Costa, Eliane Romeiro, de Miranda, Giovana Guimares, 133 Feminization of poverty. Non-egalitarian tendencies at Social Welfare Baltrusis, Nelson, 145 Slums, informal and irregular marketing to poor classes
Research Routes,
171
Filgueiras, Beatriz Silveira Castro, 173 Metropolis in crisis: urban life in contemporary Latin America and the issue of social bonds Sobral, Bruno Leonardo Barth, 193 The productive regional deconcentration in Brazil and the difficulties to overcome trade determinants in the economy of Rio de Janeiro state in the 1970/2006 period
Document,
223
Tavares, Hermes Magalhes, 225 Northeast - 1959: the irrigation law aborted Irrigation Law Project
Artigos
La globalizacin imperialista y los territorios latinoamericanos *
Emilio Pradilla Cobos
Desde que empez la sustitucin del patrn de acumulacin de capital con intervencin estatal por el neoliberal, a mediados de los aos 70s del siglo XX, la liberacin de los flujos mundiales de mercancas y capitales impuls la llamada globalizacin, dominada por los pases de la triada: EUA, Comunidad Europea y bloque asitico (Amin, 2003). Como correlato, la teora econmica keynesiana fue sustituida en los pases capitalistas por los dogmas neoliberales de Hayek, Friedman y otros (Guilln Romo, 1997). A fines de los aos 80s, el derrumbe del socialismo real en la Unin de Repblicas Socialistas Soviticas y otros integrantes del campo socialista, arras-
tr en su cada al marxismo en su conjunto, a pesar de que algunas de sus corrientes haban criticado tenazmente al estalinismo y otras dictaduras burocrticas e ideolgicas en las que degeneraron sus regmenes polticos (Anguiano, 1992). En nuestro mbito de trabajo, varios de los ms conocidos tericos de la cuestin urbano-regional que se reclamaban de esa matriz terica, abandonaron el campo de trabajo; otros cruzaron el puente hacia el neoliberalismo o la social-democracia convertida en su ala con rostro humano, donde se encontraron con una nueva generacin de tericos regulacionistas. Juntos, formularon
La versin original de este texto, se public en 2008 (Pradilla Cobos, 2008a). Ese texto fue revisado y corregido para esta publicacin, eliminndose una seccin denominada Existen las ciudades globales en Amrica Latina? que se public en una redaccin ms extensa (id., 2008b).
Cadernos IPPUR, Rio de Janeiro, Ano XXII, No 1, 2008, p. 9-34
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La globalizacin imperialista y los territorios latinoamericanos
conceptos y teoras territoriales desde la ptica de la globalizacin sin adjetivos ni apellidos, del cambio tecnolgico como fuerza motriz de la nueva economa y la nueva sociedad, y de los cambios ocurridos o imaginados en el mundo entero. Los conceptos de modo de produccin informacional, ciudad informacional y sus variantes, ciudad global, ciudad dual, ciudad difusa, ciudad regin, metpolis, tecnopolos, tecnpolis, clusters, nodos y redes urbanas, espacio de flujos, y nuevas tipologas de ciudades, entre otros muchos, repoblaron la literatura, sobre todo la de investigadores latinoamericanos que los usamos sin crtica ni adaptacin a nuestras realidades. A pesar de la agudizacin de las condiciones de explotacin de los trabajadores y de expoliacin de las naciones dominadas impuesta por el neoliberalismo, del dominio econmico y poltico de la acumulacin a escala mundial, y de la crudeza de la guerra preventiva imperialista justificada como lucha contra el terrorismo, esta literatura induce a pensar que la globalizacin es inevitable y est llena de beneficios para todos, que representa el fin de la historia, que hemos llegado a la sociedad y los territorios neutros, sin explotacin ni opre1
sin, sin contradicciones nacionales y de clase. La adopcin del concepto de globalizacin 1, sin apellido ni caracterizacin precisa, por la mayora de los investigadores y polticos de todas las corrientes del pensamiento sobrevivientes de la llamada crisis de los paradigmas, desde la derecha hasta la izquierda, ha incluido a muchos de los investigadores urbanoregionales latinoamericanos; en estos aos, la mayora de sus textos tienen en su titulo o en su contenido la palabra mgica o alguna de sus derivaciones, las cuales parecen explicarse por si solas. En el mejor de los casos, estos conceptos se abordan mediante una sucesin interminable de citas de autores originarios de los pases hegemnicos, sin tener en cuenta sus diferencias tericoideolgicas, y se da por supuesta su validez para cualquier realidad barrial, local, urbana, regional, nacional, macro-regional o mundial, en particular de Amrica Latina, sin necesidad de ninguna comprobacin, particularizacin o adecuacin. Es un buen momento para sistematizar la crtica a estos conceptos, diversos unos de otros, unos correctos y tiles, otros no tanto, en su construccin y, sobre
El concepto de globalizacin, fue puesto en boga en los aos 80s por economistas como el japons K. Ohmae y el estadounidense M. E. Porter, y sobre todo por la prensa econmica y financiera anglosajona, y se diriga a los grandes grupos empresariales para enviarles el siguiente mensaje: los obstculos al despliegue de vuestras actividades, en todos los lugares donde pueden obtener ganancias, han sido eliminados por la liberalizacin y la desregulacin; la telemtica y los satlites de comunicaciones ponen formidables herramientas de comunicacin y de control a vuestra disposicin; en consecuencia, reorgancense y reformulen vuestras estrategias (Chesnais, 1994: 15).
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todo, en sus aplicaciones irreflexivas en Amrica Latina, para contribuir al debate sobre los instrumentos para nuestro trabajo de investigacin.
Este ensayo, limitado por su extensin, solo introduce a la discusin de algunos temas bsicos; luego continuaremos el esfuerzo crtico.
La mundializacin del capital y la globalizacin: mitos y realidades

La globalizacin es el concepto que cimienta toda la construccin tericoideolgica en boga. Para sus usuarios acrticos, no requiere apellido ni adjetivos, ni caracterizacin, pues se explica sola y es, sin duda, el destino final, lgico e inevitable de la humanidad. La globalizacin explicara los procesos socio-econmicos y territoriales ocurridos desde mediados de los aos 70s del siglo XX, y se manifestara en todas partes, hasta en el ltimo y ms apartado y aislado rincn del planeta, aunque nadie la vea ni la oiga, ni la sienta. Para los globalifilicos, la globalizacin es un concepto colocado por encima de toda sospecha, casi como un dios contemporneo; pero hay que reconocer que para muchos globalifbicos, inversamente, aparece como el diablo responsable de todos los males del mundo de hoy. Pero en el debate sobre la globalizacin han participado autores de diversas corrientes del pensamiento crtico y distintos enfoques disciplinarios, que han elucidado sus realidades y desmontando los mitos construidos para adornarla 2. De sus aportes extraeremos aspectos esenciales para el anlisis.
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Para nosotros, la llamada globalizacin, si queremos usar el concepto popularizado, requerira de un apellido, el de imperialista, y sera solo la fase actual del proceso multisecular de mundializacin capitalista de los intercambios humanos, comerciales, econmicos, culturales, migratorios, polticos, etc., que se distingue de otras por su intensidad, extensin, densidad y velocidad sin precedentes (Crdenas, 1999). El motor y la fuerza determinante del proceso de mundializacin ha sido la acumulacin de capital, que incluye la progresiva pero desigual generalizacin de las relaciones tcnicas y sociales capitalistas a todo el planeta, la concentracin monoplica del capital y su trasnacionalizacin, sobre todo a partir del siglo XIX, pero acentuados en la fase actual. Con antecedente en la expansin mercantil de los siglos XIII y XIV en Europa, la mundializacin tom forma a fines del siglo XV y en el XVI (Alvater y Mahnkopf, 2002: I; Ferrer, 1996; Wallerstein, 1984), con los descubrimientos territoriales en Amrica y frica, la colonizacin de los nuevos territorios y su subsuncin a la acumulacin originaria de capital
De la amplia bibliografa critica, queremos destacar los nombres de Samir Amin, Elmar Alvater y Birgit Mahnkopf, Francois Chesnais, Nstor Garca Canclini, John Gray, James Petras y Henry Weltmeyer. Ver la bibliografa de este ensayo.
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en Europa mediante la expoliacin del oro y la plata acumulada por los indgenas, su posterior extraccin gracias al trabajo sobre-explotado de los indios o de los esclavos negros, las ganancias del trfico de esclavos africanos a Amrica, la piratera y el pillaje de riquezas entre las potencias, la integracin de las colonias a las relaciones mercantiles europeas y el intercambio desigual (Marx, 1975: t. 1, v. 3, c. XXIV; Vilar, 1969: Lec. VII y XIII). Pero esta fase llev tambin su opuesto dialctico de fragmentacin: las frreas barreras impuestas por Espaa y Portugal para mantener el monopolio comercial con sus colonias, rechazadas por Holanda e Inglaterra y rotas en parte por el contrabando (Aguilar Monteverde, 2002: 15). La consolidacin de los principales estados nacionales europeos, convertidos en potencias coloniales, fue a la vez un paso en la integracin y superacin del aislamiento de los feudos medievales, y un factor de reproduccin de la fragmentacin a un nuevo y mayor nivel, para impulsar y proteger su propio desarrollo capitalista. El siguiente gran episodio de la mundializacin lo constituyeron las revoluciones burguesas europeas Inglaterra entre 1640 y 1660 (Hill, 1972: Segunda Parte) y Francia entre 1789 y 1848 (Hobsbawm, 1974), las guerras de independencia de las colonias de Amrica (1776 a 1822), y la revolucin industrial inglesa (1780 a 1840) que trajo al mundo al capitalismo industrial con su
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dinmica de cambio tecnolgico simbolizado por la mquina de vapor (Derry y Williams, 1977), de urbanizacin acelerada en Europa, de crecimiento incesante de los intercambios comerciales de materias primas y manufacturas facilitado por la reduccin de la distancia-tiempo de los desplazamientos en el mundo gracias al ferrocarril y la navegacin a vapor (Hobsbawm, 1971, 1974, 1977). Sobre este proceso, Marx y Engels sealaban en 1848: Mediante el rpido mejoramiento de todos los instrumentos de produccin, y los inmensos medios de comunicacin facilitados, la burguesa conduce a todas las naciones, incluso a las ms brbaras, a la civilizacin... En una palabra, crea un mundo a su propia imagen. (Citado por Hobsbawm, 1977: t. 1, 73) Durante el siglo XIX e inicios del XX, las migraciones internacionales, en particular las de Europa a Estados Unidos y Amrica Latina (Aguilar Monteverde, 2002: 15), la nueva oleada de colonialismo europeo en frica, Asia y Oceana, la expansin comercial del capitalismo europeo y estadounidense incluida la apertura comercial en Asia forzada mediante la violencia, el inicio de la revolucin tecnolgica detonada por la electricidad, la formacin del capital financiero y su accin planetaria que llevo a la teorizacin marxista sobre el imperialismo 3, constituyeron otra fase
Hobson, Hilferding y Lenin formularon sus teorizaciones sobre el capital financiero y el imperialismo en las primeras dcadas del siglo XX; los textos marxistas de ese perodo, tienen como paradigma el ensayo de Lenin (1969). Ms tarde, el frgil equilibrio bipolar
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intensa de mundializacin capitalista (Kinder y Hilgemann, 1971: 111; Hobsbawm, 1977; Mandel, 1986). La formulacin en 1823 de la Doctrina Monroe 4 en Estados Unidos y su posterior anexin de la mitad del territorio mexicano anunciaron tempranamente su vocacin imperialista y su voluntad de competir con Inglaterra por la hegemona del capitalismo mundial, lo que signific una contratendencia a la homogeneizacin mundial, pero tambin el despliegue de una fuerza dominante de integracin subordinada de Amrica Latina. La organizacin de los obreros anticapitalistas en las Internacionales Comunistas y las revoluciones obreras europeas, derrotadas desde 1848 hasta el triunfo de la revolucin bolchevique en Rusia en 1917 (a pesar del efmero triunfo de la Comuna de Paris en 1871), fundaron un nuevo internacionalismo, el proletario, pero se opusieron a la mundializacin capitalista, lo que llevara, al final de la siguiente fase, a la divisin de Europa y Asia en dos bloques poltico-militares confrontados. La fase ascendente del capitalismo, del mercado mundial y del capital finan-
ciero entre 1893 y 1913 (Mandel, 1986: 4), agudiz el conflicto entre las grandes potencias capitalistas por el control de las fuentes de materias primas y de los mercados, que se manifest entre 1914 y 1945 en la 1 Guerra Mundial, la Gran Depresin de 1929-1930, los fascismos en Espaa, Italia y Alemania, y la 2 Guerra Mundial, que junto con la apertura de la era nuclear formaron una fase regresiva de la mundializacin capitalista marcada por la crisis del capitalismo y sus hegemonas, el avance del socialismo en Europa del Este y Asia y la formacin de su bloque, la fragmentacin del mundo capitalista en bloques, la confrontacin entre potencias imperialistas y el terror de la guerra. Por absurdo que parezca, esta fase de desvalorizacin y destruccin masiva de capital cre las condiciones para una gran expansin posterior del capitalismo industrial y comercial. Al mismo tiempo, el triunfo de la revolucin bolchevique en Rusia abri el ciclo de transformaciones polticas que condujo, a partir de 1945, en Europa del Este, Asia y el resto del mundo a regmenes diversos que se decan socialistas, como contratendencia a la mundializacin del capital.
entre los campos capitalista y socialista, la economa del bienestar socialdemcrata, los anatemas de la derecha, la burocratizacin autoritaria del socialismo real y su posterior derrumbe, y luego la hegemona de la ideologa neoliberal y la globalifilia nos hicieron olvidar esta caracterizacin. Pero la intensificacin de la agresividad econmica y poltico-militar de la potencia hegemnica y sus aliados volvi a poner el tema en la mesa de la discusin. Aunque la tesis de que Amrica debe ser para los americanos apareca como una justa defensa de la autonoma del continente americano recin independizado de las potencias europeas, anunciaba en realidad la decisin estadounidense de imponer su dominio poltico y econmico sobre estos territorios y competir con Inglaterra por la hegemona en el mundo capitalista (Aguilar Monteverde, 2002: 16).
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La 2 Guerra Mundial coloc a Estados Unidos como potencia hegemnica del capitalismo, pues durante el conflicto construy su nueva industria con base en el armamentismo y la destruccin simultnea de la competidora industria europea. La profunda crisis del liberalismo en la fase anterior, llev despus de la guerra y hasta 1980 al proteccionismo comercial nacional y al intervencionismo estatal que se mundializaron, teorizados por el keynesianismo y promovidos por los organismos internacionales (Fondo Monetario Internacional y Banco Mundial) surgidos en Bretn Woods luego de la guerra. Supondramos que este patrn de acumulacin hacia adentro sera contrario a la mundializacin; sin embargo, la presencia del gran capital financiero internacional y de las empresas industriales, comerciales y bancarias trasnacionales en la industrializacin de los pases atrasados de Amrica Latina y Asia, la destruida Europa Occidental y el derrotado Japn, constituyeron otra va distinta para continuar la mundializacin del capital (Fajnzylber y Martnez Tarrago, 1976). Esta realidad fue puesta de manifiesto por el marxista Samir Amin (1970), en su texto clsico sobre la acumulacin a escala mundial, antes de que el neoliberalismo y su globalizacin aparecieran como los nuevos dogmas econmicos. El ciclo del socialismo real se cerr a fines de los 80s, con el derrumbe de los regmenes burocrticos en la URSS y los dems pases del bloque socialista de Europa del Este, que abri el ca-
mino a la restauracin del capitalismo en esos pases, un enorme campo a la inversin directa de las trasnacionales o al consumo de sus productos y, por tanto, a la acumulacin a escala mundial. Todo ello ocurri a pesar de la resistencia real Cuba entre ellos o puramente discursiva de algunos regmenes, sobre todo en China, donde bajo la fachada de un gobierno comunista autoritario y una real sobrexplotacin de los trabajadores, se realiza una impresionante aventura de acumulacin capitalista. As, desapareci una de las barreras a la mundializacin, que haba operado desde 1917. Desde mediados de los aos 70s, el agotamiento del intervencionismo estatal y la imposicin en el mundo del patrn neoliberal de acumulacin de capital condujeron casi naturalmente a la que aceptaramos llamar globalizacin imperialista, asumida por muchos polticos e intelectuales de derecha e izquierda como destino histrico inevitable, condicin necesaria y suficiente del desarrollo, o mal necesario del presente. Sus vertientes esenciales son econmicas, culturales, poltico-militares y, por tanto, territoriales. En lo econmico, el libre mercado mundial de mercancas, capitales e informacin, tutelado por la Organizacin Mundial de Comercio (OMC), el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM), operado y dominado por las grandes corporaciones trasnacionales, es el instrumento privilegiado, casi nico, de toda poltica de desarrollo para los pases dominados, aunque los pases hegemnicos que lo imponen lo apliquen solo a su conve-
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niencia (Amin, 1999, 2003; Gray, 2000; Alvater y Mahnkopf, 2002). El libre mercado mundial, que opera bsicamente para los grandes monopolios trasnacionales, tiende a borrar las fronteras nacionales a los flujos de mercancas, servicios y capitales, y acenta la desigualdad entre pases y entre sus regiones internas (Benko y Lipietz, 1992). Esta desigualdad propicia la migracin internacional sin papeles de la fuerza de trabajo, nica mercanca excluida del libre mercado y de sus instrumentos de aplicacin 5, pero que aporta recursos financieros para el sostenimiento de los sectores sociales excluidos del desarrollo y para la acumulacin de capital en sus pases de origen. El acelerado cambio tecnolgico, cuyos ejes en esta fase son la micro y nano electrnica, la computacin, la informtica, la robotizacin y los nuevos materiales, que caracterizan la nueva economa, han abierto ramas enteras de acumulacin de capital, y reforzado el papel de las corporaciones trasnacionales, presentes en el mundo entero a travs de las filiales y franquicias (Coriat, 1992a, 1992b; Mndez Gutirrez del Valle y Caravaca Barroso, 1999: c. 6), y modifican las estructuras territoriales ms intensa y profundamente que en otras fases de la mundializacin. Al mismo tiempo, ha generado la construccin de
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mitos, presentes en nuestro campo de estudio, como los de modo de produccin informacional, o ciudad informacional (Castells, 1989, 1998; Castells y Hall, 1994). En lo cultural, los medios electrnicos de comunicacin de masas, sobre todo la televisin, la informtica e Internet (Shapiro, 2001), con creciente concentracin monoplica, centralizacin y trasnacionalizacin del capital, ejercen un control hegemnico sobre la informacin, universalizan la cultura econmica, poltica y cultural dominante; sus emisores buscan homogeneizar sus contenidos, e invaden las identidades culturales nacionales y locales que se resisten a desaparecer, y las hacen heterogneas, dando lugar a complejas culturas hibridas (Garca Canclini, 1990). En lo poltico-militar, la hegemona planetaria se ha construido sobre la base del podero militar de Estados Unidos y la Organizacin del Tratado del Atlntico Norte, nutrida con los fragmentos del Pacto de Varsovia del desaparecido campo socialista, y el Consejo de Seguridad de la ONU; ella solo es enturbiada por los desencuentros tcticos y de intereses entre los bloques dominantes. Esta hegemona tiende a desvanecer cada vez ms la soberana de los estados nacionales y a eliminar la autodetermi-
Uno de los paradigmas mundiales de esta exclusin lo encontramos en los flujos de indocumentados mexicanos no incluidos en el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN) y de otros pases latinoamericanos hacia Estados Unidos, con sus secuelas de explotacin, opresin, exclusin, represin y muerte. Paradjicamente, los cerca de 20 mil millones de dlares de remesas que enviaron los emigrantes mexicanos a sus familias en el 2005 fueron la segunda fuente de divisas de la economa mexicana, apenas por debajo de las divisas petroleras.
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nacin nacional. Las guerras preventivas de EUA y sus aliados de ocasin, con pretextos humanitarios la ex Yugoslavia, Liberia, Hait entre otras o de la lucha contra el terrorismo global Afganistn e Irak, y la amenaza de intervenciones en los pases del eje del mal Irn, Siria, Corea del Norte, Yemen, Libia, Cuba y los que aada el Pentgono, son instrumentos del poder imperialista reconstruido. En ese marco, las guerras locales por razones tnicas, religiosas o polticas, aparecen como manifestaciones de la confrontacin mundial, o se insertan en ella. El derrumbe del socialismo real a partir de 1989, a causa de las contradicciones internas del rgimen burocrtico (Blackburn, 1993; Gilly, 2002), de su autoritarismo sobre los pases del Bloque Socialista homlogo al estadounidense sobre los pases dependientes del campo capitalista, y sobre sus propios
ciudadanos, y la incapacidad para enfrentar la competencia con el capitalismo, sobre todo en el mbito tecnolgico, abri paso al dominio unipolar del mundo. Los mitos de la globalizacin sin apellido se derrumban ante la creciente desigualdad del desarrollo de las naciones y regiones, el desempleo y la pobreza en aumento, el fragor de las guerras locales y la crueldad de las intervenciones imperiales (Alvater y Mahnkopf, 2002; Petras y Veltmeyer, 2003; Amin, 2003). Los movimientos sociales de resistencia y globalifbicos, algunos partidos polticos, diversos gobiernos que discrepan de las reglas impuestas por los organismos multilaterales, o que se reclaman nuevamente del socialismo o el nacionalismo, y viejos y nuevos intelectuales crticos, evidencian la emergencia de diversos focos de resistencia a la nueva forma del imperialismo y sus tres desiguales cabezas.
Amrica Latina en la mundializacin capitalista

Los pases de Amrica Latina han estado involucrados, en mayor o menor medida, en todas las fases de la mundializacin capitalista. Durante los siglos XVI a XVIII, las culturas indgenas, desigualmente desarrolladas y aisladas sobre el extenso territorio, fueron vctimas protagnicas de la conquista y de la colonizacin espaola y portuguesa, y subsumidas a la acumulacin originaria de capital en Europa por distintas vas. En este proceso sufrieron un agudo descenso de su poblacin, compensado en parte por la ibrica y africana que llego al continente como colonizadora o esclava. Sus territorios, antes fragmentados y aislados, se articularon en funcin de los intereses de las potencias colonizadoras, y al tiempo que se destruan los grandes asentamientos y centros ceremoniales indgenas, surgan los pueblos y ciudades segregados de los colonizadores que jugaron el papel de puntos de control econmico y militar del territorio y sus habitantes (Pradilla Cobos, 1993).
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A inicios del siglo XIX, las ideas liberales de las revoluciones burguesas europeas orientaron las luchas de independencia de los pases latinoamericanos (Bolvar, 1970, 1969, entre otros), con contenido econmico, poltico e ideolgico, que implicaron un aislamiento temporal con las potencias colonizadoras, pero que incluan tambin proyectos integradores latinoamericanos como los de Bolvar, as como la apertura comercial con los otros pases europeos donde la revolucin industrial haba impulsado el desarrollo capitalista pleno. Simultneamente, operaron el aislamiento y la apertura a la mundializacin del momento. Las independencias confrontaron las ideas y acciones de integracin territorial panamericana, con las de fragmentacin, que triunfaron para llevar al actual mapa nacional, a la fragmentacin poltica del sub-continente. Los pases que carecieron durante la colonia de poblacin indgena numerosa Argentina, Chile, Uruguay, Venezuela, Costa Rica, las Guayanas, recibieron en la segunda mitad del siglo XIX e inicios del XX una gran cantidad de inmigrantes europeos espaoles, portugueses e italianos que trajeron su cultura urbana, laboral y sindical, la cual diferenci el desarrollo de estos pases con el de los dems del sub-continente. El mercantilismo dominante durante este perodo oblig a los pases latinoamericanos a buscar productos agrcolas o mineros para exportar a Europa o Estados Unidos y obtener as las divisas necesarias para pagar las importaciones (Pradilla Cobos, 1993). Esta bsqueda
llev a reconformar sus territorios a partir de las migraciones internas, con el objetivo de una insercin en las relaciones mundiales de intercambio. Igualmente, justific la construccin de los ferrocarriles, con capitales europeos, cuyos puntos nodales dieron lugar al surgimiento de muchas ciudades interiores. A la vez, insercin en el capitalismo mundial e integracin de los mbitos interiores. Los pases latinoamericanos padecieron los impactos negativos, de desarticulacin, de la crisis de la primera mitad del siglo XX, aunque su papel de reserva de materias primas para los pases en conflicto en las dos guerras mundiales, y sus necesidades internas de acumulacin sirvieron de base a su desigual, tarda y trunca industrializacin sustitutiva de importaciones, en la que participaron dominantemente las empresas trasnacionales, beneficindose del aislamiento y el proteccionismo nacionales (Fajnzylber, 1983). Esta industrializacin dio lugar a un acelerado pero tambin desigual proceso de descomposicin del campesinado y de migracin de este a las ciudades, es decir a la urbanizacin rpida del sub-continente, a partir de las ciudades donde se instal la industria, la cual gener directa o indirectamente la mayora de los agudos problemas urbanos que hoy conocemos (Pradilla Cobos, 1993). Hoy, somos los ms aplicados clientes de las recetas neoliberales y de las variantes menos eruditas de la mitologa de la globalizacin sin adjetivos. Asincrnicamente, entre 1973 y 1990,
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los distintos pases de la regin asumieron las polticas neoliberales y aplicaron, con diferente ritmo y profundidad, sus recetas econmicas (id., 1990). Luego de dcadas de intentos poco exitosos de integracin econmica de los pases de Amrica Latina, la Iniciativa de las Amricas el Acuerdo de Libre Comercio de las Amricas de los presidentes estadounidenses ha avanzado
bajo la forma de tratados bilaterales de libre comercio con EUA, abiertamente desfavorables para los pases latinoamericanos. Aunque son muchos los tratados entre pases latinoamericanos, sus avances son muy limitados, con excepcin del MERCOSUR liderado por Brasil y Argentina, por ahora alternativo al ALCA. Este es otro componente de nuestra insercin en la fase actual de la mundializacin.
Las caractersticas de la mundializacin

Este breve esbozo de la historia de la mundializacin arroja diversas conclusiones acerca de sus caractersticas generales. En primer lugar, la certeza de que su rasgo fundamental ha sido la expansin continua, en ocasiones entrecortada, asincrnica y desigual, con retrocesos, nunca acabada, de las relaciones capitalistas de produccin en los diversos sectores de actividad humana y en los distintos mbitos territoriales del mundo, iniciada desde que el capitalismo germinaba en las entraas del feudalismo. La llamada globalizacin imperialista para nosotros, sera solo su etapa actual, que nadie puede afirmar que ser la ltima, salvo quienes piensan equvocamente que ella eliminar las contradicciones del capitalismo, que ste podr permanecer esttico, sin cambio ni crecimiento, que hemos llegado al fin de la historia, errneamente profetizado por Fukuyama, estadio que parece cada vez ms alejado de la realidad. Del esbozo anterior tambin podemos derivar varias caractersticas dialcticas indispensables para comprender su impacto sobre los territorios en general, y las ciudades en particular. Aunque la mundializacin capitalista ha sido un proceso continuo, ha recorrido diversas fases de naturaleza distinta, que corresponden a las ondas largas del desarrollo capitalista descritas por Mandel (1986) y otros autores, que han implicado avances ms o menos rpidos, estancamientos y, an, retrocesos parciales o generales. El cambio tecnolgico, hoy muy sobrevalorado por algunos investigadores al colocarlo fuera de su dinmica histrica, ha participado orgnicamente en estas fases, con sus propios ciclos determinados por las condiciones de la acumulacin de capital, cuyos puntos esenciales han llevado a hablar de cuatro revoluciones tecnolgicas en el capitalismo (ibid.), cada una de las cuales ha cambiado la manera de
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producir los bienes materiales y los servicios, de transportarlos, de comunicarnos, de reproducirnos; ha modificado las relaciones tcnicas pero no las sociales de produccin. El proceso de mundializacin ha avanzado histricamente mediante la continua descomposicin y/o integracin subsuncin formal o real en Marx de las formas productivas, tecnolgicas, sociales, culturales, polticas y territoriales precedentes (americanas, asiticas, esclavistas, feudales, precapitalistas, capitalistas atrasadas, etc.), sometindolas a los requerimientos del estadio vigente de la acumulacin, o sustituyndolas por otras nuevas adecuadas a sus necesidades objetivas y subjetivas en cada momento del proceso. El ritmo temporal de la integracin o cambio ha sido desigual y no ha implicado necesariamente la desaparicin completa de las formas, niveles o sectores atrasados o poco funcionales que pueden seguir funcionando en los intersticios de las formas dominantes o ser refuncionalizados subsumidos formalmente como en el caso de la agricultura campesina orgnica, el trabajo a domicilio o la informalidad, o mantenerse como formas de subsistencia de la fuerza laboral o de comunidades no necesarias a la fase vigente de la acumulacin, aunque subordinadas a ella. Por esto no existen en la realidad estadios puros de la acumulacin de capital, ni formas o estructuras puras correspondientes, sino combinaciones complejas de formas de muy diverso grado de desarrollo y cobertura territorial, pues cada
una tiene un asiento, un lugar en el territorio. Los mbitos territoriales internacionales, nacionales, regionales o locales sobre los que ha actuado la mundializacin en cada fase, han sido distintos y desigual la intensidad de su transformacin. Hoy todava encontramos regiones o sectores sociales por ejemplo, comunidades indgenas latinoamericanas que han permanecido oprimidos durante siglos y excluidos de los posibles beneficios de la mundializacin; los polos dominantes de la trada (Amin, 2003) y sus periferias (Estados Unidos y Hait, Europa y los pases sudsaharianos, Japn y Bangladesh, por ejemplo), se encuentran a enorme distancia en trminos de la modernidad adjudicable a la globalizacin. Igual situacin encontramos entre mbitos distintos al interior de una gran ciudad como Mxico o Nueva York. En las distintas fases de la mundializacin, los ritmos de desarrollo del proceso han sido distintos, asincrnicos, entre s y entre los mbitos internacionales, nacionales, regionales y locales, o los actores sociales sobre los que ha actuado. Los tiempos histricos en los que se ha producido la insercin de distintos mbitos o grupos sociales en las diversas fases de mundializacin o en procesos particulares de ella, han sido diferentes, asimtricos, discontinuos. Cada fase de la mundializacin, incluida la actual, ha sido una combinacin de nuevas y viejas estructuras, lgicas sociales, regulaciones y actores
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sociales, sobre la invariante de las leyes esenciales de la acumulacin de capital, pues el modo de produccin dominante sigue siendo el capitalismo. En todos los casos naciones, regiones, ciudades, clases sociales, estructuras, etc., el resultado es un desarrollo profundamente desigual del proceso, y la manifestacin de una compleja combinacin de formas estructurales del pasado y el presente, dominadas y determinadas por las ms desarrolladas. Uno de los mitos de la globalizacin sin apellido lo constituyen los tipos o esquemas ideales basados en la extrapolacin de las formas y espacios
dominantes en la fase actual o en anteriores de la acumulacin de capital, a todos los rincones del planeta, an a los ms atrasados y subordinados, a todas las estructuras sociales y territoriales; y la ignorancia de las formas subordinadas y su imbricacin compleja y mutua determinacin con las formas dominantes. De este tipo de procedimiento esta llena la literatura urbano-regional actual, en muchos casos bordeando los lmites de la ciencia ficcin y del sometimiento de la realidad al deseo o al conformismo del investigador. Pero no hay una forma nica ni general de insercin en la mundializacin, sino situaciones concretas.
Las promesas incumplidas del neoliberalismo y su globalizacin

Mientras se desmoronaba la esperanza del socialismo real, el neoliberalismo y su globalizacin fueron presentados al mundo como el nuevo paradigma del desarrollo mundial, como la forma de organizacin social que llevara al fin de la historia y asegurara el bienestar de todas las naciones y sus habitantes. Tres dcadas despus, este patrn de acumulacin se mantiene entre las crisis causadas por su sector financiero especulativo 6, los escndalos generados por los actos ilegales de las trasnacionales 7, y las recesiones peridicas. La acumula6 7
cin de capital en los pases dominantes, sometida como siempre a ciclos recesivos, se sostiene gracias a la sobre-explotacin de sus trabajadores y los de los pases atrasados, a las sobre-ganancias monoplicas y tecnolgicas, al creciente control de los mercados internos de los pases dominados por las trasnacionales en ellos localizadas, o gracias al libre mercado internacional, y al papel que juegan en la nueva acumulacin originaria de capital en los pases ex socialistas del este europeo, y en China.
En los 90s, los llamados efectos vodka, dragn, tequila, samba, tango, etc. evidenciaron el carcter especulativo de los movimientos mundiales del capital financiero. Entre otros ejemplos, los escndalos de los juicios por prcticas monoplicas a la trasnacional del software Microsoft, o por evasin fiscal o fraude a Emron, gigante de la energa, a Worldcom en las comunicaciones, y a otras trasnacionales.
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Los pases latinoamericanos, endeudados con la banca mundial y con su sistema financiero interno controlado por los bancos extranjeros 8, estancados en su industrializacin ante el atraso y la dependencia tecnolgicas, la desigual competencia de su industria local con las trasnacionales externas e internas, con su mercado interno carcomido por el desempleo masivo y la cada de los salarios e ingresos reales de sus trabajadores y penetrado por las mercancas
importadas, sin motores internos de crecimiento y dependiendo del crecimiento de las economas hegemnicas, han dado marcha atrs en su historia econmica, perdiendo en muchos casos lo logrado en trminos de crecimiento econmico y de aumento del producto por habitante durante la onda larga expansiva de la economa posterior al conflicto mundial (Naes Unidas, 2001, 2005; ver cuadro 1 y el grfico 1).
Grfico 1: Amrica Latina: tasa anual de variacin del PIB per cpita (en dlares constantes del 2000 y en porcentaje)
Fuente : Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales. Nota: Tomado de Balance preliminar de las economas, de Amrica Latina y el Caribe, 2007, pag. 44.
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En Mxico, el sector bancario est casi totalmente en manos del capital trasnacional; aunque en grados diferentes, este control se presenta en todos los pases latinoamericanos.
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Cuadro 1: Amrica Latina y El Caribe: Principales Indicadores Econmicos

Ao Producto interno bruto (1)(3) Producto interno bruto por habitante (1)(3) Tasa de desempleo urbano (4) (continuacin) Ao Producto interno bruto (1)(3) Producto interno bruto por habitante (1)(3) Tasa de desempleo urbano (4) (continuacin) Ao Producto interno bruto (1)(3) Producto interno bruto por habitante (1)(3) Tasa de desempleo urbano (4) (continuacin) Ao Producto interno bruto (1)(3) Producto interno bruto por habitante (1)(3) Tasa de desempleo urbano (4)
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 0.2 -1.3 11.0 3.9 2.4 10.4 0.3 -1.1 10.2 -0.5 -1.8 11.0 2.1 0.8 11.0 6.2 4.8 10.3 4.6 3.3 9.1 5.6 4.2 8.6 5.6 4.2 8.0 1990 1991 1992 1993 1994 1995^ 1996^ 1997^ 1998 0.3 -2.0 6.1 5.3 2.9 8.5 3.7 1.3 8.9 2.5 0.3 8.9 4.7 2.5 7.8 1.1 -0.6 8.5 3.8 2.1 9.2 5.1 3.4 8.8 2.5 0.8 10.3 1981* 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1.7 -1.0 5.9 -1.4 -3.7 7.0 -2.4 -4.6 8.1 3.4 1.0 8.2 2.8 0.4 7.5 3.6 1.3 ... 2.9 0.7 ... 0.6 -1.5 ... 1.1 -1.0 ... 1972* 1973* 1974* 1975* 1976* 1977* 1978* 1979* 1980* 7.0 4.3 ... 8.3 5.6 ... 7.0 4.3 ... 3.8 1.2 ... 5.4 2.8 7.7 4.8 2.2 7.4 5.1 2.5 6.8 6.5 3.9 6.0 5.9 3.3 5.7
(1) Sobre la base de cifras oficiales expresada em dlares. (2) Variacin de Diciembre a Diciembre. (3) Tasa de Crecimiento. (4) Porcentaje. Fuente*: Estudio Econmico De Amrica Latina y El Caribe, 1981, CEPAL. Fuente: Estudio Econmico De Amrica Latina y El Caribe, 1985, CEPAL. Fuente: Comercio Exterior, Vol. 40, Nm. 2, Mxico, Febrero de 1990, Banco Nal. De Comercio Exterior. Fuente: Comercio Exterior, Vol. 47, Nm. 3, Mxico, Febrero de 1997, Banco Nal. De Comercio Exterior. Fuente^: Balance Preliminar De Las Economas De Amrica Latina, 2003, CEPAL. Fuente: Balance Preliminar De Las Economas De Amrica Latina, 2007, CEPAL.
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Salvo la industrializacin semi-autnoma de los tigres asiticos previa al neoliberalismo (Fajnzylber, 1983), los pases atrasados han tenido como poltica industrial casi nica la subcontratacin internacional maquila en Mxico por cuya instalacin compiten ferozmente; pero China es hoy el gran verdugo del crecimiento de este sector en otros pases, incluido Mxico 9, gracias a sus ventajas competitivas algunas espurias de muy bajos salarios, alta calificacin, frrea disciplina laboral, control estatal de los trabajadores y represin de sus reivindicaciones. La descomposicin del campo latinoamericano contina inexorablemente, enfrentando en los mercados abiertos la desigual competencia con los productos agropecuarios, forestales y pesqueros, sobre todo transgnicos, importados de los pases desarrollados o atrasados pero con ventajas ambientales comparativas y altos subsidios, y con la cada constante y acumulativa de los precios de las materias primas agrcolas en el mercado mundial. Muchos productores rurales, hundidos en la crisis y el hambre, se refugian en el cultivo de estupefacientes coca en Bolivia, Per y Colombia, marihuana y amapola en Mxico, en la selva o la montaa, ante la inclemente persecu9
cin de los aparatos represivos locales y/o de EUA (Pradilla Cobos, 2002). En medio de la onda larga recesiva iniciada a principios de los 80s y sin visos de superacin, del estancamiento de la industrializacin y el cambio tecnolgico, en Amrica Latina aumenta el desempleo, crecen el trabajo precario y la informalidad como formas de subsistencia, y se mantiene o aumenta el empobrecimiento de la poblacin (Tokman y ODonnell, 1999; Naes Unidas, 2001, 2004 10). La delincuencia incidental (individual, ocasional, para subsistir), la organizada y la globalizada cuyos giros son el narcotrfico y el contrabando de armas, mercancas, inmigrantes, mujeres y nios, y mercancas robadas, como formas de subsistencia para unos y de enriquecimiento para otros, se aduean de las ciudades, hacindolas violentas y modificando durablemente los patrones de vida cotidiana en ellas. El patrn de acumulacin neoliberal globalizado no ha cumplido, al menos en Amrica Latina y el Caribe, sus promesas de crecimiento econmico sostenido y mejoramiento de la situacin de la mayora de la poblacin.
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La industria maquiladora de exportacin mexicana, concentrada en la frontera con EUA, que creci casi continuamente desde mediados de los aos 70s gracias a la ventaja de localizacin, se contrajo desde finales de 1999 hasta el 2002 en trminos de establecimientos, produccin y de personal empleado; un nmero creciente de empresas maquiladoras se est relocalizando en China y otros pases del sudeste asitico. Las estadsticas de la CEPAL han sido cuestionadas por no mostrar el grado real de empobrecimiento de la poblacin; sin embargo, muestran que no es privativo del medio rural sino que se presenta crecientemente en trminos absolutos y relativos, en el urbano, smbolo de la modernidad capitalista y neoliberal.
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Los impactos sobre las configuraciones territoriales en Amrica Latina

El patrn neoliberal de acumulacin de capital a escala mundial, ms salvaje que su antecesor con intervencionismo estatal, agrav profundamente las contradicciones territoriales legadas por ste, y est produciendo sustantivos y problemticos cambios en la configuracin territorial en sus diferentes escalas local, micro regional, nacional, macro regional y mundial entendidas como totalidades sucesivas. Al no poder sealarlos exhaustivamente, expondremos solo algunos de sus rasgos. El mundo se estructura crecientemente a partir de tres bloques geo-econmicos y polticos, la trada de Samir Amin, (norteamericano, europeo y asitico), jerarquizados en torno a su centro nico dominante, cada uno con sus esferas de influencia propias y sus contradicciones secundarias con ste (Amin, 2003: 4; Castells, 1998: v. 2, 4). Pero la economa, la poltica y la cultura mundiales funcionan en torno a un centro hegemnico, los EUA, que asigna o impone a los dems pases, segn su peso econmico, poltico y militar propio o su importancia estratgica o coyuntural, sus estructuras econmicas, sociales y polticas, su funcionamiento y sus polticas gubernamentales, mediante la frrea lgica del mercado monoplico, la accin de las corporaciones trasnacionales, los dictados de los organismos internacionales que controla o por la fuerza bruta. La autonoma de las naciones, sus estados y sus clases sociales se disuelve frente a sta sobredeterminacin global. En este sistema, las metrpolis dominantes, seran, segn Sassen (1999), las ciudades globales de Nueva York, Londres y Tokio, donde confluyen los hilos del capital financiero, y que actan como nodos del ejercicio del poder econmico mundial, reduciendo a las metrpolis dominantes en los pases subordinados al papel subsidiario de nodos de organizacin de la integracin local a la acumulacin mundial y de correas de transmisin del valor exportado (Pradilla Cobos, 2008b). Dada la apertura mundial a los flujos de inversin, cualquier lugar del planeta es factible para la acumulacin del capital; pero esta homogeneidad lleva consigo su opuesto dialctico, la fragmentacin social y territorial determinada por los procesos cada vez ms agudos de desarrollo desigual y exclusin entendida como explotacin econmica, opresin poltica y social y segregacin de lo diferente (id., 1997). La acumulacin a escala mundial solo subsume y explota los territorios que le son funcionales y rentables, en un tiempo y una intensidad directamente proporcionales a la magnitud e importancia de los recursos para poner a producir o las rentas o ganancias que pueda extraer de ellos. Los dems mbitos territoriales son excluidos del proceso, lo que no significa que se coloquen por fuera del mbito potencial de sus daos colaterales. El desarrollo desigual de los territorios naciones, regiones, ciudades, co-
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lonias inherente al capitalismo, se hace ms agudo y excluyente en la globalizacin imperialista, que los enfrenta por la captura de la inversin de capital o en la competencia mercantil abierta, sin ningn paliativo para sus diferencias histricas y estructurales. El planeta en sus diferentes escalas (bloques regionales, pases, regiones, micro regiones internas, ciudades), se divide ahora entre territorios ganadores y territorios perdedores (Benko y Lipietz, 1992), a los que nosotros aadimos los territorios sin futuro, muy atrasados econmica y socialmente, que nunca han tenido algo que perder, que no interesan al gran capital mundial en esta fase de la acumulacin, y cuya poblacin mayoritaria sigue hundida en el inframundo de la miseria rural y urbana 11. Las guerras, sean imperialistas denominadas preventivas contra el terrorismo o humanitarias, religiosas, tnicas o polticas locales, matan trabajadores y desarticulan las relaciones comunitarias, generan migraciones masivas de refugiados, depredan el medio natural, destruyen la base productiva local, la infraestructura y las ciudades o asentamientos humanos, y expulsan poblacin de su hbitat; localizadas siempre desde la 2 Guerra Mundial en pases atrasados, ellas agravan hasta lmites inhumanos, las desigualdades sociales y la miseria. Los Estados Nacin, con base en los cuales se construy el capitalismo, con
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sus fronteras como unidad de anlisis territorial clsico y para muchos investigadores como camisa de fuerza inviolable, se disuelven ante nuestros ojos en comunidades de naciones ms o menos integradas y homogeneizadas en funcin de los intereses de sus capitales monoplicos (Wallerstein, 1996), o giran como satlites de los centros dominantes en los bloques econmicos, y sobre todo de EUA, el polo econmico y poltico mundial hegemnico. La continua descomposicin de las formas preexistentes de produccin en el campo latinoamericano, impulsa la urbanizacin de la poblacin rural, por migracin o por absorcin de su hbitat en las ciudades regin o las zonas metropolitanas, y se aade al crecimiento propio de aquella ya urbanizada, para prefigurar la urbanizacin total de la poblacin mundial y latinoamericana en la primera mitad del siglo XXI, con primaca de las grandes concentraciones urbanas, sin que las estructuras resultantes, ni en los pases desarrollados ni en los atrasados, garanticen una calidad de vida adecuada para todos (Pradilla Cobos, 2007). Las ciudades latinoamericanas que fueron asiento de la industrializacin en la posguerra, se han convertido en grandes metrpolis, y se insertan ahora en procesos de formacin de ciudades regin o megalpolis. En medio de la larga fase de estancamiento econmico general, y
Ejemplos de esta situacin, son Hait y Honduras en Amrica Latina; la mayora de los pases de frica negra, sobre todo aquellos que sobrepasan el 30% de su poblacin adulta con SIDA, y algunos de Asia, Bangladesh y Afganistn entre ellos. En Mxico, pensamos en las micro regiones campesinas e indgenas de Chiapas, Oaxaca, Guerrero y Puebla.
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de muy bajo crecimiento industrial iniciada a principios de los 80s, muy acentuada en esa dcada y desigual segn los pases (Naes Unidas, 2001: 2 y 101), las grandes metrpolis sufren procesos de desindustrializacin resultantes del cierre o la relocalizacin de empresas industriales determinados por la contraccin de los mercados internos, la apertura comercial, y la acumulacin de deseconomas de aglomeracin (Pradilla Cobos y Mrquez Lpez, 2005). En Amrica Latina, el sector informal en expansin, como forma de supervivencia de los desempleados o los pobres, aporta ahora ms de la mitad de los precarios empleos generados y la flexibilidad laboral precariza los empleos an en medianas y grandes empresas (Naes Unidas, 2001, 191 et seq.). Las economas metropolitanas viven un proceso espurio de terciarizacin informal que tiene poco que ver con los esquemas ideales de desarrollo urbano sobre la base del sector terciario moderno. La impronta del mundo informal es visible en los espacios pblicos de todas las ciudades latinoamericanas; los intentos de los gobiernos locales por erradicarlo, con frecuencia represivos, chocan con la realidad estructural y solo logran desplazarla hacia otros territorios urbanos menos importantes para el capital. Pero la informalidad que comercializa productos de contrabando o robados, tambin es subsumida por las grandes
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corporaciones multinacionales al realizar sus mercancas y sus ganancias. Aunque el debate terico y poltico sobre la magnitud de la pobreza y la indigencia en Amrica Latina es muy intenso, todas las evidencias indican que se han mantenido en trminos relativos y han crecido en nmeros absolutos, sobre todo en las ciudades (Tokman y ODonnell, 1999; Naes Unidas, 2001: 200; 2004). La economa mafiosa narcotrfico, contrabando de mercancas y personas, piratera de productos, la informalidad y la pobreza, han generado una espiral de violencia urbana con impactos profundos en el diseo y apropiacin de los soportes materiales de la estructura urbana, las formas colectivas de su apropiacin y la vida cotidiana de la poblacin urbana. Las migraciones internacionales e internas empujadas por la desigualdad econmica, la pobreza, la guerra y la violencia interna, y la urbanizacin creciente, producen la hibridacin tnica y cultural en las naciones y ciudades desarrolladas y atrasadas (Borja y Castells, 1997: c. 4), que la xenofobia y el racismo, oficiales y privados, convierten en justificacin para la explotacin, la opresin y la exclusin, negando las posibilidades de integracin progresiva 12. Su presencia en las ciudades, focalizada
Los inmigrantes latinoamericanos en EUA, los latinoamericanos, africanos y asiticos en Europa, los del resto de Asia en Japn y los pases rabes del medio oriente, son ejemplos claros; pero ocurre lo mismo al interior de los pases y ciudades atrasadas con sus inmigrantes pobres de minoras tnicas o regionales, como los indgenas en las grandes ciudades mexicanas, peruanas, ecuatorianas o bolivianas.
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territorialmente, genera problemticas de exclusin, desintegracin, conflicto y deterioro que no estn siendo enfrentadas integralmente por las polticas urbanas. La potencialidad aportada por las nuevas tecnologas, en particular por la informtica, la comunicacin por satlite y el Internet, como nuevas fuerzas productivas creadas socialmente, se disuelven como tales por su apropiacin y control por el gran capital, y actan como otro canal de extorsin de valor a travs del sistema de patentes y regalas; y su desigual difusin social y territorial entre pases, regiones, ciudades o fragmentos de todos ellos, aaden la brecha tecnolgica a los dems factores de desigualdad socio-territorial. El Internet muestra las contradicciones de las nuevas tecnologas: el control tecnolgico ejercido por los grandes monopolios, cada vez ms concentrados, que dominan la produccin de equipo de computo, de software, y los portales; la muy desigual distribucin del equipamiento y el acceso entre sectores sociales y territorios; el dominio y control ejercido por los pases, instituciones y empresas dominantes sobre la generacin de informacin; y por otra parte, las dificultades y limitaciones enfrentadas por los emisores de contra cultura econmica, poltica y cultural, para ponerla al servicio de la resistencia al neoliberalismo y su globalizacin imperial (Shapiro, 2001). Similares problemas encontramos en medios como la radio y la televisin. Esta fase de mundializacin, como las anteriores ha significado cambios tecno-
lgicos con efectos mltiples y significativos sobre las configuraciones territoriales, como lo muestran algunas tecnologas paradigmticas en las revoluciones tecnolgicas. La revolucin industrial aport el ferrocarril, la navegacin a vapor y el subterrneo Metro, que redujeron la distancia-tiempo en los desplazamientos regionales y urbanos de mercancas y personas. El motor de combustin interna y la electricidad dieron lugar desde mediados del siglo XIX y sobre todo a inicios del XX, al desarrollo del automvil que ha marcado al territorio desde entonces, a nuevos modos de comunicacin telgrafo, telfono y a la autonoma de los lugares por la distribucin por cable de la energa y los mensajes. La aeronutica a hlice y luego a propulsin a chorro, fueron nuevos vectores de la reduccin de la distancia-tiempo en los desplazamientos. La era nuclear no tuvo efectos territoriales notorios, salvo la destruccin de Hiroshima y Nagasaki y el accidente nuclear de Chernobil, dadas las limitaciones estratgicas y militares de su uso (Derry y Williams, 1977: t. 3 a 5). La microelectrnica, la computacin y la comunicacin por satlite, componentes de la actual fase de cambio tecnolgico, han tenido mltiples efectos territoriales al actuar sobre anteriores objetos tecnolgicos y generar otros nuevos que hoy se estn investigando sistemticamente. El medio ambiente latinoamericano sufre los embates combinados de la expoliacin mundial y local. Los recursos naturales no renovables, los energticos fsiles en particular, son devorados por las trasnacionales y las empresas pblicas
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crecientemente amenazadas por la privatizacin y desnacionalizacin, que los explotan aceleradamente para cubrir el dficit comercial o fiscal nacional. Las empresas industriales depositan inadecuada e irresponsablemente sus desechos peligrosos o txicos en el suelo o el aire sin control pblico suficiente, sumndose a los crecientes desechos del consumo empresarial o domstico y del uso del automvil, sobre todo en las grandes concentraciones urbanas. El automvil, cuyo nmero y uso irracional crecen sin cesar al impulso de las trasnacionales automotrices, de las errticas polticas de multiplicacin de la vialidad urbana, y de la insuficiencia del transporte colectivo, pblico y privado, sigue siendo el factor mayoritario de contaminacin de la atmsfera urbana. El agua, cada vez ms escasa y contaminada por el uso domstico y empresarial, se convierte en factor escaso estratgico, crecientemente sometido a la lgica de la ganancia empresarial, y muy desigualmente distribuido entre los sectores sociales (Pradilla Cobos, 2003); su desalojo luego de su uso, y el de las aguas de lluvia, sobre todo en las grandes metrpolis, es factor importante de incremento del gasto pblico, del consumo de energa y, a la vez, de contaminacin del agua potable para el uso urbano y para el riego agrcola. Las legislaciones ambientales desiguales, en los mbitos nacionales y lo13
cales, sin instrumentos suficientes de intervencin, se enfrentan a la accin depredadora de los actores sociales, por el incremento de la ganancia o por la subsistencia. En el plano mundial, los gobiernos de los pases dominantes, los mayores consumidores de energa y productores de desechos, y sus corporaciones trasnacionales, se niegan a firmar los acuerdos internacionales de proteccin del medio ambiente, o a aplicarlos realmente, para no afectar las ganancias de las grandes corporaciones. La deslocalizacin de las decisiones, efecto de la trasnacionalizacin la globalizacin imperialista impide la orientacin de stas en funcin del inters nacional de revertir las desigualdades regionales y urbanas. Los territorios nacionales, conformados a partir de la trama de su historia y sus estructuras, flujos, relaciones e infraestructuras de soporte, reorientan su configuracin hacia fuera, hacia los polos de la acumulacin mundial y en particular hacia el centro nico y sus reas fundamentales de crecimiento. En el plano de los gobiernos nacionales y locales, el mercado fetichizado 13 sustituye crecientemente al Estado en la promocin y orientacin del desarrollo o la gestin de lo pblico miniaturizado. La planeacin regional y urbana desaparece, sustituida por los megaproyectos del capital, en particular del inmobiliario y comercial, nacional o crecientemente trasnacional, en la produccin o reutilizacin de las ciudades, y en las acciones
El mercado se ha convertido en invisible dios todopoderoso, en el gran hermano que todo lo ve, juzga y ordena; en esa abstraccin desaparecen o se ocultan los actores sociales concretos, sus intereses y decisiones. Tenemos que recordar a Marx y su fetichismo de la mercanca (Marx, 1975, t. I, v. 1, c. I. 4).
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pragmticas de los gobiernos para atraer la inversin o facilitar la acumulacin de capital, mediante la inversin pblica o la privatizacin de la infraestructura y los
servicios, o para compensar asistencialmente a los damnificados de la globalizacin imperialista, siguiendo los dictados de los organismos internacionales.
A manera de conclusin provisional y limitada

A los que hemos insistido en la crtica de los discursos ideolgicos del poder capitalista, siempre nos han despertado sospechas los conceptos y construcciones tericas que son usadas indistintamente por todo el abanico de la geometra poltica. Tal es el caso de las construcciones montadas a partir del concepto de globalizacin sin apellido, y su derivacin en el de ciudades globales (Pradilla Cobos, 2008b) que igualan, en un imaginario virtual, lo que en la realidad es profundamente desigual y diferenciado: las naciones y las ciudades de los pases hegemnicos, y las subordinadas y atrasadas, entre ellas las latinoamericanas. Es tan alto el costo pagado por nuestras sociedades y, sobre todo, por los sectores sociales oprimidos, explotados y excluidos, en estas dcadas de polticas neoliberales salvajes y globalizacin forzosa, que como intelectuales, podremos lo hacemos en la prctica pero no deberamos caer en ese ambiguo discurso homogeneizador y, por tanto, encubridor, en el que las naciones y ciudades latinoamericanas se hermanan en el mismo mundo globalizado y la misma categora de ciudades globales, con las tres cabezas urbanas del imperialismo actual. Utilizar estas teorizaciones sin crtica, es reproducir la ideologa que mantiene doblegadas las conciencias, y que sirve a la reproduccin y perpetuacin del neoliberalismo y el imperialismo. La conclusin, inicial por cierto, es que tenemos que usar las armas de la crtica, para confrontar las nuevas formas de la vieja ideologa con los hechos de la realidad, a pesar de lo fascinantes y literariamente seductores relatos a los que nos han acostumbrado los cantores originales del neoliberalismo mundializado, o, no tan gratamente, los perennes viajeros mundiales de la investigacin, o los copistas que solo reproducen lo que suena cientfico, polticamente o acadmicamente correcto, pero que no tiene nada que ver con las operas primas, ni con las realidades vividas. Los investigadores urbanos latinoamericanos sabemos de memoria que dicen los autores consagrados del primer mundo, editados masivamente por las grandes editoriales de all y ac. Aunque no haga falta, los trabajos locales que leemos o escribimos dedican la mayor parte de sus pginas a repetir sus teoras o juicios de valor; y solo dejamos unas cuantas pginas finales para tratar de adecuar nuestras realidades a lo que antes de iniciar la investigacin,
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hemos asumido como la explicacin del objeto de estudio. No pensamos que ste sea el camino cientfico, aunque quizs sea el adecuado para obtener el puntaje necesario para mantenernos en los rankings de los sistemas de becas para investigadores, una de cuyas exigencias es tener la mayor parte de la bibliografa con autores en lenguas extranjeras, de fechas recientes. El camino vlido, creemos, es estudiar a fondo, estructural, emprica y factualmente, las realidades, procesos, contradicciones y tendencias de los territorios latinoamericanos, las metrpolis en particular, para caracterizarlos plenamente, analizarlos comparativamente para encontrar lo que es universal en ellos por encontrarse en todos ellos. Solo entonces, podremos construir los conceptos correctos que los describan, y armar la trama de las relaciones reales que mantienen entre s, y con los nodos primarios y secundarios del capitalismo imperialista de hoy.
En este trabajo, lo que nos ayudara no son los textos europeos, estadounidenses o japoneses que hablan de sus sociedades y sus pases, o generalizan discursos, y que hemos citado hasta el cansancio, sino los trabajos serios de investigacin de nuestros compaeros latinoamericanos, que buscan explicar nuestras realidades, y que en cambio, brillan por su ausencia en las bibliografas y las notas de los documentos que publicamos; mientras elevamos pedestales a quienes idealizan lo dominante, y condenamos al ostracismo o a la crtica roedora de los ratones de las bibliotecas, los textos que tratan de explicar la situacin de los dominados y excluidos, la nuestra. Seguramente, al terminar nuestro trabajo, como en el pasado, el dinosaurio estar ah, pero no habremos contribuido a engrandecerlo, idealizarlo y eternizarlo an ms.
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Resumen
En el cambio del patrn de acumulacin de capital con intervencin estatal al neoliberal, se impuso la ideologa de la globalizacin, adoptada sin crtica por investigadores de todas las corrientes, de derecha a izquierda, incluyendo muchos latinoamericanos. Pese a la agudizacin de la explotacin de los trabajadores, la expoliacin de las naciones y la guerra preventiva, se piensa que es inevitable, positiva, y avanza hacia sociedades y territorios sin contradicciones. Este ensayo seala que la mundializacin capitalista iniciada en el siglo XVI, se desarroll desigual y diferencialmente en sociedades y territorios. Esta fase es imperialista, dominada por tres bloques
Abstract
When the capital accumulation pattern with state intervention was swapped for the neoliberal one, the globalization ideology was imposed, and adopted without any criticism from researchers of every current, right-winged to leftwinged, including many Latin Americans. Besides the agudization of the workers exploitation, the nations plundering and the preventive war, some people think that it is something inevitable, positive and moves towards societies without territories nor contradictions.This essay points out the unequal and differential development of the capitalist mundialization, opened in 16th century, in terms of societies and territories. This im-
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comandados por EUA, y ha usado distintos patrones de acumulacin. Pero no garantiza una acumulacin capitalista sostenida y sustentable, no mejora la calidad de vida de la poblacin, ni elimina la desigualdad entre naciones, regiones y ciudades en Amrica Latina. Palabras claves: globalizacin, imperialismo, territorio, Amrica Latina.
perialist phase is dominated by three blocs commanded by USA and has used different accumulation patterns. But it doesnt guarantee a sustained and viable capitalist accumulation, improve the populations quality of life, nor eliminates the inequity between nations, regions and cities in Latin America. Keywords: Globalization, imperialism, territory, Latin America.
Recebido em julho de 2008. Aprovado para publicao em agosto de 2008
Emilio Pradilla Cobos es Doctor en Urbanismo, Profesor-Investigador del Departamento de Teora y Anlisis de la Universidad Autnoma Metropolitana, Xochimilco, Mxico D.F ., Investigador Nacional del Sistema Nacional de Investigadores del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa, Mxico, y Miembro de la Red Nacional de Investigacin Urbana de Mxico.
Os Sistemas de Inovao: a adequao da escala regional
Hugo Pinto
Introduo: motivaes para o debate

O Sistema Regional de Inovao (SRI) um conceito que, desde que foi introduzido na obra seminal de Braczyc, Cooke e Heidenreich, Regional Innovation Systems The role of governances in a globalized world, tem sofrido uma alargada discusso terica e uma ampla operacionalizao. Em termos tericos o conceito tem vindo a ser alvo de um intenso debate nas revistas da especialidade, porque se mantm algo ambguo. Esta ambigidade revelada, principalmente, em razo da elevada atractividade que o conceito tem para policy-makers como instrumento para a criao de estratgias territoriais, em particular nas regies da Unio Europia (UE). No entanto, diversos fatores como a ausncia de parcerias pblico-privadas efetivas, o limitado capital social entre os atores envolvidos, a inexistncia de um patamar de P&D (Pesquisa e Desenvolvimento) que permita rendimentos crescentes e atractividade para investimentos em cincia, tecnologia e inovao (o chamado paradoxo da inovao regional), e a ausncia de um governo (autoridade) regional que lidere/coordene o processo limitaram o sucesso de muitas destas iniciativas ao nvel regional. A operacionalizao do conceito de SRI nem sempre parece adequada a todos os territrios. Por exemplo, quando pensamos se existem regies em Portugal, quais so as que devem ser definidas? Este artigo tem como meta contribuir para a discusso do conceito de Sistema Regional de Inovao, numa primeira parte, tentando sucintamente estabilizar
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o conceito e, numa segunda, apresentando outros conceitos teis de operacionalizar em polticas caso o territrio no qual
pretendemos atuar no parea configurar as lgicas que o poderiam levar a ser um Sistema Regional de Inovao.
O enfoque regional nos Sistemas de Inovao

