Livro05 Estruturaprodutival Vol2

Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada:
diagnstico e polticas de reduo das desigualdades regionais

Livro 5 | Volume Livro 2 1:
Livro 2:
O projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro foi concebido tambm para dar concretude aos sete eixos temticos do desenvolvimento brasileiro, estabelecidos mediante processo intenso de discusses no mbito do programa de fortalecimento institucional em curso no Ipea. O conjunto de documentos derivados deste projeto o seguinte:
Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro: contribuies do conselho de orientao do Ipea Trajetrias Recentes de Desenvolvimento: estudos de experincias internacionais selecionadas Insero Internacional Brasileira Soberana Macroeconomia para o Desenvolvimento Estrutura Produtiva e Tecnolgica Avanada e Regionalmente Integrada Infraestrutura Econmica, Social e Urbana Sustentabilidade Ambiental Proteo Social, Garantia de Direitos e Gerao de Oportunidades Fortalecimento do Estado, das Instituies e da Democracia Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro
Livro 3: Livro 4: Livro 5:
Livro 6: Livro 7: Livro 8:
Livro 9: Livro 10:
Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro
Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada: diagnstico e polticas de reduo das desigualdades regionais
Livro 5 Volume 2
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro Samuel Pinheiro Guimares Neto
Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente Marcio Pochmann Diretor de Desenvolvimento Institucional Fernando Ferreira Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais Mrio Lisboa Theodoro Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia Jos Celso Pereira Cardoso Jnior Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas Joo Sics Diretora de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Liana Maria da Frota Carleial Diretor de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao, Regulao e Infraestrutura Mrcio Wohlers de Almeida Diretor de Estudos e Polticas Sociais Jorge Abraho de Castro Chefe de Gabinete Persio Marco Antonio Davison Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao Daniel Castro
URL: http://www.ipea.gov.br Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada: diagnstico e polticas de reduo das desigualdades regionais
Livro 5 Volume 2
Braslia, 2010
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2010

Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro Srie Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro Livro 5 Estrutura Produtiva e Tecnolgica Avanada e Regionalmente Integrada Volume 2 Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada: diagnstico e polticas de reduo das desigualdades regionais Organizadores/Editores Carlos Wagner de Albuquerque Oliveira Joo Carlos Ramos Magalhes Equipe Tcnica Aguinaldo Nogueira Maciente Alexandre Manoel Angelo da Silva
Bernardo Alves Furtado Bruno de Oliveira Cruz Carlos Wagner de Albuquerque Oliveira Csar Nunes de Castro Constantino Cronemberger Mendes Daniel da Mata Danilo Santa Cruz Coelho Diana Meirelles da Motta Divonzir Arthur Gusso Huscar Fialho Pessali Joo Carlos Ramos Magalhes Joaquim Bento de Souza Ferreira Filho Luiz Dias Bahia Luiz Fernando de Lima Luz Jnior Luiz Ricardo Cavalcante Mansueto F. de Almeida Junior Miguel Matteo Moacir Kaminski Papa Matar Ndiaye Ricardo Henrique Kozak Vanessa Petrelli Corra
Estrutura produtiva avanada e regionalmente integrada : diagnstico e polticas de reduo das desigualdades regionais / Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. Braslia : Ipea, 2010. v.2 (340 p.) : grfs., mapas, tabs. (Srie Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro ; Estrutura Produtiva e Tecnolgica Avanada e Regionalmente Integrada ; Livro 5) Inclui bibliografia. Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro. ISBN 978-85-7811-065-9 1.Poltica Regional. 2.Desigualdade Regional. 3. Desenvolvimento Regional. 4. Inovaes Tecnolgicas. 4. Brasil. I. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. II. Srie. CDD 338.40981
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.
SUMRIO
APRESENTAO . ...............................................................................7 AGRADECIMENTOS...........................................................................11 Introduo. ...................................................................................13 Parte I Diagnstico CAPTULO 1 PANORAMA DAS POLTICAS DE REDUO DAS DESIGUALDADES REGIONAIS NO BRASIL...............................................................................23 CAPTULO 2 NOVA GEOGRAFIA DA INDSTRIA E DO EMPREGO NO BRASIL...................53 CAPTULO 3 FRAGMENTAO PRODUTIVA: O CASO DE SO PAULO..............................81 CAPTULO 4 DINAMISMO DAS CIDADES MDIAS NO BRASIL..........................................99 Parte II polticas pblicas CAPTULO 5 OLHARES SOBRE A CIDADE E A REGIO: POR QUE IMPORTA? .................127 CAPTULO 6 DESAFIOS DE UMA NOVA POLTICA REGIONAL PARA O NORDESTE..........161 CAPTULO 7 ELEMENTOS DE UMA ESTRATGIA REGIONAL MODERNA NO BRASIL ......179 CAPTULO 8 LIMITES DAS POLTICAS REGIONAIS DESCENTRALIZADAS E COM BAIXA COORDENAO: A NECESSIDADE DE UMA MUDANA DE PARADIGMA...209
Parte III cenrios prospectivos CAPTULO 9 NOVAS INSTITUCIONALIDADES: IDEIAS E CONCEITOS ORIENTADOS POLTICA PBLICA................................................................................255 CAPTULO 10 OPORTUNIDADES DE ADENSAMENTO DA ESTRUTURA PRODUTIVA...........273 CAPTULO 11 A CRISE INTERNACIONAL E A QUEDA DOS INVESTIMENTOS.....................313 NOTAS BIOGRFICAS......................................................................335
APRESENTAO
com imensa satisfao e com sentimento de misso cumprida que o Ipea entrega ao governo e sociedade brasileira este conjunto amplo, mas obviamente no exaustivo de estudos sobre o que tem sido chamado, na instituio, de Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro. Nascido de um grande projeto denominado Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro, este objetivava aglutinar e organizar um conjunto amplo de aes e iniciativas em quatro grandes dimenses: i) estudos e pesquisas aplicadas; ii) assessoramento governamental, acompanhamento e avaliao de polticas pblicas; iii) treinamento e capacitao; e iv agora plenamente com a publicao desta srie de dez livros apresentados em 15 volumes independentes , listados a seguir: Conselho de Orientao do Ipea publicado em 2009 Livro 2 Trajetrias Recentes de Desenvolvimento: estudos de experincias internacionais selecionadas publicado em 2009 Livro 3 Insero Internacional Brasileira Soberana Volume 1 Insero Internacional Brasileira: temas de poltica externa Volume 2 Insero Internacional Brasileira: temas de economia internacional Volume nico Macroeconomia para o Desenvolvimento: crescimento, estabilidade e emprego
Livro 4 Macroeconomia para o Desenvolvimento -
Livro 5 Estrutura Produtiva e Tecnolgica Avanada e Regionalmente Integrada Volume 1 Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente InteVolume 2 Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada: diagnstico e polticas de reduo das desigualdades regionais
Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada...
Livro 6 Infraestrutura Econmica, Social e Urbana --Volume 1 Infraestrutura Econmica no Brasil: diagnsticos e perspectivas para 2025 Volume 2 Infraestrutura Social e Urbana no Brasil: subsdios para uma agenda de pesquisa e formulao de polticas pblicas Volume nico Sustentabilidade Ambiental no Brasil: biodiversidade, economia e bem-estar humano Volume nico Perspectivas da Poltica Social no Brasil Volume 1 Estado, Instituies e Democracia: repblica Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia Volume 3 Estado, Instituies e Democracia: desenvolvimento
Livro 7 Sustentabilidade Ambiental --
Livro 8 Proteo Social, Garantia de Direitos e Gerao de Oportunidades ----Livro 9 Fortalecimento do Estado, das Instituies e da Democracia
Livro 10 Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro
Organizar e realizar tamanho esforo de reflexo e de produo editorial apenas foi possvel, em to curto espao de tempo aproximadamente dois anos de intenso trabalho contnuo , por meio da competncia e da dedicao institucional dos servidores do Ipea (seus pesquisadores e todo seu corpo funcional administrativo), em uma empreitada que envolveu todas as reas da Casa, sem exceo, em diversos estgios de todo o processo que sempre vem na base de um trabalho deste porte. , portanto, a estes dedicados servidores que a Diretoria Colegiada do Ipea primeiramente se dirige em reconhecimento e gratido pela demonstrao de esprito pblico e interesse incomum na tarefa sabidamente complexa que lhes foi confiada, por meio da qual o Ipea vem cumprindo sua misso institucional de produzir, articular e disseminar conhecimento para o aperfeioamento das polticas pblicas nacionais e para o planejamento do desenvolvimento brasileiro. Em segundo lugar, a instituio torna pblico, tambm, seu agradecimento a todos os professores, consultores, bolsistas e estagirios contratados para o projeto, bem como a todos os demais colaboradores externos voluntrios e/ou servidores de outros rgos e outras instncias de governo, convidados a compor cada um dos documentos, os quais, por meio do arsenal de viagens, reunies, seminrios, debates, textos de apoio e idas e vindas da reviso editorial, enfim puderam chegar a bom termo com todos os documentos agora publicados.
Apresentao
Estiveram envolvidas na produo direta de captulos para os livros que tratam explicitamente dos sete eixos do desenvolvimento mais de duas centenas de pessoas. Para este esforo, contriburam ao menos 230 pessoas, mais de uma centena de pesquisadores do prprio Ipea e outras tantas pertencentes a mais de 50 instituies diferentes, entre universidades, centros de pesquisa, rgos de governo, agncias internacionais etc. A Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) slida parceira do Ipea em inmeros projetos foi aliada da primeira ltima hora nesta tarefa, e ao convnio que com esta mantemos devemos especial gratido, certos de que os temas do planejamento e das polticas para o desenvolvimento temas estes to caros a nossas tradies institucionais esto de volta ao centro do debate nacional e dos circuitos de deciso poltica governamental. Temos muito ainda que avanar rumo ao desenvolvimento que se quer para o Brasil neste sculo XXI, mas estamos convictos e confiantes de que o material que j temos em mos e as ideias que j temos em mente se constituem em ponto de partida fundamental para a construo deste futuro. Boa leitura e reflexo a todos!
Marcio Pochmann Presidente do Ipea Diretoria Colegiada Fernando Ferreira Joo Sics Jorge Abraho Jos Celso Cardoso Jr. Liana Carleial Mrcio Wohlers Mrio Theodoro
AGRADECIMENTOS
Este livro uma obra coletiva que apresenta trabalhos realizados na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) e em parcerias entre esta diretoria e pesquisadores de diversas instituies que investem na busca pelo entendimento do perfil, das causas, das polticas pblicas e dos cenrios prospectivos das desigualdades regionais no Brasil. Nominar-se-o a seguir os colaboradores que o tornaram possvel: A introduo foi obra de Joo Carlos Ramos Magalhes. A Parte I do livro, Diagnstico, apresenta em quatro captulos um diagnstico das desigualdades regionais no Brasil. O captulo 1, Panorama das polticas de reduo s desigualdades regionais no Brasil, foi obra de Csar Nunes de Castro, Joo Carlos Ramos Magalhes e Carlos Wagner de Albuquerque Oliveira. O captulo 2, Nova geografia da indstria e do emprego no Brasil, foi composto por Bruno de Oliveira Cruz, Joo Carlos Ramos Magalhes e Miguel Matteo. O captulo 3, Fragmentao produtiva: o caso de So Paulo, foi escrito por Miguel Matteo. O captulo 4, Dinamismo das cidades mdias no Brasil, foi escrito por Daniel da Mata e Diana Meirelles da Motta. A Parte II da publicao, Polticas pblicas, que enfatiza as atuais polticas pblicas destinadas reduo das desigualdades regionais brasileiras, foi escrita pelos seguintes autores. O captulo 5, Olhares sobre a cidade e a regio: Por que importa? de autoria de Bernardo Alves Furtado. O captulo 6, Desafios de uma nova poltica regional para o Nordeste, contou com a autoria de Alexandre Manoel Angelo da Silva e Mansueto F. de Almeida Junior. O captulo 7, Elementos de uma estratgia regional moderna no Brasil, foi escrito por Constantino Cronemberger Mendes. Vanessa Petrelli Corra a autora do captulo 8, Limites das polticas regionais descentralizadas e com baixa coordenao: a necessidade de uma mudana de paradigma. A Parte III do livro, Cenrios prospectivos, apresenta trs captulos que procuram construir cenrios prospectivos para mudanas na economia brasileira que afetaro o perfil das desigualdades regionais. O captulo 9, Novas institucionalidades: ideias e conceitos orientados poltica pblica, foi escrito por Huscar Fialho Pessali. O captulo 10, Oportunidades de adensamento da estrutura produtiva, um extenso, dividido em vrias sees e escrito por Luiz Fernando de Lima Luz Jnior, Moacir Kaminski, Papa Matar Ndiaye e Ricardo Henrique Kozak, circunscrito pesquisa desenvolvida na Dirur, compreendida como Novas Institucionalidades. O captulo 11, A crise internacional e a queda dos investimentos, contou com os
12
seguintes autores: Joaquim Bento de Souza Ferreira Filho, Aguinaldo Nogueira Maciente, Carlos Wagner de Albuquerque Oliveira, Danilo Santa Cruz Coelho, Divonzir Arthur Gusso e Luiz Dias Bahia. Este livro mostra a importncia do esforo e do trabalho articulado entre diversos autores e instituies para o alcance de uma maior compreenso de um tema chave ao desenvolvimento econmico e elevao do bem-estar de toda a sociedade brasileira. Os Editores
Introduo
Uma das caractersticas mais marcantes do Brasil a grande diversidade socioeconmica e cultural existente ao longo de seu territrio. Essa diversidade remonta ao incio da organizao da nao brasileira, diante de um processo de colonizao que ocorre de formas muito distintas entre suas regies. Ao mesmo tempo em que as pluralidades de culturas e de formaes geogrficas so fontes de riquezas e de inspirao para os brasileiros, as grandes diferenas socioeconmicas podem enfraquecer seu pacto federativo e seu desenvolvimento socioeconmico. A compreenso do padro e da evoluo das desigualdades regionais brasileiras tem sido ento, h vrias dcadas, motivo de dedicao por grande nmero de formuladores de polticas, cientistas sociais, historiadores e artistas. A partir da dcada de 1950 do sculo XX, o governo federal ampliou a execuo de polticas de reduo das desigualdades existentes entre as regies brasileiras. Essas polticas, que estavam intimamente ligadas s de desenvolvimento nacional, se enfraqueceram a partir da dcada de 1980, momento em que a forte recesso, a desestabilizao da economia e o grande endividamento do Estado reduziram sua capacidade de executar polticas regionais. A desestruturao das polticas regionais aliada a fatos importantes como a abertura econmica e a reestruturao poltica do pas modificaram, a partir da dcada de 1990, de forma significativa, o padro espacial das desigualdades socioeconmicas no pas. A atual realidade socioeconmica espacial que decorre dessas grandes transformaes, a existncia de uma literatura sobre economia regional mais rica, a maior disponibilidade de informaes socioeconmicas que podem ser localizadas no espao, bem como de metodologias utilizadas para o tratamento destas e o acmulo de meio sculo de experincias relacionadas execuo de polticas regionais resultam em uma grande produo atual de anlises sobre as desigualdades regionais brasileiras e as polticas regionais implementadas atualmente no Brasil e vrias proposies para as polticas pblicas. Este livro buscar oferecer um panorama com as principais anlises relacionadas questo regional formuladas atualmente no Brasil. Estas so apresentadas em formas de captulos, distribudos em trs partes. Na parte I do livro feito um diagnstico das possveis causas e padres das atuais desigualdades socioeconmicas brasileiras. A parte II dedica-se principalmente a avaliao de polticas pblicas e discusses sobre metodologias para a construo de polticas urbano-regionais. A parte III apresenta proposies para polticas regionais futuras e simulaes de cenrios econmicos futuros. Nesta introduo, apresentar-se-o, a seguir, de forma sucinta, os principais objetivos de cada captulo:
14
No captulo 1, Panorama das polticas de reduo s desigualdades regionais no Brasil, feito um retrospecto das polticas de reduo das desigualdades regionais criadas no Brasil. Ele se inicia com uma breve descrio histrica sobre as possveis causas das desigualdades regionais brasileiras e as polticas regionais criadas desde o perodo do Brasil monrquico at a dcada de 1990. Destaca-se nesta descrio o debate sobre as ideias defendidas pelo Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste (GTDN), criado em 1957, e pela Superintendncia para o Desenvolvimento do Nordeste (Sudene), criada em 1959. So apresentados dados que revelam a evoluo da desigualdade regional no Brasil desde a dcada de 1950 e justificam um fortalecimento das polticas regionais a partir deste sculo. A seo seguinte apresenta a principal discusso do captulo que a apresentao das polticas e dos programas de desenvolvimento regional criados no Brasil na ltima dcada e uma explicao sobre a metodologia da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR). feita uma avaliao de compatibilidade entre essas polticas, a PNDR e o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), que revela uma ausncia de coordenao e congruncia entre as aes e os investimentos previstos no programa e nas diretrizes desta poltica. O captulo 2, Nova geografia da indstria e do emprego no Brasil, discute a existncia de um aparente processo de desindustrializao ocorrido nas dcadas de 19 80 e 1990 no Brasil. Para uma melhor compreenso do que pode estar ocorrendo no pas oferecida uma resenha da literatura sobre o processo de desindustrializao ocorrido nos pases desenvolvidos no sculo XX e as desindustrializaes recentes em alguns pases com estgios menos avanados de desenvolvimento. O argumento de que ocorreu nas dcadas de 1980 e 1990 uma transferncia da importncia das atividades industriais para o setor servios no produto interno bruto (PIB) brasileiro fundamentado com base na apresentao de indicadores. Esse resultado sugere em seguida uma importante questo que esse captulo procura responder: essa transferncia decorre de uma mudana estrutural permanente na economia brasileira ou ocorreu apenas devido recesso ocorrida nos anos 1980? Essa mudana tem alguma implicao na distribuio regional da indstria? So apresentados alguns dados que mostram a descontinuidade do processo devido estabilizao aps o fim dos anos 1990 dos percentuais de participao do emprego na indstria no PIB nacional e oferecidas algumas explicaes para essa transferncia. Mostra-se que grande parte desta se deveu apenas a um processo de terceirizao da mo de obra que continua a trabalhar na indstria, mas passa a ser contabilizada no setor de servios. A questo da dinmica da distribuio regional da indstria no Brasil tratada de forma extensa na seo final do captulo. Esta se inicia com a apresentao de mapas da distribuio do estoque de emprego formal entre as microrregies brasileiras nos anos de 1990, 2005 e 2007. So feitas anlises estatsticas para identificar aglomeraes espaciais da
Introduo
15
indstria nesses perodos e as microrregies com maior aumento na participao do emprego industrial. Destacam-se a forte queda na participao do emprego industrial nas cidades de So Paulo, do Rio de Janeiro e do Recife e o aumento na importncia da regio Centro-Oeste, com destaque para Goinia e regies vizinhas, o Norte do Paran, o Sul de Minas e o Cear. A anlise no apenas confirmou um aumento da distribuio da indstria no territrio brasileiro, mas tambm revelou que as microrregies que ofertaram mais empregos em setores industriais avanados continuaram a ser justamente as que j possuam base industrial consolidada ou vizinhas industrializadas, como Londrina e Ribeiro Preto. O captulo acrescenta, por fim, uma resenha da literatura brasileira que trata da dinmica de distribuio da indstria no territrio brasileiro. Para entender como os processos de reestruturao produtiva ocorridos no Brasil desde o fim dos anos 1970 permitiram uma fragmentao da produo, com uma disperso da fabricao de componentes em diferentes plantas industriais, e como essa disperso se reflete na localizao de empresas industriais, analisado, no captulo 3, Fragmentao produtiva: o caso de So Paulo, o caso especfico da Regio Metropolitana de So Paulo (RMSP). Essa anlise feita por duas ticas distintas e complementares. De um lado, observando a cada vez maior difuso espacial entre unidades produtivas de uma mesma empresa, que mantm os centros decisrios no centro da metrpole, e suas plantas industriais liberadas sob algumas, importantes, restries de limitaes geogrficas. Por outro lado, a integrao da indstria com o setor de servios no apenas ressalta o papel centralizador das sedes de empresas, mas tambm a existncia de apoio tcnico expressivo para o desenvolvimento de produtos que incorporam tecnologia. Ocorre ento uma oposio entre uma disperso das plantas industriais pelo territrio e uma centralizao de vrias fases importantes do processo industrial, sobretudo naquelas fundamentais para novos processos produtivos, como o desenho dos produtos, as prticas de pesquisa e desenvolvimento (P&D), o assessoramento tcnico e o desenvolvimento de softwares. O estudo de caso do estado de So Paulo se finaliza com a interessante resposta de que o resultado geral dessas oposies indica uma agregao de territrio produtivo ao da metrpole, sobretudo em regies adjacentes. O captulo 4, Dinamismo das cidades mdias no Brasil, prope como forma de interpretar o impacto do crescimento econmico e populacional brasileiro na distribuio territorial de renda, produo e populao, uma anlise comparativa entre o crescimento econmico e demogrfico das cidades mdias brasileiras e o das cidades de pequeno e grande porte.
16
A definio utilizada para identificar as cidades mdias baseia-se no tamanho populacional do municpio (entre 100 mil e 500 mil habitantes). Essas cidades exercem um papel importante no desenvolvimento regional do pas por se caracterizarem como os centros econmicos de grandes reas de seu interior e pelo potencial de crescimento econmico e populacional que decorre da oferta de servios pblicos e equipamentos urbanos e da ausncia das deseconomias existentes nas grandes cidades e metrpoles brasileiras. Esse captulo tambm oferece uma contextualizao histrica da insero das cidades mdias nas polticas urbanas brasileiras, compara o dinamismo e a qualidade de vidas das cidades de porte mdio vis--vis as demais categorias e procura identificar os fatores importantes para o desenvolvimento dos municpios brasileiros. Esse trabalho mostra que as cidades mdias ganharam importncia na economia nacional nos ltimos anos, pois obtiveram um maior crescimento do PIB, do emprego formal e da populao que nas outras cidades do Brasil. Tambm se destacam o fato desse dinamismo ter advindo, principalmente, do setor industrial e algumas caractersticas em comum nas cidades mdias com maior crescimento econmico: como a forte presena do setor do petrleo e de outras commodities. O tema da importncia das cidades no desenvolvimento territorial retomado no captulo 5 do livro, Olhares sobre a cidade e a regio: Por que importa?. Esse captulo apresenta um panorama sinttico das variadas propostas analticas referentes questo espacial a partir das vises por disciplinas: economia, sociologia, demografia, arquitetura, urbanismo e engenharias, geografia e recortes temticos do ambiente e das questes federalistas. Essa apresentao revela as sobreposies, continuidades e conflitos entre as teorias existentes e induz a uma discusso sobre a necessidade da transdisciplinaridade nas cincias para a construo de polticas pblicas regionais e urbanas eficientes. Tambm so apresentadas as principais metodologias de estudo, as escalas de anlise usualmente utilizadas, a disponibilidade de dados e uma exposio sobre a existncia de fenmenos intrinsecamente espaciais. A busca pela sistematizao entre as variadas escalas de anlise visa facilitar que trabalhos de reas distintas possam ser usados como insumos de uma rea para outra, que dados possam ser agregados e desagregados entre escalas e que resultados qualitativos possam ser organizados de acordo com escalas institucionalizadas. Esse trabalho pressupe a seguinte articulao urbano-regional: a cidade-sede ou polo organiza seu entorno e reas complementares por meio da prevalncia do setor de servios, de sua funo da plis cvica (a cidade como centro de poder) e de uma interdependncia territorial entre as partes. O captulo 6, Desafios de uma nova poltica regional para o Nordeste, oferece uma comparao entre o atual pensamento prevalecente no Brasil sobre suas desi-
Introduo
17
gualdades regionais e as polticas de desenvolvimento regional implementadas. feita uma anlise histrica da concepo destas polticas no Brasil desde a dcada de 1950 e uma descrio da experincia de outros pases, como Itlia e Estados Unidos. Essa descrio revela que existe mais de uma teoria capaz de explicar experincias de sucesso em pases diferentes e que a simples implementao de benefcios fiscais e financeiros no seria capaz de resolver o problema regional de um pas de tamanho continental como o Brasil. Em seguida, so explicitadas as origens tericas que fundamentaram a ideia de recriar, em 2007, a extinta Sudene e tambm capacitam o leitor para uma viso crtica das atuais polticas regionais executadas. O captulo mostra que, apesar da evoluo da literatura econmica a partir da segunda metade do sculo XX, ainda prevalecem no Brasil instrumentos de desenvolvimento regional conhecidos nos anos 1950 e que o objetivo de recriar a Sudene para solucionar um problema de espaos sub-regionais, e no macrorregionais como entendido antigamente, e oferecer s populaes de regies mais pobres do pas acesso idntico a servios e polticas pblicas existentes nas regies mais ricas no tem sido atingido. Os dois captulos seguintes mantm o enfoque nas polticas regionais executadas pelo governo federal. A partir de uma reviso das polticas regionais aplicadas no Brasil no passado e no presente, o captulo 7, Elementos de uma estratgia regional moderna no Brasil, constri propostas para novas polticas regionais. Estas so sugeridas no captulo e buscam favorecer a cooperao federativa no Brasil e fortalecer uma relao construtiva entre o Estado e a iniciativa privada em prol da dinmica de mercado e de um aumento do bem-estar social. Tambm se procura mostrar que as atuais polticas setoriais executadas no Brasil seriam mais eficientes se fossem conjugadas com polticas regionais via um maior entendimento do impacto territorial. So discutidos aspectos constitucionais, normativos, institucionais e federativos para a constituio de um arcabouo sobre as atribuies, as distribuies de responsabilidades e os meios necessrios para a formulao de uma proposta coerente e consistente de uma agenda estratgica regional de desenvolvimento. O captulo 8, Limites das polticas regionais descentralizadas e com baixa coordenao: a necessidade de uma mudana de paradigma, prope a reorganizao da poltica regional do governo federal a partir da anlise das principais deficincias das atuais polticas regionais implementadas no Brasil. Este se inicia com uma breve anlise histrica das polticas regionais e da perda do papel organizador do governo federal nas duas ltimas dcadas que se incentivou polticas de desenvolvimento local desarticuladas com o interesse nacional. So apontados os danos causados pela atuao individualizada dos estados federados brasileiros, como os gerados pelo fortalecimento da Guerra Fiscal e pelo enfraquecimento de cadeias produtivas nacionais e, por consequncia, da indstria nacional em um ambiente de maior competio internacional decorrente da abertura econmica dos anos 1990.
18
Na seo seguinte, discute-se como o avano da ideia de que um desenvolvimento local gerado a partir de propostas e articulaes da prpria comunidade em detrimento de polticas mais amplas (de cima para baixo), ao mesmo tempo em que se criam institucionalidades que organizam as governanas locais, aumenta o espao para a sobreposio de territorialidades e a implementao de polticas desarticuladas. O texto mostra esta sobreposio a partir da anlise da PNDR, das polticas implementadas pelo Ministrios da Sade (MS) e pelo Ministrio do Turismo (Mtur) e da poltica dos Territrios da Cidadania. A Parte III do livro se inicia com o captulo 9, Novas institucionalidades: ideias e conceitos orientados poltica pblica. Este trabalho parte da suposio de que o desenvolvimento de uma nao condicionado ou at mesmo determinado pelo conjunto de instituies de sua sociedade; analisam-se possibilidades ou meios de se realizar a cpia do sistema institucional existente em um pas desenvolvido para um pas em desenvolvimento, como forma de queimar etapas rumo ao desenvolvimento, proposio que comeou a ser identificada por transplante institucional. Exploram-se alguns motivos econmicos para a adaptao de uma poltica pblica a ser transplantada ao conjunto de instituies j existente na instncia local receptora e para a construo deste tipo de polticas negociadas entre esferas centrais e locais que aproveite as competncias e supere as limitaes das partes envolvidas. Na busca de amenizar os problemas existentes nos modelos de transplante, so apresentados dois modelos deste tipo variantes j existentes na literatura; construdo um novo modelo e, a partir disto, so feitas comparaes entre as vantagens relativas de cada um deles. O captulo 10, Oportunidades de adensamento da estrutura produtiva, oferece um estudo de propostas de polticas pblicas para a gerao de renda e melhoria das condies de vida nas regies Norte e Nordeste do pas. Essas polticas, que consistem na implantao de grandes empreendimentos com pesados investimentos do governo e da iniciativa privada, tanto geraro um aumento na capacidade de desenvolvimento da regio como uma modificao de seu perfil econmico industrial. Entre esses grandes empreendimentos, podem-se destacar: a instalao em um futuro prximo de duas refinarias de petrleo (Pernambuco e Cear); investimentos em infraestrutura em transporte ferrovirio, rodovirio, aeroporturio e porturio; provvel produo de cido sulfrico pela refinaria da Petrleo Brasileiro S/A (Petrobras) em Pernambuco; divulgao de existncia de jazidas de minrios de fsforo e de potssio na regio ou prximas desta; necessidade de se desenvolver uma indstria de substituio de matrias-primas de origem petroqumica por insumos obtidos a partir do bioetanol, base para a instalao de uma indstria alcoolqumica; e desenvolvimento de uma estrutura para a produo de biocombustveis.
Introduo
19
O trabalho se divide em tpicos que discutem a indstria de fertilizantes, a produo de bietanol, biorefinarias e biocombustveis e, por fim, uma proposta de criao de uma nova estrutura para o desenvolvimento educacional e os investimentos em educao tecnolgica que podero promover no s a melhoria da qualificao da mo de obra regional, mas tambm propiciar o desenvolvimento de parcerias entre as instituies de cincia e tecnologia com a iniciativa privada. Entre os vrios compostos qumicos com valor comercial e que podem ser gerados pela converso do etanol, escolheu-se para esta anlise o etileno, por ser produzido de forma massiva na petroqumica, evidente pela importncia comercial que detm. O trabalho conclui que a viabilidade para o emprego do etanol como matria-prima para produtos de maior valor agregado e com largo espectro de uso industrial somente poder ser alcanada pela verticalizao das operaes: inicia-se como um negcio agrcola, com a cultura da cana-de-acar prpria ou contratada, de modo a assegurar sua disponibilidade independentemente de preos e mercado. As unidades de transformao do etanol at os produtos desejados devero estar alinhadas na mesma rea, com a produo do etanol, para que a gerao de vapor e eletricidade, propiciada pelo bagao de cana, da palha e dos gases do tratamento de efluentes, possa ser usada como fator de viabilizao energtica do empreendimento. O livro se encerra com simulaes apresentadas no captulo 11, A crise internacional e a queda dos investimentos, efetuadas a partir de um modelo de equilbrio geral computvel (ORANI-G) e de cenrios macroeconmicos de curto e longo prazo para situaes pr/ps-crise financeira internacional. A comparao dos resultados dessas simulaes utilizada como forma de estimar os impactos que uma possvel reduo do investimento, ocasionada pela crise internacional, trar para o conjunto do sistema econmico brasileiro representado pelo modelo. O recente crescimento da economia brasileira vinha sendo sustentado tanto pela expanso do consumo domstico quanto pela demanda internacional e entrada de investimentos externos, que no levava a uma deteriorao das contas externas do pas, devido a vrios fatores, como o cenrio internacional extremamente favorvel para as exportaes brasileiras. A ecloso da crise em escala global implicou uma forte deteriorao das condies de crdito e das perspectivas de crescimento da economia internacional e, em contrapartida, no cenrio domstico, uma retrao do sistema financeiro e em revises das expectativas empresariais, que reduziram seus programas de investimentos devido s incertezas quanto profundidade e durao da crise. A simulao realizada procura ento estimar o montante dessa reduo do ritmo de compras de mquinas, equipamentos e insumos das empresas domsti-
20
cas, no curto prazo, e, no longo, o impacto da queda da formao bruta de capital fixo (FBCF) sobre o estoque de capital futuro da economia. Como base para a formulao das hipteses utilizadas neste trabalho, so utilizados cenrios construdos pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), a partir de pesquisas prprias sobre investimentos no Brasil anterior e posteriormente ao agravamento da crise.
Parte I
diagnstico
CAPTULO 1
PANORAMA DAS POLTICAS DE REDUO DAS DESIGUALDADES REGIONAIS NO BRASIL
1 INTRODUO
No decorrer do sculo XX, o Brasil vivenciou um rpido processo de crescimento econmico, notadamente a partir da dcada de 1930. Esse crescimento foi mais acentuado em determinadas regies do pas do que em outras e, como consequncia, as disparidades inter-regionais aumentaram. Nesse perodo de incio do processo de industrializao brasileira, o crescimento econmico no pas ocorreu com profundas desigualdades regionais, concentrando-se a atividade econmica nas regies Sudeste e Sul, sobretudo no estado de So Paulo, em detrimento das demais. Essa discrepncia entre o crescimento das diversas regies brasileiras resultou em debates polticos e acadmicos sobre a necessidade de se criar polticas pblicas para reduzir a desigualdade entre as diversas regies brasileiras. Demandas por aes do governo federal de estmulo do desenvolvimento econmico se originavam em regies com menor participao no produto interno bruto (PIB) nacional, como o Nordeste e o Norte. Esse debate comeou a ter maior repercusso em meados da dcada de 1950, coincidindo com o perodo de grande desnvel entre o crescimento econmico das diversas regies brasileiras e de conjuntura adversa no Nordeste. A dcada de 1950 foi particularmente difcil para o a regio. Marcada por duas grandes secas (a de 1952 e a de 1958) esta detinha um tero da populao do pas, parecia fadada ao subdesenvolvimento e ao descaso do poder pblico. Comunidades inteiras apresentavam acentuadas quedas nos padres socioeconmicos. Proliferavam o desemprego, a fome, a misria e a mortalidade infantil. S em 1958, a renda per capita nordestina registrou uma reduo de 15% e os ndices de produo caram em 6% no que se refere sua participao na renda nacional. Tudo isso em contraste com o Centro-Sul, que registrava um desenvolvimento industrial ascendente e uma economia em expanso. As aes em favor da regio limitavam-se a obras espordicas e de carter paliativo. Este captulo pretende abordar a questo da necessidade de polticas regionais para promover a reduo da desigualdade inter-regional. Nesse sentido, na seo 2 a anlise ter incio em uma rpida reviso sobre o contexto histrico no qual surgiu o debate em torno das causas do subdesenvolvimento do Nordeste e
24
na apresentao das ideias defendidas pelo Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste (GTDN) para promover o desenvolvimento dessa regio. Na seo 3, o foco ser em como evoluiu a desigualdade regional no Brasil aps esses primeiros esforos governamentais em enfrentar a questo regional. Por ltimo, na seo 6, o captulo se encerrar com uma discusso sobre os atuais programas de desenvolvimento regional do governo federal e a Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR).
2 A NECESSIDADE DE POLTICAS REGIONAIS E O DIAGNSTICO DO GTDN
Ao longo da histria brasileira, o desenvolvimento socioeconmico das diferentes regies do pas ocorreu em ritmo diferenciado, o que resultou em um cenrio atual de profundas desigualdades entre essas regies. O panorama histrico da economia brasileira apresenta um quadro permanente de desigualdades regionais, agravado recentemente com o fenmeno da globalizao e a ausncia de polticas que faam um contraponto s foras tradicionais de concentrao do desenvolvimento e levem o dinamismo econmico para regies menos prsperas. Algumas regies brasileiras caracterizam-se por possurem no seu territrio uma diversidade de atividades econmicas que geram emprego e renda para a populao. Notadamente, as regies Sul e Sudeste so as que historicamente apresentam uma atividade econmica mais pujante, dividida nos setores primrio, secundrio e tercirio da economia. A regio Centro-Oeste, devido ao grande desenvolvimento do agronegcio nos ltimos 30 anos, tem apresentado mais recentemente um crescimento econmico marcante, com impactos deste no agronegcio sobre outros setores da economia. Nem todas as regies, entretanto, tm presenciado um desenvolvimento econmico mais acentuado. As regies Norte e Nordeste, comparativamente ao restante do Brasil, tiveram um crescimento econmico menos significativo no decorrer do sculo XX. Essa diferena resulta, no territrio nacional, em um mosaico de situaes distintas quanto insero produtiva e, por consequncia, incluso social. Uma srie de teorias do desenvolvimento tentou propor solues para as desigualdades regionais. Algumas chegaram at a afirmar que a existncia das disparidades seria temporria. Como parte do processo de desenvolvimento nacional, as desigualdades seriam decorrncia da unificao econmica das economias regionais, gerada pelo fato de a expanso do desenvolvimento ocorrer de forma regionalizada nos primeiros estgios. No decorrer do tempo, diminuir-se-iam os efeitos dos elementos causadores das desigualdades regionais, pois todo o sistema econmico nacional tenderia ao equilbrio. Nesta fase do desenvolvimento, a convergncia entre as regies se tornaria a regra. Ou seja, os
Panorama das Polticas de Reduo s Desigualdades Regionais no Brasil
25
desequilbrios regionais existiriam apenas durante os estgios iniciais do desenvolvimento. Nas fases mais avanadas, naturalmente ocorreria a tendncia ao equilbrio (BERCOVICI, 2003). Essa ideia de que as desigualdades sociais e regionais diminuiriam naturalmente com o crescimento econmico revelou-se absolutamente falsa no Brasil (BERCOVICI, 2003 apud ALMEIDA, 1985). De acordo com Furtado (1959), o livre mercado tende a aumentar, e no a diminuir, as desigualdades regionais. Para ele, a reverso espontnea do processo de concentrao regional de renda praticamente impossvel. Os desequilbrios observados, no entanto, so passveis de alterao com a implementao de polticas de desenvolvimento regional. Para Prebisch (1982), o mecanismo de mercado se sustenta sobra a estrutura econmica e social existente e responde s exigncias desta. No cabe atribuir ao mercado as consequncias dessa estrutura entre estas, a desigualdade regional nem esperar que este as transforme. O autor finaliza afirmando que no se deve pedir ao mercado o que ele no pode dar nem resolver. Bercovici (2003) afirma que a questo regional uma questo diretamente ligada ao Estado brasileiro. Para ele, alm de envolver aspectos concernentes prpria forma de estado (o federalismo), sua resoluo passa pelo poder poltico e pelas polticas pblicas que afetam a distribuio territorial de renda no Brasil. Os programas de desenvolvimento regional buscam, sobretudo, a reduo dos desequilbrios inter e intrarregionais em bases sustentveis. Nesse sentido, a ao regional ganha foco e gera expectativas concretas a partir do momento em que as polticas pblicas, consubstanciadas nos programas e nas aes governamentais, assumem papel de instrumentos efetivos de reduo das desigualdades regionais brasileiras, com a valorizao das diversidades regionais e a opo por aes integradas de polticas pblicas no territrio, orientadas por critrios legtimos de escolha de espaos prioritrios. Desde o perodo do Brasil monrquico, aes isoladas foram executadas na tentativa de alocar recursos pblicos em regies menos desenvolvidas. Boa parte destas tentativas, entretanto, no provocaram mudanas significativas nas regies-alvo. No havia, na poca, polticas de desenvolvimento regional explcitas. A partir do governo do presidente Juscelino Kubitschek e, ainda mais intensamente, do perodo dos governos militares, novas propostas foram feitas com o intuito de amenizar a questo das desigualdades entre as regies brasileiras. Nesse perodo, foram criadas as superintendncias de fomento das regies menos desenvolvidas. Os planos de desenvolvimento nacional brasileiro no fim da dcada de 1940 e durante parte da de 1950 no continham programas regionais especficos. O impacto regional dos programas de investimentos setoriais (transporte, sade,
26
indstrias bsicas e energia) era maior sobre o mais desenvolvido Sudeste. A ntida preferncia do Programa de Metas a favor dessa regio na segunda metade da dcada de 1950, associada s graves secas do Nordeste em 1958, obrigou o governo a formular uma poltica definida em relao a essa regio (BAER, 2002; MONTEIRO NETO, 2005). Em meio a um clima de desesperana, a prpria sociedade nordestina, liderada por alguns setores de participao mais ativa na vida regional, a exemplo da igreja, dos sindicatos e de algumas faces polticas menos conservadoras, mobilizou-se, conquistou a opinio pblica e pressionou o governo federal no sentido de adotar medidas mais firmes em benefcio do Nordeste. A situao era de calamidade e a regio em nada refletia a poltica de industrializao adotada pelo governo e que j apresentava impactos positivos na economia do centro-sul do pas. O governo federal, pressionado pela sociedade civil e consciente de que as razes dos problemas nordestinos no residiam apenas na questo hdrica, criou, em 1957, o Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste, entidade ligada diretamente Presidncia da Repblica (PR). Responsvel pela elaborao de um plano de trabalho em favor da regio, o GTDN realizou um minucioso levantamento das questes regionais, estudo este apresentado ao ento presidente Juscelino Kubitschek, em julho de 1959. O diagnstico apresentado por esse grupo resumiu-se na aplicao do paradigma cepalino da dualidade socioeconmica brasileira ao caso nordestino. A anlise cepalina centro-periferia serviu para orientar a elaborao do relatrio do GTDN; nesse contexto, o Sudeste era o centro e o Nordeste, a periferia. Ou seja, a raiz dos problemas socioeconmicos nordestinos no era a seca, como supunham as polticas regionais at ento executadas, mas sim o prprio subdesenvolvimento das foras produtivas. Segundo o GTDN, as relaes econmicas do Nordeste com o Centro-Sul tenderiam a perpetuar o subdesenvolvimento da regio. Isso porque, sendo o Nordeste uma regio de economia agrrio-exportadora, mantinha supervits comerciais com o exterior, sendo que as divisas obtidas desses supervits eram usadas para financiar as importaes de bens de capital da regio Sudeste, industrializada. Isso porque o Nordeste representava um mercado consumidor cativo dos bens industrializados produzidos na regio Sudeste, uma vez que as importaes de bens de consumo vindas do exterior estavam restringidas por polticas comerciais federais protecionistas. Ou seja, tal arranjo comercial fazia com que o Nordeste fosse uma permanente fonte de transferncia de recursos e de divisas para os investimentos no Sudeste, inviabilizando assim, qualquer tentativa de desenvolver uma estrutura
27
econmica autnoma na regio. O setor pblico, at ento, vinha buscando contornar essa situao por meio de polticas assistencialistas, as quais eram irrelevantes em relao mudana estrutural que a economia da regio necessitava. Furtado (1959) idealizou outro modelo econmico que apontaria a natureza do processo autorreforado do subdesenvolvimento nordestino, com base no modelo de subdesenvolvimento de Lewis. Segundo Furtado, as regies mais pobres de um pas sempre apresentam nveis de produtividade inferiores do que a mdia nacional. Isso faz com que os salrios sejam, em mdia, mais baixos nas regies mais pobres, incentivando a migrao da mo de obra para as regies mais ricas, nas quais o nvel dos salrios mais elevado. Contudo, a migrao acaba fazendo com que, pela maior concorrncia no mercado de trabalho, os salrios nas regies mais ricas cresam em ritmo inferior ao do crescimento da produtividade nessas mesmas regies, em relao ao do resto do pas. Por essa razo, as regies mais ricas acabam atraindo capital produtivo das regies mais pobres do pas, perpetuando assim a dualidade na estrutura econmica nacional. A soluo para o subdesenvolvimento nordestino seria, de acordo com o GTDN, a transformao do sistema de economia de subsistncia e de exportao, de baixa produtividade, para um modelo voltado ao atendimento do mercado interno, assim como ao estmulo industrializao da regio, de modo a permitir o funcionamento de um sistema de desenvolvimento econmico autossustentado. As estratgias apontadas pelo GTDN como as mais apropriadas para atingir os objetivos definidos consistiam na concordncia de que a industrializao seria o processo motor do desenvolvimento regional do Nordeste, no estmulo modernizao da atividade agrcola tanto nas reas midas como nas semiridas e na articulao da ao estatal federal direta na estrutura socioeconmica da regio. Por fim, os instrumentos recomendados pelo grupo e posteriormente adotados pela Superintendncia para o Desenvolvimento do Nordeste (Sudene) para a ao do Estado, nesse sentido, envolveriam basicamente a concesso, por parte do governo federal, de incentivos fiscais para estimular investimentos nas regies abrangidas pelo plano, ou seja, como um meio de atrair capitais das regies mais ricas para as mais pobres do Brasil, revertendo assim o processo autorreforado de concentrao de renda territorial no pas. Pouco tempo aps a criao do GTDN, foi criada a Sudene. Em 15 de dezembro de 1959, o Congresso Nacional aprovou a criao desta, sendo nomeado para o cargo de superintendente, o economista paraibano Celso Furtado. O I Plano Diretor dessa autarquia teve sua estrutura baseada no diagnstico elaborado pelo GTDN. Sua atuao orientou-se no sentido da criao de uma infraestrutura econmica regional, do aproveitamento racional dos recursos hdricos e
28
minerais, da reestruturao da base agrcola e da racionalizao do abastecimento. A melhoria dos sistemas de sade e de educao de base, alm do levantamento cartogrfico, tambm fazia parte das diretrizes. Os demais planos diretores, em um total de quatro, at 1974, baseavam suas atuaes, sobretudo, na implantao de infraestrutura. A regio detinha uma precria rede de abastecimento de gua e de esgotos, sem falar na total ausncia de energia eltrica em grande parte dos municpios do Semirido. Naquele perodo, foram criadas as companhias regionais de eletrificao rural, de gua e esgoto e de abastecimento do Recife, entre outras. Construiu-se, ainda, a Usina Siderrgica da Bahia e investiu-se na melhoria da malha rodoviria e no aparelhamento dos portos. A adoo de incentivos, a exemplo da iseno do Imposto de Importao e do Imposto de Renda (IR), deu incio ao processo de industrializao da regio. Por meio do Art. 34, da Lei no 3.995/1961, teve incio a poltica dos incentivos financeiros, beneficiando inicialmente as empresas de capital 100% nacionais. Ento, surgiu o Art. 18, da Lei no 4.239/1963, que ampliou os incentivos a todas as empresas, independentemente da nacionalidade. O impulso maior, no entanto, foi dado a partir da criao do Fundo de Investimento do Nordeste (Finor), em 1974. Este contribuiu para o desenvolvimento econmico da regio ao longo dos 20 anos seguintes. As diretrizes de ao da Sudene em relao s polticas de desenvolvimento regional no Nordeste seguiram estritamente o que foi proposto pelo GTDN, isto , foi baseada no estmulo modernizao econmica e ao investimento por meio de incentivos fiscais. Seus resultados ao fim do governo JK (1961) mostraram um crescimento da produo de bens primrios na regio. Contudo, este foi meramente extensivo, isto , no se observou ganhos de produtividade no setor produtivo, o que acabou comprometendo a expanso do mercado interno regional, o qual, segundo a estratgia da Sudene, acabaria por incentivar a industrializao. Tal efeito se deu em virtude no apenas das modestas dotaes oramentrias que esta dispunha frente a objetivos to ousados, mas tambm por problemas de carter administrativo e, sobretudo, de poltico, uma vez que o estmulo produtividade agropecuria teria que, de algum modo, mexer na estrutura de propriedade agrria, o que no interessava s oligarquias nordestinas. Todas essas aes foram responsveis pela melhoria gradual dos ndices econmicos nordestinos sem, no entanto, significar grandes avanos no campo social. Permanecem at hoje a seca, a concentrao de renda, a fome, o desemprego e a mortalidade infantil. Depois da derrota, em 1964, das foras sociais e polticas s quais deveu seu nascimento e seu auge, a Sudene prosseguiu em um xito administrativo que, ironicamente, iria marcar mais fundo seu fracasso poltico. Na Ditadura Militar, a questo regional, enquanto tal deixou de existir e foi rebaixada a planos administrativos.
29
Os planos regionais foram utilizados como moeda de troca que, de um lado, ajudava a manter a fachada das instituies representativas e, de outro, a fazer de conta que o regime era racional, para lograr emprstimos e financiamentos do Banco Mundial (BIRD) e do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) (OLIVEIRA, 1993). A eficcia da Sudene na promoo do desenvolvimento regional iria depender de reformas que no eram defendidas pelos militares, embora o discurso pr-1964 contra as desigualdades regionais e sua fundamentao no relatrio do GTDN se mantivessem at o fim da dcada de 1960 (BERCOVICI, 2003). A partir de 1969, o desenvolvimento regional foi todo conformado para o objetivo de aproveitamento mximo das potencialidades favorveis ao crescimento econmico acelerado. A concepo era que as disparidades regionais seriam diminudas naturalmente, com o desenvolvimento econmico nacional e a expanso incentivada do setor privado. Este era o fundamento do Plano de Desenvolvimento do Nordeste, elaborado para substituir o IV Plano Diretor da Sudene. A partir de ento, os planos regionais tornaram-se captulos dos planos nacionais de desenvolvimento e deixaram de ser aprovados pelo Congresso Nacional (BERCOVICI, 2003). A centralizao da elaborao e da execuo do planejamento regional diretamente pela Unio contribuiu para a preponderncia federal absoluta em matria de planejamento, tornando os rgos de desenvolvimento regional meros repassadores de verbas federais e captadores de recursos por meio dos incentivos fiscais. Devido a acontecimentos que foram desencadeados a partir da primeira (1973) e da segunda (1979) Crises do Petrleo, com suas consequncias como, a crise da dvida do incio da dcada de 1980, durante os anos de 1970 e 1980, os programas de desenvolvimento regional foram gradativamente sendo relegados para segundo plano. A crise fiscal do Estado brasileiro a partir da dcada de 1980 fez que, j no fim da dcada perdida e no decorrer do perodo liberalizante da de 1990 esses planos fossem virtualmente esquecidos.
3 A EVOLUO DA DESIGUALDADE REGIONAL NO BRASIL EM ANOS RECENTES
Conforme apresentado na seo anterior, a partir dos anos 1950, o governo federal comeou a formular polticas de desenvolvimento regional explcitas na expectativa de promover um desenvolvimento brasileiro que abarcasse todas as regies do pas, que fosse mais equitativo em termos regionais. A partir do fim do sculo XIX, a regio Sudeste principalmente o estado de So Paulo presenciou um perodo de maior crescimento econmico e o incio de um processo de industrializao que se desdobraria por todo o sculo XX. Todo esse mpeto econmico teve origem no sucesso da lavoura cafeeira e os lucros auferidos com o caf foram parcialmente utilizados para financiar a construo das primeiras indstrias.
30
Desse momento em diante, as disparidades econmicas entre as regies brasileiras cresceram, em que o Sudeste que se industrializava detinha uma participao crescente no PIB brasileiro e o Nordeste, o contrrio. Essa crescente desigualdade fez que os estados das regies menos desenvolvidas pressionassem o governo central a adotar polticas de desenvolvimento especificamente formuladas para diminuir a desigualdade regional. Do fim da dcada de 1950 at a atualidade, inmeras polticas regionais foram formuladas e implementadas por rgos do governo federal. Sem adentrar na questo do sucesso de polticas especficas, em uma tentativa de avaliar a contribuio que o conjunto das polticas de desenvolvimento regional possam ter tido com relao ao objetivo de gerar um desenvolvimento econmico mais igualitrio entre as regies, so apresentados nas tabelas 1 e 2 dados sobre a evoluo da participao de cada regio brasileira no PIB e na produo industrial.
TABELA 1
Participao relativa no PIB a preos de mercado
Regio Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Total Distribuio regional do PIB 1970 2,2 12,1 65,0 17,4 3,8 100,0 1985 4,3 13,8 59,4 17,1 5,4 100,0 1990 5,5 15,9 56,2 16,7 5,7 100,0 19951 4,2 12,1 59,1 16,2 8,4 100,0 20001 4,4 12,4 58,3 16,5 8,4 100,0 20051 4,9 13,1 56,5 16,6 8,9 100,0
Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) (1999). Nota: 1 Disponvel em: <http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/contasregionais/2003_2007/defaultrepond_zip.shtm>
A partir de 1970, a participao da regio Norte no PIB brasileiro (tabela 1) cresceu at atingir o mximo de 5,5% em 1990. De 1990 em diante, esta teve um pequeno decrscimo e voltou a elevar-se aps 1995. Esse crescimento ocorrido na dcada de 1970 pode ser explicado em boa medida pela entrada em vigor da Zona Franca de Manaus (ZFM), em 1967. De acordo com Serfico e Serfico (2005), pode-se dizer que esse foi um poderoso mecanismo de ajustamento das relaes de produo na regio s possibilidades de expanso do capitalismo monopolista no Brasil; ou, sob outro ngulo, foi uma forma de criarem-se no pas novas oportunidades de investimento e lucratividade para a livre empresa nacional e estrangeira; ou, ainda, foi uma estratgia e uma ttica de dinamizao das foras produtivas regionais que consistiu na reduo do custo Amaznia.
31
Os dados da tabela 2 corroboram essa viso de que o surgimento da ZFM um dos fatores que explicam a maior participao do PIB da regio Norte no do Brasil. De uma participao de 1,1% da produo industrial em 1970 pouco aps a criao da ZFM , a participao da produo industrial da regio Norte aumentou para 4% em 1985.
TABELA 2
Regio Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Total Fonte: Baer (2002).
Distribuio regional da produo industrial