Os estudos dos Sistemas de Inovao sublinham a importncia da regio e dos seus recursos especficos para o estmulo inovao entre as empresas e os territrios. Para alm de permitirem s empresas locais se tornarem mais competitivas, estes recursos especficos, como a capacidade de aprendizagem, as atitudes empresariais, ou as infra-estruturas fsicas, organizacionais e sociais, so fatores de desenvolvimento (Doloreux e Dionne, 2007). As vantagens competitivas durveis na economia global tm um carter profundamente local, proveniente da concentrao de conhecimentos e de saber-fazer altamente especializados e tambm da existncia de instituies, de concorrentes, de parcerias e de consumidores (Porter, 2003). A viso da Organizao de Cooperao e Desenvolvimento Econmico (2005) segue em sentido idntico: The notion that regional factors can influence the innovative capacity of firms has led to the increasing interest in analysing innovation at the regional level. Regional differences in levels of innovation activity can be substantial, and identifying the main characteristics and factors to promote innovation activity and the development of specific sectors at regional levels can help in understanding innovation processes and be valuable for the elaboration of policy. As a parallel to national innovation systems, regional innovation systems may develop. The presence, for example, of local public research institutions, large dynamic firms, industry clusters, venture capital and a strong entrepreneurial environment can influence the innovative performance of regions. These create potential for contacts with suppliers, customers, competitors and public research institutions. Infrastructure also plays an important role. O conceito de Sistema Regional de Inovao valoriza o papel da regio enquanto territrio de relao entre a tecnologia, o mercado, o capital produtivo, a cultura e as representaes. A regio no um simples suporte afetao de recursos, mas um meio gerador de recursos especficos e de dinmicas prprias. As regies so atualmente vistas na Europa como escala adequada para a implementao de polticas de desenvolvimento para a promoo de uma economia baseada no conhecimento. Para exemplificar este interesse, basta referir a multiplicao de estratgias e planos regionais de inovao nos ltimos anos. Segundo dados da Innova-
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ting Regions in Europe Network (2005), foram desenvolvidas at 2005, com o apoio da Unio Europia (UE), 33 estratgias regionais de inovao (RIS, 1994-2001), 70 estratgias regionais de inovao e transferncia de tecnologia (RITTS, 1994-2001), 16 estratgias regionais de inovao em pases recentemente associados (RIS-NAC, 2001-2004) e 33 projetos de estratgias regionais de inovao em novos estados-membros e pases associados (2005). Por outro lado, 145 regies desenvolveram Programas Regionais no mbito das Aes Inovadoras do FEDER, muitas delas como continuao da implementao das suas estratgias regionais de inovao. Estas atuaes tinham um importante enfoque na criao e robustecimento dos SRI. Mas surge ento a pergunta essencial: o que afinal um Sistema Regional de Inovao? Vrios estudos tm permitido identificar formas similares de localizao da produo baseadas no desenvolvimento de tecnologia. Estes trabalhos fornecem o quadro analtico para a anlise do Sistema Regional de Inovao. O SRI mostra como a concentrao espacial de empresas e organizaes pblicas (e mistas) produz a inovao com base em interaes e aprendizagem coletiva atravs de prticas institucionais comuns (Doloreux e Bitard, 2005). Deste ponto de vista, o SRI est intimamente ligado economia do conhecimento e concepo da inovao enquanto re1
sultado de um produto social territorializado, estimulado no apenas pelos recursos ancorados localmente mas tambm pelo contexto social e cultural no qual evolui (Bathelt et al., 2004). Uma dimenso-chave do SRI a capacidade institucional de apoiar as empresas nas suas necessidades para inovar atravs da interao sistmica e a aprendizagem coletiva, p.e., as normas, as rotinas ou a confiana. Muitas vezes a noo de SRI utilizada como expresso genrica que cobre modelos similares como os meios inovadores, os distritos tecnolgicos, as regies aprendentes ou os clusters . A literatura sugere que existe assim uma lacuna na definio do conceito (Doloreux e Parto, 2005; Doloreux e Bitard, 2005). O aspecto mais referido a delimitao do quadro territorial de anlise. Existe um problema de determinao de escala para a definio da unidade de anlise; as reas metropolitanas, os distritos industriais surgem muitas vezes como escalas adotadas para a anlise de um SRI. Por outro lado, em um nvel mais agregado, na Europa, os SRI so muitas vezes delimitados pelo nvel NUTS 1 II, que engloba grande parte das regies administrativas de Frana e Itlia, dos counties no Reino Unido e dos Regierungsbezirken na Alemanha. Este nvel, em Portugal se refere atuao das atuais Comisses de Coordenao de Desenvolvimento Regional (CCDR), organismos descentralizados do governo central que coordenam e planificam
NUTS (Nomenclaturas de Unidades Territoriais - para fins Estatsticos, do francs Nomenclature dUnits Territoriales Statistiques) designam as sub-regies estatsticas em que se divide o territrio dos pases da Unio Europia.
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os instrumentos de polticas regionais. A utilizao da NUTS II apresenta, segundo Doloreux e Bitard (2005), uma limitao importante. O fato de muitas vezes ser uma nomenclatura imposta exogenamente prpria realidade apenas para fins estatsticos transforma estas unidades de anlise em territrios pouco homogneos e pouco representativos das dinmicas inovadoras. Para complexificar um pouco comeam a surgir estudos que analisam os SRI de territrios um pouco mais abrangentes, como, por exemplo, a provncia canadiana do Quebec ou o Sudoeste da Pennsula Ibrica. Niosi (2005) refere que importante na anlise do SRI definir o que a regio. As regies aparecem muitas vezes associadas a entidades de geografia varivel, desde pequenas cidades a conjuntos de pases. Assim a noo de regional pode ter, segundo Doloreux e Dionne (2007), duas conotaes distintas, uma de natureza funcional (delimitada pelas suas inter-relaes, capital social prprio e cultura especfica) e outra de natureza poltica (um territrio definido por determinado contorno administrativo). No primeiro caso as fronteiras do regional tendem a variar com a evoluo da economia e da sociedade, enquanto no segundo as fronteiras so mais estveis e referidas a um determinado espao. Para ultrapassar estas limitaes de anlise, uma caraterstica realada na viso dos SRI que, quando comparado com outros modelos territoriais de inovao, este sistema deve ser definido por uma estrutura de governao, muitas vezes determinada administrativamente (Carrincanzeaux e
Gaschet, 2006). Esta viso tenta evitar os problemas de escala espacial atravs da noo de que o SRI definido num territrio onde as empresas e a inovao so apoiadas por entidades de coordenao descentralizadas, pblicas ou privadas. Howells (1999) menciona que existem componentes dos Sistemas Nacionais de Inovao que justificam uma abordagem regional: a evoluo de longo prazo e o desenvolvimento de especializaes industriais, a estrutura de governao regionalizada e as diferenas mais acentuadas ao nvel regional em termos de performances inovadoras. Segundo Carrincazeaux e Gaschet (2006), face a uma abordagem setorial do sistema, o SRI ser mais adequado caso a cumulatividade da inovao, entendida como o grau de persistncia da acumulao das capabilities inovadoras que acontecem em determinado espao geogrfico, for baixa ao nvel setorial, uma vez que deste modo esta cumulatividade espacial refletir as trajetrias especficas regionais. Caso contrrio, se existir uma cumulatividade elevada ao nvel das empresas de determinado setor, ento a concentrao espacial da inovao reflete apenas as decises das empresas lderes e das barreiras entrada, pelo que uma anlise focada nas dinmicas dos setores ser mais adequada. Segundo Doloreux e Dionne (2007), o SRI transcende as reflexes sobre modelos econmicos territoriais. Este conceito, para alm de ter inspirado trabalhos recentes na Economia Institucionalista e na Economia Regional da Inovao, que
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sublinham a importncia dos processos de inovao e interaes entre diferentes atores e o seu ambiente e as externalidades que afetam a produo nos territrios, conseguiu superar a inovao como um processo linear baseado na Pesquisa e Desenvolvimento (P&D) e ver a regio como suporte da afetao de recursos, para mostrar a inovao como um processo interativo que resulta em formas
coletivas de aprendizagem. A componente tcita do conhecimento mais facilmente transmissvel caso se desenvolvam formas de partilha coletiva no interior de um contexto institucional, poltico e social adequado como relatado por Asheim e Isaksen (2002). A proximidade fsica pode ter um papel importante no reforo de tipos formais e informais de cooperao.
Figura 1: O Sistema Regional de Inovao
Fonte: Conseil de la Science et de la Technologie (2006) adaptado.
Usualmente as empresas so colocadas no centro do SRI. o seu sucesso que permitir ou no a gerao de inovaes e de desenvolvimento do territrio. Existem em seu redor instituies e organismos de conhecimento (centros tecnolgicos, agncias de desenvolvi-
mento, sociedades de financiamento, entidades de ensino e formao, organismos de apoio inovao, servios de apoio a empresas, organismos de P&D e de transferncia de tecnologia). Um terceiro nvel do SRI refere-se ao ambiente econmico, social e cultural, ou seja,
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o contexto institucional no qual as atividades econmicas se desenrolam na regio, que permitem enquadrar as condies nas quais o SRI vai evoluir, como, por exemplo, a existncia de determinados ativos intangveis, como o grau de confiana entre os atores. So as interaes e sinergias entre os trs nveis referidos que permitem o sucesso de um SRI. Reunindo determinadas condies favorveis, podemos imaginar que ser mais provvel a empresa interagir com outros organismos, empresas e ambiente, obtendo os contributos externos essenciais ao processo inovador. As vantagens das regies so determinadas pela combinao de vrios fatores orientados para os benefcios da proximidade e concentrao espacial dos atores: facilitao das trocas, criao de externalidades (mode-obra qualificada, ativos especializados, matria-prima, etc.) e aumento do capital social (assegurando a partilha de boas-prticas). As caratersticas do ambiente so assim essenciais pela criao de externalidades que permitem custos decrescentes e pelas regras do jogo que se impem aos atores e que favorecem ou no a inovao. Os SRI permitem sistematizar as diferentes formas de interdependncia que existem numa regio para o desenvolvimento tecnolgico, mas importante referir que existe um papel muito importante na interligao entre o SRI e outros sistemas (como por exemplo, o Sistema Nacional de Inovao), os seus organismos-chave, ou com grandes empresas internacionais, porque estas relaes permitem analisar igualmente alguns fatores de aprendizagem do territrio
que no so internamente localizados. Alguns trabalhos comeam atualmente a questionar a verdadeira ancoragem territorial dos SRI, uma vez que a importncia de fatores extra-regionais parece ser determinante. Vrios autores tentaram criar tipologias de SRI. Uma das tipologias mais citadas de SRI a de Cooke (1998), em que se teve em ateno duas dimenses distintas da inovao regional, cada uma delas com trs categorias. A primeira dimenso de anlise foi a governao. Nesta dimenso podem existir trs tipos de transferncia tecnolgica: grassroots, network e dirigiste. Os SRI principiantes (grassroots) so caraterizados por iniciativas locais, financiamento difuso (um mix proveniente de bancos, governos locais, cmaras de comrcio), pesquisa aplicada ou muito prxima do mercado, um nvel baixo de especializao tecnolgica e de coordenao local. Os SRI em rede (network) se caraterizam por uma transferncia tecnolgica que pode ser iniciada em diferentes nveis: local, regional, nacional ou supranacional. O financiamento normalmente acordado entre bancos, empresas e agncias governamentais. A pesquisa resulta de um misto entre investigao aplicada e fundamental com uma especializao flexvel necessitando de um elevado nmero de empresas de pequena, mdia e grande dimenso. A coordenao nestes sistemas geralmente alta, devido ao grande nmero de stakeholders. Os SRI dirigidos (dirigiste) so incitados por atuaes fora das prprias regies, em especial pelos go-
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vernos centrais. A iniciativa das aes normalmente resultado da poltica do governo central. O financiamento tambm determinado centralmente. O tipo de investigao bsica ou fundamental, orientada para ser utilizada em grandes empresas ou fora da regio. O nvel de coordenao e de especializao tende a ser muito alto, uma vez que estes sistemas so controlados centralmente. Para complementar a dimenso da governao, Phil Cooke apresentou a dimenso da Inovao Empresarial, que revela a postura das empresas na economia regional e nas suas relaes com o mercado, em particular com o exterior. Esta dimenso tambm se divide em trs tipologias: localista, interativa e globalizada. Os SRI localistas (localist) tm poucas empresas grandes, sejam elas regionais ou multinacionais. O nvel de investigao das empresas no alto, mas pode existir uma razovel associao entre as organizaes de P&D e os clusters da regio. Existem poucos recursos pblicos afetos inovao e P&D, mas os recursos privados so ainda mais reduzidos. No entanto, pode existir uma boa associao entre empreendedores e decisores polticos regionais. Nos SRI interativos (interactive) a economia regional no dominada por empresas grandes ou por empresas pequenas, mas verifica-se um equilbrio entre elas. Existe tambm um equilbrio entre os organismos pblicos e os organismos privados em relao inovao, que reflete a presena de empresas de maior dimenso e de um governo regional interessado em promover uma economia regional baseada na inovao. Estas regies caraterizam-se por
um nvel elevado de associativismo, expresso na existncia de redes de investigao, fora e clubes. Os SRI globalizados (globalized) so dominados por empresas globais ligadas por cadeias de produo aos clusters e s pequenas e mdias empresas (PME) locais. A pesquisa cientfica privada na sua maioria. O associativismo no est muito presente e, quando existe, conduzido pelas grandes empresas. Asheim e Isaksen (2002) produziram uma tipologia de SRI baseada na coeso social das redes de inovao que tem semelhanas com a proposta de Cooke. Distinguem trs grandes tipos: a rede de inovao integrada no plano territorial (verso territorializada, caraterizada pela dominncia de micro-empresas que baseiam a sua atividade em formas de aprendizagem favorecidas pela proximidade, com uma forte associao entre os empresrios e os decisores polticos regionais, quando comparadas com as entidades do conhecimento); a rede de inovao integrada por empresas e organismos (caraterizados por aprendizagens coletivas localizadas mas tambm por projetos territoriais mais explcitos, sistematizados e planificados em termos de inovao, como a presena de infra-estruturas de suporte ou de P&D; considerado um tipo ideal de SRI); finalmente, o sistema de inovao regional nacionalizado (dominado por empresas internacionais, onde as dinmicas regionais so integradas no quadro nacional e internacional, e as redes de inovao so desenvolvidas predominantemente por parceiros exteriores regio, o que origina uma fraca capacidade de associao local).
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Outra tipologia interessante a compreenso do SRI pelas barreiras inovao que existem no territrio. Doloreux e Dionne (2007), baseados em Tdtling e Trippl (2005), Nauwelaers e Wintjes (2002) e Isaksen (2001), distinguem trs tipos de barreiras que condicionam o SRI: Exiguidade institucional e organizacional, existe pouca relao entre empresas, as atividades de apoio inovao so diminutas, a possibilidade de estabelecer formas de aprendizagem coletiva est fortemente condicionada pelo insuficiente nmero de atores pblicos e privados. um tipo de limitao existente em regies perifricas onde no existe massa crtica suficiente para fazer emergir um SRI bem sucedido. Declnio tecnolgico dos principais setores de atividade, as empresas esto decadentes com produes de fraco valor acrescentado de indstrias tradicionais. caraterstico de regies em reconverso industrial ou de tradio manufatureira. Fragmentao dos atores do SRI, ausncia de dinmica mesmo quando
parece existir massa crtica suficiente de empresas e outros organismos. um problema usual nas regies metropolitanas, sendo necessrio aumentar o interesse e a participao em iniciativas em rede para arquiteturar um SRI eficaz. Em suma, O SRI um conceito complexo, que no se limita a medir a inovao no territrio regional mas sim o dinamismo, capacidade de adaptao e de aprendizagem de uma regio, de forma a utilizar ativos, tangveis e intangveis, internos ou externos, para o fortalecimento das atividades inovadoras e, deste modo, da competitividade do territrio. Uma definio de sntese pode ser o Sistema Regional de Inovao como um arranjo administrativamente definido de atores e organizaes (empresas, autoridades, universidades e centros de investigao) engajados na inovao e na aprendizagem interativa da regio (Doloreux e Bitard, 2005), caraterizados pela existncia de recursos territoriais, intangveis, institucionais e relacionais comuns (Guerreiro, 2005).
Outros conceitos complementares ou concorrentes?

Para comparar o SRI com outros modelos territoriais baseados na inovao, devem ser consideradas duas vertentes relativamente distintas. A primeira comparar o SRI com outras escalas percebendo se essas escalas so ou no as mais adequadas para a anlise do processo de inovao no territrio. A segunda apresentar um conjunto de conceitos que muitas vezes so utilizados indiscriminadamente em paralelo com os SRI. Para o primeiro caso, sero introduzidas as escalas nacional e urbana. No segundo caso sero introduzidos os conceitos de distritos industriais, clusters, distritos tecnolgicos, meios inovadores e regies aprendentes.
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As escalas dos Sistemas de Inovao

O Sistema Nacional de Inovao (SNI) surge do entendimento da escala nacional como a ideal para delimitar as relaes entre os atores do sistema de inovao. o conceito original do qual veio a derivar posteriormente o de SRI. A paternidade deste conceito muito discutida, sendo muitas vezes atribuda a Bengt-Ake Lundvall, que publicou vrios artigos nos anos 1980. Outros autores preferem atribu-la a Chris Freeman. Robert Nelson outro nome freqentemente associado gnese deste conceito. O conceito de Lundvall foi apresentado como um passo em frente em relao ao modelo de Schumpeter Mark II, que tornava endgena a inovao ao incluir as atividades de P&D dentro da grande empresa. Seria importante analisar o sistema de produo e o consumo porque so componentes fundamentais no processo de aprendizagem, que pode ser
de diferentes tipos (learning by doing, learning by using, learning by interacting), crucial para inovaes incrementais. Desta forma, o sistema de inovao teria que incorporar o segmento formal de P&D mas tambm um segmento informal ligado s rotinas que conduzem aprendizagem. O desenvolvimento do conceito continuou com Lundvall, assente em dois princpios bsicos: o papel das instituies e a importncia do processo de aprendizagem. O conceito de aprendizagem institucional comea a tornar-se um dos focos dos estudos da inovao. Freeman e Nelson nas suas concepes do SNI foram, como refere Salavisa Lana (2001), mais convencionais, centrando a ateno nos atores e nas instituies formais, destacando as formas de cooperao/concorrncia entre empresas, o papel do Estado e as externalidades criadas com o processo inovador. O conceito de SNI adaptvel a vrios contextos nacionais e pode assumir uma grande variedade de formas.
Figura 2: O Sistema Nacional de Inovao
Fonte: Godinho (2003, p. 35).
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Em sntese e tomando como base os contributos dos vrios autores referidos podemos definir Sistema Nacional de Inovao como o conjunto de atores interligados, definidos na escala nacional, que podem desenvolver polticas que afetem a partilha do conhecimento na sociedade, apoiando o surgimento de atividades inovadoras at a sua eficiente difuso, sendo constitudo por um segmento formal (organismos pblicos e privados e instituies formais) e um segmento informal (baseado nos processos de aprendizagem com destaque para as rotinas de produo e consumo e outras instituies informais). Outra escala que vale a pena introduzir a dimenso urbana da inovao, ao que chamaria Sistema Metropolitano de Inovao. Muitos autores preferem centrar-se na cidade como dimenso tima de anlise dos sistemas de inovao. A este propsito, Barquero (2002, p. 121) refere: As cidades formam o espao fsico das empresas e dos sistemas produtivos locais. So as cidades que fornecem um mercado de trabalho, servios pblicos e privados e um sistema de transportes e de comunicaes, o que permite s empresas e aos sistemas produtivos reduzirem custos mdios e utilizarem economias de aglomerao geradas em seu interior. A proximidade fsica proporcionada pela cidade facilita os intercmbios de informao e de conhecimentos dentro das redes de empresas, permitindo-lhes compartilhar pautas culturais e formas de
comportamento, o que reduz a incerteza e contribui para a diminuio dos custos de transaco das empresas. A cidade , indiscutivelmente, o espao em que se produz a atmosfera industrial, se difunde o conhecimento tcnico e so viabilizados os pontos de encontro das redes de empresas, da resultando todo o tipo de economias. Outras contribuies referem as reas metropolitanas como espao ideal de anlise dos sistemas de inovao (Diez Revilla, 2002), uma vez que estas zonas so as mais importantes em termos de atividades inovadoras, oferecendo s empresas diferentes formas de proximidade: fsica, tecnolgica e institucional.
Modelos territoriais com enfoque na inovao

Paralelamente a estas vises, os temas da aglomerao espacial emergem, dando interesse a uma pequena incurso na anlise dos sistemas locais de produo. Os distritos industriais, geralmente identificados com o exemplo da Terceira Itlia, consistem em sistemas produtivos espacialmente muito delimitados, nos quais existe um grande nmero de pequenas e mdias empresas com uma forte densidade de relaes, formando um complexo industrial altamente especializado e flexvel caraterizado pela existncia de economias de aglomerao. A proximidade fsica permite aos atores um elevado grau de confiana e uma menor burocratizao das relaes. O
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conceito originrio de Alfred Marshall, elaborado por Piore e Sabel (1984) e relanado nos anos 1980 por vrios investigadores italianos, p.e., Becattini. No distrito industrial existe uma grande rotao dos trabalhadores pelas empresas, o que cria uma verdadeira atmosfera industrial, em que todos tentam incorporar a lgica do distrito. A aprendizagem predominantemente do tipo aprender fazendo. O empresrio puro, o agente central na viso dos distritos industriais, um indivduo que conhece bem os mercados, mas, dado o seu sentimento de pertena, de comunidade que o liga ao territrio, desenvolve a sua atividade num modo de atuao de forma a alcanar o que melhor para si e para o distrito. Os autores italianos adicionam viso inicial marshalliana o importante papel que as autoridades podem ter quando imersas na dinmica do distrito. Outra viso complementar o conceito de cluster (que tem paralelismos fortes com os Sistemas Setoriais de Inovao), celebrizado por Michael E. Porter, valorizando as interaes de determinada tecnologia ou de determinado setor. Um cluster pode ser definido como um conjunto de empresas com atividades semelhantes, relacionadas ou complementares, que, definidas numa zona geogrfica, partilham infra-estruturas especializadas, mercados de trabalho e de servios, enfrentando ameaas e oportunidades comuns. O dinamismo nestes sistemas baseado nas inter-relaes que se desenvolvem dentro da cadeia de valor e que permitem a sua prpria melhoria. A densidade de liga-
es, de redes, as parcerias, meios formais e informais de interconetividade dentro do sistema tecnolgico so muito importantes. As competncias, mo-deobra disponvel, capacidade de atrair talento, a cultura e a tradio, o saber fazer da comunidade, enfim, o conhecimento codificado e o conhecimento tcito so cruciais para que se possam desenvolver convenientemente. Porter introduziu o chamado diamante, que mostra como a competitividade se relaciona com as quatro foras: o ambiente competitivo (estratgia, estrutura e rivalidade das empresas), condies dos fatores (em quantidade e qualidade), condies de procura (exigncia, sofisticao e capacidade de antecipar as necessidades) e as indstrias relacionadas e de suporte. Segundo este autor, o que leva competitividade a deteno de uma ou vrias vantagens competitivas. A vantagem competitiva alcanada quando existe um desempenho superior aos competidores e que pode ser conquistado por duas vias, os custos e a diferenciao. A vantagem competitiva pode orientar-se para um mercado mais generalizado ou mais restrito, originando trs estratgias genricas: liderana pelos custos (que resulta em quotas de mercado elevadas, efeito experincia e gesto otimizada de todos os recursos utilizados), diferenciao (oferecer um produto nico em que o valor percebido seja superior ao custo da diferenciao) e focalizao (ter ateno a um mercado restrito e adaptando o produto). Os distritos tecnolgicos so uma variante dos distritos industriais adicio-
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nando a este uma componente de conhecimento e inovao tecnolgica. Os distritos tecnolgicos concentram empresas, associaes, autoridades, estruturas de apoio relacionadas com o conhecimento, universidades e centros de investigao & desenvolvimento. No incio dos anos 1990 os trabalhos do Groupe de Recherche sur les Milieux Innovateurs (GREMI) introduziram o milieu innovateur (meio inovador). Os meios inovadores revelam uma forte concentrao de cultura tcnica e de procura pela originalidade, de diferenciao e inovao constante. Crevoisier (2004) define o meio inovador como um conjunto territorializado de interaes entre agentes econmicos que se desenvolvem atravs da aprendizagem e de transaes multilaterais geradoras de externalidades especficas de inovao e atravs da convergncia das aprendizagens e formas comuns de gesto de recursos. O meio inovador articula trs paradigmas: o cognitivo (cultura tcnica), o organizacional (estruturas de cooperao) e o territorial (o territrio com matriz das especificidades locais do tecido produtivo); um espao relacional em que se encontra um conjunto de intervenes dos atores com o objetivo de potenciar a proximidade, fator essencial criao de competncias especficas para o processo de aprendi-
zagem. Este modelo insiste na lgica territorial da inovao ancorada nos atores e no seu meio. As Learning regions (regies aprendentes), introduzidas por Richard Florida em 1995, so, segundo Doloreux e Dionne (2007), uma espcie de verso norte-americana do meio inovador, so uma regio onde a atividade econmica estimulada por uma combinao de aprendizagem continuada, de inovao e utilizao criativa das TIC (tecnologias de informao e comunicao). Como no meio inovador, a noo de regio aprendente cobre a aprendizagem individual e institucional, com a aquisio formal e informal de competncias. a sobreposio da proximidade espacial, cultural e social que mais favorece uma troca coletiva de conhecimento e um processo interativo de aprendizagem. Em sntese, todas estas vises tm convergido para uma centralidade da inovao na competitividade regional. Todas reforam o papel do territrio e mostram a importncia do conhecimento e outros fatores dinmicos da competitividade no crescimento, combinando a rede de atores, polticas, instituies e rotinas de aprendizagem para facilitar a introduo de inovaes na sociedade.
Notas conclusivas
Este artigo tentou dar um pequeno contributo para a discusso do conceito de Sistema Regional de Inovao, mostrando como este um conceito interessante para as estratgias territoriais porque baseado em espaos definidos administrativamente e na ancoragem que os recursos existentes tm no territrio, con-
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tribuindo para a criao de uma aprendizagem interativa entre os atores que favorece os processos inovadores conduzindo a aumentos de competitividade e potenciando o desenvolvimento regional. Numa segunda parte foram rapidamente apresentados outros modelos territorializados de inovao e outras escalas de anlise dos sistemas de inovao. Os resultados destas leituras so demonstrativos da quantidade de alternativas que existem na hora de planificar o desenvolvimento de determinado territrio com base num conceito que relacione inovao, conhecimento e aprendizagem. O que resulta deste texto? Que aspectos devemos olhar no momento de decidir que modelo mais adequado para uma interveno no territrio? Por que utilizar um conceito para analisar um territrio e no outro? A estas perguntas, o texto deixa implcita a mensagem de que existe uma grande variedade de
modelos que podem ter mais ou menos aderncia ao caso concreto em anlise. No necessrio tentar utilizar um modelo para operacionalizar no territrio apenas porque esse conceito mais atrativo. Corremos o risco de criar um Frankenstein. O SRI pode ser uma noo interessante para determinada regio, mas isso no invalida que a possamos conceber tambm atravs da importncia de determinado cluster. O SRI pode no se adaptar bem lgica de uma regio especfica, podendo a o pesquisador pensar a regio utilizando outros conceitos e escalas, como aqueles que foram discutidos. No momento de operacionalizar um conceito, temos de pensar quais so os traos caraterizadores desse territrio e escolher uma noo que consiga compreender de forma satisfatria a dinmica existente. Se o conceito escolhido traduzir uma boa parte da realidade emprica ser um bom candidato a ser instrumentalizado pela poltica para esse territrio.
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Resumo
Este artigo centrado na discusso das polticas regionais de inovao luz das recentes e numerosas contribuies efetuadas nesta rea do conhecimento. Os Sistemas Regionais de Inovao (SRI) surgem como um conceito muitas vezes procurado pelos decisores polticos como enquadramento estratgico para uma atuao na regio. O texto procurar esclarecer as principais dimenses para que o conceito de SRI seja adequado a uma anlise e operacionalizao das polticas de inovao. Para este efeito, ser apresentada uma reviso de trabalhos que analisaram os SRI tentando perceber o que diferencia este modelo de outros modelos territoriais, como os distritos industriais, os meios inovadores ou os clusters, ligados s dinmicas de inovao. Palavras-chave: Sistema Regional de Inovao, estratgia regional de inovao, inovao, aprendizagem, regio.
Abstract
This article is focused on the discussion of regional innovation policies in the light of the recent and numerous contributions made in this area of knowledge. The Regional Innovation Systems (RIS) appear as a concept often used by policy makers as a strategic framework for action in the region. The main dimensions of RIS concept and its appropriateness for an analysis and creation of innovation policies are discussed. To this end, I present a review of studies that analyzed the RIS trying to understand what differentiates the RIS from other models such as the local industrial districts, the milieux innovateurs or clusters.
Keywords: Regional Innovation System, regional innovation strategy, innovation, learning, region.
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Recebido em julho de 2008. Aprovado para publicao em setembro de 2008
Hugo Pinto Mestre em Economia Regional e Desenvolvimento Local pela Uni-
versidade do Algarve. Leciona mtodos quantitativos aplicados s Cincias Sociais na Faculdade de Economia da Universidade do Algarve. Doutorando em Governao, Conhecimento e Inovao pelo Centro de Estudos Sociais e pela Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra.
Flexibilizao e reestruturao do Setor Petrleo no Brasil e no Mxico e seus reflexos sobre as polticas territoriais compensatrias
Rodrigo Valente Serra Samylla Torquato dos Santos Gomes Giovany da Cruz Tavares
Introduo
O objetivo do presente artigo confrontar os modelos de indenizao territorial operados pelo segmento explorao e produo de petrleo e gs (E-P) no Brasil e no Mxico, no sentido de averiguar o grau de descentralizao fiscal e autonomia poltica alcanados, ou potencializados, por essas duas experincias. Pases em que os segmentos E-P deram respostas distintas onda de liberalizao econmica, que atingiu tambm a Amrica Latina, sobretudo a partir dos anos 90 do ltimo sculo: com a quebra do monoplio estatal, no Brasil; e com a reestruturao da estatal petrolfera, no Mxico. O alcance desta investigao permite sugerir que as diferentes respostas dadas pelo segmento E-P ao processo de liberalizao econmica resultaram na construo de distintos instrumentos para o desenvolvimento das regies que do suporte a essa atividade econmica. No caso brasileiro, a quebra do monoplio da explorao e produo da estatal Petrobras foi, em parte, garantidora de maiores receitas para os entes federados subnacionais (estados e municpios), na medida em que foram ampliadas as participaes governamentais (royalties e participaes especiais) na renda auferida pelo setor, em parte como forma de angariar apoio poltico
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durante o difcil processo de aprovao da lei que desmontou o referido monoplio. Dito de outra forma, a quebra do monoplio, ao provocar uma espcie de reduo do patrimnio da Unio, exigiu como contrapartida uma ampliao das participaes governamentais, que se traduziu em expressivas receitas para os estados e municpios onde esto sediados os capitais petrolferos. No caso mexicano, a manuteno do monoplio da Petrleos Mexicanos (Pemex), se por um lado preservou esse patrimnio, por outro, no criou instrumentos expressivos de descentralizao das participaes governamentais (derechos) nos resultados do segmento E-P , ficando as compensaes aos estados e municpios impactados por essa atividade dependentes das decises de investimento da estatal (atravs dos donativos e donaciones), concretizando, assim, uma poltica compensatria muito menos autnoma do que a experimentada no Brasil 1. O artigo, dividido em trs sees, dedica a primeira a um exerccio crtico-descritivo de como o processo de globalizao acarretou profundas modificaes na base produtiva do sistema capitalista. Essas mudanas, somadas ao avano do neoliberalismo, propiciaram a abertura dos mercados e a reduo do Estado em vrias economias do planeta, inclusive nas da Amrica Latina.
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Tomando como principais fontes as contribuies de Alveal (1999), Dantas et al. (2007), Fuser (2007), Silva (1990), Torres Flores (1999), Hiernaux-Nicolas (2005), Vega Navarro (2003), Manzo (2007) e lvarez (1997), descrevem-se os processos de resposta do segmento E-P onda liberalizante da dcada de 90 do sculo XX. Respostas que, no Brasil, lograram derrubar o monoplio de sua estatal petrolfera e, no Mxico, conseguiram operar uma intensa reestruturao para tornar a empresa mais rentvel e dinmica e, portanto, mais orientada ao mercado do que qualquer outro objetivo de poltica pblica. A segunda seo enfrenta a necessidade metodolgica de construir um marco de referncia para a avaliao das diferentes polticas compensatrias: um posicionamento acerca da forma ideal de concretiz-las. Guiando-se pela prpria gnese do conceito de renda mineral, com base em Hotelling (1931) e Postali (2002), verifica-se que ela se origina do carter finito do recurso. Dessa forma, polticas eticamente comprometidas com o desenvolvimento das regies petrolferas deveriam ser aquelas que, valorizando a prpria origem da renda mineral, destacassem parte dessa soma para a promoo da justia intergeracional. Feita essa escolha, torna-se, enfim, possvel avaliar, qualitativamente, se as polticas de distribuio e aplicao das
No se pode ignorar que a Ley Federal de Derechos mexicana disponibiliza uma pequena parcela aos municpios por onde se exporta petrleo e que os ingressos petroleiros excedentes estejam indo para as entidades federativas atravs do Fundo de Estabilizao dos Ingressos das Entidades Federativas. Entretanto, o valor angariado por esses governos subnacionais diminuto diante do montante total arrecadado pelo governo federal.
Rodrigo Valente Serra, Samylla Torquato dos Santos Gomes, Giovany da Cruz Tavares
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participaes governamentais (os derechos no Mxico e os royalties no Brasil) contribuem, ou no, para a promoo da justia intergeracional nas regies petrolferas, matria tratada na terceira seo 2, em que, atravs de uma proposta de sntese dos dois debates formulados nas sees 1 e 2, so apresentados, criticamente, os modelos compensatrios adotados no Brasil e no Mxico, destacando: i) a importncia infinitamente maior das receitas petrolferas para o oramento federal mexicano; ii) a participao dos entes governamentais subnacionais nas rendas petrolferas, sobredimensionada, no caso brasileiro, e subdimensionada, no caso mexicano; iii) a potencialmente maior autonomia dos investimentos nas regies petrolferas brasileiras, uma vez que podem ser financiados pelos poderes locais, em face de um quadro de pouca autonomia no
Mxico, onde grande parte dos investimentos nas regies que do suporte atividade petrolfera assumida pela prpria estatal; v) diferenas na prpria definio de reas a serem compensadas nos dois pases; vi) desvinculaes da aplicao das receitas petrolferas no Brasil diante da maior vinculao definida pelos Fundos de Investimento das Entidades Federais, no Mxico, alimentados com rendas extraordinrias do petrleo. Esse exerccio, que integra um conjunto maior de investigaes sobre regimes compensatrios na base da pesquisa que lhe d suporte, tem como pretenso acumular sugestes para o aprimoramento de polticas de promoo da justia intergeracional, sejam de mbito nacional, sejam de mbito dos territrios impactados pelo segmento E-P .
Globalizao e impactos no segmento E-P: respostas diferenciadas no Brasil e no Mxico

As transformaes no mundo capitalista, a partir da dcada de 1970, ocorreram em um cenrio internacional que pode ser compreendido, de acordo com Hobsbawm (2004), como a era do desmoronamento do padro de desenvolvimento alcanado pelos pases desenvolvidos desde o ps-guerra (1945). As economias desses pases passavam a conhecer pe2
rodos de recesso e diminuio no ritmo de crescimento. As polticas keynesianas de forte interveno estatal j no mais conseguiam corrigir as mudanas na conjuntura econmica. O modelo de acumulao fordista comeava a dar sinais de exausto em razo da crise do padro de desenvol-
Tal averiguao , como a anterior, qualitativa, mas subsidiada por dois conjuntos de dados: i) levantamento acerca da repartio das participaes governamentais entre as trs esferas de governo, que se serve das fontes oficiais da Agncia Nacional do Petrleo (Brasil) e da Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (Mxico); ii) levantamento dos instrumentos de vinculao (restrio de uso) sobre a aplicao das participaes governamentais, realizado com base nos documentos legais de ambos os pases.
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vimento americano, acarretando o aumento do desemprego, a reduo dos nveis de investimento e a diminuio da arrecadao do Estado. Alm disso, comeava a se tornar insustentvel a manuteno dos direitos trabalhistas oferecidos no perodo do chamado Welfare State 3. Na viso dos economistas neoliberais, o Estado provedor se tornara um inibidor da acumulao e circulao do capital. Segundo Filgueiras (2005), nesse mesmo perodo, o mundo assistia ao fim do padro dlar-ouro, gerando instabilidade nos mercados financeiros e crescimento do dficit comercial americano. Alm disso, os choques do petrleo (1973 e 1979) fizeram aumentar de forma astronmica os preos da matriz energtica responsvel pelo processo de industrializao, provocando, ainda nesse perodo, a elevao das taxas de juros americanas. Na Amrica Latina esses impactos foram sentidos na dcada de 1980, no que diz respeito ao crescimento da dvida externa e ao esgotamento do padro desenvolvimentista de Estado, baseado na substituio de importaes
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e na forte interveno estatal na economia. Todos esses acontecimentos contriburam fundamentalmente para o incio de um processo de transformaes que tem alterado as bases produtivas e as polticas econmicas internacionais. As ondas de crises ocorridas a partir da dcada de 1970 s se agravaram nos anos seguintes. Os idelogos neoliberais asseguravam que as causas dessa conjuntura estavam na forte presena do Estado na economia, impedindo a livre dinmica do mercado e das relaes polticas. Alm disso, afirmavam que as polticas sociais americanas inibiam as desigualdades que so indispensveis liberdade e vitalidade da concorrncia (Filgueiras, 2005). As conseqncias foram a abertura dos mercados, a flexibilizao das relaes trabalhistas e o redirecionamento da interveno do Estado na economia. A partir da, uma onda liberalizante comeou a tomar conta dos pases desenvolvidos. No entanto, os reflexos dessa poltica econmica s foram sentidos com maior intensidade na Amrica Latina depois do Consenso de Washington 4.
Segundo Gomes (2006, p. 203): A definio de welfare state pode ser compreendida como um conjunto de servios e benefcios sociais de alcance universal promovidos pelo Estado com a finalidade de garantir uma certa harmonia entre o avano das foras de mercado e uma relativa estabilidade social, suprindo a sociedade de benefcios sociais que significam segurana aos indivduos para manterem um mnimo de base material e nveis de padro de vida, que possam enfrentar os efeitos deletrios de uma estrutura de produo capitalista desenvolvida e excludente. De acordo com Batista (2001), o Consenso de Washington significou um pacote de medidas recomendadas Amrica Latina, durante um encontro em formato acadmico realizado em Washington em 1989. Essa reunio contou com a participao de funcionrios do governo norte-americano e dos organismos financeiros internacionais (FMI, Banco Mundial e BID) e teve por objetivo fazer uma avaliao das reformas econmicas ocorridas nos pases latino-americanos. Houve ainda nesse encontro um reforo das idias neoliberais para resolver as crises pelas quais a Amrica Latina passava, idias que j existiam de forma
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Segundo ainda a perspectiva da reao liberal, as crises econmicas ao longo da dcada de 1970 ocorreram, em grande parte, em virtude da exausto do modelo de desenvolvimento voltado para a produo em massa, o fordismo. Para conter a crise no setor produtivo, a soluo encontrada, inspirada no modelo de acumulao ps-fordista, foi a flexibilizao da produo e das relaes de trabalho. De acordo com Filgueiras (2005), a reestruturao ocorrida no setor produtivo se materializou na reorganizao das atividades industriais e em investimentos nos setores de alta tecnologia. Na esfera do trabalho, concretizou-se a implantao de um novo paradigma tecnolgico organizacional. Na esfera tecnolgica, implantou-se uma automao flexvel de base microeletrnica, e na esfera organizacional, introduziramse novos padres de gesto/organizao, acompanhados de um processo de individualizao das relaes de trabalho. Esse modelo de acumulao flexvel foi se propagando por vrias economias do planeta, inclusive pela Amrica Latina, acarretando vrias alteraes na gesto e na produo de inmeros setores produtivos. Paralelo a esses processos, o fenmeno da globalizao, aprofundado a partir dos anos 1980, surge no cenrio internacional provocando muitas discusses sobre a sua origem. Santos (2001, p. 23) acredita que a globalizao ,
de certa forma, o pice do processo de internacionalizao do mundo capitalista. Fenmeno esse possibilitado pela incorporao da cincia, da tecnologia e da informao no espao, no intuito de inseri-lo em uma lgica nica de extrao de mais-valia (Santos, 2001). Todavia, no foram somente os sistemas tcnicos que permitiram a ocorrncia desse processo, mas tambm as aes polticas que definiram a emergncia de um mercado global. Dessa forma, a globalizao no se deu apenas no estado tcnico nem apenas no estado poltico, mas no estado resultante da relao entre ambos. Esses trs fenmenos apresentados at agora (liberalizao econmica, reestruturao produtiva e globalizao) produziram profundas mudanas nas economias de todo o mundo, inclusive nas do continente latino-americano, onde esses impactos foram sentidos, sobretudo na dcada de 1980, por meio do crescimento da dvida externa de seus pases e do esgotamento do padro desenvolvimentista de Estado, baseado na substituio de importaes e na forte interveno estatal na economia. Os pases latino-americanos responderam a essas mudanas, sobretudo aps o Consenso de Washington, reduzindo a participao do Estado e abrindo suas economias ao capital estrangeiro, num processo de quebra de protecionismos de mercado e numa onda de privatizaes, com o objetivo de superar as
dispersa no cenrio desses pases. Assim, o Consenso de Washington, embora sem carter deliberativo, acabou por coordenar um conjunto de propostas neoliberais para os pases latino-americanos, o que revestiu esse encontro de uma forte significao simblica.
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crises e de internacionalizar as economias, adequando-as exigncia de um mercado que passa a operar em uma lgica global. Entretanto, esses processos ocorreram no apenas em resposta a imposies externas, mas tambm em razo do esgotamento do padro desenvolvimentista latino-americano e da crise do Estado. De acordo com Silva (1990), essas alteraes iniciaram-se no Brasil durante o governo Collor (1990-1992) e se ampliaram na gesto de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002). Esses governos destacaram-se pela abertura do mercado nacional s importaes, pela tentativa de estabilizao da moeda e pelo incio de um programa de desestatizaes. No caso mexicano, a abertura dos mercados se deu pelo desmoronamento dos preos do petrleo, em 1981, e pelo aumento da dvida externa do pas, que interromperam os projetos de desenvolvimento estatal, patrocinados pelas receitas petrolferas. De acordo com HiernauxNicolas (2005), a economia do Mxico, que se desenvolvera por vrias dcadas sob a interveno e o patrocnio do Estado, j no podia sustentar-se em face das mudanas que estavam ocorrendo na economia capitalista. O governo de Miguel de la Madrid (1982-1988) representou a abertura da economia do pas,
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iniciada na dcada de 1970. Nesse perodo, foram implementadas medidas liberalizantes de reduo do gasto e do emprego pblico 5.
Diferentes respostas do setor petrolfero s presses liberalizantes

nesse contexto de exausto do padro desenvolvimentista e de flexibilizao da economia que surgem as primeiras contradies entre os objetivos macroeconmicos e polticos dos governos latino-americanos e os objetivos empresariais das estatais petrolferas. Em virtude das altas rendas proporcionadas por essa atividade industrial, essas empresas so bastante cobiadas pelos grupos privados internacionais (Alveal, 1999). Na dcada de 1990, em funo do enfraquecimento da governana 6 petrolfera estatal desses pases e das presses internacionais pela flexibilizao da economia, a indstria do petrleo latino-americana passa por uma reestruturao, incluindo mudanas institucionais e abertura ao capital estrangeiro. No entanto, apesar das similitudes da onda liberalizante por que passaram esses pases, o segmento E-P respondeu de forma diferenciada a esse processo. Respostas que, no Brasil, lograram der-
Segundo Martinez-Alier (1989), do ponto de vista econmico, o Mxico desprotegeu sua economia de forma repentina, possibilitando a entrada do capital internacional via privatizaes e acordos de livre comrcio. De acordo com Gonalves (2006, p. 1), o Banco Mundial, em seu documento Governance and Development, de 1992, define como conceito de governana a maneira pela qual o poder exercido na administrao dos recursos sociais e econmicos de um pas visando o desenvolvimento, implicando ainda a capacidade dos governos de planejar, formular e implementar polticas e cumprir funes.
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rubar o monoplio de sua estatal petrolfera e, no Mxico, conseguiram operar uma intensa reestruturao no sentido de tornar a empresa mais rentvel e dinmica e, portanto, mais orientada ao mercado do que qualquer outro objetivo de poltica pblica. No caso brasileiro, o Programa Nacional de Desestatizao (PND), fruto dos governos Collor e FHC, no alcanou a Petrobras, em razo do forte sentimento nacional que havia em torno da estatal. De acordo com Dantas et al. (2007), muitas eram as crticas acerca da questo da gerncia poltica, da falta de concorrncia e da conseqente acomodao da empresa. Mas, se por um lado a estatal poderia ser mais eficiente, por outro, a sua privatizao poderia ser compreendida como a entrega ao capital estrangeiro de um setor estratgico da economia nacional. A soluo encontrada para no desestatizar a empresa e ao mesmo tempo adequ-la s exigncias do mercado foi a flexibilizao do monoplio estatal, atravs da Emenda Constitucional 9, de 1995, regulamentada pela Lei 9.478/97, que permitiu a atuao do capital privado nos segmentos de explorao e produo em territrio nacional. Essa medida possibilitou a entrada de um maior volume de capitais necessrios ao maior dinamismo da empresa. Nesse momento foi criada a ANP (Agncia Nacional do Petrleo, Gs natural e Bio7 8
combustveis 7), cujas atribuies, entre outras, so a fiscalizao, a contratao e a regulamentao das atividades do setor. A Unio continuou a ser a acionista majoritria da empresa, permitida a parceria com empresas privadas 8. Fuser (2007, p. 3) sugere uma classificao ambgua para a Petrobras, com o intuito, arriscamos, de problematizar o presente debate: Hoje a Petrobras uma empresa de economia mista, estatal e privada ao mesmo tempo. uma companhia estatal no sentido de que controlada pela Unio. O Estado brasileiro detm a maioria absoluta das suas aes ordinrias, que do direito de voto nas decises da empresa, e o presidente da Repblica quem nomeia os seus principais dirigentes. Mas a Petrobras tambm uma empresa privada, na medida em que a maior parte do seu capital cerca de 60% das aes preferenciais est em mos de investidores privados. No caso mexicano, a privatizao e a flexibilizao do monoplio no ocorreram, segundo Fuser (2007), em funo do forte nacionalismo em torno dessa indstria no pas, de ser ela uma empresa estratgica, alavancadora do desenvolvimento nacional e responsvel por grande parte das arrecadaes pblicas nacionais.
O termo biocombustveis foi inserido pela Lei 11.097/2005. Com a quebra do monoplio, a empresa adotou um padro mais empresarial e competitivo, voltado para o mercado, sem, contudo, perder sua importncia para a macroeconomia nacional, por seu carter estratgico.
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De acordo com Rousseau (2006), os reformadores da Pemex buscaram concentrar a empresa naquelas atividades consideradas bsicas, isto , explorao e produo de hidrocarbonetos, em detrimento das atividades de transformao e de alguns servios ligados ao gs natural, abrindo-os iniciativa privada. Essa medida significou uma privatizao parcial das atividades do petrleo, na busca da maximizao das rendas petrolferas. A preservao da Pemex como estatal no impediu, contudo, de acordo com Vega Navarro (2003), que a empresa passasse por numerosas dificuldades, como a insuficincia de investimento e o resultante atraso tecnolgico, culminando, muitas vezes, na ineficincia do processo exploratrio. Essas dificuldades vivenciadas pela estatal petrolfera mexicana Pemex, somadas aos impactos da globalizao econmico-financeira, vm acarretando reformas estruturais que visam fortalecer (explcita ou implicitamente) a ao de empresas privadas na formao de capital do setor e na diminuio da ao do Estado na empresa (Torres Flores, 1999). Segundo Fernandes e Silveira (1999), a reestruturao do setor procurou se basear nas experincias de abertura ocorrida nos grandes pases produtores
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de petrleo no final dos anos 1980, tendendo a reafirmar a importncia da funo empresarial da estatal. No entanto, no foram alterados pontos fundamentais, como a posse das reservas de hidrocarbonetos, pela Unio, e o controle da maior parte da cadeia petrolfera, pela Pemex. Torres Flores (1999, p. 38) revela a natureza dessa reestruturao quando afirma que: La inversin directa en las actividades de exploracin y extraccin de hidrocarburos y en las de refinacin, procesamiento de gas y la llamada petroqumica bsica, siguen restringidas en exclusividad al estado, lo que explica que la inversin privada en el sector sea modesta, marginal y limitada a la distribucin, transporte y almacenamiento de gas y a la petroqumica no bsica. Apesar de essas reformas no terem alterado em grande medida os controles da Pemex sobre a explorao e a produo de petrleo e gs, foram feitas modificaes na estrutura e gesto da empresa a fim de torn-la mais rentvel e dinmica. Manzo (2007), de outro modo, defende que essas mudanas efetuadas na Pemex, cujo instrumento estratgico a concesso dos Contratos de Servicios Mltiples 9 (CSM), tm entregado ao capital estrangeiro a explorao
De acordo com o autor, os CSMs, ou Contratos de Obra Pblica Sobre la Base de Precios Unitarios, como oficialmente so chamados, assemelham-se mais aos contratos de explorao do que aos contratos de servio (obras, por exemplo), dado que nestes acordos (contratos) realizados com empresas privadas no h especificao de quais servios sero prestados Pemex. Argumenta ainda o autor que os contratos de obras sempre trazem especificaes dos trabalhos que sero realizados pelo contratado, que atua sempre em parceria com a empresa que contrata, tendo durao de at trs anos e ficando sempre limitados ao cumprimento das especificaes preestabelecidas. Os CSMs no
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e a produo das jazidas de hidrocarbonetos do pas, ainda que de forma disfarada. A empresa e o subsolo mexicano continuam a ser patrimnio nacional, embora lvarez (1997) defenda que a privatizao da Pemex tem ocorrido de forma lenta e extremamente cuidadosa, atravs do afrouxamento de uma legislao cada vez mais acessvel presena do capital privado internacional. Foi possvel perceber que as mudanas na base de acumulao do capitalismo, somadas ao fenmeno da globalizao do capital e da propagao das polticas
neoliberais, a partir da dcada de 1970, tm acarretado diversas mudanas no cenrio internacional. Essas alteraes, conjugadas aos fatores internos Amrica Latina, incluindo os pases em tela, produziram profundas contradies na gesto das suas estatais petrolferas, culminando em diversas mudanas que, no caso brasileiro, flexibilizaram o monoplio sobre a explorao e a produo de petrleo e, no caso mexicano, reestruturaram o setor. Ambas as medidas visaram incorporao das respectivas empresas lgica do mercado mundial, fruto da globalizao econmico-financeira pela qual tem passado o sistema capitalista nas trs ltimas dcadas.
As rendas petrolferas como instrumento de promoo da justia intergeracional

[...] el problema de los recursos finitos y su administracin intergeneracional entraa juicios ticos y pronunciamientos morales. Puesto que la implantacin social de esos valores varia histricamente, la idea central es que el economista, al evaluar estas cuestiones, debe desdoblarse en historiador y socilogo de la tica. (Urteaga, 1985) De fato, pelo menos no Brasil, aos economistas tem sido reservado espao privilegiado nos debates tributrios, os quais, acredita-se, deveriam destacar os recursos finitos como sujeitos a um regime fiscal especial. Um regime que valorizasse o carter finito do recurso, tomando, pois, as exaes incidentes sobre a extrao de petrleo e gs como compensaes aos que vivero sem essas riquezas minerais, arrancadas hoje do subsolo. Para Hotelling (1931), os royalties seriam uma varivel de ajuste da taxa
possuem essas caractersticas de contrato de obras, assemelhando-se mais aos contratos de concesso de petrolferas que atualmente vigoram em pases como a Noruega, em que se estabelece que as empresas privadas assumam os riscos geolgicos da explorao. No caso do Mxico, essas empresas estrangeiras, atualmente, s atuam na explorao de gs; entretanto, no se deve esquecer que no Mxico a Constituio probe que outras empresas, alm da Pemex, realizem essas atividades de explorao de hidrocarbonetos, da a necessidade de mascarar a forma de atuao das empresas privadas, com o emprego da expresso Contratos de Servicios Mltiples.
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de explorao mineral, um mecanismo de mercado para regular e garantir os recursos esgotveis s geraes vindouras 10. A prpria gnese da renda mineral, portanto, fundada na finitude do recurso, aponta a poltica de desenvolvimento de fontes alternativas de energia como uma das polticas eticamente mais adequadas para rateio e aplicao das rendas do petrleo. Pois, ao mesmo tempo que subtramos o estoque da riqueza mineral das prximas geraes, fornecemos atual um mundo menos dependente de recursos minerais norenovveis. Poltica adequada, sim, dentro da perspectiva moral que valoriza a justia intergeracional 11. H outras tantas medidas adequadas para os fundos compostos pelas rendas minerais, na medida em que so infindveis as estratgias de desenvolvimento de longo prazo. Os gastos com a preservao ambiental, por exemplo, parecem tambm bastante condizentes com o princpio da justia intergeracional, uma vez que as reas que do suporte s atividades de extrao offshore sempre sofrero alguma alterao no ambiente, seja na explorao, na apropriao ou no uso dos recursos naturais. Tais alteraes podem tornar-se negati10
vamente impactantes se a apropriao dos recursos desconsiderar as dinmicas naturais e/ou orientar-se por procedimentos no ticos (Venturi, 2006, p. 7). Temos, pois, razes para defender o prprio pagamento de rendas petrolferas aos municpios, partindo do reconhecimento de que seja democraticamente salutar a ocorrncia de graus mais elevados de descentralizao do poder. Mas essas transferncias aos entes subnacionais no poderiam comprometer a capacidade de financiamento, pelo governo federal, de polticas de promoo da justia intergeracional de longo alcance. Os royalties e as participaes especiais 12, no Brasil, e os derechos (ordinrios e extraordinrios), no Mxico, podem ser traduzidos como compensaes financeiras pagas aos proprietrios dos recursos finitos, como ressarcimento pela dilapidao de sua riqueza. Sendo a riqueza mineral, em ambos os pases, propriedade exclusiva do governo federal, caberia a indagao das razes que tornam as esferas de governo subnacionais beneficirias desses recursos. So razes distintas que fazem as referidas compensaes alcanarem os
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Viso que ser criticada por Martinez-Alier (1989): a alocao intergeracional de recursos no pode ser explicada como resultante das transaes entre indivduos, pois os indivduos das futuras geraes sequer existem para opinar sobre qual valor daro conservao desses recursos. Devemos a Postali (2002) e a Martinez-Alier (1989) a assuno deste posicionamento de tomar a poltica de promoo da justia intergeracional como poltica coerente com a gnese da renda mineral. Os royalties possuem uma incidncia ad valorem , isto , sobre o valor da produo (cotado a preos de mercado); j as participaes especiais incidem sobre a receita lquida da atividade de extrao.
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governos subnacionais nos dois pases. No Brasil, a secular forma de pactuao territorial do governo nacional sempre reservou importncia aos governos estaduais, ao ponto de Abrcio (2002) cunhar para os governadores o ttulo de Bares da Federao, os quais sempre logravam empurrar para o governo federal o resultado negativo de gestes financeiras irresponsveis, em momentos em que o Executivo Nacional necessitava dos votos das bancadas estaduais no Congresso Nacional. Prtica somente amenizada com a aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/ 2000), que coibiu a assuno de novas dvidas das Unidades da Federao pela Unio, na esteira das aes preconizadas no Consenso de Washington para o controle do gasto pblico. Aos municpios, desde a redemocratizao do Pas, datada de meados dos anos 1980, foi garantida uma maior participao do bolo fiscal, sendo a descentralizao dos royalties 13 pea de um conjunto maior de aes de descentralizao de receitas pblicas. Convm lembrar, como ser detalhado na prxima seo, que os governos subnacionais no Brasil so beneficirios diretos das compensaes financeiras, seja por estarem prximos aos campos petrol-
feros, seja por serem cortados por dutos ou possurem instalaes relacionadas com extrao e com o escoamento do petrleo e gs. No Mxico, como se ver adiante, os derechos apenas alcanam as esferas de governo subnacionais de forma indireta 14, ou seja, via fundos federais de transferncia de recursos (por exemplo: Participaciones a Entidades Federativas y Municipios, extradas da Recaudacin Federal Participable). Nossa hiptese para o caso mexicano que as Entidades Federativas (equivalentes s Unidades da Federao no Brasil) e os municpios so beneficirios dos derechos pelo simples fato de as receitas pblicas petrolferas constiturem parte importante da arrecadao federal. Em 2006, dados da Direccin General Adjunta de Estadstica de la Hacienda Pblica (Mxico, 2006) mostravam que as receitas pblicas petroleiras eram superiores a 35% do total do bolo fiscal mexicano. Dessa forma, sustentamos que dificilmente os estados e municpios poderiam deixar de receber parcela das receitas petrolferas, ainda que indiretamente, porquanto elas so de importncia crucial para a constituio dos fundos federais que so repartidos com as esferas subnacionais de governo.
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Os royalties incidentes sobre a produo em mar (iniciada no Brasil em 1969) somente alcanaram estados e municpios a partir de 1985, sendo antes receitas exclusivas do governo federal. J os royalties sobre a produo em terra, de muito menor importncia, desde 1953 so distribudos aos estados e municpios. A no ser os municpios por onde exportado o leo cru, como ser visto na prxima seo.
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As polticas compensatrias dos territrios impactados pelo segmento E-P

A presente seo tem como propsito fazer um balano crtico sobre o modo como os regimes brasileiro e mexicano de repartio das compensaes financeiras absorvem a poltica de justia intergeracional. Justifica-se tal interesse como forma de, primeiramente, oferecer aos formuladores de polticas pblicas o maior nmero de experincias possveis de desenhos institucionais com propsitos compensatrios. Complementarmente, mostrar diferenas na concepo das polticas compensatrias significa abandonar qualquer naturalizao dessas polticas. A naturalizao, pouco salutar para uma anlise crtica, entende haver um padro internacional, imposto por caractersticas prprias da indstria petrolfera, ou, mais precisamente, a ocorrncia de um padro de impacto das atividades petrolferas no territrio que enseja polticas compensatrias internacionalmente difundidas. Nossa hiptese, alternativamente, considera as polticas territoriais compensatrias resultado de disputas polticas que se desdobram em inmeras escalas. Em um extremo, refletiro o pacto federativo cristalizado pela histria das instituies, que definir os percentuais que ficaro com cada esfera de governo; no outro, espelharo as relaes entre a corporao (seja esta privada, pblica ou de capital misto) e os demais atores territoriais. Nesse quadro de confrontao, quais seriam, portanto, as principais diferenas, possveis de serem aqui exploradas, no mbito poltico, econmico e institucional que ajudam a compreender a forma diferente de operar as polticas compensatrias nesses dois pases.
Peso relativo e grau de vinculao das participaes governamentais

Defendemos que pases com graus diferenciados de dependncia em relao s receitas petrolferas possuem capacidades diferenciadas de vinculao desses recursos (petrolferos) a propsitos especficos. Pensemos, antes de tratarmos de Brasil e Mxico, no caso saudita, investigado em Serra (2005), em que as receitas pblicas basicamente se confundem com as receitas advindas das exaes incidentes sobre o segmento E-P . No seria sequer coerente, por melhores que fossem as intenes do analista, cobrar do governo saudita qualquer vinculao especfica para uso dos recursos oriundos do petrleo, uma vez que eles so financiadores do conjunto dos gastos tanto de custeio como de investimento. Postura que, guardada as devidas propores, deve pautar a anlise sobre o caso mexicano, posto que, de acordo com a Tabela 1, 35,4% das receitas oramentrias (das trs esferas de governo)
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provinham do setor petrleo, no ano de 2007. Sendo oportuno registrar, para facilitar a comparao com o caso brasileiro, que as receitas petrolferas do governo federal equivalem a 20,35% das receitas oramentrias do setor pblico. No Mxico, a Ley Federal de Derechos (en materia de hidrocarburos), atua-
lizada em Dezembro de 2007, estabelece as obrigaes de pagamento que a Pemex dever efetuar ao governo federal e aos fundos de estabilizao, que capturam e reservam rendas ordinrias e extraordinrias, estas ltimas resultantes da variao do preo do barril de petrleo e dos volumes de exportao, alm de outros impostos e aprovechamientos.
Tabela 1: Mxico: receitas oramentrias do setor pblico, 2007 (em milhes de pesos)
Receita Oramentria (Ingresos Presupuestarios) Receitas Petrolferas (Ingresos Petroleros) Receitas Prprias da Pemex (Ingresos Propios de Pemex) Receitas Petrolferas do Governo Federal (Ingresos Petroleros del Gobierno Federal) Direitos dos Hidrocarbonetos (Derechos a los Hidrocarburos) Direito Ordinrio sobre Petrleo (Derecho Ordinario sobre Petrleo) Direitos extraordinrios (Derechos Extraordinarios sobre Exportacin de Petrleo Crudo) Direitos para o Fundo de Estabilizao (Derechos para el Fondo de Estabilizacin) Direitos C&T em Energia (Derechos para el Fondo de Investigacin Cientfica y Tecnolgica en Materia de Energa) Direitos para a Fiscalizao (Derechos para la Fiscalizacin Petrolera) Aproveitamentos (Aprovechamientos sobre Rendimientos Excedentes) IEPS de gasolinas y diesel Imposto sobre Rendimentos Petrolferos (Impuesto a los Rendimientos Petroleros) Receitas No Petrolferas (Ingresos no Petroleros) 2.485.785,00 880.698,10 374.839,90 505.858,20 549.188,80 481.842,80 11.516,80 55.401,80 403,20 24,20 1.255,00 (48.324,00) 3.738,40 1.605.086,90 100,00% 35,43 15,08 20,35 22,09 19,38 0,46 2,23 0,02 0,00 0,05 -1,94 0,15 64,57
Fonte: Direccin General Adjunta de Estadstica de la Hacienda Pblica, Unidad de Planeacin Econmica de la Hacienda Pblica.
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Conforme o artigo 254 da Ley de Derechos, a Pemex estar obrigada a pagar anualmente o derecho ordinario sobre hidrocarburos, aplicando uma taxa de 71,5% incidente sobre a receita lquida da atividade de produo de petrleo cru e gs natural, parcela que totalizou MXN 481,9 bilhes, em 2007, conforme a Tabela 1. No se pode exigir, portanto, de um pas dependente das receitas de petrleo, como o caso do Mxico, que o seu oramento vincule parte expressiva das receitas petrolferas a polticas de promoo da justia intergeracional, pois mesmo o custeio dessa nao ser financiado pelas receitas petroleiras.
Como se pode observar na Tabela 1, as vinculaes previstas para as receitas petrolferas so, de fato, diminutas. A parte destinada C&T, vinculada a pesquisas no prprio setor de E-P , somada ao Fundo para Fiscalizao (que tambm retroalimenta o setor) no alcanam 0,03% das receitas totais, ou 0,08% das receitas petrolferas do governo federal. No Brasil, as participaes governamentais no tm a mesma importncia que assumem no Mxico. No ultrapassaram, em 2007, 2,4% das receitas do governo federal, ou 3,1% das receitas do Tesouro Nacional (ver Tabela 2). Ressaltese que cerca de 61,4% dessas participaes so transferidas aos estados e municpios.
Tabela 2: Brasil: receitas oramentrias do governo federal, 2007 (em milhes de reais)
Receita Oramentria Receitas Tesouro Nacional Participaes Governamentais (E-P) Royalties Participaes Especiais Taxa de Ocupao ou Reteno de rea Bnus de Assinatura Receitas Previdncia Social 617.553,35 477.141,56 14.835,20 7.490,60 7.177,50 136,10 31,00 140.411,79 100,00% 77,26 2,40 1,21 1,16 0,02 0,01 22,74
Fonte: Elaborao prpria, com base em Secretaria do Tesouro Nacional (<http//www.stn.gov.br>) e Agncia Nacional do Petrleo (<http//www.anp.gov.br>).
Uma confrontao dos instrumentos de vinculao das participaes governamentais entre os dois pases mostra, no caso mexicano, uma explicitao da destinao dos recursos gravada no prprio nome da compensao, como, por exemplo, nos Derechos para el Fondo
de Investigacin Cientfica y Tecnolgica en Materia de Energa. Prtica no assumida pelas instituies brasileiras, em que o rateio das receitas federais petrolferas se d entre as pastas ministeriais, com finalidades especificadas em lei ou sugeridas pela norma legal.
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No entendemos essa diferena como mero detalhe. No Brasil, por exemplo, cerca de 12% dos royalties so destinados ao Ministrio da Cincia e Tecnologia, para financiar programas de amparo pesquisa cientfica e ao desenvolvimento tecnolgico aplicados indstria do petrleo, do gs natural e dos biocombustveis (Lei 11.097/2005). O repasse dessas receitas, de acordo com o trabalho de Tavares (2005), sofre severos contingenciamentos pelo Tesouro Nacional, desde o ano de 2001, com o objetivo de buscar equilbrio dos gastos pblicos. Alm desse contingenciamento, a no-explicitao dos objetivos desse fundo, no Brasil, dificulta e inibe o controle social e a disputa poltica com respeito destinao legalmente prevista, uma vez que esconde e torna vaga a sua constituio. Enfim, de acordo com nosso entendimento, muito mais fcil acompanhar e fiscalizar um
fundo de C&T que carregue seus propsitos no ttulo da prpria compensao do que um outro formado por uma percentagem das compensaes que devem ser transferidas a determinado rgo para uma finalidade que pode deixar largas margens de interpretao.
Vinculao das receitas petrolferas

No Brasil, de forma sistemtica, a poltica de vinculao das receitas petrolferas pode ser descrita com o auxlio da Tabela 3, em que se verifica que no mbito federal h vinculao das rendas petrolferas a determinadas instncias: os royalties destinam-se ao Comando da Marinha e ao Ministrio da Cincia e Tecnologia, e as participaes especiais, aos Ministrios do Meio Ambiente e das Minas e Energia.
Tabela 3: Brasil: distribuio das participaes governamentais, 2007 (R$ 1.000,00 correntes)
Total das Participaes Governamentais (Royalties + Participaes Especiais) Absoluto Total Total Unio Ministrio das Minas e Energia Comando da Marinha Ministrio da Cincia e Tecnologia Ministrio do Meio Ambiente Total Estados Total Municpios 14.668.146,40 5.662.462,80 2.871.013,20 1.153.146,10 920.550,20 717.753,30 5.277.564,10 3.728.119,50 % 100,00 38,60 19,57 7,86 6,28 4,89 35,98 25,42
Beneficirios
Fonte: Elaborao prpria, a partir de Agncia Nacional do Petrleo.
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O repasse de royalties ao Comando da Marinha deve ser entendido, com auxlio da argumentao realizada na seo As rendas petrolferas como instrumento de promoo intergeracional, como ntido resultado da barganha vertical entre as esferas de governo pelas rendas petrolferas. O repasse de royalties ao Ministrio da Cincia e Tecnologia, antes de guiarse pelo princpio da promoo da justia intergeracional, at 2005 seguia o sentido oposto, contribuindo para adensar a prpria cadeia produtiva do petrleo e, qui, o prprio ritmo de explorao das jazidas de petrleo e gs. Essa hiptese sustenta-se na expressa determinao legal acerca da utilizao dos recursos dos royalties pelo aludido ministrio: Financiar programas de amparo pesquisa cientfica e ao desenvolvimento tecnolgico aplicados indstria do petrleo (art. 49 da Lei do Petrleo). Essa situao foi alterada pela promulgao da Lei 11.097/2005, que introduziu os biocombustveis no mbito dos referidos programas de C&T a serem financiados pelas participaes governamentais. Podem-se classificar os recursos destinados ao Ministrio do Meio Ambiente como vinculados a polticas de substituio patrimonial, pois os fundos petrolferos, advindos da exausto de um
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recurso mineral finito, poderiam ser revertidos em projetos de preservao e recuperao do patrimnio ambiental. Ao Ministrio das Minas e Energia foi destinada parcela importante das participaes especiais para o financiamento de estudos e servios de geologia e geofsica aplicados prospeco de petrleo e gs natural. Uma destinao que contribui para estender o estoque de reservas de hidrocarbonetos s geraes futuras, mas tambm restrita ao segmento E-P e no a fontes de energia alternativa 15. Essas consideraes sobre a vinculao das rendas petrolferas prprias da Unio tomaram como base a Lei do Petrleo e o seu decreto regulamentador. Contudo, como visto anteriormente na seo Globalizao e impactos no segmento E-P: respostas diferenciadas no Brasil e no Mxico, que tratou da desregulamentao dos mercados e do enxugamento do Estado Nacional, uma lei de 2001 (10.261/01), reeditada posteriormente como medida provisria, tratou de desvincular parcelas importantes dessas rendas para despesas, entidades e fundos especficos pertencentes a esses ministrios. Foram desvinculadas 25% das receitas de royalties destinadas ao Comando da Marinha e ao Ministrio da Cincia e Tecnologia e 75% das receitas das participaes especiais
40% ao Ministrio de Minas e Energia, sendo 70% para o financiamento de estudos e servios de geologia e geofsica aplicados prospeco de combustveis fsseis, a serem promovidos pela ANP , nos termos dos incisos II e III do art. 8 desta Lei [10.848/04], e pelo MME; 15% para o custeio dos estudos de planejamento da expanso do sistema energtico; e 15% para o financiamento de estudos, pesquisas, projetos, atividades e servios de levantamentos geolgicos bsicos no territrio nacional. (redao dada pela Lei 10.848, de 2004).
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destinadas aos Ministrios do Meio Ambiente e das Minas e Energia. J no tocante s esferas de governo subnacionais, no ocorre qualquer tipo de vinculao das rendas petrolferas, ingressando esses recursos no caixa nico desses entes. H sim, de acordo com a interpretao mais usual, uma vedao (estipulada pela Lei 7990/89) para uso das rendas petrolferas em pagamento de dvidas e no quadro permanente de pessoal 16. Tratou, contudo, o processo de repactuao dos dbitos dos estados com a Unio, desde o segundo governo Fernando Henrique Cardoso (1999/2002), de cancelar a vedao da utilizao das receitas dos royalties para pagamento de dvidas. 17 No que diz respeito aos municpios, a interpretao mais usual que esto sujeitos supracitada dupla vedao, no podendo utilizar as rendas petrolferas para quitao de dvidas e pagamento de pessoal direto. Esta ltima vedao, provavelmente, teve como inspirao a prudncia do legislador de evitar que a folha de pagamento ficasse atrelada a recursos errticos como os originrios das rendas petrolferas. Acontece que, tambm provavelmente, no imaginou o legislador que as rendas petrolferas alcanassem uma participao to elevada nas receitas municipais,
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fato que vem gerando importantes constrangimentos para muitos municpios beneficirios: se as receitas do petrleo so alocadas na ampliao de equipamentos e servios pblicos municipais, como providenciar a mo-de-obra necessria para gerir e executar tais equipamentos e servios? O que se observa, in loco, uma multiplicao da contratao de pessoas fsicas e jurdicas, de forma terceirizada, por muitos dos municpios beneficirios, a fim de sanar o referido desequilbrio entre a ampliao dos equipamentos e servios pblicos e a impossibilidade de ampliar o quadro de pessoal com recursos das rendas petrolferas. Na busca de sugestes para corrigir parte das fragilidades relativas desvinculao das rendas petrolferas, deve-se lembrar que no h qualquer proibio de ordem legal para que estados e municpios, por si, vinculem essas receitas, atravs, por exemplo, da constituio de fundos especficos para alocao dessas rendas. Opo que, alm de garantir o vnculo a programas e projetos de investimentos atentos necessidade de operar polticas de promoo da justia intergeracional, ampliaria o raio de controle social sobre os destinos das rendas petrolferas. Controle social que tambm estruturado de forma frgil pelas normas de aplicao das rendas petrolferas, como ser visto a seguir.
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Essa interpretao, contudo, no consensual. Manoel (2004), por exemplo, sustenta que no h qualquer vinculao ou vedao para as rendas petrolferas destinadas aos entes subnacionais, em funo de a Lei do Petrleo ter revogado tacitamente a Lei 7.990/89. A autorizao para utilizao dos royalties na quitao de dvidas com a Unio iniciou-se, estritamente para o estado do Rio de Janeiro, em 1999, com a Medida Provisria 186818/99, diversas vezes reeditada (j estendendo essa possibilidade para as demais Unidades da Federao), at transformar-se na Lei 10.712/2003.
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Para o caso mexicano, destacam-se trs importantes vinculaes para os derechos petrolferos, como forma de confrontar com o caso brasileiro. A primeira a vinculao das participaes governamentais a um fundo de estabilizao macroeconmica (Derechos para el Fondo de Estabilizacin), o qual, de acordo com a Ley de Derechos, conformado por um imposto que paga a Pemex quando o preo do barril ultrapassa o limite de US$ 22,00. A idia prover, durante uma conjuntura de alta dos preos dos hidrocarbonetos, um fundo de proteo para conjunturas de preos baixos, quando o fundo poder ser sacado. No obstante o fato de ter sido autorizado o saque a esse fundo em 2006 18, em um contexto de elevados preos dos hidrocarbonetos, para acomodao das tenses da aprovao do oramento federal mexicano, a experincia deve merecer a ateno das autoridades brasileiras, uma vez que a participao das receitas petrolferas caminhou de forma ascendente no cmputo geral do oramento pblico. A segunda vinculao refere-se pequena, mas estratgica, destinao de parcela das participaes governamentais para as atividades de fiscalizao setorial, atravs dos Derechos para la Fiscalizacin Petrolera. Essa vinculao capaz, potencialmente, de retroalimentar o desenvolvimento institucional dos aparatos de fiscalizao setorial, proce18
dimento que garantiria independncia financeira para as instituies responsveis pela delicada tarefa de arrecadao das participaes governamentais. A terceira vinculao, mais ligada s polticas de promoo da justia intergeracional, refere-se existncia dos Derechos para el Fondo de Investigacin Cientfica y Tecnolgica en Materia de Energa. Tal fundo, composto por 0,65% do valor do petrleo e do gs extrados anualmente, distribudo da seguinte forma: 65% para o Fondo Setorial Conacyt Secretara de Energa - Hidrocarburos; 15% para o Instituto Mexicano del Petrleo; 20% para o Fondo Setorial Conacyt Secretara de Energa - Sustentabilidade Energtica. As duas primeiras destinaes, como j anotado para o caso brasileiro, pecam pela forte endogenia setorial: so as rendas do petrleo financiando um ritmo mais veloz de extrao dessas riquezas finitas. Com relao terceira destinao, vinculada Secretara de Energa - Sustentabilidade Energtica, vale a transcrio de seus objetivos, retirados da Ley Federal de Derechos (Artculo 254 Bis): a) La investigacin cientfica y tecnolgica aplicada, tanto a fuentes renovables de energa, eficiencia
Um saque de 20 bilhes de pesos do Fundo de Estabilizao foi autorizado pelo Senado mexicano para aprovao do oramento de 2007, destinado a gastos de combate pobreza, ao campo, educao e sade (La Jornada, 22 dez. 2006).
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energtica, uso de tecnologas limpias y diversificacin de fuentes primarias de energa. b) La adopcin, innovacin, asimilacin y desarrollo tecnolgico de las materias sealadas en el inciso anterior. Por fim, no que diz respeito s vinculaes das receitas petrolferas voltadas para o desenvolvimento de fontes de energia renovveis, uma comparao entre os modelos brasileiro e mexicano permite destacar: i) No Mxico os Derechos explicitam seus objetivos em sua prpria denominao, o que, potencialmente, facilita o controle social e setorial do cumprimento dessas aportaes de recursos. A legislao brasileira ressente-se de uma vinculao mais escondida que facilita o contingenciamento dessas receitas pelo Tesouro Nacional;
e US$ 541,5 milhes. Diferena que deve subsidiar os formuladores de polticas pblicas mexicanas no sentido de perceberem que h espao argumentativo para ampliao dessa parcela dos derechos.
A questo da autonomia das polticas compensatrias no mbito local

Para estabelecer uma comparao entre a participao relativa dos municpios na diviso das receitas pblicas advindas da atividade de explorao e produo de petrleo e gs (E-P), preciso, antes de qualquer sistematizao, esclarecer as marcantes diferenas poltico-institucionais entre os dois pases. A primeira diferena est no status que o municpio possui em ambas as federaes: Art. 18. A organizao polticoadministrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta Constituio (Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1998). No Brasil, a Constituio de 1988 alou o municpio condio de ente federativo, facultando-lhe um grau elevado de autonomia poltica e fiscal, compatvel, portanto, com uma expressiva participao na diviso das receitas
ii) Em ambos os modelos h ainda uma endogenia muito grande: reservando-se parte substancial dos recursos de C&T para o prprio setor de petrleo e gs; iii) No Brasil, o volume de recursos legalmente 19 garantidos para o setor de C&T cerca de 14 vezes o de recursos correspondente no Mxico. Dolarizando os valores constantes nas Tabelas 1 e 3, verifica-se que, respectivamente, as quantias reservadas para C&T so de US$ 38,4 milhes
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Legalmente, pois, como vimos, esses repasses foram objeto de contingenciamento. Ver Tavares (2005).
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pblicas. A elaborao e a fiscalizao da Lei Orgnica Municipal e do Plano Diretor, o desenho e a implementao de polticas tributrias, a assuno de parte significativa das polticas sociais, a autonomia no desenho dessas polticas, o rigor na prestao de contas, equivalente ao exigido dos governos federal e estadual, entre outras evidncias, so caractersticas deste status de ente federativo autnomo alcanado pelos municpios. Tal status, contudo, no foi, ainda, conquistado pelos municpios mexicanos. Esta , pelo menos, a leitura defendida pela Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos (2004, p. 21): [...] el concepto de la federacin mexicana nicamente contempla a las entidades federativas (los estados) y al gobierno federal, sin aludir a la esfera municipal. Es decir, el concepto explcito de federacin persiste en el marco tradicional (dual) definido por la constitucin de 1824 y retomado en 1857, que remita el municipio al entorno legislativo de los estados. Nuestro texto constitucional vigente [aps a reforma de 1999] se encuentra as con alguna tensin entre la estructura constitucional del Estado que enuncia tres rdenes de gobierno y el concepto de federacin que permanece en el paradigma dual (que remite la definicin del municipio a los estados). Essa diferena no status poltico dos municpios auxilia na compreenso da
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mais significativa diferena entre os regimes de distribuio das participaes governamentais no Brasil e no Mxico. Como ficou evidente pela Tabela 3, os municpios brasileiros so beneficirios de aproximadamente 25,4% das participaes governamentais, que so diretamente recebidas pelos municpios onde se realizam a produo (onshore), os confrontantes com a plataforma continental (offshore), os cortados por dutos de leo e gs, os impactados por operaes de embarque e desembarque de leo e gs e os que possuem instalaes industriais de apoio s atividades de E-P . Embora recheadas de impropriedades 20, essas regras de rateio garantem verbas fartas e grande autonomia para que, potencialmente, os gestores dos municpios impactados pelas atividades de E-P (e tambm muitos em nada impactados) operem polticas de promoo da justia intergeracional em nvel local. No modelo de rateio mexicano, de forma muito diferente, de acordo com a Ley de Derechos (artculo 261), apenas est prevista uma pequena parcela de recursos para municipios colidantes com la frontera o litorales por los que se realice materialmente la salida del pas de los hidrocarburos. Essa opo assume uma perspectiva compensatria local completamente diferente da implementada pela legislao brasileira. No Mxico, os municpios impactados so aqueles por onde so escoadas as exportaes, enquanto no Brasil so plurais as razes para a compensao dos municpios, como acabamos de ver.
Para um quadro de referncia sobre essas impropriedades, ver Piquet e Serra (2007).
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A importncia dos donativos e donaciones no Mxico

No Mxico, as indenizaes operadas nos territrios impactados pelo segmento E-P so realizadas pela Pemex 21. A atuao direta da estatal mexicana sobre os territrios impactados responde s presses sociais e polticas ocorridas a partir da dcada de 1970. Tais reivindicaes ocorreram em um contexto poltico de crise da hegemonia do Partido Revolucionario Institucional (PRI) 22, partido promotor de um governo extremamente centralizador em nvel federal. No bojo da crise desse governo centralista, intensificaram-se os debates sobre o federalismo mexicano. As reivindicaes consistiam em mais reconhecimento e autonomia municipais. Essas mobilizaes ganharam flego nos territrios petrolferos, evidenciando a necessidade de implementao de polticas indenizatrias nos nveis local e regional. As presses sociais em torno das exigncias relativas s indenizaes receberam um forte apoio dos governos estaduais e locais. Em virtude da necessidade de uma resposta institucional aos estados e municpios petrolferos, a Pemex inaugura, nos anos 1980, um mecanismo compensatrio para os territrios impactados, os
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chamados donativos e donaciones, em forma de projetos de desenvolvimento social e produtivo. A recomendao da Pemex e suas subsidirias, em primeira instncia, priorizar os estados e municpios que mais concentram o segmento E-P . Destacam-se os estados de Campeche (79,4% da produo de leo cru e 31,4% da produo de gs), Tabasco (16,4% de leo e 27,7% de gs) e Veracruz (94,5% da produo nacional de petroqumicos) (Pirker et al., 2007). A disposio legal para a aprovao da distribuio e da aplicao desses recursos est amparada nos Lineamentos en materia de donativos y donaciones de Pemex e Criterios para la asignacin de donativos y donaciones por parte de Pemex, confirmando a natureza jurdica desses recursos. Conforme Pirker et al. (2007), entende-se como donaciones a transferncia de recursos em efetivo, ou seja, a transmisso de ttulo gratuito de bens mveis e imveis que no mais so teis para a Pemex e suas subsidirias, assim como a doao de produtos fabricados pelas suas subsidirias. Os donativos representam doaes em espcie (dinheiro) realizadas pela Pemex aos solicitantes, caso se enquadrem nos critrios estabelecidos em lei.
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No se deve esquecer que os municpios por onde se realiza materialmente a sada de hidrocarbonetos do pas recebem uma pequena porcentagem de recursos provenientes dos Derechos Ordinarios Sobre Hidrocarburos. O declnio do poder poltico do PRI no Mxico se deu a partir da dcada de 1980 (pelo menos do ponto de vista formal), manifestando-se de forma paralela s mudanas ocorridas em mbito econmico. Naquele momento o Estado mexicano iniciou um perodo de reformas estruturais orientadas mediante as aspiraes neoliberais, repelindo aos poucos o aparato de estado bem feitor e reduzindo, gradativamente, a capacidade do Estado de manter as estruturas clientelistas, autoritrias, nos nveis local, regional e federal (VargasHernndez, 2001).
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Ainda segundo Pirker et al. (2007), os indicadores utilizados para o rateio desses recursos (donativos e donaciones) so: localizao das instalaes E-P e em qual delas gerada a maioria dos empregos diretos; projetos de investimentos; zonas petrolferas onde o segmento E-P provoca impactos em outras atividades produtivas; onde o segmento E-P impacta significativamente o meio ambiente; populao dos municpios de influncia petrolfera; ndice de marginalizao; instalaes de estudos sismolgicos. Para repassar esses recursos, a Pemex exige dos estados, dos municpios e de organizaes civis uma solicitao em que sejam esclarecidos os seguintes quesitos: a) descrio da problemtica atual a atender, b) nome e descrio da obra ou projeto ou ao social, c) viabilidade tcnica e social, d) objetivos a cumprir, e) possveis benefcios em curto e mdio prazos, f) informao que permita uma prvia avaliao dos resultados a alcanar, g) local onde se aplicaro os donativos e donaciones, h) indicao da subsidiria associada especificidade da solicitao. As solicitaes devem ser encaminhadas ao Consejo de Administracin, que, em conjunto com a Gerencia Corporativa de Desarrollo Social, avaliam e decidem sobre quais sero os beneficirios dos donativos e donaciones. Uma vez aprovadas as solicitaes, os beneficirios devero prestar contas aos Con-
selhos responsveis da Pemex pela aplicao desses apoios. Segundo Pirker et al. (2007), apesar da aparente rigidez dos critrios de distribuio dos donativos e donaciones, ainda faltam parmetros que permitam avaliar de que maneira esses recursos tm sido distribudos e aplicados. Pelo menos no discurso, a Pemex tem como objetivo promover o desenvolvimento social, econmico e cientfico, por meio de apoio ao combate pobreza, de investimentos em infra-estrutura e educao. Vrios outros fatores do indcios sobre os distorcidos critrios de distribuio e aplicao dos donativos e donaciones outorgados pela Pemex. Em primeiro lugar, a relao entre as necessidades de desenvolvimento social em alguns estados e, principalmente, nos municpios no acompanha a disponibilidade de recursos liberados pela paraestatal, em grande parte porque a pobreza e a marginalizao dos municpios como critrios de deciso no garantem uma porcentagem superior comparada recebida pelos municpios menos excludos. Em outras palavras, municpios de marginalizao mdia e inferior so os que mais absorvem as referidas compensaes. Portanto, possvel afirmar que a marginalizao no o critrio central para definir os municpios beneficirios. De acordo com Pirker et al. (2007, p. 24), esse quadro se confirma, na medida em que: En Mxico los municipios se caracterizan por una gran heterogeneidad [...] Por tanto, para poder verificar si se priorizan las localidades ms po-
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bres y o las ms afectadas por la actividad petrolera, habra que analizar la distribuicin por localidades. Lamentablemente la informacin, tanto del ndice de marginacin como Criterios para la asignacin de Donativos y Donaciones de Pemex, no est disponible a este nvel de desagregacin [...] Esto se relaciona con la falta de indicadores para evaluar de manera objetiva los problemas de desarrollo social y econmico existentes en los municipios prioritarios [...] y porque no existen referentes de la eficiencia y eficacia de la aplicacin de los recursos, o su impacto en la atencin de las problemticas sociales o el bienestar de las localidades. A distribuio percentual dos donativos e donaciones pela Pemex exibe uma clara centralizao nos estados onde esto sediadas as atividades petrolferas, principalmente Campeche, Tabasco e Veracruz, que arrecadaram mais da metade dos recursos outorgados entre os anos de 1995 e 2006 (ibid.). Com relao disputa vertical entre estados e municpios pela apropriao desses recursos, as entidades federativas so amplamente beneficiadas, com 90% do total de donativos e donaciones. Essa percentagem proporcional s solicitaes, e os estados que mais apresentam projetos so, com certeza, os que j possuem uma quantidade maior de recursos. J os municpios concentram 4,6%. Esse pequeno percentual destinado aos municpios, segundo Pirker et al. (2007), se justifica porque os municpios solicitam financiamento para projetos bastante
especficos, diferentemente dos estados, cujas solicitaes so mais abrangentes, incluindo obras de infra-estrutura. A concentrao de donativos e donaciones est tambm, em grande parte, ligada s relaes dos atores polticos dos governos estatais e municipais com a Pemex. Os Lineamentos que regem a distribuio desses recursos probem sua entrega para fins eleitorais, mas, na prtica, essa regra no funciona. A debilidade dos rgos de fiscalizao propicia condies favorveis manipulao poltica desses recursos nos mbitos local e regional. Pirker et al. (2007, p. 26) confirmam a vulnerabilidade poltica dos donativos e donaciones, quando apresentam a declarao do presidente municipal de Cunduacn, Francisco Burelo, ao diretor da Pemex: Por ultimo y como siempre, le reitero nuestra firme conviccin de continuar con la buena relacin institucional que nos enorgullecemos de mantener con todos los rdenes de gobierno; as como la voluntad frrea de promover ante la poblacin la concordia y el respeto irrestricto de las actividades que la paraestatal realiza en bien de todos los mexicanos. Dessa forma, fica evidente que os donativos e donaciones rateados entre os estados e municpios no obedecem a critrios coerentes e transparentes, alm de estarem ligados a forte lobby poltico, o que s vem a confirmar a fragilidade dessa poltica compensatria, que se apresenta de forma desigual entre os territrios afetados pela cadeia petrolfera.
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Consideraes finais
Tomando a promoo da justia intergeracional como forma ideal de utilizao das compensaes financeiras relativas explorao de petrleo e gs, procurouse confrontar as experincias brasileira e mexicana de rateio e aplicao desses recursos. Ao denunciar as lacunas de tais polticas e ao enaltecer os aparatos que visam a uma efetiva promoo da justia intergeracional, procurou-se fornecer subsdios para os formuladores de polticas pblicas compensatrias, sobretudo nos territrios diretamente impactados pelo segmento E-P . Convm ressaltar que se, por um lado, o modelo brasileiro de rateio e aplicao das compensaes garantidor de um grau muito mais elevado de autonomia para a promoo da justia intergeracional nos mbitos local e regional, por outro, os instrumentos de vinculao de receitas mexicanos parecem ser, pelo menos normativamente, mais cuidadosos com as geraes futuras. Em que pesem as omisses desta investigao sobre questo to estratgica, como o desenho de um modelo de rateio e aplicao das compensaes financeiras, acredita-se que aqui foram sistematizadas algumas importantes pistas para uma avaliao crtica sobre desperdcios e oportunidades que esto sendo construdos pelas experincias dos dois pases estudados.
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Resumo
O texto discute os modelos de indenizao territorial operados pelo segmento explorao e produo de petrleo e gs (E-P) no Brasil e no Mxico. A peculiaridade de cada pas permite sugerir a construo de distintos instrumentos para o desenvolvimento das regies petrolferas. Pretende avaliar qualitativamente as polticas compensatrias, sobretudo posicionando-se acerca da forma ideal de concretiz-las, qual seja, promover a justia intergeracional com os recursos pblicos advindos da explorao de um recurso finito. Prope, ainda, um debate crtico sobre a representatividade dos royalties no Brasil e dos derechos no Mxico, nos mbitos poltico, econmico e institucional, que ajude a compreender a forma diferente de operar as polticas compensatrias nesses dois pases. Palavras-chave: economia dos recursos naturais, rendas minerais, polticas compensatrias, explorao e produo de petrleo: Brasil e Mxico, royalties petrolferos.
Abstract
The paper argues the models of territorial compensation operated by the oil and gas exploration and production segment (E-P) in Brazil as in Mexico. The peculiarity of each country allows us to suggest the building of distinct instruments to the development of oil regions. Therefore, the article intends to qualitatively evaluate the compensatory policies, considering the ideal way to pursue them, which is the promotion of intergenerational justice, related to the public resources coming from a finite resource exploration. The paper also aims to perform a critic debate on the representativeness of royalties in Brazil and the derechos in Mexico in their political, economic and institutional environments, helping to comprehend how to operate the compensatory policies in these countries, in a different way. Keywords: economy of natural resources, mineral incomes, compensatory policies, exploration and production of oil: Brazil and Mexico, oil royalties.
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Recebido em julho de 2008. Aprovado para publicao em novembro de 2008
Rodrigo Valente Serra Economista, Mestre pelo IPPUR/UFRJ e Doutor em Economia Aplicada pela Universidade Estadual de Campinas. Tem experincia na rea de Economia Regional, com pesquisas nos seguintes temas: cidades mdias, desenvolvimento regional, royalties do petrleo: distribuio, desenvolvimento urbano e crescimento econmico. Samylla Torquato dos Santos Gomes Licencianda em Geografia pelo
Centro Federal de Educao Tecnolgica de Campos (CEFET-Campos). Atualmente bolsista de iniciao cientfica (CNPq), trabalhando em pesquisa sobre royalties do petrleo.
Giovany da Cruz Tavares Licenciando em Geografia pelo Centro Federal de Educao Tecnolgica de Campos (CEFET-Campos). Atualmente bolsista de iniciao cientfica (CNPq), trabalhando em pesquisa sobre royalties do petrleo.
Gerenciamento costeiro e qualidade de vida no Litoral Norte de So Paulo

Elizabeth Borelli
A zona costeira do Litoral Norte paulista

Este trabalho apresenta uma anlise da situao socioambiental da zona costeira do Litoral Norte do estado de So Paulo, por meio de seus indicadores, com o objetivo de avaliar a ao da poltica pblica especfica o gerenciamento costeiro. A zona costeira, em relao ao conjunto de terras, configura-se num espao com especificidades e vantagens locacionais, finito e relativamente escasso. Do ponto de vista global, os terrenos beira-mar constituem pequena frao dos estoques territoriais disponveis, o que qualifica o espao litorneo como raro e a localizao litornea como privilegiada. Em termos de biodiversidade, a zona costeira inclui quadros naturais de grande relevncia ecolgica, tornando-se importante fonte de recursos. A ausncia de um ordenamento territorial indica a necessidade de implementao de instrumentos de gesto ambiental, fundamentados na questo dos impactos da ao humana sobre o meio ambiente. A urbanizao, a industrializao e a explorao turstica podem ser consideradas vetores prioritrios, dentro de uma perspectiva da dinmica de ocupao da zona costeira. No obstante a localizao preferencial da indstria centrar-se na periferia das capitais e nas zonas de adensamento populacional, nas ltimas dcadas o impacto da industrializao se estende ocupao da costa brasileira, em termos ambientais e sociais, no que tange tanto aos dejetos gerados nos processos
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industriais quanto dinmica populacional, que atrai fluxos migratrios nem sempre absorvidos para os locais de sua implantao. As reas destitudas de equipamentos de infra-estrutura urbana passam a ser ocupadas por uma parcela da populao com absoluta falta de alternativas de moradia, socialmente excluda e espacialmente segregada no espao litorneo deixado sem uso por outras atividades, na maioria das vezes de grande vulnerabilidade e/ou de proteo ambiental. Tais assentamentos produziro efeitos impactantes de contaminao do ambiente, redundando em ameaa salubridade local. Acrescente-se, ainda, o processo de favelizao como forma de ocupao da zona costeira brasileira, alimentado pelo fluxo migratrio, nas reas mais imprprias, uma vez que as melhores esto reservadas para casas de veraneio, usadas como segunda residncia (Moraes, 1999). No que tange aos vetores de ocupao, o litoral pode ser definido como uma zona de mltiplos usos, com variadas formas de ocupao do solo: industrializao e urbanizao, favelizao e casas de veraneio circunscrevem o processo de ocupao da zona costeira do Brasil. nesse enfoque que julgamos pertinente analisar como ocorre o processo de produo e a estrutura espacial da zona costeira do Litoral Norte paulista. Esse trecho do litoral brasileiro apresenta certas peculiaridades, uma vez que, ape-
sar de a ocupao indgena ter acontecido mesmo antes do perodo colonial, a economia orientada para o interior paulista, at o final do sculo XIX, deixou o litoral margem dos processos de urbanizao e modernizao, num relativo isolamento o que contribuiu para sua preservao. Com os surtos industriais do perodo ps-Segunda Guerra Mundial, com o processo de substituio de importaes e, posteriormente, nos anos 1970 e 1980, com o ingresso do capital externo no Pas para o financiamento de plos de desenvolvimento, o arranque industrial do Vale do Paraba, centrado em So Jos dos Campos, estimulou o crescimento regional e, conseqentemente, o aumento populacional dos municpios do Litoral Norte, intensificando o processo de urbanizao e de ocupao de extensas reas da Mata Atlntica (Pereira, 1967). Por outro lado, a abertura do Porto de So Sebastio ao trfego martimo foi relevante para o desenvolvimento de atividades econmicas e para o adensamento populacional do Litoral Norte. A construo do Terminal Martimo Almirante Barroso (Tebar) no final da dcada de 1960 est diretamente associada ao processo de industrializao paulista, principalmente indstria automobilstica (So Paulo, 2005a). Assim, sua implantao foi determinante para o aumento do contingente populacional do Litoral Norte, dada a ampliao do mercado de trabalho regional gerada; contudo, representou um significativo fator de risco ambiental, causador de suces-
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sivos vazamentos, com drsticas conseqncias ambientais. Dessa forma, o redescobrimento do Litoral Norte ocorre no perodo de 1950 a 1970, por fora da atividade turstica, embora restrita a pequena parcela da populao, dadas a ausncia de infra-estrutura, a dificuldade de acesso e a urbanizao precria. A regio passa, ento, a responder necessidade de crescimento das atividades econmicas ligadas ao setor tercirio e demanda de lazer por parte das populaes urbanas do eixo Rio-So Paulo, pondo fim situao anterior de isolamento (Luchiari, 2002). A partir dos anos 1980, aps a pavimentao da Rodovia SP-55 (conhecida como Rio-Santos), o processo de urbanizao foi acelerado, surgindo a especulao imobiliria, advinda do adensamento do fluxo turstico; ocorre ainda uma mudana no perfil demogrfico da regio, com o incremento migratrio e a marginalizao das comunidades tradicionais, circunscrevendo um processo social excludente. A paisagem do Litoral Norte, caracterizada por grande diversidade biolgica e recursos naturais de extrema beleza, faz da regio um plo da atividade turstica. A proliferao de casas de veraneio e condomnios destinados s camadas de alta renda cria uma demanda de servios que atrai migrantes de outros estados brasileiros (ibid.). Contudo, a urbanizao, medida que, por um lado, proporcionou a mo-
dernizao dos setores econmicos, por outro, intensificou a pobreza, a ocupao desordenada, a degradao ambiental e a desfigurao da paisagem natural, encetando um processo de marginalizao socioespacial e econmica das populaes caiaras e de migrantes de baixa renda. No Litoral Norte paulista, a atividade turstica caracterizada pelo turismo sedentrio, com a predominncia das segundas residncias, refletindo uma urbanizao pautada no mecanismo de especulao imobiliria que gerou um baixo volume de recursos para a comunidade receptora e a degradao de extensas reas e ecossistemas naturais decorrente da construo civil (Tulik, 1995). Apesar de ser a praia um espao pblico, transformou-se, pelas leis naturais do mercado com suas formas prprias de organizao social, no espao privado do turismo de elite, espao que exclui a populao tradicional. Na verdade, esse fenmeno se repete por todo o litoral brasileiro: tendncias gerais de agravamento da situao ambiental tornam imperiosa a elaborao de polticas definidas para a utilizao do espao costeiro, considerando-se as vocaes regionais. A ocupao desses espaos demanda a ateno do poder pblico, que, por meio de uma atuao planejada, deve criar mecanismos de interveno sobre os espaos litorneos. Nesse contexto, faz-se pertinente a avaliao do planejamento ambiental
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da zona costeira, atravs de seus instrumentos, como o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro (institudo em 1988), o Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro voltado aos ecossistemas do Litoral Paulista e os Planos Diretores, de mbito municipal, que consubstanciam elementos para a implantao do zoneamento ecolgico. Para efeito de zoneamento, o Litoral Paulista foi dividido em quatro setores:
Litoral Norte, Litoral Sul, Baixada Santista e Vale do Ribeira, sendo que cada setor tem cinco zonas que compreendem desde reas de proteo a cidades consolidadas. O Zoneamento Ecolgico-Econmico, previsto no Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro, est sendo implementado pelos municpios do Litoral Norte, que englobam Ubatuba, Caraguatatuba, So Sebastio e Ilhabela.
Aspectos da infra-estrutura socioambiental

Os territrios ocupados pelos quatro municpios do Litoral Norte correspondem a apenas 0,8% da rea abrangida pelo estado de So Paulo, mas sua zona costeira apresenta cenrios de rara beleza paisagstica e incomparvel riqueza de ecossistemas. A Tabela 1 apresenta as respectivas reas de cada um desses municpios. Mata Atlntica, incluindo tanto as reas de preservao do Parque Estadual da Serra do Mar quanto as reas naturais tombadas das Serras do Mar e de Paranapiacaba. A partir das dcadas de 1960 e 1970, com o aumento do interesse turstico pelo Litoral Norte, a infra-estrutura tornou-se uma questo preocupante no que respeita a servios pblicos, uma vez que o crescimento da populao fixa e flutuante trouxe, em seu bojo, novas necessidades de saneamento bsico, transporte e habitao para a regio. Nesse sentido, o equacionamento da questo complexo, dada a importncia do fator sazonalidade. A ttulo de anlise, podemos examinar alguns indicadores relativos a essas reas. A Tabela 2 apresenta a evoluo do nmero de habitantes do Litoral Norte, no perodo de 1940 a 2000, considerando as populaes urbana e rural.
Tabela 1: rea dos municpios do Litoral Norte paulista (km) Municpio Caraguatatuba Ilhabela So Sebastio Ubatuba Litoral Norte
Fonte: So Paulo (2005a).
rea 480 336 479 682 1.977
Dos 1.977 km2 de rea delimitada pela regio, 85,8% so ocupados por florestas, com ecossistemas associados
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Tabela 2: Populao urbana e rural do Litoral Norte paulista, no perodo de 1940 a 2000
Ano 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 Populao urbana N habitantes % 5.300 22,6 7.000 28,8 14.300 44,0 39.800 83,3 83.426 95,8 137.556 98,6 217.623 97,3 Populao rural N habitantes % 18.200 77,4 17.300 71,2 18.200 56,0 8.000 16,7 3.656 4,2 1.963 1,4 6.146 2,7 Total 23.500 24.300 32.500 47.800 87.082 139.519 223.769
Como podemos constatar, o perodo de 1960 a 1980 caracterizou-se pelo arranque do processo de urbanizao do Litoral Norte, em que se observa, inclusive, uma mudana no perfil populacional a partir de 1970, quando a sua predominncia deixa de ser rural, para tornar-se eminentemente urbana. Esse evento pode ser explicado pelo redescobrimento da regio, ocorrido na dcada de 1970, quando o Porto de So Sebastio dinamizou a economia local, alm da expanso da malha viria que veio alavancar a explorao turstica,
impulsionando a indstria da construo civil e, com isso, atraindo correntes migratrias que aceleraram o processo de urbanizao e mudaram o perfil demogrfico da regio. Em relao infra-estrutura de sade, se avaliarmos o coeficiente por mil habitantes de leitos do Sistema de Sade (SUS), constataremos ndices muito abaixo dos desejveis mesmo se comparados ao coeficiente mdio do estado de So Paulo , conforme os dados constantes da Tabela 3.
Tabela 3: Sade leitos SUS (coeficiente por mil habitantes), no perodo de 1995 a 2003, nos municpios do Litoral Norte paulista
Ano 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Caraguatatuba 0,47 0,45 0,94 0,90 0,87 0,84 0,81 0,78 0,76 Ilhabela 1,14 1,14 1,15 1,15 0,76 N.D. N.D. N.D. 0,76 So Sebastio 1,90 1,81 1,72 1,64 1,45 1,37 1,30 1,24 1,19 Ubatuba 0,32 0,31 0,30 0,29 0,27 0,26 0,25 0,24 0,23 SP 2,53 2,61 2,72 2,44 2,14 2,10 2,11 2,04 1,97
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Em relao a esse indicador, a tendncia de queda apresentada no estado de So Paulo tambm ocorre nos municpios em estudo a partir de 1998, sendo o municpio de Ubatuba o que apresenta maior carncia de leitos hospitalares por mil habitantes. No Litoral Norte, os principais casos de doenas ambientais so de clera, dengue, esquistossomose, hepatite viral, leishmaniose tegumentar, leptospirose e malria, de acordo com a lista de doenas cuja notificao obrigatria tanto pelo sistema pblico como pela rede privada de sade, atravs do Sistema de Informao de Agravos de Notificao (Sinan).
A Tabela 4 sumariza as doenas ambientais de maior incidncia na regio. Entre elas, a dengue causa maior preocupao, por apresentar um crescimento exponencial em So Sebastio, Ilhabela e Caraguatatuba, alm de ser doena de difcil monitoramento. Com o aumento do fluxo turstico, que implica a intensificao do consumo de embalagens descartveis, criam-se condies propcias reproduo do mosquito e, conseqentemente, ao aumento do nmero de casos da doena na regio. No ano de 2002, 75% dos casos foram registrados no municpio de So Sebastio.
Tabela 4: Nmero de casos das principais doenas ambientais registrados no Litoral Norte paulista, no perodo de 1998 a 2002
Ano 1998 1999 2000 2001 2002 Dengue 77 39 5 1.453 2.050 Esquistossomose Hepatite viral Leishmaniose 306 192 154 88 98 172 134 140 69 219 30 29 18 11 37 Acidentes animais peonhentos 94 93 109 103 172 Diarria 1.007 2.633 4.032 3.981 8.419
A esquistossomose ocorreu com maior freqncia em 1998, declinando a partir de 1999, e incidiu sobretudo em So Sebastio e Ubatuba. A hepatite viral apresentou um aumento significativo em 2002, quando o municpio de Caraguatatuba foi responsvel por 78% dos casos registrados. A incidncia de leishmaniose tegumentar passou a declinar a partir de 1998, aumentando no
ano de 2002, quando 70% dos casos registrados ocorreram em So Sebastio. A leptospirose e a malria esto controladas, uma vez que em 2002 no surgiu nenhum caso na regio. Em relao a acidentes com animais peonhentos, Ubatuba lidera o nmero de casos (55% em 2002). Observa-se, ainda, um significativo aumento dos casos de diarria no perodo em pauta. A maioria deles
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manifestou-se nos municpios de Ubatuba e Caraguatatuba, responsveis, respectivamente, por 50,0% e 37,5% dos casos registrados em 2002. Os dados apresentados delineiam um quadro preocupante no tocante a sade ambiental, mostrando a premncia da implementao de polticas pblicas voltadas ao tratamento e abastecimento de gua, ao tratamento e disposio de efluentes lquidos, bem como disposio final dos resduos slidos. A gua que no recebe tratamento adequado pode se transformar em veculo de doenas e mortes, uma vez que contm coliformes fecais, prejudiciais sade. Por outro lado, os esgotos so veculos de agentes etiolgicos das febres tifides e paratifides, de hepatite infecciosa tradicionalmente presente na regio , das parasitoses intestinais, que se manifestam sob a forma de diarrias agudas, tambm bastante freqentes, conforme atestam os dados contidos na Tabela 4, que, na verdade, refletem a m qualidade da gua consumida pela populao e a precariedade do sistema de esgotamento sanitrio e do tratamento dado aos resduos slidos domiciliares. Esses ltimos podem constituir grave fator de risco sade, se dispostos em terrenos suscetveis contaminao dos cursos de gua, em reas de mangues destrudos ou devastadas de sua cobertura vegetal original. Resduos dispostos de forma inadequada favorecem a presena de bactrias e insetos transmissores de doenas, que se reproduzem vertiginosamente nesse tipo de habitat.
Alm desses fatores, considere-se que a areia responsvel pela contaminao por diversos tipos de microorganismos e parasitas patognicos, nocivos sade, em funo da presena de dejetos, do lixo descartado de forma inadequada e da poluio causada pelas guas residurias e pluviais, situao agravada nos meses de vero, quando grandes contingentes de turistas chegam regio. A importncia dos problemas levantados nos leva a investigar a estrutura de saneamento ambiental da regio, compreendendo os servios de abastecimento pblico de gua, de esgotamento sanitrio e de coleta e destinao dos resduos slidos domiciliares fundamentais proteo da sade e melhoria da qualidade de vida da populao. Conforme mencionamos, o Litoral Norte paulista apresentou uma expanso urbana desordenada a partir dos anos 1970, quando se registrou um grande salto populacional, de 47.800 habitantes, em 1970, para 269.071, em 2005, sem incluir a populao flutuante dos feriados e do perodo de alta estao. A isso, associe-se o fato de as habitaes encontrarem-se dispersas ao longo da costa litornea, onde os condomnios de segunda residncia ocupam a orla e os moradores fixos residem em habitaes precrias e irregulares nos topos de morro, em locais de difcil instalao de equipamentos de infra-estrutura. De acordo com a Constituio Brasileira, os servios de gua e esgoto so da competncia dos municpios, embora
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acordos institucionais permitam operaes conjuntas entre rgos federativos. No caso do Litoral Norte, a maioria dos sistemas de abastecimento de gua e tratamento de esgotos operada pela Companhia de Saneamento Bsico do Estado
de So Paulo (Sabesp). A Tabela 5 compara os percentuais de domiclios urbanos atendidos por abastecimento de gua e tratamento de esgoto nos quatro municpios da regio, de acordo com os ltimos dados divulgados.
Tabela 5: Participao percentual do nmero de domiclios urbanos atendidos por abastecimento de gua e tratamento de esgoto nos municpios do Litoral Norte, no ano de 2003 (em %)
Domiclios Atendidos gua Atendidos Esgoto Fonte: Sabesp (2004). Caraguatatuba 91,0 25,0 Ilhabela 71,0 3,0 So Sebastio 61,0 29,0 Ubatuba 79,0 18,0
Esses dados revelam a baixa qualidade do saneamento bsico na regio, mais evidente ainda quando se sabe que na pesquisa so considerados os domiclios urbanos, incluindo portanto as residncias secundrias e excluindo boa parte dos domiclios permanentes, no contemplados com equipamentos de infra-estrutura. Considere-se ainda que, em razo da ausncia da ao pblica na regio, solues foram implantadas, de incio, pela esfera privada e por aes individuais, para captao de gua para consumo, disposio de efluentes lquidos e destinao de resduos slidos de forma inadequada, redundando em graves conseqncias para o meio ambiente e para a sade da populao (Sabesp, 2004). Por outro lado, apesar de ampliaes recentes da rede de abastecimento de gua terem sido realizadas pela Sabesp, registra-se um significativo nmero de
residncias e edifcios que se abastecem individualmente ou por meio de sistemas comunitrios ou condominiais, que abarcam, exatamente, os grandes contingentes de turistas que afluem s praias do Litoral Norte nos meses de vero. Segundo informaes do Instituto de Pesquisas Tecnolgicas (IPT), no ano de 2000 existiam 70 sistemas particulares de abastecimento coletivo de gua na regio, a maior parte sem o devido tratamento e todos sem registro nas prefeituras locais (Instituto de Pesquisas Tecnolgicas, 2002). Apesar da dificuldade em determinar o seu nmero exato, muitos so os sistemas de abastecimento de gua individualizados, uma vez que, mesmo depois da implantao do sistema pblico de abastecimento, diversos domiclios, indstrias e estabelecimentos comerciais continuaram utilizando formas alternativas de abastecimento, sem qualquer
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tipo de tratamento da gua. Desse modo, altos riscos de contaminao ameaam a regio, em decorrncia da ausncia de mecanismos de proteo aos mananciais e das prprias caractersticas do meio fsico (ibid.). Assim como a questo do abastecimento de gua, o problema do esgotamento sanitrio diretamente associado disposio dos efluentes lquidos de origem domstica tambm se agravou em funo do processo de urbanizao desordenado e da explorao turstica na regio. De acordo com o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), o tratamento de esgoto considerado um indicador significativo de sustentabilidade ambiental, na medida em que o acesso a esse servio pblico fundamental para a proteo das condies de sade da populao, pois permite controlar as doenas relacionadas gua contaminada por coliformes fecais (IBGE, 2004).
Na busca de solues, procedeu-se, sistematicamente, disposio dos esgotos domsticos in natura no solo ou nos corpos de gua, atravs do sistema de fossas ou de sumidouros. Ambos os mtodos trazem conseqncias ambientalmente indesejveis: o primeiro, por depender de servios de limpa-fossas, que quase sempre dispem o lodo retirado de forma irregular, clandestinamente, e o outro, por contaminar o lenol fretico. Sem contar que, muitas vezes, o mtodo mais usual acaba sendo a disposio direta de esgotos nos cursos de gua e nas redes de captao pluviomtrica, causando danos irreparveis para a qualidade dos rios e praias. A Tabela 6 mostra os ndices de atendimento populao, no ano de 2002, apresentando os percentuais relativos aos sistemas pblicos de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio, operados pela Sabesp, no mbito municipal.
Tabela 6: ndices de atendimento populao do sistema de saneamento bsico implantado pela Sabesp, nos municpios do Litoral Norte paulista, no ano de 2002 (em %)
ndice de atendimento Abastecimento de gua Esgotamento sanitrio Fonte: Sabesp (2004). Caraguatatuba 98,0 46,0 Ilhabela 98,0 4,0 So Sebastio 85,0 50,0 Ubatuba 92,0 32,0
Ressalte-se, contudo, que esses nmeros devem ser interpretados com cuidado, uma vez que os ndices indicam o percentual da populao que contemplada pela rede implantada, expli-
citando, portanto, uma tendncia e no valores exatos, porquanto se desconhece em que medida os equipamentos de saneamento bsico esto sendo efetivamente utilizados. A opo pelo uso dos
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servios pblicos de saneamento bsico implica custos decorrentes da desativao do sistema anterior e da ativao do novo sistema e, por isso, nem sempre acaba ocorrendo. Dessa forma, por falta de esclarecimento ou mesmo de recursos financeiros, muitos proprietrios de casas e edifcios no adotam os servios pblicos de abastecimento de gua e, principalmente, os de esgotamento sanitrio, eternizando, assim, o processo de degradao ambiental no Litoral Norte. Por outro lado, a concretizao das previses de atendimento populao est vinculada a uma srie de fatores de ordem financeira, jurdica, tcnica e poltica, que muitas vezes dificultam o cumprimento de metas propostas pelo estado. Exemplificando: questes de natureza poltica e tcnica impediram a instalao de um novo emissrio submarino em Ilhabela e o embargo judicial das obras relativas implantao da estao de tratamento de esgotos em Paba, em So Sebastio, constituram obstculos melhoria do ndice de atendimento populao, projetada pela Sabesp para o binio 2003-2004 (Sabesp, 2004). A destinao adequada dos resduos slidos urbanos predominantemente de origem domstica representa outra contundente problemtica ambiental a ser resolvida no Litoral Norte, dados os aspectos sanitrios e de sade pblica envolvidos.
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A questo assume contornos difusos, em termos de gerenciamento, considerando as demandas diferenciadas das populaes fixa e flutuante, alm da prpria situao fsica: a geografia rica em espaos sinuosos e declividades acentuadas dificulta a logstica do transporte. Tambm h carncia de reas potencialmente aptas para a implantao de unidades de tratamento e disposio final, dadas as restries geogrficas, hdricas e ambientais da regio. Os locais de disposio de resduos slidos da regio so avaliados anualmente pela Cetesb, desde 1977, e classificados segundo o ndice de Qualidade de Resduos (IQR), que abrange trs categorias de condies: inadequadas, controladas e adequadas. 1 A Tabela 7 mostra a evoluo do IQR nos quatro municpios do Litoral Norte. Verifica-se que todos os locais usados para disposio de resduos slidos na regio encontram-se na categoria de condies inadequadas, sendo que os de situao mais crtica situam-se em Caraguatatuba e Ilhabela. Nas trs ltimas dcadas, vm sendo implantados sistemas pblicos de varrio e coleta de lixo, alm de programas do estado e campanhas de conscientizao encetadas por organizaes nogovernamentais sobre a necessidade da manuteno de praias limpas, em que se implementam sistemas de coleta seletiva e reciclagem dos materiais e se
De acordo com a classificao adotada pela Cetesb, valores de IQR compreendidos entre 0 e 5,9 correspondem a condies inadequadas; entre 6,0 e 7,9, a condies controladas, e entre 8,0 e 10,0, a condies adequadas (Cetesb, 2004).
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realizam aes de educao ambiental. Ainda nesse contexto, no se pode perder de vista a problemtica habitacional da regio; construes em reas naturais consideradas nobres, em geral, geram processos agressivos, como des-
matamentos, destruio de habitats da fauna local, aumento de efluentes e de resduos slidos, dispostos, na maioria das vezes, de forma inadequada, comprometendo os recursos naturais e a qualidade de vida da populao.
Tabela 7: ndice da Qualidade de Resduos Slidos Domiciliares nos municpios do Litoral Norte paulista, no perodo de 2000 a 2003
Ano 2000 2001 2002 2003 Caraguatatuba 4,5 3,0 3,8 3,6 Ilhabela 3,9 3,9 3,8 3,7 So Sebastio 3,8 4,7 5,2 5,2 Ubatuba 5,5 5,8 5,8 5,8
A questo da habitao se reveste de particular importncia, dado o crescimento populacional registrado na regio, que supera o crescimento mdio apresentado pela populao do estado de So Paulo; no entanto, a construo de habitaes no vem se expandindo na mesma proporo, em virtude de uma srie de restries de ordem ambiental e jurdica, uma vez que a maior parte do territrio do Litoral Norte composta por unidades de conservao. As leis de uso e ocupao do solo apresentam clusulas restritivas quanto densidade de ocupao, tipo de habitao e nmero de pavimentos de edificao. Somem-se a isso um relevo extremamente acidentado e questes fundirias que envolvem usucapio e retificao de reas. Esse conjunto de fatos acaba por conduzir ao descontrole da utilizao dos recursos naturais e apropriao indevida de reas, acarretando graves
conseqncias para o meio ambiente, com a proliferao de moradias inadequadas que compreendem favelas, cortios e domiclios improvisados. A Tabela 8 apresenta a situao comparativa desses tipos de moradia referente aos anos de 1991 e 2000, segundo dados elaborados pela Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo (CDHU). De acordo com os dados oficiais divulgados pela CDHU, os 324 domiclios em favela existentes em 1991 foram erradicados; os domiclios em espao insuficiente ou cortio com menos de quatro cmodos e/ou com falta de instalaes sanitrias predominam nos quatro municpios da regio. Os 369 domiclios improvisados existentes em 2000 abrangem moradias em edificaes construdas para outros fins.
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Tabela 8: Evoluo da demanda habitacional popular nos municpios do Litoral Norte paulista, nos anos de 1991 e 2000
Domiclios Favela Cortio Ano 1991 2000 1991 2000 Improvisados 1991 2000 Fonte: So Paulo (2004). Caraguatatuba 7 109 291 83 100 Ilhabela 19 153 29 69 So Sebastio 89 38 350 69 41 Ubatuba 228 137 435 221 159
O atendimento habitacional realizado pelo estado, no Litoral Norte, vem ocorrendo, principalmente, por meio do programa Ncleo Habitacional por Empreitada, dirigido populao com renda familiar situada entre 1 e 10 salrios mnimos, com foco em famlias assentadas em rea de risco e reassentadas em processo de desfavelamento. Sua implantao est vinculada contratao de empresas especializadas e a parcerias com as prefeituras, que doam terrenos e so responsveis pela instalao da infra-estrutura de gua, esgoto, energia eltrica, pavimentao e equipamentos pblicos nos conjuntos habitacionais (So Paulo, 2004).
Indubitavelmente, existem limites naturais e legais na regio, que dificultam a implementao de aes voltadas escolha de reas adequadas para a disposio de resduos slidos, para o destino de efluentes lquidos, para a construo de estaes de tratamento de esgoto, de estradas e de habitaes. Nessa perspectiva, a melhoria da infra-estrutura regional est diretamente relacionada questo do gerenciamento costeiro, dentro da proposta de harmonizar a conservao ambiental com a melhoria da qualidade de vida da populao.
Gerenciamento costeiro
A sobrevivncia socioambiental da zona costeira paulista, em que a natureza est presente em sua plenitude de recursos numa rea de 27.000 km2, englobando 36 municpios e a maior parte da Mata Atlntica remanescente no estado de So Paulo, requer, por parte do Poder Pblico, o acionamento de mecanismos de interveno aos nveis jurdico e administrativo. No estofo da legislao estadual, os municpios litorneos foram amparados por diversos dispositivos legais, que cria-
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ram regies naturais protegidas, a partir do Cdigo Florestal, e definiram reas a serem preservadas em carter permanente incluindo a proteo fsica do solo, dos mananciais e nascentes, e a conservao dos ecossistemas locais e do ambiente das populaes indgenas de acordo com a Lei Federal 4.771, de 15/ 09/65. Nessa tica, incluem-se, tambm, a criao das Unidades de Conservao, como o Parque Estadual da Serra do Mar e o Parque Estadual de Ilhabela, em 1977, e ainda o gerenciamento dos recursos hdricos, regido pela Legislao de Proteo s guas Interiores no Estado de So Paulo (Lei Estadual 8.468/76). Na esfera da Administrao Pblica, a opo de planejamento estadual recaiu sobre um programa de gerenciamento costeiro, por meio da Secretaria do Meio Ambiente, com base na Lei 7.661, de 16 de maio de 1988, que instituiu o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro (PNGC). Com base nessas diretrizes, iniciam-se, no estado de So Paulo, estudos concernentes ao zoneamento econmico-ecolgico da zona costeira, sendo, ento, o Litoral Paulista dividido em quatro setores, a partir do pressuposto de que no constitui um todo ambiental homogneo: Litoral Norte, Litoral Sul, Baixada Santista e Vale do Ribeira que exerce forte influncia sobre o Litoral Sul, por conta do Rio Ribeira, que desgua na zona de esturio, considerada o berrio da vida marinha. Entre 1988 e 1989, paralelamente reviso do PNGC, institudo em So
Paulo o Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro, apresentando subsdios tcnicos que passam a ser incorporados no mbito federal. Em 1993, enviado Assemblia Legislativa paulista o projeto de lei para institucionalizao do Plano, recebido com ressalvas por parte de setores representativos do capital monopolista, sob a alegao de que as restries aos processos de desmatamento contidas no Plano estariam prejudicando o livre empreendimento e, com isso, impedindo a expanso das receitas municipais. Por fora dessas presses, o Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro s foi institucionalizado em 3 de Julho de 1998, atravs da Lei 10.019, cuja finalidade era disciplinar e racionalizar a utilizao dos recursos naturais da Zona Costeira, visando melhoria da qualidade de vida das populaes locais e proteo dos ecossistemas. A formulao do gerenciamento costeiro abrange, ento, um conjunto de instrumentos de poltica pblica, em consonncia com a poltica nacional de meio ambiente, quais sejam: o Zoneamento Ecolgico-Econmico, o Sistema de Informaes do Gerenciamento Costeiro, o Plano de Ao e Gesto e o Sistema de Monitoramento Ambiental da Zona Costeira. O Zoneamento Ecolgico-Econmico, definido pela Lei 10.019/98 como o instrumento bsico de planejamento, constitui a principal ferramenta de ordenamento territorial, estabelecendo normas disciplinadoras para a ocupao do
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solo e o uso dos recursos naturais que compem os ecossistemas costeiros e indicando tambm as atividades econmicas mais adequadas para cada zona. Nos termos contidos no artigo 2, item III, sua gesto deve ocorrer de forma integrada e participativa, visando a melhoria da qualidade de vida das populaes locais, fixas e flutuantes, objetivando o desenvolvimento sustentado da regio (So Paulo, 2005a). O Plano de Ao e Gesto composto por um conjunto de programas e projetos setoriais integrados, compatveis com as diretrizes contidas no zoneamento, proposto para alcanar as metas de qualidade ambiental estabelecidas para determinada regio costeira. De acordo com a viso oficial, o Plano deve ser concebido e executado com base na participao dos atores sociais interessados na gesto da rea costeira. Sua metodologia pressupe o desenvolvimento de trs fases de elaborao: a primeira, em que devem ser realizados o levantamento dos problemas e a identificao dos agentes causadores; a segunda, em que devem ser elaboradas propostas visando soluo dos problemas identificados; e a ltima, em que devem ser estipulados os recursos necessrios sua implementao e estabelecidos prazos e metas. Trata-se, portanto, de um documento tcnico, um termo de referncia, legitimado por meio de Decreto Estadual (So Paulo, 2005b). A lei que instituiu o Plano Estadual previu a constituio de um sistema colegiado de gesto, com participao dos
governos estadual e municipal e da sociedade civil, consubstanciado no grupo de Coordenao Estadual, ao qual se integram quatro grupos setoriais, correspondentes s regies do Litoral Paulista. Contudo, a composio e o funcionamento do grupo de Coordenao Estadual e dos Grupos Setoriais de Coordenao, referidos na Lei 10.019/98, so institudos apenas em 7 de novembro de 2002, por fora do Decreto Estadual 47.303. O modelo adotado diz pretender implementar uma gesto democrtica do meio ambiente, de forma transparente, mediante um processo participativo comunitrio, na formulao de polticas pblicas para a zona costeira paulista. Contudo, representantes de ONGs discordam da apregoada transparncia do processo. A Fundao SOS Mata Atlntica diz no ter tido acesso aos mapas de zoneamento, prometidos em audincia pblica, no tendo condies, portanto, de avaliar exatamente em que tipo de zoneamento cada rea seria enquadrada. Segundo a verso oficial proposta, compete aos grupos a elaborao dos planos de ao e gesto, compreendendo programas e projetos que promovam o desenvolvimento sustentvel da regio e que atendam, prioritariamente, s demandas identificadas durante o processo de zoneamento. Esses planos devem, ainda, estar articulados com as aes municipais e regionais dos demais rgos pblicos, contendo objetivos, fontes de recursos, diviso de responsa-
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bilidades e metas socioambientais pretendidas. A lei estadual determinou que os zoneamentos setoriais fossem regulamentados mediante decreto, o que de fato, at o momento, ocorreu apenas com o setor do Litoral Norte (Decreto 49.215, de 07/12/2004). Esta foi, tambm, a primeira regio costeira a instalar o Grupo Setorial de Coordenao, integrado por representantes do estado, das prefeituras e da sociedade local, atendendo ao disposto no Decreto 47.303/02, que criava os grupos setoriais com a finalidade de elaborar o Zoneamento Ecolgico-Econmico. Observa-se, portanto, uma grande morosidade no avano das etapas de efetivao das propostas contidas nos instrumentos jurdico-institucionais: dez anos de discusso foram decorridos entre a institucionalizao do Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro (1988) e a do Plano Estadual (1998), e mais seis anos se passaram entre a deste ltimo e o Decreto que dispe sobre o Zoneamento Ecolgico-Econmico do Litoral Norte (2004) o nico setor, at agora, com proposta efetivamente formalizada. Nesse intervalo, o quadro de degradao ambiental se agravou, uma vez que produto, exatamente, da falta de um ordenamento territorial. O zoneamento poder organizar o desenvolvimento futuro do Litoral Norte, mas a ausncia de planejamento j deixou conseqncias irreversveis. O zoneamento no retroativo; nas reas j irregulares, o intuito congelar a ocupao,
evitando novas construes e efetivando a progressiva regularizao. margem do aparato jurdico, as questes sociais no resolvidas no mbito municipal vo deteriorando as condies urbanas, j que os principais obstculos so os problemas sociais que afloram, levando muitas reas de proteo ambiental a serem ocupadas irregularmente ou convertidas em loteamentos ilegais, em razo de uma poltica de habitao popular deficitria. Associe-se ao fato a necessidade de uma forte ao municipal para que o zoneamento seja posto em prtica e fiscalizado. Considere-se, ainda, a importncia do Plano Diretor como instrumento municipal para implantao do zoneamento, alinhado s diretrizes propostas no Plano de Gerenciamento Costeiro. Muitas cidades, porm, ainda no tm esse mecanismo bem definido, tampouco estrutura de controle suficiente para fiscalizar a devida aplicao das normas estabelecidas. Na verdade, a distncia temporal ainda maior, se considerarmos que os primeiros trabalhos realizados para a elaborao do Zoneamento EcolgicoEconmico do Litoral Norte datam do final da dcada de 1980, quando a Secretaria do Meio Ambiente sistematizou uma srie de informaes para a Proposta de Macrozoneamento do Litoral Norte. Nos termos da lei estadual proposta para o enquadramento das reas nas zonas definidas pelo Zoneamento Eco-
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lgico-Econmico, devero ser considerados os seguintes aspectos: vegetao, relevo, uso e ocupao do solo, tendncias de ocupao, atividade econmica, eixos de desenvolvimento, comunidades tradicionais, legislao estadual e municipal, Planos Diretores e cenrios desejados. Prev-se que as concluses intermedirias devero ser pautadas em audincias pblicas, com a participao dos diversos setores organizados da sociedade, de forma que a concluso tcnica fundada no consenso social seja, finalmente, submetida anlise jurdica. Essa complexa tramitao decorre em meio aos problemas ambientais existentes na regio, que se acumulam ao longo do tempo: desde o fato de sediar o porto de So Sebastio e o Terminal de Petrleo Almirante Barroso, com interferncia nos demais municpios da regio, por conta do trfego intenso
e dos derramamentos de leo, at a questo do desequilbrio entre o crescimento das populaes fixa e flutuante e a capacidade de infra-estrutura de saneamento bsico e abastecimento da regio. A convivncia entre a vocao turstica do Litoral Norte e a presena do Porto de So Sebastio um dos assuntos que o zoneamento regula mas no resolve. A atividade porturia intensificou-se na dcada de 1960, quando, com a saturao do Porto de Santos, toda a comercializao de petrleo precisou ser transferida para um porto mais adequado. A ampliao do Porto de So Sebastio motivo de preocupao para o municpio de Ilhabela, atingido no s pelo impacto visual do porto como tambm pela ocupao irregular por trabalhadores daquela cidade de suas reas de preservao.
Consideraes finais
O descompasso entre as discusses que permeiam o processo decisrio e as resolues justifica-se pela intensidade dos interesses conflitantes em jogo como o difcil consenso entre preservao ambiental versus especulao imobiliria. Enquanto as prefeituras pensam num desenvolvimento pautado em urbanizao, construo de estradas e indstrias, a construo civil se volta para a garantia da maximizao de lucros do mercado imobilirio, e o setor industrial planeja ampliar sua produo, ocupando novas reas. Por um lado, existe a preocupao em assegurar a paisagem natural e contemporizar a atividade de explorao turstica com a qualidade do meio ambiente. J na regio dos sertes, o problema recai na apropriao progressiva dos espaos naturais por migrantes atrados pelas oportunidades de trabalho da regio, instalando-se em habitaes precrias, irregularmente localizadas, sem con-
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dies mnimas de saneamento, configurando um quadro de intensa degradao dos recursos naturais e de descaracterizao da paisagem litornea. Durante as reunies acerca do zoneamento, enfatizaram-se o processo de ocupao do Litoral Norte, caracterizado por condomnios de alto padro com baixa densidade demogrfica, e as atividades tursticas presentes, desde pousadas, complexos hoteleiros e grandes estruturas de apoio navegao at as trilhas em Unidades de Conservao. As prefeituras convivem com o dilema de expandir a zona urbana, de aumentar a arrecadao e de manter a paisagem privilegiada e a qualidade ambiental das praias, mangues e matas, como o grande atrativo turstico da regio. Nessa tica, a soluo apontada centra-se no apoio s atividades nuticas para turismo e esportes e no ecoturismo. Destaca-se, tambm, a preocupao com a questo da agricultura de subsis-
tncia, no sentido de proteger a atividade agrcola da crescente expanso urbana predatria. Em relao pesca, optouse pela criao de uma zona destinada ao desenvolvimento da atividade pesqueira e da maricultura. O Zoneamento Ecolgico-Econmico foi, ento, dividido em dois zoneamentos complementares: o terrestre e o marinho, considerando as caractersticas socioambientais, as diretrizes de gesto, as metas de conservao e os usos e as atividades permitidas em cada uma das zonas. Resta investigar se esse aparato jurdico, regulador, formalizado na legislao estadual, efetivamente cumprido no mbito municipal. A participao da administrao municipal ser de capital importncia para a eficincia do zoneamento ecolgico-econmico do Litoral Norte de So Paulo, uma vez que as diretrizes macroestruturais dependem dos planos diretores municipais para o ordenamento urbano.
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Resumo
O objetivo deste trabalho analisar a relao entre urbanizao e degradao ambiental no Litoral Norte de So Paulo e investigar se as polticas pblicas de gesto ambiental e os instrumentos de planejamento do Estado contriburam para a melhoria da qualidade de vida na regio. Trata-se de uma regio de expressiva diversidade biolgica, abrangendo os municpios de Caraguatatuba, Ubatuba, So Sebastio e Ilhabela, que tm como recursos paisagsticos, alm da costa litornea, a Serra do Mar e a Mata Atlntica. Essas caractersticas constituem um forte apelo implantao de empreendimentos imobilirios voltados ao turismo. Os conflitos entre diferentes usos do espao clamam pela ao do Estado, por meio do Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro, cujas alternativas para a promoo do desenvolvimento socioeconmico pretendemos avaliar.
Abstract
The aim of this work is to analyze the relation between urbanization and environmental degradation at the North Coast of So Paulo and to investigate if public policies on environmental management and State planning apparatus have contributed to improve quality of life in the region. That is a region with eminent biological diversity, ranging the cities of Caraguatatuba, Ubatuba, So Sebastio and Ilhabela, that have as their landscape resources, beside the coast itself, the Serra do Mar (Sea Mountain) and Mata Atlntica. The conflicts between different space usages demand a State action, through the State Plan of Coastal Management, whose alternatives to the promotion of social economic development we seek to analyze.
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Palavras-chave: gerenciamento costeiro, degradao ambiental, qualidade de vida.
Keywords: coastal management, environmental degradation, quality of life.
Recebido em julho de 2008. Aprovado para publicao em outubro de 2008
Elizabeth Borelli Doutora em Cincias Sociais: Sociologia, Mestre em Economia Poltica pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP) e Professora da Faculdade de Economia, Administrao, Cincias Contbeis e Atuariais da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP).
Estatuto da Cidade e Plano Diretor Participativo: instituies contam e a poltica faz diferena
Jefferson O. Goulart
A incorporao do captulo da poltica urbana Constituio Federal de 1988 (artigos 182 e 183) e, treze anos depois, sua regulamentao infraconstitucional atravs da Lei Federal 10.257, de 10/ 07/2001 (Estatuto da Cidade), provocaram incontido otimismo em relao ao revigoramento das prticas de planejamento urbano no Brasil. A euforia se justificava: no plano normativo, a afirmao de um paradigma de novo tipo e suas balizas institucionais estabeleceram dupla renovao nas polticas pblicas de desenvolvimento urbano, a saber, a exigncia de formatos decisrios participativos e a disponibilidade de instrumentos transformadores orientados pelo atendimento da funo social da propriedade e da cidade. Em sntese, um novo marco regulatrio e um novo modelo em que forma e contedo se orientam para a efetiva democratizao do espao.
No haveria motivos para contestar o carter inovador e os objetivos promissores desse novo marco institucional notadamente do Estatuto da Cidade. H, porm, uma larga distncia que separa o dever ser da matria bruta. Exemplo importante o requisito de processos participativos na elaborao de Planos Diretores a pea central desse novo padro. H participao e participao. E h tambm atores institucionais e civis de diferentes filiaes poltico-ideolgicas ou graus de organizao. Assim como no podem ser ignoradas as regras que cimentam e presidem esses mesmos processos. O presente artigo analisa trs experincias de Planos Diretores Participativos no interior paulista Piracicaba, Bauru e Botucatu e considera a hiptese de que o marco institucional no suficiente per se para assegurar processos
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efetivamente participativos ou com efetiva potncia transformadora na gesto urbana, ou seja, outras variveis devem ser levadas em conta, especialmente a conduta do governo de turno, a capacidade de organizao autnoma da sociedade civil e mesmo a efetividade dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade que se incorporam aos respectivos Planos Diretores. A hiptese analtica leva em conta supostos aparentemente triviais, quais sejam: a simples adoo de instrumentos normativos insuficiente para alterar substantivamente a dinmica do desenvolvimento urbano, assim como governos de diferentes filiaes doutrinrias adotam orientaes programticas tambm distintas que se traduzem em polticas pblicas igualmente diversas.
Se no passado recente o planejamento urbano brasileiro no padecia de falta de Planos Diretores, no menos verdadeiro que, agora, o Estatuto da Cidade enseja outro paradoxo: temos uma avanada legislao urbanstica, mas carecemos de polticas e meios adequados para implement-la. Na era contempornea em que se discute aparente aproximao entre esquerda e direita, a conjectura ganha maior importncia. As perguntas subjacentes seriam: tais postulados ainda fazem diferena no exerccio do poder? Variveis programticas e partidrias produzem mudanas politicamente relevantes? As respostas a tais indagaes so valiosas para um balano preliminar da experincia de implantao do Estatuto da Cidade.
Polticas pblicas, sociedade civil e poder local