Distribuio regional da produo industrial 1949 1,0 9,4 75,4 13,5 0,7 100,0 1959 1,7 8,3 76,9 12,3 0,8 100,0 1970 1,1 7,0 79,1 12,0 0,8 100,0 1985 4,0 12,1 65,7 15,7 2,5 100,0 1995 3,0 7,0 72,1 16,6 1,3 100,0
Com relao ao Nordeste, a participao no PIB brasileiro (tabela 1) cresceu entre 1970 e 1985 e atingiu seu pice em 1990, voltando, em 2005, para um nvel prximo ao de 1970. Baer (2002) menciona um estudo de Gomes (1987) que, em uma tentativa de explicar esse aumento na participao do PIB ocorrida na dcada de 1980, concluiu que o desempenho do Nordeste foi melhor do que o restante do pas devido realizao de investimentos compensatrios por parte do governo e das empresas estatais. Ele constatou que no perodo 1980-1983 os investimentos do setor pblico sofreram uma reduo de 0,7% para o pas como um todo, enquanto aumentaram em 21,4% no Nordeste; os investimentos privados declinaram em 29,4% no pas, mas somente 9,2% nesta regio. Um indcio de que essa maior participao momentnea do Nordeste na gerao do PIB brasileiro na dcada de 1980 no foi resultado de polticas regionais indutoras do desenvolvimento continuado que, em poucos anos aps atingir o pice em termos de participao no PIB (tabela 1) e produo industrial (tabela 2), a presena do Nordeste nesses dois quesitos regressou para nveis prximos ao de 1970.
4 POLTICAS DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL E A PNDR
Aps o relativo abandono das polticas de desenvolvimento regional nas dcadas de 1980 e 1990 conforme mencionado na seo 2 , em anos recentes, notadamente a partir de 2003, o debate sobre a necessidade de elaborao de polticas de desenvolvimento regional ressurgiu. Como consequncia direta disso, novos programas de promoo do desenvolvimento regional foram idealizados por vrios ministrios e lanados pela Presidncia da Repblica. Nesse sentido, entre os megaobjetivos do Plano Plurianual (PPA) 2004-2007, destaca-se o de reduzir as desigualdades regionais.
32
Foi nesse contexto que o Ministrio da Integrao Nacional (MI) elaborou a Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional, que recebeu a chancela do governo federal por meio da Cmara de Poltica de Integrao Nacional e Desenvolvimento Regional, composta por representantes de 21 ministrios e do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES) da Presidncia da Repblica. A PNDR est voltada para a reduo das desigualdades regionais e tambm para a ativao das potencialidades de desenvolvimento das regies brasileiras, valorizando a diversidade regional do pas. Um de seus objetivos a articulao entre os ministrios setoriais e o Ministrio da Integrao Nacional com o intuito de coordenar a conduo das polticas pblicas sobre responsabilidade de cada ministrio setorial que fazem parte do conjunto de aes do programa. No mbito da Unio, a PNDR compreende uma poltica de governo e no est restrita a nico ou a poucos ministrios, ainda que se admita alguma nfase no papel que o Ministrio da Integrao Nacional deve exercer na coordenao do processo de formulao e implementao da poltica. Mas mesmo essa ltima funo deve ser compartilhada com as reas de coordenao-geral das aes de governo como a Casa Civil da Presidncia da Repblica, a Secretaria Geral de Governo e o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG). No intuito de alcanar seus objetivos, a PNDR adota a caracterizao das realidades regionais, conforme o mapa das microrregies geogrficas brasileiras definidas pelo IBGE. A poltica considera o cruzamento de duas variveis: rendimento domiciliar mdio por habitante, calculado a partir dos dados do Censo Demogrfico 2000, elaborado pelo IBGE; e variao dos PIBs microrregionais entre 1990 e 1998, calculada com base nas estimativas dos PIBs municipais elaboradas pelo Ipea.
As variveis selecionadas buscam retratar a ocupao do territrio e sua tendncia de evoluo no ltimo perodo intercensitrio. Procura-se exprimir as caractersticas particulares que qualificam a populao residente quanto a atributos especficos, tais como o rendimento domiciliar mdio por habitante, os anos de estudo de certa proporo da populao acima de determinada faixa etria, ou seu local de residncia, seja urbano ou rural. Para cobrir caractersticas e atributos da produo, agrega-se ainda uma aproximao da base econmica associada unidade microrregional por meio da taxa de crescimento mdio anual do PIB que representa a dinmica socioeconmica no perodo 1990-1998 (BRASIL, 2005). O rendimento domiciliar mdio por habitante uma varivel esttica que busca mensurar o poder de compra mdio em um determinado territrio. A variao anual mdia do PIB uma varivel dinmica, que mostra a evoluo da produo de determinado espao geogrfico. Nessa proposta, uma vez feita a
33
superposio dos cartogramas compostos por estas variveis, os espaos resultantes definem os tipos de reas beneficiadas pela Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (BRASIL, 2005). A partir do cruzamento dessas das variveis rendimento domiciliar mdio por habitante e variao anual mdia do PIB, as microrregies brasileiras so classificadas em quatro tipos: de alta renda, dinmicas, estagnadas e de baixa renda. As microrregies de alta renda so aquelas cuja renda familiar mdia por habitante mais elevada, comparativamente mdia brasileira, independentemente da variao recente do PIB. Estes espaos microrregionais tendem a no ser alvo prioritrio de interveno da PNDR. Os aportes financeiros em projetos de desenvolvimento nessas regies devem ser feitos na viso da PNDR , preferencialmente, s custas de recursos prprios disponveis na microrregio e dos aportes dos respectivos governos estaduais. Eventuais aportes adicionais de recursos da Unio devem contar com contrapartidas locais significativas. Essas microrregies so as que esto mais espalhadas pelo Brasil, sendo encontradas em nmero considervel nas cinco grandes regies brasileiras. As microrregies dinmicas so as de padro de baixa renda familiar e variao positiva e significativa do PIB em perodos recentes, ou seja, apresentam um maior dinamismo econmico. Estas se localizam predominantemente nas regies Nordeste e Norte, com alguma ocorrncia das microrregies dinmicas no Centro-Oeste e em nmero reduzido nas regies Sul e Sudeste. J as de baixa renda, praticamente no ocorrem nas regies Centro-Oeste, Sudeste e Sul. As microrregies estagnadas so aquelas com rendimento domiciliar mdio, mas com baixo crescimento econmico. Por ltimo, a tipologia microrregies de baixa renda composta por aquelas microrregies de baixa renda familiar mdia e crescimento econmico pouco significativo (estagnao). Das 64 microrregies localizadas na Regio Norte, apenas quatro (Porto Velho, Boa Vista, Belm e Palmas) foram classificadas como de alta renda. A maior parte das microrregies restantes foram enquadradas nas tipologias de microrregies estagnadas e dinmicas. Dessa forma, praticamente toda a regio Norte inclusive as microrregies formadas pelas capitais Manaus, Macap e Rio Branco constitui alvo prioritrio para alocao de recursos do governo federal sob a chancela da PNDR. Na regio Nordeste, o predomnio das microrregies-alvo da PNDR ainda mais ntido. Apenas sete capitais so classificadas como de alta renda (todas as capitais, com exceo de Teresina e de So Lus). Todas as demais 180 microrregies nordestinas recaem em uma das trs tipologias de menores renda familiar e/ou crescimento econmico. A concentrao de microrregies de menores dinamismo econmico e renda particularmente elevada em alguns estados nordestinos. No Maranho, por exemplo, quase 80% das microrregies so classificadas como de
34
baixa renda. No Cear, esse percentual tambm bastante elevado (pouco mais de 60%). Assim como na regio Norte, caso as premissas adotadas pela PNDR sejam seguidas no momento de definio de projetos de investimentos prioritrios por parte do governo, toda a regio Nordeste dever ser favorecida. A situao nas regies Sudeste, Sul e Centro-Oeste diferente. No Sudeste, quase 50% das microrregies so classificadas como de alta renda e, portanto, no indicadas pela PNDR para receberem investimentos federais e apenas uma microrregio, em Minas Gerais, classificada como de baixa renda. Das 63 microrregies paulistas, 47 so de alta renda. Por essa classificao, os recursos aplicados em polticas de desenvolvimento por parte do governo federal devero ser direcionados para microrregies especficas e dispersas nos territrios dos estados do Sudeste. No Centro-Norte de Minas Gerais e em praticamente todo o estado do Esprito Santo, as microrregies prioritrias apresentam maior grau de concentrao espacial (mapa 1). No Sul e no Centro-Oeste, a situao parecida com a do Sudeste no tocante ao fato das microrregies prioritrias para a PNDR ocorrerem em menor nmero e serem mais dispersas no territrio quando comparadas com as regies Norte e Nordeste. No Centro-Oeste, deve ser ressaltado, contudo, que proporcionalmente s regies Sul e, principalmente, Sudeste, um maior nmero de microrregies so classificadas como estagnadas ou dinmicas. Ainda assim, existem pores dos territrios estaduais, tanto no Sul quanto no Centro-Oeste, de ocorrncia de microrregies contguas elencadas como prioritrias pela PNDR. Isso ocorre, por exemplo, no sudoeste do Rio Grande do Sul, no oeste e noroeste do Paran, no norte de Gois e em quase todo o estado do Mato Grosso do Sul (mapa 1).
35
MAPA 1
Microrregies geogrficas brasileiras classificadas em funo dos nveis de renda microrregionais e dos nveis de variao do PIB
Fonte: Ministrio da Integrao Nacional.
5 OS PROGRAMAS DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL E A PNDR
Em anos recentes, novos programas de promoo do desenvolvimento regional foram idealizados por vrios ministrios e lanados pela Presidncia da Repblica. Na formulao desses programas, estava presente um dos principais megaobjetivos do PPA 2004-2007: a reduo das desigualdades regionais. Alm da PNDR, o governo federal, por meio de vrios ministrios, comanda outros programas que tambm possuem impactos sobre a questo do desenvolvimento regional, seja social, econmico, ambiental ou cultural. O Ministrio da Integrao Nacional responsvel por diversos programas de cunho regional, alm do PNDR. Nesse sentido, no desempenho de suas atribuies, o ministrio desenvolve aes por meio de cinco grandes programas que exercem iniciativas voltadas para a reverso do quadro de desigualdade e de excluso das regies brasileiras e das populaes que nelas residem e trabalham: o Programa de Promoo da Sustentabilidade de Espaos Sub-regionais (Promeso); o Programa de Promoo e Insero Econmica de Sub-Regies (Promover); o Programa de Desenvolvimento Integrado e Sustentvel do Semirido (Conviver); o Programa Organizao Produtiva de Comunidades (Produzir); e o Programa de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira (PDFF).
36
Cada um desses programas aborda projetos de desenvolvimento especficos para diferentes regies. O Promeso tem por objetivo promover a articulao das polticas pblicas em espaos especficos: as mesorregies diferenciadas. Esses territrios envolvem regies de um ou mais estados que compartilham identidades comuns e objetivos voltados para a identificao de potencialidades e vulnerabilidades socioeconmicas, culturais, poltico-institucionais e ambientais. O Promover baseia-se na ideia de que o conceito regional ressurge como lcus da organizao produtiva e da inovao, podendo buscar no aprendizado interativo e na capacitao a base para sua competitividade e uma alternativa ao foco tradicional em setores econmicos e empresas individuais. Esse programa tem como base a estruturao de arranjos produtivos locais (APLs) como estratgia de desenvolvimento regional capaz de buscar nos territrios e nos seus atores o capital necessrio para fomentar processos de desenvolvimento regional sustentvel. O Conviver tem como objetivo minimizar as vulnerabilidades do Semirido brasileiro e promover a insero socioeconmica dessa regio e de suas populaes. De acordo com seus idealizadores, a atuao desse programa diferencia-se das iniciativas governamentais anteriores marcadas pelo combate s secas por meio de obras hdricas emergenciais e transferncias assistencialistas de recursos. O Conviver apresenta um recorte de atuao nitidamente territorial e sua ao ocorre de forma transversal, envolvendo ministrios das reas econmica, cientfica e tecnolgica, social, de infraestrutura e ambiental. O Produzir atua na identificao e na viabilizao de alternativas de trabalho e de renda para as comunidades carentes excludas da dinmica socioeconmica do pas. Por meio da organizao produtiva, este programa configura-se em um elo entre as polticas de desenvolvimento social e as voltadas ao desenvolvimento em sua vertente regional. Por tal caminho, este tenta organizar as comunidades, estimular sua capacidade empreendedora, promover o maior aproveitamento das potencialidades do territrio, contribuir para o aumento da renda e melhorar as condies de vida das populaes beneficiadas. Por sua vez, o PDFF destina-se ao desenvolvimento da extensa faixa de fronteira brasileira, regio esta que corresponde a aproximadamente 27% do territrio nacional (11 estados e 588 municpios) e reune aproximadamente 10 milhes de habitantes. Essa faixa configura-se como uma regio pouco desenvolvida economicamente, historicamente abandonada pelo Estado, marcada pela dificuldade de acesso a bens e servios pblicos, pela falta de coeso social, pela inobservncia de cidadania e por problemas peculiares s regies fronteirias. Isso determinou a diretriz especfica de desenvolvimento dessa regio na PNDR. Alm do MI, outros ministrios so responsveis pela execuo de programas orientados para o desenvolvimento regional. Entre estes, apenas para citar
37
alguns, o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), o Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa), o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), O Ministrio do Turismo (Mtur), o Ministrio de Minas e Energia (MME), o Ministrio do Meio Ambiente (MMA), alm de rgos do governo federal. O MDA promove, por exemplo, o Programa Territrios da Cidadania juntamente com um grupo interministerial , que um programa de desenvolvimento regional sustentvel e garantia de direitos sociais voltado s regies do pas que mais precisam, com objetivo de levar o desenvolvimento econmico e universalizar os programas bsicos de cidadania. Esse programa trabalha com base na integrao das aes do governo federal e dos governos estaduais e municipais, em um plano desenvolvido nos territrios, com a participao da sociedade civil. Em cada territrio, um conselho territorial composto pelas trs esferas governamentais e pela sociedade civil determinar um plano de desenvolvimento e uma agenda pactuada de aes. Em 2008, 60 territrios foram atendidos e, em 2009, o plano inicial de se expandir esse nmero para 120 territrios. Outro programa do MDA e, nesse caso, um dos programas do ministrio mais conhecido e com sensveis impactos sobre o desenvolvimento regional o Programa Nacional da Agricultura Familiar (PRONAF). Este objetiva fortalecer e valorizar a agricultura familiar, o que depende de um conjunto de fatores econmicos, sociais, polticos e culturais que necessita ser implementado de uma forma articulada por uma diversidade de atores e instrumentos. O MMA tambm desenvolve programas de cunho regional. Entre estes, devem ser citados o Amaznia Sustentvel e o Desenvolvimento Sustentvel do Pantanal. Alm destes, o ministrio tambm participa do Conviver, conduzido, como exposto anteriormente, pelo MI. A lista de ministrios envolvidos com programas destinados ao desenvolvimento regional extensa e no caberia neste breve resumo deste tpico enumerar todos os programas existentes nos ministrios e nos diversos rgos governamentais. Apenas a ttulo de exemplo, pode-se citar o MDS, que atualmente coordena o Programa Bolsa Famlia (PBF), que um programa de transferncia direta de renda com condicionalidades, que beneficia famlias em situao de pobreza (com renda mensal por pessoa de R$ 60,01 a R$ 120,00) e extrema pobreza (com renda mensal por pessoa de at R$ 60,00). Esse programa tem tido impactos significativos em muitos municpios pobres das regies do Semirido e da Zona da Mata nordestinas. Outro programa governamental que, apesar de no ser uma tpica ao de desenvolvimento regional, tem o potencial de gerar significativos impactos em termos regionais o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC).
38
Esse programa, lanado oficialmente em 28 de janeiro de 2007, um plano do governo federal que visa estimular o crescimento da economia brasileira, por meio do investimento em obras de infraestrutura portos, rodovias, aeroportos, redes de esgoto, gerao de energia, hidrovias, ferrovias etc. A rea de abrangncia desse programa em todo o Brasil. O capital utilizado no PAC originrio das seguintes fontes principais: recursos da Unio (oramento do governo federal), capitais de investimentos de empresas estatais exemplo: a Petrleo Brasileiro S/A Petrobras e aplicaes privadas com estmulos de investimentos pblicos e parcerias. Ante o exposto sobre a PNDR e os demais programas de desenvolvimento regional, sero avaliados na sequncia os gastos realizados com programas de desenvolvimento regional por quatro ministrios (MI, MDA, MMA e MDS), alm de uma anlise sobre se os investimentos do PAC entre 2007 e 2010 guardam alguma relao com as diretrizes da PNDR. Na tabela 3, os investimentos previstos pelo PAC de 2007 a 2010 fim do atual mandato presidencial em infraestruturas logstica, energtica e social e urbana so apresentados por estado. Comparando os valores dos investimentos previstos pelo PAC em cada estado no possvel perceber uma estreita relao com as premissas da PNDR. Entre essas premissas, conforme explicitado na seo anterior desse captulo, uma estabelece que os recursos do governo federal devem ser alocados prioritariamente nas microrregies estagnadas, dinmicas e de baixa renda, restando s microrregies de alta renda contar com os recursos financeiros para execuo de projetos de desenvolvimento provenientes da iniciativa privada e dos governos estaduais e municipais e apenas subsidiariamente de aportes do governo federal.
TABELA 3
Investimentos previstos pelo PAC entre 2007 e 2010 por estado da Federao
(Em R$ milhes)
Investimentos eixos Estado Rondnia Acre Amazonas Roraima Par Amap Tocantins Norte Logstica (a) 413,4 672,9 999,7 250,5 3.552,1 628,3 11.273,7 17.790,6 Energtica (b) 16.293,2 _ 6.129 7,1 5.632,7 2.271,5 5.974,6 36.308,1 Social e Urbana (c) 1.206,2 611,4 1.578,1 390,2 3.537,4 255,4 1.220,8 8.799,5 Total (a + b + c) 17.912,9 1.284,4 8.706,8 647,9 12.722,2 3.155,2 18.469,1 62.898,5 (Continua)