Na anlise de polticas pblicas, o Estado focalizado para alm de sua dimenso abstrata e ganha materialidade na ao dos governos. E como advertiu James Madison, se os homens fossem anjos no seria necessrio haver governos. Nesse campo analtico ocorre a prevalncia do processo sobre o objeto e sua significao, de sorte que a investigao sobre o Estado assume sua dimenso mais concreta, isto , detm-se no que efetivamente fazem os governos sob determinadas regras: Definies de polticas pblicas, mesmo as minimalistas, guiam nosso olhar para o lcus onde os embates em torno de interesses, preferncias e idias se desenvolvem, isto , os governos. Apesar de optar por abordagens diferentes, as definies de polticas pblicas assumem, em geral, uma viso holstica do tema, uma perspectiva de que o todo mais importante do que a soma das partes e que indivduos, instituies, interaes, ideologias e interesses contam, mesmo que existam diferenas sobre a importncia relativa desses fatores. (Souza, 2007, p. 69) No basta, porm, simplesmente interpretar o que faz um governo e quais foram os interesses e as motivaes que o levaram a fazer determinada opo e materializ-la em uma poltica pblica.
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Certamente a inclinao accountability (inerente racionalidade da poltica), as presses polticas e sociais de grupos de interesses (prprias de sistemas democrticos) e mesmo seus compromissos programticos (no exclusivamente partidrios) explicam tais escolhas. Mas esta apenas uma parte das perguntas que merecem respostas. A particularidade de polticas pblicas participativas, definidas em um ambiente institucional democrtico, que estas comportam novos atores em sua formulao e implantao, ou seja, o universo de decisores transcende o rol das burocracias estatais e dos agentes governamentais, alm dos grupos de interesse tradicionalmente influentes. Tal caracterstica distintiva pode ser associada a vrios fatores, dentre os quais: (i) aguda crise fiscal do Estado provedor (se que esta definio possa ser apropriada para o caso brasileiro 1), a qual inaugurou um perodo adverso de restrio de gastos; (ii) democratizao institucional do Pas e da prpria sociedade, movimento que obrigou os governos a serem mais transparentes e suscetveis s presses e influncia da sociedade civil; (iii) ao arranjo federativo que promoveu progressiva descentralizao de polticas pblicas e sociais s esferas subnacionais de governo 2; e (iv) s prprias exigncias institucionais de procedimentos participativos.
Polticas pblicas podem traduzir plataformas eleitorais, procuram responder s demandas da sociedade e representam, em alguma medida, um retorno a um dado problema que requer resoluo, ou seja, constituem cdigos normativos tomados por alguma autoridade governamental com o propsito de regrar determinadas relaes institucionais. Em sentido amplo, a poltica pblica permite distinguir entre o que o governo pretende fazer e o que, de fato, faz, e, ademais, tambm envolve vrios atores e nveis de deciso, embora seja materializada nos governos, e no necessariamente se restringe a participantes formais, j que os informais so tambm importantes. Nesses termos, pode-se inferir que tais estudos focalizam processos, atores e construo de regras, distinguindo-se dos estudos sobre poltica social, cujo foco est nas conseqncias e nos resultados da poltica (Souza, 2007, p. 80). Como o foco o processo protagonizado por atores concretos, torna-se indispensvel identific-los e pensar sobre o papel das instituies, isto , como as decises atinentes foram tomadas. Polticas pblicas participativas, portanto, tm a marca distintiva de incluir mltiplos atores em seus procedimentos decisrios. No caso dos Planos Diretores
No se pode negar que, desde o advento do populismo, houve uma significativa expanso de direitos sociais e trabalhistas, sobretudo para as camadas urbanas mais diretamente vinculadas ao processo de industrializao. No obstante, o padro brasileiro bastante diverso da universalizao de direitos experimentada pelos pases que se destacaram pelo clssico modelo do Welfare State, notadamente os da Europa ocidental. Sobre o debate do Estado de Bem-Estar, ver Draibe (2007). A respeito, ver Arretche (2000).
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Participativos (PDPs), alm das burocracias tcnicas, dos agentes governamentais dos Poderes Executivo e Legislativo, h o elemento novo da representao de entidades da sociedade civil e de mltiplos movimentos sociais. Logo, para efeito de uma delimitao metodolgica, pode-se indagar: sob quais convices e interesses cada grupo de atores tomaria suas decises? Agiriam exclusivamente para atender a suas satisfaes particulares? Seus clculos prescindiriam de um espao negocial privilegiado em que o debate substantivo conduziria a decises universalistas, enfim, a um jogo de soma positiva? Determinadas regras induziriam partilha de incentivos? Respostas consistentes a essas e a outras perguntas somente podem ser construdas luz do exame emprico, porm, so balizas indispensveis. Preliminarmente, possvel relativizar a expectativa de que todo e qualquer movimento da sociedade civil seja gerador natural de solidariedade, isto , que promova universalizao de direitos. Tal hiptese constitui problema recorrente, e a questo terica subjacente reside na caracterizao da sociedade civil, a saber, se uma nova esfera pblica capaz de redefinir as relaes entre Estado e sociedade civil de uma perspectiva democratizante. Autores identificados com as teorias da nova sociedade civil identificam o problema na inefetividade do direito, ou seja, reportam-se ineficcia de campanhas civis como mtodo suficiente para repactuar o padro de relacionamento entre sociedade civil e sociedade poltica, enfatizando que os movimentos sociais no lograram
xito integral no intento de generalizar interesses na esfera poltica (Avritzer, 1994). Essa perspectiva deposita crena excessiva na capacidade transformadora dos atores sociais, pois, embora reconhea a predominncia do particularismo, minimiza a dinmica operada no interior das instituies polticas, propugnando por uma nova modalidade de institucionalizao que, de forma subjacente, expressaria um potencial generalizador. Assim, o contedo normativo do conceito de sociedade civil reclama um papel de fortalecedor da sociedade para os movimentos sociais em dois nveis: tanto na difuso de bens produzidos na economia de mercado como na democratizao do Estado, por meio de mltiplos formatos de controle social no caso, formulao e implantao de polticas pblicas. indispensvel, porm, recorrer a uma perspectiva pluralista e ao universo emprico para demonstrar que, em nosso caso, noes como autonomia e direito de ter direitos via de regra estiveram ausentes das prticas polticas. Afora este hiato entre delimitao terica normativa e matria bruta, h que se registrar certa tendncia de atribuir ao associativismo civil elevado grau de imanncia no desafio de reformatar o sistema democrtico, ignorando o peso dos atores institucionais como governos, burocracias e partidos polticos. Nesses termos, parece prudente relativizar a expectativa de que o carter permanente da sociedade civil ou mesmo sua potencialidade como geradora natural de solidariedade social sejam suficientes para determinar o alcance dos arranjos de-
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mocrticos ou mesmo a delimitao do espao pblico. O ferramental explicativo deve ser explicitado, inclusive, para compreender as razes que conduziram a essa agenda do Plano Diretor. Os motivos da referida agenda setting so diversos e complementares. Alm da premncia urbanstica de uma legislao municipal mais atualizada e mesmo da disposio poltica de governos para enfrentar um tema sabidamente desgastante, subsiste uma exigncia legal: o Art. 41 do Estatuto da Cidade institui a obrigatoriedade de que municpios com mais de vinte mil habitantes formulem Planos Diretores compatveis com o novo marco institucional (ou adaptem os existentes). Nesse cenrio, tal agenda se tornara institucionalmente indispensvel para o municpio, sob pena de seu representante legal responder a ao processual oferecida pelo Ministrio Pblico (Art. 50): os municpios que estejam enquadrados na obrigao prevista desta Lei que no tenham Plano Diretor aprovado na data de entrada em vigor desta Lei devero aprov-lo no prazo de cinco anos. Ainda h outra originalidade crucial, pois o Art. 52 institui a exigncia de que o prefeito incorre em improbidade administrativa quando [...] impedir ou deixar de garantir os requisitos contidos nos incisos I a III do 4 do Art. 40 desta Lei, a saber: no processo de elaborao do plano diretor, Legislativo e Executivo garantiro a promoo de audincias pblicas e debates com a participao
da populao [...]. Alm da exigncia do Plano Diretor, o Estatuto da Cidade impe a realizao de processo mais democrtico e transparente, enfim participativo. Evidencia-se assim o carter inovador do Estatuto da Cidade ao exigir processos participativos de elaborao, implantao e fiscalizao do Plano Diretor. Seu carter participativo, contudo, no assegura que o papel e o peso poltico dos atores sejam obrigatoriamente simtricos, situando-se no mesmo nvel a ascendncia de agentes governamentais e de representantes sociais. Na prtica, isto jamais ocorre. Alm das normas institucionais que definem prerrogativas, pesam outras variveis cruciais como a conduo propriamente poltica dos procedimentos e mesmo a capacidade cognitiva e organizativa dos atores. No obstante a efetiva assimetria de recursos de poder no universo de decisores, o fato que novos atores sociais emergem arena decisria, e aqui no h espao para ingenuidade ao se constatar que, enquanto alguns grupos historicamente privilegiados tiveram acesso ao Estado e s polticas por ele desencadeadas, outros ficaram margem das decises e dos seus benefcios materiais. Trata-se do patrimonialismo, caracterizado pelo predomnio poltico restrito e por privilgios sociais atravs de uma burocracia estatal pesada, no qual inexistem fronteiras precisas entre as esferas do pblico e do privado. H, pois, inequvoca relao entre patrimonialismo e autoritarismo na histria poltica nacional que deita razes no poder local.
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No histrico brasileiro, formam-se basicamente dois plos de organizao social: de um lado, o setor privado capitalista e, de outro, o setor patrimonial burocrtico, cujo jogo poltico expressa a contradio estrutural na forma de dois estilos de atuao e envolvimento poltico, a saber: cooptao e representao. A cooptao (hegemnica durante largo perodo) facilitada por uma forte tendncia das elites a se preocuparem mais com o acesso a posies de poder e de prestgio em sistemas polticos centralizados e mais impermeveis, de sorte que movimentos de autonomizao foram sistematicamente cooptados, quando no simplesmente reprimidos. J a representao (associada modernizao da sociedade e de seus costumes polticos) requer a existncia de grupos minimamente autnomos, orientados pela defesa de interesses prprios, seja qual for seu recorte (tnico, econmico, social, religioso e mesmo poltico). 3 A dinmica poltica local reflete e redefine essa tendncia com suas condicionantes particulares. A propsito desse debate, trata-se de situar o lugar do poder local, tomando como ponto de partida a observao de que esse tema e o da descentralizao so invenes do pensamento de esquerda de filiao socialista, particularmente de suas linhagens espanhola e francesa (Kowarick, 1995). Tradio esta que penetrou no imaginrio poltico e sociolgico latino-americano especialmente sob o impacto da reflexo althusseriana. No importa avaliar se essa
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absoro intelectual transcorreu com as devidas mediaes tericas ou se reproduziu uma interpretao metodolgica esquemtica ou ainda se assumiu formas heterogneas. Interessa aqui dar destaque sua influncia no pensamento social e poltico que incide sobre o esforo interpretativo da realidade urbana brasileira: Os mais importantes ganhos analticos que esta literatura trouxe para os estudos urbanos disseram respeito incorporao dos conflitos da cena urbana, assim como afirmao da idia de que o espao um elemento que influencia a sociedade, construdo socialmente. A incorporao dessas duas idias levou descrio de um campo muito mais politizado do que o considerado nos estudos clssicos sobre a cidade. (Marques, 2003, p. 33) A validade do instrumental dessa corrente terica reside na anlise das macrodeterminaes das privaes e carecimentos socioeconmicos que fazem do espao urbano um cenrio de agudas desigualdades, no qual emergem movimentos sociais inspirados pela ampliao dos direitos de cidadania. Assim, o cerne das explicaes sobre a vulnerabilidade, a espoliao e a apartao socioespacial verificadas nas cidades repousa na macrodinmica das estruturas capitalistas. Em sntese, o urbano aparece como lugar privilegiado de reproduo do capital, reservado ao Estado e s suas agncias o papel precpuo
A respeito do patrimonialismo na poltica brasileira, consultar os autores de formao weberiana que desenvolveram o tema: Faoro (1995) e Schwartzman (1998).
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de criar e replicar as condies para a consecuo de tal desgnio. Essa vertente terico-metodolgica no pode ser ignorada, mas tem poder explicativo circunscrito: seus problemas repousam na tendncia interpretao esquemtica, j que, tendo o Estado um carter de classe, no haveria estmulo em investigar suas aes, pois estas teriam um sentido previamente estabelecido. Logo, a poltica destituda de validade, afinal quaisquer governos estariam impelidos a reproduzir as desigualdades estruturais. Essa lgica no valoriza adequadamente os movimentos polticos e d importncia insuficiente anlise das condutas igualmente concretas dos governos, contribuindo, mesmo que involuntariamente, para no desvendar a prpria dinmica poltica do Estado. Essa abordagem de filiao marxista inspirada na sociologia urbana francesa advoga de forma subliminar a tese de que o Estado estruturalmente capturado, da certo desinteresse pela investigao de sua dinmica poltico-institucional. Embora tal crtica seja pertinente pela insuficincia analtica, h que se considerar: ainda assim foram desenvolvidos estudos seminais relacionando o papel do Estado configurao do espao urbano e s polticas pblicas (habitao, saneamento etc.), mas essas anlises no prosperaram no exame mais acurado da dinmica poltica do poder local, privilegiando a ateno sobre os movimentos sociais e a ao das agncias estatais dos nveis superiores de governo. O interesse predominante pelo funcio-
namento dessas instituies se justifica pelo fato de que as polticas de financiamento e de desenvolvimento urbano, na prtica, eram fortemente centralizadas no plano federal, de sorte que o peso institucional do poder local era modesto. No presente estudo, sem prejuzo das macrodeterminaes, impe-se incorporar as variveis poltico-institucionais que operam na escala municipal: a dinmica poltica local importa e faz diferena nas definies urbanas. Do ponto de vista estritamente institucional das normas e atores que conformam o processo decisrio em mbito local , mais produtivo trabalhar com a perspectiva que identifica na sociedade um complexo plural povoado por mltiplos interesses e grupos heterogneos, cada qual com diferentes prerrogativas a mobilizar, os quais se manifestam em vrias dimenses, inclusive nos partidos polticos e nos governos. Em um sistema de democracia representativa, no qual vigoram regras de concorrncia eleitoral e operam grupos de interesse, Executivo e Legislativo so os principais atores a formar decises. Enfatizar o papel dos atores estatais significa assumir uma opo analtica pluralista (no sentido de que importa e mesmo decisivo interpretar a conduta dos atores que operam no sistema poltico) e mesmo institucionalista (no sentido de que as normas so determinantes para aferio dos resultados produzidos). Em outros termos, adotar a noo de que a conduo das polticas pblicas e o seu contedo so resultados das lutas polticas entre grupos, objetivando
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controlar o governo e as suas organizaes, de modo que a opo pela vertente pluralista se revela mais consistente e apropriada porque deixa espao para que as anlises concretas indiquem as aes e os contedos das estratgias dos polticos, ou os que buscam o poder, para usarmos a expresso de Dahl (Marques, 2003, p. 31, 49). A essa definio acrescente-se que so os que exercem poder porque foram legitimamente eleitos e tm soberania para tanto. A poltica importa, como importam e fazem diferena as regras democrticas que moldam as decises sobre polticas pblicas. A escolha de um modelo analtico preferencial no significa uma opo metodolgica inflexvel, mas uma hip-
tese teoricamente mais apropriada para o objeto em exame, mesmo porque snteses e aproximaes de referncias podem produzir explicaes mais abrangentes e convincentes. Deve-se aduzir que o tema do poder local desconstitui certa tradio de que mudanas substantivas s so possveis mediante a tomada do poder central, ou seja, decises importantes so tomadas nessa esfera em que tambm se opera a prpria socializao da poltica. Prossegue-se adotando o argumento de que a dinmica decisria do poder local comporta prerrogativas que moldam os padres de desenvolvimento urbano. Tal proposio especialmente vlida no contexto de um arranjo federativo que, no caso do Brasil, reconhece o municpio como ente soberano desde a Constituio de 1988.
Antecedentes e o novo paradigma

no cenrio democratizante do processo constituinte que o Movimento Nacional pela Reforma Urbana se articula e submete uma emenda de iniciativa popular que institua, de forma absolutamente pioneira, princpios e diretrizes de poltica urbana referncia ausente em toda a tradio constitucional brasileira, mesmo porque nosso histrico federativo envolvia, no fundamental, o relacionamento entre Unio e estados. No caso da reforma urbana, era fecunda a mobilizao crtica ao status quo do planejamento urbano (Cymbalista, 2007). Importante considerar que essa movimentao da sociedade civil se inscreve em um contexto mais geral de transformaes que alteram, de um lado, as relaes entre governantes e governados medida que estes assumem um papel progressivamente ativo nos debates e definies de polticas pblicas e, de outro, o padro relativamente simplificado da dinmica intergovernamental precedente, na qual vigorava um elevado centralismo poltico que ofuscava as esferas subnacionais de governo, cenrio no qual de meros executores de polticas formuladas e controladas pelo governo federal, tanto poltica como administrativamente, governos municipais assumiram progressivamente novas funes e atribuies, passando a res-
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ponsabilizar-se pela formulao de polticas pblicas nas mais diversas reas (Farah e Barboza, 2000, p. 7). O pioneirismo de formatos participativos de gesto pblica e mesmo o noviciado da assuno de novas responsabilidades na formulao e implementao de polticas pblicas, alm de seu potencial generalizador, no s elevam as prerrogativas do poder local a um patamar indito de responsabilidade como traduzem um movimento de pulverizao de recursos decisrios. Em suma, trata-se de compreender experincias particulares luz de uma transformao genrica cuja originalidade reside na emergncia de novos atores e no aumento de importncia dos governos subnacionais. Assim foram inscritos os captulos 182 e 183 na Constituio Federal, os quais compem a seo da poltica urbana. Em meio ao clima de reconhecimento da cidadania, ia-se consagrando um novo direito constitucional: o direito cidade. Somada a esta, segue-se outra originalidade: o municpio tambm seria reconhecido como ente federado, dotado de autonomia e soberania. Criavam-se, assim, os marcos institucionais inovadores para as polticas urbanas no pas, eivados pelos signos democrticos e da reforma urbana. Embora avanado e indito como outras sees constitucionais, o captulo da poltica urbana no seria auto-aplicvel, requerendo nova legislao infraconstitucional a regulament-lo. Depois de tramitar por mais de uma dcada no
Congresso, objeto polmico de intensas disputas, seria finalmente aprovado o Estatuto da Cidade, a Lei Federal 10.257, de 10/07/2001. O Estatuto da Cidade expressa dupla originalidade. Em primeiro lugar na forma, por preconizar formatos participativos de gesto quer na formulao, quer na implantao de polticas pblicas , de sorte que o universo de decisores transcende o padro tradicional no qual so reconhecidos apenas os atores institucionais investidos de autoridade conquistada atravs dos mecanismos clssicos da representao poltica, como o sufrgio. Seu Art. 2 preconiza gesto democrtica por meio da participao da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade na formulao, execuo e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano. J no plano do contedo, as novidades se traduzem em instrumentos urbansticos rigorosamente coerentes com os princpios da funo social da propriedade e da cidade, atribuindo um novo papel aos Planos Diretores. Estes, no por acaso, receberiam do Ministrio das Cidades o complemento substantivo de participativos. Com efeito, no se trata de diferena meramente semntica, pois passaram a ser valorizados como o instrumento basilar das polticas urbanas municipais. Em termos objetivos e qualitativamente diversos, no seriam as tradicionais peas ficcionais que predominaram em dcadas passadas: na prtica, o Plano Diretor tem a capacidade de estabelecer os contedos para a definio
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dos direitos de propriedade no municpio (Cymbalista, 2007, p. 28). Para alm da abstrao normativa, importante abordar alguns exemplos simblicos e prticos de enorme potencial transformador. De maneira geral, so ferramentas que subvertem a tradio das intervenes pblicas no espao urbano, ou seja, o eixo principal consiste em proteger as populaes estabelecidas em assentamentos precrios ou de origem ilegal e/ou irregular, assegurando suporte de infra-estrutura e direitos que lhes foram historicamente negados. Podem ser sintetizadas em algumas idiasfora centrais, a saber: autonomia para o municpio legislar sobre seu territrio; direito cidade para todos; exerccio da funo social da cidade e da propriedade; combate especulao imobiliria; democratizao da gesto da cidade. Princpios que contrastam fortemente com a tradio hegemnica do planejamento urbano brasileiro, to habituado a prticas e normas tecnocrticas, centralizadoras e privilegiadoras das elites locais por meio de toda sorte de recursos de dominao e excluso socioterritorial (Villaa, 2001). As experincias tradicionais dos Planos Diretores ignoravam a dimenso participativa e seguiram a concepo hegemnica segundo a qual temas dessa natureza so prerrogativas de grupos oligrquicos: Esvaziado de seu contedo e reduzido a discurso, alteram-se os conceitos de plano e planejamento. O planejamento urbano no Brasil
passa a ser identificado com a atividade intelectual de elaborar planos. Uma atividade fechada dentro de si prpria, desvinculada das polticas pblicas e da ao concreta do Estado, mesmo que, eventualmente, procure justific-las. Na maioria dos casos, entretanto, pretende, na verdade, ocult-las. [...] Pelo menos durante cinqenta anos entre 1940 e 1990 o planejamento urbano brasileiro encarnado na idia de plano diretor no atendeu minimamente os objetivos a que se props. A absoluta maioria dos planos foi parar nas gavetas e nas prateleiras de obras de referncia. (Ibid., p. 222224, grifo no original) Planos Diretores no serviram apenas aos propsitos de regular a ocupao urbana sob os interesses dos governos e das elites, e de ocultar os conflitos mais importantes, mas tambm se distinguiram pela inteno de legitimar essa ordenao, isto , o fato de terem se resumido a discurso no casual, na medida em que esta constitui exigncia elementar do que recndito e central: a dominao. nesse sentido que se constata a dimenso ideolgica dessa tradio de Planos Diretores tecnocrticos, descolados da realidade e que visavam a consagrar a idia de naturalizao dos problemas sociais notadamente desigualdades socioespaciais. Ademais, tivemos processos politicamente fechados: Os intensos processos de modernizao e urbanizao no Brasil ocorreram ou sem participao popular (no regime militar) ou com partici-
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pao popular controlada pelas elites (nos regimes populistas). A transformao das massas em cidados polticos modernos que participam de forma significativa nas decises polticas e eleitorais no fazia parte de nenhuma dessas racionalidades governamentais e dos planos que geraram... Autoritarismo e profunda desigualdade social so marcas do Brasil moderno. (Caldeira e Holston, 2004, p. 233) A percepo de falncia desse paradigma antes resumido, a complexidade e a urgncia dos problemas urbansticos, a exigncia legal de um outro Plano orientado pelos princpios do Estatuto da Cidade e mesmo a deciso poltica do governo de faz-lo, todos esses fatores conduziram construo de um modelo de novo tipo. A sensao de fracasso do planejamento urbano e dos Planos Diretores est relacionada a vrias razes: concepo equivocada entre planejadores (tcnicos e governantes) que ignorava a cidade real; descontinuidades administrativas; ausncia ou uso inadequado de instrumentos de desenvolvimento urbano; divrcio entre intervenes socioeconmicas e fsico-territoriais; renitente confuso entre pblico e privado que deita razes em nossa tradio poltica, de sorte que o republicanismo tambm pode ser reconhecido como um malentendido. Essa tradio est fortemente associada aos elos histricos e concei4
tuais do urbanismo moderno que lhe deram origem (modelos Cidade Jardim, radial e da cidade bonita). Em que pesem boas intenes aqui e acol como na notvel aproximao entre o modernismo e o comunismo, cuja sntese foi Braslia, com seus paradoxos de escala monumental , no se deve ignorar a promoo de disparidades socioespaciais mediante o uso de mtodos dissimuladores e mesmo da aplicao desigual e discricionria de instrumentos legais. 4 A propsito: Todo pensamento urbanstico produzido pelos socialistas utpicos (Owen ou Fourier) e pelos tecnocratas, como Ebenezer Howard, Le Corbusier, Agache, Doxiaids, ou pela Carta de Atenas, que veio a nutrir a ideologia do plano diretor, todo esse pensamento baseia-se na crena de que na cincia (o diagnstico e o prognstico cientficos) e na tcnica (o plano diretor) que estava a chave da soluo dos ditos problemas urbanos. (Villaa, 2001, p. 187) Essa digresso sumria a respeito da tenso entre tradio e inovao atendeu a dois objetivos principais: 1) demonstrar a emergncia de um novo paradigma de Plano Diretor preconizado pelo Estatuto da Cidade, cuja ruptura com o modelo precedente se manifesta tanto no enunciado da participao como na disponibilidade de instrumentos inovadores com efetiva capacidade transformadora no sentido de assegurar
Sobre o quadro geral do pas e de grandes metrpoles, consultar Maricato (2000) e Villaa (2001).
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a funo social da cidade; 2) advertir que, sob esta nova mentalidade, h um vasto campo de disputa potencialmente mais transparente atravs do qual o uni-
verso de participantes e de decisores de uma poltica pblica urbanstica pode ser efetiva e substantivamente ampliado.
Planos Diretores Participativos (PDPs)

A seguir, passamos descrio analtica dos estudos de caso de implantao de PDPs, cujas originalidades e semelhanas autorizam alguns indicativos importantes. a metodologia baseada na caracterizao de grandes reas adensveis ou no macrozoneamento definido pelas variveis ambientais e de infra-estrutura at a introduo de instrumentos objetivos: Parcelamento, Edificao e Utilizao Compulsrios; IPTU Progressivo no Tempo; Transferncia do Direito de Construir; Outorga Onerosa do Direito de Construir; Direito de Preempo; Consrcio Imobilirio; Estudo de Impacto de Vizinhana; Zonas Especiais de Interesse Social etc. O projeto do Plano Diretor formulado na gesto petista foi concludo com o II Congresso da Cidade, formatado juridicamente e remetido ao Legislativo em dezembro de 2004. A partir desse momento h uma mudana poltica marcante na conduo do processo, pois as eleies municipais de outubro resultaram na vitria de Barjas Negri (PSDB). Com a mudana governamental, nova proposta foi encaminhada Cmara de Vereadores em dezembro de 2005. Embora mantido o escopo geral, as mudanas processadas comprometem sua exeqibilidade. Alguns itens exemplificam a mudana poltica. Na proposta original (PT), o permetro urbano permanece limitado, com os propsitos de conferir uma desti-
Piracicaba
A formulao do novo Plano Diretor de Piracicaba teve incio na gesto do prefeito Jos Machado (PT), em 2003. O Executivo adotou metodologia participativa, cuja primeira etapa consistiu em levantamento tcnico para identificar a realidade e suas tendncias, afora diagnstico participativo por meio de oficinas de capacitao para lideranas comunitrias na confeco de mapas temticos. Alm de seminrios preparatrios e entrevistas com entidades da sociedade civil, foram contabilizadas dez audincias pblicas, duas Conferncias e dois Congressos da Cidade. O formato do Plano integralmente inspirado no Estatuto da Cidade e h evidente quebra de paradigma em relao concepo precedente, pois o desenvolvimento agrega variveis inovadoras como qualidade de vida, funo social da propriedade e gesto participativa. De maneira geral, as ferramentas da reforma urbana foram incorporadas, desde
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nao socioeconmica aos vazios (cerca de 50% da rea urbana), integrar a cidade nos planos social e territorial e evitar a expanso desordenada, enquanto o projeto posterior (PSDB) flexibiliza o permetro do Distrito de Tupi (Lei Complementar 195, de 12/03/2007) sob o discutvel argumento de promover a regularizao de loteamentos da zona rural, alm de a administrao pblica ter indicado adensamento industrial em reas inadequadas atravs da criao da Zona Especial de Urbanizao Especfica (Zeue). Antes mesmo de o Plano Diretor entrar em vigor, o governo aprovou alterao na legislao urbanstica (Lei Complementar 175, de 2/8/2005). A subseo IV do Plano Diretor qualifica a Zeue como territrio destinado implantao de distritos industriais e regularizao fundiria/urbanizao de loteamentos clandestinos. Ocorre, porm, que o Distrito Industrial Noroeste induz adensamento de rea que colide com o macrozoneamento original, uma vez que se trata de espao de restrio por razes de infra-estrutura e de fragilidade ambiental. De outra parte, as modificaes nos parmetros urbansticos tornaram-nos mais permissivos, mudana que contraria o macrozoneamento e as deliberaes pactuadas no II Congresso da Cidade. A alterao mais gritante incide sobre a Outorga Onerosa do Direito de Construir: alm da ampliao do Coeficiente de Aproveitamento Bsico na Zona de Adensamento Prioritrio (de 3 para 4), a nova proposta simplesmente faz desaparecer o Coeficiente de Aproveitamento Mximo nas demais Zonas
urbanas. Na prtica, o instrumento ficou inviabilizado. Por ltimo, mas no menos importante, o mtodo. legtimo que o novo governo modificasse a proposta original, porm, no s propostas ratificadas pelos Congressos da Cidade foram abandonadas como as novas negociaes transcorreram em formato segmentado e restrito. A orientao poltica do novo governo prevaleceu desprezando o componente participativo. Embora o novo Projeto de Lei tenha mantido os instrumentos do Estatuto da Cidade, as diferenas de forma e contedo so evidentes. O exame comparativo revela que a existncia de instrumentos urbansticos legalmente constitudos no suficiente para modificar substantivamente o padro de desenvolvimento urbano, resultando em polticas pblicas que contrariam os enunciados do Estatuto da Cidade incorporados ao Plano Diretor. As dinmicas das disputas polticas e mesmo dos vnculos sociais demonstram que a mudana governamental e uma simples alterao de critrios para aplicao de instrumentos urbansticos concorrem decisivamente para torn-los ineficazes. As diferenas entre esquerda e direita oferecem uma viso preciosa para interpretar a natureza e os alcances de polticas pblicas na gesto municipal. A inscrio de princpios e sua aplicao como instrumentos urbansticos reconhecidos como norma legal no asseguram seu pleno aproveitamento, porque alteraes quantitativas podem torn-los ineficazes incuos. Mister considerar duas variveis fundamentais
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para aferir as possibilidades prticas do potencial transformador do Estatuto da Cidade: capacidade de mobilizao social para fazer valer interesses e orientao poltica do governo de turno. Derradeira considerao diz respeito facilidade com que o Executivo aprovou a matria na arena legislativa, o que revela a impotncia do Legislativo no tratamento de matrias complexas, quer por seu despreparo tcnico e poltico, quer pelas bases institucionais que asseguram ao Executivo a prerrogativa da iniciativa poltica. No se pode ignorar, ainda, a inclinao dos mandatos parlamentares ao governismo, afinal esse padro pe em perspectiva a oferta de incentivos vantajosos: como atores polticos racionais, vereadores tambm operam clculos com o propsito de maximizar seus interesses desde a manuteno da patronagem poltica e o atendimento de suas clientelas at a prpria reeleio (Andrade, 1998). Importante observar, contudo, que esse padro no obedece lgica da clivagem esquerda-direita, ou seja, sua presena independe do perfil doutrinrio do Executivo. O comportamento dos governos e das bancadas legislativas na construo de maiorias poderia constituir um objeto adicional de anlise, mas esse tema, embora essencial do ponto de vista do processo decisrio, foge ao presente escopo.
do prefeito Jos Gualberto Tuga Angerami eleito pelo PDT, do qual se desligou no meio do mandato. A metodologia participativa contabiliza: 114 reunies com presena total estimada de 4.800 pessoas, mdia de 42 pessoas por evento; etapa 1, sensibilizao (seduzir interlocutores quanto convenincia e relevncia dos debates sobre a legislao urbanstica e plano diretor); etapa 2, leituras comunitria e tcnica (diagnstico cientfico e participativo); etapa 3, apresentao de propostas e escolha de delegados para congresso da cidade; etapa 4, congresso (expressiva maioria da representao popular, debate e votao da proposta de lei artigo por artigo). O processo teve incio em maio de 2005, quando foram constitudas as equipes internas responsveis pela preparao e execuo das aes, primeiramente o Grupo de Trabalho (composio mista entre representantes do governo e da sociedade civil) e depois o Grupo de Apoio (equipe de suporte basicamente integrada por membros dos rgos administrativos da prefeitura). As primeiras aes foram de carter interno, de coleta e sistematizao de informaes, incluindo o contato com a nova legislao e seus complexos instrumentos, e em seguida de preparao e sensibilizao dos interlocutores. Depois, ento, passaram a ocorrer reunies preliminares com interlocutores comunitrios com o propsito de formular o diagnstico da cidade mediante leituras tcnica e participativa. O passo seguinte consistiu em agrupar propostas e sugestes no intuito de formatar os eixos do novo Plano Diretor. Com o processo j mais amadurecido,
Bauru
O Plano Diretor Participativo de Bauru transcorreu de 2005 a 2006, no governo
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reunies plenrias em bairros rurais e urbanos e outras para entidades se encarregaram de eleger delegados para o congresso conclusivo. E assim foi completado em setembro de 2006, aps duas sesses congressuais, com uma plenria final qual foi submetida e ratificada a minuta do correspondente Projeto de Lei. Importante destacar dois aspectos. O primeiro, de natureza mais poltica do que propriamente organizacional, que, embora o Grupo de Trabalho tivesse composio ampla e suporte do Grupo de Apoio, coube ao Ncleo Gestor o efetivo controle de todos os procedimentos, dentre os quais a adoo dos critrios de participao, a sistematizao do diagnstico local e a formulao da minuta do Projeto de Lei do novo Plano Diretor. Ainda que o Grupo de Trabalho fosse integrado majoritariamente por representantes da sociedade civil, o fato que a conduo polticogerencial do Ncleo Gestor foi decisiva para o conjunto de aes que conformaram a experincia do PDP . O segundo aspecto refere-se escala quantitativa da participao: durante todo o processo do PDP foram feitas 114 reunies contando com a presena de aproximadamente 4.800 pessoas, alcanando mdia de 42 pessoas por evento (Drummond, 2007). Dahl (1989) adverte que a quantidade de participantes do demos no representa necessariamente um aperfeioamento da poliarquia: ignorncia dos participantes em relao agenda, ativismo intenso de minorias ou quaisquer outros fatores
podem ser empecilhos suficientes para neutralizar a participao. imperativo, no entanto, reconhecer o esforo em promover arenas participativas, bem como admitir o xito desse empreendimento, afinal debater a legislao urbanstica um feito certamente indito na histria do planejamento urbano bauruense. Quantidade no sinnimo de qualidade, contudo, indispensvel admitir que o processo foi expressivamente participativo, especialmente em sua dimenso discursiva. O mrito do PDP apesar de suas muitas dificuldades polticas, comunicacionais ou administrativas reside em sua tentativa de ampliar o universo de atores encarregados de pensar a cidade. E, para alm de pens-la, tambm de produzir normas capazes de promover ampliao de direitos. Desse ponto de vista, no se pode ignorar que o objetivo central foi razoavelmente alcanado, isto , milhares de annimos tiveram a oportunidade de se tornarem cidados ativos. Grosso modo, o PDP pode ser dividido em quatro perodos principais: no primeiro, Sensibilizao, buscou-se principalmente seduzir os interlocutores quanto convenincia e relevncia dos debates sobre a legislao urbanstica, em geral, e o Plano Diretor, em particular. Nesse perodo, embora o pblicoalvo fosse representado pelas lideranas comunitrias, seria decisivo tambm convencer os prprios integrantes das equipes poltica e tcnica da prefeitura. No segundo momento, alm da coleta de dados para formatar um diagnstico
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amplo e completo do municpio, a leitura comunitria assumiu um carter pedaggico inclusivo pois, mesmo para os participantes que no dominavam a linguagem e os recursos tcnicos usuais do planejamento urbano, sua percepo sobre a cidade seria decisiva para identificar lacunas, problemas e mesmo proposies. Um bom exemplo, nesse caso, a diversidade de formas para explicitar o que ou o que deveria ser a funo social da propriedade. J na terceira etapa, a apresentao de propostas procurou combinar o conjunto de demandas da comunidade com as exigncias prprias da legislao. Aqui novamente se investiu em capacitao, haja vista a complexidade dos temas e instrumentos em debate em sua maioria inditos para todos. A proporo de delegados eleitos obedeceu s normas adotadas assim como refletiu a maior capacidade de mobilizao de alguns setores. Cabe uma observao sobre a derradeira etapa, a do Congresso que aprovou o texto do anteprojeto do Plano Diretor. Foram necessrias duas sesses congressuais (27/5 e 03/06/2006) porque a metodologia adotada previa a leitura de artigo por artigo, a apresentao de destaques (modificativos, supressivos ou aditivos), a apreciao das considera5
es e, finalmente, a votao da matria submetida aos delegados credenciados. Evidente que essa liturgia prolongou os debates e exigiu mais tempo, perodo que se estendeu ainda mais porque o Ncleo Gestor submeteu a verso j alterada pelas exigncias jurdicas a novo encontro em 16/09/2006. Seis dias depois de todo esse percurso, o Projeto de Lei (75/2006) foi finalmente protocolado na Cmara de Vereadores. Esse longo trajeto, contudo, no logrou xito na aprovao imediata do respectivo Projeto de Lei: em sua tramitao no Legislativo municipal, tudo indica que faltou protagonismo poltico ao governo, cuja liderana teria sido decisiva para promover nova rodada de negociaes, mesmo que concesses fossem previsveis para sua aprovao. legtimo inferir que o PDP deixou de ser prioridade para o Executivo. 5
Botucatu
O PDP de Botucatu foi desenvolvido na segunda gesto consecutiva do prefeito Antnio Mrio de Paula Ferreira Ielo (PT), de 2005 a 2007. A metodologia participativa teve incio com a preparao da II Conferncia Municipal da Cidade, em agosto de 2005. Aps esse
Depois que o presente artigo foi redigido, o Projeto de Lei do Plano Diretor Participativo foi finalmente aprovado pela Cmara de Vereadores aps 23 meses de tramitao: protocolado em 22/09/2006, ganhou a forma da Lei 5.631, de 22/08/2008. Tal trajetria revela dificuldades evidentes no processo decisrio, sintetizadas na ausncia de canais e de interlocutores capazes de protagonizar negociaes eficientes, tanto que, mesmo aprovado, o PDP sofreu vrios vetos. Os itens alterados e motivos dos vetos referiam-se, principalmente, flexibilizao das restries verticalizao, ou seja, inviabilizao da Outorga Onerosa do Direito de Construir mediante relaxamento do Coeficiente de Aproveitamento Bsico.
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evento, iniciou-se a formao de um Grupo de Trabalho que conduziu o processo de mediao com a sociedade. Foram realizadas 36 reunies do Grupo de Trabalho, com cerca de 300 participantes no total. Em seguida, ocorreram 46 assemblias conjuntas do oramento participativo e do PDP , de junho a agosto de 2006, que chegaram a reunir aproximadamente 2.600 participantes. Mapeamento social dos participantes revela que a esmagadora maioria tinha vinculao com a sociedade civil. Conforme os registros oficiais sobre os participantes, 2.150 pessoas participaram do processo, das quais apenas 523 tinham identificao da classe-categoria-segmento social que representavam. No obstante, o nmero total de participantes teria chegado casa das 2.600 pessoas na contabilizao da coordenao do PDP . So nmeros expressivos para a cidade, cuja relevncia no se resume meramente escala, ou seja, o principal aspecto a se destacar o sentido pedaggico da experincia: Embora um Plano Diretor tenha poder bastante limitado, preciso ento considerar que somente atravs de uma gesto que desenvolva polticas pblicas inclusivas se ter mais garantias de um planejamento eficiente para promover desenvolvimento social, ambiental, econmico e urbano. Este o caso da experincia de Botucatu, cujo mrito reside menos na legislao urbanstica e mais no mtodo participativo, enfim na capacitao da sociedade civil. (Higa, 2007, p. 61)
Dentre os instrumentos incorporados nova legislao, destaque para o Parcelamento, Edificao e Utilizao compulsrios; o IPTU progressivo no tempo; o Direito de Preempo; o Estudo de Impacto de Vizinhana; as Zonas Especiais de Interesse Social. Tendo em vista a escala do municpio e sua configurao urbana, o uso de instrumentos relativamente mais restrito, como exemplifica a no incorporao da Outorga Onerosa. O Plano Diretor tambm enuncia diretrizes de vrias polticas pblicas (cultura, educao, meio ambiente etc.). Quanto tramitao, indispensvel registrar que a primeira verso foi retirada da Cmara Municipal, em janeiro de 2007, para renegociao com vereadores em razo de divergncias no macrozoneamento. Redefinidos os termos do Projeto de Lei e celebrada a correspondente pactuao poltica, a proposta foi finalmente aprovada por unanimidade em maio do mesmo ano. Sobre essa renegociao: O mercado imobilirio utilizou sua fora econmica para dar direes ao PDP em um momento em que o projeto j estava para ser aprovado, conseguindo alterar o macrozoneamento e, assim, abrir alguns espaos da cidade para novos loteamentos, entretanto, para que algumas reas tivessem tal modificao, outros deveriam sofrer uma restrio ainda maior para que pudesse haver maior controle do crescimento horizontal da cidade, alm de dar mais assistncia s reas ambientalmente fragilizadas. A coordenao do PDP e
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o vereador Caldas asseguraram que o projeto no sofresse modificaes que privilegiassem o mercado imobilirio, nem alteraes de temas que tiveram sua orientao gerada a partir de grandes conflitos. Dessa forma respeitou-se o processo democrtico desenvolvido durante quase dois anos, mesmo com a presso de um grande ator do poder local. (Ibid., p. 54) Imprescindvel notar que essa modalidade de lobby particularista no incomum, verificando-se empiricamente sua reincidncia em outras tantas experincias, independentemente da escala do municpio. O desprezo por processos
participativos supe que presses sob o Legislativo tendem a ser mais bem-sucedidas, seja eventualmente pela existncia de interlocutores identificados com tais interesses, seja pela suscetibilidade do Executivo em situaes cuja agenda envolva maior complexidade e presso. De todo modo, neste quesito no se podem ignorar os padres de formao de maioria que caracterizam as relaes entre Executivo e Legislativo, que, no caso municipal, parecem indicar estreita similitude com as coalizes construdas no mbito federal, especialmente no que diz respeito importncia do poder de agenda do Executivo. 6
Concluses (provisrias)
Nem sempre experincias particulares so generalizveis, mas as caractersticas identificadas nos trs municpios estudados autorizam algumas constataes (ver resumo comparativo do Quadro 1). Decorre da, portanto, o carter provisrio dessas dedues, as quais no podem ser consideradas definitivas precisamente porque isso implicaria serem cotejadas em um universo poltico-institucional mais amplo. No mais, um juzo categrico sobre os avanos e limites dessa gerao de Planos Diretores requer um certo tempo de maturao e implantao de seus instrumentos, pois indispensvel reconhecer seu carter processual. De todo modo, possvel enfatizar alguns aspectos preliminares que se destacam:
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A agenda sintetizada pelo Estatuto da Cidade uma imposio institucional, sob pena de os prefeitos responderem a aes impetradas pelo Ministrio Pblico; isso suficiente para afirmar que instituies contam e que novas normas redefinem o formato de elaborao e implantao de polticas pblicas de desenvolvimento urbano. O marco institucional, porm, no basta para definir os contornos dessas novas prticas, uma vez que a conduta dos atores institucionais (sobretudo do Executivo) determinante tanto para o tipo de processo participativo quanto para o contedo subs-
A respeito, ver Figueiredo e Limongi (2001) e Limongi (2006).
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tantivo dos instrumentos adotados, ou seja, a poltica faz diferena. Alguns exemplos evidenciam que a poltica importa: em Piracicaba, a mudana de governo implicou alterao de contedos e abandono da metodologia participativa; em Bauru, a ausncia de protagonismo poltico do governo foi decisiva para a demora na aprovao da nova lei do PDP; em Botucatu, o controle do Executivo e a negociao com o Legislativo asseguraram a aprovao relativamente tranqila do projeto. Historicamente, Planos Diretores serviam discriminao socioespacial predominante nas estruturas urbanas do pas, enfim, apresentavam caractersticas tecnocrticas e elitizadas, eram descolados da cidade real e cumpriam a misso de legitimar a dominao. Agora o PD assume ca-
rter central como sntese do novo marco de polticas urbanas, mas isto no suficiente: luz da experincia emprica, a prpria noo de Plano Diretor como instrumento transformador precisa ser revista teoricamente (Maricato, 2000). Polticas pblicas participativas ampliam o universo de decisores, mesmo que governos mantenham controle decisrio, pois h mais negociao e difuso de informao. O Legislativo deixa de ser o nico centro decisrio, porm para onde so encaminhadas presses de grupos que se sentem prejudicados com os instrumentos do Estatuto da Cidade no ciclo ps-participativo notadamente os que incidem sobre a estrutura fundiria e a propriedade, tais como o IPTU progressivo, o Uso Compulsrio, a Outorga Onerosa.
Quadro 1: Plano Diretor Participativo resumo