(Continuao) Investimentos eixos Estado Maranho Piau Cear Rio Grande do Norte Paraba Pernambuco Alagoas Sergipe Bahia Nordeste Minas Gerais Esprito Santo Rio de Janeiro So Paulo Sudeste Paran Santa Catarina Rio Grande do Sul Sul Mato Grosso do Sul Mato Grosso Gois Distrito Federal Centro-Oeste Brasil Fonte: Brasil (2008). Logstica (a) 859,5 5.048,7 4.901,0 688,8 810,1 6.272,3 863,3 610,0 8.004,8 28.058,5 5.088,6 1.206,6 22.628,7 32.746,0 45.849,10 3.430,3 3.804,9 2.739,6 9.974,8 6.059,6 3.009,2 6.188,9 288,6 15.546,3 117.219,3 Energtica (b) 5.646,5 2.307,8 7.085,6 4.627,3 1.060,2 11.755,7 1.277,5 3.537,0 10.023,1 47.320,7 15.008,4 22.944,7 58.361,8 40.935,6 83.628,80 10.256,1 6.245,9 10.108,2 26.610,2 2.131,8 7.041,3 12.924,0 530,0 22.627,1 216.494,9 Social e Urbana (c) 2.569,1 1.886,5 6.374,7 4.120,0 6.069,5 9.199,0 1.948,9 1.431,8 6.680,3 40.279,8 9.242,5 1.374,3 8.852,3 25.328,1 49.079,30 3.748,5 2.010,1 4.876,8 10.635,4 981,6 1.503,3 2.321,6 1.918,8 6.725,3 115.519,3 Total (a + b + c) 9.075,1 9.243,0 18.361,3 9.436,1 7.939,8 27.227 4.089,7 5.578,8 24.708,2 115.659,0 29.339,5 25.525,6 89.842,8 99.009,7 178.557,50 17.434,9 12.060,9 17.724,6 47.220,4 9.173,0 11.553,8 21.434,5 2.737,4 44.898,7. 449.234,1
39
Entretanto, os aportes previstos pelo PAC em cada estado (tabela 3) no apresentam correlao com a distribuio das microrregies consideradas prioritrias pela PNDR, quais sejam as estagnadas, as dinmicas e as de baixa renda. Fazendo o cruzamento dos investimentos totais previstos pelo PAC at 2010, em cada estado, com o respectivo nmero de microrregies de alta renda, estagnadas, dinmicas e de baixa renda, obtm-se os quatro grficos de disperso apresentados no grfico 1. Obviamente, as obras do PAC auxiliaro no desenvolvimento regional nas localidades em que estas forem executadas, mas devido s evidncias, este no caracteristicamente um programa de desenvolvimento regional.
40
GRFICO 1
Correlao do nmero de microrregies em cada estado com o respectivo investimento total previsto no PAC
41
Fonte: Ministrio da Integrao Nacional e Brasil (2008). Elaborao prpria.
O coeficiente de regresso (R) para cada uma das correlaes (grfico 1) demonstra a falta de correlao entre o valor total dos investimentos do PAC em cada estado e o nmero de microrregies estagnadas, dinmicas ou de baixa renda. Esse fato constitui um indcio da falta de congruncia entre as aes e os investimentos previstos no PAC e as diretrizes da PNDR. O valor dos investimentos previstos pelo PAC nos estados do Rio de Janeiro e de So Paulo, por
42
exemplo, so muito superiores aos valores investidos em todos os demais estados brasileiros. O contraste particularmente acentuado quando comparados os mais de R$ 99 bilhes a serem investidos em So Paulo, com os valores aplicados nos estados da regio Norte, por exemplo, 647 milhes em Roraima. Com relao aos programas de desenvolvimento regional do MI, espera-se uma relao mais estreita com as diretrizes da PNDR. Na tabela 4, so apresentadas as informaes sobre a execuo oramentria dos programas regionais do MI desde 2005.
TABELA 4
Execuo oramentria dos programas de desenvolvimento regional do MI 2005-2008
Programa de governo (ano) Total dos recursos em 2008 PDFF (2008) Promeso (2008) Conviver (2008) Desenvolvimento macrorregional sustentvel (2008) Total dos recursos em 2007 PDFF (2007) Promover (2007) Promeso (2007) Conviver (2007) Total dos recursos em 2006 PDFF (2006) Promover (2006) Promeso (2006) Conviver (2006) Total dos recursos em 2005 PDFF (2005) Desenvolvimento sustentvel do Pantanal (2005) Promover (2005) Promeso (2005) Conviver (2005) Fonte: CGU (2009). Oramento atual (R$ 103) 4.848,78 165.116,49 138.483,07 13.156,56 153.756,91 3.016.266,23 62.661,22 13.798,51 96.469,53 22.254,51 1.693.784,20 44.631,54 12.050,00 33.630,02 169.932,72 2.315.952,31 98.212,80 2.000,00 64.257,09 57.756,64 163.076,19 Valor liquidado (R$ 103) 774.754,04 4.872,84 457,01 7.982,36 567.154,35 4.554,76 177,95 1.724,74 811,28 842.885,85 42.001,65 10.719,35 24.224,41 145.040,96 1.476.152,7 18.935,99 1.780,83 61.136,37 40.134,23 152.361,63 Valor pago (R$ 103) 753.106,07 4.127,81 457,01 7.497,48 542.918,49 4.554,66 177,95 1.397,14 811,28 266.708,34 11.596,27 2.288,91 3.733,73 49.462,50 448.509,97 2.063,5 0,00 14.009,57 9.233,31 86.747,88 Recursos liquidados (%) 15,98 3,52 3,47 5,19 18,80 7,27 1,29 1,79 3,65 49,76 94,11 88,96 72,03 85,35 63,74 19,28 89,04 95,14 69,49 93,43 Recursos pagos (%) 15,53 0,00 2,98 3,47 4,88 18,00 7,27 1,29 1,45 3,65 15,75 25,98 19,00 11,10 29,11 19,37 2,10 0,00 21,80 15,99 53,19
As informaes sobre a execuo oramentria no so apresentadas por estado, o que permitiria uma melhor anlise de coerncia com a PNDR, pois estas, quando disponibilizadas no Portal da Transparncia1 so agregadas nacionalmente. Ou seja, essas informaes consideram o valor total destinado para, e
1. Disponvel em: <http://www.portaltransparencia.gov.br>.
43
aplicado por, determinado programa de governo em toda a rea de abrangncia deste, no considerando a distribuio regional dos recursos aplicados. De qualquer modo, algumas informaes podem ser extradas dos dados apresentados. Uma primeira questo que do oramento total disponvel ano a ano para os programas do MI, apenas uma pequena parcela destinada aos programas de carter tipicamente de desenvolvimento regional. Em 2008, por exemplo, aproximadamente R$ 470 milhes, de um oramento total superior a R$ 4,8 bilhes, foram destinados aos programas de desenvolvimento regional do MI. Isso equivale a pouco menos de 10% do oramento total. Em 2007, esse percentual foi ainda menor (prximo de 7%). Um pequeno oramento como o apresentado para esses programas denota que talvez no disponham ainda do status para alavancar a visibilidade requerida para que conquistem um efetivo espao na agenda central do governo federal. Para alm da questo do tamanho do oramento destinado para esses programas, contudo, o que chama mais ateno nesses dados so os valores muito baixos de execuo oramentria de todos os programas de 2005 at 2008. Nesse ltimo ano, a porcentagem de recursos liquidados do PDFF foi igual a 0%, ou seja, dos mais de R$ 165 milhes destinados no oramento para esse programa, consta que nenhum real foi gasto neste. Em 2008, os valores liquidados nos demais programas tambm so muito baixos (tabela 4). Em 2007, a situao foi praticamente a mesma. Apenas em 2005 e 2006, a porcentagem dos valores liquidados foi maior. Duas explicaes possveis para os baixos valores da execuo oramentria, especialmente em 2007 e 2008, podem ser dadas. A primeira o conhecido fato do contingenciamento dos recursos oramentrios que, s vezes, impactam mais os recursos de determinados ministrios e/ou de determinados grupos de programas do governo. A segunda a falta de capacidade gerencial para executar o oramento disponvel para um programa qualquer, seja pela lentido na tomada de decises seja pela inexistncia de projetos habilitados a transformar as diretrizes dos programas governamentais em aes concretas demandantes de recursos do oramento. Continuando a anlise sobre se os investimentos propostos pelos programas de desenvolvimento regional so dirigidos para reas consideradas prioritrias pela PNDR, assim como foi apresentado para os programas regionais do MI (tabela 4), informaes anlogas sero apresentadas para os programas regionais do MMA na tabela 5. Os programas apresentados na tabela so aqueles que apresentam um ntido vis de desenvolvimento regional.2
2. Para obteno da informao completa sobre a execuo oramentria dos programas do MMA, basta acessar: <www.mma.gov.br/transparencia>.
44
TABELA 5
Execuo oramentria dos programas de desenvolvimento regional do MMA 2005 a 2008