Municpio Perodo Piracicaba Bauru Botucatu
2003-2007 2005-2006 2005-2007 PT (2001-2004) e PDT (depois sem filiao Governo PT PSDB (2005-2008) partidria) Populao 360.000 350.000 120.000 Participativa no primeiro Participativa: plenrias, Participativa: assemblias Metodologia ciclo: audincias pblicas, sesses pblicas, do oramento participativo conferncias e congressos conferncias e congressos Instrumentos do Estatuto Instrumentos do Estatuto Instrumentos do Estatuto da da Cidade com da Cidade com Cidade (sem outorga Contedo manuteno de manuteno de onerosa) com manuteno dispositivos participativos dispositivos participativos de dispositivos participativos Contedo e metodologia Projeto protocolado no Aprovado por unanimidade Legislao modificados aps mudana Legislativo em 2006, ainda (2007), somente depois de renegociao de governo (lei em 2007) sem aprovao
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A participao promovida pelos atores institucionais (governos e partidos polticos, principalmente) no est imune a prticas de clientelismo e patronagem poltica no sentido do atendimento privilegiado de demandas paroquiais e particularistas. A continuidade e o aperfeioamento das prticas participativas dependem do alinhamento dos prximos governos, da disposio negociadora do Legislativo, da organizao autnoma da sociedade civil e, naturalmente, da capacidade de tornar efetivos os instrumentos previstos no Estatuto da Cidade incorporados legislao municipal em cada caso. A dade esquerda-direita tem alto poder explicativo na medida em que revela disposio para massificar procedimentos decisrios participativos e implantar instrumentos que promovam democratizao de bens e equipamentos pblicos urbanos. Sobre os governos, seu enquadramento poltico-ideolgico e a inclinao ao pressuposto participativo, anlises conclusivas implicariam pesquisas de
escopo mais abrangente em perspectiva comparada. Os estudos disponveis, porm, permitem inferir que os de esquerda e centro-esquerda tm mais desenvoltura para a inveno de prticas participativas. Mesmo admitindo que esse comportamento no teria sido replicado em escala nacional, imperativo reconhecer que la creacin de diferentes mecanismos de participacin popular fue una de las grandes innovaciones de los partidos de izquierda y centroizquierda que gestionaron ciudades latinoamericanas durante los 80 y 90 (Goldfrank, 2007, p. 53). Esquerda e centro-esquerda no detm esse monoplio, mas certamente renem as melhores condies para produzir inovaes democrticas no poder local, como evidenciam as experincias interpretadas. Claro que as regras contam, mas a conduo poltica crucial na implantao de Planos Diretores Participativos, ou seja, a redefinio das relaes entre Estado e sociedade civil depende decisivamente do comportamento dos atores institucionais.
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Resumo
O ensaio focaliza trs experincias de elaborao de Planos Diretores em municpios mdios do interior paulista (Piracicaba, Bauru e Botucatu). Todas tiveram em comum: (1) a adoo dos instrumentos previstos no novo marco regulatrio de poltica urbana representado pelo Estatuto da Cidade e (2) a marca de uma dinmica participativa. Embora seus contornos no sejam definitivos, essa originalidade contrasta com o padro oligrquico e tecnocrtico que prevaleceu na histria do planejamento e das prticas urbanas no Brasil. Instrumentos urbansticos inovadores com base legal, porm, no asseguram automaticamente seu xito no desenho institucional que normatiza as polticas pblicas de desenvolvimento urbano. Estas
Abstract
The essay focuses the experience in making Master Plans in three medium cities of the So Paulo States inner (Piracicaba, Bauru e Botucatu). All of them had in common: (1) the use of the rules from the new regulation mark as a Statute of the City and (2) they had adopted a participative dynamics. Although their outline arent definitive their originality contrasts with the oligarchic and technocratic pattern that had prevailed in the history of urban planning in Brazil. The legal bases of the innovators urban instruments however dont guarantee automatically the success of standardizing urban policies. The urban policies are defined through the dynamics of political contest. The study renders the na-
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se definem, antes, pela dinmica da disputa poltica. O estudo interpreta a natureza e o alcance desses experimentos originais. Palavras-chave: Estatuto da Cidade, Plano Diretor Participativo.
ture and the range of those original experiences. Keywords: Statute of the City, Master Plan Participative.
Jefferson O. Goulart Professor da Faculdade de Arquitetura, Artes e Comunicao da Universidade Estadual Paulista (UNESP), Doutor e Ps-Doutor em Cincia Poltica pela Universidade de So Paulo (USP). Foi Presidente do Instituto de Pesquisas e Planejamento de Piracicaba (IPPLAP). Pesquisador do Centro de Estudos de Cultura Contempornea (Cedec).
Morte na cidade ou morte da cidade? Quando um traficante ri
Robert Moses Pechman
Introduo
Fala-se na atualidade de uma nova conflituosidade urbana. No se trata mais de uma luta pela cidade, mas uma luta na cidade. A idia de luta no tem mais o sentido figurado de conflito poltico, de disputa por formas de cidadania e urbanidade que remetam a imaginrios dspares do ponto de vista de uma concepo civilizatria. Contemporaneamente, a noo de luta literal: a luta da ordem contra a desordem, dos homens perigosos contra os homens virtuosos, dos bandidos violentos contra a sociedade pacfica. Trata-se ento da configurao da violncia e da segurana pblica como o novo tema da cidade. Nesse sentido, a prpria cidade (a vida pblica) o grande inimigo a ser combatido. De um lado, os violentos com seus marcantes apelidos, de outro, os homens de bem com seus nomes e sobrenomes. Cada qual se conta uma histria diferente do sentido que a cidade tem para os seus. Cada qual, com sua linguagem, com sua narrativa, procura legitimar a cidade que tem a seus ps. Entre a cidade vigiada e protegida e a cidade de armas em punho, a cidade... apenas a cidade, o lugar de uma possvel coexistncia entre os diferentes. Este artigo trata de homens e seus apelidos, melhor ainda, trata da cidade e da cultura que existem por trs desses homens e de seus apelidos. Venho trabalhando com a perda de sentido que a cidade contempornea tem experimentado nas ultimas duas dcadas. Trata-se do enfraquecimento da experincia pblica, que induz a que a cidade seja percebida no mais como
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lugar da vida coletiva, mas como arena de oportunidades para bons negcios. Nesse sentido, analiso os novos comportamentos urbanos, principal-
mente os fundados na violncia e na incivilidade, e como eles abrem caminho para se pensar numa cidade sem pacto, sem pblico, sem alteridade.
De risos e de mortes
Mata-Rindo!!! Mata-Rindo um dos chefes do trfico no Complexo do Alemo no Rio de Janeiro. Seu nome se encolheu diante da potncia de seu apelido. Mata-Rindo! Mais um apelido como os muitos que brotam das ruas e enchem as pginas policiais de nossa imprensa e nosso imaginrio, como Escadinha, U, Marcinho VP , Z Pequeno. Apenas um apelido? Segundo o dicionrio, apelidar designar, convocar, convidar..., a que festa convida aquele que responde ao chamado de Mata-Rindo? Apelido, essa coisa que toma o lugar do nome natural e impe um nome real, essa tatuagem na personalidade, esculpida pela sensibilidade popular, que to precisamente renomeia o mundo formal e racional e reinventa a sociedade. Apelido, marca registrada da individualidade, essa tentativa de construir uma personalidade que v muito alm da impotncia e fragilidade dos nomes. O apelido tem o poder de recolocar a pessoa no mundo, de dar-lhe um novo lugar nesse mundo. Na terra do Piranho, do Sambdromo, do Fresco, do Orelho, na cidade dos apelidos, o de Mata-Rindo desfaz o nome de batismo, seja Joo ou Man, para pespegar o nome de guerra em sua nova identidade urbana. Mata-Rindo, apenas mais um apelido? Que cultura estaria se escondendo por trs de tal alcunha? Assim como o nome e/ou apelido das ruas at o sculo XIX revelam a vivacidade social da cidade, infensa ao processo de urbanizao, que ainda no se desinfetou por completo da contaminao da sociabilidade que lhe vai ao redor a Rua dos Piolhos, a Rua do Amor, a Rua Feliz Lembrana, a Rua Aprazvel, a Travessa Sem-Vergonha, o Beco da Msica , assim tambm os apelidos, nascidos de certa poca, de certa sociabilidade, revelariam algo da experincia urbana. A cidade conta algo de sua histria em tudo aquilo a que doa significados. O que pode nos contar, ento, uma cidade que doa esse apodo a algum? Uma cidade que vomita os Mata-Rindo, Fabiano Urubu, Po-com-Ovo, Tchutuco, Pardal, Cebolinha, tem algo a nos dizer sobre seus filhos e sobre como os nomeou para melhor precisar sua humanidade.
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Que cidade essa capaz de parir Matas-Rindos, Elias Malucos, Pitbulls, mas que j gerou em suas entranhas Cartolas, Chicos, Violas, Pagodinhos, Cavaquinhos? Estaramos diante da perda de sentido da cidade ou da transformao do seu significado? A cidade estaria deixando de ser referncia a certas formas de sociabilidade, deixando de ser um mundo comum, abrindo mo de sua autoridade pblica e de seu poder pedaggico de fazer da experincia individual, psicolgica, afetiva, subjetiva, algo que remetera sempre a um amor-mndi e no limite a alguma tica da coexistncia? Desconfio fortemente que a cidade vem perdendo celeremente sua capacidade de produzir cidadania, tornando-se incapaz de exercer sua tarefa pedaggica contra o desacordo citadino. Tentando pensar a tarefa pedaggica da cidade e seus efeitos sobre a cidadania, Eduardo Portella (1995) sugere que no basta ensinar na cidade, mas preciso ensinar a cidade. Correndo risco de perder a paixo, a cidade no pode ser pensada s como um sistema de produo e consumo, mas deve ser considerada tambm segundo o autor um lugar de trocas subjetivas, carente de investimentos afetivos. preciso, ento, aprender que a cidade tem que conciliar as relaes de produo com a produo de relaes, abrindo espao para que todos, absolutamente todos, possam trabalhar e desejar. Mas, estamos muito longe disso. Entre ns, nem todos podem trabalhar,
nem todos podem desejar. Mesmo os que trabalham, entre ns, pouco podem desejar. Entre ns, no entanto, mesmo que no possam, todos continuam a desejar. O que fazer ento num pas em que, como a mais-valia, o desejo vai parar no colo de alguns poucos? No pas da mais-valia dos desejos e dos gozos, o que um dia fora pacto estilhaou-se diante do argumento de que desejos e gozos agora so privativos e h que se pagar um preo por isso, assim como pagamos seguro-sade e escola particular. Estaramos, ento, vivendo numa espcie de aprs-ville, onde o pacto urbano definhou e s nos restaria flexibilizar assim como a economia faz com a mode-obra o convvio e a tolerncia? Por isso, a meu ver, podemos supor que Mata-Rindo seja o prenncio de uma nova era, o anncio de novas formas de convvio, a morte da tica na cidade. Nesse sentido, Mata-Rindo no apenas mais um apelido, ele a evocao da morte urbana e da morte humana, ele o codinome da dor. Mata-Rindo, o nome diz a que veio: o prazer de matar, toda e qualquer interdio, toda e qualquer percepo do outro, canceladas. Mais do que isso, o corpo anulado do outro, vivido no mais como um banquete para os sentidos, no mais como parque de diverses para uma ertica, muito menos como inspirao para uma potica. O corpo vivo do outro, no mais como parceria na pequena morte, no mais como sujeito nas interaes sociais, afetivas, mas como objeto, que faz Mata-Rindo rir
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quando mata. Quando Mata-Rindo mata e ri, a sociedade inteira que se desfaz, a cidade que desmorona, pois o socius e o urbanus desaparecem por dentro do buraco do seu umbigo. Meu problema, no entanto, no com o bandido. Nem sei, na verdade, quem Mata-Rindo. Li que acusado de vrias mortes, que chefia uma quadrilha de 25 ladres de carros e otras cositas ms. Ele, provavelmente, mais um dos que querem conquistar a cidade em busca de... de tnis, televiso de plasma, celular com msica e cmera fotogrfica, restaurantes caros... e de mulher, de fama... e de se inscrever no grande livro dos consumidores da sociedade de consumo, cartilha que reza que a existncia conferida apenas aos que consomem. Tal meliante, como quer a polcia, no quer se inscrever na cidade, no busca a imortalidade, como nos fala Hannah Arendt sobre os gregos da plis, nem quer perpetuar o seu nome como fazem os grafiteiros nos muros da urbe. O bandido quer exatamente o que toda a sociedade quer: gozar! No se trata mais de ser da cidade, mas de ter a cidade, possu-la, se apoderar dela, tom-la, tirar algo dela para se sentir algum. E, no entanto, ningum conquista mais sua identidade na cidade, mas pela cidade. A cidade no mais referncia identitria, ela apenas trampolim. Salta-se do trampolim e... ops!!!, mergulha-se no mar do consumo e quem era ningum torna-se algum, pelas marcas do que consome. Conso-
me-se marca, o consumo a marca de uma nova forma de identidade. Na plis, quando o cidado morria, ele, antes de ir para sua ltima morada, tinha direito a uma orao fnebre que recordava que ele fora cidado de Atenas e que partira para sua morada eterna, no como indivduo, mas como um ser daquela cidade, que o honrava e que ele deveria honrar. Ou seja, ali, o que predominava era o lado pblico do cidado, aquilo que lhe dava direito a ser da cidade. E ns, quando morremos, que herana deixamos alm do sobrenome que nos individualiza e nos d direito ao butim herdado? Como ser lembrado o morador das nossas cidades? Cidado ou herdeiro? Ento, Mata-Rindo no nenhuma excrescncia. Embora visto como excremento social, ele muito parecido conosco. Mata-Rindo, Po-com-Ovo, Pitbull, querem o que ns queremos: extrair da cidade o que parece ser a sua essncia, que no est mais no socius mas no economicus. No somos mais cidados, mas agentes econmicos, no estamos mais abertos ao inesperado dos acontecimentos, s surpresas de cada esquina, mas s oportunidades do mercado, s flutuaes dos ndices. Nossa cidadania oscila diante do clculo, nossa urbanidade no reconhece mais no outro um par social, mas um concorrente, um adversrio, at mesmo um inimigo, enquanto nossas cidades vo perdendo sentido como forma coletiva de viver. Mais do que isso, elas vo deixando de
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doar sentido cidadania, pois as novas formas de adeso a si e a desinscrio no coletivo, em busca de uma autenticidade (Gauchet, 2002) do eu, levam a um declnio surpreendente da dimenso do pblico e, conseqentemente, das formas de civilidade. Diante da emergncia de um novo modelo de conduta, uma nova inscrio psquica se impe: o narcisismo. O indivduo deixa de se constituir pela norma coletiva, e o vnculo social deixa de ser vivido como um efeito global de agregao de aes. Aderido a si, cada indivduo no v mais que suas vantagens e interesses. Ser voc mesmo, experimentar a autenticidade na sua radicalidade, se legitima a partir do iderio de que ningum pode ser contido na apreenso das oportunidades que se apresentam de fora, sob o risco de se tornar um... inoportuno. Ou seja, a experincia narcsica, como no comporta o outro, abole qualquer acontecimento, logo ignora toda relao e, no limite, toda sociabilidade, toda cidade. Sendo assim, o homem narcsico no se inscreve no tempo da histria, no tempo da experincia. Substitui a oportunidade ao acontecimento. Se no acontecimento ele est sujeito s modulaes do social, na oportunidade, qual caador, est sozinho espera de algo que merea ser caado, pois a oportunidade da ordem da caa. Na toca, sozinho, vigilante, o narcisista espera sua presa/oportunidade. Ele nunca sai da sua toca para se encontrar e se defrontar com o mundo, s para predar. Deixando para trs uma cultura em que o vnculo social no se apresenta
como decorrente da ao dos indivduos, mas decorrente de um modelo que precede o indivduo, as sociedades narcisistas constroem/reformam cidades que vo deixando de dar sentido idia de social, de sociedade, de sociabilidade, de lao social, de vnculo, de relao e, por fim, s idias mesmas de urbanidade e de civilidade. Ora, a civilit, como quer Gauchet, a forma como admitimos que o social preexiste a ns, ela o consentimento dessa anterioridade, que torna possvel um espao organizado de coexistncia, que se expressa fisicamente no espao pblico e socialmente na esfera pblica. Nessas circunstncias, a cidade um lugar de produo de sentidos para toda uma mecnica social, a nica possibilidade da urbanidade. A incapacidade de reconhecimento da norma coletiva tem, ento, como contrapartida, a generalizao de novas patologias, doenas da identidade, segundo Marcel Gauchet. Assim, a proximidade d lugar ao evitamento, a relao cede conexo, o pleno do lao social deixa entrever o vazio do individualismo, o vnculo perde para a solido. Esse o bero esplndido em que muitos apelidos iro germinar, em que desejos e gozos querem se impor a todo custo. A cidade fez Mata-Rindo, Mata-Rindo desfaz/refaz a cidade, ou melhor, nos remete a outra cidade, onde possvel matar, rindo. Quando Mata-Rindo perde seu nome e ganha esse portentoso apelido, a cidadania que interpelada sobre a desmo-
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bilizao da cidade enquanto lcus da negociao poltica. soada a hora de repensar o outro, do outro lado do nosso umbigo. Mesmo porque, se os ouvidos se fizerem moucos negociao de um novo
contrato urbano, a risada estertorante de Mata, enquanto mata, h de ribombar pelos vales e montanhas da cidade, no nos deixando esquecer nunca a dor de se portar um apelido como esse.
Ricos, intolerantes e criminosos

Semanas aps haver terminado essas reflexes, ao passar em revista as manchetes dos jornais expostos na banca da esquina, dei de cara de novo com MataRindo. A manchete do jornal que balouava ao vento gritava em letras garrafais na primeira pagina: Mata-Rindo baleado no Alemo e chora. Na parte interna, a matria, num tom completamente sensacionalista, estampava, em letras maiores ainda, ttulo mais que inusitado: Mata-Rindo toma um balao e no ri mais; informava que Bandido que executou PM em Oswaldo Cruz foi ferido na megaoperao da polcia e juntava a notcia de que Pitbull foi baleado nas duas pernas e que outros mortos na ao seriam Miro, Garrinchinha e Guinha (Meia Hora de Notcias, 30 jun. 2007. Caderno Polcia, p. 3). Fez-se a justia! seria a nossa primeira reao. Fez-se a justia? Fui aos meus recortes de jornal, que coleciono aleatoriamente quando o assunto comportamento na cidade e dei uma espiada nas matrias. De novo um sonoro apelido ribomba em meus ouvidos: Trovo! Embora, dessa vez (Ufa!) venha com sinal trocado. que Trovo o apelido do inspetor de polcia Torres, pea de destaque nas operaes da polcia no complexo do Alemo. Trovo foi matria de capa, com direito a enorme foto onde sorve deliciosamente seu charuto para comemorar a batalha contra os bandidos do Alemo. Incensado pela matria como protetor da cidade, Trovo revelou que aps as batalhas fumava seu havana para relaxar e, mais ainda, que seu sonho dourado era ir lutar em Gaza ou em Bagd, pois um guerreiro por natureza. Sorte nossa, pensei com meus botes, que Trovo est do nosso lado. uma questo mesmo de sorte, ou do acaso, pois na tica belicosa do inspetor, suponho, tanto se d estar de um lado ou de outro, pois seu negcio guerrear, lutar, matar. Trovo o nosso Rambo, ele nos salva, no nosso humilde Vietn. Trovo! Apenas mais um apelido? Que cidade estaria dando suporte a tal alcunha? Continuo remexendo os recortes de jornal. A propsito de uma notcia sada em jornal chins de que o Partido Comunista Chins havia lanado campanha para melhorar os hbitos da populao (de olho nas Olimpadas de Pequim de 2008), estabelecendo um Comit de Orientao Espiritual Civilizatria que deveria determinar formas de comportamento pblico, o jornal O Globo estam-
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pou foto dos coqueiros da praia de Copacabana onde cinco mijes, ao mesmo tempo, irrigam, cada qual uma rvore, os pobres coqueiros. Comentando a matria sobre o comportamento dos chineses, o ttulo da notcia carioca era: Enquanto isso no Rio...; a seguir assinalava: H os que jogam lixo pelas janelas dos veculos, os que cospem nas ruas, os que assoam o nariz sem leno [...] e os que fazem xixi em postes e moitas. Por esses e outros o especialista em Antropologia Urbana [...] afirma que seria bem-vinda no Brasil uma campanha nos moldes da lanada na China. [E conclui] Civilidade nunca demais. (O Globo, 19/08/2006, p. 35) Continuo mexendo nos jornais. Crueldade sem justificativa(?). Cinco jovens de classe mdia da Barra espancam domstica pensando tratar-se de prostituta (O Globo, 25/06/2007, p. 11). Rapazes que moram nos caros condomnios da Barra da Tijuca, sem explicaes (?), espancaram a vtima violentamente. Recorte da Folha de S.Paulo (4 jul. 2007) em matria do colunista Marcelo Coelho a propsito do espancamento da domstica no Rio discute a questo da intolerncia na cidade. Aborda fundamentalmente a idia de tolerar os pobres: Havia uma comunidade no Orkut (devem ser contadas s centenas) chamada Odeio pobre. O idealizador dessa pequena organizao
dava seus motivos: eles falam alto, o carro deles, no fim de semana, encrenca na estrada e atrapalha nossa vida, eles se vestem mal, usam aqueles guarda-chuvas que no funcionam, no entendem o que a gente diz [...]. Pergunta-se o colunista se esses jovens teriam se acostumado cultura da impunidade que predomina no pas, para concluir que isso no explica tudo em relao ao espancamento gratuito da domstica. E o jornalista conclui que: Poderiam drogar-se sozinhos, dedicarse a pichaes, depredar caixas eletrnicos na calada da noite. S que seria pouco.... Eles precisavam mais, concluo eu. Gozados todos os gozos legais que o corpo da cidade oferece e a sociedade de consumo estimula, partiram para um outro corpo, um corpo de outra classe (aquele que espera nos pontos de nibus resignadamente), um corpo que no uivo da dor lhes restabelecesse a vitalidade do prazer, j amortecido de tantos gozos permitidos. Precisavam, na verdade, de um corpo para estuprar como que para materializar o estupro da cidade, com a ruptura que faziam da lei urbana. Essa aproximao que fao entre corpo humano e corpo urbano no aleatria. Segundo Olivier Mongin, no seu livro La condicin urbana, a experincia urbana primeiramente corporal, pois o corpo precisa de um lugar para habitar. No ato de habitar, o corpo experimenta a proximidade da vizinhana e, uma vez estabelecida essa base, se lana para a cidade procura de todo tipo de contato, todo tipo de relao. Da
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mesma maneira conclui Richard Sennett em seu Carne e pedra: O ginsio ateniense (onde os jovens se exercitavam) ensinava que o corpo era parte de uma coletividade maior, a polis, e que pertencia cidade [...] os atenienses pensavam que a sexualidade era um aspecto bsico positivo da cidadania. (Sennett, 1997, p. 44) Segundo Sennett, Pricles conclamou os cidados de Atenas a enamoraremse da cidade, empregando para isso o termo ertico que designava amantes, erastai. Para Sennett, era no ginsio que se ensinava aos rapazes que o compromisso ertico de quase servido com a cidade era idntico ao que poderia existir entre eles um amor ativo e perfeito. Enamorar-se da cidade equivalia a enamorar-se do amante, o que levava a que se nutrisse pela cidade um vnculo da
ordem do ertico. A mesma coisa se dava na morte do cidado. Este, quando morria, tinha direito a uma Orao Fnebre, que, mais que exaltar o corpo do morto, exaltava o corpo da cidade. Ora, para aqueles jovens predadores de corpos e de cidades, que, para espanto da revista Isto , so ricos, intolerantes e criminosos e tm tudo de que precisam (Isto , 4 jul. 2007. Manchete de capa), assim como para os Mata-Rindo, Pitbull e Trovo, a cidade com suas leis, o corpo com sua tica, ou seja, a cidadania e a urbanidade, nada significam. Como operar, ento, para que esse social perdido, esse urbano desprezado, possa se fazer valer? Estamos, portanto, diante de uma escolha: cidade ou cidadela. Que apelido dar a uma cidade que est se transformando em cidadela?
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Resumo
Jornais e revistas noticiam a violncia urbana, mas no se atm a isso. Por trs das notcias alarmantes, uma nova pro-
Abstract
Newspapers and magazines broadcast urban violence, but do not keep themselves on that. Behind shocking news,
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posta de cidade, uma cidade estreitamente vigiada. Cotidianamente, a imprensa legitima um novo estatuto para a cidade, o de cidadela, lugar de se defender e atacar. Diferentemente da cidade medieval, onde o inimigo estava do lado de fora das muralhas, na perspectiva contempornea, o inimigo no s est na cidade como ele a prpria cidade. Jornais e revistas repercutem um imaginrio que revela que a rua perigosa e que o verdadeiro problema da cidade o da segurana pblica. Insidiosamente, a vida pblica vai sendo interpretada como causa de todos os males e a vida domstica e a intimidade familiar vo sendo apontadas como linha de fuga para todos os conflitos. Se a prpria cidade o perigo, que se combata o perigo, que se neutralize a cidade. a cidade mudando de sentido ou perdendo o sentido? Palavras-chave: violncia urbana, cidadania, imaginrio, urbanidade.
there is a new proposal to the city, a highly monitored city. Daily, the media legitimates a new statute to the city, one of a citadel, a place to defend and to attack. Differently from a medieval city, where the enemy was outside of the walls, in the contemporary perspective, the enemy is not only in the city but it is the city itself. Newspapers and magazines diffuse a imaginary that reveals that the street is dangerous and that the real problem of the city is public safety. Insidiously, public life goes on being comprehended as the cause of all evils and domestic life and intimacy going on to be pointed out as the way of escape of all conflicts. If the city itself is the danger, beat the danger, neutralize the city. Is it the city changing its sense or loosing its sense? Keywords: urban violence, citizenship, imaginary, urbanity.
Recebido em julho de 2008. Aprovado para publicao em novembro de 2008
Robert Moses Pechman Historiador, Ps-doutor pela cole des Hautes tudes
en Sciences Sociales e Professor do IPPUR/UFRJ. Dedica-se a estudos da cidade e da cultura, lidando com questes relativas s representaes sociais, ao imaginrio, sociabilidade, violncia e ao acontecimento urbano.
Feminilizao da pobreza. Tendncias no igualitrias na Previdncia Social *

Eliane Romeiro Costa Giovana Guimares de Miranda
O envelhecimento da populao apresenta desafios de diversas dimenses e dificuldades. Como fenmeno sociolgico, reflete-se no mercado, no consumo, nas aposentadorias, nas penses, bem como no conjunto de direitos sociais. A poltica pblica de atendimento ao idoso influencia o desenvolvimento socioeconmico e cultural. Marco significativo nessa trajetria a Constituio Federal de 1988, que introduziu em suas disposies o conceito de Seguridade Social, permitindo rede de proteo social alterar o seu enfoque estritamente assistencialista, para adquirir uma conotao ampliada de cidadania. Segundo anlise de doutrinadores, Seguridade Social um sistema em que o Estado garante a libertao da neces*
sidade. O Estado obrigado a garantir a seus cidados a satisfao de suas necessidades mnimas, independentemente da contribuio do beneficirio. Todas as receitas do sistema sairo do oramento geral do Estado, ou seja, os direitos so garantidos pelo simples exerccio da cidadania. Como o direito Seguridade Social pblico, subjetivo, irrenuncivel, inalienvel e intransmissvel, e uma vez que assegure a satisfao das necessidades essenciais do indivduo, capaz de conduzi-lo concretizao do princpio da dignidade da pessoa humana. Consoante artigo 194 da Constituio Federal, a Previdncia integra o Sistema de Seguridade Social, em conjunto com as aes promotoras de sade e de
Parte desta pesquisa foi apresentada no II Seminrio Nacional sobre Polticas Pblicas, Gnero e Trabalho, organizado pela Universidade Federal de Gois em maio de 2008.
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Feminilizao da pobreza. Tendncias no igualitrias na Previdncia Social
assistncia social. De acordo com o artigo 201, o Sistema Previdencirio visa cobrir o risco social idade avanada, garantindo a renda dos que contriburam para o Sistema e que se encontram afastados da atividade laboral pelo fator velhice.
O valor sistmico da Seguridade Social e das garantias previdencirias sugere que todos devam ser igualmente atendidos, pois se trata de isonomia de mnimos legais.
O sentido da previdncia como poltica social promoo da incluso social

A previdncia social mecanismo de provisionamento para prevenir os riscos de velhice, morte, doena e invalidez. A aposentadoria constitui um benefcio aps longos anos de trabalho. A idade para aposentadoria foi tratada na Constituio, mas tradicionalmente nunca foi cientificamente elaborada. A idade para se retirar do labor retraite ou retire nas lnguas francesa e inglesa fundou-se na Bblia: A soma dos nossos anos setenta anos e, se somos robustos, oitenta e a maior parte deles so trabalho e vaidade (Salmos 89); [...] o orgulho deles canseira e enfado (Salmos 90:10). O seguro social envolve no s polticas fiscal, atuarial, financeira, mas tambm o gnero, a demografia, o desenvolvimento social e as relaes de trabalho. Mede o grau de alcance da cidadania, conexo inexorvel com a dignidade da pessoa humana. Necessita de avanos no campo das polticas sociais, sobretudo para ampliar o mnimo existencial no para nivelar os direitos previdencirios mas para efetivamente atender o que de fato o trabalhador individualmente necessita, o que justo. A poltica previdenciria atribuio dos pais, dos filhos ou do pas? Ela enfrenta desafios, sobretudo a incluso dos trabalhos informais, do trabalho invisvel com o tratamento dos doentes, dos idosos, com a infncia. Trabalho fantasma sem direito a proteo. A Constituio Brasileira, por seu turno, j cuidou das penses sem contribuio: dos pracinhas, dos seringueiros (soldados da borracha), como tambm das penses especiais das vtimas da talidomida, de Caruaru, do csio 137. A excluso privar o indivduo de suas necessidades fsicas e/ou mentais, estar fora, margem, sem possibilidade de participao, seja na vida social como um todo, seja em algum de seus aspectos, desfiliar-se, no pertencer, prpria dos sobrantes, dos sem direitos. A incluso torna-se vivel quando os excludos so capazes de recuperar sua dignidade e de conseguir alm de emprego e renda acesso moradia decente, a atividades culturais e a servios sociais, como educao e sade. Essa tarefa ultrapassa o mbito dos programas de filantropia desenvolvidos por Organizaes No-Go-
Eliane Romeiro Costa e Giovana Guimares de Miranda
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vernamentais (ONGs) e exige o engajamento contnuo do poder pblico atravs de polticas proativas e preventivas. Debruar-se nas diferenas do Sistema Previdencirio e do Sistema Assistencial, ramos da Seguridade Social, esboar um conjunto de direitos de cidadania inerentes ao gozo do bem de todos conforme as normas constitucionais ditadas nos artigos 1 e 3. A cidadania se reconhece pelo plexo de direitos sociais contidos no artigo 6/ CF. Considera-se excluso social a ausncia e/ou a vivncia parcial dos direitos do cidado. Os excludos socialmente representam o lado inverso das polticas sociais. So os sem-alimentao, semescola, sem-educao, sem-renda, semtrabalho, sem-transporte, sem-famlia, sem-previdncia, sem-assistncia, semcrdito, sem-moradia, sem-tecnologia, sem direitos. A listagem no se encolhe. Coexistem no cenrio brasileiro distintas acepes do termo cidadania, como tambm direitos de cidadania como contradies sociais vislumbradas no acmulo dos direitos sociais por poucos, ofuscando a tica do bem-estar e realizando o mal-estar no processo distributivo. O primeiro critrio aventado pela poltica de incluso previdenciria, como nova proposta, baseia-se no conceito de segurado do sub-regime do Regime Geral. Trata-se do trabalhador de baixa renda e aqueles sem renda prpria que se dediquem exclusivamente ao trabalho domstico no mbito de sua residncia, desde que
pertencentes a famlias de baixa renda, garantindo-lhes acesso a benefcios de valor igual a um salrio mnimo. (Constituio Federal, art. 201, 12) A legislao previdenciria do Regime Especial de Incluso Previdenciria, ou sub-regime previdencirio, dever estabelecer o conceito de baixa renda como elemento delimitador do acesso a essa poltica social, podendo ser coincidente ou no com o contedo de baixa renda como critrio de elegibilidade para os benefcios de salrio-famlia e auxliorecluso do Regime Geral de Previdncia Social (RGPS). O segundo critrio delimita a relao jurdica protetiva do segurado contribuinte individual de baixa renda, cuja alquota de contribuio ser de 11% sobre o valor correspondente ao limite mnimo mensal do salrio de contribuio. Esse contribuinte individual no se confunde com o contribuinte individual e facultativo taxados na Lei 9.876/99, cuja alquota de 20% sobre a renda que auferir em uma ou mais empresas e o montante declarado respectivamente. Registre-se que, de acordo com a regra constitucional, os benefcios sero de um salrio mnimo e as alquotas sero inferiores s vigentes no atual Regime Geral Previdencirio. O terceiro critrio consiste no carter do segurado facultativo de baixa renda que, sem renda prpria, se dedique exclusivamente ao trabalho domstico de sua respectiva residncia, no se confundindo, por conseguinte, com o segurado empregado domstico do Regime Geral de Previdncia Social.
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A desigualdade ambienta-se global e culturalmente. Forma-se pela concentrao de renda, pela feminilizao da pobreza sistmica, pela baixa ocupao feminina em postos de trabalho de maiores salrios, pela flexibilizao do trabalho, pelo ingresso no emprego formal e
a conseqente contribuio previdenciria tardia, pela reduo dos direitos sociais, pelas alteraes estruturais nos sistemas previdencirios, provocando mudanas que na prtica reduzem benefcios, aumentam contribuies e a idade de jubilamento.
Trabalho, velhice e previdncia social

Reconhecem-se as dificuldades de definir o que vem a ser populao idosa. A idade na velhice foi estabelecida pelos anos vividos, os 70 (setenta) de enfado e cansao bblicos. Trata-se da populao que vive a ltima fase da vida, embora no se tenha idia clara do que marca a transio entre o fim da idade adulta e o comeo dessa ltima fase. No h dvida de que muitos processos caracterizam essa etapa, mas o seu incio afetado pelas condies sociais, econmicas, regionais, culturais, de gnero, entre outras. No entanto, para finalidades jurdicas, define-se como populao idosa a de 60 anos e mais, tal como estabelecido no Estatuto do Idoso e na Poltica Nacional do Idoso. O Estatuto do Idoso, Lei 10.741/03, reconhece um direito iniciado com a proteo social bismarkiana (1883), o do seguro velhice. Descrevendo os direitos dos idosos mencionados em diversos artigos na Constituio Federal, intentase articular um conceito de bem-estar na velhice em torno de um certo esprito da seguridade com a defesa do conjunto dos aspectos da vida que incidem no processo biolgico-fisiolgico do envelhecimento. Necessrio repensar o estado de providncia grafado na Constituio Federal de 1988. Vrios aspectos podem ser articulados em conjunto ou individualmente no Estatuto do Idoso, sem isol-lo dos debates contemporneos. no cenrio nacional e global que podemos reunir elementos suficientes para compreender o fenmeno do processo de envelhecimento em sociedades que esto atingindo nveis suficientes de qualidade de vida. O essencial a ser compreendido pelo intrprete de direitos sociais consiste na distino doutrinria entre o ramo contributivo, do seguro social, e o no-contributivo, assistencial, em que as polticas pblicas para a incluso social tenham critrios de elegibilidade especficos, tais como: famlia protegida, conceito exclusivo de dependentes do segurado, composio da renda familiar, critrio legal de baixa renda e eleio da populaoalvo, quer dizer, dos que sero includos, assistidos. Para as polticas sociais, resta o desafio de eliminar o carter discriminatrio da pobreza, sem reforar os laos do indivduo com a condio social de desassistido social, econmica e culturalmente.
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Conceito sistemtico de pobreza absoluta e relativa

A situao de pobreza em pases como o Brasil est relacionada ao nvel de desigualdade e ao modelo de desenvolvimento excludente, que surgem renovados em cada perodo histrico. Segundo a abordagem tradicional, a pobreza pode ser apreendida ou medida sob duas formas: a pobreza absoluta e a pobreza relativa. Entende-se por pobreza absoluta a no-satisfao de um conjunto de necessidades consideradas bsicas, nutricionais e no-nutricionais. Por sua vez, abaixo da linha da pobreza relativa, estariam os indivduos que, embora tenham superado as necessidades bsicas, vivem com um nvel de renda inferior a um determinado parmetro definido a partir da renda mdia de um pas. Para o Brasil, que no definiu uma linha oficial de pobreza, optou-se por mensurar o nmero de pobres a partir do critrio de pobreza relativa, adaptado realidade nacional. Dessa forma, foram consideradas pobres todas as pessoas que vivem em famlias com renda inferior a 50% da renda mdia familiar per capita. Analisando a distribuio dos pobres nas grandes regies brasileiras, percebese o peso da pobreza no Nordeste, que concentra 42,5% dos pobres brasileiros. No Sudeste, em funo do peso demogrfico de So Paulo e Minas Gerais, esto 32,4% dos pobres. A regio Sul concorre com 11,0%, e a Norte, com 7,4%. O Centro-Oeste a regio que apresenta o menor nmero de pobres, 6,7% do total do Pas. A demanda social num pas de fraca distribuio de renda como o nosso, registrada e divulgada pelos estudos dos organismos oficiais como Ipea, IBGE, Pnud, Pnad, tem demonstrado a urgncia na consolidao da poltica de incluso previdenciria de um tipo de trabalhador, o informal urbano, que se encontra fora do mbito das regras do atual Regime Geral de Previdncia Social (RGPS), portanto desprovido de proteo previdenciria e no alcanvel pelas polticas assistenciais de combate pobreza e misria.
As desigualdades de gnero na sociedade brasileira dados estatsticos

A Sntese dos Indicadores Sociais de 2001 traz um perfil da mulher brasileira, com dados sobre escolaridade, mdia de filhos, ocupao, rendimento, posio nos diferentes tipos de famlia e situao na previdncia social. Quando o assunto so escolaridade e rendimento do trabalho, as diferenas entre homens e mulheres so expressivas. Mesmo que tenham a mesma mdia de anos de estudo, os homens ganham mais que as mulheres. Essa desigualdade de rendimentos se
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mantm em todos os estados e regies e em todas as classes de anos de estudo: tanto as mulheres com escolarizao igual ou inferior a trs anos de estudo quanto as que apresentam maior grau de escolarizao (11 anos ou mais de estudo) ganham menos do que os homens na mesma faixa de escolaridade: respectivamente 61,5% e 57,1%. Em relao s pessoas ocupadas por grupos de idade, observa-se que nas faixas de 30 a 39 anos e de 40 a 49 anos, a distribuio de mulheres trabalhando maior do que a de homens na mesma faixa etria (26,5% e 20,8% contra 24,5% e 19,1%, respectivamente).
aposentadas e pensionistas (8,8%), superior ao dos homens (1,1%).
Mais de 1,6 milho de mulheres acima de 60 anos de idade ainda trabalham

A pesquisa revela tambm que h uma grande proporo de pessoas de 60 anos ou mais que no recebem aposentadoria e nem penso: 20,4% dos homens e 24,6% das mulheres. Muitos ainda continuam no mercado de trabalho, tm outro tipo de rendimento (aluguis, por exemplo) ou so dependentes. Entre as mulheres, 1,6 milho (40,9%) ainda trabalham. Entre as que possuem aposentadoria e/ou penso, 17,3% esto ocupadas, contra 23,6% que no possuem nenhum desses benefcios. Entre os homens, os percentuais so, respectivamente, 36,3% e 77,2%.
Proporo de mulheres idosas aposentadas

A proporo de mulheres aposentadas (45,9%) menor que a de homens (77,7%), conseqncia do seu ingresso tardio no mercado de trabalho. As regies que apresentam as maiores propores de aposentadas so: Nordeste (63,1%), Norte (51,6%) e Sul (44,8%). No caso dos aposentados, so: Sul (80,8%), Nordeste (79,9%) e Sudeste (77,9%). Nesta ltima, o percentual de aposentadas (36,5%) bem inferior ao dos homens. Entre as pessoas de 60 anos ou mais, o percentual de pensionistas homens (0,8%) bem inferior ao de pensionistas mulheres (20,7%), em razo da quantidade de vivas nessa faixa etria. Destaca-se, tambm, o percentual de mulheres que acumulam a condio de
71,3% das mulheres que trabalham ganham at dois salrios mnimos

As informaes sobre o rendimento do trabalho confirmam que a remunerao das mulheres inferior dos homens. A populao feminina ocupada concentra-se nas classes de rendimento mais baixas: 71,3% das mulheres que trabalham recebem at 2 salrios mnimos, contra 55,1% dos homens. A desigualdade salarial aumenta conforme a remunerao. A proporo de homens que ganham mais de 5 salrios mnimos de 15,5%, e a de mulheres, 9,2%. Essa desigualdade permanece em todas as
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regies do Pas. No Sudeste, a proporo das mulheres que ganham at dois salrios mnimos de 61,1%, e no Sul, de 72,0%. Entre os homens, as propores so de 41,8% e de 49,1%, respectivamente. A proporo das mulheres dedicadas aos trabalhos domsticos (19,2%) e a das que no recebem remunerao (10,5%) so bem maiores do que as dos homens (0,8% e 5,9%, respectivamente). H mais mulheres trabalhando como
militares ou estatutrias (9,3%) do que homens (5,1%), o que pode ser explicado pela grande quantidade de mulheres profissionais de sade e educao empregadas no setor pblico. Mais de 70% da populao feminina ocupada concentra-se em atividades do setor servios (prestao de servios, comrcio, administrao pblica e outros servios). A distribuio dos homens mais homognea, destacando-se a atividade agrcola, que rene quase 25% da populao masculina ocupada do Pas.
Conveno internacional de proteo social mulher

Em 1919, na primeira Conferncia Internacional do Trabalho, promovida pela recm-criada Organizao Internacional do Trabalho (OIT), foi formulada a primeira conveno internacional, que tratava de questes relacionadas proteo maternidade, dando incio discusso e formulao de uma srie de instrumentos internacionais dedicados proteo dos direitos da mulher no campo previdencirio. Desde ento, a legislao de vrios pases vem reconhecendo, explicitamente, o direito de proteo mulher trabalhadora, no que tange sade, durante e imediatamente aps a gravidez, tendo em vista a garantia de sua insero no mercado de trabalho e de seus proventos. As convenes da OIT, lidando com outras contingncias previdencirias, como morte, invalidez e idade avanada, viriam a ser institudas bem mais tarde, em 1933. Pode-se dizer que as motivaes relacionadas discusso dos direitos da mulher no mbito da previdncia social so derivadas de dois tipos de diferenas bsicas entre os sexos: as biolgicas e as socioculturais. Tais diferenas podem ser entendidas, tambm, a partir de seus efeitos, refletidos em desigualdades de acesso a benefcios previdencirios e desigualdades normativas ou de legislao previdenciria.
Diferenas biolgicas
As diferenas biolgicas entre os sexos, para efeitos de previdncia social, ligamse primordialmente reproduo, cabendo mulher, na procriao, funes como a gestao e a amamentao dos filhos, as quais demandam tempo e cuidados mdicos durante a gravidez e o perodo ps-natal. , ento, considerada natural a existncia de benefcios diferenciados que assegurem proteo mulher no desempenho dessas funes.
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Esses mecanismos de proteo podem abranger diversos fatores, tais como: estabilidade no emprego durante a gravidez e no perodo ps-natal, afastamento do trabalho no perodo pr-natal, vencimentos parciais ou integrais durante o perodo de afastamento, ajuda de custo para as despesas de parto, servios de sade antes, durante e depois do parto. O princpio bsico da previdncia social a manuteno de prestaes em espcie, benefcios garantidores de subsistncia por motivo de perda de capacidade de gerar renda, seja real (por acidente, doena ou morte), seja presumida (por envelhecimento, desgaste por tempo de servio ou desemprego). Quando se observa a estrutura de mortalidade por idade, flagrante a sobremortalidade masculina, que resulta numa esperana de sobrevida sempre maior para as mulheres. No entanto, a especificidade feminina no tocante sobrevivncia no tem sido objeto de um tratamento diferenciado. O mercado de trabalho da mulher estruturou-se, em suas origens, como uma extenso do trabalho domstico. Foram ento privilegiadas reas como sade, educao e assistncia social. Essa ltima caracterizada por atividade filantrpica e no-remunerada durante muito tempo. Atividades urbanas consideradas extenuantes no foram abertas mo-de-obra feminina seno tardiamente e apenas aps avanos tecnolgicos que eliminaram, pelo menos
parcialmente, a necessidade de fora fsica para a realizao de certas tarefas. O carter temporrio e/ou parcial do emprego tambm tem sido atributo da condio de trabalho da mulher, uma vez que o trabalho domstico, ao absorver parte do tempo disponvel das mulheres, s lhes permite outras ocupaes com jornada reduzida. Essa matria mereceu conveno da OIT (C175/1994), na qual se procurou garantir aos trabalhadores em tempo parcial os mesmos benefcios previstos para aqueles em tempo integral. Nessa conveno, foram apresentadas medidas para facilitar o acesso a regime de tempo parcial para certos grupos especficos, entre eles de trabalhadores com responsabilidades familiares. Tradicionalmente, a diviso do trabalho entre homens e mulheres foi orientada para homens provedores e mulheres com trabalho domstico. Apesar do massivo ingresso das mulheres no mercado de trabalho, no houve a concomitante eliminao do envolvimento majoritrio da mulher nas lides domsticas. Alguns dos privilgios femininos no campo dos benefcios previdencirios, como idade reduzida na aposentadoria vis--vis masculina, esto associados ao discurso e prtica da dupla jornada. Muitos argumentam, no entanto, que a consagrao de benefcios privilegiados para as mulheres, acrescida ao fato de elas terem maiores encargos familiares, podem inviabilizar a prpria emancipao das mulheres desses encargos.
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Frum da Previdncia Social e Pnad 2006

O Frum Nacional da Previdncia Social no ano de 2007 alcanou consenso sobre dois temas: o primeiro, relacionado questo de gnero, e o segundo, coordenao entre benefcios assistenciais e previdencirios. As tendncias sero: manter a regra de aposentadoria feminina 5 (cinco) anos menos que a masculina, uma vez que as desigualdades de gnero no Brasil ainda persistem na formao da renda, na ocupao singela e incipiente das mulheres em postos de chefia, e no acesso (limitado) aos melhores benefcios securitrios; computar os benefcios dos programas assistenciais renda familiar per capita; e elevar a idade para a velhice protegida na Assistncia Social no programa do Benefcio de Prestao Continuada (BPC). Pela proposta do Frum, os benefcios assistenciais entrariam no clculo da renda familiar e permaneceriam vinculados ao salrio mnimo, conforme diagnosticou Luis Marinho: No futuro, medida que a expectativa de vida v aumentando, possvel aumentar tambm a idade para o acesso ao benefcio. Registro importante das polticas sociais e dos excludos da seguridade social so os dados revelados pela Pnad 2006. As novidades neste sculo consistem no reconhecimento de que as mulheres tm menos de 2 (dois) filhos em todas as classes econmicas e sociais; elas vivem mais, mas nascem mais homens no Brasil; o Sul e o Sudeste mantm a qualidade e a longevidade superiores em relao s demais regies brasileiras, e verifica-se queda substancial da natalidade e baixa mortalidade. Esses ndices repercutem no pacto de geraes da Previdncia e da Assistncia Social, culminando numa crise fiscal-demogrfica que necessitar de novas polticas de Welfare. Essas polticas conceberam a famlia como ncleo da proteo social. Nos anos 1930-1970, a Europa atravessou um perodo denominado pela sociologia de pai ausente, posteriormente substitudo pelo denominado morte do pai. Essas interpretaes sociolgicas no explicam a desigualdade social no Brasil, mas justificam em parte o avano feminino nas ocupaes educacionais, laborais; no acmulo de mltiplas jornadas; na pobreza, bem como no empenho e na necessidade solitria de acumulao de novos papis como provedoras e educadoras no lar. Esta a sua inovao. Provocar, possibilitar polticas contnuas de atendimento relativas aos distintos processos de envelhecimento, evitando a insegurana social programada. Concluindo, fundamental traar polticas efetivas de incluso social para sanar os problemas do desequilbrio entre as populaes feminina e masculina, a fim de que as polticas voltadas exclusivamente para mulheres no sejam meios justificadores de uma realidade de desigualdade e pobreza. No podemos olvidar o trao agressivo do fenmeno da globalizao e
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seus impactos no trabalho, na reorganizao da renda da famlia, no processo de seleo dos bens pblicos, privados ou semipblicos a redistribuir, bem como nas novas formas de interao com o
meio ambiente e na exigncia de medidas de sustentabilidade. Esse processo incerto influenciar drasticamente as novas geraes de trabalhadores e a redefinio de sociedade previdenciria protegida.
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Resumo
A insuficincia de renda e a falta de autonomia para lidar com as atividades do cotidiano pressupem que os idosos necessitem de algum tipo de proteo social. H, entretanto, diferenas conceituais entre os gneros para a previdncia social, refletindo em desigualdades de acesso aos benefcios previdencirios. Dessa forma, as polticas pblicas previdencirias assumem especial relevncia no intuito de reverter esse quadro de desigualdades. Palavras-chave: seguridade social, desigualdades de gnero, idosos, polticas pblicas.
Abstract
The insufficiency of income and the lack of autonomy to deal with daily activities suggest that the elderly need some kind of social protection. There is, however, conceptual differences about gender under Social Welfares interpretation, what leads to inequalities of access to welfare benefits. This way, public welfare policies assume special relevance in the aim of reversing this unequal scenario. Keywords: social welfare, gender inequality, elderly, public policies.
Eliane Romeiro Costa Doutora em Direito pela Pontifcia Universitria Catlica de So Paulo (PUC-SP), Pesquisadora em Direitos Sociais e Professora do Programa de Ps-Graduao da Universidade Catlica de Gois (UCG).
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Giovana Guimares de Miranda Bolsista de Iniciao Cientfica do CNPq

e Graduanda em Direito da Universidade Catlica de Gois (UCG).
Favelas, a comercializao de imveis informais e irregulares para baixa renda

Nelson Baltrusis
Introduo
A apropriao da valorizao de pedaos da cidade pelo mercado imobilirio relaciona-se intimamente com os investimentos pblicos em infra-estrutura, que criam localizaes privilegiadas. Essas localizaes funcionariam como indicadores que operam alteraes do estoque residencial 1 bem como na prpria estrutura de preos, transformando as oportunidades imobilirias da cidade formal em privilgios de poucos. Para Abramo e Faria, essa apropriao resulta em estratgias locacionais do capital imobilirio, que podem incidir em mudanas nas caractersticas das reas da cidade, produzindo efeitos atrativos e
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repulsivos, deslocando a demanda de baixa renda para reas mais perifricas e precrias da cidade (Abramo e Faria, 2000, p. 421). Diante dessa perspectiva, o mercado imobilirio informal 2 surge como uma problemtica relevante, quando as formas de estruturao de mercado de terras ligadas legalidade jurdico-administrativa se esgotam. Colocando em jogo, conforme Fernandes (2003), o prprio reconhecimento do Estado ao direito social da moradia. Ao regularizar esses assentamentos, o Estado estaria promovendo o prprio direito cidade dos moradores.
comum encontrarmos nas grandes cidades uma grande quantidade de imveis localizados em reas centrais e providos de infra-estrutura praticamente vazios ou subutilizados. O mercado imobilirio informal no se limita s favelas, existem vrias formas de informalidade na comercializao dos imveis.
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No entanto, no basta promover a legalidade em tais reas. Se as polticas de regularizao no compreenderem a dinmica do mercado imobilirio formal e informal , elas geraro [...] efeitos perversos, muitas vezes promovendo uma maior segregao scio-espacial e a gentrificao das reas ao invs de promover a incluso das reas e suas comunidades. Polticas meramente formais de legalizao podem at garantir a segurana individual da posse/propriedade (no sentido de que os moradores no sero removidos/despejados), mas no protegem os moradores da chamada expulso pelo mercado ou de crescente vulnerabilidade em reas dominadas pelo trfico de drogas. (Ibid., p. 1) Em outras palavras, se as polticas de regularizao ou de proviso habitacional no compreenderem o papel do mercado imobilirio no processo de estruturao da cidade, as aes, por mais bem intencionadas, contribuiro para ampliar a desigualdade territorial. Os municpios da metrpole paulistana se estruturam segundo um padro de urbanizao e de segregao espacial marcado por diferenas nas formas de ocupao e produo do espao. Entre essas formas esto as favelas, que se
constituem em assentamentos informais, cuja dinmica de produo e comercializao fundirio-imobiliria pouco conhecida. (Abramo e Faria, 2000, p. 421) Recentemente, alguns trabalhos tm se ocupado em estudar esse segmento de mercado; entre eles, destacamos os de Abramo 3 (2001) e Baltrusis (2000; 2005). O processo de favelizao da Regio Metropolitana de So Paulo (RMSP) intensifica-se a partir da dcada de 1980. At ento o nmero de favelas era pequeno, pois a principal forma de irregularidade eram os loteamentos clandestinos ou irregulares, cortios em reas centrais degradadas e ocupaes em reas ambientalmente frgeis ou de risco. O aumento do nmero de favelas e da populao favelada se deve, principalmente, ocupao de novas reas e ao adensamento das favelas existentes. Atualmente, o mercado a principal via de acesso a um barraco numa favela. No intuito de compreender a importncia desse processo de comercializao na estruturao do espao urbano da cidade e caracterizar o funcionamento do mercado imobilirio informal nas favelas, realizamos uma pesquisa de campo em 14 favelas localizadas em seis municpios metropolitanos: So Paulo, Guarulhos, Diadema, Barueri, Embu e Taboo da Serra (ver Quadro 1).
O professor Pedro Abramo tem dedicado o seu trabalho a criar uma teoria econmica do mercado imobilirio informal em favelas. Ver Abramo (2001).
Nelson Baltrusis
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Quadro 1: Caracterizao dos municpios e das favelas pesquisadas

Municpio Caracterizao Entre os municpios da RMSP, o que apresenta a maior populao favelada: 1.160.590, de acordo com os dados do Centro de Estudos da Metrpole (CEM) (2000), relatados por Torres e Marques (2002). As taxas de crescimento populacional vm diminuindo ao longo do tempo; no entanto, a populao favelada vem aumentando. Atualmente, estima-se que 11% da populao viva em favelas. Via de regra, as favelas paulistanas apresentam boas condies de infraestrutura, semelhantes s dos bairros perifricos, em que a maioria das casas de alvenaria. Porm, ainda existe um grande nmero de habitaes precrias. Favelas pesquisadas: Paraispolis, localizada na Vila Andrade, Zona Sul, rea de 15 milhes de m, 32 mil habitantes; So Remo, localizada no Butant, Zona Oeste, rea de 35 mil m, populao indefinida; Jardim Esmeralda, localizada em Cidade Dutra, Zona Sul, rea de 15 mil m, 1.700 habitantes; Maria Cursi, localizada em So Mateus, Zona Leste - I, 1.200 habitantes; Nossa Senhora Aparecida, localizada em So Miguel Paulista, Zona Leste II, 12 mil habitantes. o segundo maior municpio da regio, com um milho e cem mil habitantes (Censo Demogrfico, 2000), sendo que cerca de 14%, ou seja 152 mil, vivem em favelas (Guarulhos, 2002). As favelas vm crescendo a uma taxa anual de 13,5%. Favelas Pesquisadas: So Rafael, localizada em Jd. Nova Galvo, aproximadamente 6 mil habitantes; Santa Ceclia, localizada no Bairro Santa Ceclia, aproximadamente 400 habitantes; Presidente Dutra II, localizada em Presidente Dutra, aproximadamente 4 mil habitantes; Bela Vista, localizada no bairro do mesmo nome, aproximadamente 1.600 habitantes. O municpio, de 30,7 km, dos quais 30% esto localizados em reas de proteo ambiental, possui 1/3 de sua populao vivendo em favelas, 120 mil do total de 356 mil habitantes. A maior parte das favelas da cidade urbanizada, pois o municpio foi um dos primeiros a intervir nesses ncleos, desde 1982. Favelas pesquisadas: Baro de Uruguaiana, localizada em Jardim Ruyce, rea de 8 mil m, 500 habitantes; Vila Olinda, localizada em Taboo, rea de 47 mil m, 1.600 habitantes. Continua
So Paulo
Guarulhos
Diadema
148
Quadro 1: Continuao
Os condomnios fechados e a indstria podem ser indicados como fator de induo consolidao de favelas. As favelas surgem no municpio ainda na dcada de 1960 e se consolidaro a partir dos anos 1980. De acordo com dados da prefeitura, cerca de 17% Barueri da populao vive em favelas. Favela pesquisada: Joo Rodrigues Nunes, localizada em Jd. Mutinga, aproximadamente 400 habitantes. Cerca de 80% do municpio composto por pequenas habitaes precrias construdas em blocos aparentes, concentradas na zona leste do municpio. Embu Favela pesquisada: Jardim Silvia, localizada no Centro, aproximadamente 400 habitantes. Cerca de 22% dos domiclios podem ser caracterizados como favelas. Taboo da Serra Favela pesquisada: Irati, localizada na Vila Mafalda, rea de 43 mil m, 1.500 habitantes.
A pesquisa identificou os preos dos imveis ofertados e comercializados nas favelas dessas municipalidades, bem como os atores e a dinmica de funcionamento desse mercado. Foram entrevistados os chefes de famlia de todos os imveis que possuam placas e/ou indicaes de venda e todos os moradores que adquiriram imveis na favela no ltimo ano, alm de tcnicos das prefeituras e lideranas das favelas. 4 Em cada municpio foi pesquisada pelo menos uma favela. Nos de Barueri, Embu e Taboo, uma em cada um; no de Diadema, duas; no de Guarulhos, quatro; e no de So Paulo, cinco. A escolha obedeceu aos seguintes critrios: a) Nmero de unidades duas pequenas, at 50 unidades; duas mdias,
4
entre 100 e 500 unidades; e duas grandes, mais de 500 unidades; b) Localizao que elas fossem distribudas por toda a cidade; c) Tempo de existncia; d) Grau de urbanizao e organizao. Este texto se estrutura da seguinte forma: primeiro, procuramos recuperar o processo de favelizao na Regio Metropolitana de So Paulo. Segundo, buscamos compreender as diferenas significativas no processo de comercializao no mercado imobilirio informal, em relao ao formal, e, assim, realizar uma caracterizao das favelas pesquisadas por meio da anlise de dados obtidos com a pesquisa de campo.
As entrevistas com os moradores foram realizadas por estagirios dos cursos de Arquitetura e Urbanismo e de Cincias Sociais da Universidade de So Paulo e da Faculdade de Servio Social da Pontifcia Universidade Catlica. A partir delas, foi possvel organizar um banco de dados com os valores dos imveis comercializados e elencar os principais motivos que influenciam uma famlia a adquirir ou vender um imvel em favela.
Nelson Baltrusis
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As favelas na Regio Metropolitana de So Paulo (RMSP)

Nos ltimos anos, as favelas vm se consolidando como uma das alternativas de moradia para a populao de baixa renda. De acordo com os dados do Censo 2000, sistematizados pela Fundao Joo Pinheiro para o clculo do deficit habitacional brasileiro dos 39 municpios da RMSP , apenas 20 possuem favelas. As favelas da RMSP localizam-se nas regies perifricas do municpio plo So Paulo e nos municpios prximos a ele formando uma mancha de informalidade, que cresce, via de regra, nas reas ambientalmente frgeis, como as das represas Billings e Guarapiranga, ao sul e sudeste, e a da Serra da Cantareira, ao norte. Observa-se tambm a existncia de assentamentos prximos aos mercados de trabalho em potencial, sejam eles formais ou informais, e a vias expressas e rodovias. Os dados do Censo Demogrfico (2000) indicam que 10,08% dos domiclios da RMSP esto localizados em favelas. Apesar de a maioria dos municpios metropolitanos possuir favelas, elas se concentram sobretudo nos municpios de So Paulo, Guarulhos, Osasco, Diadema, So Bernardo do Campo, Santo Andr, Embu, Barueri, Taboo da Serra e Jandira.
O crescimento das favelas na RMSP

O processo de favelizao da RMSP recente, intensificou-se nos ltimos 30 anos 5 e pode ser classificado como uma expresso do processo desigual de produo social do espao nas cidades brasileiras. Do ponto de vista territorial, expressa a desigualdade econmica existente na sociedade brasileira. As favelas, aliadas a outras formas de ocupao, como os loteamentos irregulares e assentamentos precrios, demonstram a vulnerabilidade socioterritorial de grande parcela da populao. O crescimento das favelas transforma no s o desenho do espao urbano como as relaes socioterritoriais, criando espaos diferenciados, s vezes contnuos, onde podemos observar, de um lado, a convivncia, ainda que separados apenas por muros, de ricos e pobres e, de outro, o crescimento de uma cidade perifrica carente do acesso aos bens da cidade. Neste sentido, Taschner e Bgus descrevem a regio metropolitana como uma cidade dos anis, de modo que, quanto mais perifrico for o anel, maior ser a excluso social e territorial. 6
At a dcada de 70 do sculo XX, a principal forma de informalidade na Regio Metropolitana de So Paulo era o loteamento clandestino. A esse respeito, ver em especial os trabalhos de Kowarick (1979), Maricato (1979) e Bonduki e Rolnik (1979), entre outros. Para aprofundar essa definio, ver Taschner e Bgus (2000).
150
De acordo com Taschner e Baltrusis (2003, p. 4), [...] os moradores mais pobres so impelidos para regies cada vez mais distantes, tanto para o entorno da capital como para as cidades limtrofes. A polarizao social visvel a olho nu ganha novos contornos: a pobreza se espalha por todo o tecido municipal, enquanto que as classes mais abastadas se concentram em verdadeiros enclaves de riqueza, sobretudo na regio sudoeste da capital. As demais camadas sociais se distribuem de forma espraiada, empobrecendo em direo da periferia. No entanto, Valladares e Preteceille (2000) assinalam que o conceito, comum a vrios autores e mdia em geral, de que as favelas so geralmente associadas ao espao tpico de concentrao de pobreza urbana, no pode nem deve ser considerado uma regra, uma vez que as favelas no se distinguem assim to fortemente do conjunto do tecido urbano e que as situaes de pobreza urbana extrema so mais freqentes fora das favelas. (Ibid., p. 399) Vrios autores como Maricato (2001), Torres e Marques (2002) e Taschner e Baltrusis (2003) destacam que nas ltimas dcadas vivemos um paradoxo. De um lado, verificou-se um processo de melhoria da qualidade de vida (em termos mdios) da populao brasileira. Alguns indicadores sociais apresentaram uma melhora considervel: queda
da mortalidade infantil, aumento da expectativa de vida. Para Maricato, apesar de essa melhora no ter sido homognea para todas as regies do pas, houve nos ltimos anos uma notvel e clara melhora de vida de toda a populao brasileira (Maricato 2001, p. 28). Ela pode ser explicada, para alguns pesquisadores, pela presso que os movimentos organizados exerceram nas dcadas de 1970-1980. No entanto, no se mostrou suficiente para reverter o quadro de precariedade de alguns grupos sociais, residentes em partes mais precrias da cidade, para que obtivessem o seu direito pleno de acesso aos bens da cidade.
O espao das favelas na cidade