Programa de Governo (ano) Total dos recursos em 2008 Total dos recursos em 2007 Amaznia Sustentvel (2007) Conviver (2007) Total dos recursos em 2006 Amaznia Sustentvel (2006) Conviver1 (2006) Total dos recursos em 2005 Desenvolvimento Sustentvel do Pantanal (2005) Amaznia Sustentvel (2005) Conviver (2005) Oramento Atual (R$103) 1.530.217,34 1.230.466,20 18.308,03 600,00 983.589,04 53.932,93 600,00 910.586,25 8.000,00 59.953,68 641,88 Valor Liquidado (R$103) 123.475,91 125.964,78 3.981,33 400,00 154.160,05 18.871,71 485,16 170.382,66 67,5 22.295,49 174,98 Valor pago (R$ 103) 100.891,09 125.661,24 3.981,33 400,00 125.877,68 10.729,69 285,16 128.942,03 67,5 10.822,80 119,31 Recursos liquidados (%) 8,07 10,24 21,75 66,67 15,67 34,99 80,86 18,71 0,84 37,19 27,26 Recursos pagos (%) 6,59 10,21 21,75 66,67 12,80 19,89 47,53 14,16 0,84 18,05 18,59
Fonte: MMA. Disponvel em: <http://www.mma.gov.br/transparencia>.
Do total dos recursos disponveis demonstrados na tabela 5, apenas uma pequena parcela foi executada nos quatro anos considerados. O percentual de execuo considerando que foram executados os recursos liquidados variou de apenas 8,07%, em 2008, at 18,71%, em 2005. Entre outros motivos, isso pode ser explicado pelo tamanho da reserva de contingncia que em 2008, por exemplo, foi igual a R$ 1.119.070.848,00, ou equivalente a 73% do oramento disponvel para os programas do MMA. Nos demais anos, o percentual da reserva de contingncia em relao ao oramento total dos programas foi igualmente elevado. O baixo valor da execuo deste oramento de 2005 a 2008 deve-se principalmente ao elevado valor da reserva de contingncia. Dessa forma, o oramento efetivo para os programas do MMA foi, ano a ano, bem inferior aos valores apresentados na tabela 5. Ainda assim, do total dos recursos no contingenciados, muito pouco foi destinado para os programas com evidente tendncia regionalista. Em 2008, nenhum programa tipicamente regional recebeu dotao oramentria no MMA. Alguns, evidentemente, apresentavam rebatimento regional, como, os programas Recursos Pesqueiros Sustentveis e o Comunidades Tradicionais. Esses programas, entretanto, no foram delineados com o intuito de promover o desenvolvimento de determinada regio e diminuir as desigualdades inter-regionais, mas foram, especificamente, elaborados para criar mecanismos de fortalecimento socioeconmico de determinados grupos sociais que se encontram em situao de vulnerabilidade social.
45
Na elaborao desse tipo de programa direcionado para comunidades e grupos sociais especficos, outras diretrizes diferentes das da PNDR so levadas em considerao para se definir em que setor sero realizados os investimentos prioritrios. Em primeiro lugar, considerado prioritrio investir, obviamente, nas localidades em que habitam esses grupos. comum essas comunidades tradicionais e grupos de pescadores habitarem territrios localizados em microrregies classificadas pela PNDR como estagnadas, dinmicas ou de baixa renda, ou seja, as microrregies prioritrias, de acordo com a PNDR, para receberem investimentos do governo federal. Entretanto, nada impede que uma comunidade qualquer atendida por esses programas se localize em uma microrregio de alta renda e, mesmo assim, receba recursos e investimentos do governo federal via MMA. Dessa maneira, evidenciase a falta de relao desses programas com a PNDR e, por esse motivo, as informaes sobre eles sequer foram apresentadas na tabela 5. Dando sequncia anlise das informaes contidas na tabela 5, o valor total destinado aos programas regionais do MMA em 2007 foi baixo (aproximadamente R$ 19 milhes) e a execuo foi igualmente baixa (menos de 30%). O total de recursos para o programa Amaznia Sustentvel (desdobramento do Plano Amaznia Sustentvel PAS) surpreendentemente baixo, considerando a importncia do tema e o grau de prioridade conferido a este pelo presidente da Repblica e pela ministra do Meio Ambiente poca. De qualquer forma, apesar do baixo oramento inicial para os dois programas apresentados na tabela 5 para 2007, e da ainda mais baixa execuo, mormente no caso do Amaznia Sustentvel, estes convergem suas aes para as reas prioritrias da PNDR. Em 2005 e 2006, a nica diferena em relao a 2007 o maior valor destinado ao Amaznia Sustentvel nesses dois anos se comparados a 2007. Para finalizar esta seo, vamos proceder com uma rpida anlise sobre as informaes referentes execuo oramentria dos programas de desenvolvimento regional do MDA de 2005 a 2008 (tabela 6) e do MDS de 2005 a 2008 (tabela 8). Optou-se por incluir o PRONAF entre os programas de desenvolvimento regional do MDA, pois, apesar deste no ser tipicamente um programa de desenvolvimento regional, em determinadas regies do pas com grande ocorrncia de pequenas propriedades rurais conduzidas no sistema de agricultura familiar este tem um impacto significativo ou pelo menos tem grande potencial de impactar no desenvolvimento regional, como o caso nas regies Norte e Nordeste. Entre os programas do MDA, dois so caracteristicamente de desenvolvimento regional, quais sejam os programas Conviver e Desenvolvimento Sustentvel de Territrios Rurais basicamente, essa rubrica oramentria se confunde
46
com os Territrios da Cidadania. No caso do Conviver, a maior parte dos recursos gerenciada pelo MDA (tabela 6), mas o MMA tambm administra recursos oramentrios destinados para esse programa (tabela 5). A execuo oramentria dos programas do MDA (tabela 6) maior do que a dos programas do MI (tabela 4) e a dos programas do MMA (tabela 5). Isso pode ser observado comparando-se as informaes contidas nas tabelas 4, 5 e 6. Analisando resumidamente os dados da tabela 6, constata-se que a execuo oramentria do Conviver de 2005 a 2007 foi sempre superior a 70%, ao passo que no caso do programa Desenvolvimento Sustentvel de Territrios Rurais o percentual de execuo entre 2005 e 2008 atingiu o mximo igual a 26,42%, em 2006. J a execuo oramentria do PRONAF ficou em um nvel intermedirio entre esses dois outros programas do MDA.
TABELA 6
Execuo oramentria dos programas de desenvolvimento regional do MDA 2005-2008
Programa de governo (ano) Total dos recursos em 2008 Desenvolvimento sustentvel de territrios rurais (2008) PRONAF (2008) Ater1 na agricultura familiar (2008) Total dos recursos em 2007 Conviver (2007) Desenvolvimento sustentvel de territrios rurais (2007) PRONAF (2007) Total dos recursos em 2006 Conviver (2006) Desenvolvimento sustentvel de territrios rurais (2006) PRONAF (2006) Total dos recursos em 2005 Conviver (2005) Desenvolvimento sustentvel de territrios rurais (2005) PRONAF (2005) Oramento atual (R$ 103) 1.164.764,27 298.492,61 266.203,37 399.049,94 1.072.987,91 20.700,00 292.628,31 422.013,12 821.999,45 21.800,00 196.974,91 242.110,35 477.338,18 19.300,00 135.241,09 153.764,91 Valor liquidado (R$ 103) 314.911,32 68.309,53 178.819,92 26.079,87 454.109,67 17.603,31 24.391,34 214.709,86 590.374,48 16.967,09 152.600,86 214.255,70 395.089,45 15.051,81 121.570,01 134.294,26 Valor pago (R$ 103) 290.098,66 68.309,53 155.734,35 25.052,39 451.840,96 17.496,51 24.390,61 214.239,86 395.529,95 16.802,40 52.041,53 138.273,95 234.970,45 14.201,67 24.934,55 86.437,05 Recursos liquidados (%) 27,04 22,88 67,17 6,54 42,32 85,04 8,34 50,88 71,82 77,83 77,47 88,50 82,77 77,99 89,89 87,34 Recursos pagos (%) 24,91 22,88 58,50 6,28 42,11 84,52 8,34 50,77 48,12 77,08 26,42 57,11 49,23 73,58 18,44 56,21
Fonte: MDA. Disponvel em: <http://www.mda.gov.br/transparencia>. Nota: 1 Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Ater).
Considerando os dois tpicos programas de desenvolvimento regional do MDA (o Conviver e o Territrios Rurais), o somatrio do oramento aprovado para estes ficou entre 2005 e 2008 sempre na faixa de 25% do oramento total
47
aprovado para os programas do MDA nesse perodo. Os investimentos feitos por esses programas coincidem com as reas prioritrias definidas pela PNDR. Apenas em 2008, constam informaes no Portal da Transparncia sobre o oramento do programa Assistncia Tcnica e Extenso Rural na Agricultura Familiar, com um oramento total previsto maior do que o do PRONAF o valor executado, entretanto, bem inferior ao do programa. Com relao ao PRONAF, apesar de este, como afirmado anteriormente, no ser um programa de desenvolvimento regional, h de se lembrar que grande parte dos agricultores familiares atendidos por esse programa se localiza em municpios interioranos situados em microrregies evidenciadas pela PNDR como aquelas destinadas a receber recursos prioritrios do governo federal. No deve se confundir os valores apresentados para o PRONAF na tabela 6 com o crdito concedido pelo programa aos agricultores familiares. O volume de crdito do programa concedido aos agricultores familiares bem superior ao apresentado na tabela 6. O crdito propriamente dito do PRONAF administrado pelos agentes financeiros autorizados: Banco Cooperativo do Brasil (Bancoob), Banco Cooperativo Sicredi (Bansicredi), Banco da Amaznia (Basa), Banco do Brasil (BB), Banco do Nordeste e Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES). Na tabela 7, pode-se verificar a distribuio do crdito deste programa por grande regio entre os anos de 2001-2002 e 2006-2007.
TABELA 7
(Em R$ mil)
Regio Sul Sudeste Centro-Oeste Nordeste Norte Brasil Crdito contratado por safra 2001-2002 1.178.035 375.430 209.228 326.474 100.105 2.189.275 Fonte: Brasil (2009). 2002-2003 1.205.702 389.899 186.663 393.094 201.081 2.376.465 2003-2004 1.925.167 783.213 344.922 887.962 549.195 4.490.478 2004-2005 2.887.090 1.051.909 381.263 1.196.921 614.161 6.131.562 2005-2006 2.928.615 1.476.583 532.337 1.952.703 686.898. 7.577.138 2006-2007 3.159.893 1.807.542 570.496 2.064.237 821.748 8.423.918
Volume de crdito rural contratado por meio do PRONAF por regio brasileira Brasil, 2001-2002 e 2005-2006
Pela anlise dos dados, se percebe uma grande concentrao do volume de crdito concedido na regio Sul. Apesar disso, desde 2002-2003, o volume total de crdito concedido na regio Nordeste cresceu significativamente, atingindo a marca de mais de R$ 2 bilhes na safra de 2006-2007.
48
Na regio Norte, nesse mesmo perodo o crescimento, apesar de considervel, foi mais modesto do que o verificado para a regio Nordeste. No geral, a participao do crdito para as regies mais pobres, Norte e Nordeste, sobre o volume total concedido no Brasil inteiro saltou de aproximadamente 25%, em 2001-2002, para aproximadamente 35%, em 2005/2006, e 34%, em 2006-2007. Considerando essa evoluo da destinao percentual do crdito para as regies menos desenvolvidas e o fato de que no interior de cada grande regio o crdito se destina em grande parte para municpios localizados nas microrregies-alvo da PNDR, pode-se afirmar que o PRONAF converge gradativamente s diretrizes de aplicao de recursos do governo federal estabelecidas pela PNDR.
TABELA 8
Execuo oramentria dos programas de desenvolvimento regional do MDS 2005 a 2008
Programa de Governo (ano) Total dos recursos em 2008 Bolsa Famlia (2008) Total dos recursos em 2007 Bolsa Famlia (2007) Total dos recursos em 2006 Bolsa Famlia (2006) Total dos recursos em 2005 Bolsa Famlia (2005) Oramento Atual (R$ 103) 11.945.606,99 11.096.257,34 9.952.203,36 9.207.844,14 9.636.645,55 8.911.703,95 5.362.211,63 4.713.929,77 Valor Liquidado (R$103) 11.754.634,26 11.004.544,16 9.885.312,86 9.205.839,14 8.910.025,99 8.231.021,85 5.145.292,07 4.517.675,93 Valor pago (R$103) 11.632.723,97 10.940.066,12 9.844.487,11 9.179.952,81 8.777.179,71 8.131.734,99 5.102.645,62 4.504.165,06 Recursos liquidados (%) 98,40 99,17 99,33 99,98 92,46 92,36 95,95 95,84 Recursos pagos (%) 97,38 98,59 98,92 99,70 91,08 91,25 95,16 95,55
Fonte: MDS. Disponvel em: <http://www.mds.gov.br/transparencia>.
6 CONSIDERAES FINAIS
Ao longo da histria brasileira, o desenvolvimento socioeconmico das diferentes regies do pas ocorreu em um ritmo diferenciado, o que resultou um cenrio atual de profundas desigualdades entre essas regies. O panorama histrico da economia brasileira apresenta um quadro permanente de desigualdades regionais, agravado recentemente com o fenmeno da globalizao e a ausncia de polticas que faam um contraponto s foras tradicionais de concentrao do desenvolvimento e levem o dinamismo econmico para regies menos prsperas. Entre as cinco macrorregies brasileiras, as regies Norte e Nordeste tiveram um crescimento econmico menos significativo no decorrer do sculo XX. Essa diferena resulta, no territrio nacional, em um mosaico de situaes distintas quanto insero produtiva e, por consequncia incluso social.
49
Esse quadro de desigualdade entre o desenvolvimento de regies como o Norte e o Nordeste e as mais desenvolvidas, Sul e Sudeste, engendrou a criao, a partir do fim da dcada de 1950, de polticas pblicas especificamente formuladas para desenvolver as regies menos desenvolvidas. Uma das primeiras propostas de um conjunto de polticas que promovesse o desenvolvimento nordestino foi feita pelo GTDN, entidade ligada diretamente Presidncia da Repblica criada em 1957. Responsvel pela elaborao de um plano de trabalho em favor da regio, o GTDN realizou um minucioso levantamento das questes regionais, estudo esse apresentado ao ento presidente Juscelino Kubitschek, em julho de 1959. Resultou do plano do GTDN, entre outras aes e programas, a criao da Sudene. Entretanto, a ao da Sudene na regio no logrou o xito desejado em termos de melhoria no desenvolvimento do Nordeste. Aps 1964, com a ascenso do regime militar, os planos e os programas regionais receberam menor apoio do governo federal. Com o desenlace de acontecimentos no cenrio internacional (as crises do petrleo nos anos 1970 e a crise da dvida nos anos 1980) que desencadearam o agravamento do quadro macroeconmico brasileiro, as dcadas de 1970 e 1980 viram esses planos e programas aos poucos carem no ostracismo. Esse quadro se agravou ainda mais na dcada de 1990, devido ao predomnio no mbito do governo federal poca de uma viso de que o papel do Estado na economia deveria ser o menor intervencionista possvel. Em tempos mais recentes, a partir de 2003, com a criao da PNDR, o debate sobre a necessidade de se promover um crescimento econmico mais igualitrio entre as regies ressurgiu na esfera poltica. Diversos programas com algum grau de rebatimento regional foram criados desde ento. Entretanto, a maioria destes no apresenta elevado grau de compatibilidade com as diretrizes da PNDR.
50
REFERNCIAS
ALMEIDA, R. Necessidades bsicas e novas dimenses para o municipalismo. In: ______. Nordeste: desenvolvimento social e industrializao. Rio de Janeiro, Braslia: Paz e Terra, CNPq, 1985. p. 223-225. BAER, W. A economia brasileira. So Paulo: Nobel, 2002. 509 p. BERCOVICI, R. Desigualdades regionais, Estado e constituio. So Paulo: Max Limonad, 2003. 330 p. BRASIL. Ministrio da Integrao Nacional (MI). Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional. Braslia, 2005. ______. Presidncia da repblica (PR). Secretaria de Comunicao Social (Secom). Informe regionalizado do 4o Balano do Programa de Acelerao do Crescimento. Braslia, 2008. Disponvel em: <www.brasil.gov.br/pac/relatorios_ estaduais>. Acesso em: 19 abr. 2009. ______. Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA). Secretaria da Agricultura Familiar: crdito rural. Braslia. Disponvel em: <http://smap.mda. gov.br/credito>. Acesso em: 5 abr. 2009. CONTROLADORIA-GERAL DA UNIO (CGU). Portal da Transparncia. Disponvel em: <http://www.portaltransparencia.gov.br>. Acesso em: 15 abr. 2009. FURTADO, C. Formao econmica do Brasil, 1959. GOMES, G. M. Da recesso de 1981-83 aos impactos do Plano Cruzado no Brasil e no Nordeste: um alerta para o presente. Recife: UFPE, 1987. Mimeografado. IBGE. Anurio Estatstico do Brasil. Rio de Janeiro, v. 58, 1999. NETO, A. M. Desenvolvimento regional em crise: polticas econmicas liberais e restries interveno estatal no Brasil dos anos 90. Tese (Doutorado) Universidade Estadual de Campinas, So Paulo, 2005. 308 p. OLIVEIRA, F. A Questo Regional: a hegemonia inacabada. Estudos Avanados, So Paulo, v. 7, n. 18, 1993.
51
PREBISCH, R. El Sistema Econmico e su Transformacin. In: GUERRIERI, A. (Org.). La Obra de Prebisch en la CEPAL. Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1982. SERFICO, J.; SERFICO, M. A Zona Franca de Manaus e o capitalismo no Brasil. Estudos Avanados, So Paulo, v. 19, n. 54, 2005. SOUZA, N. J. Desenvolvimento econmico. So Paulo: Atlas, 2009.
CAPTULO 2
NOVA GEOGRAFIA DA INDSTRIA E DO EMPREGO NO BRASIL
1 INTRODUO
Este trabalho discute a existncia de um aparente processo de desindustrializao ocorrido nas dcadas de 1980 e 1990 no Brasil. Na seo 2, inicia-se uma resenha da literatura sobre o processo de desindustrializao ocorrido nos pases desenvolvidos no sculo XX e discute-se porque este tem se iniciado recentemente em alguns pases em desenvolvimento. Na seo 3, so apresentados indicadores que sinalizam uma transferncia da importncia das atividades industriais para o setor servios no produto interno bruto (PIB) brasileiro nas dcadas de 1980 e 1990. Na seo 4, so apresentadas algumas explicaes para essa transferncia e so demonstrados indicadores para mostrar que grande parte dessa transferncia deve-se apenas ao processo de terceirizao da mo de obra que continua a trabalhar na indstria, mas passa a ser contabilizada no setor de servios. A seo 5 descreve empiricamente a dinmica regional do setor industrial brasileiro e apresenta resultados de alguns trabalhos realizados sobre este tema. Na seo 6 so apresentadas as consideraes finais.
2 DESENVOLVIMENTO ECONMICO COM DESINDUSTRIALIZAO
As atividades industriais adquiriram grande importncia para a economia das naes a partir dos sculos XVIII e XIX, processo que ficou conhecido como Revoluo Industrial. O acelerado crescimento das atividades industriais nesses sculos foi o principal motor do desenvolvimento econmico, que pode ser percebido pelo aumento continuado na participao das atividades industriais no PIB at o incio do sculo XX. Esse crescimento, no entanto, comea a se reverter a partir dos anos 1930 do sculo passado em alguns pases desenvolvidos, motivando grande interesse na literatura econmica que identificou mais recentemente uma relao de U invertido entre a renda per capita e a participao da indstria no PIB e se debruou principalmente sobre duas grandes questes. 1. Quais as causas do processo de desindustrializao. 2. Quais as consequncias desse processo sobre o crescimento econmico de longo prazo? Existiria um processo benigno de desindustrializao ou a economia estaria condenada a uma queda na taxa de crescimento do PIB de longo prazo?
54
Entre vrias explicaes para esse processo, podemos enfatizar as trs a seguir. 1. Desenvolvimento mediante uma transio para uma economia de servios. Skethhat e Youridini (2003) resumem trs principais explicaes clssicas para essa transio: a) os servios seriam bens superiores, haveria uma mudana na demanda em favor do setor servios, quanto maior a renda per capita. Isto , ocorreria uma parcela cada vez mais elevada da renda alocada para servios, uma vez que as economias aumentassem sua renda per capita. Clark (1940) e Fisher (1935) so as principais referncias nesta linha. Parte-se do pressuposto que h uma hierarquia de preferncias ou necessidades, e os servios por representarem um consumo de luxo estariam em uma escala mais baixa de necessidades; assim, somente depois de atendidas as necessidades mais bsicas que sobraria renda para adquirir servios. Segundo Skethhat e Youridini (2003), no entanto, tal hiptese no encontra bases empricas para sustent-la. Estudos realizados por Fuchs (1968) para economia americana mostram que a elasticidade-renda dos servios bastante prxima dos demais bens, e que essa hiptese no seria suficiente para explicar a alterao da estrutura de empregos em favor de servios. b) o diferencial de produtividade em favor da indstria, pois a produtividade na indstria cresceria a uma taxa mais elevada que no setor servios, o que permitiria um menor aumento nos preos dos produtos industriais em relao a servios. Como os salrios se equalizariam entre os setores, o aumento da produtividade na indstria provocaria um deslocamento de empregos desta para o setor servios. O que reduziria o peso da indstria na economia e a taxa de crescimento da economia de longo prazo, que convergiria para a taxa de crescimento da produtividade do setor mais estagnado, o tercirio. Este argumento foi desenvolvido por Baumol (1967). c) o surgimento de uma nova diviso de trabalho intersetores em favor de um setor servios cada vez mais especializado, mediante processos de terceirizao (outsourcing) da indstria de atividades no diretamente ligadas produo, como a contabilidade, o marketing e as vendas. 2. Deslocamento de empresas para pases emergentes que pode ser evidenciado pelo aumento do dficit comercial em manufaturas.
Nova Geografia da Indstria e do Emprego no Brasil
55
Estimulados pela observao de que alguns pases desenvolvidos tm tido balanas comerciais positivas e que os dficits na maior parte dos outros pases desenvolvidos tem valores pequenos como proporo do PIB, Rowthorn e Ramaswamy (1999) realizam regresses com dados em painel de pases desenvolvidos entre as dcadas de 1970 e 1990. Seus resultados mostram que o efeito do dficit comercial em manufaturas sobre a reduo da participao do emprego industrial no PIB, ainda que significativa, no foi quantitativamente relevante. Eles argumentam que a desindustrializao resulta de um crescimento de longo prazo mais acelerado dos setores de servios que apresentam elevadas produtividades, como o de comunicaes, e no do comrcio Norte-Sul, o que sustentaria o crescimento de longo prazo. Krugman (1996) confirma esse resultado por meio de um modelo simples que mostra que a parcela da desindustrializao deve-se mais ao aumento no diferencial de salrios domsticos do que balana comercial deficitria em manufaturas. Seu modelo estima em apenas 0,363% o impacto da desindustrializao sobre o bem-estar das famlias induzida pela presso concorrencial externa da manufatura. Pensadores da chamada Nova Economia Geogrfica (NEG), desenvolvem uma teoria para explicar a existncia de uma relao no linear entre custos de transporte e aglomerao, com trs intervalos possveis: inicialmente, elevados custos de transporte incentivariam a distribuio da produo de forma mais equnime no espao. A existncia de um processo de integrao econmica aliado a redues nos custos de transporte levariam aglomerao da produo em uma economia central, dado os retornos crescentes de escala e os efeitos encadeadores para frente e para trs na economia abordados por Nicoud (2006). No entanto, haveria um valor timo para o custo de transporte e abaixo deste, surgiriam fortes incentivos para a transferncia de atividades industriais de economias centrais para perifricas. Esse deslocamento tambm seria incentivado pela reduo nos custos de comunicao entre as regies e pela consequente reduo nos custos de gerenciamento de vrias plantas em diversas partes do mundo. Para Nicoud (2006), as empresas deslocariam apenas algumas atividades que requereriam mo de obra no qualificada, pagariam baixos salrios e manteriam suas atividades principais nas economias centrais, o que beneficiaria pouco as economias perifricas (FUJITA; THISSE, 2004). Um dos resultados deste trabalho de que a reduo dos custos de comunicao faz que a aglomerao seja um equilbrio estvel para um intervalo maior dos custos de transportes. 3. O processo de desenvolvimento se d mediante uma mudana estrutural da economia.
56
A ampliao da estrutura produtiva reduziria a dependncia externa e possibilitaria ao pas diversificar a pauta de exportaes em favor de produtos de maior contedo tecnolgico, reduzindo os efeitos deletrios dos chamados termos de troca. Imbs e Wacziarg (2003) encontram uma relao no monotnica entre grau de concentrao setorial da economia e renda per capita. De acordo com os dados utilizados pelos autores, as economias tendem a se diversificar setorialmente no incio do desenvolvimento e, aps um dado nvel de renda per capita, a tendncia revertida, ou seja, h uma reconcentrao setorial da economia. H teorias tanto para a diversificao (preferncias no homotticas e teoria do portflio, em que os ativos seriam os setores) quanto para a concentrao setorial (teoria das vantagens comparativas de Ricardo e da nova economia geogrfica, com externalidades de demanda e ganhos de aglomerao). Essas teorias, no entanto, s explicam relaes monotnicas entre o grau de diversificao e a renda per capita. Imbs e Wacziarg (2003) tornam endgeno o grau de diversificao da economia a partir de um modelo em que h interao de produtividade e custos de transao. Existe tambm uma literatura preocupada com o caso de pases que poderiam estar entrando em um processo de desindustrializao em nveis de renda per capita mais baixo do que o anteriormente observado. Procura-se ento comprovar e explicar porque alguns pases subdesenvolvidos j estariam se inserindo em um processo de desindustrializao mesmo estando em estgios muito prematuros de desenvolvimento, isto , com nveis de renda per capita abaixos do observado quando este processo se iniciou nos pases desenvolvidos. Shafaeddin (2005) analisa o efeito do fenmeno da desindustrializao e da especializao de pases em desenvolvimento. Ressalta que pases em desenvolvimento, principalmente aqueles engajados em um processo de substituio de importaes, teriam sofrido especializao da economia, e consequente perda de peso da indstria, aps iniciarem um processo de liberalizao comercial e reformas com vista alterao do modelo de desenvolvimento. Para Palma (2005), existem quatro explicaes correntes para o processo de desindustrializao em pases em desenvolvimento. Primeira: relao de U invertido entre o emprego industrial e a renda per capita. Essa relao foi encontrada por Rowthorn (1999) a partir de uma regresso, com dados de 70 pases em 1990, entre a participao do emprego industrial no emprego total sobre o logaritmo natural da renda per capita e o log natural da renda per capita ao quadrado. Segunda: relao inversa entre renda per capita e emprego industrial. Com dados de emprego industrial da Organizao Internacional do Trabalho (OIT) e de renda per capita das tabelas de Summers e Heston Penn, Palma (2005) repetiu a regresso de Rowthorn para uma amostra
57
de 81 pases, em 1960, e de 105 pases, em 1970, 1980, 1990 e 1998, que revelou um declnio ao longo do tempo da relao entre emprego industrial e renda per capita. Entre as causas desse declnio ele sugeriu: novo paradigma tecnolgico (microeletrnica), terceirizao, realocao de produo para pases em desenvolvimento e polticas econmicas principalmente para 1980, segundo o autor. Terceira: declnio da renda per capita que corresponde ao turning-point da regresso. H uma ntida reduo do ponto de virada da regresso de 1980 para 1990. At 1980 nenhum pas tinha renda per capita superior ao ponto de virada. Em 1990, 30 pases j haviam, ultrapassado esta renda. Segundo o autor, como o processo de queda do emprego industrial acontecia desde os anos 1960, isso sugere que a desindustrializao no acontecia por que os pases tinham renda superior ao ponto crtico, mas por causa da segunda fonte de desindustrializao. Quarta: a relao emprego industrial e renda per capita seria diferente para pases que procurassem obter um saldo comercial industrial positivo e aqueles que se contentaria em ter um dficit comercial industrial que ser neutralizado por um supervit comercial em produtos primrios, servios, turismo ou via conta de capitais. A desindustrializao ocorreria quando o pas passasse do primeiro grupo de pases (saldo comercial do setor industrial positivo) para o segundo (dficit comercial industrial).
3 O CASO BRASILEIRO
Para alguns autores, como Palma (2005) e Scatolini et al. (2007) teria se iniciado no Brasil, na segunda metade dos anos 1980, um processo prematuro de desindustrializao, pois seu nvel de renda per capita ainda estava bem abaixo dos nveis dos pases que tinham entrado nesse processo, o que poderia sugerir que um processo natural de crescimento da renda per capita no seria suficiente para explicar a queda relativa no produto industrial. Alm de analisar os indicadores desse processo, esses autores tambm enfocaram as causas e as consequncias deste sobre o crescimento econmico de longo prazo e o padro de distribuio industrial no territrio nacional.
3.1 Indicadores de um processo de desindustrializao no Brasil
Vrios indicadores da ocorrncia do processo de desindustrializao no Brasil, construdos por Cruz e Santos (2009), sero apresentados nesta seo para retomarmos a anlise destes e inserirmos nossas possveis interpretaes ao fenmeno. No grfico 1, detalhamos a evoluo da estrutura produtiva setorial do Brasil de
58
1947 a 2007 a partir dos dados do Sistema de Contas Nacionais do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Esse grfico revela a perda constante de importncia do setor agropecurio no PIB, que atingiu a participao mxima de 27% neste em 1952 e caiu para 5,9% em 2007. A participao da indstria de transformao no PIB segue trs comportamentos: cresce de 20%, em 1950, para 36%, em 1985; em 1885, passa a cair continuamente at atingir taxas que permanecem entre 16% e 20% do PIB entre 1995 e 2007. Em compensao, a participao dos servios no PIB se mantm praticamente constante at 1986, quando sofre um crescimento expressivo de 49% para valores que permanecem ao redor de 65% do PIB a partir de 1995.
GRFICO 1
Participao da agricultura, da indstria de transformao e dos servios
Fonte: IBGE.
O grfico 2 apresenta a participao relativa do emprego formal a partir de dados da Relao Anual de Informaes Sociais (Rais) do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE). So excludos do valor total os nmeros de empregos no identificados por setor. Esta apresentao revela uma queda constante da participao do emprego industrial no total do emprego formal de 1986 (34%) at 1999 (24%).
59
GRFICO 2
Participao relativa do emprego
Fonte: Rais/MTE.
Palma (2005) chama ateno para o fato de que a queda na participao da indstria brasileira a partir de 1985, quando a renda per capita era de US$ 5,600.00 (reais de 2007), ocorreu em nveis muito mais baixos de renda per capita que o observado em economias desenvolvidas. Por estimaes no lineares para a participao do PIB industrial no PIB total para o perodo 1947-2007, Cruz e Santos (2009) obtm valores ainda mais baixos que os encontrados por Palma (2005) de nveis de renda per capita no ponto de inflexo da curva, R$ 7.570,00 e R$ 8.400,00 em reais de 2007, que equivalem renda per capita de 1973 e 1974, respectivamente. Tambm chamou ateno a forte assimetria da curva estimada devido a uma queda abrupta aps seu ponto de inflexo, e o fato dos pontos dos anos 1970 e 1980 ficarem muito acima da curva estimada enquanto os dos anos 1990 e 2000 ficarem muito abaixo da curva e dos valores observados no incio da srie. Em regresso linear com o logaritmo do PIB ao quadrado, tanto os anos do milagre econmico como os dados da dcada de 1990 e 2000 ficam fora do intervalo de confiana, o que nos revela que as observaes no podem ser explicadas somente pela renda per capita; ou seja, somente o comportamento natural desta no suficiente para explicar a queda na participao da indstria no PIB explicao definida em Palma (2005) como a primeira fonte de desindustrializao.
60
4 POSSVEIS EXPLICAES
Scatolin et al. (2007) demonstram que a queda da participao relativa da indstria no valor adicionado (VA) e no emprego no Brasil no pode ser explicada por um processo dinmico benigno de ganhos de produtividade, pois houve uma queda na produtividade relativa do setor industrial brasileiro em relao aos Estados Unidos. So vrias as explicaes possveis para a forte mudana estrutural que ocorreu entre 1986 e 1995 no Brasil. Destacam-se como fatores importantes, mas no estruturais, a alta instabilidade econmica da dcada de 1980, a forte recesso e as altssimas taxas de inflao, juros e cmbio valorizado que reduziam os investimentos no setor industrial. Como fatores estruturais, destacam-se as mudanas nas formas organizacionais das indstrias que terceirizaram parte da mo de obra. Como as metodologias de clculo do PIB e as anlises de registros administrativos so baseadas em classificaes inflexveis de atividades econmicas que possuem limites bastante fluidos, essa realocao da mo de obra faz que os dados revelem equivocadamente uma perda de empregos e valor adicionado pela indstria. Para Velzt (2002 p. 63),
Fala-se freqentemente de sociedade ps-industrial. Mas o vocbulo enganoso, uma vez que subentende que a atividade industrial teria sido ultrapassada. De fato, seria melhor abandonar de uma vez por todas a distino indstria-servios que mais embaralha a anlise do que a esclarece. Ela permitiria ver que o ltimo crescimento dos servios , sobretudo, uma nova economia industrial que emerge, com novas estruturas sociais e uma refundao profunda da firma tradicional.
A indstria brasileira passa por trs grandes processos, a partir de meados dos anos 1980: de um lado, enfrenta a recesso econmica que marcou com alguns pequenos intervalos a dcada, tendo sido obrigada a reduzir sua atividade. De outro lado, para se adequar s exigncias de um mercado exposto concorrncia externa, com a abertura comercial, v-se obrigada a focar sua atuao naquilo que o objeto de sua atividade, visando maior produtividade dos fatores. Assim, aumenta os processos de automao e de terceirizao das atividades que no fossem finalsticas. Ocorre, dessa maneira, no perodo, uma grande queda profunda na participao dos empregos industriais sobre o total de empregos do pas. Uma parte destes proveniente da recesso pode voltar a existir, dependendo da melhora dos indicadores macroeconmicos; outra parcela, a derivada da automao, extingue definitivamente os empregos industriais, enquanto o terceiro processo transfere estes ao setor de servios apenas contabilmente.
61
No terceiro caso, da transferncia de empregos ao setor de servios, os trabalhos continuam a ser executados no interior das indstrias, mas os vnculos empregatcios passam a ser das empresas prestadoras de servios, por conta da classificao da atividade. importante observar que, a partir de meados dos anos 1990, a participao da indstria no total de empregos passa a se manter constante. Isso faz supor que as empresas mais antigas j passaram pelos processos de automao e terceirizao, ao passo que as entrantes no mercado j o fazem nas novas estruturas de produo. H, ainda, transferncia de valor adicionado, porque a parcela dos salrios que compe esse valor sai da atividade industrial e se dirige ao setor tercirio. Mas ocorre tambm outro componente dessa reduo: a contratao dos servios de terceiros componente do consumo intermedirio (CI) das indstrias, o que diminui ainda mais seu valor adicionado.1 Deve-se, tambm, analisar com maior cuidado o setor de servios, uma vez que ele passa por profundas alteraes, da mesma forma que o setor industrial. A definio de tercirio coloca no mesmo campo de anlise estruturas diversas como o comrcio, a administrao pblica, o sistema financeiro e o setor de servios propriamente dito. Este ltimo est subdividido entre os segmentos: servios prestados s famlias; servios de informao; servios prestados s empresas; transportes, servios auxiliares ao transporte e correios; atividades imobilirias e de aluguel de bens mveis e imveis; servios de manuteno e reparao; e outras atividades de servios. No caso de servios prestados s famlias encontram-se as subdivises de alojamento e alimentao, atividades recreativas e culturais, servios pessoais e atividades de ensino continuado. No que se refere aos servios prestados s empresas, estes se subdividem em tcnico-profissionais, seleo, agenciamento e locao de mo de obra, investigao, segurana, vigilncia e transporte de valores, e limpeza em prdios e domiclios e outros servios prestados s empresas. Quando se analisam os dados da Pesquisa Anual de Servios (PAS) do IBGE, nota-se uma predominncia dos servios de informao e comunicao, dos prestados s empresas, e dos de transporte, que representam, somados, mais de 80% do valor adicionado do setor (grfico 3). Nesses segmentos, preponderam os de telecomunicaes (65% do segmento de informao e comunicao), de servios tcnico-profissionais (48% do segmento de servios prestados s empresas) e de transporte rodovirio (47% do segmento de transportes).
1. O VA compe-se da deduo do CI do valor bruto da produo (VBP). Assim, se VA = VBP CI, a um aumento do CI, mantendo o VBP constante, h uma diminuio do VA.
62
GRFICO 3
Valor adicionado pelos segmentos do setor de servios Brasil, 2002-2007
Fonte: PAS 2002 a 2007/IBGE.
possvel deduzir que os servios com maior representao na estrutura do setor e que apresentam significativa evoluo no perodo 2002-2007, como o prestado s empresas possuem ligao direta com a atividade econmica. de se supor, ainda, que a integrao com os demais setores desta atividade seja aquela preconizada por Veltz (2002). Vale lembrar que, no transporte rodovirio, praticamente a metade refere-se ao transporte de carga, malgrado todo o de passageiros, includos os metropolitanos. Em termos de salrios pagos, nota-se a importncia do segmento de servios prestados s empresas, que tem a maior participao, seguido pelos segmentos de transportes e, em nvel inferior, o de informao e comunicao.
63
GRFICO 4
Salrios pagos pelos segmentos do setor de servios Brasil, 2002-2007
O fato de o segmento de servios prestados s empresas possuir maior participao nos salrios pagos no significa que estes nesse segmento sejam maiores, mas sim que a massa salarial deste derivada a maior. necessrio analisar conjuntamente o pessoal ocupado nos segmentos para se ter ideia mais clara sobre os salrios mdios (grfico 5).
GRFICO 5
Pessoal ocupado nos segmentos do setor de servios Brasil, 2002-2007
64
Verifica-se que os servios prestados s empresas so os que tm maior participao no emprego, vindo mais abaixo os transportes e os servios prestados s famlias, enquanto a participao dos servios de informao e comunicao bem inferior. Isso fez que a remunerao mdia, em 2007,2 para o segmento de informao e comunicao fosse de R$ 28.510,00 ao ano (a.a.), enquanto o de servios prestados s empresas R$ 15.190,00 (a.a.), e o de servios prestados s famlias pouco mais de R$ 2.000,00 (a.a.). Fazendo-se o mesmo raciocnio para o tamanho mdio das empresas,3 em funo do nmero de empresas (grfico 6), verifica-se que a maior relao (14 pessoas/ empresa) a dos segmentos de servios prestados s empresas e aos transportes, seguidos pelo de informao (oito pessoas/empresa) e pelos servios prestados s famlias (apenas seis pessoas/empresa). Isso se deve grande quantidade de empresas de servios prestados s famlias, que representam mais de um tero do total de empresas do setor, enquanto as de servios prestados s empresas, menos de um quarto.
GRFICO 6
Nmero de empresas nos segmentos do setor de servios Brasil, 2002-2007
2. Refere-se relao entre salrios, retiradas e outras remuneraes e o total do pessoal ocupado em 31 de dezembro de 2007. 3. Refere-se relao entre o nmero de empresas e a quantidade de pessoal ocupado.
65
Pode-se deduzir dessa breve anlise do setor de servios que ele tem baixa participao dos segmentos tradicionais como o de servios prestados s pessoas , mas uma participao expressiva no apoio s empresas computando-se parte dos transportes e das telecomunicaes como de apoio atividade empresarial. A evoluo recente mostra que os segmentos mais modernos (os tcnico-profissionais e os de informao) vm ganhando espao no setor de servios, levando a crer que sua relao com a atividade econmica em geral (e com a indstria, em particular), mostrando uma alterao nas estruturas de produo ao longo dos anos. Fazer, assim, uma distino clara entre o que so a atividade industrial e a de servios est longe de ser possvel.Quando se analisam as participaes por segmentos, nota-se uma grande variao em relao ao Brasil. Enquanto os servios prestados s famlias, no pas, representam 8,8% do total; em So Paulo, esse percentual atinge 7,6% embora represente 38% do total do segmento no Brasil. Em contraposio, as atividades mais intensamente ligadas estrutura de produo (informao, transportes e servios prestados s empresas) atingem participaes bem maiores: no primeiro caso, 24,3% do total dos servios em 2007 era a participao dos servios de informao no Brasil, enquanto em So Paulo esta atinge 32,4%. Vale ressaltar que os servios de informao de So Paulo representam mais da metade desse segmento no Brasil (54,8%). No caso do segmento de transportes, sua participao nos servios do pas era de 23,5%, em 2007, e 26,1% da estrutura paulista, mas representam 43,2% do segmento no pas. Para os servios prestados s empresas, a participao no Brasil de 30%, enquanto na estrutura de So Paulo menor (23,3%); no entanto, esta representa 47,2% de todo o segmento no Brasil. Uma pesquisa feita no estado de So Paulo, entre 2002 e 2003 com dados referentes a 2001 , corrobora as afirmaes de que h uma forte integrao entre indstria e servios.4 A tabela 1 mostra que entre os principais clientes das empresas de servios, com exceo das pessoas fsicas, a indstria importante para o setor, chegando a ter participao semelhante do prprio setor de servios. Quando a anlise recai sobre o setor de atividade dos clientes das empresas que prestam servios tcnicos ou auxiliares, aumenta vigorosamente a participao do setor industrial na demanda por servios.
4. Trata-se da PAEP. Disponvel em: <www.seade.gov.br>.
66
TABELA 1
(Em %)
Principais clientes do setor servios, por setor de atividade, segundo segmentos Regio Metropolitana56 de So Paulo, 2001
Setor de atividade do principal cliente Servios 20,4 27,8 35,0 Agricultura 0,6 2,5 0,2 Bancos 11,0 10,9 13,2 Comrcio 10,3 16,0 11,3 Indstria 19,7 26,8 30,8 Pessoas fsicas 37,9 15,9 9,4
Segmentos dos servios Total dos servios Servios tcnicos s empresas Servios auxiliares s empresas
Fonte: Pesquisa da Atividade Econmica Paulista (PAEP) 2001/Fundao Sistema Estadual de Anlise de Dados (Seade).
Em resumo, h de se notar que a estruturao do setor de servios, atualmente, escapa quela tradicional dos prestados s famlias, que, hoje, representam uma parcela muito pequena desse setor. A maior fatia est naqueles segmentos que se voltam para as atividades empresariais (basicamente informao, transportes e servios prestados s empresas). A causa mais provvel dessa alterao na sua estruturao reside na alterao da estrutura produtiva dos demais setores da atividade econmica, em especial o industrial. difcil fazer uma separao ntida entre o que a indstria e o que so os servios, e essa falta de clareza pode embaar as anlises de dados que, metodologicamente, necessitam de um corte bastante ntido. Estes devem, por isso, ser analisados com a devida cautela, para uma interpretao mais cuidadosa da estrutura econmica do pas.
5 DINMICA DO EMPREGO INDUSTRIAL NO BRASIL EM TERMOS REGIONAIS
O mapa da distribuio industrial no Brasil em 1990 (mapa 1) revela a importncia de So Paulo (capital) e interior, do Rio de Janeiro e da regio Sul, em especial, a de Porto Alegre/Caxias e Santa Catarina com o Vale do Itaja. No Paran, aparecem Curitiba, como a microrregio mais importante do estado e o sudeste do estado. Fortaleza desponta como uma microrregio isolada e, no restante do Nordeste, h uma concentrao em Recife e na Zona da Mata Pernambucana, alm de Salvador e alguma presena no Recncavo. Na regio Norte aparecem apenas as microrregies de Manaus e Belm, e alguma atividade ligada regio de Carajs. Na regio Centro-Oeste, h apenas alguns focos nas capitais, Goinia, Campo Grande e Cuiab.
5. Regio Metropolitana (RM).
67
MAPA 1
Distribuio do estoque emprego formal entre as microrregies brasileiras em 1990
Fonte: Rais/MTE. Elaborao prpria.
Em 1995, j pode ser visualizada uma reduo dos empregos industriais nas reas metropolitanas de So Paulo capital, do Rio de Janeiro e do Recife, em contrapartida a uma expanso s vizinhanas de So Paulo, ao norte do Paran, regio Centro-Oeste e ao sul de Minas. O processo de reconfigurao do emprego industrial no Brasil e de reduo do total de empregos industriais continua em 2000. No Cear, alm de Fortaleza, inicia-se uma concentrao nas microrregies do Crato e de Sobral. Pernambuco e Recife continuam a perder empregos industriais e aparecem as microrregies de Imperatiz, Aailndia, Teresina e o sul da Bahia. No Centro-Oeste, eleva-se o emprego no sudoeste de Gois e nas microrregies de Goinia, Campo Grande, Ponta Por, Dourados, Cuiab e Sinop tambm em Mato Grosso. Manaus e Belm continuam as mais importantes, mas perdem empregos em relao a 1995 em contrapartida Paragominas, que tem um aumento de empregos. Destacam-se tambm as expanses no sul de Minas, em Belo Horizonte, no oeste do Paran, em Curitiba, e no Vale do Itaja, em Caxias do Sul. Em 2005, j podemos observar que as perdas de empregos industriais so revertidas e ocorrem novas expanses nas capitais Manaus, Salvador, Porto Velho e Fortaleza, que se consolida como a principal microrregio industrial do Nordeste. Ocorrem expanses do emprego industrial para o sul de Gois, o tringulo mineiro, a regio central do estado de Mato Grosso, o oeste do Paran, o sul da Bahia e recncavo, Mossor e algumas microrregies dos estados de Santa Catarina, do Rio Grande do Sul, de Sergipe, de Alagoas, do Paraba e do Par, no polo Paragominas-Imperatriz.
68
MAPA 2
Distribuio do estoque emprego formal entre as microrregies brasileiras 2005
De 2005 para 2007, o processo de reconfigurao da produo industrial no Brasil se mantm em direo microrregio de Curitiba, Blumenau e Joinville, ao Centro-Oeste, com destaque para o sudoeste de Gois, e ao polo industrial de Manaus e o polo Paragominas-Imperatriz.
MAPA 3
Distribuio do estoque de emprego formal entre as microrregies brasileiras 2007
69
Por meio da anlise dos indicadores locais de aglomerao espaciais (Lisa), Cruz e Santos (2009) mostram que em 1990 as microrregies de Curitiba, de Belo Horizonte e do Rio de Janeiro, o tringulo formado por Campinas So Paulo So Jos dos Campos e uma microrregio no Vale do Parnaba Fluminense eram as nicas com nvel elevado de emprego industrial cercadas por microrregies que tambm possuam esse resultado. Em 2007, agregam-se a estas, Ribero Preto, Blumenau Joinvile, Divinpolis, Caxias do Sul e Porto Alegre. Fortaleza se destaca como um enclave industrial, ou seja, possui elevado emprego industrial e vizinhana com baixo emprego, e em So Paulo aparecem microrregies com baixo emprego industrial cercadas por vizinhas com elevados nveis de emprego industrial. A anlise para a variao do emprego 1990-2007 identificou que as nicas microrregies que apresentaram elevado crescimento do emprego industrial, sendo cercadas por vizinhas com a mesma dinmica, foram Curitiba, Goinia, Blumenau Joinvile e Caxias do Sul. Microrregies com grande crescimento de empregos, mas que estavam cercadas por microrregies com baixo crescimento do emprego foram a de Belo Horizonte Divinpolis, na Zona da Mata Mineira, e as do norte fluminense. So Paulo se destacou pelo baixo crescimento do emprego, mesmo com uma vizinhana com alto crescimento; e o Rio de Janeiro e o Vale do Paraba Fluminense, pelo baixo crescimento e pela vizinhana com baixo crescimento. Essa anlise confirmou tambm o processo de crescimento de polos industriais e a queda do emprego nas aglomeraes industriais relevantes. A classificao das microrregies pelo nmero de empregados na indstria mostra que enquanto em 1990 29,2% dos trabalhadores concentravam-se nas duas maiores microrregies do pas, em 2007 restavam apenas 14,7% com a queda de 22% para 11,2%, em So Paulo, e de 7,2% para 3,5%, no Rio de Janeiro. Tambm chama ateno a sada de trs microrregies do estado de So Paulo da lista das dez microrregies com maior nmero de empregados na indstria no Brasil, compensada pela entrada de trs microrregies do Sul do pas: Caxias do Sul, Blumenau e Joinville. Curitiba aumenta sua participao de 2,1% para 2,7% e Porto Alegre reduz de 4% para 3,2%. No Nordeste sai Recife com 1,6% e entra Fortaleza com 1,8%.
70
TABELA 2
Vinte microrregies com maior aumento na participao do emprego na indstria 1990 e 2007
Emprego industrial (1990) 112.568 81.521 76.851 81.172 77.499 68.496 25.534 38.084 21.032 21.636 8.408 13.808 11.993 11.157 13.661 7.400 5.917 1.673 2.649 3.855 5.464.388 Participao no total do emprego industrial (1990) 2,06 1,49 1,41 1,49 1,42 1,25 0,47 0,7 0,38 0,4 0,15 0,25 0,22 0,2 0,25 0,14 0,11 0,03 0,05 0,07 Emprego industrial (2007) 189.892 127.040 126.134 125.262 120.844 108.771 70.630 64.980 48.412 43.623 38.053 36.504 35.759 34.002 33.938 29.226 23.547 21.773 20.655 20.171 7.082.167 Participao no total do emprego industrial (2007) 2,68 1,79 1,78 1,77 1,71 1,54 1 0,92 0,68 0,62 0,54 0,52 0,5 0,48 0,48 0,41 0,33 0,31 0,29 0,28 Variao na participao do emprego entre 1990 e 2007 (%) 30 20 26 19 20 23 113 31 79 55 260 108 127 140 92 193 200 933 480 300
Curitiba Caxias do Sul Blumenau Fortaleza Joinville Manaus Goinia Ribeiro Preto Divinpolis Londrina Chapec Maring Rio Claro Apucarana So Miguel dos Campos Toledo Cascavel Sudoeste de Gois Sobral Cianorte Total de emprego industrial do Brasil Fonte: Rais/MTE.
Na tabela 1 se destaca o fato de que das 20 microrregies brasileiras que tiveram o maior aumento na participao do emprego na indstria entre 1990 e 2007, apenas Rio Claro e Ribeiro Preto so do estado de So Paulo. Da regio Nordeste, tambm entraram apenas Sobral e Fortaleza. A maior parte das microrregies listadas localizam-se na regio Sul, com destaque para o estado do Paran, com seis microrregies na lista. Destacam-se os grandes crescimentos de Goinia e do Sudoeste de Gois e uma recuperao do polo industrial de Manaus.
71
A anlise intersetorial revela um comportamento bastante heterogneo. Fortaleza e Sobral obtiveram grande crescimento de emprego nos setores de calados, txteis, alimentos e bebidas, com a prtica da guerra fiscal e a oferta de baixos salrios, mas no conseguiram absorver empregos das indstrias de alto contedo tecnolgico que se deslocaram para microrregies com parques industriais mais diversificados, como Curitiba e Caxias do Sul. Esse fato pode ser explicado pelo argumento de Diniz (1993), que justificava as aglomeraes industriais em So Paulo e alguns outros centros j consolidados pelos ganhos com a concentrao espacial de trabalhadores especializados e pelas externalidades locais da prpria concentrao industrial. O grfico 7 expressa melhor essa relao. No eixo X, esto os coeficientes locacionais da indstria tradicional,6 ou seja, a participao da indstria tradicional no emprego industrial na dada regio, dividida pela mesma relao no Brasil. Dessa forma, um coeficiente locacional menor que um indica que a regio possui relativamente menos empregos na indstria tradicional que a mdia nacional em 1990; caso contrrio, a microrregio seria mais especializada que a mdia da economia nacional em indstrias tradicionais. No eixo Y, inclui-se a participao do ganho de emprego da microrregio em indstrias tradicionais, isto , se uma determinada regio teve um ganho acima de 0,5, significa que mais da metade dos empregos criados entre 1990 e 2007 se concentrou em indstrias tradicionais. As microrregies mais industrializadas relativamente so Manaus, Curitiba, Caxias do Sul e Rio Claro. A partir desse grfico, podemos ver que as microrregies que ofertaram mais empregos nos setores industriais mais avanados foram justamente as que j possuam uma base industrial ou vizinhas j industrializadas, como Londrina e Ribeiro Preto, o que demonstra que incentivos fiscais no conseguiram suplantar fatores locacionais, como mo de obra qualificada e acesso a fornecedores e ao mercado consumidor. Outra observao interessante deve-se ao fato de o Brasil, dada sua estrutura produtiva em 1990, ter criado mais empregos nos setores tradicionais que nos avanados tecnologicamente, ao contrrio do que seria esperado a partir dessa regresso.
6. Indstria tradicional foi definida como o agregado das indstrias de madeira e mobilirio, borracha, fumo e couro, calados, txtil, alimentos e bebidas. Para as mais avanadas tecnologicamente, incluem-se a de qumica, metarlurgia, minerais no metlicos, eletrnicos e comunicaes, material de transporte e mecncia.
72
GRFICO 7
Coeficiente locacional em indstrias tradicionais e participao do emprego em indstrias tradicionais no total da variao do emprego nas 20 principais microrregies ganhadoras de empregos industriais entre 1990 e 2007
Fonte: Rais/MTE. Elaborao prpria
As 20 microrregies que mais perderam empregos industriais em termos relativos esto explicitadas na tabela 5. Estas regies no agregado ofertavam 2,744 milhes de empregos em 1990, o que representava 50,8% do total do emprego industrial ofertado no Brasil, e 1,436 milhes de empregos em indstrias mais avanadas tecnologicamente, o que representava 58,1% do total do emprego ofertado por esse tipo de indstrias no Brasil. De 1990 a 2007, estas microrregies perderam mais de 521 mil empregos industriais e passaram a ofertar apenas 31% do total do emprego industrial no pas. As principais responsveis foram as microrregies de So Paulo e do Rio de Janeiro, que perderam 409 mil e 145 mil empregos industriais, respectivamente, totalizando 14% do emprego industrial ofertado no Brasil em 2007. O que pode ser explicado em parte pelo processo de terceirizao. Regies com base industrial diversificada se especializaram ainda mais em indstrias de maior contedo tecnolgico, como as outras sete microrregies do estado de So Paulo e Porto Alegre, que tiveram perdas de empregos nas indstrias tradicionais, mas ganhos nas tecnologicamente mais avanadas, exceo de Santos e Guarulhos.7
7. O crescimento do emprego em indstrias mais avanadas em Porto Alegre foi de 12%, enquanto a mdia nacional ficou em 21%. A oferta de emprego em indstrias tradicionais caiu em 5%, o que elevou a participao de indstrias mais avanadas tecnologicamente para 44% do total do emprego industrial.
73
Destacaram-se tambm Recife e a Zona da Mata Pernambucana, com queda de 27% no total de empregos industriais ofertados (quase 47 mil), concentrados principalmente na indstria txtil, de alimentos e de bebidas. Estas so as nicas perdedoras entre as 20 listadas que se localizam no Nordeste. Fato marcante foi a grande perda ocorrida em Juiz de Fora, mesmo com a instalao de uma montadora de veculos na dcada de 1990. Ocorreu um crescimento no setor de material de transportes, mas uma queda no setor de metalurgia e mecnica, o que indicou uma ineficcia da poltica para atrair a montadora em suplantar efeitos encadeadores inexistentes oferecidos por regies concorrentes com estruturas industriais mais desenvolvidas. As demais regies com perdas significativas encontram-se no Sul ( Porto Alegre e Pelotas), no Norte (Belm) e no interior do estado do Rio de Janeiro ( regio Serrana, Vale do Paraba e Campos dos Goytacazes).
TABELA 3
Dezenove microrregies que mais perderam participao no emprego industrial 1990-2007
Emprego Industrial (1990) 1.203.384 390.878 219.643 86.327 113.496 47.096 35.885 32.095 37.706 25.100 89.181 62.842 94.787 17.764 33.271 29.854 182.226 29.768 Participao no total do emprego industrial (1990) 22,02 7,15 4,02 1,58 2,08 0,86 0,66 0,59 0,69 0,46 1,63 1,15 1,73 0,33 0,61 0,55 3,33 0,54 Emprego industrial (2007) 793.604 245.702 223.921 65.497 114.138 32.604 23.081 20.443 32.148 19.030 102.168 68.722 112.362 12.612 33.271 28.791 226.385 31.996 Participao no total do emprego industrial (2007) 11,21 3,47 3,16 0,92 1,61 0,46 0,33 0,29 0,45 0,27 1,44 0,97 1,59 0,18 0,47 0,41 3,20 0,45 Variao na participao do emprego entre 1990 e 2007 (%) -49 -51 -21 -42 -23 -47 -50 -51 -35 -41 -12 -16 -8 -45 -23 -0,14 -0,14 -0,09 (Continua)
So Paulo Rio de Janeiro Porto Alegre Recife Guarulhos Mata Meridional Pernambucana Santos Mata Setentrional Pernambucana Vale do Paraba Fluminense Serrana So Jos dos Campos Moji das Cruzes Sorocaba Pelotas Belm Juiz de Fora Campinas Franca
74
(Continuao) Emprego Industrial (1990) 13.651 5.464.388 Participao no total do emprego industrial (1990) 0,25 Emprego industrial (2007) 11.356 Participao no total do emprego industrial (2007) 0,16 Variao na participao do emprego entre 1990 e 2007 (%) -0,09
Campos dos Goytacazes Total de emprego Industrial Brasil
5.1 Reviso da literatura para o caso brasileiro
Tratando da dinmica da desconcentrao industrial no Brasil, Diniz (1993) argumenta que este processo passou por duas fases: uma primeira em que houve espraiamento industrial da Regio Metropolitana de So Paulo para o interior do estado e praticamente todos os estados brasileiros. Na segunda fase, h uma reconcentrao no polgono formado por Belo Horizonte Uberlndia Londrina/ Maring Porto Alegre Florianpolis So Jos dos Campos Belo Horizonte. O autor analisa cinco fatores tericos que podem explicar a dinmica industrial no perodo analisado. Esses cinco fatores so: i) deseconomias de aglomerao na RMSP e sua criao em outros centros urbanos e regies; ii) o papel do Estado, seja por meio de polticas regionais explcitas, seja pela consequncia espacial de outras decises de importncia; iii) disponibilidades diferenciadas de recursos naturais; iv) unificaes do mercado e mudanas de estrutura produtiva; e v) concentrao de pesquisa e renda. Diniz (1993) analisa a primeira fase da desconcentrao em que praticamente todos os estados brasileiros apresentam ganho no peso industrial. Logo aps, segundo o autor, devido maior nfase em indstrias de alta tecnologia e ao relativo fracasso das polticas regionais e do investimento estatal, h uma concentrao poligonal uma vez que o crescimento industrial passa a estar circunscrito ao estado de So Paulo e ao polgono em volta dele. Ele analisa as mudanas tecnolgicas e o potencial para aglomerao poligonal. Assim, de acordo com o autor a desconcentrao industrial que ocorreu a partir dos anos 1970 se fez no mesmo padro de industrializao anterior (indstrias bsicas articuladas base de recursos naturais e dos durveis de consumo). No entanto, as mudanas tecnolgicas em curso nos anos 1990 induzem expanso de setores fortemente ancorados na cincia e na tcnica, com reduzida ou inexpressiva demanda por recursos naturais. Os requisitos locacionais dessa nova indstria esto ligados a centro de pesquisa, mercado de trabalho profissional, clima de negcios, base educacional e cultural. Logo, partindo da estimativa de que 15 cidades brasileiras com alguma experincia em polos tecnolgicos, o autor faz uma previso sobre o comportamento industrial: reconcentrao desse setor nessas cidades que esto no polgono. Ele cita casos como as experincias da Universidade de Campinas (UNICAMP) (telecomunicaes), da Universidade Federal de So Carlos (UFSCAR) (departamento de materiais), da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) (microeletrnica) e da
75
Universidade Federal de Campina Grande (UFCG). Por fim, o autor considera a formao do Mercado Comum do Sul (Mercosul) como um fator favorvel concentrao no Sudeste brasileiro, devido proximidade com os outros pases membros e j concentrada estrutura industrial. Embora ocorrendo a desconcentrao industrial em termos nacionais mesmo que marginalmente , h vrios fatores que atenuam a continuidade desse processo: m distribuio de renda, mercado de trabalho profissional, crise econmica (nos anos 1980), concentrao da pesquisa, reduo dos investimento estatais diretos e diminuio na velocidade de expanso da fronteira agrcola e mineral, devido a condies precrias de infraestrutura, desafios tecnolgicos e custos de transporte. Oliveira e Neto (1997), analisando o perodo 1990-1995, mostram que, a despeito da queda do emprego nas regies brasileiras ainda que estejam correlacionadas com a dinmica nacional, existem especificidades regionais que explicam a reduo do emprego. Estes autores argumentaram ainda que o processo de reduo do emprego atingiu mais fortemente regies centrais localizadas, em especial em So Paulo e no restante das regies Sudeste e Sul. Scatolin et al. (2007) ressaltam o fato de que a queda na participao relativa no valor adicionado e no emprego no Brasil a partir de meados da dcada de 1980 contrasta com a situao do setor industrial no estado Paran. Fica claro que este estado no compartilha das mesmas tendncias do pas como um todo. Houve um aumento da participao relativa do setor industrial, assim como do emprego relacionado a este. Os autores levantam hipteses para este descolamento do comportamento do estado do Paran; entre elas, incentivos fiscais por parte do governo estadual e beneficiamento de uma poltica de desconcentrao industrial no Brasil. Deve-se ressaltar que Scatolini et al. (2007) argumentam que o impacto da desindustrializao ou pelo menos da reconfigurao da indstria no neutro em termos espaciais. Uma questo importante a respeito do processo de reconfigurao da indstria no Brasil a identificao de como ele afetou o padro de desenvolvimento regional brasileiro. Com base em estatsticas descritivas de 1990 a 2007, Cruz e Santos (2009) defendem ter havido um forte movimento de relocalizao da indstria no Brasil. Essas estatsticas mostram uma reduo na mdia e no desviopadro do emprego industrial entre as microrregies brasileiras de 1990 a 1995, um aumento em todo o perodo na mediana da distribuio do emprego formal, e uma queda constante do grau de assimetria da distribuio. Como a distribuio concentrada a esquerda, a reduo de sua assimetria revela um deslocamento de empregos das poucas microrregies que apresentam alta participao do setor industrial para o restante das microrregies que apresentam baixa participao. A queda no grau de concentrao territorial da indstria tambm foi confirmada pela estimao, com os mesmos dados e para o mesmo perodo, da curva de
76
Lorenz e do ndice de Gini. O clculo do ndice alm de revelar a queda de 0,86083 em 1990 para 0,77746 em 2007, tambm mostrou que esta ocorreu de forma mais significativa entre 1995 e 2000. A estimao do ndice de Moran, definindo-se como vizinhas apenas das microrregies que possuem fronteira, resultou em graus elevados e significativos de autocorrelao espacial para a distribuio do emprego na manufatura; que, como mostraram os outros resultados, vem se reduzindo ao longo do tempo, o que confirma a hiptese de desconcentrao industrial. A estimao do ndice generalizado G adicionou a esses resultados a informao de que a autocorrelao ocorre mediante uma grande aglomerao de microrregies com valores elevados de empregos industriais. Os ndices estimados tambm se reduzem ao longo do tempo, o que tambm confirma a reduo na concentrao de emprego industrial ao longo dos ltimos anos. Silva e Neto (2009) tambm mostram que a concentrao industrial mais forte no setor intensivo em capital nas regies Sul e Sudeste do pas e relativamente mais fraca no setor intensivo em recursos naturais. Por meio de modelo emprico eles estimam os determinantes do crescimento do emprego entre 1994 e 2004. Seus resultados enfatizam a importncia dos linkages de mercado (acesso ao mercado consumidor e aos insumos) para o crescimento do emprego industrial e a aglomerao industrial. As economias de aglomerao mostraram-se benficas para o crescimento do emprego industrial quando geradas das externalidades entre indstrias diferentes. Os custos de transporte e de salrios apresentaram correlao negativa e positiva, respectivamente, com o crescimento do emprego industrial, aps descontados efeitos fixos. Seus resultados tambm apontam que o crescimento do emprego industrial tende a ser maior em localidades com firmas menores, o que confirma argumentos tericos de que a competio local acelera o crescimento.
A partir de apresentao de dados que demonstram um processo de transferncia da participao do setor industrial no PIB para o setor de servios nas dcadas de 1980 e 1990 no Brasil, este trabalho analisou suas possveis causas e seus impactos no territrio nacional. O estudo da literatura econmica sobre o processo de desindustrializao ocorrido no sculo XX, na seo 2, e uma anlise mais profunda dessa transferncia na seo 3 mostraram que essa transferncia para o setor de servios no Brasil deveu-se mais a um problema contbil que a uma mudana estrutural na economia brasileira: com o processo de terceirizao ocorrido nesse perodo, grande parte da mo de obra que antes era calculada no setor industrial passa a ser contabilizada no setor de servios, apesar de continuar a desempenhar as mesmas tarefas de antes.
77
A seo 6 deste trabalho descreve algumas mudanas na localizao da indstria no territrio brasileiro. Destaca-se a forte queda na participao do emprego industrial nas cidades de So Paulo, do Rio de Janeiro e do Recife. No caso de So Paulo, essa queda deve-se principalmente ao deslocamento das atividades industriais para regies vizinhas capital. Destaca-se o aumento na importncia da regio Centro-Oeste, com nfase para Goinia e regies vizinhas, o Norte do Paran, o Sul de Minas e o Cear. Pela anlise Lisa, para a variao do emprego 2007-1990, identificou que as nicas microrregies que apresentaram elevado crescimento do emprego industrial sendo cercadas por vizinhas com a mesma dinmica foram Curitiba, Goinia, Blumenau Joinvile e Caxias do Sul. Essa anlise confirmou o processo de crescimento de polos industriais e queda do emprego nas aglomeraes industriais relevantes. Apesar do aumento da distribuio da indstria no territrio brasileiro, essa seo tambm mostra que as microrregies que ofertaram mais empregos nos setores industriais mais avanados foram justamente as que j possuam uma base industrial ou vizinhas j industrializadas, como Londrina e Ribeiro Preto, incentivadas pela oferta de mo de obra qualificada e pelo acesso a fornecedores e ao mercado consumidor.
78
REFERNCIAS
BAUMOL, W. J. Macroeconomics of Unbalanced Growth: the Anatomy of Urban Crisis. American Economic Review, v. 57, p. 415-426, 1967. CLARK, C. The Conditions of Economic Progress. London: MacMillan & Co. Ltd, (1951). CRUZ, B. O.;, IURY, R. S. S. Dinmica do emprego industrial no Brasil entre 1990 e 2007: uma viso regional da desindustrializao. In: I CONGRESSO DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL DE CABO VERDE, 2009. DE GROOT, H. Macroeconomic consequences of outsourcing: an analysis of growth, welfare and product variety. Tilburg University, Center for Economic Research, 1998 (Discussion Paper, n. 43). DINIZ, C. C. Desenvolvimento poligonal no Brasil: nem desconcentrao nem contnua polarizao. Revista Nova Economia, v. 31, n. 1, p. 35-64, 1993. FISHER, A. G. B. The Clash of Progress and Security. London: MacMillan & Co. Ltd, 1935. FUCHS, V. R. The Service Economy. New York, London: Columbia University Press, 1968. FUJITA, M., THISSE, J. F. Globalization and the evolution of the supply chain: who gains and who loses? Institute of Developing Economies, 2004 (Discussion Paper, n. 5). GROOT, H. L. F. Macroeconomic consequences of outsourcing: an analysis of growth, welfare, and product variety. Tilburg University, Center for Economic Research, 1998 (Discussion Paper, n. 43). IMBS. J.; WACZIARG, R. Stages of Diversification. American Economic Review, v. 93, n. 1, p. 63-86, 2003. KRUGMAN, P. Domestic Distortions and Deindustrialization Hypothesis. NBER, 1996 (Working Paper, n. 5473). NICOUD, F. R. Off-Shoring of business services and deindustrialization: threat of opportunity and for whom? Centre for Economic Performance, 2006 (Discussion Paper, n. 734).
79
OLIVEIRA, C. E.; GUIMARES NETO, L. Emprego organizado e regies nos anos 90: Quem perdeu mais? Revista Estudos Econmicos, v. 27, nmero especial, p. 37-64, 1997. OULTON, N. Must the Growth Rate Decline? Baumols Unbalaced Growth Revisited. Oxford Economic Papers, v. 53, n. 4, p. 605-627, 2001. PALMA, G. Quatro fontes de desindustrializao e um novo conceito de doena holandesa. In: CONFERNCIA DE INDUSTRIALIZAO, DESINDUSTRIALIZAO E DESENVOLVIMENTO, FIESP, Iedi, 2005, So Paulo. ROSE, J. Fabricado no reino.O mundo em 2009, The Economist, p. 60. ROWTHORN, R.; RAMASWAMY, R. Growth, trade and deindustrialization. IMF Staff Papers, v. 46, n.1, p. 18-41, 1999. SHAFAEDDIN, S. M. Trade liberalization and economic reform in developing countries: structural change or de-industialization? UNCTAD, Apr. 2005 (Discussion Paper, n. 179). SCATOLIN, F. D. et al. Desindustrializao? Uma anlise comparativa entre Brasil e Paran. Indicadores Econmicos FEE, v. 35, p. 105-120, 2007. SCHETTKAT, R., YOCARINI, L. The Shift to Services: a review of the literature. IZA, 2003 (Discussion Paper, n. 964). SILVA, M. V. B.; NETO, R. M. S. Concentrao da atividade industrial no Brasil entre 1994 e 2004. Economia Aplicada. v. 13, n. 2, 2009. VELTZ, P. Des lieux et des liens: politiques du territoire lheure de la mondialisation. Paris: ditions de lAube, 2002.
CAPTULO 3
FRAGMENTAO PRODUTIVA: O CASO DE SO PAULO
1 INTRODUO
Este texto procura analisar como os processos de reestruturao da produo em curso desde o fim dos anos 1970 permitem sua fragmentao, entendida primordialmente como uma disperso da fabricao de componentes em diferentes plantas industriais, e como essa se reflete na localizao de empresas industriais. No caso especfico da Regio Metropolitana de So Paulo (RMSP), essa anlise se d sob duas ticas distintas e complementares: de um lado, observando a cada vez maior difuso espacial entre unidades produtivas de uma mesma empresa, que mantm os centros decisrios no centro da metrpole, e suas plantas industriais liberadas sob algumas, importantes, restries de limitaes geogrficas. Por outro lado, a integrao da indstria com o setor de servios no somente ressalta o papel centralizador das sedes de empresas, mas tambm a existncia de apoio tcnico expressivo para o desenvolvimento de produtos que incorporam tecnologia. uma possvel disperso das plantas industriais pelo territrio se ope uma centralizao de vrias fases importantes do processo industrial, sobretudo aquelas fundamentais em novos processos produtivos (design, pesquisa e desenvolvimento P&D, assessoramento tcnico, desenvolvimento de softwares, entre outras). O resultado, para o caso do estado de So Paulo, indica uma agregao de territrio produtivo ao da metrpole, sobretudo em regies adjacentes.
2 A REESTRUTURAO PRODUTIVA E A FRAGMENTAO
Inicialmente, preciso definir com clareza o significado da palavra fragmentao: no se trata daquela que Pacheco (1996) utiliza para identificar a ruptura dos vnculos de solidariedade regional, a partir da trajetria errtica da economia brasileira dos anos 1980. Neste captulo, o significado de fragmentao acompanha a definio de Flores Jr. (2010) e est ligado ao processo produtivo em que a elaborao de um produto pode ser decomposta em uma sucesso de processos, que so codificados separados da planta principal e, em princpio, passem a ser adquiridos de qualquer produtor no planeta, que os faa segundo aquelas especificaes. (FLORES JR., 2010, p. 2)
82
Ainda segundo esse autor,