Ao observar o mapa da RMSP (Mapa 1), percebemos que as favelas se concentram nos municpios perifricos prximos ao municpio sede, So Paulo, e se estendem em direo aos municpios fronteirios. Em alguns casos, nota-se uma tendncia de conurbao das favelas dos municpios do ABCD com os municpios da Regio Metropolitana da Baixada Santista. Esses fluxos formam pelo menos trs blocos consolidados de municpios. No primeiro, localizado a sudeste, encontramos os municpios da sub-regio ABCD (Santo Andr, So Bernardo do Campo, Diadema e Mau). As rodovias Anchieta e Imigrantes, que cortam a regio, estabelecem um eixo de municpios que possuem favelas que extrapolam a RMSP e se interligam com as periferias dos municpios de Santos e Cubato, na Regio Metropolitana da Baixada Santista.
Nelson Baltrusis
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Mapa 1: RMSP distribuio das favelas
Fonte : Lume/FAUUSP .
Esse mesmo fenmeno acontece no segundo bloco, a noroeste. As rodovias Anhanguera e Bandeirantes, prximas aos municpios de Cajamar, Caieiras, Franco da Rocha e Francisco Morato, estabelecem um eixo de ligao com municpios da Regio Metropolitana de Campinas. Nesse bloco, aparentemente no existe conurbao das favelas dessas duas regies. No terceiro bloco, a oeste, a rodovia Castelo Branco articula os municpios de Osasco, Barueri, Carapicuba, Santana do Parnaba e Itapevi, enquanto a rodovia Raposo Tavares conglomera os municpios de Cotia, Embu, Taboo da Serra e Vargem Grande Paulista. Temos ainda a leste os municpios de Guarulhos e Itaquaquecetuba, que
no chegam a formar um bloco, mas que so cortados pelas rodovias Presidente Dutra, Ayrton Senna e Ferno Dias. Esses municpios tambm apresentam uma grande quantidade de favelas e de loteamentos irregulares. Podemos observar no Mapa 1 que as estradas e as grandes avenidas de ligao se transformaram em verdadeiros eixos de concentrao de favelas e assentamentos irregulares, contribuindo para a expanso desse tipo de moradia para os municpios perifricos. Isso ocorre em razo da facilidade de deslocamento, do desenvolvimento das atividades econmicas e da gerao de renda, ainda que por meio do trabalho informal, proporcionados por esses eixos. Assim, o comrcio de beira de estrada, as empresas de logstica de transporte, o acesso ao centro e
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outras cidades, o acesso a condomnios residenciais de classe mdia, a concentrao de plos de desenvolvimento com zonas industriais e/ou de produo podem ser considerados fatores relevantes para a atratividade desses assentamentos nas cidades cortadas por essas rodovias.
Outro elemento concentrador de favelas so as reas de manancial e de proteo ambiental, caracterizadas pelo baixo valor imobilirio dos terrenos em virtude das restries de uso impostas pela legislao.
A dinmica do mercado imobilirio nas favelas da Regio Metropolitana de So Paulo (RMSP)

A opo por adquirir um imvel numa favela significa que o comprador ir desembolsar uma quantia considervel de recursos financeiros. O preo mdio de um imvel de alvenaria com dois quartos, sala, cozinha e banheiro, de aproximadamente 40 ou 50 m2, numa favela bem estruturada e localizada em So Paulo, de R$ 16.000,00, podendo chegar a R$ 40.000,00 7, portanto, em alguns casos, o preo por metro quadrado pode chegar a R$ 400,00. Por valores semelhantes, podemos encontrar um apartamento na regio central da cidade de So Paulo. Por at R$ 20.000,00, possvel encontrar imveis em alguns edifcios localizados em reas mais degradadas. Se a opo for adquirir um apartamento novo, empreendido pelo mercado, com cerca de 45 m2, possvel encontr-lo por valores a partir de R$ 25.000,00, com condies de financiamento de at 20 anos. Para alugar um imvel, h vrias opes em diversos locais por valores
7
que variam, em mdia, de R$ 80,00, por um barraco de madeira de um cmodo numa favela com urbanizao precria, a R$ 225,00, por um sobrado com dois ou trs dormitrios no centro de uma favela bem localizada. Praticamente os mesmos preos praticados em imveis com as mesmas caractersticas em bairros perifricos. A vantagem de alugar numa favela seria a iseno de tributos e taxas. Se, de fato, existe uma gama de opes do produto moradia a preos compatveis com os comercializados em favelas, o que levaria a populao de baixa renda a optar por um imvel na favela? Por que parte da populao pobre satisfaz a sua necessidade de morar em assentamentos irregulares, adquirindo ou alugando seu imvel em favelas no mercado informal? O doutor Miguel Reis, advogado dos movimentos de moradia, considera que enquanto no houver uma alternativa de poltica habitacional, uma das opes para a popu-
Dados de pesquisas realizadas por Abramo (2001 e 2002) em favelas do municpio do Rio de Janeiro e por Baltrusis em favelas de So Paulo, Diadema e Guarulhos.
Nelson Baltrusis
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lao de baixa renda comprar, vender ou locar seu imvel em favelas. 8 Para ele, impossvel conter a expanso dos assentamentos irregulares se no houver uma poltica massiva de produo habitacional que articule vrios programas nas trs esferas administrativas: federal, estadual e municipal. O processo de escolha de um imvel para morar obedece a uma srie de fatores racionais, tais como preo, localizao, vantagens relativas, e a outras de fatores no-racionais. Abramo (2001) destaca que existe um forte indcio de que as preferncias locacionais acessibilidade, vizinhana e estilo de vida teriam uma grande importncia no universo familiar dos pobres. O autor destaca que [a partir] da localizao residencial, os pobres podem ter acesso diferenciado a ncleos de emprego e renda, bolses de servios e comrcio urbano, transporte coletivo, equipamentos e servios pblicos e a outros fatores de acessibilidade relacionados com a posio da favela na hierarquia de localizaes da cidade. (Ibid., p. 1.572)
moradia. Nesse sentido, a localizao de um imvel tem um papel fundamental na estruturao da dinmica imobiliria em favelas. A localizao, entendida aqui como proximidade de emprego e da rede de amigos e parentes, um componente importante para a escolha de um imvel, como destacam autores como Abramo (2001) e Baltrusis (2000). No entanto, no o nico. Via de regra, os compradores de imveis em favelas os escolhem de acordo com interesses econmicos, em funo da proximidade do local de trabalho ou de uma rede de solidariedade, em que o comprador possui vnculos parentais, de amizade ou culturais com outros moradores da localidade. Para Abramo (2001, p. 1.566), os fatores da proximidade de uma eventual fonte de rendimento e os fatores de vizinhana so apontados como motivos de localizao de escolha dos pobres urbanos. A qualidade da unidade habitacional tambm pode ser apontada como um elemento constituinte da formao do preo. Se um imvel estiver em bom estado de conservao e com bom acabamento, a tendncia que seu preo seja maior que o de outro em pssimas condies e com acabamento precrio. Quando se analisam os preos mdios dos imveis comercializados no ltimo ano, possvel observar com mais clareza essas duas pontas: de um lado, os imveis em timo estado de conservao, de alvenaria, comercializados por preos mdios de R$ 26.625,00 e, de
Os fatores que contribuem na formao do preo

Quando nos referimos ao mercado imobilirio em favelas, estamos tratando de uma estratgia usada pela populao pobre para suprir sua necessidade de
8
Entrevista realizada no dia 24 de janeiro de 2005 para a pesquisa de doutoramento sobre o mercado imobilirio informal em favelas na RMSP .
154
outro, os imveis em pssimo estado, comercializados por preos mdios de R$ 2.900,00 9 (ver Tabela 1).
TIPOLOGIA
necessidades e capacidade de comprometimento de renda de uma famlia que pretenda residir num imvel localizado numa favela. Para efeito deste trabalho, a tipologia diz respeito ao nmero de cmodos, ao material utilizado, qualidade da construo, ao tamanho do lote e sua forma de implantao, entre outros fatores que tambm podem ser considerados determinantes na formao do preo. Os imveis construdos com materiais precrios, na parte de cima da laje ou que ocupam uma pequena parte de um lote, alcanam aparentemente preos menores que imveis bem implantados e acabados em lotes definidos (ver Quadro 2).
Se a localizao e a estrutura de oportunidades podem ser consideradas os principais atributos para a escolha de um imvel em favela e, conseqentemente, para o processo de formao de preo na estrutura fundiria e imobiliria de uma favela, a tipologia do imvel adquirido ou ofertado pode ser considerada um componente diferencial. Os produtos imobilirios ofertados podem ser caracterizados pela diversidade e pela capacidade de atender s diversas
Tabela 1: Conservao do imvel X tipo de acabamento (preos mdios em reais)*

Alvenaria com acabamento timo Bom Regular Ruim Pssimo 12.000,00 13.500,00 25.000,00 3.000,00 Alvenaria sem acabamento 26.625,00 13.843,14 12.660,71 8.166,67 4.700,00 Madeira 3.416,67 1.000,00 Total geral 26.625,00 12.921,57 8.248,51 16.583,34 2.900,00
* Sem considerar o tamanho dos lotes e a rea construda. Fonte: Pesquisa Mercado Imobilirio Informal em Favelas da RMSP (2002-2005).
Convm destacar que essa sistematizao no considerou o tamanho dos lotes e a rea construda.
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Quadro 2: Indicativo de preos X tipologias
Barraco de madeira precrio, localizado em rea de risco iminente ou ambientalmente frgil R$ 1.000,00 a R$ 3.000,00
Barraco de madeira bem localizado com possibilidade de reforma R$ 3.000,00 a R$ 5.000,00
Casa de alvenaria bem localizada com possibilidade de reforma R$ 8.000,00 a R$ 15.000,00
Casa ou sobrado Sobrado bem localizado com comrcio bem localizado sem Mais de R$ 25.000,00 necessidade de reforma R$ 15.000,00 a R$ 25.000,00 Fonte: Fotos do autor (2000 e 2004).
Apartamento bem
localizado locao R$ 250,00
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AS
CONDIES DE INFRA-ESTRUTURA
O acesso do assentamento infra-estrutura bsica agrega valor ao imvel. Esse acesso pode ser precrio ou at irregular. A simples expectativa de melhoria de uma rea pode provocar a valorizao do imvel. Valladares j observava que a expectativa de melhoria ou de mudana e, no caso do Rio de Janeiro nos anos 1970, de ser atendido pelo programa de moradia do BNH aumentou a demanda por barracos em favelas, o que provocou a ao de muitas pessoas que, aproveitando-se da situao, construram novos barracos em espaos ainda vazios, chegando a incluir em seus projetos cmodos de aluguel (Valladares, 1978, p. 52). Atualmente, como constatam vrios autores, os indicadores de acesso rede de infra-estrutura urbana numa favela muito semelhante aos observados em outros bairros da cidade. Nas visitas tcnicas e pesquisas realizadas nas favelas, constatamos que todas as visitadas possuam acesso rede de infra-estrutura, mas que em algumas delas nem todos os imveis tinham acesso regular ou regularizado ao servio. Nessas favelas, havia pelo menos duas categorias de preos de imveis: os que tinham acesso regular ou regularizado e que teriam agregado mais valor ao preo final comercializado; e os que tinham acesso de forma irregular e que no teriam incorporado essa benfeitoria ao preo final. No entanto, seria necessrio pesquisar mais sobre o tema, pois aparentemente os imveis que tm acesso irregular aos servios poderiam ter um preo maior,
pois os seus proprietrios no arcariam com os custos desses servios.

ACESSO
AO TRABALHO
O fator deslocamento casa-trabalhocasa interfere na escolha individual de imvel em favela. Aparentemente, existe uma relao entre o local de trabalho do chefe de famlia e a moradia atual; de acordo com a pesquisa, cerca de 35% dos chefes de famlia trabalham na prpria favela ou em bairros do seu entorno, no necessitando de transporte, pois realizam o percurso a p ou de bicicleta; 59% usam transportes pblicos, nibus, vans, trens e metrs; destes, 15% utilizam mais de uma conduo; e apenas 6% utilizam carro prprio ou motocicleta para se deslocar. De acordo com essas informaes, poderamos afirmar que, alm da proximidade do trabalho, a acessibilidade a transportes pblicos ou alternativos poderia contribuir para a formao de preo. Dentro dessa lgica, mesmo uma favela localizada numa regio mais perifrica pode concorrer com uma mais central, desde que possua uma boa rede de acessibilidade. A mobilidade residencial, tanto entre favelas como intrafavela, pode ser um componente importante na anlise da formao dos preos dos imveis bem como na estruturao dos espaos da favela e das relaes que eles estabelecem com o entorno e com a prpria cidade. Convm destacar que 48% dos compradores j residiam em favelas antes de
Nelson Baltrusis
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adquirir o atual imvel, dos quais cerca de 35% residiam na prpria favela e os 13% restantes, em outras favelas da RMSP . Quanto aos demais (52%), assim se distribuam: 5,5% residiam no prprio bairro; 41%, em outros bairros da cidade e 4,5%, em outras cidades. Entre os moradores de aluguel, 66,5% residiam, anteriormente, em favelas, dos quais 40% na prpria favela e 26,5% em outras favelas. De outros bairros da cidade, provieram 26%, e de outras cidades da RMSP , 16%; os 7,5% restantes ou vieram do mesmo bairro ou de outras cidades fora da metrpole. Isso indica que a demanda por imveis em favelas formada, preferencialmente, por pessoas que j residiam ou residiram em favelas. A proximidade de parentes e amigos, a oportunidade de emprego, a proteo, a fuga da violncia, so os fatores mais citados por moradores das favelas para a opo de permanncia na localidade, que formaria uma rede social de proteo e solidariedade, garantia para compradores, vendedores e locatrios.
na favela, contribuindo para facilitar a resoluo de problemas. Nesse sentido, as redes sociais e de solidariedade exerceriam um papel de destaque na dinmica imobiliria informal na favela. Os atributos dessa rede podem ser mensurados por um valor coletivo de vizinhana, consolidando o que alguns tericos, como Putnam (1996), denominam de capital social. 10 Para o autor, o capital social apiase na associao de indivduos em redes ou outras formas de organizao horizontal, o que retrata a predisposio cvica dos indivduos e a existncia de confiana mtua e de reciprocidade, que do suporte a essa construo. O valor desse capital pode ser expresso pela apropriao coletiva dos recursos gerados pela sociedade; no caso das favelas, por meio de uma rede de atividades que funciona margem do Estado e garante alguns dos direitos bsicos dos moradores pertencentes a ela, tais como: direito de permanecer na moradia, algum tipo de segurana, possibilidade de trabalho, apoio e proteo. O grau de relacionamento entre os moradores, as oportunidades decorrentes das redes sociais e a possibilidade de se integrar podem contribuir para a escolha de um imvel numa determinada favela. Nas favelas, o estabelecimento dessas redes est diretamente relacionado
Redes sociais e estrutura de poder

As redes sociais de proteo destacamse como um dos elementos constituintes de uma estrutura de oportunidades
10
O termo capital social foi popularizado ao longo da ltima dcada do sculo XX, a partir da idia de que o envolvimento e a participao em grupos podem trazer conseqncias positivas individuais e coletivas a uma determinada comunidade. Nesse sentido, o capital social pode ser visto como um bem social, resultante das conexes e acesso dos atores sociais aos recursos existentes nas redes ou grupos dos quais fazem parte (Lin, 2001, p. 86).
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estrutura do poder local. As diversas relaes que acontecem no seu interior e as existentes entre as favelas e os agentes externos so legitimadas por interlocutores, tambm conhecidos como lideranas. Assim como acontece com o espao urbano formal, a favela pode ser apreendida a partir da espacializao das relaes sociais e do espao pblico. Para Santos Filho (2004), esse processo ocorre atravs de [...] relaes associativas que estabelecem, entre si, pessoas e grupos sociais que se renem para perpetuar essa inter-relao atravs dos seus circuitos de atividades e dividir o produto social, que resulta dessa proximidade intrapessoal, bem como refletir as relaes de poder e de hierarquia distribudos na esfera social, que vo dar forma ao espao pblico, que o local de troca e discusso coletivo. A estrutura de poder numa favela obedece a uma hierarquia organizada com base nesses interlocutores. Quando falamos de estrutura de poder numa favela, a primeira impresso que nos ocorre a do poder do trfico de drogas, representante supremo daquilo que a mdia chama de crime organizado. Souza (2000, p. 56) destaca que essa premissa encobre o fato de que a estrutura do trfico de drogas no se limita
11
[...] aos varejistas baseados nas favelas e em outros espaos residenciais pobres; usurios revendedores e traficantes trabalhando com a distribuio de varejo operam a partir dos mais diferentes pontos da cidade legal, como restaurantes, boates, instituies de ensino, apartamentos de classe mdia. Para o autor, no que tange aos traficantes baseados na favela, estamos nos referindo, no mximo, a mdios e no grandes traficantes. Destaque-se que o trfico e ou as aes ligadas ao crime organizado formam uma das bases da estrutura de poder na favela. Porm, apesar de sua presena marcante em muitas favelas, pelo menos nas de So Paulo ele no o agente dominante. Segundo o doutor Miguel Reis, A droga no um fator determinante nas favelas de So Paulo, em algumas reas. Tem algumas reas, por exemplo, na Zona Leste, onde eu tenho mais contato, que so controladas efetivamente pelo trfico de entorpecentes, pelo banditismo, pelas quadrilhas organizadas. Mas no um problema da droga em si, essas favelas sempre tiveram essa caracterstica. Em outras favelas se observa que existe, de uns tempos para c, um aumento da criminalidade, mas uma coisa muito esparsa, no uma coisa organizada. 11 De acordo com dados da Secretaria de Segurana Pblica do Estado de So
Entrevista citada.
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Paulo sobre os municpios mais violentos em 2004, a RMSP possui seis entre os dez mais violentos do estado, embora apenas um, Embu, o oitavo colocado no ranking dos mais violentos, possua populao favelada de mais de 5% do total. Esses nmeros servem para desmistificar a relao entre os ndices de criminalidade e o crescimento das favelas. O doutor Miguel destaca que, nos lugares em que trabalha, a presena do trfico no determinante, porque os grupos organizados, tanto os das comunidades de igrejas, religiosos, como os da prpria organizao do movimento, so muito fortes e so formados por pessoas que tm uma longa histria de luta e construram uma relao com o poder pblico, garantindo as condies para que o poder pblico intervenha na favela. 12 O grau de interveno e a presena do Estado na favela limitam a atuao da criminalidade. Quando o poder pblico est ausente, os grupos ligados ao chamado crime organizado tomam conta. O doutor Miguel cita como exemplo: O caso da favela do Elba clssico, porque o poder pblico nunca investiu l, porque uma rea muito ngreme, e a nica ao seria remover as famlias; s que no se remove, e o nmero de pessoas vai aumen12 13 14
tando e, com isso, conseqentemente, vai aumentando a criminalidade. Sem urbanizao, mais difcil a policia chegar, mais difcil os servios pblicos chegarem. Agora, se voc atravessar a rua e for Teotnio Villela, que uma rea plana e que tem uma sociedade de amigos forte, uma sociedade de base forte, a criminalidade no determinante naquele grupo de favelados. 13 No entanto, nas favelas mais organizadas, as lideranas controlam o acesso a elas, avalizando os novos pretendentes, indicando as ofertas e at intermediando as negociaes entre compradores e vendedores. No se trata de especulao, mas, como destaca dona Silvoniza, liderana do Movimento de Defesa dos Favelados SP e moradora da favela Maria Cursi, [ uma maneira de] a gente controlar um pouco as pessoas que vm para aquela viela, para no vir qualquer pessoa, s vezes uma viela que s mora famlia, ento para vir uma pessoa que seja trabalhadora, a gente faz um pouco este trabalho. Mas no muito dentro desta questo da especulao, que est mais relacionada ao aspecto da organizao, de ajudar um ao outro. Porque na favela tem muito isto. s vezes a gente no est visando muito o lucro, mas mais a questo da solidariedade, da partilha. 14
Entrevista citada. Entrevista citada. Depoimento obtido na oficina realizada em fevereiro de 2005 com lideranas do Movimento de Defesa dos Favelados de So Paulo, na sede da Associao dos Moradores da Favela da Vila Prudente, para a pesquisa de Doutoramento sobre o mercado imobilirio em favelas na RMSP .
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Apesar da diversidade de agentes e das inter-relaes possveis entre eles, o poder na favela se estrutura apoiado em trs eixos: o poder da fora (coero), o poder poltico e o poder econmico.
por valores semelhantes aos de barracos precrios de madeira.

OS
AGENTES
Segurana de permanncia
Mais do que a posse segura do imvel em determinada favela, a certeza de que o morador nele permanecer pode agregar-lhe valor. Uma favela no precisa estar regularizada mas, se estiver consolidada numa rea que no apresente risco iminente aos seus moradores, tornar mais fcil a comercializao de seus imveis por valores mais altos que os praticados numa ocupao recente onde no exista a garantia de posse. Por exemplo, os preos mdios encontrados em favelas no urbanizadas e no regularizadas em Guarulhos variam de R$ 3.700,00, na So Rafael, a R$ 600,00, na recente ocupao da rea da Sabesp no bairro perifrico do Cabuu, em processo de reintegrao de posse avanado. A incerteza de permanncia tambm pode ser causada pelo ambiente competitivo entre as lideranas comunitrias ligadas a lideranas polticas ou entre os operadores do crime organizado. A disputa pelo poder muitas vezes constrange alguns moradores, que se vem obrigados a se mudar e pr venda seu imvel. Em vrias favelas, observamos alguns imveis de alvenaria que eram ofertados
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O processo de comercializao de terras e de imveis, tanto em favelas como em loteamentos irregulares, est consolidado e apresenta uma estrutura aparentemente organizada, semelhante encontrada no mercado formal. De acordo com a Dra. Marins (advogada, consultora do Departamento de Regularizao Fundiria da prefeitura de Guarulhos), a produo e a comercializao de loteamentos irregulares e de imveis envolvem uma rede de agentes, desde corretores autnomos e pequenas imobilirias a grandes empresas consagradas. Nas favelas, o senhor Jos do Alicate (funcionrio do Departamento de Regularizao Fundiria da prefeitura de Guarulhos) destaca que os agentes que comercializam os imveis podem ser divididos em dois grupos: o prprio dono proprietrio do imvel , que por algum motivo pe seu imvel venda; e os especuladores. 15 Para o senhor Jos e a Dra. Marins 16, os especuladores esto divididos em trs categorias: os ligados associao dos moradores, os ligados ao trfico as firmas ou crime organizado e os autnomos. Na favela de Paraispolis e nas favelas de Diadema, observamos a existncia de um tipo muito ligado ao poder econmico, que abrange, entre outros, donos de depsito de
Na verdade, o que a Dra. Marins e o senhor Jos denominam como especuladores so, de fato, agentes intermedirios das relaes de compra e venda de imveis nas favelas. Entrevista realizada em 12 de janeiro de 2005 para a pesquisa de Doutoramento sobre o mercado imobilirio em favelas na RMSP .
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materiais de construo, supermercados e aougues. Para a Dra. Marins, quando a associao dos moradores se transforma numa imobiliria, gera um problema, pois a associao deixa de cumprir seu papel de intermediao entre as demandas por melhorias e o poder pblico, e passa a se preocupar em especular com as possibilidades de melhorias 17. Outro problema comum a disputa pelo poder; como exemplo, a Dra. Marins cita o caso da associao da favela Santa Edwidges que se transformou numa imobiliria. A disputa pelos recursos oriundos dessa funo de imobiliria assumida pela associao acirra a disputa pelo controle da entidade, criando instabilidade nas relaes entre o poder pblico e a favela e entre os moradores da prpria favela.18 Podemos dizer que os agentes do crime organizado operam em todas as favelas; 19 no entanto, a sua participao varia de acordo com as relaes entre as atividades que exercem e a comunidade. Nas favelas onde o crime organizado opera com mais intensidade, as transaes imobilirias esto subordinadas s determinaes dos traficantes; so eles que decidem quais os moradores que devem permanecer na rea, quais os que devem se mudar e quais os que podem vir a residir no ncleo. Via de regra, os traficantes que atuam dessa
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forma procuram assumir o poder poltico na favela expulsando as lideranas comunitrias. De acordo com o senhor Jos do Alicate, foi o que aconteceu na ocupao de Anita Garibaldi, em Guarulhos, organizada pelo Movimento dos Sem Terra Urbanos: as lideranas do movimento foram expulsas, e os traficantes assumiram o controle. Na favela So Rafael, tambm em Guarulhos, uma guerra de traficantes resultou igualmente na expulso das principais lideranas. Atualmente, o interlocutor entre as demandas da favela e o poder pblico o senhor D., chefe de uma das firmas. 20 O poder econmico influencia sobremaneira as dinmicas fundiria e imobiliria na favela, principalmente nas ocupaes recentes. De acordo com o secretrio de Habitao de Diadema, Josemundo Dario Queiroz, muitos comerciantes financiam a ocupao desde que sejam reservados alguns terrenos bem localizados para que instalem seus negcios: depsitos de material de construo, depsitos de gs, supermercados, aougues, entre outros. Os autnomos existem em quase todas as favelas, so agenciadores, pequenos corretores e incorporadores, e imobilirias estabelecidas na prpria favela ou nos bairros prximos. Baltrusis (2000), em seu trabalho sobre a dinmica imobiliria nas favelas de Paraispolis e
Entrevista citada. Entrevista citada. Geralmente, os agentes e operadores do crime organizado (como os traficantes) podem ser encontrados em todos os territrios da cidade, no s nas favelas. Abrir uma firma em Guarulhos significa controlar vrios pontos de distribuio de drogas, que so denominados de boca, ou seja, o ponto onde se comercializa o produto.
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Nova Conquista, descreve a atuao dos agentes e a estrutura do mercado imobilirio informal que existe nas favelas. No estudo realizado por Baltrusis (2005), foi possvel identificar vrios agentes do mercado imobilirio informal, que se assemelham e at se confundem com os do mercado formal. Na favela de Paraispolis, o autor constatou a profissionalizao dos agentes: [...] o mercado imobilirio informal, em Paraispolis, funciona como uma extenso do mercado formal, como um sub-mercado, porm, com suas caractersticas prprias. O depoimento de dona Helena expressa bem essa imagem, para ela a sua imobiliria funciona como uma imobiliria normal com corretores, estrutura de divulgao, administrao de imveis, alm da compra e venda e locao de vrios tipos de imveis. (Baltrusis, 2000, p. 137) J em Diadema, na favela Nova Conquista, existe uma dupla funo de alguns agentes, por exemplo: [...] o movimento de moradia, ao ocupar um terreno, funciona como uma espcie de loteador, que disponibiliza aquela rea para moradia. As intermediaes feitas entre as lideranas, o proprietrio (ou proprietrios) de um determinado terreno, e os moradores, transformam, de um
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lado, os lderes do movimento numa espcie de agente empreendedor, sem recursos quando assina o contrato de compra do total da rea com o proprietrio. E, de outro, num agente financeiro, quando a associao assina contratos de cesso de posse, parcelados. (Ibid.)
OS
AGENTES DO SUBMERCADO DE LOCAO
Os agentes que atuam no mercado de locao podem ser classificados em pelo menos dois grupos. O primeiro formado pelos moradores que ampliam sua residncia para receber um parente e/ou para abrigar os filhos quando se casam. Depois de algum tempo, a parte ampliada do imvel fica vaga, e o proprietrio a disponibiliza para locao. Como destaca dona Lia, da favela de Vila Prudente: Nas favelas, se voc est morando em quatro cmodos e s vezes vem at uma outra pessoa de um outro local, e at da famlia, o que acontece que voc passa a morar em dois cmodos e aluga aqueles outros dois para quem chegou. Ento, se voc mora na favela na parte de baixo e bate uma laje e constri uma outra casa em cima, geralmente faz uma entrada independente e aluga em cima. A gente tem muito isto, diferente da pessoa que comprou quatro ou cinco barracos, mora na favela e tem quatro barracos para alugar. 21
Depoimento em oficina citada.
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O senhor Jos Rolim, presidente da Associao dos Moradores da Favela Paraispolis, no acredita que o problema da locao to grave quanto parece, pois virou uma renda. A pessoa est com 40 anos, j mora aqui h muito tempo, passou a no ter renda e olhou para o fundo da casa dele, estava sobrando e pensou: eu vou fazer umas casinhas aqui pra no morrer de fome. 22 Nesse caso, a locao seria uma complementao da renda da famlia, uma estratgia de sobrevivncia. Dona Silvoniza define bem esses dois tipos de locao: a proveniente do imvel que foi fruto de uma reforma para receber um parente que chega em So Paulo, a bate uma laje e vai morar em cima da casa do irmo 23; e a proveniente da construo, aos pouquinhos, depois da derrubada do barraco original, de uma nova residncia de alvenaria, com uma unidade em cima, construda depois de terminada a laje. Segundo dona Silvoniza, quando a gente vai ver, ele tem dois, trs barracos na favela e mora na manso do outro lado da rua [...] a gente no fala muito, mas sabe que ele faz dinheiro aqui na favela onde j morou. Agora vive a, do outro
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lado da rua, mas os barracos dentro da favela, ele continua alugando. 24 O segundo grupo composto pelos que possuem vrios imveis para locar. Eles compram casas e ou terrenos nas favelas e empreendem vrios imveis, so especuladores. Nessa categoria encontramos dois tipos de empreendimentos: a. tipo horizontal cortio de quintal. O locador possui um lote grande ou adquire vrios lotes e constri uma viela com uma fileira de casinhas. b. tipo vertical. O locador empreende uma edificao com trs ou quatro andares (os condomnios). Se, no primeiro caso, podemos identificar uma estratgia de sobrevivncia, no segundo, podemos aventar pelo menos duas hipteses. A primeira referese a uma diversificao da atuao dos grandes comerciantes da favela. O sobrelucro gerado pela atividade comercial investido na produo e na locao de unidades habitacionais, atividade muito semelhante que ocorria na cidade de So Paulo antes da Lei do Inquilinato. A segunda, mais difcil de ser comprovada, refere-se aos empreendimentos que seriam realizados com os recursos oriundos das atividades ilcitas. Nessa lgica, tais empreendimentos serviriam para lavar o dinheiro obtido por essas atividades ilcitas (ver Quadro 3).
Entrevista realizada em 12 de maro de 2005 para a pesquisa de doutoramento sobre o Mercado Imobilirio em Favelas na RMSP . Entrevista citada. Depoimento obtido em oficina com lideranas do Movimento de Defesa dos Favelados (MDF).
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Quadro 3: Tipos de intermedirios

Intermedirios Ligados associao (poder poltico) Descrio A associao funciona como um cartrio que controla e registra todas as transaes imobilirias; A associao funciona como uma imobiliria que no apenas controla e registra as transaes mas intermedeia as relaes de compra e venda.
Os traficantes definem quem fica e quem sai do assentamento e Ligados ao trfico s firmas cobram pedgio. Geralmente s interferem diretamente se ocorre alguma disputa pelo poder. Caso contrrio, contribuem (poder coercitivo) para manter a ordem na favela. Ligados aos comerciantes (poder econmico) Atuam como uma espcie de agente que financia o desenvolvimento imobilirio. Investem na expanso do parque residencial da favela, expandindo as fronteiras do assentamento e/ou verticalizando. Em algumas favelas, so corretores que vivem de intermediar as relaes de compra e venda; em outras, estabelecem verdadeiras imobilirias ou possuem uma grande carteira de oferta e demanda.
Autnomos
Considerando que as comercializaes realizadas nas favelas fazem parte de um mercado maior o mercado imobilirio como um todo , seria possvel estabelecer alguma relao entre a dinmica imobiliria existente na favela e a dos imveis comercializados em seu entorno?25 Seria possvel afirmar que uma favela situada num bairro de classe mdia alta, como o caso de Paraispolis, apesar de no existir uma relao concorrencial entre seus imveis e os comercializados no bairro, pode influenciar na formao do preo em cada um dos territrios? Grosso modo, acreditase que os apartamentos voltados para a favela possuem preos mdios menores
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que os voltados para a avenida. E, por outro lado, a possibilidade do emprego (ou do subemprego) dos moradores daquela favela manteria aquecidos os preos dos imveis comercializados. Em outros casos, acredita-se que as favelas contribuiriam para o aumento da taxa de desvalorizao dos imveis do seu entorno. No caso da comercializao de imveis em favelas, possvel que exista uma relao com imveis localizados fora da favela, no necessariamente com os do seu entorno. Via de regra, os imveis situados em algumas periferias das cidades, em outros tipos de assentamentos irregulares, ou localizados em
Este trabalho no pretende esclarecer a existncia ou no desses nexos. No entanto, acreditamos que estabelecer esses nexos seja uma tarefa fundamental para a compreenso no apenas da dinmica informal mas do prprio mercado.
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regies centrais degradadas possuem alguns atributos, como as condies precrias ou no satisfatrias do imvel e do assentamento, a falta de linhas de financiamento para essas transaes, uma
demanda de baixa renda e o emprego de baixo salrio ou subemprego, que so muito semelhantes aos encontrados em imveis situados em favela.
Consideraes finais
Estas consideraes foram realizadas a partir da leitura simples dos dados coletados e no esgotam de forma alguma uma anlise mais aprofundada sobre o mercado imobilirio informal em favelas. Podemos afirmar que existe uma dinmica do mercado imobilirio informal nas favelas e que seu comportamento em muito se assemelha dinmica existente no mercado formal. Nesse estudo, no analisamos os agentes desse mercado. Porm, existe uma estrutura de comercializao em cada favela pesquisada. Em algumas favelas, ocorre com base nas relaes pessoais de amizade ou de parentesco. Em outras, mais profissionalizada. Em Paraispolis e So Remo, por exemplo, encontramos uma estrutura hierarquizada e muito bem estruturada. De acordo com Baltrusis (2000, p. 97) [...] o mercado informal imobilirio de moradias apresenta uma relao maior com o mercado de moradias da cidade, na medida em que possui agentes que se assemelham aos agentes do mercado formal. [...] podemos dizer que o mercado imobilirio informal funciona como uma extenso do mercado formal, um submercado com suas caractersticas prprias. Como o sistema de preos obedece a uma hierarquia, podemos dizer que, no mercado informal de moradia em favelas, existem submercados, com tipos de imveis diferenciados. Um tipo de imvel para cada tipo de cliente. Essa taxinomia de preos mais visvel em razo da diviso de suas microrregies. A expanso do mercado imobilirio informal em favelas ocorre na medida em que no existem polticas que promovam um nmero de habitaes suficiente para atender demanda. Na RMSP , essa expanso acentuada pelo crescimento da oferta em loteamentos irregulares. A vantagem do mercado imobilirio informal possibilitar a oferta de moradia aos segmentos mais excludos da sociedade. A desvantagem tornar essa moradia, desprovida muitas vezes de condies mnimas de habitabilidade, a causa de grandes prejuzos para a cidade. Acreditamos que necessria toda a ateno a essa dinmica imobiliria, para que as consideraes desta pesquisa
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possam contribuir, de alguma forma, para a elaborao de polticas pblicas e de instrumentos capazes de dar conta da diversidade territorial da cidade e diminuir, assim, a desigualdade socioterritorial. O mercado imobilirio informal em favelas e o de loteamentos irregulares progridem na medida em que o poder pblico e os agentes do mercado formal no so capazes de responder demanda por terra e moradia. Nesse sentido, uma das aes para conter o crculo da informalidade na cidade seria criar mecanismos para ampliar a oferta de terras e de moradias, produzindo um mercado imobilirio popular capaz de atender demanda e, assim, evitar problemas futuros para o desenvolvimento da cidade. Convm assinalar que as experincias de regularizao fundiria garantem a posse da terra, mas por si s no impedem, e creio
que nem devem impedir, o processo de comercializao. Assim, as Zonas Especiais de Interesse Social (Zeis) podem ser vistas como instrumentos de regularizao, mas tambm de reserva de parte do estoque de terras da cidade, para a produo de habitao de interesse social, como ocorreu na cidade de Diadema. Deve-se, no entanto, tomar o cuidado de no criar enclaves de excluso. O mercado de imveis usados pode ser uma alternativa para uma populao de classe mdia baixa, que, sem ter financiamentos para obter um imvel formal, pressiona a demanda por habitao de interesse social. Assim, imprescindvel desenhar uma poltica que lhe permita o acesso a esses imveis. Cerca de 60% dos moradores em favelas prefeririam morar em outro local.
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Resumo
A comercializao de imveis irregulares, particularmente em favelas e loteamentos clandestinos, expressa uma das faces mais cruis da reproduo do espao urbano. Na Regio Metropolitana de So Paulo (RMSP), esse tipo de transao surge como um segmento do mercado de imveis para baixa renda, contribuindo sobremaneira para a estruturao da metrpole desigual, que concentra os pobres em espaos carentes de infra-estrutura. Este trabalho pretende analisar o segmento do mercado imobilirio para a populao de baixa renda na RMSP que produziu, comercializou e adquiriu imveis em favelas. Palavras-chave: favela, mercado imobilirio informal, Regio Metropolitana de So Paulo.
Abstract
The marketing of irregular real estate in slums and in unlicensed plots shows one of the cruelest faces of reproduction in urban space. At the Metropolitan Region of So Paulo (MRSP), this type of transaction emerges as a segment of the low income market of real state, highly contributing to the structuring of an unequal metropolis that concentrates the poor people in spaces where infrastructure lacks. This work aims to analyze the segment of real estate market toward low income population at the MRSP that has produced, sold and purchased real state in slums. Keywords : slum, informal real state market, Metropolitan Region of So Paulo.
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Recebido em janeiro de 2008. Aprovado para publicao em novembro de 2008
Nelson Baltrusis Socilogo, Doutor em Arquitetura e Urbanismo pela Faculdade
de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo, Professor do Mestrado em Planejamento Territorial e Desenvolvimento Social da Universidade Catlica do Salvador.
Rumos da Pesquisa
Metrpoles em crise: vida urbana na Amrica Latina contempornea e a problemtica dos vnculos sociais
Beatriz Silveira Castro Filgueiras
Introduo: o urbano na Amrica Latina

Apresentaremos inicialmente uma perspectiva de investigao da cidade inserida no marco de discusso dos traos e contedos da modernidade, bem como o esboo de um quadro geral dos modos como o fenmeno urbano tem sido entendido no subcontinente. Desde os grandes clssicos dos estudos urbanos, o crescimento das grandes cidades apontado como o incio do que poderia ser considerado marcadamente moderno na histria da civilizao ocidental (Simmel, 1979; Weber, 1979). A cidade considerada, assim, o lugar por excelncia de realizao da modernidade: a sede da mais alta diviso econmica, social e territorial do trabalho, da racionalizao e secularizao da vida, da diferenciao e complexificao social, mas tambm de um processo de despersonalizao que deriva, em parte, da base econmica e tambm burocrtica da cidade. A leitura aqui proposta baseia-se apenas parcialmente nessa associao, na qual os termos da equao parecem servir to-s para se reafirmarem mutuamente. Busca-se, na verdade, outra associao possvel: parte-se do entendimento do urbano como possibilidade de interrogao do moderno e, vice-versa, da investigao do moderno como chave de problematizao do urbano. Nessa direo, prope-se uma abordagem do urbano no marco de uma contextualizao e discusso mais ampla sobre a modernidade latino-americana que vise formulao e compreenso de problemticas e desafios (urbanos)
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compartilhados na Amrica Latina; de trajetrias que, apesar de suas expresses diversas, foram e so em grande medida compartilhadas, sobretudo no que tange modernidade da regio, cuja definio, muitas vezes, tem como marco inicial a descoberta/conquista do subcontinente (Avila Molero, 2001). A essa modernidade compartilhada associam-se, conseqentemente, um desenvolvimento e uma problemtica urbana tambm semelhantes em seus movimentos e trajetrias, em sua mitologia/ideologia fundacional de novas sociedades que tm seu referente comum no Ocidente liberal, moderno e urbano. Por outro lado, prope-se tambm que essa abordagem vise compreenso e valorizao das especificidades da modernidade e da urbanizao latino-americanas, rompendo com as leituras de incompletude e fracasso, que continuam a povoar o imaginrio e os discursos sobre a regio. Na Amrica Latina, as cidades desempenharam um papel decisivo na implantao da pauta civilizatria da modernidade na direo no s da acumulao econmica mas tambm da dominao normativa, poltica e cultural (Latouche, 1996). Romero (2004) chegou a cunhar o termo cidade ideolgica para definir esses ncleos urbanos constitudos com o objetivo de dominao de um territrio considerado, pelos colonizadores, culturalmente vazio. Em alguns casos, como o de Lima, tratou-se de re-fundar ncleos urbanos j existentes, sobretudo por meio da reorganizao do espao e dos smbolos arquitetnicos que expressavam o domnio e as rela-
es de poder. De todo modo, as cidades, como centros de concentrao de poder, asseguraram a presena da cultura europia, conduziram o processo econmico e moldaram o perfil das regies sobre as quais exerciam influncia (ibid.). Se a fundao de cidades constituiuse em estratgia de dominao (cultural, econmica e poltica) desde os primrdios da colonizao ocidental na Amrica Latina, a urbanizao como fenmeno essencialmente contempornea, intensificada, sobretudo, a partir da segunda metade do sculo XX auge do esforo industrializador e desenvolvimentista na maioria dos pases da regio, tendo a cidade como o vetor privilegiado dessas transformaes. Segundo Gorelik (2005, p. 117-118), [a modernidade] converteu-se em um complexo tcnico de difuso da civilizao industrial como modelo de desenvolvimento universal (a modernizao). nesse momento que a cidade pode aparecer como mquina de trao de pautas modernas de vida em regies que prescindiam delas [...] e a Amrica Latina como regio privilegiada para a mudana, campo de provas na medida da hiptese modernizadora: porque, diferente de outras regies do Terceiro Mundo, se tratava de um continente incorporado ab initio modernidade ocidental, e porque nessa concepo originria a cidade [...] cumpre o papel de ponta de lana em um territrio hostil.
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No contexto latino-americano, o processo de urbanizao caracterizou-se pela natureza cumulativa na localizao dos investimentos modernizadores, conduzindo a regio, em apenas poucas dcadas, ao fenmeno da macrocefalia; isto , elevada (e crescente) concentrao das atividades econmicas e polticas mais dinmicas em alguns poucos pontos do territrio (Santos, 2005). A exploso demogrfica e territorial das grandes cidades latino-americanas deveu-se, em funo dessa concentrao, a um intenso fluxo migratrio de populaes vindas do campo ou de outros municpios menores, em busca de sonhadas melhores condies de vida mediante sua incorporao esfera da economia moderna. [...] o crescimento desmedido da populao urbana criou um crculo vicioso: quanto mais a cidade crescia, mais expectativas criava e, em conseqncia, atraa mais gente, porque parecia poder absorv-la (Romero, 2004, p. 361). Assim, em apenas trs dcadas, Lima passou de 600 mil habitantes, em 1940, para 2,9 milhes, em 1970; no mesmo perodo, Bogot, de 360 mil para 2,54 milhes; Caracas, de 250 mil para 2,188 milhes; e o Rio de Janeiro que nesse perodo deixa de ser a capital do Brasil d um salto populacional de 1,8 milho de habitantes para 6,7 milhes (ibid.). Essa lista incluiria, se no todas, a maioria das principais cidades da regio. Transformaes que so acompanhadas por processos de segregao e
estigmatizao da crescente populao migrante, na tentativa de delimitar os contornos de uma cultura urbana original, pura, a ser contrastada com o parasitismo decadente da presena migrante na cidade. Essas populaes se vem responsabilizadas, ento, pela precarizao da vida urbana, pela deteriorao ambiental, pelo aumento da insegurana e do medo, sendo assim associadas marginalidade e informalidade pela cidade formal, em sua busca por distino e distncia desta nova cidade: cidade popular e plebia (Grompone, 1999), forjada, como lhe foi possvel, pela populao recm-chegada a uma realidade urbana que logo se evidenciou incapaz de absorv-la e integr-la a suas estruturas econmicas, sociais e polticas. Diante desse crescimento ao mesmo tempo pujante e desmedido, sem precedente na histria da civilizao ocidental, emerge uma profunda ambigidade no entendimento e no tratamento da realidade urbana latino-americana. Expresses como transbordamento popular (Matos Mar, 2004), enxurrada zoolgica, cidade monstruosa, cidade de massas aparecem como tradues do sentimento de caos e desordem e convivem com exaltaes ao desenvolvimento urbano da regio, expresso ao mesmo tempo de progresso e modernidade (Prevt Schapira, 2001). No interior do marco terico e cultural, definido pelas coordenadas nem sempre concordantes do desenvolvimentismo, do funcional-estruturalismo, da planificao regional e da economia espacial, as cidades da
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regio eram percebidas com uma ambigidade que oscilava entre a esperana e a desconfiana: como acessos preferenciais de uma corrente de idias e estilos de vida que libertaria a Amrica Latina das amarras do tradicionalismo e do subdesenvolvimento, incorporando grandes massas de populao rural s novas pautas econmicas, sociais e polticas da vida moderna, mas, ao mesmo tempo, como parasitas monstruosos, que sugavam toda a seiva vital do interior de nossos pases. (Gorelik, 2005, p. 121) Apenas na dcada de 1980 que esse processo acelerado de crescimento se modifica, com os processos de democratizao e liberalizao econmica que trazem mudanas significativas nas relaes entre cidade e projeto nacional, Estado e planejamento urbano (Prevt Schapira, 2001). Momento tambm no qual se assiste ao aumento exponencial do desemprego e da pobreza urbana, da informalidade e da violncia; agora no mais poltica, mas social (Grompone, 1999). A expresso crise urbana se generaliza e emerge, ento, como o contedo fundamental dos discursos sobre as metrpoles da regio. Assim, a dcada de 1980 marca o comeo de um novo ciclo do pensamento social sobre a cidade na Amrica Latina, perdendo fora a dimenso regional, que no mais constitui o centro da reflexo urbana (Gorelik, 2005). Nesse momento, a cidade latino-americana deixa de expressar uma realidade
teoricamente produtiva, e desde ento sua figura encontra-se atravessada por uma ambivalncia paralisante entre dois plos opostos (ibid., p. 114): de um lado, encontram-se referncias gerais s grandes metrpoles e a seus problemas prementes (pobreza, marginalidade, desequilbrios regionais, fragmentao e violncia); de outro, proliferam estudos particularizados que, com bastante freqncia, argumentam e pretendem demonstrar a esterilidade de esforos comparativos e generalizaes. Tendncias que vo se consolidar na dcada de 1990 e que, grosso modo, ainda caracterizam o pensamento urbano latinoamericano na contemporaneidade. No que se refere discusso mais geral sobre a problemtica urbana em escala regional, a ambigidade d ento lugar ao consenso, a uma apresentao do urbano como um complexo de problemas, e no como questo (Ribeiro, 2000, p. 240), a partir de um punhado de palavras-chave que serviro para informar o que so e o que enfrentam essas metrpoles, da Cidade do Mxico a Buenos Aires. Nos estudos particularizados, a investigao de casos empricos especficos serve, no mais das vezes, para comprovar e reafirmar esse diagnstico de crise ou, ento, ao aventurar sua crtica, tende a uma idealizao do local, do autctone e/ou do comunitrio o que tambm no deixa de ser um modo de negao da vida urbana em seus traos constitutivos mais marcantes, especialmente na modernidade contempornea. O exerccio que se prope aqui visa enfrentar esse fechamento do pensa-
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mento crtico, buscando ferramentas que possibilitem uma reaproximao e uma problematizao do urbano na Amrica Latina que mantenham e explorem suas contradies e ambigidades, revelandoo como lugar de desejos, anseios, xitos e fracassos, negociaes e embates que ocorrem permanentemente (Lefbvre, 1999; Ribeiro, 2000), cujo sentido no est dado de antemo. Valoriza-se, nesse esforo, a vitalidade das prticas urbanas, em sua potencialidade de apropriar-se socialmente das condies herdadas (Ribeiro, 2000), disputando e construindo, no hoje, futuros possveis. Nessa direo, Lefbvre ressalta o alcance da crtica da vida cotidiana como procedimento que comporta a crtica dos objetos e sujeitos, dos diferentes setores e domnios, em sua dinmica e tenso concretas. Ao mostrar como as pessoas vivem e ao confrontar o real e o possvel (que
tambm realidade) (Lefbvre, 1999, p. 129) , a crtica da vida cotidiana instala um ato de acusao, indicando a emergncia e a urgncia de uma prtica social nova, sem contudo exigir um objeto, um sujeito, um sistema ou um domnio fixos. O cotidiano, as representaes tm o papel de alavancas metodolgicas que permitem se interessar mais pelo instituinte que pelo institudo (Dosse, 2003, p. 435, grifo meu). Mas, antes de entrar nessas questes, cabe discutir e apresentar sucintamente os contornos gerais desse quadro de crise urbana nas metrpoles latinoamericanas. Desde a perspectiva da tessitura de relaes sociais e dos sentidos da vida urbana contempornea, que processos, transformaes, causalidades e implicaes esto contidos nesse diagnstico de crise?
Crise metropolitana e vida urbana: as metrpoles latino-americanas no incio do sculo XXI

Cidade dual, partida, cidade de muros e medos. Cidade-espetculo, cidademercadoria. Cidade fragmentada, hostil, inapreensvel. Anticidade. Vrios so os termos e os conceitos que buscam apreender a cidade no contexto contemporneo. No que tange aos aspectos sociais, os estudos urbanos recentes trazem consigo um diagnstico determinista e fatalista da cidade, em que se poderia ler, nas entrelinhas, o anncio do fim da vida social urbana, ou do incio de uma nova era na qual a cidade no mais o lugar do encontro e do diverso, mas lugar de passagem, de fluxo e de velocidade, de conexo entre fragmentos internamente homogneos, controlados e excludentes. Nesse contexto, o aumento das desigualdades, a fragmentao, a segregao e polarizao social, a homogeneizao do convvio, a mercadorizao da cultura e da cidadania, a privatizao, a assepsia e o controle dos lugares, bem como a sua banalizao e cenarizao, so as palavras-chave para a compreenso e a caracterizao dessa nova realidade socioespacial. Ribeiro (2004) resume e descreve os circuitos e subcircuitos que desapropriam
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o ambiente construdo, promovendo a irracionalidade cotidiana: (1) a forma dispersa da cidade que prioriza as estradas, o transporte e a velocidade , dissolvendo modos de vida, a heterogeneidade da convivncia e a cooperao urbana; (2) os processos de colonizao do urbano, por meio de intervenes fragilizadoras dos usos tradicionais dos espaos e promotoras de grandes redes de servios e de novos padres de lazer; (3) a urbanizao de encastelamento, caracterizada pela privatizao dos espaos, fechados por mecanismos de segurana, previso, controle e seletividade; e (4) a turistificao do territrio, processo que implica a desapropriao cultural e a alienao consumista, ou seja, a venda da cultura, conduzindo cenarizao e banalizao dos lugares e perda dos referenciais urbanos. Por outro lado, tais processos e transformaes traduzem-se em mudanas no plano do lugar, no espao-tempo cotidiano. Isto , transformaes na forma das cidades impem transformaes nos tempos da vida e nos modos de apropriao dos espaos pela mudana nos seus usos (Carlos, 2004). A explosiva urbanizao latino-americana, calcada numa pauta civilizatria e num modelo de desenvolvimento transnacionais, implicou numa ruptura com a base cultural camponesa e na destruio dos vnculos antigos com o espao, ou seja, no desenraizamento e na perda da identidade cultural (Latouche, 1996). A intensidade e a velocidade da urbanizao, a fluidez de um territrio urbano cada vez mais extenso e difuso, como tambm a precariedade da infra-estrutura urbana
disponvel para a maioria absoluta da populao, evidenciariam a fragilidade dos novos vnculos com o lugar. A metrpole, que se transforma em vertiginoso e contnuo jogo de impresses brevssimas, aponta a construo de um mundo sem espessura, sem memria, pois a fluidez elimina a sensao do que dura e persiste, destruindo a identidade habitantelugar (Carlos, 2004, p. 341). Trata-se do desencontro entre o tempo da vida tempo e espao que medem e determinam as relaes sociais (ibid., p. 328) e o tempo de transformao da cidade, que, no mundo moderno, produz formas fluidas e cambiantes, implicando no esvaziamento dos espaos apropriados e na imposio de novos usos, e limitando as possibilidades de apropriao criativa do espao urbano e dos recursos herdados. Essa contradio, inerente s formas de produo do espao urbano na modernidade, produziria, do ponto de vista do habitante, o estranhamento da cidade, o no-reconhecimento do habitante com os lugares da vida e com o outro (ibid., p. 330). Em verdade, esse estranhamento relaciona-se com trs processos distintos, porm intrinsecamente articulados. Primeiramente, como apontado, conseqncia da concentrao demogrfica e da exploso territorial das grandes cidades, que debilitam a conexo entre suas partes e inviabilizam a construo de um sentido de totalidade para a experincia desse territrio; totalidade esta que s se reconstituiria atravs dos
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meios de comunicao de massa, que se apresentariam, ento, como os principais agentes construtores do sentido urbano na contemporaneidade (Garca Canclini, 2002). 1 Essa totalidade a que se refere aqui, antes de sugerir a construo ou a afirmao de um sentido nico da cidade e seu territrio, alude possibilidade de reconhecimento, pelo habitante, da meada de relaes e lugares que o circundam e que, de modo relacional, lhe permitiriam conceber um sentido prprio para sua vivncia do urbano. Num segundo momento, esse estranhamento se relaciona com as novas formas de (re)produo do espao urbano, com as mudanas nos usos e na prpria natureza do territrio (Santos, 2005), com a acelerao do tempo e a efemeridade das relaes sociais. Diante da transitoriedade das formas e contedos dos lugares, do tempo efmero e do espao amnsico (Carlos, 2004), v-se a descaracterizao das referncias urbanas e de sua memria social, e transformam-se, assim, as relaes entre os habitantes e entre eles e a cidade, implicando, conseqentemente, novas mediaes entre habitante e lugar. Por fim, o estranhamento e a perda de sentido da urbe aparecem, em parte, como conseqncia da associao (teorizada, mas tambm vivida) entre heterogeneidade e conflito social e dos modos como essa associao se reflete no espao e na dinmica urbana; mas tambm se devem seletividade espacial
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dos processos que incidem sobre a cidade contemporaneamente, constituindo os bolses da modernidade atual em contraste com a maior parte do territrio urbano, bem como ao funcionamento cada vez mais independente desses bolses modernos, dos enclaves que so hoje a base de prticas sociais homogneas e excludentes e que se restringem, cada vez mais, a determinados segmentos da sociedade (Santos, 1994). As grandes metrpoles latino-americanas so hoje realidades urbanas cujos contedos fundamentais so informados pela percepo de crise, vulnerabilidade e insegurana generalizadas, pelo medo, pela intensificao da violncia, pela carncia e pela precariedade, que so fenmenos no s socioeconmicos ou infra-estruturais mas que tambm aludem impossibilidade de criao de vnculos e relaes sociais que transcendam ou que busquem transformar esses contedos e percepes. Esvadas as relaes diretas entre as pessoas, pela precariedade ou pela distncia, ali onde poderia haver um campo de negociao e conflito existe contudo um espao de mal-estar social (Grompone, 1999, p. 13-14). Metrpoles que temem sua juventude, especialmente em seus segmentos marginalizados que constituem, no entanto, a grande maioria , buscando modos cada vez mais rgidos de controle desses jovens e perdendo a capacidade de integrao, de negociao, de interlocuo, bem como do entendimento mtuo (Grompone, 1998; Lessa, 2001).
Mesmo onde no foram destrudos [...] os lugares que mantinham viva a memria e permitiam o encontro das pessoas, sua fora diminui frente remodelao dos imaginrios operada pelos meios de comunicao (Garca Canclini, 2002, p. 42).
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O crescimento e as mutaes em sua manifestao do delito como exceo ao delito como cotidianidade transformaram a violncia, nas ltimas dcadas, em um dos fenmenos mais significativos da cidade contempornea e na primeira causa de morte nas metrpoles latino-americanas, alando o subcontinente a uma das regies mais violentas do mundo (Del Olmo, 2000). Na interpretao dominante dos estudos sobre criminalidade, entende-se esse crescimento da violncia como evidncia de um padro de racionalidade empresarial, no qual a desigualdade socioeconmica associada a um contexto de aumento da riqueza e do consumo revelariam as condies estruturais que subjazem e determinam a crescente onda de delitos de todo tipo (Portes e Roberts, 2005). Nessa economia da ilegalidade ou empreendedorismo forado (Valladares et al., 2005), o mercado informal (a includos os transportes clandestinos e a pirataria), o trfico de drogas e armas, os roubos e furtos bem como outras modalidades de crime contra a propriedade aparecem como os modos de acesso (racional) renda disponveis populao marginalizada da esfera do trabalho e da economia formal. Por outro lado, o crescimento da criminalidade relaciona-se diretamente ao aumento (tambm exponencial) do medo e da insegurana, ressaltando-se o papel dos meios de comunicao de massa na produo de um pnico generalizado entre a populao urbana (Del Olmo, 2000). Combinam-se, desse modo, as dimenses objetiva e subjetiva da violncia, passando-se da violncia
vivida violncia presumida (Grompone, 1999), onipresente, e que ameaa indistintamente os habitantes da cidade, embora especialmente associada aos territrios populares e a seus moradores os jovens, em particular. Justificamse, assim, a proeminncia dos debates e reclames sobre segurana nos discursos sobre a cidade, o reforo da instituio policial e o recrudescimento das modalidades punitivas, a proliferao de servios de segurana privada e as estratgias de isolamento, sobretudo das classes mais altas, que introduzem mudanas no padro arquitetnico das cidades e modificam a natureza e a dinmica de seus espaos pblicos (Caldeira, 2000). [...] a semntica do medo impe sua conjugao, seu ritmo, suas formas e suas urgncias que obedecem tanto a parmetros poltico-administrativos e scio-econmicos como a dinmicas comunicativas e morais. [...] Um sem-fim de fatos presenciados ou conhecidos diretamente, mas tambm pesquisas, relatos, rumores, resenhas miditicas, ofertas eleitorais, imagens, conselhos familiares, etc., alimentam a multiplicidade de ndices semnticos, cognitivos e pragmticos mediante os quais a violncia urbana e a insegurana pessoal se instituem (Garca e Vill, 2001, p. 71, grifo no original). Na tentativa de romper com a interpretao dominante e determinista da violncia urbana como conseqncia estrutural de condies econmicas e ecolgicas (identificadas aos espaos
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populares), associada parania decorrente da disseminao do medo pelos meios de comunicao , Luiz Antonio Machado da Silva (1996; 2004) desenvolve a noo de sociabilidade violenta como uma ordem instituda (e institucionalizada) que considera legtimas e ao mesmo tempo naturais as prticas violentas e criminosas em seu sentido amplo: [...] na ordem da violncia urbana as prticas se articulam atravs de demonstraes factuais de fora e no por intermdio de referncias de valor compartilhadas (Silva, 2004, p. 77). Tratase, em um contexto de exacerbao do individualismo, da transformao da fora em mecanismo regulador das relaes sociais, organizador de um complexo orgnico de prticas e rotinas cotidianas que transformam a violncia em forma de vida. 2 Nesse marco de instabilidade, de uma dinmica social que oscila entre a sociabilidade violenta e a sociabilidade vigilante (Garca e Vill, 2001), se debilitam os sentimentos de solidariedade, seja como causa ou efeito, nas mais diversas formas da crescente vulnerabilidade do vnculo civil: inibir-se, evitar, provocar, proibir, manipular, ameaar, ofender, agredir, violar, destruir ou aniquilar (ibid., p. 72, grifo no original). E reinsere-se, assim, a violncia urbana numa chave de entendimento muito mais ampla, que no se restringe apenas aos atos delitivos ou criminosos e seu combate, mas que se torna referente do modo prprio de construo das re2
laes sociais na metrpole contempornea. Nessa direo, a busca de solues no reforo das instituies punitivas se revelaria uma estratgia vazia no enfretamento dessas questes: [...] talvez seja possvel comear pela idia de que, qualquer que venha a ser o caminho, ele ter que se orientar para medidas capilares, no plano das prticas cotidianas, que estimulem o reconhecimento mtuo, de modo a reconstituir a alteridade cancelada pela forma de vida representada pela violncia urbana. (Silva, 2004, p. 79) Assim, a tessitura de relaes e vnculos sociais, comprometidos com a preservao, a continuidade e a manuteno da existncia social, apresenta-se como projeto e como condio da organizao do tecido social em sua potncia transformadora (Ribeiro, 2005b). Iluminar essa tessitura, sobretudo em face do contexto de complexificao e fragmentao do tecido social, permite conferir uma pertinncia poltica questo do sujeito (Certeau, 1994, p. 52, grifo no original), valorizando as relaes e as prticas cotidianas como dimenses cruciais da dinmica social, em sua capacidade de marcar e re-significar processos histricos e de construir sentidos outros para a experincia urbana. Apresentase, assim, como desafio a investigao dos padres cognitivos, normativos e ex-
Noo e interpretao que ainda crescem em sentido e historicidade considerando-se a violncia como parte inerente trajetria da Amrica Latina, sua histria, sua estrutura, suas razes sociais e culturais (Del Olmo, 2000; Valladares et al., 2005).
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pressivos da vida social, da dimenso hermenutica dos sistemas sociais, de modo a compreender a dominao e os
bloqueios liberdade, mas tambm, e sobretudo, a busca por sua reafirmao e expanso (Domingues, 2002).
Os vnculos sociais e a construo de lugares: pela reabertura do pensamento crtico

Em face desse desafio, prope-se aqui uma abordagem dos vnculos sociais inserida na problemtica do espao (Lefbvre, 1999), isto , a partir dos modos como os habitantes se apropriam do espao citadino, do-lhe contedo e sentido: como e que vnculos constroem pragmtica e subjetivamente lugares na cidade, como os habitantes se relacionam com e nesses espaos. No entanto, apesar desse ponto de partida particular e particularizante, que facilmente levaria apenas a destacar trajetrias e conjunturas singulares, inclusive no interior de uma mesma cidade, busca-se uma perspectiva que valorize e explore a polissemia do lugar e suas mltiplas conexes de sentido, como possibilidade de tangenciar, emprica e analiticamente, em sua concretude dinmica, a complexidade das relaes entre as aes/prticas individuais, a tessitura de vnculos sociais (que supe necessariamente interao e intersubjetividade), as estruturas espaciais, sociais, econmicas e polticas e a possibilidade de mudana social como experincia e como projeto. No coadunamos, portanto, com a percepo de que a investigao dos lugares impe ao analista o confinamento do pensamento numa singularidade monolgica, isto , que s permite dialogar com ela mesma. Ao apostar na importncia do resgate das trajetrias e tramas particulares dos lugares, ressaltamos que suas potencialidades analticas e polticas no residem na valorizao de sua singularidade absoluta: o lugar, exatamente por sua trama complexa de tempos, tcnicas, usos, relaes, sentidos e projetos, revela de maneira especial a articulao e a imbricao (incessantes e permanentes) de ordens, escalas e fenmenos diversos, em seus movimentos, processos e realizaes sensveis. Trata-se, assim, de revisitar o lugar no mundo atual e encontrar seus (novos) significados, a partir de uma nova compreenso do territrio, no mais no sentido de suas condies materiais ou de suas formas, mas no da expresso da vida de relaes que constroem socialmente os lugares (Ribeiro, 2005a). Exerccio que implica o reconhecimento (i) da multiplicidade de formas de apropriao do territrio, em articulao tensa e permanente conflito; (ii) do universo de relaes que emerge dos conflitos entre usos distintos do territrio; e (iii) das lutas entre representaes, smbolos, valores e interpretaes sobre o mundo social (ibid.). Trata-se, portanto, da problematizao da anlise e do olhar, de modo a compreender como a multiplicidade
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de prticas e apropriaes possveis amplifica e publiciza a potencialidade poltica do lugar, tornando-o palco privilegiado do reconhecimento das contradies e fissuras que caracterizam a contemporaneidade. Num contexto marcado por maior abertura s mudanas e pela articulao entre contingncia e incerteza, a ampliao e a intensificao dos processos de intercmbio simblico aparecem como trao fundamental da vida social, independentemente da escala geogrfica, seja local, nacional ou global (Domingues, 2002). Nessa nova realidade espao-temporal, identidades e relaes sociais perdem sua conexo com processos de longo prazo e com ritmos lentos de mudana, tornando-se abertas, reflexiva e permanentemente reconstrudas, tanto individual quanto coletivamente. Em funo dessas transformaes, vemos, na modernidade contempornea, o aprofundamento da complexificao social, cujo pluralismo demanda novas formas de coordenao social e solidariedade (ibid.). Aqui, o conceito de subjetividade coletiva (id., 1999; 2002) pode contribuir para a compreenso de prticas e relaes que, de modo descentrado ou seja, sem movimento intencional e consciente, mas relativas a movimentaes difusas e espontneas, tecem os vnculos por meio dos quais se gestam memrias e identidades coletivas. Subjetividades coletivas constituem-se, assim, em lugares de solidariedade (id., 2008) que, diante da instabilidade da sociedade moderna, permitem a criao de alterna-
tivas mesmo que frgeis e tentativas, apoiadas apenas na ao espontnea (Ribeiro, 2005b) que atestam a persistncia de razes do mundo irredutveis metafsica ocidental (Latouche, 1996) e que, embora dialoguem, tm de libertar-se dela. Interao e dialtica so a chave, portanto, para a compreenso de que a contradio entre passividade e atividade, entre dominao e apropriao, nunca totalmente resolvida a favor das primeiras (Domingues, 1999). Embora, quanto maiores as presses, vigilncias e disciplinas, menor a possibilidade de apropriao criativa, as prticas e relaes socioespaciais alcanam ou detm relativa liberdade/autonomia daquelas determinaes, podendo re-signific-las, contrapor-se a elas e estabelecer seus limites (Lefbvre, 1984). Desse modo, postula-se que o contedo hermenutico da vida social, orientado para a identidade, mas tambm os padres cognitivos e normativos que atualizam e inscrevem a memria social na dinmica do lugar cumprem grande papel em reencaixes concretos (Domingues, 2002), possibilitando o pertencimento, o reconhecimento e a solidariedade. E assim que, diante do atordoamento resultante da intensidade e das particularidades daqueles processos que incidem sobre a vida urbana na contemporaneidade, da perda de sentido e do estranhamento, o lugar, como quadro de uma referncia pragmtica do mundo (Santos, 2002, p. 322), adquire valor simblico para os habitantes, expressando a luta pela existncia, pela apropriao
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dos espaos e pela construo de significados na cidade. Segundo Grompone (1999, p. 85-86), [...] outras pessoas com diferentes valores e critrios de sociabilidade se encontram empenhadas na tentativa mesma de estabelecer uma idia do local, expostas em verdade a fracassos e incertezas, mas obstinadas a buscar sua prpria paisagem. Estas paisagens que coexistem entre o dilogo e o contraste. Continuamente reconstrudo por meio das prticas sociais e cotidianas (Certeau, 1994), o espao entendido, ento, como produto da ao social, expresso da correlao de foras sociais e econmicas, e campo de disputa poltica (Lefbvre, 1995). Desse modo, o espao entrecortado por diferentes modos de apropriao simblica, pela assimetria de usos e por diferentes possibilidades de construo dos lugares, que permitem o surgimento de mecanismos de interao mediados pela diferena (Leite, 2004). No se trata, no entanto, de prticas que necessariamente constroem sistemas ou estruturas alternativas de poder, nem que ignoram as normas e valores sociais vigentes, mas de prticas que ocorrem por meio da apropriao crtica e seletiva dessas normas e estruturas. Nesse sentido, podem referir-se no competio entre projetos (sociais e polticos) distintos mas ao resultado de interaes sociais, no espao vivido, que constroem significados e objetivos prprios e diversos (Salcedo, 2002).
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Por outro lado, reconhece-se que as estruturas e contedos do espao no podem ser explicados exclusivamente em funo da ao/agncia humana. Essas estruturas sero resultado de trajetrias que devem ser entendidas em funo da atividade de agentes ou atores sociais (coletivos, no mais das vezes) que, por impulsos sucessivos, projetam e modelam extenses do espao de modo relativamente descontnuo (Lefbvre, 1999). As qualidades e propriedades do espao (estruturais ou no) resultaro dessas interaes, [...] de suas estratgias, seus xitos e derrotas (ibid., p. 119). O lugar, segundo Milton Santos, territrio usado, 3 deve ser entendido como um dilogo entre passado e presente e um intermdio entre o mundo e o indivduo. Uma realidade tensa, um dinamismo que est se recriando a cada momento, uma relao permanentemente instvel (Santos, 2002, p. 314), a partir da qual os indivduos interagem no mundo e o re-significam, tecendo relaes e construindo a vida em sociedade. O lugar sempre representa um produto humano; sempre envolve uma apropriao e transformao do espao e da natureza que inseparvel da reproduo e transformao da sociedade no tempo e no espao. Como tal, o lugar caracterizado pelo fluxo ininterrupto da prtica e portanto da experincia humana no tempo e no espao. (Pred, 1985, p. 337)
O territrio so formas, mas o territrio usado so objetos e aes, sinnimo de espao humano, espao habitado (Santos, 2005, p. 138).
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Expandindo essa argumentao, podemos entender os lugares como espaos praticados atravs dos circuitos simblicos que os demarcam, sendo a convergncia de sentidos, ou o compartilhamento de significados, o mecanismo de demarcao da sua especificidade e de suas fronteiras. Essa convergncia de sentidos, contudo, no implica a existncia de um consenso, mas possibilidades de entendimento, ou seja, o compartilhamento (mnimo) entre o que representa um lugar e os cdigos culturais que o qualificam (Leite, 2004). Assim, os lugares seriam definidos pelo significado social que lhes atribudo e que se expressa na sua dinmica social particular. O lugar define-se, portanto, pela apropriao humana do espao, comportando dimenses fsicas/materiais, econmicas, sociopolticas, histricas e culturais. Nesse sentido, incidem sobre ele horizontalidades e verticalidades que se criam paralelamente (Santos, 2005). As verticalidades referem-se aos feixes de relaes que, conectados a processos, a projetos e a intenes de maior escala, o tomam como objeto passvel de sua interveno reguladora. As horizontalidades, por sua vez, so entendidas como o domnio de um territrio e um cotidiano compartilhados (por indivduos, coletividades, instituies) que podem, tendencialmente, criar suas prprias normas (ibid.). Verticalidades e horizontalidades que no so apenas constitutivas do lugar mas que tensionam, todo o tempo, a sua dinmica concreta. A espacialidade passa a ser considerada, ento, uma das dimenses centrais
da interao social e da construo de relaes e vnculos sociais. A ateno sua natureza problemtica isto , sua abertura contradio, ao conflito e transformao permitiria construir interpretaes outras dos modos como ao e estrutura, micro e macrocontextos, passado e presente interagem na constituio e na dinmica da vida em sociedade. Permitiria tambm reconhecer a polivalncia do espao, isto , reconhecer que os indivduos podem ser diferentemente influenciados por seus contextos, que necessariamente envolvem formas e relaes espaciais, de modo que seus efeitos e implicaes nunca so inteiramente constantes (Sayer, 1985). Essa constatao de que a espacialidade (social) compreende, ao mesmo tempo, uma dimenso concreta, geralmente vinculada ao seu carter produtivo e disciplinar, e uma dimenso simblica que, em diferentes intensidades, convivem num mesmo todo, leva-nos concluso de que impossvel apreender a complexidade do processo de territorializao da sociedade sem procurarmos conhecer esta mltipla interao, pois o espao nunca transformado a partir de uma inteno perfeitamente determinvel e direcionada a uma funo estanque. Assim, quando analisamos o espao econmico ou o espao poltico, na verdade estamos tratando de faces de um mesmo e indissocivel fenmeno que, do mesmo modo que corresponde materializao objetiva de uma produo ou de um poder, envolve tambm, e simultaneamente,
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leituras simblicas suficientemente abertas para incluir a possibilidade permanente de criao de novos significados. (Costa, 2002, p. 87) Essas disputas podem ser entendidas como formas de apropriao poltica dos lugares, pressupondo a publicizao e a politizao das diferenas que atribuem sentido e qualificam os diferentes espaos (Leite, 2004), que no so imunes, portanto, s assimetrias e desigualdades que perpassam sua construo social. Entende-se, assim, que lugares polticos se reafirmam publicamente por meio de disputas simblicas e de prticas voltadas recuperao de sua potencialidade sociocultural, insistindo em romper com a homogeneidade social e arquitetnica, instaurando prticas plurais e reapropriando-se do espao urbano enquanto espao pblico (ibid.). Poderamos dizer que se trata de reafirmaes do territrio urbano, de tentativas de manter o sentido da cidade como expresso da sociedade local (Garca Canclini, 1997), por meio da busca do significado e da memria (Santos, 1994). Prope-se, assim, explorar essa polissemia do lugar que, como argumentamos, lhe confere seu carter efetivamente pblico e poltico. No se trata, contudo, de tentar buscar na tessitura dessas relaes uma nova dominao, mesmo que idealmente fundada em um interesse comum, mas de valorizar a coexistncia de interesses diferenciados na construo e na dinmica dos lugares. Nesse sentido, vislumbrar a compreenso de uma outra urbanidade possvel, isto , a possibilidade de construo de
outros sentidos e vivncias da cidade, no deve restringir-se a prticas discursivas e a racionalidades comunicativas, orientadas para a construo de consensos. O consenso, alis, no nem uma direo inequvoca nem um pressuposto na tessitura dessas relaes. O desafio de alcanarmos o entendimento mtuo com aqueles muito diferentes de ns mesmos sempre um desafio s nossas sensibilidades viscerais, no apenas s nossas mentes e vocabulrios (Calhoun, 1995, p. 294). Desse modo, sua condio de possibilidade se encontra alm, ou melhor, antes da comunicao formal (ibid.), em sensibilidades e negociaes prticas, num cotidiano compartilhado que consiste, afinal, no tempo conflitual da co-presena (Santos, 2005). Como convnio tcito de uso e de reciprocidade no respeito e na dignidade de que pode ser partcipe (como sujeito, mas tambm como objeto ou como contexto) de uma interao, o vnculo civil aparece como um dos fundamentos sine qua non da urbanidade citadina [...]. Analisar a importncia que adquiriram os problemas de violncia urbana e de insegurana pessoal nas cidades latino-americanas deve permitir no ficarmos presos nas dialticas entre vtimas-vitimrios nem de segurana-insegurana que dominam, em geral, o panorama cognitivo, miditico, policial e poltico cotidiano. O vnculo civil o mnimo denominador comum de toda sociedade urbana contempornea. (Garca e Vill, 2001, p. 72)
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Debruar-se sobre a problemtica dos vnculos sociais na metrpole latino-americana contempornea constitui, portanto, uma aposta; uma aposta de que o enfrentamento da crise societria que marca a vivncia dessas cidades e a possibilidade de sua transformao deve ter como ponto de partida um esforo de
compreenso e valorizao de sociabilidades que apontam (re)construo dos vnculos sociais de urbanidade, este mnimo denominador comum que, por sua vez, pode ser a base fundadora de experincias e projetos que contenham outros futuros possveis.
Concluso
Neste artigo, buscou-se uma reaproximao da problemtica urbana na Amrica Latina, num primeiro momento, no sentido do resgate e da valorizao da dimenso regional no pensamento social sobre o urbano, no marco de uma modernidade e uma urbanidade compartilhadas, em sua historicidade, movimentaes e intencionalidades. Num segundo momento, diante do diagnstico de crise generalizada que marca o discurso sobre as metrpoles latino-americanas na contemporaneidade, exploramos a problemtica dos vnculos sociais como eixo potencial de reabertura do pensamento crtico, aqui proposta e articulada tendo o conceito de lugar como seu principal lastro. Em suma, tentou-se aqui articular um entendimento do espao e, particularmente, do lugar como conceitos mediadores (Bhaskar, 1998), como modo de aproximao e investigao da tessitura de vnculos sociais na metrpole contempornea, sobretudo no sentido da construo de outros significados e outras relaes possveis; de solidariedades que se constituem, ainda que tentativamente, inventando para si novas bases de legitimao (Latouche, 1996, p. 113). Um esforo, enfim, de compreenso e valorizao analtica e poltica do vnculo social e da construo, pragmtica e subjetiva, de lugares como potncia e como possibilidade. Nas palavras de Grompone (1999, p. 90), Trata-se de algo alm de um mero jogo de sensaes e significados. Supe que homens e mulheres arremessados a uma sociedade globalizada podem prescindir do discurso uniformizado dos poderosos (no qual a racionalidade instrumental se converte em racionalidade de domnio) e reclamar por sua vez um lugar. O que se est vivendo no plano da experincia pode tomar no futuro a forma de um projeto, talvez com fissuras e inconseqncias, mas aberto ao horizonte e partindo da crtica ordem existente. Se, como afirma Caill (1998), o problema da tessitura dos laos e vnculos sociais emerge com intensidade em situaes/contextos de incerteza estrutural, a
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compreenso dessa tessitura constitui importante tarefa no enfrentamento dos desafios (urbanos) contemporneos. Para desvend-los os vnculos e laos sociais , no se recorre nem a indivduos, nem sociedade, mas interao, inter-relao e s prticas sociais, em sua concretude dinmica. Tenta-se, enfim, compreender os vnculos sociais no sentido da construo de uma nova episteme que implique um resgate do humano e o reconhecimento do compartilhamento do presente (Domingues, 2002). Para escapar dos determinismos e voluntarismos absolutos, a noo de subdeterminao pode contribuir para a problematizao do olhar, ao designar ao mesmo tempo a pluralidade dos possveis e a existncia de constrangimentos que tm como efeito que alguns possveis aconteam, e outros no (Dosse, 2003, p. 333). Este movimento (do pensamento, mas tambm da ao), como processo de agregao de sentidos, implica o resgate e o entendimento da territorialidade e da historicidade na reflexo necessria sobre a interao social, sobre a construo e a preservao de vnculos sociais e sobre a tessitura da vida em sociedade em sua potncia transformadora (Ribeiro, 2005b). Resgate que se revela importante na prpria conceitualizao de tais processos e, certamente, na possibilidade de agir politicamente sobre os mesmos (Massey, 1985), des-
cortinando o possvel por meio da afirmao social e poltica de sociabilidades distintas, mas no desvinculadas do contexto no qual se inserem, que expressam desejos e esboam projetos de futuro diferentes. Se vivemos de fato um momento de crise societria generalizada, imperativo que a sua constatao no seja um objetivo ou o fim em si mesmo, mas que nos incite a descobrir e pr em prtica novas racionalidades, em outros nveis e regulaes mais consentneas com a ordem desejada, desejada pelos homens, l onde eles vivem (Santos, 2005, p. 154). Reconhecer que no h homogeneidade nos processos de objetivao e subjetivao e que, portanto, existem lugares para a criatividade e a resistncia um primeiro passo. A compreenso dos vnculos e relaes sociais muitas vezes frgeis e tentativos, fundados na ao espontnea que garantem a preservao da sociabilidade (Ribeiro, 2005b) pode contribuir para a formulao de sua possibilidade. Por fim, o desafio de repensar a noo mesma de mudana social permitiria vislumbrar, diante de um cenrio nico que no possibilita alternativas nem mesmo ao pensamento crtico (Latouche, 1996), espaos onde so disputados, prtica e cotidianamente, os sentidos da contemporaneidade tanto sua direo quanto seus significados.
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Resumo
Nos discursos contemporneos sobre a realidade social nas metrpoles latinoamericanas, vulnerabilidade, mal-estar
Abstract
In the contemporary discourses on the social reality of Latin-American metropolis, vulnerability, social uneasiness, segre-
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social, segregao, fragmentao e atomizao social, medo, violncia, informalidade, marginalidade, desigualdade, mercantilizao dos lugares e das relaes sociais, precarizao e privatizao da vida urbana, entre outras expresses, conformam o elenco de temas que servem hoje para caracterizar as dinmicas, os contedos e os desafios urbanos, atestando o diagnstico de crise societria generalizada nas metrpoles da regio. Diante desse diagnstico da inviabilidade da vida social nas metrpoles latino-americanas, o presente trabalho explora a importncia da investigao da tessitura dos vnculos sociais, abordados aqui a partir da problemtica do espao, como eixo fundamental de reabertura do pensamento crtico no entendimento do fenmeno urbano na Amrica Latina. Palavras-chave: sociologia urbana, Amrica Latina, modernidade, vnculo social, lugar.
gation, social fragmentation and atomization, fear, violence, informality, delinquency, inequality, mercantilization of places and social relations, precarization and privatization of urban life, among other terms, constitute the index of subjects that serve, nowadays, to characterize the urban dynamics, contents and challenges, testifying the diagnosis of a generalized societal crisis in the regions metropolis. Face to this diagnosis of the non-viability of social life in LatinAmerican metropolis, the present article will argue the importance of investigating the intertwining of social bonds, addressed here from the problematic of space, as a fundamental axe to the reopening of critical thought in the investigation and understanding of the urban phenomenon in Latin America. Keywords: urban sociology, Latin America, modernity, social bond, place.
Beatriz Silveira Castro Filgueiras Sociloga, Mestre em Planejamento

Urbano e Regional pelo Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IPPUR/UFRJ) e Doutoranda em Sociologia pelo Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ/UCAM).
A desconcentrao produtiva regional no Brasil e a dificuldade de superao dos sobredeterminantes mercantis na economia do estado do Rio de Janeiro no perodo 1970/2006
Bruno Leonardo Barth Sobral
Introduo
O objetivo do trabalho analisar a evoluo recente da economia fluminense e sua inter-relao com a desconcentrao produtiva brasileira no perodo 1970/2006. A hiptese que se pretende defender que a fora dos determinantes mercantis no estado do Rio de Janeiro impe srios obstculos para uma maior mobilizao de seu potencial produtivo. Nesse sentido, sero enfatizadas as condies em que vem aumentando a complexidade da terciarizao econmica estadual: apesar de as atividades tercirias estarem apresentando em mdia baixo dinamismo e precarizao do mercado de trabalho, continuam como um dos sustentculos da estrutura produtiva estadual, principalmente pela necessidade de acomodar as fraquezas da acumulao industrial e agrcola. Por isso, sero ressaltados os rebatimentos da crise estrutural nacional sobre a questo regional, em especial a subseqente inchao do setor de servios. Seu contedo est organizado por uma primeira seo, que tratar de uma exposio inicial sobre o tema. Examinam-se, em seus aspectos mais gerais, a problemtica do processo de desconcentrao produtiva no Pas e a forma como a economia do estado do Rio de Janeiro se alicerou, sofrendo uma sobredeterminao mercantil, e se articulou historicamente quele processo de maneira perifrica. Nas sees seguintes, sero discutidos com maior detalhe a relevncia do setor de servios fluminense ao longo das ltimas dcadas e sua associao com as dificuldades para uma maior dominncia produtiva no processo de acumulao estadual.
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Condicionantes da desconcentrao produtiva regional no Pas e aspectos histricos gerais da sobredeterminao mercantil na evoluo econmica do estado do Rio de Janeiro
Se uma das principais preocupaes em torno da questo regional subordinar o processo de acumulao de capital aos interesses redistributivos da sociedade, deve ser buscada uma diviso territorial do trabalho menos concentradora, capaz de transformar disperso em sinergia em face das diversas iniciativas regionais. Todavia, como aponta Wilson Cano (2008), no pode ser confundida uma desconcentrao virtuosa, que preserva uma coordenao nacional, dando condies materiais de reduo das desigualdades sociais por meio da articulao do sistema produtivo em um mercado interno ampliado, com outra espria, montada sobre a crise federativa, a fim de gerar vantagens locacionais isoladas que tendem a reforar a prpria heterogeneidade estrutural. Historicamente, o primeiro caso envolveu o perodo de 1970 a 1989, no bojo ainda das transformaes estruturais em prol da industrializao pesada e da consolidao de um padro nacional de acumulao via constituio de um mercado interno. J o segundo caso envolveu o perodo subseqente, problematizado pelos impasses do padro de acumulao nacional, por uma reestruturao produtiva em prol de um ajuste subordinado globalizao, pela implantao de polticas neoliberais e pela reduo do papel estruturante do Estado. Diante dessa perspectiva, a desconcentrao produtiva adquire novos contornos, porque, alm de evidenciar a importncia da abertura de novos espaos de acumulao e da busca de reduo das desigualdades, explicita a fragilizao da referncia nacional na acumulao produtiva do Pas. Nesse nterim, destaca-se a histrica ligao da economia fluminense com a consolidao do modo de produo capitalista no Pas. Ainda que presa estruturalmente a uma condio perifrica aps a reverso da polarizao da economia nacional para So Paulo, foi beneficiada pelos transbordamentos do processo industrial paulista, pelos impactos de grandes projetos industriais e de infra-estrutura estatais, e pelo tradicional prestgio poltico e cultural da cidade do Rio de Janeiro. Contudo, seu debilitamento econmico ficou patente na dcada de 1980 com a evidenciao da crise estrutural brasileira, apenas comeando timidamente a se recuperar nos ltimos anos. Seu desenvolvimento tornou-se essencialmente problemtico no apenas pelos rebatimentos desiguais da evoluo do capitalismo no Pas, mas porque tem especificidades, como um vcuo em polticas de maior cunho regional e determinantes mercantis ainda notrios. Quanto a esse ltimo ponto, notase que a economia da cidade do Rio de
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Janeiro desde a poca colonial foi determinada pela acumulao mercantil, mas tendo o gasto pblico como um componente autnomo da demanda. Ento, vnculos significativos da burguesia mercantil urbana com a presena do Estado foram a sua marca indelvel ao longo do tempo. Perante essa estrutura polticoeconmica, ganhou relevncia na dinmica do Pas, ainda que no permitisse um maior desenvolvimento de foras produtivas. Assim, nos fins do sculo XIX, surgiu, a partir da economia urbana carioca, o primeiro centro industrial do Brasil, que, no entanto, no configurou o limiar de um processo de industrializao, em funo das dificuldades para a acumulao atingir dominncia produtiva. Por conseguinte, como apontou Jorge Natal (2005), a falta de maior desenvolvimento das relaes capitalistas de produo obstaculizou a slida organizao regional do processo produtivo. Nesse contexto, o setor de servios manteve uma funo basilar na organizao econmica, em que foram essenciais os efeitos herdados da centralidade
poltica e urbana da cidade do Rio de Janeiro. Todavia, conforme apontou Mauro Osrio Silva (2005), isso no impediu uma despolitizao quanto os interesses regionais, mesmo com a transferncia da capital federal para Braslia, em 1960, tendo representado uma dura ruptura institucional. J do ponto de vista da evoluo estrutural, tendo ocorrido uma considervel terciarizao da economia estadual antes de ela ter constitudo uma estrutura industrial madura (reforada ainda mais pela precariedade de sua agricultura aps a decadncia do ciclo cafeeiro), tornou-se patente uma relao assimtrica entre produo fsica e de servios (Melo e Contreras, 1988). Essa terciarizao, pois, vem refletindo uma tendncia defensiva do processo de acumulao, acontecendo a acomodao de problemas nas demais atividades. Assim, emergiu uma forma de acumulao setorialmente contraditria herdada da formao histrica, mas que explicitar suas vulnerabilidades estruturais diante das adversidades da dinmica nacional.
A desconcentrao produtiva virtuosa no Pas e a dinamizao do setor de servios fluminense durante o processo de industrializao no perodo 1970/1980
Durante a dcada de 1970, a industrializao brasileira prosseguiu desencadeando fortes efeitos de complementaridade. Se nesse perodo a dinmica nacional j permitia um processo de desconcentrao relativa de So Paulo em relao ao resto do Pas, no tocante economia fluminense, ao contrrio de reverter suas perdas de participao relativa, as manteve considerveis. Como se pode ver na Tabela 1, havia uma tendncia ininterrupta de perdas de participao relativa do Rio de Janeiro no Produto Interno Bruto (PIB), que prosseguiu na dcada em questo.
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Todavia, o fato de sofrer uma desconcentrao produtiva no seio da industrializao nacional no significou seu esvaziamento real (Silva, 2004). Ao contrrio, os efeitos de arrasto pelo aumento da complementaridade econmica entre So Paulo e as vrias regies permitiram uma ampla expanso e transformaes nas diversas estruturas produtivas, inclusive no Rio de Janeiro. Ademais, sua centralidade urbana e poltica sempre lhe garantia um status diferenciado, ainda que fosse uma economia perifrica. Sendo assim, entre 1939 e 1980, o crescimento mdio fluminense foi de 6,0% ao ano, enquanto o nacional foi de 7,0%, e o paulista, de 7,5%. Na dcada de 1970, dada a alta expanso industrial e do mercado consumidor, uma maior oferta de servios foi
estimulada. Demonstrando um bom desempenho, o crescimento mdio anual de sua produo foi de 6,8%, enquanto o nacional foi de 8,0%. Por esse motivo, a reduo de 70,1% para 66,5% na participao do setor de servios na renda fluminense refletiu a maior expanso do setor industrial. Ademais, ainda continuou alto o grau de terciarizao da estrutura produtiva estadual. Isso fica claro com o aumento de 69,1% para 71,4% de sua participao na Populao Econmica Ativa (PEA) fluminense. Logo, o setor se manteve como o grande absorvedor de mo-de-obra diante de uma expanso total dos ocupados de 48,4%. Por outro lado, apesar de ter sido reduzida de 20,6% para 18,2%, permaneceu elevada a participao dos servios fluminenses na produo nacional do setor. Da mesma forma, mesmo
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com uma reduo de 16,6% para 14,6%, tambm permaneceu expressiva a participao na PEA nacional do setor. Isso surpreende, porque foi capaz de ainda ter destaque considervel, em um perodo em que se aceleram a integrao do mercado interno e a urbanizao no Pas. Contudo, a partir da dcada de 1970, j era discutvel a existncia de uma dinmica econmica privilegiada pela sua tradicional concentrao de servios sofisticados, embora se mantivesse caracterizada pela notoriedade dos centros de pesquisas, das atividades culturais, do turismo e dos servios de comunicao. Isso porque, apesar do prestgio urbano do estado por possuir uma das principais metrpoles brasileiras, esta passou a ser mais questionada em sua suposta vocao para centro do eixo poltico e ncleo da circulao da riqueza nacional (Lessa, 2000). Afinal, indiscutvel o desgaste que estava
ocorrendo na antiga viso de que a cidade do Rio de Janeiro continuaria como a capital de fato do Pas, mesmo aps a transferncia da capital para Braslia em 1960. Ento, foi se reduzindo a capacidade de o estado do Rio de Janeiro ser um grande articulador das atividades polticas e econmicas nacionais, herana do passado em que a capital era a sede do poder federal e maior eixo logstico do Pas. Isso fica claro diante da diminuio na participao nacional dos principais segmentos do setor, como mostra a Tabela 2. As atividades de Transportes e de Comunicaes tiveram uma reduo relativa diante da acelerada expanso urbana observada nas demais economias regionais do Pas, o que repercutiu na participao do Comrcio. Houve tambm reduo na Administrao Pblica e, em menor medida, nas Instituies Financeiras.
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Quanto a essas duas ltimas, as diferenas entre elas ficaram claras diante da evoluo de sua relevncia na estrutura produtiva. Como indica a Tabela 3, ao contrrio da Administrao Pblica, as Instituies Financeiras aumentam sua participao no PIB fluminense. Como aponta Wilson Cano (2008), esse ltimo segmento apresentou grande crescimento em termos nacionais, tanto
pelo fato de a taxa de inflao ter aumentado os patamares das taxas de juros, quanto por sua prpria expanso em termos reais, acompanhando a urbanizao e as grandes transformaes produtivas no Pas. Dessa forma, rebatimentos sobre a economia fluminense eram esperados e foram refletidos no peso relativo desse segmento na economia estadual.
Como esse comportamento distinto das Instituies Financeiras distorce a participao relativa dos demais segmentos, optou-se no presente trabalho por analisar a estrutura do setor de servios separando essa atividade. Dado o alto peso tambm da Administrao Pblica, optou-se semelhantemente por separ-la. Na Tabela 4, pela tica de renda, est a estrutura ajustada do setor de servios. Como se nota, houve perdas de participao relativa de todos os segmentos, com exceo de Outros Servios
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(servios de alimentao, de hospedagem, domiciliares, de reparao, de diverso etc.). Isso reflete uma dinmica setorial que reforou seus vnculos com a consolidao do processo de urbanizao 1, que se associou a uma elevada prestao de servios. Portanto, no obstante a expanso positiva de todos os segmentos, a evoluo da estrutura produtiva pela tica da renda na dcada de 1970 concentrou-se mais nos servios sociais e pessoais que nos servios de produo e distribuio.
Como afirma Wilson Cano (2008), essa expanso refletiu no s uma maior gerao de empregos como tambm uma maior formalizao do mercado de trabalho, alm de um aumento do salrio real mdio e uma maior presena da mulher no mercado de trabalho.
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Os dados dos Censos Demogrficos confirmam a evoluo assinalada, demonstrando que, embora tenham se ampliado excepcionalmente em 50,5% as ocupaes administrativas e em 87,3% as ocupaes tcnicas, profissionais e cientficas, essa ampliao foi menor que o crescimento de 100,8% na prestao de servios no estado. Esse resultado era esperado porque, como visto, essas atividades foram as mais exigidas, uma vez que a urbanizao esta-
dual j estava consolidada. Cabe assinalar que, embora j estivessem disseminadas formas de ocupao precrias e informais no mercado de trabalho, a notvel expanso da prestao de servios foi diversificada. Desse modo, as ocupaes Domsticas Remuneradas, ainda que tivessem passado de 11,5% para 8,6%, mantiveram elevada participao relativa na PEA, apesar do crescimento de somente 7,7%.
O arrefecimento do processo de desconcentrao produtiva e a inchao do setor de servios fluminense no perodo 1980/1989
O fato de a economia fluminense possuir um setor de servios expressivo no indica necessariamente desenvolvimento. Isso ficou claro em um perodo de recesso como a maior parte da dcada de 1980. Sendo exigido o desempenho de uma funo acclica, o setor respondeu de uma maneira pouco dinmica. Segundo Hildete Pereira de Melo e Osris Marques (2005, p. 178), isso aconteceu porque,
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Na realidade, a presena de um setor servios quantitativamente relevante, no que se refere gerao da renda e do emprego, pode estar associada tanto a uma economia de servios moderna, prpria a economias em estgios avanados de desenvolvimento, como pode ser resultante da presena de um setor servios composto, em sua maior parte, de atividades tradicionais, portadoras de baixos nveis de produtividade e refgio para mo-de-obra de baixa qualificao. Em outras palavras, um setor servios quantitativamente relevante no expressa, necessariamente, modernidade econmica. Portanto, uma sria crise econmica somada aos problemas estruturais relacionados incapacidade de maior absoro de mo-de-obra na agropecuria e na indstria de transformao redundaram em um tercirio inchado que retratou uma situao de subemprego e de excluso social. Apesar de essa inchao ter favorecido uma funcionalizao da pobreza ao baratear a fora de trabalho, no impediu que o setor de servios reduzisse sua capacidade de realimentar dinamicamente o resto da economia. Dito em outras palavras, o setor vai se tornando uma vlvula de escape para o arrefecimento da acumulao produtiva e a degradao do mercado de trabalho, porm sem ocult-los. Ressalta-se que esse foi um fenmeno que teve fortes caractersticas nacionais.
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O setor de servios visto pela tica da renda

Avaliando o desempenho do setor pela tica da renda, nota-se que sua taxa de crescimento mdio foi de apenas 2,7%, apesar de ser prxima mdia nacional, de 3,1% 2. Por conseguinte, houve uma reduo de sua participao relativa no PIB brasileiro do setor, que passou de 18,2% para 14,5%. Portanto, sua expanso no impediu que o setor continuasse a perder relevncia nacional, espelhando o longo processo de descenso relativo da economia. As participaes de seus principais segmentos na produo do Pas tiveram redues considerveis, como visto na Tabela 2. Cabe ressaltar que, excetuando o Comrcio e o conjunto composto por Transportes e Comunicaes, apenas parcialmente se podem atribuir essas perdas relativas ao maior crescimento da urbanizao em outras regies da periferia nacional. De fato, o maior debilitamento da estrutura produtiva fluminense atingiu o setor de servios de maneira sistmica, reduzindo ainda mais seu peso nacional nos mais diversos segmentos. Por outro lado, j estava clara a perda da viso de ncleo articulador das atividades polticas e econmicas do Pas, o que corroborou para ser o maior perdedor nacional em Instituies Financeiras e Administrao Pblica. Por conseguinte, o setor de servios, em vez de garantir um papel de eixo dinmico da economia
Diante da subestimao do setor tercirio, com base em dados obtidos pelas Contas Regionais, inclusive apontada por Wilson Cano (2008), foi estimada a taxa de 2,7% pela variao do PIB do setor de servios a preos constantes de 2000.
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do estado (em especial da economia metropolitana), tornou-se uma destacada vlvula de escape com resultados socialmente problemticos. No entanto, a reduo da participao relativa no PIB estadual de 66,5% para 62,6% esteve associada forte expanso da extrao mineral, sendo em grande parte um efeito estatstico. Isso fica patente quando se observa a permanncia da histrica relao assimtrica entre produo fsica e de servios. Portanto, o freio que esse fenmeno provocava na acumulao interna tornou-se mais intenso em um perodo de pesada crise econmica, prejudicando inclusive o prprio desempenho do setor diante da maior gravidade da heterogeneidade estrutural. Por isso, importante no incorrer em uma falsa interpretao pelo peso das Instituies Financeiras e da Administrao Pblica no PIB fluminense. Como visto na Tabela 3, a participao relativa das primeiras mais que duplica no PIB estadual, e a participao relativa da segunda volta a subir. No primeiro caso, isso ocorre porque o perodo altamente inflacionrio, ocorrendo tambm um enorme gasto com juros em face do crescente aumento da dvida pblica. Alm disso, um perodo em que se inicia tambm um processo de automao, permitindo ainda uma expanso em termos reais. No entanto, no desconsiderando que as Instituies Financeiras
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mantinham parte da sua importncia na economia fluminense, comeou a ficar mais visvel uma maior concentrao do mercado financeiro nacional em So Paulo. A esse fato se somaria a transferncia que j vinha se realizando de importantes parcelas do segmento para o Distrito Federal. No segundo caso, da mesma forma, no se deve interpretar que estivesse ocorrendo um fortalecimento do papel econmico da Administrao Pblica. Afinal, sua maior expanso ocorreu nacionalmente, no sendo uma especificidade estadual. O motivo para isso, em um perodo em que no houve aumento de carga tributria, seria o aumento do volume de gastos correntes do governo pelo pagamento de juros 3. Novamente se considerou uma estrutura ajustada do setor mantendo a separao daquelas duas variveis. Como se observou na Tabela 4, houve transformaes qualitativas por meio das quais algumas atividades tradicionais perderam participao relativa, como o caso do Comrcio. Ao analisar Transportes e Comunicaes ainda de forma agregada, observa-se que mantiveram juntos sua participao, indicando que a recesso limitou seu maior avano. Contudo, uma vez possvel, a partir de 1985, analis-los desagregadamente, nota-se uma tendncia de queda na participao dos Transportes. Ademais, a dinmica da estrutura de servios esteve mais ligada prestao de servios,
Wilson Cano (2008) aponta tambm uma descentralizao dos recursos tributrios na qual houve o aumento das receitas e gastos nos outros mbitos de governo (estadual e municipal) diante das mudanas na legislao. Os efeitos disso tornaram-se manifestos aps a Constituio de 1988.
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de maneira que continuou mais concentrada nos servios sociais e pessoais que nos servios de produo e distribuio. A prpria expanso expressiva dos Aluguis, alm de refletir os problemas inflacionrios, certamente foi favorecida pelo agravamento do dficit em moradias, tendo em vista a grande concentrao da urbanizao fluminense 4. Quanto aos Outros Servios, percebe-se uma tendncia de queda, em certa medida estranha, quando os dados so analisados de forma agregada. Para tentar esclarecer esse estranhamento, foram analisados tambm de forma desagregada, mas apenas a partir de 1985 5. Assim, enquanto os demais s tiveram perdas e ganhos, Servios Mdicos e Ensino ainda apresentaram aumento de participao relativa, compatvel com o aumento da demanda diante da complexidade do processo de urbanizao. J o fato de o resduo do setor (incluindo reparao, conservao, higiene pessoal, diverses, cultura etc.) ter apresentado tendncia de reduo no causa surpresa, tendo em vista o maior desempenho dos demais segmentos, indicando mais uma redistribuio estatstica do que uma reduo de sua contribuio na prestao de servios, pois o setor teve um crescimento de 31,9% entre 1985 e
1989. Todavia, ainda parece muito estranho, como tambm avaliou Wilson Cano (2008), uma tendncia nacional de queda do peso dos Domsticos Remunerados. Uma tentativa de interpret-la seria considerar, alm da piora progressiva dos salrios e do notrio efeito das taxas de inflao, um decrescimento de sua produo no perodo 1985/1989 (-3,8%).
O setor de servios pela tica do emprego

Para completar a avaliao do setor de servios na dcada de 1980, resta ainda realizar uma anlise pela tica do emprego a partir dos Censos Demogrficos 6. Chama a ateno que 88,6% da expanso da PEA estadual ocorreu no setor de servios (maior do que a mdia brasileira, de 83,3%). Ressalta-se que foi significativa a expanso tanto no Comrcio como nos Domsticos Remunerados, respectivamente de 58,1% e de 19,8%. Contudo, apesar de esses setores representarem 27,7% e 9% da expanso total da PEA, no houve apenas a precarizao do mercado de trabalho regional. Afinal, ocupaes administrativas, junto com as ocupaes tcnicas, profissionais e cientficas, responderam ainda por 37,5% dessa mesma expanso.
Alm disso, tambm segundo Wilson Cano (2008), so mais concentrados nos maiores centros urbanos os aluguis de bens mveis, como automveis, o que refora seus efeitos na rea metropolitana do estado. Cabe lembrar que, conforme na Tabela 4, foram adicionados ao grupo de Outros Servios, considerados pelas Contas Regionais: Alojamentos e Alimentao, Servios Mdicos e Ensino, e Domsticos Remunerados. Para isso, foi necessrio estender a anlise at 1991 em virtude do intervalo desigual entre os Censos Demogrficos.
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Quanto participao na PEA nacional, sua retrao na participao total foi a maior do Pas, caindo de 14,6% para 12,1% entre 1980 e 1991. Como
mostra a Tabela 5, destaca-se seu carter sistmico, porque todos os segmentos tiveram perdas relativas.
Apesar disso, aumenta mais a concentrao do setor de servios na PEA estadual, de 71,4% para 72,3%. No entanto, fica evidente que as transformaes ocorridas no podem ser, como na dcada anterior, basicamente atribudas a uma urbanizao consolidada, mas justamente inchao e ao seu carter de vlvula de escape, j mencionados. A partir da Tabela 6, podemos ainda ter uma noo da estrutura do emprego tercirio. Por um lado, observam-se aumentos tanto nos segmentos de Comrcio, Servios Mdicos e Ensino, como no de Alojamentos e Alimentao. Por outro lado, ocorreram quedas pronunciadas
em Transportes, Comunicaes, Administrao Pblica e Domsticos Remunerados. J Instituies Financeiras apresentaram queda apenas modesta, refletindo o processo mais amplo de automao e disfarando a espiral inflacionria e os altos juros reais. Dessa forma, a evoluo da estrutura do emprego tercirio fluminense foi semelhante das principais modificaes apontadas para as mais diversas economias regionais do Pas por Wilson Cano (2008). Isso demonstra que, em um momento de forte crise econmica, houve uma ampla correspondncia entre os limites da dinmica nacional e a evoluo do mercado de trabalho fluminense.
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A retomada da desconcentrao em termos nacionais de forma descoordenada e a explicitao das contradies na evoluo do setor de servios fluminense no perodo 1989/2006
No perodo recente, o setor de servios permaneceu expressivo na economia fluminense. Contudo, preciso lembrar que o fato de possuir um tercirio destacado tanto pode ter ligao com a emergncia de sistemas tecnolgicos avanados quanto pode indicar a permanncia do atraso, por ser ele tambm o locus privilegiado da informalidade (Melo e Marques, 2005). Por isso, preciso ressaltar que sua funo na economia estadual ficou mais presa a uma lgica urbano-comercial do que a uma articulao industrial-financeira. Portanto, diante do seu carter induzido, os impasses da expanso agregada e a falta de maiores desdobramentos produtivos impediram que fossem mais bem aproveitadas suas vantagens competitivas nas atividades de telecomunicaes, servios de utilidade pblica (fundamentalmente na rea de energia), logstica e turismo. No se descarta que contribuiu para a sua preponderncia o fato de a cidade ter sido sede do governo do Imprio e Federal, sede de grandes empresas pblicas e privadas, praa financeira, e ter tido o maior porto nacional,. Contudo, Jorge Natal (2005, p. 32) foi enftico:
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evidente que ele contribui decisivamente para a concentrao da renda no estado e para a sua instabilidade econmica, [...] parece resultar claro que esse setor no fornece maior segurana para as decises empresariais. Por conseguinte, sua importncia no perodo recente se deveu consideravelmente instabilidade na ocupao da fora de trabalho e ao crescimento do desemprego estrutural. Na verdade, o simples reconhecimento de seu peso na estrutura produtiva oculta um processo de pauperizao, caracterizado por um segmento esprio alargado, logo, sem maiores relaes com as atividades produtivas principais. Hildete Pereira de Melo e Osris Marques (2005, p. 190) confirmam essa interpretao: sua terciarizao beira o exagero [...]. Expressa desindustrializao e estagnao econmica, uma agricultura em agonia h muitas dcadas e uma indstria sem crescer e esfrangalhada pelas privatizaes dos anos 90. Dessa maneira, o tercirio fluminense tornou-se claramente a expresso cabal da heterogeneidade estrutural e do mercado de trabalho fragilizado.
nacional (2,4%). Por conseguinte, houve nova reduo de sua participao relativa no PIB nacional do setor, de 14,5% para 12,2%. Portanto, o setor continuou perdendo relevncia nacional. Cabe ressaltar que isso ocorreu de forma semelhante nas outras economias regionais de urbanizao mais consolidada, mais sensveis crise econmica nacional e aos perversos efeitos das polticas neoliberais, ou seja, economias que estavam tendo menor expanso urbana e srios constrangimentos de demanda. Wilson Cano (2008) observa tambm que a contrao do sistema financeiro aps a estabilizao monetria de 1994 e as privatizaes de vrios servios pblicos podem ter contribudo para esse movimento, ao alterarem a localizao das unidades empresariais. Alm disso, as participaes de seus principais segmentos no setor de servios nacional apresentaram evolues diferenciadas, como visto na Tabela 2. O melhor desempenho do Comrcio e dos Transportes refletiu em grande parte a maior expanso da produo energtica, porque foram interrompidas as trajetrias de perdas relativas sucessivas que acumulava. Inclusive, se for considerado o perodo entre 1995 e 2004, os Transportes cresceram numa mdia de 3,5% ao ano. Convm assinalar que a produo energtica no provocou rebatimentos apenas como efeito da expressiva produo de petrleo e gs natural, mas em razo de estar instalado na economia fluminense o prprio centro de administrao da economia de petrleo: a Agncia Nacional de Petrleo (ANP) e a Petrobras. Ademais, no
O setor de servios visto pela tica da renda

Entre 1989 e 2004, com crescimento mdio de apenas 1,3% ao ano, o desempenho do setor foi pior que no perodo anterior e mais distante da mdia
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Rio de Janeiro que se encontra o centro de gerenciamento do sistema eltrico nacional, nas sedes da Eletrobrs e de Furnas. Esta, inclusive, est capitaneando o projeto do Complexo Hidreltrico de Simplcio, entre os municpios de Trs Rios e Sapucaia, no estado do Rio de Janeiro, e Chiador e Alm Paraba, em Minas Gerais. Sendo a terceira maior hidreltrica em construo no Pas, pretende gerar 333,7 megawatts, o equivalente a 5% da produo de energia do estado. Por outro lado, tambm colaborou para a expanso do Comrcio e dos Transportes a presena na cidade de Resende de um Entreposto da Zona Franca de Manaus e de uma Estao Aduaneira de Interior (Eadi), criados em 2001, a partir de um acordo de exclusividade previsto para durar at 2020. Compondo um terminal alfandegrio, comumente denominado porto seco, fazem a armazenagem e a distribuio nacional, bem como apiam o comrcio exterior. Contudo, recentemente, outros estados passaram a ter interesse em sediar unidades semelhantes (como Minas Gerais, que tem projeto para Uberlndia), o que poderia reduzir seus benefcios. Cabe ainda destacar os efeitos positivos do processo de interiorizao econmica, ainda que permanea uma estrutura urbana primaz com fraca hierarquizao de espaos de produo.
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Ressalte-se que, segundo o relatrio coordenado por Alcino F. Cmara Neto (2005, p. 47), a situao do sistema de transportes fluminense no difere da situao nacional, apresentando problemas em todas as modalidades, devido extenso reduzida, baixa produtividade e baixa integrao entre os modais. Segundo o Anurio Exame 2006/2007 Infra-estrutura, o Rio de Janeiro possui 1,4% da malha rodoviria nacional, em que apenas 24,3% das estradas so pavimentadas e 38,9% esto bem conservadas. Alm disso, ntida a saturao de trechos pela justaposio de elevados fluxos de circulao. Estudo recente da Firjan (Nota Tcnica n. 15/2007) alerta, acerca do investimento do governo federal com transporte rodovirio, que foram parcos os recursos autorizados ultimamente para o estado do Rio de Janeiro, os quais nem mesmo foram desembolsados em sua totalidade. Dessa maneira, em 2006, foi o estado que apresentou a menor relao entre investimento federal e km asfaltado de rodovia federal, apenas 2,5% (descontadas as rodovias concedidas). Por isso, merecem destaque algumas obras anunciadas: recuperao e duplicao da BR-101, ao ser permitida sua concesso iniciativa privada 7; e construo do Arco Rodovirio, ligando a regio industrial da Baixada Fluminense ao Porto de Itagua, que reduziria o trfego de caminhes no ncleo metropolitano.
Destaca-se que essa obra beneficia o desenvolvimento das regies Norte e Noroeste fluminenses e Baixadas Litorneas. Assim, por exemplo, favorece as principais reas da atividade petrolfera e poder colaborar para sua diversificao econmica. Contudo, podero ser prejudicadas, pelo nus do pedgio, atividades com estrutura arcaica e dependentes de custos baixos, como a Cermica em Campos dos Goytacazes, que grande empregadora.
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J no sistema aeroporturio, o estado representa 6,6% do transporte de cargas e 13,1% do transporte de passageiros no Pas. Por esse motivo, so importantes as obras j em andamento de reforma e ampliao do Aeroporto Santos Dumont para que deixe de operar com sobrecapacidade (113%); o projeto para superar o esvaziamento do Aeroporto Tom Jobim (Galeo), que s utilizava 59% da capacidade instalada em 2006; e a criao de aeroportos interioranos 8. Por outro lado, no sistema porturio, o estado possui 14,3% do movimento de cargas nacional. Ressalta-se que os resultados poderiam ser melhores se fossem postos em prtica os projetos para a revitalizao do Porto da cidade do Rio de Janeiro (sendo fundamentais obras para melhorar sua acessibilidade e obras de dragagem) e para a transformao do Porto de Itagua em um hub port (Magalhes, 2001; Lessa, 2000). Quanto a este ltimo, ganham destaque seus atributos especficos: a profundidade, que permite abrigar navios de grande calado, e a ampla retrorea plana, que permite manipulao eficiente de contineres e, inclusive, desdobramentos para implantes industriais como extenso da atividade metropolitana ou como inflexo do eixo industrial Rio de Janeiro/So Paulo. Cabe assinalar ainda que, assumindo o papel de porto concentrador de cargas, poderia tornar possvel o renascimento da navegao de cabotagem no Pas.
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Contudo, a realizao do empreendimento se encontra tolhida. Por um lado, seria necessrio ampliar seu papel como terminal de contineres, alm de tambm aperfeioar a capacidade para operar como terminal especializado em granis (gros, minrios e carvo). Por outro lado, seria igualmente necessrio garantir uma adequada articulao rodoferroporturia, o que dependeria, entre outras medidas, da construo do Tramo Norte do Ferroanel em torno da cidade de So Paulo e do Arco Rodovirio em torno da cidade do Rio de Janeiro 9. Quanto s Comunicaes, seu peso relativo foi gravemente reduzido (-15,0%). Uma das principais causas foi a reconfigurao regional do setor aps as privatizaes. Entretanto, o Rio de Janeiro permaneceu como um dos centros do sistema de comunicao nacional e de sua articulao com a rede internacional, possuindo estaes de controle de satlites e a base operacional de uma malha de fibra tica. Ademais, sedia diversas operadoras de telefonia (Telemar, Embratel, Intelig, Claro e TIM) e opera servios de telemtica. Por isso, apesar de haver srias dvidas sobre a fora dos seus efeitos multiplicadores na estrutura produtiva, esse segmento teve uma expanso muito elevada, com crescimento mdio de 5,3% entre 1989 e 2004. No caso de Alojamentos e Alimentao, a forte queda de sua participao
Nesse ponto, destacam-se a inaugurao do Aeroporto Internacional de Cabo Frio em 2003 e o recente anncio da construo do Aeroporto Regional do Vale do Ao (localizado na Regio do Mdio Paraba). Ambos so projetos previstos no Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), montado pelo atual governo federal.
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(-4,7%) pode estar refletindo algumas adversidades enfrentadas pela atividade de turismo. Primeiramente, no se pode deixar de sublinhar a importncia dessa atividade para o estado, em especial para a cidade do Rio de Janeiro. Afinal, essa cidade permanece a porta de entrada para o turismo internacional no Pas: em 2005, apresentando uma taxa de ocupao mdia em torno de 60%, recebeu 31,5% dos turistas estrangeiros. Contudo, apesar do grande crescimento desse fluxo de visitantes a partir de 1996/97, ocorreu uma perda de participao relativa no total nacional em torno de 20% entre 1990 e 2005, segundo estudo recente da Fundao Getlio Vargas (2006). Portanto, diante de uma desconcentrao da atividade no Pas, a cidade do Rio de Janeiro est lutando para evitar o declnio de sua importncia turstica pela concorrncia direta principalmente de cidades do litoral nordestino. Alm disso, relevante atentar ao fato de que o turismo tambm acompanha a dinmica da economia nacional, logo, So Paulo, que concentra as sedes das principais empresas do ramo, ultrapassou o Rio de Janeiro, com 43,38% da arrecadao total da atividade em 2003, contra 20,15% no Rio (IBGE, 2007). Apesar disso, outras cidades do interior do estado j esto se destacando tambm no segmento de turismo internacional, como Bzios e Parati 10. Por isso, um possvel incremento da interiorizao da atividade constitui uma oportunidade ainda a ser mais bem explorada, por exemplo, com a criao de novos
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resorts. Como afirma Cesar Ajara (2006, p. 11): Ainda como atividade reestruturadora do territrio, no mbito dos servios, situa-se a expanso dos segmentos de turismo, lazer e segunda residncia, que se articula a mltiplas iniciativas no campo dos empreendimentos imobilirios. Tal movimento de reorganizao espacial envolve o eixo rodovirio Rio-Santos e a Regio dos Lagos Costa do Sol que, ao mesmo tempo em que adquirem dinamismo nas atividades ligadas ao lazer e ao turismo nacional e internacional, ganham, tambm, grande impulso quanto ao crescimento populacional. E mais, ressalte-se que o turismo nacional continua sendo o de maior participao para a cidade do Rio de Janeiro. Isso afeta o perfil dos hspedes, cuja parcela motivada pelo trabalho tem representatividade semelhante da motivada pelo lazer. Conseqentemente, o turismo de negcios ou de convenes representa um potencial que deve ser desenvolvido, para que o ramo acompanhe a dinmica agregada da economia. importante salientar que em 2007 ocorreram na cidade do Rio de Janeiro a inaugurao do Centro de Convenes da Cidade Nova e, a partir dos Jogos Pan-americanos, a modernizao das instalaes do Riocentro. Lembre-se que este ltimo o maior centro de exposies e convenes da Amrica Latina. Assim, a capacidade turstica pre-
Respectivamente, nono e dcimo quarto lugares no ranking brasileiro, com 5,4% e 2,2% do total nacional em 2005.
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cisa ser expandida pelo maior aproveitamento das diversas reas de caractersticas naturais e culturais atrativas no estado, bem como pela oferta de uma melhor infra-estrutura para o turismo de negcios. J com relao s Instituies Financeiras, a forte reduo de seu peso relativo (-7,5%) confirma a perda da vantagem competitiva associada antiga imagem de importante praa financeira do Pas. Afinal, apesar de continuar com a sede da Comisso de Valores Mobilirios (CVM) e da Superintendncia de Seguros Privados (Susep), o seu mercado de capitais encontra-se fragilizado. Restaram apenas algumas gestoras independentes e uma grande gestora bancria de recursos (BB DTVM), alm de instituies de funes especializadas, como o Instituto de Resseguros do Brasil (IRB) 11. Dada a primazia da movimentao financeira pelos bancos comerciais e pela Bolsa de Valores em So Paulo 12, inexorvel o esvaziamento da atividade iniciado com a transferncia para Braslia das sedes do Banco do Brasil e do Banco Central. Apesar disso, o estado mantm ainda importante papel nos circuitos de deciso de investimentos, porque se conservam nele trs dos maiores financiadores do Pas: o BNDES e os fundos de penso Previ e Petros. Ademais, a carteira
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da dvida pblica ainda nele rolada tambm (possui a mesa de open-market do Banco Central). Dessa forma, a atividade continuou em decadncia, embora no tenha ocorrido o total esvaziamento, pois inclusive apresentou taxa de crescimento mdio positiva. A Administrao Pblica manteve um peso relativo no desprezvel (14,4%), e isso em grande parte em razo da expanso da carga tributria e da descentralizao das receitas e da execuo de atividades com a Constituio de 1988. Alm disso, a economia do estado apresentou a mais cara folha de pagamento do governo federal, correspondendo a 23,7% em 2004, despesa trs vezes maior que a efetuada em Braslia. Ressalta-se ainda que, tambm em 2004, o Rio de Janeiro foi o estado com o maior nmero de servidores federais do Pas (283.123 servidores), praticamente o dobro do de Braslia. Somente os servidores ativos no estado corresponderam a 20,4% da mquina federal, enquanto os ativos em Braslia, a apenas 9,9%. Como principal justificativa, podese mencionar a presena considervel das estruturas militares 13, numerosos hospitais federais, quatro universidades federais e as vrias sedes de estatais e de autarquias pblicas (Furnas, Petrobras, Eletrobrs, IBGE, BNDES, entre
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Recentemente, abriu-se o mercado nacional de resseguros concorrncia, processo que representou o fim do monoplio do IRB. incerto o reflexo dessa reconfigurao sobre o papel que vinha desempenhando a cidade do Rio de Janeiro como centro nacional de resseguros. Cabe lembrar que no ano de 2000 foi determinado o encerramento das transaes realizadas pela Bolsa de Valores do Rio de Janeiro, e a operao do mercado acionrio brasileiro concentrou-se, em sua totalidade, na Bolsa de Valores de So Paulo. Em 2004, 54% dos servidores civis em instituies militares estavam no Rio de Janeiro.
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outras) 14. Por outro lado, o estado tambm mantinha o maior nmero dos servidores aposentados e pensionistas do Pas 77,6% maior do que o de servidores ativos no estado. Dessa forma, boa parte da economia fluminense ainda reflete o peso da Administrao Pblica, embora isso no garanta por si s um papel ativo do Estado em prol do desenvolvimento. Por isso, importante o maior entendimento entre as esferas de governo para aumentar o aproveitamento desse significativo patrimnio federal que ainda nele se encontra. O setor de servios tambm apresentou reduo de sua participao relativa no PIB estadual (-17,7%), alis, bem mais expressiva que na dcada anterior. Isso em grande parte reflete o desempenho de outras atividades, principalmente a forte expanso da indstria extrativa mineral. Todavia, preciso destacar que tambm ocorre um debilitamento de sua funo na acumulao produtiva diante da decadncia da atividade financeira. Mais uma vez, importante separar as Instituies Financeiras e a Administrao Pblica, ao analisar a estrutura do setor, para no incorrer em uma interpretao equivocada dos dados. Como foi visto na Tabela 3, a Administrao Pblica aumentou sua participao no PIB
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fluminense (6,0%), enquanto as Instituies Financeiras tiveram novamente uma grave queda (-23%). Quanto primeira, preciso ponderar que o grande ganho de participao no PIB estadual ocorreu na primeira metade da dcada de 1990. Se for considerado apenas o perodo posterior, os dados indicam uma perda relativa. Quanto s Instituies Financeiras, preciso ponderar que a reduo do seu peso nos PIBs regionais foi um movimento generalizado em mbito nacional, o que reforou o esvaziamento financeiro especfico da economia fluminense, j mencionado. Segundo Wilson Cano (2008), esse movimento, em termos nacionais, foi intenso entre 1989 e 1995, mas se manteve entre 1995 e 2004, apesar da proliferao de fundos de investimento, da prtica de juros reais elevados e do desordenado crescimento da dvida pblica. Por isso, o autor sublinha que essa reduo do segmento denuncia uma forte contrao do crdito ao sistema produtivo. Considerando a estrutura ajustada, como se observou na Tabela 4, houve novas transformaes. Chama a ateno o fato de os Transportes terem reduzido sua participao. Para isso, pode ter contribudo a alterao de preos relativos atravs do cmbio e do barateamento de combustveis. J o Comrcio, com ganho relativo modesto 15, e as Comuni-
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Recentemente, foi anunciada a inteno da transferncia para Braslia da Secretaria de Comrcio Exterior (Secex) do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC). Se concretizada, corre o risco de ser desarticulada a integrao entre os departamentos do Ministrio na cidade do Rio de Janeiro e os programas de estudos e de assistncia tcnica da Firjan e da Secretaria de Desenvolvimento Econmico do governo estadual. Houve forte queda na sua participao relativa, restrita ao ano de 1989. Uma comparao com outro ano prximo indicaria uma perda relativa. Por conseguinte, preciso ter cautela ao interpretar os dados.
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caes, com queda relativa no desprezvel, tiveram evolues diferentes das ocorridas na maioria das outras regies. No caso das Comunicaes, fica ntido que, no estado, foram mais sensveis reconfigurao aps as privatizaes. Analisando o grupo de Outros Servios de forma agregada, nota-se uma significativa perda relativa (-6,6%), uma vez que quase todos os seus segmentos sofreram redues. A nica exceo coube aos Domsticos Remunerados. Mesmo assim, o ganho foi mnimo (0,2%), o que demonstra que o reflexo da deteriorao salarial no crescimento da renda foi to grave que minimizou o forte aumento do emprego nesse segmento. Destaca-se a forte reduo de Alojamentos e Alimentao (-4,8%), confirmando os impactos negativos sobre a atividade turstica, embora no se descarte a influncia da alterao dos preos relativos, porque tambm ocorreu reduo de sua participao nas estruturas de quase todas as regies. Servios Mdicos e Ensino, analogamente ao ocorrido nas demais regies, tiveram perdas relativas, revelando a deteriorao do mercado de trabalho dessas atividades 16. Nota-se que o grande destaque na estrutura ajustada do setor foi uma maior concentrao em Aluguis, com aumento de 9,4%, alcanando 41,4% de participao em 2004. Contudo, no descartando a importncia das operaes de leasing, tanto de equipamentos como de veculos, sua expanso parece estar
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menos associada a servios de produo, uma vez que esse resultado reflete de alguma forma o processo de especulao imobiliria no bojo do processo de urbanizao. Nesse ponto, importante no esquecer a concentrao de recursos na metrpole carioca que possuem um fim nitidamente de apropriao patrimonialista relacionado ao circuito imobilirio, posto que este, em contraste com o menor dinamismo dessa economia local, tem uma notvel intensidade que permite fortes subidas dos preos relativos. Essa intensa atuao j se verifica tambm em municpios como Campos dos Goytacazes e Maca, como efeito da atividade petrolfera. Por fim, preciso advertir que o IBGE, em 27 de novembro de 2007, disponibilizou os dados das Contas Regionais de 2002-2005, substituindo sua base de dados de 1985 para 2002. Cabe esclarecer que as alteraes efetuadas tambm no prejudicaram a anlise anteriormente realizada; revelou-se, inclusive, que a terciarizao da economia fluminense vem sendo ainda maior do que se supunha, com aumento considervel do peso do setor de servios, que passou de 43,7% a 64,5%. Sendo assim, a economia estadual est ficando cada vez mais dependente do desempenho do referido setor, mas no necessariamente pelo seu dinamismo, que, embora inegavelmente ainda vigore em alguns ramos, demonstrou inclusive ser menor pela nova metodologia.
Esse resultado tambm pode estar refletindo tanto a forte inadimplncia e crise do ensino privado quanto as perdas no sistema de sade privado com a expanso do sistema pblico de sade SUS e a expanso dos planos de sade (de custo mais baixo).
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Todavia, diante dos novos valores para o ano de 2004, algumas consideraes precisam ser feitas. Quanto participao regional, as principais modificaes no peso das atividades foram a queda de 11,2% em Alojamentos e Alimentao e o aumento de 37,8% em Comunicaes, reforando as concluses sobre as adversidades na atividade de turismo e a importncia das telecomunicaes no estado (ainda que seu potencial pudesse ser mais bem aproveitado). Nota-se tambm o acrscimo da participao no PIB fluminense das Instituies Financeiras e da Administrao Pblica; esta passou a ser de 21,0%, confirmando sua expressividade no estado. J na estrutura ajustada do tercirio estadual, observa-se a crescente relevncia de Outros Servios, e, em menor medida, a de Transportes e de Comunicaes, o que resultou na reduo em Aluguis, embora sua participao no PIB estadual tenha sido corrigida para cima.
pregos em diversos servios tradicionais, ainda que de baixa produtividade, continuaram sendo um determinante fundamental da dinmica do setor. Isso no nega a presena de um tercirio moderno, fator decisivo de competitividade por ser empregador de uma mo-de-obra mais qualificada. importante lembrar que a degradao do mercado de trabalho urbano no foi um fenmeno especfico da economia fluminense. Um recente trabalho de Marcio Pochmann (2007) demonstrou a ligao de um quadro nacional de baixo dinamismo econmico com um movimento de desestruturao do mercado de trabalho nas diversas regies do Pas durante o perodo 1990/2005. A partir da desacelerao da gerao de emprego formal e da maior expanso do desemprego e das ocupaes precrias, ocorreu em muitos estados um aumento de produtividade do ocupado, baseado na conteno de postos de trabalho e na reduo real do rendimento. Dessa maneira, alm dos efeitos decorrentes da introduo exgena de avanos tecnolgicos e organizacionais, a elevao da produtividade nesse perodo estaria muito associada menor estabilidade da estrutura de emprego. Especificamente, o comportamento do estado do Rio de Janeiro explicita a maioria dessas evidncias. Marcio Pochmann (2007) observou que, no perodo 1990/2005, a variao anual da PEA (1,4%), apesar de ter sido pequena em razo do saldo lquido negativo no movimento migratrio, conseguiu ser maior do que a variao anual do PIB (1,2%)
O setor de servios visto pela tica do emprego