() o avano tecnolgico, o aprimoramento das tecnologias de informao e design, permitindo codificaes precisas, de fcil controle e, se necessrio, a sua transmisso, so fatores importantssimos. A maior liberalizao do comrcio de servios, gerando melhores logstica e comunicao, a queda progressiva das barreiras comerciais e o aumento no nmero de regies produtoras, especialmente devido insero plena do continente asitico na economia mundial, so igualmente importantes (...) os fornecedores passam a ser mais annimos, no precisam estar concentrados em clusters vizinhos e, o produtor final, nem montagem alguma forado a fazer. (FLORES JR., 2010, p. 2).
Neste texto, o aspecto do comrcio internacional, que considerado fundamental para este autor, no abordado, mas sim sua pertinncia ou no a uma regio brasileira especfica, a Regio Metropolitana de So Paulo. Isso significa que os reflexos da fragmentao no se do apenas no aspecto produtivo, mas tambm tm efeitos importantes na distribuio espacial das atividades. Mas implicam, ainda, em outra questo, que o desenvolvimento de um setor de servios que seja capaz de atender s demandas dessa indstria fragmentada. Vejamos, a seguir, com mais detalhes, essas trs consequncias para a economia brasileira: No que se refere questo produtiva, verifica-se que a produo industrial brasileira, a partir dos anos 1980, dada uma situao macroeconmica ditada por uma profunda recesso e uma subsequente abertura do mercado a empresas estrangeiras, adapta-se em grande parte aos processos anteriormente mencionados e inicia uma intensa reestruturao, que, grosso modo, pode ser sintetizada em trs grandes elementos. aumento da tecnologia incorporada produo, visando aumentar a participao em mercados por meio da diferenciao de produtos; incremento da automao industrial, no sentido de aumentar o volume produzido, com consequentes ganhos de escala; e focalizao da produo industrial, o que exigia a terceirizao dos servios no ligados diretamente produo.
Nesse processo, o setor de telecomunicaes o que trouxe os maiores impactos s transformaes do modo de produo e as mais importantes consequncias da implantao da alta tecnologia. As telecomunicaes tiveram um papel primordial no encurtamento das distncias dos diversos nveis de produo sobretudo de gesto e principalmente dos mercados, interagindo com o processo de internacionalizao da
Fragmentao Produtiva: o caso de so paulo
83
economia. Os avanos recentes na transmisso de informaes e, sobretudo, o barateamento dos equipamentos facilitaram a integrao entre diferentes produtores. Da mesma forma, foi possvel o incremento das atividades do tercirio avanado, sobretudo nas reas urbanas mais adensadas, em especial na sua integrao com a atividade industrial. Do ponto de vista espacial, o desenvolvimento das telecomunicaes acentuou as possibilidades de separao dos estabelecimentos de uma mesma firma, ou das relaes interfirmas, j que permitiu a gesto distncia. Por outro lado, ao serem criados novos servios muito mais especializados, so gerados novos complexos de produo terciria localizados. Conseqentemente, a revoluo nos meios de comunicao eletrnica no apenas no solapou os processos de urbanizao de larga escala, como na verdade levou, em muitos casos, a uma considervel reconcentrao espacial (SCOTT; STORPER, 2003). Esse processo de reestruturao produtiva se d, preferencialmente, nas regies que possuem condies tcnicas preexistentes seja em tecnologia, seja em qualificao da mo de obra , adequado aporte de capitais e infraestrutura fsica. No caso da RMSP, esses processos favorecem a difuso das unidades de produo, graas, sobretudo, evoluo dos sistemas de gesto, da tecnologia e de transportes e telecomunicaes. Assim, as indstrias, liberadas em parte das condicionantes geogrficas, podem localizar-se fora de seu centro. A fragmentao produtiva pressupe tambm que haja uma sofisticada rede de servios que apoie a atividade industrial. As novas formas de produzir que permitem a difuso das unidades de produo , o desenvolvimento da tecnologia, da gesto e da infraestrutura fsica, alm da atuao da administrao pblica, favorecem a localizao de fbricas difusas.
3 A INDSTRIA PAULISTA E A FRAGMENTAO
A indstria paulista, a partir de 1998, perde participao no total nacional, voltando a ter um crescimento, em volume, maior que a mdia nacional, a partir de 2004.1 No entanto, como, em valor, isso no ocorreu a participao de So Paulo no total nacional est praticamente estvel, desde 2004 at 2007 , a causa mais provvel que houve ou uma diminuio dos preos recebidos pela indstria o que provocaria uma retrao no valor bruto da produo industrial , ou um aumento dos componentes do custo de operaes industriais, o que acarretaria
1. Ver a respeito os ndices de crescimento industrial da Pesquisa Industrial Mensal (PIM), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE): entre 2004 e 2008, a indstria paulista cresceu constantemente acima da mdia nacional.
84
uma compresso na taxa de crescimento do Valor da Transformao Industrial.2 O aumento de componentes importados, sobretudo nas indstrias mais integradas aos novos processos produtivos, pode ter contribudo para a elevao do custo das operaes industriais. Outra hiptese que, com a recuperao dos rendimentos mdios dos trabalhadores, a indstria tenha passado a produzir mais artigos para o consumo popular, de preos mais reduzidos. O grfico 1 mostra que a relao entre o valor da transformao industrial (VTI) e o custo das operaes industriais (COI) declina ao longo do tempo, o que significa uma compresso da margem na produo industrial: para a indstria paulista, esse declnio mais acentuado que para as dos demais estados do pas, o que pode ser motivado pelo fato dessa indstria ter maior participao de indstrias de base tecnolgica e, portanto, ser mais integrada aos novos processos produtivos.
GRFICO 1
Relao VTI/COI da indstria de transformao de So Paulo e demais estados 1996-2007
Fonte: Pesquisa Industrial Anual (PIA) do IBGE, 1996-2007.
2. O VTI a diferena entre o valor bruto da produo industrial (VBPI), ou a receita da venda de produtos industriais) e os custos das operaes industriais (COIs). Estes so os custos envolvidos exclusivamente na produo.
85
Falta verificar se o aumento dessa relao ocorre pela elevao dos custos ou pela diminuio das receitas. Quando se analisa a participao do consumo de matrias-primas, materiais auxiliares e componentes em relao ao custo total das empresas industriais (grfico 2), verifica-se que esta muda de patamar entre 1996 e 2007, passando de 42% a 48%, chegando a atingir 50% em 2004. Interessante que todos os demais custos de produo se mantiveram inalterados, exceto os gastos com pessoal, que caram de 19% a 13% nesse perodo. A evoluo dos custos se d em um patamar mais elevado que a das receitas. Isso evidencia que as matrias-primas ou os componentes esto pressionando os custos de produo, enquanto a produo de mercadorias destinadas populao de baixo poder aquisitivo, beneficiada pelo aumento do salrio mnimo e pelos benefcios sociais, faz que os preos de venda sejam menores, comprimindo as margens das empresas industriais. No caso de So Paulo, os dois fenmenos ocorrem simultaneamente, mas os custos de produo crescem com maior velocidade, fazendo supor que a introduo de matrias-primas elaboradas esteja ocorrendo, ao menos nas indstrias de maior intensidade tecnolgica (complexo eletroeletrnico, montadoras, indstria farmacutica e de equipamentos mdico-hospitalares e indstria de mquinas e equipamentos).
GRFICO 2
Participao do consumo de matrias-primas, materiais auxiliares e componentes no custo total das indstrias de transformao Brasil, 1996-2007
Fonte: PIA do IBGE, 1996-2007.
86
4 O CASO DA REGIO METROPOLITANA DE SO PAULO
A RMSP, composta de 39 municpios, localizada na poro sudeste do estado de So Paulo, conta com aproximadamente 20 milhes de habitantes e o maior aglomerado econmico do pas. uma das 15 regies administrativas (RAs) em que se divide este estado, conforme o mapa 1, e a principal de suas trs regies metropolitanas.
MAPA 1
Diviso administrativa do estado de So Paulo
Fonte: Fundao Sistema Estadual de Anlise de Dados (Seade).
Os dados econmicos aqui analisados tm como fonte aqueles recolhidos pela Pesquisa da Atividade Econmica Paulista (PAEP) de 2001, realizada pela Fundao Seade, e mostram uma intrincada rede de relaes e de localizaes entre as sedes das empresas e de suas unidades locais (ULs).3 As tabelas 1 e 2 mostram a receita da produo industrial das unidades locais e de suas respectivas sedes.
3. So consideradas unidades locais todos os endereos de uma mesma empresa que contm o mesmo Cadastro Nacional de Pessoa Jurdica (CNPJ), mas com sufixos diferentes. Podem ser, no caso das indstrias, unidades produtivas ou no. No caso desta pesquisa, foram pesquisadas todas as ULs, industriais ou no, para os dados econmicos gerais e somente as ULs industriais com 30 pessoas ocupadas ou mais para os dados qualitativos. Ver site <www.seade. gov.br>, no cone PAEP.
87
Nelas, tanto as ULs quanto as empresas esto divididas pelas regies administrativas do estado de So Paulo, alm de outra regio, que a das empresas que possuem sede fora desse estado, mas cujas unidades locais em funcionamento foram pesquisadas.4 A tabela 1 faz a totalizao na linha, ou seja, para cada sede de empresa encontra-se o percentual da receita gerado pelas ULs localizadas na mesma regio da sede ou fora. Naturalmente, a diagonal desta tabela apresenta os maiores valores, uma vez que a maior parte das empresas unilocalizada ou seja, s h um endereo da empresa , com exceo de Ribeiro Preto, em que as empresas com sede nessa regio possuem a maior parte da receita proveniente de ULs localizadas na RMSP. Registro, por sua vez, tem as receitas de suas sedes de empresas localizadas totalmente na prpria regio. Interessante notar que as empresas com sede fora do estado apresentam receita de ULs neste distribudas semelhana da distribuio estadual da produo industrial. A tabela 2, por sua vez, mostra os percentuais de receita na coluna, ou seja, a receita das ULs em funo de suas sedes: neste caso, as porcentagens se alteram substancialmente, e no mais a diagonal que se mostra a mais carregada, mas a linha da RMSP. Note-se agora a alterao da regio de Registro: se as sedes de empresas da regio tm sua receita nesta, quando se analisam as ULs localizadas nessa regio, nota-se que a receita se origina de ULs cujas sedes se localizam primordialmente em 62,5% dos casos na RMSP. Ressalte-se que as regies que compem o entorno da RMSP (Santos, Sorocaba, Campinas e So Jos dos Campos) apresentam uma alta porcentagem de ULs, cuja sede encontra-se na RMSP variando de 37,2% em Santos a 46% em Campinas , mostrando uma grande integrao dessas regies com a RMSP. J as que se encontram fora do entorno, mas prximas dele, como Franca, Barretos, Central e Ribeiro Preto, apresentam ligao mais fraca com a metrpole, embora possuam participao maior que as demais do interior no valor adicionado estadual. J as regies mais distantes (Marlia, Presidente Prudente, Araatuba e So Jos do Rio Preto, alm de Registro,5 voltam a ter na RMSP o centro de suas atividades. Formam-se, assim, trs anis externos RMSP: um primeiro, com as regies que se encontram em seu entorno imediato, em que h forte integrao territorial; um segundo anel, contguo a esse primeiro, com alguma atividade industrial de porte, mas ligada a atividades locais (produo de acar e lcool e de suco de laranja); e um terceiro anel, de reduzidas dimenses econmicas e fortemente dependente de sedes de empresas localizadas na metrpole.
4. As ULs de empresas paulistas localizadas em outros estados no foram pesquisadas. 5. Embora a regio seja prxima da metrpole, suas atividades econmicas se encontram muito distantes do complexo produtivo metropolitano e de seu entorno. Sua participao no total do valor adicionado do estado de apenas 0,1%.
88
O primeiro anel compe uma regio de alta densidade produtiva o valor adicionado industrial dessa regio representa 90% do total estadual, ou quase 40% de toda a atividade industrial do pas e compreende as RAs de Campinas, So Jos dos Campos, Santos e Sorocaba, alm da RMSP, formando o que se pode denominar de complexo metropolitano expandido.6 O segundo anel compreende as RAs de Franca, Barretos, Central e Ribeiro Preto, e sua indstria se baseia, sobretudo, na integrao com a agropecuria de grande porte, como nos casos da indstria sucroalcooleira e nos complexos da laranja e da carne, e com menor integrao com o territrio produtivo macrometropolitano, verificando-se menor participao de empresas da RMSP na gerao de valor adicionado das unidades locais l instaladas. A ligao destas unidades das RAs contidas neste anel no se d necessariamente com a Regio Metropolitana de So Paulo, haja vista a relao com as empresas que possuem sede fora do estado, em especial Ribeiro Preto e Barretos. O terceiro anel composto pelas regies de reduzida atividade industrial, e constitudo pelas RAs de Bauru, So Jos do Rio Preto, Araatuba, Presidente Prudente, Marlia e Registro, em que as empresas com sede na RMSP e tambm aquelas com sede em outras unidades da Federao voltam a ser importantes na gerao de valor adicionado das unidades locais da regio, uma vez que a atividade local ainda carece de maior intensidade.
6. Existem trabalhos que denominam esse espao como entorno metropolitano ou macrometrpole, mas com a mesma configurao geogrfica.
TABELA 1
Localizao da unidade local So Jos dos Campos Sorocaba 1,6 10,8 1,9 0,8 1,7 0,5 0,9 1,1 0,6 Campinas Bauru Marlia 2,2 0,1 Ribeiro Preto So Jos do Araatuba Rio Preto Presidente Prudente Central Barretos Franca 0,2
Participao de ULs na receita da sede da empresa regies administrativas de So Paulo, 2001
Localizao da sede da empresa
RMSP
Registro Santos
Regio Metropolitana de So Paulo
74,9
0,1
2,7
Registro 3,9 71,7 3,1 0,6 2,1 0,3 1,5 4,5 2,4 1,5 4,3 0,0 0,1 4,2 0,4 17,1 9,7 9,4 3,6 7,2 7,2 3,4 2,3 0,5 3,9 0,6 0,9 14,7 3,3 4,0 1,2 0,1 1,2 1,7 1,2 1,6 17,1 4,8 4,9 1,8 66,2 1,3 2,6 63,6 2,4 2,4 7,1 73,9 3,6 0,1 0,6 4,9 20,2 0,2 1,4 0,4 2,2 0,1 0,5 75,3 7,3 9,7 1,3 3,8 18,5 79,1 0,6 2,6 81,3 2,7 2,0 0,6 62,7 14,6 1,4 0,4 1,3 1,0 3,1 0,8 0,8 0,1
100,0 0,4
Santos
17,4
77,3
So Jos dos Campos
19,7
8,6
Sorocaba
10,4
0,3
0,3
0,8 2,2 0,8 9,9 4,3
0,4 0,2 0,1
1,2 1,1 0,3
Campinas
4,2
0,1
0,7
Ribeiro Preto
62,5
6,3
Bauru
5,5
So Jos do Rio Preto
0,9
7,0
0,2
Araatuba
0,1
Presidente Prudente
0,3
Marlia
11,4
Central
0,2
88,0 8,3 11,3 0,7
1,3 57,4 5,5 1,0
0,3 5,1 53,6 0,1
Barretos
0,2
Franca
Fora do estado de So Paulo
57,9
0,0
5,2
Fonte: PAEP 2001/Fundao Seade.
89
90
TABELA 2
Localizao da unidade local So Jos dos Campos Sorocaba Campinas Ribeiro Bauru Preto Araatuba 28,8 26,9 33,8 38,6 37,3 38,6 19,4 6,4 So Jos do Rio Preto Presidente Prudente Marlia Central Barretos 39,5 37,3 46,0 Franca
Localizao da sede quanto receita da UL regies administrativas de So Paulo, 2001
Localizao da sede da empresa
RMSP
Registro
Santos
Regio Metropolitana de So Paulo
69,5
62,5
37,2
12,3
Registro 1,2 21,0 2,0 0,5 4,7 0,1 0,5 0,9 0,7 0,3 0,3 0,0 0,0 31,0 4,2 30,0 23,1 1,0 3,6 0,3 1,2 2,8 32,3 0,1 1,9 0,2 0,3 3,2 1,6 33,4 2,4 3,4 1,2 29,7 1,0 22,0 2,1 0,3 1,1 0,9 19,9 0,1 0,5 28,3 0,6 2,7 8,8 37,3 2,4 0,1 1,8 2,6 38,6 1,0 3,6 4,3 1,2 0,1 0,1 25,9 2,5 4,4 0,6 0,8 5,2 21,9 0,3 3,0 17,1 2,0 3,2 0,6 52,8 2,3 0,8 0,5 1,0 2,0 3,9 1,3 0,5 0,0
12,5 0,4
Santos
0,3
18,8
So Jos dos Campos
0,3
2,0
Sorocaba
0,4
14,9
0,1
0,9 3,7 3,4 4,4 2,1
1,0 0,8 0,7
2,4 3,0 1,9
Campinas
0,2
8,8
0,5
Ribeiro Preto
7,1
10,8
Bauru
0,1
So Jos do Rio Preto
0,0
7,5
0,1
Araatuba
0,0
Presidente Prudente
0,0
Marlia
1,3
Central
0,0
44,2 3,0 9,4 9,5
1,4 44,1 9,7 28,4
0,3 3,0 74,1 2,6
Barretos
0,0
Franca
Fora do estado de So Paulo
22,1
1,3
29,3
91
5 INTEGRAO INDSTRIA/SERVIOS
A fragmentao produtiva pressupe que haja uma sofisticada rede de servios que apoie a atividade industrial. No caso de So Paulo, o processo de crescimento do tercirio da metrpole paulista corresponde a um aumento da industrializao do interior do estado. As novas formas de produzir que permitem a difuso das unidades de produo , o desenvolvimento da tecnologia, da gesto e da infraestrutura fsica, as restries impostas pela legislao localizao de novas plantas industriais na metrpole e a atuao da administrao pblica favoreceram a localizao de fbricas no interior do estado. Esse reforo do tercirio reflete uma perda gradativa das caractersticas puramente industriais de So Paulo e de sua regio metropolitana , com emergncia do interior paulista, cujos centros urbanos se aparelharam especialmente a partir dos anos 1970. Paralelamente infraestrutura existente dos grandes centros urbanos do interior paulista, o estado investe na melhoria da ligao rodoviria metrpole interior.7 A industrializao do interior configura um transbordamento da malha urbana sediada na capital e na sua rea metropolitana, para seu entorno imediato, mas isso no significa necessariamente uma desconcentrao: a especializao dos servios assegura maior rentabilidade nas empresas que nela se concentram e maior comando sobre as demais regies do pas.
A concentrao do capital financeiro, do comrcio e dos servios estabelece uma relao distinta daquela que era determinada pela concentrao industrial. A superioridade de So Paulo agora representada pelo financiamento e pela coordenao das atividades produtivas (BRANT, 1989).
Na tica dos setores abordados pela PAEP no levantamento de 2001, considerando os servios mercantis privados no financeiros e as atividades pblicas realizadas por empresas e fundaes nas reas de sade e educao, verifica-se que o setor de servios na Regio Metropolitana de So Paulo extremamente diversificado, possui forte vinculao com a estrutura produtiva quando comparado com a mdia estadual e apresenta forte concentrao em relao ao estado na maioria das atividades (tabela 3).
7. As rodovias que partem para as regies circunvizinhas metrpole so todas duplicadas: em direo a Sorocaba, existem a Raposo Tavares e a Castelo Branco; em direo a Campinas, a Anhanguera e a Bandeirantes; em direo a So Jos dos Campos, a Via Dutra e a Ayrton Senna; e em direo a Santos, a Anchieta e a Imigrantes.
92
TABELA 3
Distribuio do valor adicionado na empresa de servios, segundo classificao de atividade agregada para anlise da PAEP estado de So Paulo e Regio Metropolitana de So Paulo, 2001
(Em %)
Valor adicionado (VA) Classificao de atividade agregada para anlise da PAEP Setor de servios Servios prestados s famlias e atividades assistenciais coletivas Alojamento Alimentao Sade Educao formal Educao no formal Atividades de lazer e cultura Servios pessoais, atividades assistenciais coletivas e outros Transporte Atividades imobilirias e de aluguel Servios prestados s empresas Servios tcnicos Servios auxiliares Servios de agricultura Comunicaes Telecomunicaes Correio Informtica Servios de utilidade pblica Energia, gs e gua Limpeza urbana/esgoto Fonte: PAEP 2001/Fundao Seade. Estado de So Paulo Estrutura estadual de servios (%) 100,0 29,9 0,8 4,6 9,1 7,5 0,9 2,5 4,4 14,6 4,0 28,5 11,3 16,9 0,2 9,0 8,3 0,7 6,0 8,0 7,5 0,6 Regio Metropolitana de So Paulo Estrutura regional de servios (%) 100,0 26,4 0,6 3,9 9,2 5,9 0,8 2,5 3,5 12,1 3,0 33,2 14,1 19,0 0,1 12,0 11,2 0,8 7,4 6,1 5,6 0,5 Participao do VA regional no estado (%) 70,5 62,1 51,7 58,8 71,3 55,8 62,0 68,2 56,1 58,3 52,2 82,1 88,1 79,0 14,8 94,1 95,2 79,9 86,6 53,4 52,6 65,4
O ncleo mais denso do setor de servios na RMSP composto pelos servios prestados s empresas, que representava 33,2% do valor adicionado. Nesse ncleo, os servios auxiliares s empresas eram o segmento com maior participao na estrutura dos servios, sendo o de maior representatividade no emprego (22,7%) e no valor adicionado (19%). Os servios voltados s famlias e s atividades assistenciais e coletivas constituem-se no segundo bloco mais importante, com 26,4% do valor adicionado, seguido pelas atividades de transportes (12,1%), comunicaes (12%), informtica (7,4%), servios de utilidade pblica (6,1%) e atividades imobilirias e aluguel (4%).
93
No segmento dos servios prestados s empresas, importante notar o peso dos chamados servios auxiliares, que representam 19% do valor adicionado deste setor na RMSP. Essas atividades agregam segmentos mais tradicionais, pouco intensivos em capital e dominados por empresas que exigem menor nvel de qualificao tcnico-operacional da mo de obra, como as de seleo, agenciamento e locao de mo de obra, servios de investigao, segurana, limpeza etc. Trata-se de um segmento de crescimento acelerado associado ao processo de terceirizao das ltimas dcadas e que guarda estreito relacionamento com as estratgias de corte de custos fixos e da expanso de relaes de subcontratao em reas fora do core estratgico das empresas. Tem grande importncia tambm em termos de ocupao, sendo o maior empregador entre os segmentos pesquisados do setor de servios na RMSP (22,7%). Os chamados servios tcnicos so formados por segmentos que tm maiores exigncias em termos de formao profissional, dado que atendem a demandas mais complexas das grandes empresas, fornecendo insumos para a gesto dos grupos econmicos e informaes qualificadas para a tomada de decises, como assessoria e gesto empresarial, propaganda e marketing e pesquisa e desenvolvimento, entre outros. No contexto do processo de modernizao da atividade econmica, esses servios tm papel central no processo de reestruturao produtiva e gerencial das empresas e aparecem com destaque na cadeia de comando do capital financeiro, sediado na metrpole, representando 14% do valor adicionado do setor de servios na RMSP, o que corresponde a uma participao superior s atividades de transportes e comunicaes. Entretanto, mostra participao um pouco menos expressiva em termos de emprego (9%). Outra questo importante a ser observada diz respeito centralidade dos servios da regio metropolitana em relao ao estado, apresentando nveis de concentrao mais acentuados do que aqueles verificados na atividade industrial: 70,5% do valor adicionado, 62,3% do emprego e 60,5% dos estabelecimentos do setor de servios encontram-se na RMSP. O nvel de centralidade tem alta correlao com o tecido produtivo de toda a rea metropolitana, mas apresenta matizes que esto relacionadas cadeia de valor de cada um dos segmentos analisados, ao nvel de concentrao demogrfica da populao e forma de atuao do estado em relao s polticas sociais e de infraestrutura. Observa-se tambm que o segmento de servios prestados s empresas possui maior representatividade para a RMSP do que para as demais regies do estado: enquanto este tem um peso de 28% na estrutura estadual, passa dos 30% na RMSP, cuja participao no total estadual ultrapassa os 80%. Situao inversa
94
ocorre com os servios prestados s famlias, que possuem maior representatividade para o conjunto do estado do que para a RMSP, que tem participao estadual de 62%, inferior mdia do setor de servios. Essa estrutura indica que existe uma forte integrao entre o segmento de servios prestados s empresas e os outros setores de atividade econmica da RMSP, que onde esse processo ocorre com maior intensidade, de forma acentuada com o setor industrial, podendo ser uma das causas da maior produtividade da indstria metropolitana. A tabela 4 mostra que entre os principais clientes das empresas de servios, com exceo das pessoas fsicas, a indstria importante para o setor, chegando a ter participao semelhante deste. Quando a anlise recai sobre o setor de atividade dos clientes das empresas que prestam servios tcnicos ou auxiliares, aumenta vigorosamente a participao do setor industrial na demanda por servios. O processo de transferncia de vrios servios, outrora desenvolvidos nas empresas industriais, propiciou a criao de empresas prestadoras destes, retirando do setor industrial uma parcela de seu emprego. Retirou tambm do setor industrial parte de seu valor adicionado, aumentando assim o diferencial a favor dos servios, pois a receita das empresas desse setor, alm de compor parte de seu valor adicionado, tambm entra como consumo intermedirio no setor industrial, diminuindo o valor adicionado do setor secundrio. A criao dessas empresas, no entanto, abre a perspectiva de prestao de servios para outros setores de atividade como o caso dos bancos e do prprio setor de servios , alm de criar uma base regional para a prestao de servios em outras regies do estado ou fora dele.
TABELA 4
(Em %) Setor de atividade do principal cliente Segmentos dos servios Total dos servios Servios tcnicos s empresas Servios auxiliares s empresas
Principais clientes do setor servios, por setor de atividade, segundo segmentos Regio Metropolitana de So Paulo, 2001
Servios 20,4 27,8 35,0
Agricultura 0,6 2,5 0,2
Bancos 11,0 10,9 13,2
Comrcio 10,3 16,0 11,3
Indstria 19,7 26,8 30,8
Pessoas fsicas 37,9 15,9 9,4
95
A reestruturao dos processos produtivos na indstria, ocorrida entre os anos 1980 e 1990, permitiu que vrios setores pudessem fragmentar sua produo, em especial os de maior intensidade tecnolgica, os que so integrados em cadeias produtivas com alcance global e os que sofrem concorrncia acirrada de produtos importados. Com essa fragmentao, h maior flexibilidade para a localizao de plantas industriais, com suas sedes sendo mantidas em grandes centros urbanos, em que se desenvolve um setor tercirio avanado, que tanto apoia a atividade industrial como desta se vale para o desenvolvimento de novos produtos, intensivos em tecnologia. No caso da Regio Metropolitana de So Paulo verifica-se que a integrao entre as sedes localizadas em seu territrio e suas unidades locais dispersas pelo territrio paulista de grande monta. Igualmente, verifica-se que a metrpole favorece forte integrao da atividade industrial com o tercirio, haja vista a importncia da indstria como cliente do setor de servios. A disperso de plantas industriais, contudo, no se d de forma homognea ao longo de todo o territrio externo metrpole. Ela potencializou regies em que as condies gerais de produo favoreceram o padro de acumulao e as distncias com a metrpole permitiram que as unidades produtivas se valessem das economias de aglomerao. Assim, as regies que se encontram no imediato entorno da metrpole foram as priorizadas: a Baixada Santista, e as regies de Sorocaba, de Campinas e de So Jos dos Campos. No se trata de especializao da RMSP em servios ou de transbordamento industrial para as regies do entorno, mas sim da formao de um grande territrio produtivo, que transcende, como afirmam Torre e Rallet (2005), a proximidade geogrfica e se aproxima daquilo que os autores chamam de proximidade organizacional, que deixa de atribuir importncia da proximidade fsica em detrimento de proximidade relacional, em funo do desenvolvimento dos sistemas de transporte e das tecnologias de informao e comunicao. Curiosamente, a fragmentao da produo, que permite a elaborao de produtos de forma absolutamente dispersa, favorece a integrao, no s entre a indstria e o setor de servios, mas tambm entre a metrpole e seu entorno, criando um grande territrio produtivo e integrado. Mas as indstrias no so as mesmas do padro fordista (grandes plantas e grande escala), funcionando, em muitos casos, como montadoras por vezes, nem isso, s como distribuidoras que, em algumas situaes, dispensam at mesmo as unidades de produo, ficando exclusivamente com as funes de design, controle e comercializao o caso de muitas empresas de confeco, em So Paulo, que nem a montagem das peas realiza.
96
Os servios, da mesma forma, no so aqueles convencionais: as pequenas empresas, familiares, destinadas s famlias, perdem participao, e ganham as que prestam servios s empresas e as de grande porte, que funcionam quase com uma estrutura industrial. Em uma economia que funciona em rede, assim como propugna Veltz, a fronteira entre o que o setor secundrio e o tercirio torna-se cada vez mais fluida. La tertiarisation des conomies le plus avances est massive. Mais le terme a sans doute plus de pertinence sociologique quconomique. Car la frontire entre secondaire et tertiaire est de plus en plus artificielle (VELTZ, 1996). Da mesma forma, a oposio entre a metrpole e o interior, entre a concentrao e a desconcentrao, merece uma abordagem menos rgida, uma vez que metrpole e interior esto cada vez mais integrados em processos produtivos progressivamente mais sofisticados. E a desconcentrao, no caso da RMSP, se d em um territrio compacto, limitado geograficamente a um raio que varia de 100 a 150 quilmetros a partir do centro da metrpole. Embora fragmentao e integrao tenham significados distintos e opostos, na economia atual, estes se complementam.
97
REFERNCIAS
BRANT, V. C. So Paulo: trabalhar e viver. So Paulo: Comisso Justia e Paz de So Paulo, Brasiliense, 1989. FLORES JR., R. G. Mitos e mal-entendidos sobre a fragmentao. Boletim Regional, Urbano e Ambiental, Braslia: Ipea, n. 3, 2010. PACHECO, C. A. A questo regional brasileira ps-1980: Desconcentrao econmica e fragmentao da economia nacional. Tese (Doutorado) Universidade Estadual de Campinas, Instituto de Economia, Campinas, 1996. SCOTT, A.; STORPER, M. Regions, globalization, development. UCLA, Center for Comparative and Global Research, International Institute, 2003. TORRE, A.; RALLET, A. Proximity and localization. Regional Studies, v. 39.1, p. 47-59, Feb. 2005. Routledge: UK. Disponvel em: <http://www.regionalstudies-assoc.ac.uk>. Acessado em: 29 dez. 2006. VELTZ, P. Mondialisation, villes e territoires: leconomie darchipel. Paris: Presses Universitaires de France, 1996.
CAPTULO 4
DINAMISMO DAS CIDADES MDIAS NO BRASIL
1 INTRODUO
O processo de urbanizao do pas revela a desconcentrao econmica na dcada de 90 com o aumento da heterogeneidade econmica e social no desenvolvimento das regies e cidades brasileiras com as seguintes caractersticas: i) o peso econmico crescente das cidades mdias apresentando taxas mdias de crescimento mais elevadas do que as metrpoles; ii) padres relativamente baixos de crescimento das regies metropolitanas e suas sedes;e iii) crescimento populacional mais elevado das antigas periferias econmicas nacionais com o aumento da formao das aglomeraes urbanas1. A partir do ano 2000, a urbanizao intensificou-se. A criao de novas cidades, o crescimento de cidades pequenas e mdias, o adensamento populacional em reas j consolidadas e a ocupao de frentes pioneiras ainda caracterizam este processo em curso. Com base nessa avaliao, o presente artigo visa analisar alguns fatos sobre o desempenho do crescimento econmico e demogrfico das cidades brasileiras, comparando o crescimento das cidades de porte mdio - cidades mdias - com o das cidades de pequeno e grande porte. Assim, apresentado um panorama geral sobre esse desempenho nos municpios tambm reconhecidos como intermedirios quanto ao seu tamanho populacional - com populao entre 100.00 e 500.000 habitantes - neste trabalho denominado de cidades mdias. Quanto tipologia urbana o trabalho mostra a situao dessas cidades referente forma urbana, revelando como essas cidades se caracterizam no territrio: i) isolada - no integrante de aglomerao urbana; ii) ncleo de aglomerao urbana no metropolitana, iii) integrante de aglomerao urbana metropolitana, e iv) integrante de aglomerao urbana no metropolitana (municpio perifrico); No primeiro caso situa-se Rio Branco, no Estado do Acre, Imperatriz, no Maranho, Franca e Bauru no Estado de So Paulo, que so cidades mdias situadas em espaos regionais mais amplos. No segundo caso, So Jos do Rio Preto, Araraquara e Guaratinguet no Estado de So Paulo, as quais constituem ncleo central de uma aglomerao urbana. No terceiro caso encontra-se Diadema e Olinda, pertencentes s regies metropolitanas de So Paulo e Recife, respectivamente. As cidades de Crato, no Cear, Itu, em So Paulo e Toledo, no Paran, situam-se na quarta situao. Estas
1. Caracterizao e Tendncias da Rede Urbana do Brasil. IPEA/IBGE/UNICAMP. 2001.
100
cidades constituem municpios perifricos das aglomeraes de Juazeiro do Norte/ Barbalha, Sorocaba e Cascavel. Uma anlise detalhada da caracterizao funcional dessas cidades na rede urbana brasileira ser apresentada em uma segunda etapa do trabalho prevista na linha de pesquisa Cidades Mdias do Brasil. As principais transformaes da rede urbana do pas durante a primeira dcada de 2000 ocorreram, especialmente, na economia e na dinmica demogrfica das cidades mdias, revelando o seu papel estratgico na hierarquia urbana. A importncia dessas cidades reside no fato de que, em geral, possuem uma dinmica econmica e demogrfica prprias, permitindo atender as expectativas de empreendedores e cidados, manifestados na qualidade de equipamentos urbanos e na prestao de servios pblicos, evitando as deseconomias das grandes cidades e metrpoles. Dessa forma, as cidades mdias podem ser revelar como locais privilegiados pela oferta de servios qualificados e pelo bem-estar que oferecem. As cidades mdias possuem o maior crescimento do PIB, do emprego formal e da populao. De cada R$ 1 de acrscimo no PIB brasileiro, R$0,40 gerado pelas cidades mdias. O dinamismo das cidades mdias advm, principalmente, do setor industrial, seguido pelo setor de servios. Durante o perodo analisado, as cidades mdias com maior crescimento econmico possuam algumas caractersticas em comum, tal como a forte presena do setor petrolfero e de outras commodities. Em geral observa-se que as cidades de porte mdio podem oferecer uma melhor qualidade de vida para os seus moradores. Uma vez que estas cidades se apresentam em situao intermediria entre as cidades pequenas e grandes, elas poderiam apresentar simultneamente atributos desejveis de menores problemas urbanos das pequenas cidades e de maiores oportunidades de trabalho presentes nos grandes centros urbanos brasileiros. Este artigo procura discutir a importncia das cidades mdias a partir de evidncias que avaliam o seu dinamismo econmico vis--vis as demais classes de tamanho de cidade. O trabalho mostra que as cidades mdias se caracterizam pela atividade industrial e especializao. So centros urbanos com importncia regional e local e em geral concentram a base logstica das frentes de expanso industrial, agropecuria e mineral. O crescimento econmico das cidades mdias contribui para a distribuio de renda e combate a pobreza na medida em que ocorre a desconcentrao das atividades econmicas e de populao no territrio, representando centros regionais com papel estratgico para o processo de integrao nacional. Diversas questes motivaram a presente pesquisa, a saber: quais cidades mdias no Brasil perderam populao entre 2000 e 2007? Qual o comportamento do Produto Interno Bruto (PIB) das cidades mdias? O mercado de trabalho formal mais dinmico em que classe de tamanho de cidade? Em cidades de pequeno porte? Estas so algumas evidncias a serem analisadas nas prximas sees.
Dinamismo das Cidades Mdias no Brasil
101
O trabalho divido em cinco sees, alm dessa introduo. A seo 2 trata dos aspectos metodolgicos e conceituais, a seo 3 aborda o contexto histrico relacionado insero das cidades mdias nas polticas urbanas brasileiras. A seo 4 versa sobre os dados recentes do dinamismo das cidades mdias, e a seo 5 analisa os principais fatores que influenciam o desenvolvimento municipal e urbano. A seo 6 reservada s consideraes finais.
2 ASPECTOS METODOLGICOS E CONCEITUAIS
No h consenso sobre o conceito de cidade mdia. Sua definio depende dos objetivos de especialistas e de polticas pblicas especficas. Para este trabalho, que tem por objetivo conhecer o desempenho populacional e econmico dos municpios brasileiros considerados de porte mdio, o critrio demogrfico foi o adotado, sendo cidade de porte mdio identificada como cidade mdia. No mbito da rede urbana do pas o tamanho demogrfico insuficiente para traduzir a diversidade de funes dessas cidades na rede urbana, sendo tambm reconhecidas pelo papel que desempenham e como se inserem no territrio, especialmente no contexto da hierarquia da rede urbana e na sua rea de influncia. No entanto, o critrio mais aplicado para identificar cidades mdias o demogrfico, que o definido neste trabalho - cidades com tamanho populacional entre 100 mil at 500 mil habitantes, populao total do municpio. Este trabalho considera cidades de pequeno porte aquelas com menos de 100 mil habitantes e cidades de grande porte aquelas com populao superior a 500 mil habitantes. As cidades mdias constituem elos dos espaos urbano e regional, apresentando rea de influncia prpria e se relacionando com centros urbanos externos a sua prpria rede de cidades. No mbito das polticas pblicas a definio de critrios para as cidades mdias podem ser considerados no apenas o tamanho demogrfico, mas a localizao e a relevncia da funo da cidade mdia na rede urbana regional e nacional. Assim, municpios com populao de 50 mil at 100 mil habitantes das regies Norte e Centro-Oeste, devido s suas caractersticas no sistema urbano regional, podem desempenhar a funo de cidades mdias. As cidades mdias desempenharam nos anos 70 e 80 funo estratgica na poltica nacional de desenvolvimento urbano do pas. As cidades mdias identificadas neste artigo podem ser reconhecidas no estudo Caracterizao e Tendncais da Rede Urbana do Brasil como Centros Regionais, Centros Sub-regionais 1 e Centros Sub-regionais 2. No estudo Regies de Influncia das Cidades ( IBGE:2007) essas cidades constituem municpios integrantes de Metrpole, Capital Regional A,B e C, e Centro Sub-Regional A e B. Vrias bases de dados foram utilizadas neste trabalho, a saber: o Censo Demogrfico de 2000 (do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE),
102
a Contagem Populacional de 2007 (IBGE), o Produto Interno Bruto dos Municpios de 2002 e 2006 (IBGE), o Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (CAGED) do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE) de 2008, a Relao Anual de Informaes Sociais (RAIS) do MTE de 2002 e 2007, o Cadastro do programa Bolsa Famlia do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) em 2004 e 2008 e o dados da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) sobre o Fundo de Participao dos Municpios (FPM). Vrias bases de dados foram utilizadas neste trabalho, a saber: o Censo Demogrfico 2000 do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), a Contagem da Populao 2007 do IBGE, o produto interno bruto (PIB) dos municpios de 2002 e 2006 IBGE , o Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (CAGED) do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE) de 2008, a Relao Anual de Informaes Sociais (Rais) do MTE de 2002 e 2007, o cadastro do Programa Bolsa Famlia (PBF) do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) em 2004 e 2008 e o dados da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) sobre o Fundo de Participao dos Municpios (FPM). Um importante indicador utilizado para analisar a dinmica econmica dos municpios de porte mdio foi o Produto Interno Bruto (PIB). Ele visa medir a produo de uma localidade, sem apontar se a renda gerada por tal produo ficou no municpio ou se a renda saiu das fronteiras municipais para outra localidade. Apesar de nem toda a produo gerada no municpio ser alocada na forma de renda na mesma localidade, o PIB municipal o indicador mais atualizados para os propsitos da presente pesquisa. O ltimo dado de renda disponvel ao nvel municipal o do Censo 2000. Por isso, para uma anlise mais recente da dinmica das cidades mdias, emprega-se o PIB municipal como um indicador de atividade econmica. O valor calculado do PIB est em termos nominais, o que significa que tanto o valor da produo quanto os preos influenciam na magnitude do PIB. O ideal seria ter um deflator de preos para cada municpio brasileiro. Mas como tal deflator inexistente, optou-se por utilizar o deflator de preos nacional com o intuito de gerar os valores do PIB real de cada municpio. A anlise com os PIBs reais municipais feita (a) de modo agregado, separando os municpios brasileiros em trs grandes grupos (quando o problema da utilizao do deflator municipal seria atenuado) e (b) de maneira desagregada, calculando a taxa de crescimento do PIB real de cada municpio (quando o problema do deflator seria mais importante). As cidades mdias desempenham o papel de ncleo estratgico da rede urbana do Brasil, constituindo elos dos espaos urbano e regional, desempenhando, nos anos 1970 e 1980, funo estratgica na poltica nacional de desenvolvimento urbano do pas. O II Plano Nacional de Desenvolvimento (PND) (1975-1979) estabeleceu a primeira poltica urbana nacional, cujos objetivos incluam promover a estrutu-
103
rao da rede urbana com vista maior eficcia das funes exercidas pelas cidades e a elevao dos padres de qualidade de vida mediante: i) a implantao de RMs e a identificao das funes a serem cumpridas pelas metrpoles nacionais e regionais; e ii) definio de polos secundrios as cidades mdias. A estratgia dessa poltica constitua-se na interiorizao e desconcentrao regional da regio Sudeste, na ordenao do sistema urbano da regio Sul, na dinamizao da base econmica das metrpoles regionais do Nordeste e na promoo das reas de urbanizao recente das regies Norte e Centro-Oeste. A poltica urbana do III PND (1980-1985) tambm destacava o papel da rede de cidades no desenvolvimento do pas, na estruturao do territrio nacional e na estruturao interna das cidades. Essa poltica destacava a melhor distribuio espacial da populao mediante: i) estruturao de um sistema de cidades, harmonizado com as diretrizes e prioridades setoriais e regionais de desenvolvimento, com nfase no Nordeste, Norte e Centro-Oeste; e ii) aumento da qualidade de vida urbana melhoria das condies habitacionais, de saneamento bsico e de transporte urbano. A estratgia adotada era a interiorizao e a desconcentrao espacial e das atividades econmicas construdas por meio de reas de descompresso, de expanso controlada, de dinamizao e de funes especiais. Na base dessa poltica destacavam-se as funes estratgicas das RMs e das cidades mdias. Para fortalecer as cidades mdias as polticas do urbanas do II e III PND tratavam as aes interurbanas visando a expanso da sua capacidade produtiva e do mercado da regio liderado por elas , mediante a localizao de equipamentos tercirios de alcance regional visando atrair capital para os centros selecionados. A atuao nas cidades era exercida de forma integrada articulando e promovendo aes setoriais de transporte urbano, habitao e saneamento, especialmente em reas ocupadas por populao de baixa renda. Tambm estavam previstas a assistncia tcnica s prefeituras municipais para a melhoria da gesto urbana e territorial, incluindo a melhoria dos servios e equipamentos pblicos. Os projetos executivos dirigiam-se, especialmente, para emprego e renda (criao de postos de trabalho), infraestrutura urbana e comunitria (saneamento, transporte, energia eltrica, habitao, lazer, educao, sade e outros) voltados para a populao com at trs salrios mnimos e tambm para administrao municipal. Nesse setor, incluam-se estudos, projetos e aes de reforma e modernizao administrativa, bem como: cadastros fiscais, tcnicos, plano diretor urbano, legislao urbanstica e capacitao de recursos humanos (STEINBERGER; BRUNA, 2001). A avaliao realizada pelo governo federal nesses programas revelou impactos positivos especialmente nas reas pobres das cidades e em mbito institucional ao revelar solues inovadoras e introduzir uma abordagem integrada e abrangente dos temas urbanos e da cidade (MOTTA, 1997).
104
A Constituio Federal de 1988 (CF/88), ao atribuir Unio a instituio de diretrizes gerais de desenvolvimento urbano e de planos nacionais e regionais de ordenao do territrio, estabelece a base referencial para a ao do governo federal na concepo de programas e projetos urbanos para o pas, permitindo o fortalecimento da rede urbana. A ao da Unio, harmonizada com as polticas estaduais e municipais de desenvolvimento urbano, contemplaria aes pblicas e privadas no espao urbano mediante a ao articulada no territrio e nas cidades.
4 FATOS RECENTES DO DINAMISMO DAS CIDADES MDIAS
As cidades mdias esto espacialmente distribudas no territrio nacional, conforme revelado pelo mapa 1. H, contudo, mais concentrao de cidades de mdio porte na regio Sudeste do pas. As cidades mdias da regio Norte aparecem em destaque no mapa por conta das suas extenses territoriais, mas importante ressaltar que o nmero de cidades mdias na referida regio menor do que nas demais regies do Brasil. A seguir, apresenta-se o desempenho do grupo das cidades mdias em indicadores socioeconmicos selecionados.
MAPA 1
Localizao das cidades mdias 2007
Fonte: Contagem da Populao do IBGE. Elaborao dos autores.
1. As cidades mdias apresentaram o maior crescimento populacional entre 2000 e 2007, apesar de ser o grupo de cidades com o menor contingente populacional no Brasil.
105
O nmero de municpios classificados como cidades mdias, de acordo com os critrios deste trabalho, passou de 193 em 2000 para 217 em 2007. vlido frisar que o aumento do nmero de cidades mdias devido ao crescimento da populao dos vrios municpios no perodo analisado. S houve o surgimento de uma cidade mdia por conta de repartio/diviso administrativa de municpios j existentes; no caso, Mesquita, no estado do Rio de Janeiro.2 O grupo das cidades mdias possua aproximadamente 23% da populao total do Brasil em 2000, sendo identificado como o grupo de cidades de menor contingente populacional entre os trs analisados. No mesmo ano, as cidades de pequeno porte, representadas por 5.283 municpios, detinham pouco menos da metade da populao total brasileira, 49% (tabela 1).
TABELA 1
Distribuio da populao por porte de cidade em 2000
Porte da cidade Cidade de pequeno porte Cidade mdia Cidade de grande porte Fonte: Censo 2000 do IBGE. Elaborao dos autores. Nmero de municpios 5.283 193 31 Participao na populao total do Brasil (%) 49,00 23,34 27,66
Em 2007, as cidades mdias incrementaram sua participao no total da populao do pas para mais de 24% , em detrimento de uma queda na participao das cidades de pequeno porte no total cerca de 46%. A tabela 2 aponta que as cidades de grande porte, assim como as cidades mdias, aumentaram sua participao na populao total do pas em 2007 (tabela 2).
TABELA 2
Distribuio da populao por porte de cidade 2007
Porte da cidade Cidade de pequeno porte Cidade mdia Cidade de grande porte Fonte: Contagem da Populao do IBGE. Elaborao dos autores. Nmero de municpios 5.311 217 36 Participao na populao total do Brasil (%) 46,39 24,36 29,25
2. Dos 57 municpios emancipados entre 2000 e 2007, 50 destes possuem populao inferior a 5 mil habitantes; dois entre 5 e 10 mil habitantes, quatro entre 10 e 45 mil habitantes e somente um classificado como cidade mdia Mesquita no estado do Rio de Janeiro, com populao na magnitude de 182 mil. O municpio de Nova Iguau (RJ) foi o nico municpio de grande porte a perder populao entre 2000 e 2007, por conta da emancipao do municpio de Mesquita. Nova Iguau possua uma populao de 920 mil habitantes em 2000, de acordo com os dados do Censo do IBGE, e uma populao estimada em 830 mil, de acordo com a contagem populacional de 2007 do instituto. Isso representa uma queda de aproximadamente 1,5% ao ano na sua populao.
106
As cidades mdias apresentam grande contribuio e posio de destaque no processo de urbanizao do pas, (tabela 3). No perodo 2000-2007, essas cidades cresceram em ritmo mais elevado mais de 2% ao ano (a.a) do que as cidades com populao superior a 500 mil habitantes (1,43% a.a.) e as cidades menores que 100 mil habitantes (1,15% a.a.). Para ilustrar esse processo, as tabelas 4 e 5 demonstram a dinmica populacional para algumas cidades mdias selecionadas.
TABELA 3
(Em % a.a.)
Porte da cidade Cidade de pequeno porte Cidade mdia Cidade de grande porte Fonte: IBGE. Elaborao dos autores. Crescimento populacional 1,15 2,06 1,43
Crescimento populacional por porte de cidade 2000-2007
Nota-se que no foram todas as cidades mdias que apresentaram crescimento demogrfico durante o perodo 2000-2007. Das 217 cidades mdias existentes em 2007, 11 perderam populao entre 2000 e 2007, conforme ilustrado na tabela 4. Colatina, no Esprito Santo, foi a cidade mdia com maior decrscimo populacional, aproximadamente 0,8% a.a. Um processo de emigrao intenso pode atingir cidades de mdio porte, e o fluxo migratrio pode ir em direo tanto a outras cidades de porte mdio quanto, por exemplo, a cidades de grande porte. O cruzamento dos dados do Censo 2000 e da Contagem da Populao de 2007 no permitem averiguar a direo da emigrao das referidas 11 cidades de mdio porte. Tal anlise s ser possvel a partir das informaes do futuro Censo 2010.
TABELA 4
Cidades mdias que perderam populao 2000-2007
Municpio Colatina Bag Uruguaiana Tefilo Otoni Barreiras Ilhus1 Jequi Cod Estado Esprito Santo Rio Grande do Sul Rio Grande do Sul Minas Gerais Bahia Bahia Bahia Maranho Populao em 2000 112.711 118.767 126.936 129.424 131.849 222.127 147.202 111.146 Populao em 2007 106.637 112.550 123.743 126.895 129.501 220.144 145.964 110.574 Crescimento populacional entre 2000 e 2007 (% a.a.) -0,79 -0,77 -0,36 -0,28 -0,26 -0,13 -0,12 -0,07 (Continua)

(Continuao) Municpio Sapucaia do Sul Imperatriz Nilpolis Estado Rio Grande do Sul Maranho Rio de Janeiro Populao em 2000 122.751 230.566 153.712 Populao em 2007 122.231 229.671 153.581
107
Crescimento populacional entre 2000 e 2007 (% a.a.) -0,06 -0,06 -0,01
Nota: 1 Populao estimada pela Contagem da Populao 2007.
Por sua vez, 206 cidades mdias apresentam um crescimento demogrfico no perodo em anlise. Nota-se uma exploso populacional em algumas cidades de mdio porte, tais como Parauapebas (PA), Sinop (MT) e Aparecida de Goinia (GO), todas com crescimento populacional superior a 5% a.a. entre 2000 e 2007. A tabela 5 exibe o ranking das 20 cidades mdias com maior crescimento populacional no perodo. Tais cidades atuam como polo de atrao de migrantes, basicamente pelo dinamismo de setores especficos de atividade econmica.
TABELA 5
Municpio Parauapebas Sinop Aparecida de Goinia1 Luzinia1 Parnamirim Maric Camaari1 Betim1 Santana de Parnaba Ribeiro das Neves1 Juazeiro1 Palmas So Jos dos Pinhais1 Rio Verde Maca Cabo Frio Colombo1 Lauro de Freitas Caucaia1 Hortolndia1
1
Cidades mdias com maior crescimento populacional 2000-2007