Segundo o Censo Demogrfico, alm da Construo Civil, apenas o setor de servios no teve retrao das ocupaes entre 1991 e 2000. Dessa forma, sua participao na PEA estadual voltou a crescer at o patamar de 78,1%, embora na PEA nacional tenha diminudo para 10,7%, diante da maior expanso urbana de outras regies. Essa enorme terciarizao na estrutura de empregos do estado reflete a gerao de pobreza e desigualdade, tendo em vista os limites da acumulao produtiva. Afinal, os subem-
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e da taxa mdia de emprego (0,9% ao ano, abaixo da respectiva mdia nacional, que foi de 2,3%). Ademais, a taxa de desemprego aumentou anualmente 8,4%. Apesar de essa expanso ter sido menor que a mdia nacional (10,6%), o nvel de desemprego manteve-se ainda acima dela. Essa degradao do mercado de trabalho fica ainda mais visvel quando se percebe que o subemprego constitui uma alternativa para a situao de permanncia do desemprego. Assim,
segundo o mesmo autor, houve o crescimento concomitante do emprego formal e informal nesse intervalo, apesar de ambos terem apresentado taxas de crescimento baixas (variao mdia anual de 0,83% e 0,85% respectivamente). O Grfico 1 demonstra a evoluo da taxa de desemprego para o perodo 1992/ 2006: ela se eleva de 6,7%, em 1992, at chegar a 12,9%, em 2003, quando passa a manifestar tendncia de queda, porm menor que a mdia nacional.
Grfico 1: Taxa de desemprego para o Rio de Janeiro e o Brasil, perodo 1992/2006 (em %)
Nota: Pessoas com 15 anos ou mais. Fonte: Dados brutos do Instituto de Estudos do Trabalho e Sociedade (Iets) com base no IBGE - Pnad.
Do ponto de vista dos rendimentos, a situao tambm preocupante. Como mostra o Grfico 2, houve tambm queda continuada da renda mdia salarial a partir de meados da dcada de 1990, apesar de nos ltimos anos ter voltado a apresentar um crescimento positivo (inclusive maior que a mdia
nacional). Ressalta-se que, como esse indicador cresceu no interior, grande parte do resultado negativo para o total do estado se deveu queda na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro (RMRJ). Ademais, ficou claro que o mercado de trabalho formal do estado vem se reestruturando, aumentando a concentrao
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nas atividades de baixa renumerao (at dois salrios mnimos). Alm disso, o crescimento do emprego formal no
foi ainda suficiente para ter um impacto significativo na taxa de desemprego.
Grfico 2: Rendimento mdio do trabalho principal (R$), perodo 1992/2006
Nota: Pessoas com 15 anos ou mais. Valores expressos em reais de 2005. Fonte: Dados brutos do Iets com base no IBGE - Pnad.
Diante dessas evidncias, os limites para o desenvolvimento social tornaramse bem visveis. No ano de 2005, cerca de 20,2% da populao teve ganhos inferiores linha de pobreza, e 5,8%, ganhos correspondentes situao de indigncia. Como mostra o Grfico 3, aps a grande melhora obtida com o Plano Real, no se firma uma tendncia de reduo da pobreza. Mesmo voltando a cair mais continuamente a partir de 2003, sua queda ocorreu de forma bem menos acentuada que a mdia nacional. Dessa maneira, entre 1992 e 2005, a pobreza no estado do Rio de Janeiro apresenta reduo de apenas 6,4%, enquanto em termos nacionais esta de 11,7%. Alm disso, grande parte das melhoras observadas se deu pelo decl-
nio significativo dos indicadores no interior do estado, quando comparados com os da RMRJ, porque houve reduo de seu percentual em 10%, enquanto, nesta ltima, a pobreza teve uma leve tendncia de alta em face do seu elevado custo de vida. Cabe notar que o resultado para 2006 j demonstra um aumento da taxa de pobreza fluminense, ao contrrio da mdia nacional. Por conseguinte, o quadro de adversidades inegvel, embora a renda mdia salarial permanecesse uma das maiores do Pas e os nveis de pobreza e indigncia continuassem abaixo da mdia nacional. Por ser um problema de carter geral de demanda, a debilidade do mercado de trabalho independe
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de aumento na qualificao da mo-deobra disponvel 17. Em outras palavras, a mo-de-obra estadual constituiu um recurso mal aproveitado, demonstrando que uma dotao no se transforma necessariamente em uma vantagem com-
petitiva, no caso de a estrutura ser inibidora 18. Afinal, o perfil do mercado de trabalho manteve seus traos negativos, difundindo formas intersticiais de subsistncia compostas de elevada flutuao de renda.
Grfico 3: Taxa de pobreza do estado do Rio de Janeiro e do Brasil (%), perodo 1992/2005
Fonte: Dados brutos do Iets com base no IBGE - Pnad.
Reconhecendo que esse resultado atinge diretamente a dinmica da RMRJ, torna-se necessrio fazer algumas consideraes sobre a estrutura do seu mercado de trabalho, a partir das transformaes da dcada de 1990 analisadas por Jorge
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Natal (2005) 19. Sobre o perodo 1992/ 2001, chama a ateno a baixa taxa de expanso do pessoal ocupado (9,4%), revelando a incapacidade de absorver todo o crescimento da PEA (16,4%). A taxa de desemprego, apesar de ser uma
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A partir da Pnad/IBGE, os indicadores de educao do estado para o perodo 1992/2005 so muito bons: alm da queda de 6,4% para 3,1% na taxa de analfabetismo, tambm ocorreu o aumento de 47,6% para 65,2% na taxa de trabalhadores com o 1 grau completo, o aumento de 29,8% para 46,1% na de trabalhadores com o 2 grau completo e o aumento de 7,1 para 8,7 anos de estudo, em mdia. Como adverte Carlos Lessa (2000, p. 438): verdadeiro que um indivduo, com esforo, talento e melhor educao disputar melhor a vaga por um posto de trabalho, porm no o cria. A criao do posto de trabalho fundamentalmente derivada do investimento privado e do gasto pblico. Os dados trabalhados pelo autor, citados nessa seo, foram tambm obtidos a partir da Pnad/IBGE.
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das menores, quando comparada com a mdia de todas as regies metropolitanas brasileiras, acompanha a variao nacional (cresceu 108% entre 1992 e 2001). Nota-se que o menor patamar da taxa de desemprego reflete a manuteno do processo de precarizao das relaes de trabalho, inclusive com a reduo do nmero de empregados com carteira assinada (-2,6%). Isso em virtude do significativo aumento do nmero de trabalhadores por conta prpria, empregados sem carteira e empregados domsticos (respectivamente 33,6%, 20,4% e 22,8%). importante perceber que boa parte da intensa terciarizao da economia fluminense decorreu da concentrao populacional na RMRJ 20, processo que foi agravado pelo fato de a crise econmica ter enfraquecido a capacidade de gerao de emprego nos segmentos formais da economia. Por conseguinte, mesmo que no tenha impedido o violento crescimento do desemprego aberto, o setor de servios absorveu parte dos expulsos da economia formal. Assim, apresentou um comportamento da ocupao caracterizado por uma expanso modesta, com destacados segmentos de baixa complexidade e carter precrio, o que, por vezes, ultrapassou o limite do lcito. Como sublinha Raphael de Almeida Magalhes (2001, p. 6), esta gama de atividades ilcitas, com menor ou maior aceitao social, fonte de emprego e renda, num espao metropolitano densamente habi20
tado, e sem base econmica para proporcionar um caminho alternativo. Dessa maneira, o setor de servios no estado se compe de forma bastante heterognea, em conseqncia das presses advindas de um amplo quadro de crise social: para o ano de 2001, 29% dos ocupados no Comrcio eram ambulantes, 61% dos trabalhadores em prestao de servio eram trabalhadores domsticos ou por conta prpria, e 33% dos ocupados no estado eram trabalhadores informais (Melo e Marques, 2005). Cabe salientar que, embora os reflexos dessa crise sejam mais explcitos na RMRJ, h a polarizao regional reiterada da economia metropolitana a partir da parte mais dinmica do setor, uma vez que preciso relativizar a evoluo da rede urbana no interior. Apesar de algumas cidades mdias terem ganhado maior evidncia, a melhora apontada ocorreu nitidamente em razo da interiorizao pontual da indstria em algumas poucas localidades, inclusive sendo esse processo o principal responsvel pelo bom aumento do emprego formal (13,7% de 1992 a 2001). Como destaca Jorge Natal (2005, p. 103): o interior fluminense no foi ainda capaz de atrair de maneira ampla segmentos mais dinmicos e com maior valor agregado do tercirio. Alm disso, o mesmo autor argumenta que o crescimento do setor fora do espao metropolitano foi mais impulsionado pelo adensamento populacional do que pela demanda industrial. Em suma, permaneceu, no geral, a presso
Apesar de os ltimos Censos Demogrficos apontarem para uma estabilidade demogrfica e um melhor desempenho do interior, ainda inegvel essa forte concentrao demogrfica na RMRJ.
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que distorce o papel do setor de servios no estado. Esse quadro fica claro quando se analisa, tambm a partir dos dados levantados pelas Pnads, a evoluo desagregada da ocupao no setor de servios entre 1989 e 2004. Afinal, 27,0% da expanso da PEA terciria ocorreu em Comrcio e 15,7%, em Domsticos Remunerados. Alm disso, a economia fluminense teve a menor taxa de crescimento da PEA terciria entre as regies do Pas, uma vez que quase todos os segmentos do setor tiveram taxas de crescimento entre as piores
apresentadas. A nica exceo foi a menor queda do resduo do setor de servios (higiene pessoal, diverses, cultura etc.). Por conseguinte, conforme se observa na Tabela 7, esse grupo foi o nico que no perdeu participao no emprego tercirio nacional, apresentando elevado ganho relativo (19,0%). J Aluguis, mesmo com uma taxa de crescimento das ocupaes de 172,9%, teve uma evoluo menor em comparao das demais regies, tornando esse segmento o de maior perda relativa no emprego tercirio nacional entre os segmentos do setor de servios fluminense.
Os dados da estrutura do tercirio fluminense so igualmente reveladores: no ano de 2004, a soma dos percentuais dos servios sociais e pessoais com os do Co-
mrcio j perfazia 85,4%. Como mostra a Tabela 8, o grande destaque nesse conjunto so os Servios Mdicos e Ensino, que aumentaram sua participao em
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3,1%. Por outro lado, obstculos para o maior dinamismo produtivo ficam mais claros quando se percebe que os Servios de Apoio s Atividades Econmicas e as Instituies Financeiras reduzem suas participaes em 2,5% e 2,1% res-
pectivamente. Quanto a essas ltimas, confirma-se seu grave debilitamento, porque tambm na economia fluminense ocorreu sua maior taxa de crescimento negativa entre todas as economias regionais do Pas (-30,3%).
guisa de concluso
A considervel terciarizao histrica da economia estadual ganhou ainda maior complexidade nas ltimas dcadas, embora mais ligada a uma lgica urbano-comercial do que a uma articulao industrial-financeira. Assim, mantm ainda seu peso na estrutura produtiva sustentado: 1) por um componente histrico de centralidade voltado para a produo e distribuio, ainda que atenuado em virtude da perda da funo de sede do governo federal e da concentrao de servios avanados em So Paulo; 2) por uma complexa economia metropolitana, que permanece como um dos principais centros de produo e consumo nacional; 3) pelo limiar de uma possvel ampliao da rede urbana no interior do estado, embora permanea ainda uma estrutura primaz com fraca hierarquizao de espaos de produo; 4) por uma debilitada acumulao produtiva e precarizao do mercado de trabalho, explicitando o fenmeno da inchao do setor.
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importante destacar que, estando mais concentrada nos servios sociais e pessoais do que nos servios de produo e distribuio, continuou bastante identificada com a busca de alternativas possveis para o amplo quadro de crise. Afinal, ao demonstrar historicamente srios limites para consolidar um centro dinmico de negcios associado concentrao/centralizao de capitais, a grande terciarizao da economia estadual contrape-se atrofia da agropecuria e irregularidade da indstria de transformao, ou seja, no reflete o maior desenvolvimento das foras produtivas. Afinal, os resultados positivos alcanados pela atividade petrolfera no se generalizaram a ponto de alterar a natureza dos problemas estruturais pelos percalos enfrentados pela economia nacional. A fim de superar os sobredeterminantes mercantis, o setor de servios deveria ser requalificado para aumentar suas relaes com as demais atividades
produtivas no estado. Dessa forma, deveria depender da modernizao financeira e tecnolgica associada diretamente a um dinamismo generalizado alavancado pela liderana do processo de industrializao. Caso contrrio, a expanso dos servios refletiria mais situaes de aparente inrcia dos determinantes da produo, no se traduzindo, pois, na maior capacidade de acumulao a partir dos requerimentos da base produtiva. Portanto, h uma carncia de polticas voltadas para o fortalecimento das articulaes inter-setoriais e a garantia de maior capacidade de arrasto. Nesse nterim, um pressuposto fundamental para a ampliao da diviso do trabalho persistir no predomnio dos imperativos da unidade nacional sobre os exclusivismos regionais. Logo, a questo regional deve ser enfrentada no como algo avesso questo nacional, mas como parte da prpria lgica de formao da economia brasileira.
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Resumo
O objetivo do trabalho analisar a evoluo recente da economia fluminense e sua inter-relao com a desconcentrao produtiva brasileira no perodo 1970/2006. A hiptese que se pretende defender que a fora dos determinantes mercantis no estado do Rio de Janeiro impe srios obstculos a uma maior mobilizao de seu potencial pro-
Abstract
The aim of the work is to analyze the recent evolution of fluminense economy and its interrelation with the productive Brazilian deconcentration in the period between 1970 and 2006. The hypothesis that is going to be advocated for is that the power of marketing determinants in the state of Rio de Janeiro imposes great obstacles to a major mobilization of its
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dutivo. Nesse sentido, sero enfatizadas as condies em que vem aumentando a complexidade da terciarizao econmica estadual diante dos impasses da economia nacional. Palavras-chave: desconcentrao produtiva, economia fluminense, setor de servios, acumulao mercantil.
productive potential. In this sense, are going to be highlighted the conditions in which it is growing the complexity of state economical outsourcing in face of the impasses of national economy. Keywords: productive deconcentration, fluminense economy, services sector, marketing accumulation.
Recebido em julho de 2008. Aprovado para publicao em setembro de 2008
Bruno Leonardo Barth Sobral Economista pelo Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro. Mestre e Doutorando em Desenvolvimento Econmico pelo Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP).
Documento
Nordeste 1959: a Lei de Irrigao abortada
Hermes Magalhes Tavares
A poltica do presidente Juscelino Kubitschek voltada para o desenvolvimento do Nordeste foi alvo de grandes debates no incio de 1959, ao ser divulgada, e nos primeiros momentos de sua execuo. Um dos episdios marcantes nos primeiros passos em direo implantao dessa poltica foi a discusso em torno do Projeto de Lei de Irrigao, inicialmente no Conselho de Desenvolvimento do Nordeste (Codeno) e depois no Congresso Nacional, e do veto do presidente da Repblica matria aprovada pelos parlamentares. Bastante citado em trabalhos posteriores, o texto daquele projeto foi, entretanto, pouco divulgado na poca, tornando-se uma raridade com o passar do tempo. A ntegra desse texto, acompanhada da Exposio de Motivos do Presidente da Repblica, agora publicada nesta seo, Documento, que a partir deste
nmero passa a fazer parte, quando pertinente, dos Cadernos IPPUR. Para uma melhor compreenso desse documento, de seu pretendido alcance e de suas possveis implicaes, apresentamos algumas notas introdutrias ao contexto no qual teve lugar a discusso da proposta de Lei de Irrigao. No momento histrico do final da dcada de 1950, a industrializao brasileira dera grande salto graas ao significativo avano da produo de bens de capital, de bens de consumo durvel e de insumos bsicos. O Governo Federal participara ativamente desse processo ao implantar um plano de investimentos, por meio do qual o presidente Kubitschek contava fazer o Pas crescer 50 anos em um nico perodo de governo. Nessa corrida contra o tempo, prevaleceu amplamente a lgica capitalista de concentrao da produo, inclusive em termos geogrficos.
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Nordeste 1959: a Lei de Irrigao abortada
Crescem os descontentamentos das foras polticas do Nordeste a regio subdesenvolvida mais densamente povoada do Pas , que j vinham de longa data e ganharam grande expresso medida que se concretizavam os objetivos do Plano de Metas, entre os quais a construo acelerada da nova capital. Para o Governo Federal, uma manifestao preocupante do clima poltico naquela parte do Pas fora a vitria eleitoral dos governadores de oposio ao partido do presidente, em alguns estados nordestinos, nas eleies de 1958. O governo reagiu com a concluso em prazo curto de uma poltica especfica para o desenvolvimento do Nordeste, cujo contedo foi elaborado por Celso Furtado em um perodo exguo de trs semanas. De forma praticamente unnime, o documento preparado por Furtado e apresentado pelo presidente Juscelino Kubitscheck aos governadores nordestinos no incio de maro de 1959 foi aprovado pelos principais atores (polticos, intelligentsia e imprensa) envolvidos com a poltica de industrializao. J o diagnstico da questo agrria e a proposta de poltica para o setor agrcola foram recebidos com srias restries. A via de colonizao de terras fora do semi-rido, componente principal para enfrentar a questo agrria, a muitos parecera tmida. Parte das foras que compreendiam o amplo leque das esquerdas, lutava pela reforma agrria. Representantes menos radicais da intelligentsia, durante um Seminrio realizado em Garanhuns, tambm criticaram fortemente a viso do documento para o setor agrcola.
nesse contexto que nasce a idia de elaborar rapidamente uma Lei de Irrigao que permitisse amplo acesso terra. Deve-se lembrar que, antecipandose aprovao da lei que sancionaria a futura autarquia federal para o desenvolvimento do Nordeste, o presidente Kubitschek criou, por decreto, o Conselho de Desenvolvimento do Nordeste (Codeno), que se instalou em Recife em abril de 1959. Diante das crticas feitas viso da questo agrria contida no Relatrio Furtado, o Conselho decidiu, de imediato, enfrentar a questo da irrigao e, para tanto, indicou trs importantes especialistas Guimares Duque, Estevam Strauss e Vincius Berredo com o encargo de elaborar um projeto de lei a ser submetido ao Congresso Nacional. O texto finalizado foi debatido em reunio do Codeno realizada em Teresina e foi aprovado por todos os conselheiros, exceto pelo representante do governo do Cear, que pediu vista do projeto. Finalmente aprovado pelo Conselho, o projeto de lei foi submetido ao Congresso pelo Executivo Federal. O projeto visava apoiar futuros agricultores capitalistas regantes, organizados em unidades familiares. Mesmo o fato de o projeto de lei permitir aos antigos proprietrios conservar uma parcela de terra que podia ser maior ou menor do que as demais, desde que se dedicassem com exclusividade nova agricultura irrigada no era suficiente para diminuir a poderosa oposio dos latifundirios e do capital comercial, que logo se organizaram. Reagiram ao que era na verdade uma poltica de modernizao, que seguiria os passos do que
Hermes Magalhes Tavares
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h muito se fizera nos pases desenvolvidos, inclusive nos Estados Unidos. No Congresso Nacional, os debates se centraram nos dispositivos da Constituio de 1946 que tratavam da propriedade particular e abriam a possibilidade de desapropriao por interesse social (Art. 41, 16, Art. 147). As reaes que j haviam comeado na reunio do Codeno em Teresina aumentaram nos momentos seguintes. O foco da campanha, liderada pelo deputado paraibano Argemiro Figueiredo, foi o prprio Celso Furtado, tachado como comunista por esse parlamentar, acusao bastante grave no Brasil dos anos 1950, e mais ainda no Nordeste. O resultado foi uma enorme derrota para os defensores da nova poltica regional, que foram surpreendidos por uma manobra poltica dos representantes dos grandes interesses nordestinos no Congresso, pouco conhecida poca. Segundo explica Furtado (1997) 1, os parlamentares aprovaram um projeto de irrigao con-
servador em lugar do projeto original do Codeno, restando apenas o recurso ao veto do presidente da Repblica: Tudo se fizera com tanto ardil que foram poucas as pessoas a perceberem que o projeto originrio do Codeno havia sido substitudo. Tratando-se de matria tcnica, somente os iniciados poderiam captar o alcance da diferena entre os dois textos. Quando acordamos para a manobra, restava apenas o recurso de obter do presidente da Repblica o veto da falsa lei de irrigao em sua totalidade. Ademais era necessrio obter do Congresso que o veto no fosse posto abaixo. Tudo isso tinha custo poltico que absorvia tempo e considervel esforo da pequena equipe que havamos constitudo. Ganhamos a dupla batalha do veto. Mas j no havia condies polticas para prosseguir, no momento, a luta nessa frente. Cabia dar por encerrado sine die nosso belo projeto de lei de irrigao.
Recebido em outubro de 2008. Aprovado para publicao em dezembro de 2008
Hermes Magalhes Tavares Doutor em Economia Poltica pela Universidade
Estadual de Campinas (UNICAMP), Professor do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IPPUR/UFRJ) e Pesquisador do CNPq. Fez parte da equipe tcnica da SUDENE.
FURTADO, Celso. Obra autobiogrfica. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1997. v. 2, p. 128.
CONSELHO DE DESENVOLVIMENTO DO NORDESTE Presidncia da Repblica
PROJETO DE LEI DE IRRIGAO
Setor de Documentao Setembro de 1959 - Recife -
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Projeto de Lei de Irrigao
NDICE MENSAGEM PRESIDENCIAL I Criao de uma classe de agricultores regantes de nvel de vida suficientemente alto para que possam desempenhar sua complexa misso de interesse econmico e social.
II Garantia da utilizao tima da capacidade de produo criada pelo investimento pblico. III Garantia dos padres tcnicos requeridos para preservao dos recursos naturais. IV Preservao do carter social na utilizao da capacidade produtiva das terras irrigadas. PROJETO DE LEI DE IRRIGAO DO NORDESTE NDICE REMISSIVO DE TERMOS NO PROJETO
Documento
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MENSAGEM PRESIDENCIAL
Senhores Membros do Congresso Nacional
Na forma do artigo 67 da Constituio, tenho a honra de apresentar a Vossas Excelncias o incluso Projeto de Lei que regula o uso da terra e da gua nas reas de irrigao do Nordeste e d outras providncias. A poltica de desenvolvimento do Nordeste, traada por meu Governo e consubstanciada na mensagem que acompanhou o projeto de lei de criao da SUDENE, reconhece que de fundamental importncia a criao, na regio nordestina semirida, de uma agricultura resistente s secas, tanto pelo aproveitamento racional das espcies xerfilas de valor econmico, como pela implantao de extensa rede de irrigao. Reconhece o Governo que o grande esforo realizado no passado intensificado nos ltimos trs anos para dotar o Nordeste de um sistema de barragens objetivando represar parte daquelas guas que, em razo da concentrao da queda pluviomtrica e da reduzida capacidade de reteno das estruturas sedimentares, se perderiam totalmente esse esforo deve ser agora complementado por um decidido trabalho de aproveitamento das guas represadas. O que se fez at o presente foi da mais alta importncia para o Nordeste. Contudo, falharamos aos autnticos objetivos da poltica de obras contra os efeitos das secas, em que estamos empenhados h meio sculo, se no chegssemos a completar esse esforo de acumulao de guas com um programa de obras visando integral utilizao dessas guas com critrio econmico e social. Se na regio dos rios peridicos o aproveitamento econmico da gua exigiu, como pr-requisito, grandes investimentos para sua reteno, nas margens do So Francisco a utilizao da gua, ali abundante, teve de ser precedida do aproveitamento do potencial hidrulico do rio e da regularizao de sua vazo. Paulo Afonso e Trs Marias constituram, assim, etapas preliminares que foi preciso vencer para empreender o aproveitamento econmico, em grande escala, das guas san-franciscanas. Contudo, esse aproveitamento no vir espontaneamente. Um esforo persistente, baseado em vultosas inverses pblicas, dever completar obras como Paulo Afonso e Trs Marias para que, na regio semi-rida do Nordeste, surja uma agricultura capaz de proporcionar ao sertanejo adequadas condies de existncia e de poupar ao pas as grandes crises sociais criadas pelas secas peridicas. A gua represada nos audes ou bombeada a baixo preo nas margens do So Francisco com a energia de Paulo Afonso constituir a base de um grande plano de irrigao j em elaborao pelo DNOCS e pela CVSF em cooperao com o CODENO.
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Estudos preliminares j realizados permitem afirmar que nada menos de 250 mil hectares poderiam ser irrigados no Nordeste no correr do prximo decnio. Dispondo de rea irrigada dessa magnitude, e sempre que a utilizao da mesma possa ser orientada com critrio social, os aspectos mais calamitosos das secas aqueles decorrentes do colapso da produo de alimento poderiam ser eliminados mediante mobilizao de recursos dentro da prpria regio. Com efeito, utilizando as reas irrigadas para produo intensiva de alimento, em observncia a planos preestabelecidos para execuo em caso de incidncia de seca, ser possvel ao Governo evitar a drstica reduo na oferta de alimentos e a brusca elevao de preos que frustram toda poltica compensatria de investimentos destinada a absorver a mode-obra desempregada pela reduo da atividade econmica decorrente do colapso da precipitao pluviomtrica. O projeto de lei que agora tenho a honra de enviar ao Congresso objetiva aparelhar o Governo para empreender essa obra, certamente decisiva para o desenvolvimento da economia nordestina, que a implantao de uma grande agricultura de irrigao. O esprito que norteou sua elaborao pode ser sintetizado nos pontos seguintes:
I Criao de uma classe de agricultores regantes de nvel de vida suficientemente alto para que possam desempenhar sua completa misso de interesse econmico e social
A agricultura de irrigao exige daquele que a pratica a assimilao de mtodos tcnicos de trabalho, sem o que corre-se o risco de rpida destruio dos recursos naturais e de brusca reduo de rentabilidade do investimento. por essa razo que em todo o mundo, quando a irrigao tem por base o investimento pblico, se limita o tamanho do lote irrigado a dimenses compatveis com a capacidade de superviso e trabalho de um agricultor. A experincia de irrigao nas bacias dos audes pblicos do Nordeste indica que, sem uma ao ordenadora do Governo, prevalece a tendncia constituio de minifndios e latifndios. No primeiro caso, no se criam condies para formao de um regante com capacidade tcnica e financeira. No segundo, surge uma classe privilegiada de proprietrios absentestas, altamente beneficiados pelos investimentos pblicos e sem contato direto com os problemas complexos suscitados pela prtica da irrigao. O presente projeto de lei fixa o tamanho do lote irrigvel em 15 ha para as bacias dos audes pblicos e em 50 para as terras ribeirinhas dos rios permanentes. Cada bacia dever ser considerada como um projeto autnomo, tidas em conta as peculiaridades evidenciadas pelos estudos agrolgicos. Assim, o tamanho timo
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do lote ser fixado em cada caso, levando-se em conta tanto o fato de que o uso da terra estar subordinado a objetivos de carter social o que em alguns casos poder significar reduo da rentabilidade como a necessidade de evitar que o investimento pblico se transforme em fonte de privilgio para uns poucos.
II Garantia da utilizao tima da capacidade de produo criada pelo investimento pblico

A irrigao na regio nordestina, particularmente ali onde a gua provm de rios peridicos exigindo grandes obras de engenharia para sua reteno, requer grandes imobilizaes de capital que no ser fcil justificar de um ponto de vista estritamente econmico. A relao entre o investimento total, exigido por um sistema de irrigao do tipo dos que existem atualmente nos audes pblicos, e a quantidade de emprego criado diretamente por esse investimento tampouco de molde a justificar o esforo que se pretende fazer neste setor. Destarte, de absoluta importncia que a capacidade produtiva de cada sistema de irrigao seja totalmente utilizada de forma permanente, sem prejuzo dos recursos naturais. Essa uma das razes pelas quais indispensvel formar regantes capacitados tecnicamente a usar plenamente os recursos de terra e gua postos sua disposio. A experincia tem demonstrado que, muitas vezes, as terras irrigadas permanecem totalmente ociosas ou parcialmente utilizadas, pelo simples fato de que o proprietrio no tem interesse direto na explorao agrcola e se nega a alien-la, na esperana de auferir maiores benefcios decorrentes da valorizao trazida pelo investimento pblico.
III Garantia dos padres tcnicos requeridos para preservao dos recursos naturais
Em face das peculiaridades dos solos nordestinos, da pouca profundidade do lenol fretico na maioria das estruturas sedimentares da regio semi-rida e, finalmente, da pouca experincia de irrigao que ali existe, a assistncia tcnica ao regante da mais alta importncia para preservao dos recursos naturais. A experincia de irrigao j advertiu seriamente contra os perigos de uma progressiva destruio da fertilidade dos solos e mesmo de uma rpida salinizao. Sem uma assistncia tcnica permanente e uma cuidadosa superviso dos trabalhos de drenagem, os grandes investimentos requeridos pela irrigao podero transformar-se em fator de devastao do Nordeste. Somente um regante perfeitamente capacitado e equipado com os recursos necessrios poder desempenhar-se da complexa tarefa de preservao dos recursos naturais, nas condies de calor e insolao que prevalecem nas regies irrigveis do Nordeste semi-rido. A organizao das bacias de irrigao proposta no presente projeto de lei visa garantir aos regantes uma efetiva assistncia tcnica.
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IV Preservao do carter social na utilizao da capacidade produtiva das terras irrigadas

J se observou que o critrio estritamente econmico no justificaria os grandes investimentos exigidos pelo plano de irrigao que o Governo tem em vista realizar no Nordeste. por sua importncia social que se legitimam esses investimentos. Caber a eles contribuir de maneira fundamental para a soluo do mais grave aspecto do problema da regio, que o colapso da produo de alimento nos anos em que a precipitao pluviomtrica insuficiente. Contudo, necessrio ter em conta que esse objetivo social no ser alcanado espontaneamente, pois perfeitamente possvel que venha a colidir com o interesse imediato do regante em mais de uma oportunidade. A experincia tem demonstrado que o regante, beneficirio das grandes facilidades criadas pelo Governo nas bacias de irrigao dos audes pblicos, busca aquelas culturas que maior rentabilidade lhe proporciona, mesmo que isso represente desperdcio de gua ou que entre em conflito com o interesse social no aproveitamento da terra e da gua. Exemplo disso dado pela total imobilizao com culturas permanentes das terras irrigadas. As terras assim imobilizadas em nada contribuem, na eventualidade de seca, para aumentar a oferta daqueles alimentos de que necessita para sobreviver a populao da zona semi-rida. O que se tem em vista com o presente projeto de lei armar o Governo para criar na regio uma agricultura de irrigao que efetivamente contribua para aumentar a resistncia da economia da regio semi-rida ao impacto da seca. Se bem que as terras irrigadas devam ser utilizadas de forma a alcanar uma elevada rentabilidade, indispensvel que as mesmas constituam uma reserva permanente a ser mobilizada em caso da seca para a produo intensiva daqueles alimentos que so a base da subsistncia da populao atingida pelo flagelo. A cultura de hortalias poder em muitos casos conciliar esse duplo objetivo de elevada rentabilidade e de disponibilidade para mobilizao em caso de seca. No se trata, evidentemente, de discriminar contra este ou aquele produto, mas sim de preservar a efetividade da funo social da bacia de irrigao. Atravs de tarifas diferenciais para uso da gua, o projeto de lei permite disciplinar a utilizao econmica da terra e garante a possibilidade de reorientao do uso desta em caso de emergncia de seca. Por essa forma, poder-se- alcanar o duplo objetivo de compensar o colapso da produo de alimentos nas zonas secas, produzindo intensamente nas faixas irrigadas, e de evitar requisitando a produo de gneros assim incrementada a elevao de preos que viria beneficiar uns poucos custa da misria de muitos. Os objetivos que se buscam com o presente projeto de lei, e que vimos de sumariar, indicam claramente que o Governo pretende lanar as bases de um novo
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tipo de agricultura no Nordeste. A estrutura agrria da regio tem sido objeto de srias crticas da parte de muitos estudiosos que se preocupam com o desenvolvimento econmico do Nordeste. A evoluo dessa estrutura agrria ter de processarse no sentido da criao de um novo tipo de agricultor, mais bem equipado tcnica e financeiramente e diretamente ligado ao empreendimento agrcola. A emergncia desse empresrio agrcola facilitar a operao do sistema de crdito e possibilitar a organizao do mercado dos produtos do agro para a defesa da renda do homem do campo contra intermedirios e financiadores inescrupulosos. A elaborao do presente projeto de lei teve a seu favor a experincia acumulada na regio, durante os ltimos decnios, e contou com a cooperao direta de tcnicos grandes conhecedores dos problemas especficos da irrigao na zona semirida do Nordeste, cabendo salientar os nomes dos agrnomos J. Guimares Duque e Estevans Strauss e do Eng. Vincius Berredo. O presente projeto de lei, aps ampla discusso, foi aprovado pelo Conselho Deliberativo do CODENO, em sesso realizada na cidade de Teresina no dia 5 do corrente, pela unanimidade dos seus membros. Aproveito a oportunidade para renovar a Vossas Excelncias protestos de alta estima e distinta considerao.
Rio de Janeiro, em 25 de agosto de 1959. Juscelino Kubitschek
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PROJETO DE LEI DE IRRIGAO PARA O NORDESTE
PROJETO DE LEI Regula o uso da terra e da gua nas reas de irrigao do Nordeste e d outras providncias. Art. 1 - A Unio promover o aproveitamento intensivo das terras irrigadas e irrigveis pelo Poder Pblico, nos estados da Bahia, Sergipe, Alagoas, Pernambuco, Paraba, Rio Grande do Norte, Cear, Piau e Maranho, de acordo com os planos de irrigao aprovados pela Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste SUDENE. Art. 2 - Os planos de irrigao determinaro as reas irrigveis e as adjacentes no irrigveis necessrias ao aproveitamento racional da terra e da gua, assim como as condies do seu uso, tendo em vista os interesses econmico-sociais da regio. Art. 3 - Os planos de irrigao, depois de aprovados pelo Presidente da Repblica, sero considerados da mais alta essencialidade para o desenvolvimento da regio, para efeito de aplicao automtica de quaisquer favores legais e administrativos. Art. 4 - As terras irrigadas em virtude de obras pblicas somente sero utilizadas pela forma e para os fins permitidos nos planos de irrigao, que especificaro os casos de suspenso ou cancelamento do uso da gua. Art. 5 - Para possibilitar a execuo dos planos de irrigao, podero ser efetuadas desapropriaes por utilidade ou necessidade pblicas, assim como por interesse social. Art. 6 - So desapropriveis por interesse social as terras destinadas constituio dos lotes agrcolas, assim como quaisquer outras que, segundo os planos ou projetos de irrigao, devam ser ocupadas com obras ou servios necessrios ao bem-estar dos regantes e das suas comunidades rurais. Art. 7 - So considerados justos, para efeito das desapropriaes por interesse social previstas no artigo anterior, os preos fixados base de tabelas de preo e mapas agrolgicos cadastrais previamente aprovados pela Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste, que classificar os solos de acordo com o respectivo valor agrcola.
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Art. 8 - Nas desapropriaes previstas nesta lei (artigo 5), sero excludas de indenizao as valorizaes decorrentes de obras hidrulicas ou complementares construdas pelo Poder Pblico ou por ele projetadas. Pargrafo nico - Por complementares entendem-se no s as obras hidrulicas de distribuio como todas as demais que contribuem para o aproveitamento racional da terra e da gua nas reas de irrigao, tais como drenos, estradas de penetrao, armazns e silos, produo e transmisso de energia, terraplanagem e instalaes diversas. Art. 9 - A explorao das terras dos sistemas pblicos de irrigao ser efetuada atravs do lote agrcola, que no poder exceder de quinze hectares irrigveis nas bacias dos audes ou nas reas servidas por poos e de cinqenta hectares nas dos rios perenes. Art. 10 - Nas reas desapropriadas, sero os lotes agrcolas, mediante arrendamento, distribudos a agricultores que exeram diretamente a agricultura como atividade exclusiva. Pargrafo 1 - Tero preferncia para o arrendamento os agricultores radicados na regio, observados os critrios estabelecidos no regulamento desta lei. Pargrafo 2 - O arrendamento far-se- pelo prazo de trs anos, devendo o arrendatrio, at seis meses antes do termo, optar pela compra do lote. Pargrafo 3 - So expressamente proibidos o subarrendamento e a transferncia do arrendamento, sob pena de resciso deste. Pargrafo 4 - Os aluguis dos lotes sero fixados em tabelas aprovadas pela Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste. Art. 11 - O arrendatrio que manifestar a opo prevista no pargrafo 2 do Art. 10 ter preferncia para a promessa de compra e venda do lote que ocupar, se houver bem cumprido as suas obrigaes de agricultor regante, nos termos da regulamentao desta lei. Pargrafo nico - A promessa ser efetuada pelo preo fixado em tabela aprovada por decreto executivo, sob proposta da SUDENE. Art. 12 - A promessa poder ser rescindida se o promitente comprador no realizar pontualmente o pagamento das prestaes do preo ou incorrer em qualquer dos casos previstos nas alneas a e b do Art. 21. Pargrafo nico - So intransferveis a promessa de compra e venda dos demais direitos do promitente comprador sobre o lote.
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Art. 13 - Cada arrendatrio ou proprietrio s poder explorar um lote agrcola, exceto na hiptese do Art. 28 e alnea b. Art. 14 - Os preos dos lotes agrcolas sero compostos das seguintes parcelas: a) Parcela de instalao, correspondente ao custo mdio das obras complementares de irrigao referentes ao lote (Art. 8, pargrafo nico); b) Parcela fundiria, correspondente ao valor das terras includas no lote, baseado nos preos de desapropriao; c) Parcela de edificaes, correspondente ao custo das construes edificadas nos lotes. Pargrafo nico - A parcela de instalao (alnea a, da drenagem, da terraplanagem e da regularizao do solo). Art. 15 - O pagamento do lote ser realizado em vinte prestaes anuais de igual valor, acrescidas de juros de seis por cento ao ano, contados de acordo com a Tabela Price. Art. 16 - O pagamento do lote agrcola ou das parcelas de instalao e de edificaes (Art. 14, alneas a e c) poder ser efetuado em terras irrigveis, de forma tal que o valor da superfcie e acessrios transmitidos Unio corresponda ao valor da rea irrigada. Pargrafo nico - as terras dadas em pagamento e o lote irrigado sero avaliados pelo Juiz da Comarca da situao deste, que arbitrar livremente os respectivos valores (Cod. Do Proc. Civil, Art. 258), base de laudo do avaliador que designar, com observncia dos critrios estabelecidos no Art. 7 e pargrafo nico desta lei. Art. 17 - O lote agrcola indivisvel e resolvel a propriedade do regante, instituda ou subsistente de acordo com esta lei. Art. 18 - Por morte do arrendatrio ou do proprietrio, havendo sucessores, estes escolhero entre si o administrador do lote agrcola, se no preferirem extinguir a comunho. Art. 19 - A comunho entre cnjuge sobrevivente e os sucessores do arrendatrio, quando no resolvida amigavelmente, extingue-se por deciso judicial em processo sumrio (Cod. Proc. Civil, Art. 685), base de instruo expedida, com informao da administrao do sistema de irrigao e verificao pessoal do juiz competente.
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Art. 20 - Extingue-se o arrendamento: a) Pelo termo do prazo contratual; b) Pela resciso do contrato; c) Pela morte do arrendatrio sem deixar cnjuge ou sucessor em condies de explorar diretamente o lote agrcola. Art. 21 - Poder ser rescindido o arrendamento quando: a) O arrendatrio explorar o lote em desacordo com as normas e prescries dos projetos ou das administraes dos sistemas de irrigao; b) O regime de comunho prejudicar o aproveitamento econmico do lote agrcola; c) No efetuado o pagamento do aluguel at noventa dias subseqentes ao vencimento, salvo motivo justo ou relevante, a critrio da SUDENE. Art. 22 - Extingue-se o condomnio: a) Pela adjudio das partes indivisas ao cnjuge sobrevivente ou a um dos condminos, tendo preferncia, por ordem de idade, o herdeiro varo ou marido de herdeira domiciliado no lote e com experincia de irrigao; b) Pela venda nos termos do Art. 30. Art. 23 - Resolve-se a propriedade privada do lote agrcola quando verificados, em relao ao proprietrio, os casos previstos no Art. 21, alneas a e b. Art. 24 - A administrao dos sistemas de irrigao, do mesmo modo que qualquer comunheiro ou condmino poder ter a iniciativa dos processos de extino da comunho do arrendamento ou do condomnio. Art. 25 - Em qualquer dos casos de reverso do lote agrcola ao domnio ou posse direta do Poder Pblico ou das empresas a que se refere o Art. 33, so assegurados ao arrendatrio ou proprietrio: a) Direito colheita da lavoura fundada; b) Indenizao de Benfeitorias base do respectivo custo histrico, reajustado de acordo com os ndices de oscilao da moeda, fixados pelo Conselho Nacional de Economia, e das desvalorizaes decorrentes do uso, avaliados pela administrao do sistema de irrigao. Pargrafo nico - no so indenizveis as benfeitorias realizadas sem autorizao expressa das administraes dos sistemas de irrigao, salvo as necessrias.
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Art. 26 - O lote agrcola s pode ser gravado em garantia de financiamento concedido para a sua aquisio. Art. 27 - Com a prvia concordncia da administrao do sistema de irrigao so apenhveis as culturas do lote agrcola. Art. 28 - As propriedades que, na data desta lei, tiverem terras irrigadas com guas de sistema pblico de irrigao sero total ou parcialmente desapropriadas, nos seguintes casos: a) Se pertencerem a proprietrios que no exeram a agricultura como atividade preponderante; b) Quando maiores forem do que dois lotes agrcolas do sistema; c) Quando a rea irrigvel da propriedade for menor do que aquela considerada econmica no sistema. Pargrafo 1 - na hiptese da alnea b, se o proprietrio exceder a agricultura como atividade principal, a expropriao incidir somente sobre a parte que exceder o tamanho de dois lotes. Pargrafo 2 - as valorizaes decorrentes de obras pblicas, construdas, em construo ou projetadas, no sero consideradas para efeito de indenizao (Art. 8). Pargrafo 3 - Cabe ao proprietrio atingido pela desapropriao parcial prevista neste artigo obter desapropriao total, se assim preferir. Art. 29 - A propriedade remanescente (Art. 28) passar a ser exercida com favores e as limitaes estatudas nesta lei, ficando os seus titulares obrigados ao pagamento das parcelas de instalao e edificaes (Art. 13) pela forma estabelecida no artigo 15. Art. 30 - Depois de estabelecida a propriedade, o lote agrcola s poder ser transferido ao Poder Pblico, ou empresa administradora do sistema pblico de irrigao, para cumprimento do disposto no Art. 10. Pargrafo 1 - O preo da venda ser fixado em arbitramento judicial, a requerimento do proprietrio, processado de acordo com o Art. 685 do Cdigo do Processo Civil, com observncia dos Arts. 254, 256, 257 e 258 do mesmo Cdigo, e compreender as despesas processuais. Pargrafo 2 - Na fixao do preo, o juiz ter em conta o valor local das terras e a rentabilidade do imvel. Art. 31 - A gua dos sistemas pblicos de irrigao ser distribuda aos regantes mediante o pagamento das seguintes taxas de utilizao:
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a) Taxa fixa por hectare, devida independentemente do uso da gua e varivel de acordo com a categoria da terra irrigvel, destinada conservao dos canais e drenos; b) Taxa por metro cbico utilizado, varivel de acordo com a lavoura irrigada. Pargrafo 1 - As taxas de que trata este artigo sero fixadas bienalmente pela SUDENE, mediante proposta da administrao do sistema de irrigao. Pargrafo 2 - os proprietrios que fizerem doao, ou concordarem com a constituio gratuita de servides perptuas para a edificao de obras principais ou complementares, tero direito a bonificao, no inferior a cinco por cento (5%), nas tarifas de gua. Art. 32 - Alm das demais obrigaes estabelecidas nesta lei, os regantes so obrigados a: a) Adotar medidas e prticas recomendadas pela administrao do sistema, para a conservao da fertilidade do solo; b) Permitir a fiscalizao de suas atividades pela administrao do sistema e prestar-lhe qualquer informao que lhes seja solicitada; c) Proporcionar facilidades para a execuo de trabalhos necessrios conservao, ampliao e modificao das obras e instalaes do sistema de irrigao. Pargrafo 1 - Se, em decorrncia das alteraes previstas na alnea c, houver reduo da rea do lote ou danos materiais, o regante ter direito indenizao correspondente. Pargrafo 2 - A inobservncia do disposto neste artigo constitui causa de resciso do arrendamento ou da promessa de compra e venda e de resoluo do domnio. Art. 33 - Para administrar os sistemas pblicos de irrigao, dever a SUDENE promover a constituio de empresas com a estrutura jurdica adequada e aprovar aquelas que forem constitudas com a cooperao de rgos ou entidades governamentais. Pargrafo 1 - Os oramentos dos rgos e entidades de que trata este artigo consignaro dotaes especficas para a realizao do capital das empresas a que se refere este artigo. Pargrafo 2 - Na composio do capital referido no pargrafo anterior, o Poder Pblico, atravs dos rgos ou entidades oficiais ou paraestatais participantes, deter parcela no inferior a cinqenta por cento (50%) com direito a voto, quando for o caso.
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Pargrafo 3 - As administraes dos sistemas pblicos de irrigao podero ser tambm contratadas com pessoas ou empresas privadas especializadas. Art. 34 - Para auxiliar a execuo dos objetivos desta lei, fica institudo o Fundo de Irrigao do Nordeste, que ser formado com: a) Aluguis dos lotes arrendados; b) Preos das revendas das reas desapropriadas, quando as indenizaes tiverem sido efetuadas com recursos do Fundo; c) Lucros obtidos nas revendas das reas abrangidas pelos planos de irrigao; d) Tarifas de gua para irrigao; e) Dotaes oramentrias; f) Doaes; g) Valor do imposto de renda sobre o lucro imobilirio verificado em virtude das vendas dos lotes agrcolas ou das indenizaes dos imveis desapropriados; h) Lucros dos capitais aplicados pela Unio de acordo com os pargrafos 1 e 2 do Art. 33, bem como de quaisquer taxas ou remuneraes a que se obriguem as empresas respectivas, de acordo com os contratos. Pargrafo 1 - os recursos do Fundo sero movimentados pela SUDENE, base de oramentos anuais de aplicao aprovados pelo Poder Executivo para os seguintes fins: a) Desapropriaes de novas reas para irrigao; b) Indenizaes previstas nesta lei; c) Aquisio de mquinas, implementos agrcolas, sementes, adubos, inseticidas e fungicidas, plantas e animais para serem cedidos aos regantes ou s suas organizaes, mediante aluguel ou venda; d) Preparo dos lotes agrcolas para efeito de explorao racional; e) Subscrio de quotas de capital de cooperativas de regantes e de empresas administradoras dos sistemas de irrigao; f) Garantia de emprstimos contrados com bancos para efeito de explorao e melhoramento do lote, de acordo com o convnio entre administrao do Fundo e o estabelecimento bancrio. Pargrafo 2 - As provises do Fundo sero aplicadas para os fins do pargrafo anterior com o objetivo de manter, melhorar ou ampliar os sistemas de irrigao, inclusive estudos e pesquisas sobre o uso da gua e solo. Art. 35 - Ficam isentos de quaisquer impostos e taxas os contratos, termos, ajustes e registros aprovados ou procedidos em virtude desta lei, inclusive para a concesso de financiamento.
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Art. 36 - As dotaes oramentrias e crditos especiais destinados a execuo dos planos, programas e projetos de que trata esta lei sero automaticamente registrados pelo Tribunal de Contas e distribudos ao Tesouro Nacional, que os depositar no Banco do Brasil S. A., no Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico ou no Banco do Nordeste do Brasil S. A., em conta especial, disposio da entidade a que forem atribudos. Pargrafo nico - Os saldos das referidas dotaes e crditos, quando no utilizados, sero escriturados como Restos a Pagar, com a vigncia de cinco anos. Art. 37 - Esta lei entrar em vigor na data de sua publicao, revogadas as disposies em contrrio.
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NDICE REMISSIVO DE TERMOS EMPREGADOS NO PROJETO

gua Taxas de utilizao (Art. 31) Aproveitamento racional da terra e da gua (Art. 2) Arrendamento Preferncia e condies de (Art. 10 - pargrafos 1 e 4) Desapropriaes De terras irrigadas com guas de sistema pblico (Art. 28) Fixao de preos justos para (Art. 7) Indenizao (Art. 8) Por utilidade ou necessidade pblicas e interesse social (Art. 6) Empresas exploradoras de irrigao Constituio de participao da Unio (Art. 33) Favores legais e administrativos Aplicao automtica (Art. 3) Fundo de Irrigao do Nordeste Constituio do (Art. 34) Indenizao Critrio de avaliao de benfeitorias para fins de (Art. 25, letra b) Excluso das valorizaes decorrentes de obras pblicas (Art. 28, pargrafo 2) Interesse social Definio de (Art. 6) Iseno de impostos e taxas Condies para (Art. 35) Lotes agrcolas reas mximas irrigveis (Art. 9) Arrendamento (Art. 10) Causa especfica de resciso do arrendamento ou da promessa de compra e venda e da resoluo do domnio (Art. 32, pargrafo 2) Constituio de (Art. 6) Explorao de (Art. 13) Extino de arrendamento (Art. 20) Extino de condomnio (Arts. 22 e 24) Fixao do preo da venda por arbitramento judicial (Art. 30) Gravame e penhor (Arts. 27 e 28) Pagamento (Arts. 15 e 16)
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Reverso ao domnio pblico ou a empresa exploradora (Art. 25) Sucesso de direito de propriedade (Arts. 18 e 19) Tamanho e composio de (Art. 9 - pargrafo nico) Mapas agrolgicos cadastrais Base para desapropriaes (Art. 7) Planos de irrigao Aprovao pelo Pres. Da Rep. (Art. 3) Determinao de reas irrigveis (Art. 2) Determinao de tamanho e composio de lotes agrcolas (Art. 9 - pargrafo nico) Dotaes oramentrias e crditos especiais (Art. 36) Terras desapropriveis (Art. 6) Utilizao de terras irrigadas em virtude de obras pblicas (Art. 4) Regantes Obrigaes de ordem tcnica (Art. 32) Tabelas de preos para desapropriaes (Art. 7) Terras desapropriveis Por interesse social (Art. 6) Uso da gua Suspenso ou cancelamento (Art. 4)
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1. As contribuies enviadas sob a forma de artigo devem ser apresentadas em no mximo 25 (vinte e cinco) laudas, incluindo figuras, notas de rodap, referncias e anexos. As figuras devero ser em P&B, ter extenso JPG ou TIF e 300 dpi. 2. O texto deve ser digitado com fonte 12 e espacejamento de 1,5. As citaes de mais de trs linhas, notas de rodap, paginao e legendas de ilustraes e tabelas devem ser digitadas com fonte tamanho 10 e espacejamento simples. 3. As referncias devem ser redigidas de acordo com a NBR 6023/2002 da ABNT: a) Livro ltimo sobrenome em caixa-alta, seguido de prenome e demais sobrenomes do(s) autor(es). Ttulo em destaque (itlico): subttulo. Nmero de edio, a partir da segunda. Local de publicao: editora, ano de publicao. Nmero total de pginas do livro. Quando houver mais de um volume, citar somente o nmero de volumes (Coleo ou Srie). Exemplos: MOOG, Vianna. Bandeirantes e pioneiros: paralelo entre duas culturas. 19. ed. Rio de Janeiro: Graphia, 2000. 351 p. MAMANI, Hernn Armando. Transporte informal e vida metropolitana: estudo do Rio de Janeiro nos anos 90. Rio de Janeiro: UFRJ, 2004. 2 v. b) Artigo ltimo sobrenome em caixa-alta, prenome e demais sobrenomes do(s) autor(es); ttulo do artigo: subttulo; ttulo do peridico em destaque (itlico), local de publicao, n do volume, n do fascculo, da pgina inicial e final do artigo, ms e ano de publicao. Exemplo: HABERMAS, Jrgen. O falso no mais prximo: sobre a correspondncia Benjamin/ Adorno. Novos Estudos Cebrap, So Paulo, n. 69, p.35-40, jul. 2004. c) Captulo de livro Exemplo: OLIVEIRA, Floriano Jos Godinho de. Mudanas no espao metropolitano: novas centralidades e dinmicas espaciais na metrpole fluminense. In: SILVA, Catia Antonia da; FREIRE, Dsire Guichard; OLIVEIRA, Floriano Jos Godinho de (Org.). Metrpole: governo, sociedade e territrio. Rio de Janeiro: DP&A Editora; FAPERJ, 2006. p. 79-97. d) Dissertaes e Teses Exemplo: MARQUES, Ana Flvia. Novos parmetros na regionalizao dos territrios: estudo do zoneamento ecolgico-econmico (ZEE) na Amaznia legal e das bacias hidrogrficas do Rio Grande do Sul. 2006. 189f. Dissertao (Mestrado em Desenvolvimento Regional) Universidade de Santa Cruz do Sul, Santa Cruz do Sul, 2006. e) Artigo e/ou matria de revista em meio eletrnico Exemplo: WACQUANT, Loc. Elias no gueto. Rev. de Sociologia e Poltica, Curitiba, n. 10, jun. 1998. Disponvel em: <http://www.humanas. ufpr.br/publica/revsocpol>. 4. Deve ser enviado um resumo em portugus (ou espanhol) e ingls, e uma relao de no mximo 5 (cinco) palavras-chaves (em portugus e ingls) para efeito de indexao. 5. O autor deve enviar informaes relativas sua trajetria profissional e vnculos institucionais (no mximo 5 linhas). 6. O autor de artigo publicado em Cadernos IPPUR receber trs exemplares do respectivo fascculo da revista. 7. Os artigos devem ser enviados Comisso Editorial dos Cadernos IPPUR atravs do endereo eletrnico cadernos@ippur.ufrj.br. 8. Em caso de aprovao, o autor dever enviar pelo correio o formulrio (disponvel na homepage) de autorizao devidamente preenchido e assinado para disponibilizao em texto completo nas bases de dados s quais os Cadernos IPPUR estejam indexados, incluindo a Base Minerva da UFRJ. 9. Para as resenhas crticas de publicaes, recomenda-se o mximo de 4 pginas.
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