Estado Par Mato Grosso Gois Gois Rio Grande do Norte Rio de Janeiro Bahia Minas Gerais So Paulo Minas Gerais Bahia Tocantins Paran Gois Rio de Janeiro Rio de Janeiro Paran Bahia Cear So Paulo Populao em 2000 71.568 74.831 336.392 141.082 124.690 76.737 161.727 306.675 74.828 246.846 174.567 137.355 204.316 116.552 132.461 126.828 183.329 113.543 250.479 152.523 Populao em 2007 133.298 105.762 475.303 196.046 172.751 105.294 220.495 415.098 100.189 329.112 230.538 178.386 263.622 149.382 169.513 162.229 233.916 144.492 316.906 190.781 Crescimento populacional entre 2000 e 2007 (% a.a.) 9,29 5,07 5,06 4,81 4,77 4,62 4,53 4,42 4,26 4,19 4,05 3,80 3,71 3,61 3,59 3,58 3,54 3,50 3,42 3,25
Nota: Populao estimada pela Contagem da Populao 2007.
108
Diversas implicaes podem ser retiradas a partir dos resultados da tabela 5, a saber: 1. Elevadas taxas de crescimento demogrfico de cidades mdias so encontradas tanto naquelas que integram aglomerao urbana como nas que no integram. 2. Exemplos de municpios integrantes de aglomeraes urbanas: Luzinia (GO): 4,81% Braslia / entorno do Distrito Federal (DF) Aparecida de Goinia (GO): 5,06% Goinia (GO) 3. Elevadas taxas de crescimento demogrfico, especialmente nas reas de fronteira econmica regies Centro-Oeste e Norte , por exemplo, Sinop (MT) 5,07%.
2. As cidades mdias ganham importncia na economia nacional, uma vez que apresentaram um expressivo crescimento de seu produto interno bruto entre 2002 e 2006: 5,3% ao ano. Destaque para os setores da indstria e de servios. Ademais, as cidades mdias aumentaram o seu tamanho e a sua participao no PIB brasileiro.
A tabela 6 revela que as cidades mdias aumentaram sua participao no PIB nacional. Desde a dcada de 1970, as cidades mdias tm desempenhado um papel importante na dinmica econmica e espacial do pas. Atualmente o seu fortalecimento evidenciado pelo processo de desconcentrao da produo e da populao no territrio nacional. Enquanto as cidades com mais de 500 mil habitantes esto perdendo participao no PIB nacional queda de 1,82 ponto percentual (p.p.) no perodo de 2002 a 2006, de acordo com dados da tabela 6 , as cidades mdias esto ampliando sua participao na mesma magnitude aumento de 1,82 p.p. no mesmo perodo. A tabela 6 indica que as cidades de pequeno porte tiveram uma parcela constante no PIB nacional entre os anos analisados. A avaliao fornece evidncias sobre o processo de transferncia de produo das cidades de grande porte para as cidades de mdio e pequeno portes.
TABELA 6
(Em %)
Percentual do PIB Porte da cidade Cidade de pequeno porte Cidade mdia Cidade de grande porte Fonte: IBGE. Elaborao dos autores. PIB em 2002 30,69 25,88 43,43 PIB em 2006 30,69 27,70 41,61
Percentual do PIB por faixa de cidade
109
A tabela 7 revela que as cidades mdias foram aquelas que apresentaram maior crescimento anual do PIB (cerca de 5,3% a.a.). A performance de crescimento do PIB foi superior ao das cidades com mais de 500 mil habitantes (2,41% a.a.) e ao das cidades de pequeno porte (3,51% a.a.). A tabela 7 tambm trata da desagregao do crescimento do PIB para os trs grandes setores de atividade econmica. Os municpios entre 100 mil e 500 mil habitantes tiveram uma acentuada queda na produo agropecuria (-2,56% a.a.). Os resultados anteriores (tabelas 1, 2 e 3) mostraram que as cidades mdias foram aquelas que apresentaram maior taxa de urbanizao, ento esperado um crescimento mais elevado das atividades urbanas setores secundrio e tercirio em detrimento do desenvolvimento de atividades tradicionalmente agropecurias. Como resultado, haver menos participao das atividades relacionadas ao setor agropecurio e queda do PIB agropecurio. Conclui-se, portanto, que o dinamismo das cidades mdias advm principalmente do setor industrial (crescimento de 6,81% a.a.) , seguido pelo setor de servios (4,62%).
TABELA 7
(Em % a.a.)
Crescimento do PIB entre 2002 e 2006 Porte da cidade Cidade de pequeno porte Cidade mdia Cidade de grande porte Fonte: IBGE. Elaborao dos autores. Categoria 1 2 3 Total 3,51 5,30 2,41 Agrcola -1,27 -2,56 -2,75 Industrial 5,95 6,81 2,31 Servios 3,57 4,62 2,28 PIB per capita 2,34 3,19 0,98
Crescimento do PIB por categoria de cidade 2002-2006
Quando uma cidade apresenta elevado crescimento econmico, em termos de elevadas taxas de crescimento do PIB, esta se torna um atrativo para migrantes em busca de melhores condies de trabalho. Mais migrao significa mais crescimento populacional, supondo que no h diferena substancial entre as taxas de natalidade e mortalidade entre as cidades do sistema urbano. Essa a tendncia verificada nas cidades mdias: crescimento econmico acompanhado de crescimento populacional. As cidades mdias, da mesma forma, obtiveram o maior crescimento do PIB per capita (tabela 7). O PIB per capita a razo entre o PIB e a populao. De maneira equivalente, o crescimento do PIB per capita aproximadamente a razo entre o crescimento do PIB e o crescimento populacional. Ou seja, crescimento do PIB per capita significa crescimento do PIB superior ao aumento populacional. Como resultado, as cidades mdias tiveram crescimento do PIB em magnitude tal que lograram obter crescimento tambm do PIB per capita.
110
Os estudos que abordam a dinmica das cidades nas dcadas de 1970, 1980 e 1990 (ANDRADE; SERRA, 2001) mostraram que as cidades mdias cresceram em ritmo mais acelerado do que as metrpoles. Portanto, os dados analisados no presente trabalho suportam a tendncia de mais crescimento populacional e econmico das cidades entre 100 mil e 500 mil habitantes. 3. As cidades de pequeno porte dominam o PIB agrcola brasileiro, enquanto as cidades de grande porte so intensivas em servios. A composio da atividade econmica das cidades brasileiras aponta que o PIB agrcola do pas dominado pelas cidades de pequeno porte precisamente, em 2006, 90,77% do PIB agrcola nacional foi gerado nas cidades de pequeno porte, enquanto as cidades de mdio porte e grande porte foram responsveis por 8,2% e 1,03% do PIB agrcola nacional, respectivamente. Por sua vez, caso do PIB industrial, as cidades mdias possuem participao mais elevada em 2006, 35,7% do PIB industrial nacional aconteceu nas cidades mdias. No que concerne ao PIB de servios, as cidades de grande porte so os principais agentes 47,48% do PIB nacional de servios foi criado nas cidades de grande porte. A tabela 8 demonstra mais detalhes sobre a participao das cidades brasileiras no bolo do PIB por setor de atividade econmica.
TABELA 8
(Em %)
Percentual do PIB Porte da cidade Cidade de pequeno porte Cidade mdia Cidade de grande porte Fonte: IBGE. Elaborao dos autores. Agrcola em 2002 90,31 8,60 1,09 Agrcola em 2006 90,77 8,20 1,03 Industrial em Industrial em 2002 2006 32,27 33,39 34,34 33,40 35,70 30,90 Servios em 2002 26,70 24,08 49,22 Servios em 2006 27,08 25,43 47,48
Percentual do PIB por faixa de cidade, por grandes setores de atividade econmica agrcola, industrial e servios
4. As cidades mdias so o motor do crescimento brasileiro. O PIB brasileiro cresceu aproximadamente 3,2% ao ano entre 2002 e 2006. Tem-se que 40% desse crescimento foi gerado pelas cidades mdias. As cidades mdias so responsveis por 40% do crescimento do PIB brasileiro entre 2002 e 2006, sendo o grupo de cidades com mais importncia para explicar a trajetria de crescimento do PIB do pas. Em outras palavras, averiguou-se que de cada R$ 1 de acrscimo no PIB entre 2002 e 2006, R$ 0,40 gerado por
111
conta das cidades mdias. As cidades de pequeno e grande porte detm relevncia similar na determinao do acrscimo do PIB nacional, aproximadamente 30%. Tais evidncias podem ser verificadas na tabela 9. O PIB agrcola alavancado pelas cidades de pequeno porte 82% do incremento do PIB agrcola devido atuao dos municpios de pequeno porte, uma vez que praticamente toda a produo agrcola acontece em tais municpios. As cidades mdias determinam o crescimento do PIB de servios (mais de 35% do crescimento presenciado no setor de servios vm dos municpios de mdio porte) e, principalmente o do PIB industrial (quase metade, 46,32%, do crescimento do PIB industrial brasileiro oriundo das cidades mdias).
TABELA 9
(Em %)
Porte da cidade Cidade de pequeno porte Cidade mdia Cidade de grande porte Fonte: IBGE. Elaborao dos autores. PIB 30,65 40,02 29,32 PIB agrcola 82,38 15,52 2,10 PIB industrial 38,60 46,32 15,08 PIB servios 29,94 35,51 34,54
Participao no crescimento do PIB do Brasil 2002-2006
5. As cidades mdias com maior crescimento do PIB foram Nossa Senhora do Socorro (SE), Cabo Frio (RJ) e Hortolndia (SP). Um fato em comum nas vrias cidades mdias com maior crescimento econmico a presena do setor petrolfero e de outras commodities. Nossa Senhora do Socorro, em Sergipe, cuja economia ligada atividade petrolfera, a cidade mdia com maior crescimento do PIB no perodo analisado, seguida por Cabo Frio, no Rio de Janeiro, e Hortolndia, em So Paulo. Em ranking de crescimento do PIB comparado isto , ranking com todas as cidades brasileiras e no um somente das cidades mdias , Nossa Senhora do Socorro apenas a 32a colocada, Cabo Frio o 37a e Hortolndia a 43a. Existem cidades de pequeno porte com crescimento do PIB superior a 50% a.a., como Cana dos Carajs, no Par populao de 23 mil habitantes de acordo com a Contagem da Populao 2007 do IBGE , Confins, em Minas Gerais populao de 5,6 mil habitantes , e Gavio Peixoto, em So Paulo populao de 4,1 mil habitantes. A tabela 10 aponta as cidades mdias com maior crescimento do PIB entre 2002 e 2006, e sua respectiva populao em de 2007.
112
TABELA 10
Municpio
Cidades mdias com melhor desempenho no crescimento econmico

Regio Nordeste Sudeste Sudeste Norte Sudeste Sudeste Sudeste Sudeste Sudeste Sudeste Nordeste Nordeste Sudeste Nordeste Sudeste Fonte: IBGE. Elaborao dos autores. Sergipe Rio de Janeiro So Paulo Par Rio de Janeiro So Paulo Rio de Janeiro Esprito Santo So Paulo So Paulo Maranho Bahia So Paulo Cear Esprito Santo Estado Populao em 2007 148.546 162.229 190.781 196.468 426.154 148.728 148.476 385.370 228.696 144.857 143.197 144.492 252.748 316.906 314.042 Crescimento do PIB 2002-2006 (%) 26,83 25,77 23,63 21,68 20,48 15,31 15,03 13,14 12,85 12,11 11,99 11,75 11,40 11,18 11,01
Nossa Senhora do Socorro Cabo Frio Hortolndia Marab Campos dos Goytacazes Itapecerica da Serra Angra dos Reis Serra Sumar So Caetano do Sul Caxias Lauro de Freitas Barueri Caucaia Vitria
6. Das 217 cidades mdias, somente 21 obtiveram crescimento negativo do PIB entre 2002 e 2006. As demais cidades mdias tiveram crescimento positivo do PIB. A tabela 11 classifica as dez cidades com pior desempenho em termos de crescimento econmico entre 2002 e 2006. Seis cidades do estado do Rio de Janeiro esto entre as dez com pior performance econmica: Queimados, So Joo de Meriti, Volta Redonda, Mag, Belford Roxo e Nilpolis.
TABELA 11
Municpio Queimados So Joo de Meriti Camet Jacare Volta Redonda Novo Hamburgo Sudeste Sudeste Norte Sudeste Sudeste Sul
Dez cidades mdias com pior desempenho no crescimento econmico

Regio Estado Rio de Janeiro Rio de Janeiro Par So Paulo Rio de Janeiro Rio Grande do Sul Populao em 2007 130.275 464.282 110.323 207.028 255.653 253.067 Crescimento do PIB 2002-2006 (%) -4,41 -2,50 -1,97 -1,67 -1,58 -1,43 (Continua)

(Continuao) Municpio Mag Belford Roxo Nilpolis So Carlos Sudeste Sudeste Sudeste Sudeste Regio Estado Rio de Janeiro Rio de Janeiro Rio de Janeiro So Paulo Populao em 2007 232.171 480.555 153.581 212.956
113
Crescimento do PIB 2002-2006 (%) -1,29 -1,14 -1,11 -0,95
Fonte: IBGE. Elaborao dos autores.
7. A gerao de empregos formais mais intensa em municpios com menos de 100 mil habitantes. As cidades de mdio porte seguem de perto tal patamar de gerao de empregos. A tabela 12 mostra que, no perodo entre 2002 e 2007, o crescimento do emprego formal foi mais intenso nas cidades com menos de 100 mil habitantes, atingindo valor de mais de 6,3% a.a. Isso tambm verificado quando se desagrega o crescimento do emprego formal para cada um dos setores de atividade econmica (agrcola, industrial e servios). vlido ressaltar que as cidades mdias acompanharam de perto a taxa de crescimento do emprego formal das cidades de menor porte, com crescimento de mais de 6,1% a.a. As cidades mdias obtiveram crescimento do emprego formal mais intenso no setor industrial (7,08% a.a.), seguido pelo setor de servios (5,85%), congruente com o que foi apresentado sobre o desempenho do PIB por setor de atividade econmica. Da Mata et al. (2005) versa sobre o contnuo processo de interiorizao da indstria brasileira entre 1970 e 2000, e os dados mais recentes corroboram com a tendncia de fortalecimento do emprego formal nas cidades de menor porte.
TABELA 12
(Em % a.a.)
Porte da cidade Cidade de pequeno porte Cidade mdia Cidade de grande porte Fonte: MTE. Elaborao dos autores. Total 6,31 6,13 4,81 Agrcola 4,63 2,26 -1,51 Industrial 7,16 7,08 5,32 Servios 6,19 5,85 4,73
Crescimento do emprego formal total e por setor de atividade econmica 2002-2007
Graas ao intenso crescimento do emprego formal nas cidades de pequeno e mdio porte, houve elevao na participao dos referidos grupos de cidades no emprego formal do pas. A tabela 13 aponta que as cidades mdias saram de uma participao de 24,61% em 2002 para um patamar de 25,27% do emprego formal do pas em 2007.
114
TABELA 13
(Em %)
Participao no emprego formal total do pas 2002-2007

Porte da cidade Cidade de pequeno porte Cidade mdia Cidade de grande porte Fonte: MTE. Elaborao dos autores. 2002 28,12 24,61 47,28 2007 29,12 25,27 45,61
O emprego formal do setor agrcola est concentrado nas cidades de pequeno porte, mais uma vez congruente com a anlise da concentrao do PIB agrcola nacional (tabela 14). No que tange ao emprego industrial, a diviso entre os diferentes grupos de cidade mais igualitria, com tendncia recente de ascenso das cidades de pequeno e mdio porte. J em relao a emprego no setor de servios, o destaque para as cidades de grande porte, que concentram mais da metade do emprego formal do pas nesse setor.
TABELA 14
(Em %)
Porte da cidade Cidade de pequeno porte Cidade mdia Cidade de grande porte Fonte: MTE. Elaborao dos autores. Agrcola em 2002 78,84 15,41 5,75 Agrcola em 2007 81,42 14,19 4,39 Industrial em 2002 34,46 30,44 35,10 Industrial em 2007 35,54 31,27 33,19 Servios em 2002 23,28 23,22 53,50 Servios em 2007 24,24 23,78 51,98
Percentual do emprego formal por setor de atividade econmica 2002-2007
A tabela 15 apresenta alguns pormenores sobre a evoluo do emprego formal nas cidades brasileiras 2007. Todos os grupos de cidades tiveram montante de admisses superior ao de demisses e, consequentemente, empregos formais foram criados em todos os portes de cidades em 2007. Em termos de montante de empregos formais criados em 2007, as cidades mdias ficaram atrs do desempenho dos demais portes de cidades. Contudo, quando se divide o nmero de empregos criados pela populao dos grupos de cidades obtm-se que os empregos formais criados corresponderam a: 1,11% da populao das cidades de pequeno porte; 1,73% da populao das cidades de mdio porte; e 2,13% da populao de grande porte.
115
Dessa forma, como proporo da populao existente, as cidades de grande porte foram as maiores geradoras de emprego; em seguida aparecem as cidades mdias. Em suma, tanto em valores absolutos quanto proporo de sua populao, as cidades de grande porte so as que mais geram empregos formais.
TABELA 15
Empregos criados nos grupos de cidades brasileiras 2007
Empregos criados Cidade de pequeno porte Cidade mdia Cidade de grande porte Fonte: MTE. Elaborao dos autores. 950.103 774.948 1.147.066 Populao total 85.350.410 44.828.150 53.808.731 Empregos criados (% da populao) 1,11 1,73 2,13
TABELA 16
Caractersticas do emprego formal nas cidades brasileiras 2007

Salrio mdio (R$) Cidade de pequeno porte Cidade mdia Cidade de grande porte 746,59 874,58 1.055,77 Proporo com superior completo (%) 4,6 6,2 8,0 Crescimento do emprego formal de 2006 a 2007 (%) 8,8 8,6 7,5
Fonte: Tabulao dos autores a partir dos dados do MTE. Elaborao dos autores.
O salrio mdio maior nas cidades de grande porte, assim como o nvel de escolaridade (tabela 16). As cidades mdias possuem valores intermedirios nos dois critrios supracitados. importante notar que a tabela 16 revela crescimento do emprego formal mais intenso entre 2006 e 2007 do que em toda a srie histrica analisada (de 2002 a 2007). As cidades de pequeno porte, novamente, obtiveram a maior taxa de crescimento do emprego formal (8,8% a.a.), mas as cidades mdias acompanharam tal performance de perto (8,6% a.a.). interessante notar que as maiores cidades do pas tambm apresentaram significativo crescimento do emprego formal (7,6% a.a.). 8. Bolsa Famlia e Fundo de Participao dos Municpios. Apresenta-se anlise do cadastro do PBF e da distribuio dos recursos do FPM para as categorias de cidades brasileiras. O Bolsa Famlia um programa de transferncia direta de renda, com o objetivo de mitigar a pobreza, entre outras metas. O FPM detm caractersticas redistributivas promover equalizao oramentria horizontal e vertical entre entes federativos e sua fonte de recursos oriunda da arrecadao federal do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e do Imposto de Renda (IR). A anlise da distribuio dos recursos do Bolsa Famlia demonstra que mais de dois teros dos recursos do programa so direcionados para cidades de
116
pequeno porte. As cidades mdias recebem cerca de 16% dos recursos do PBF (tabelas 17 e 18). Precisamente, em 2004, 66% das famlias atendidas pelo programa estavam em municpios de pequeno porte. Ademais, no mesmo ano, 70% dos recursos do programa foram para famlias nesses municpios com menos de 100 mil habitantes. Em 2008, houve ligeira mudana na alocao dos recursos do PBF, a favor das cidades de mdio e grande portes. Como h correlao entre renda, porte do municpio e contingente de pobres, os municpios de menor porte so os mais beneficiados pelo referido programa. Com relao aos recursos do FPM, praticamente no houve mudana na sua distribuio entre os grupos de cidade nos ltimos anos, uma vez que o critrio de distribuio dos recursos , principalmente, de acordo com o contingente populacional da localidade. Basicamente trs quartos dos recursos do FPM so alocados para municpios de pequeno porte, de acordo com os critrios de distribuio do fundo (tabelas 17 e 18). Vale destacar que a distribuio dos recursos do Bolsa Famlia cuja finalidade especfica de distribuio pessoal de renda bem similar distribuio de recursos do FPM cuja finalidade equalizar os recursos oramentrios dos entes municipais da federao brasileira.
TABELA 17
(Em %)
Porte da cidade Cidade de pequeno porte Cidade mdia Cidade de grande porte Brasil Fonte: MDS. Elaborao dos autores. Populao (2007) 46,39 24,36 29,25 100 FPM (2004) 74,24 16,32 9,44 100 Famlias no PBF (2004) 66,75 16,82 16,43 100 Montante recebido do PBF (2004) 70,25 15,18 14,58 100
Programa Bolsa Famlia e Fundo de Participao dos Municpios 2004
TABELA 18
(Em %)
Programa Bolsa Famlia e Fundo de Participao dos Municpios 2008

Porte da cidade Cidade de pequeno porte Cidade mdia Cidade de grande porte Brasil Fonte: MDS. Elaborao dos autores. Populao (2007) 46,39 24,36 29,25 100 FPM (2008) 74,28 16,11 9,61 100 Famlias no PBF (2008) 66,36 16,95 16,69 100 Montante recebido do PBF (2008) 67,66 16,68 15,66 100
117
5 ANLISE DO DINAMISMO DAS CIDADES BRASILEIRAS3
De uma maneira geral, a configurao do espao urbano recebe impacto de duas foras opostas: i) foras de aglomerao (ou economias de aglomerao), que mostram os benefcios da proximidade de pessoas e firmas, a fim de aproveitar as vantagens de suas semelhanas e diferenas; ii) foras de desaglomerao (ou deseconomias de aglomerao), que dificultam e restringem a unio espacial de empresas e pessoas. Desta forma, as cidades so influenciadas por essas duas foras opostas. A interao dessas foras condiciona o ambiente urbano e exibe a influncia da localidade sobre o desenvolvimento das atividades produtivas. As economias de aglomerao podem surgir por diversos fatores: concentrao de atividades produtivas, educao, inovao, entre outros. Por sua vez, as deseconomias surgem pela poluio, trfego, baixa qualidade do meio ambiente, altos custos residenciais e outros. Uma cidade que oferecer mais incentivos s foras de aglomerao apresenta ambiente mais favorvel ao desenvolvimento econmico. Conforme mencionado, as foras de aglomerao so os fatores e as caractersticas existentes nas cidades que contribuem positivamente para aumentar a produtividade de suas empresas e a qualidade de vida de seus cidados. As economias de aglomerao esto intrinsecamente relacionadas com as economias externas de escala. Tais economias so cruciais para a formao de aglomeraes produtivas. As formas mais usuais de economias de aglomerao so as relacionadas inovao e disponibilidade de fatores de produo (mo de obra, especialmente a qualificada, capital, terra, entre outros). Pode-se, desta forma, inferir que investimentos em capital humano e incentivos inovao acarretam efeitos positivo para a cidade. Pode-se enumerar vrios elementos relacionados a fatores de aglomerao e desaglomerao que impactam o ambiente urbano: infraestrutura, capital humano, governana, instituies de apoio, estrutura econmica da localidade, amenidades, padro de crescimento econmico, potencial de mercado, polticas nacionais, inovao, crdito, entre outros. A proviso de infraestrutura adequada constitui um os principais elementos do desenvolvimento urbano. Existe vasta literatura terica e emprica indicando a importncia dos investimentos em infraestrutura sobre indicadores econmicos e sociais das cidades (DA MATA et al., 2007). Estudos mais recentes versam sobre como a infraestrutura impacta o crescimento econmico e as desigualdades regionais (BANCO MUNDIAL, 2008). Conceitualmente, com mais infraestrutura: i) pessoas em regies mais pobres ganham acesso a atividades econmicas
3. Esta seo baseada no documento Marco Terico da pesquisa Atividades produtivas urbanas: desafios da sustentabilidade (IPEA, 2009).
118
mais importantes mais bem remuneradas; e ii) para as regies mais pobres, h reduo nos custos de transao e produo. A governana e as instituies so outros fatores importantes para a promoo de ambiente estimulante ao desenvolvimento de atividades produtivas. A estrutura de governana influencia o desempenho econmico em nvel local. Regras claras e instituies fortes, entre outras caractersticas, esto no centro da explicao da razo de algumas localidades serem mais prsperas do que outras. Existem vrias dimenses da governana facilidade de fazer negcios, finanas pblicas, estrutura tributria, regulao de proteo ao meio ambiente etc. e cada uma delas contribui de maneira distinta, mas conjunta, para o desenvolvimento da cidade. Entre os incentivos institucionais, alguns dos mais relevantes so os incentivos fiscais e os instrumentos de gesto urbana. A governana e a segurana jurdica mostram a relevncia e a necessidade de um ambiente facilitador para execuo de polticas pblicas. Estas so condies necessrias para boa atuao dos outros determinantes de sucesso econmico e social das cidades. Governana para oferta habitacional significa cidades mais inclusivas. Por outro lado, procedimentos burocrticos, excessivas e complexas exigncias legais, fiscais, trabalhistas, ambientais, sanitrias e prediais prejudicam as atividades produtivas de uma regio e, especialmente, da sua populao. Isso porque o conjunto de normas e de estruturas de determinado local pode, dependendo da sua forma de funcionamento, elevar ou reduzir os custos de transao, dificultando ou facilitando o processo de crescimento e de desenvolvimento. No que se refere educao, conforme mencionado anteriormente, maior nvel educacional significa maior produtividade do trabalho e maiores foras de aglomerao relacionadas ao capital humano.4 Desse modo, uma cidade com maior estoque de capital humano possui maior capacidade de troca de informaes e de gerao de ideias entre seus cidados. A literatura econmica mostra que o capital humano um dos principais motores do crescimento e desenvolvimento no nvel local (CHOMITZ et al., 2005; DA MATA et al., 2007). Alm disso, pesquisas da Universidade de Chicago mostram que a educao especialmente importante nos anos iniciais da vida (HECKMAN et al., 2007).
4. O capital humano se refere ao estoque de conhecimentos, habilidades e competncias que possuem os indivduos.
119
GRFICO 1
Anos de estudo e crescimento local 1991-2000
Fonte: Chomitz et al. (2005) e Ipea.
O grfico 1 mostra algumas evidncias sobre o impacto da educao no crescimento econmico local. Apresenta no eixo horizontal a mdia de anos de estudo para cada municpio do Brasil em 1991 e no eixo vertical o crescimento dos salrios pagos no municpio durante a dcada de 1990. Pode-se inferir que os municpios com maior nvel educacional foram os que apresentaram maior crescimento salarial durante a dcada de 1990. Desta forma, existe claramente relao positiva entre maior nvel educacional no ano base (1991) e maior crescimento dos salrios recebidos pelos trabalhadores. A diversificao das atividades econmicas importante para evitar impactos oriundos de choques externos exemplo: municpio dependente de uma s fbrica de automveis. So as chamadas economias de urbanizao, que evidenciam a importncia da diversificao da atividade produtiva de um municpio ou de uma regio. A especializao em setores econmicos acarreta benefcios tangveis, tais como reduo do custo de transporte, de comunicao, proximidade ao mercado de mo de obra etc. So as chamadas economias de localizao, que evidenciam a importncia da especializao. O potencial de mercado mercado do municpio, dos municpios vizinhos etc. mais um fator importante para a competitividade das cidades, em termos
120
de ambiente de incentivos aos negcios. Precisamente, o potencial de mercado para uma empresa no se restringe somente aos residentes no municpio. H oportunidades para comercializao com municpios vizinhos e at com outros pases. O potencial de mercado amplo que as cidades oferecem a suas empresas fator importante para o sucesso das ltimas.
Um dos maiores desafios do pas consiste na distribuio de oportunidades e bem-estar para populao das cidades no territrio nacional. Nesse cenrio, uma poltica urbana consistente dever abordar duas vertentes: a interurbana de natureza regional, que trata da rede urbana do pas, e a intraurbana, voltada para as questes internas das cidades e das reas metropolitanas. As cidades mdias continuam mantendo a sua importncia econmica e demogrfica na rede urbana do Brasil. Nos ltimos anos, as cidades mdias foram aquelas que apresentaram tanto o maior crescimento do PIB quanto o crescimento populacional mais acentuado. No entanto, as cidades de porte mdio tambm apresentaram crescimento do PIB per capita, ou seja, o crescimento do ndice foi em ritmo superior ao crescimento da populao. O processo de urbanizao das cidades mdias guiado pelo setor industrial, mas com participao relevante das atividades relacionadas ao setor de servios. As cidades de pequeno porte apresentaram o maior crescimento do emprego formal, seguidas pelas cidades mdias. As cidades mdias obtiveram crescimento do emprego formal de mais de 6% a.a., e tal desempenho foi mais intenso no setor industrial (7,08% a.a.) e no de servios (5,85%). Nota-se alguma similaridade entre o crescimento do emprego formal e do PIB por setor de atividade econmica. As cidades mdias, assim como as cidades de grande porte, so menos beneficiadas com programas de transferncia de renda e de transferncia de recursos oramentrios intergovernamentais. A descentralizao estabelecida no pas por meio da CF/88, elevando o municpio categoria de executor da poltica urbana e ampliando e fortalecendo suas condies de autonomia jurdica, poltica e financeira, conduziu a uma mudana no contedo das polticas pblicas de desenvolvimento urbano em mbito institucional e legal nas trs esferas de governo. No entanto, as desigualdades inter e intraurbanas reforam a necessidade do fortalecimento da rede urbana do pas mediante polticas e planos nacionais e regionais considerando as diferentes categorias e funcionalidades da rede de cidades. Novas anlises sobre a localizao da produo, do comrcio e do desenvolvimento que visam aperfeioar os estudos territoriais e as polticas pblicas
121
convergem para polticas pblicas espacialmente dirigidas e para a integrao, considerada em duas vertentes: i) institucional e espacial das aes, visando o tratamento articulado e a unificao de territrios; e ii) a conectividade de lugares. Nesse entendimento, a poltica urbana deve contemplar uma viso integrada e articulada com a poltica regional, considerada no mbito das polticas de desenvolvimento econmico, social, e de suas repercusses no processo de desenvolvimento do pas. As cidades, a migrao e o comrcio tem sido os principais catalizadores do progresso no mundo desenvolvido durante os dois ltimos sculos. A experincia internacional demonstra que os pases que esto obtendo melhores resultados so os que tm promovido transformaes na sua geografia econmica sendo a urbanizao um dos principais fatores desse processo5. A distribuio espacial das cidades brasileiras configura uma rede heterognea que apresenta grande desafio a gesto do desenvolvimento urbano e regional na esfera federal. A configurao da rede urbana do pas formada por 12 sistemas urbanoregionais, sendo necessria uma estratgia nacional para as cidades que articule polticas territoriais em torno de um projeto de fortalecimento regional e urbano. Os objetivos intra-urbanos devem buscar a capacitao das cidades para o melhor desempenho das suas funes: aes integradas para a implantao de equipamentos pblicos, comunitrios, transporte urbano, habitao, sistema virio, lazer, desenvolvimento econmico e social. So igualmente necessrias medidas que visem ao desenvolvimento institucional dos municpios, focados especialmente no aperfeioamento da regulao urbana. Uma poltica nacional de desenvolvimento urbano e regional que contemple a rede urbana e atue em diferentes categorias de cidade, incluindo centros urbanos mdios poder fortalecer todos os sistemas urbano-regionais contribuindo para o desenvolvimento econmico e social do. pas.Essa poltica contaria, com a participao dos estados, municpios, do setor privado, e das demais entidades da sociedade. Aes programticas so recomendadas para a implantao e melhoria dos servios, dos equipamentos pblicos e da infra-estrutura, assim como o financiamento pblico e privado para a infra-estrutura urbana e produtiva, o desenvolvimento da cincia e da tecnologia, a capacitao de mo de obra e a gerao de empregos. As instituies municipais devem ser fortalecidas mediante a modernizao e a desburocratizao da gesto para o planejamento e o desenvolvimento urbano. Medidas para melhorar as relaes e as conexes areas e rodovirias com as outras cidades de sua rea de influncia, e com cidades maiores, podem contribuir para
5. World Bank, World Development Report, 2009, 2009.
122
o dinamismo econmico dessas cidades. Redes de servios especializadas e equipamentos culturais tambm favorecem a atrao de firmas. igualmente necessrio enfrentar e gerir o crescimento urbano - acomodar os movimentos migratrios, atendendo as demandas da populao; promover polticas pblicas para a gesto do solo urbano e a regularizao fundiria; e implementar a integrao de atividades urbanas e rurais. Todas essas aes contribuem para fortalecer as cidades mdias e promover a equidade social.
123
REFERNCIAS
ANDRADE, T.; SERRA, R. Cidades mdias brasileiras. Rio de Janeiro: Ipea, 2001. CHOMITZ, K. M. et al. Spatial dynamics of labor markets in Brazil. World Bank Policy Research, 2005 (Working Paper, n. 3752). CNDU. Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano. Resolues do CNDU; 1979/1981. Braslia. 1982 DA MATA, D. et al. Examining the growth patterns of brazilian cities. World Bank Policy Research, 2005 (Working Paper, n. 3724). ______. Determinants of city growth in Brazil. Journal of Urban Economics, v. 62, p. 252-272, 2007a. ______. Quais caractersticas das cidades determinam a atrao de migrantes qualificados? Revista Econmica do Nordeste, v. 38, n. 3, p. 502-513, 2007b. DA MATA, D.; LALL, S. V.; WANG, H. G. Favelas e dinmica das cidades brasileiras. In: Ensaios de desenvolvimento regional e urbano. Braslia: Ipea, 2008. GLAESER, E.; GYOURKO, J. The impact of zoning on housing affordability. NBER, 2002 (Working Paper, n. 8835). GLAESER, E.; GYOURKO, J.; SAKS, R. Urban growth and housing supply. NBER, 2005a (Working Paper, n. 11097). ______. Why have housing prices gone up? The American Economic Review, AEA Papers and Proceedings, v. 95, p. 329-333, 2005b. GLAESER, E.; KAHN, M.; RAPPAPORT, J. Why do the poor live in cities? NBER, 2000 (Working Paper, n. 7636). GLAESER, E.; SCHEINKMAN, J.; SHLEIFER, A. Economic growth in a crosssection of cities. Journal of Monetary Economics, v. 36, p. 117-143, 1995. IBGE. Regies de influncia das cidades 2007 (REGIC). Rio de Janeiro, 2008. IPEA; IBGE; UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS (UNICAMP). Configurao atual e tendncias da rede urbana: configurao atual e tendncias da rede urbana. Braslia, 2002a.
124
______. Configurao atual e tendncias da rede urbana: desenvolvimento regional e estruturao da rede urbana. Braslia, 2002b. ______. Configurao atual e tendncias da rede urbana: estudos bsicos para a configurao da rede urbana. Braslia, 2002c. ______. Configurao atual e tendncias da rede urbana: norte, nordeste e centro-oeste. Braslia, 2002d. ______. Configurao atual e tendncias da rede urbana: sul e sudeste. Braslia, 2002e. LALL, S.; WANG, H. G.; DA MATA, D. Do urban land regulations influence slum formation? evidence from brazilian cities. In: ENCONTRO NACIONAL DE ECONOMIA, 35., Recife, 2007. MALPEZZI, S.; MACLENNAN, D. The Long-Run Price Elasticity of Supply of New Residential Construction in the United States and the United Kingdom. Journal of Housing Economics, v. 10, p. 278-306, 2001. MALPEZZI, S.; MAYO, S. Getting housing incentives right: a case study of the effects of regulation, taxes, and subsidies on housing supply in malaysia. Land Economics, v. 73, p. 372-391, 1997. MOTTA, D. M. Ipea/CGPU Technical Note. In: Brazil Impact Evaluation Report: Learning From Best Practices in Five Urban Projects. Washington DC: Operations Evaluation Department, The World Bank, 1997. STEINBERGER, M.; BRUNA, G. Cidades mdias elos do urbano regional e do pblico-privado. In: ALMEIDA, T.; SERRA, R. V. Cidades mdias brasileiras. Rio de Janeiro: Ipea, 2001.
Parte II
polticas pblicas
CAPTULO 5
OLHARES SOBRE A CIDADE E A REGIO: POR QUE IMPORTA?
1 INTRODUO
A inteno deste captulo de situar o leitor nas diversas formas e abordagens que analisam o espao regional e urbano. Desse modo, apresentam-se variadas formas de se olhar o territrio e, em especial, de se trabalhar com ele. A descrio dos olhares sobre a cidade e a regio no de maneira alguma exaustiva e, por vezes, at superficial. De todo modo, este trabalho busca ser rico em referncias de forma que o leitor interessado possa avanar na pesquisa de interesse. Esta introduo apresenta conceitos bsicos e a motivao da proposta. Seguem-se na seo 2 breves comentrios disciplinares, incluindo: economia, sociologia, demografia, arquitetura, urbanismo e engenharias, geografia e os recortes temticos do ambiente e das questes federalistas. A seo 3 apresenta algumas consideraes sobre a necessidade da transdisciplinaridade na cincia como um todo. A discusso sobre metodologias assunto da seo 4, seguido da anlise das vrias escalas na seo 5. Alguns fenmenos intrinsecamente espaciais e, portanto, tratados pelas vrias disciplinas so apresentados na seo 6. A seo 7 compreende breve discusso acerca da disponibilidade de dados e seguida pela discusso de polticas pblicas que perpassam necessariamente reas temticas de mais de uma disciplina. As consideraes finais concluem o texto.
1.1 Conceitos
Nesta seo discutem-se brevemente os conceitos de cidade e regio e suas aplicaes prticas. A cidade definida de formas diferentes e de acordo com a trajetria do autor ou a necessidade do problema em anlise. Do ponto de vista legal brasileiro, a definio adequada a de municpio, ente federado explicitamente definido pela Constituio Federal de 1988 (CF/88) (BRASIL, 1988). O municpio criado por leis ordinrias das assembleias legislativas de cada unidade da Federao e sancionado pelo governador (IBGE, 2002) composto por sede e distrito(s). A rea urbana aquela contida no permetro urbano definido pela lei orgnica do municpio. Todavia, utiliza-se indiferentemente o termo cidade para se referir ao municpio e vice-versa ver o Ministrio das Cidades, ou o Estatuto das Cidades, Lei no 10.257, de 10 de julho de 2001.
128
Da mesma forma comum tratar cidade como o urbano. Como visto, porm, a rea urbana somente aquela contida no permetro definido em lei, estando urbanizada ou no. Explique-se, costumamo-nos referir a rea urbanizada como aquela parcelada (segundo as diretrizes gerais mnimas da Lei de Parcelamento do Solo Urbano Lei no 6.766, de 19 de dezembro de 1979) e que contm elementos bsicos de circulao, detalhamento de quadras e lotes, definies de localizao de reas pblicas. Note o leitor que h diferenas significativas entre reas legalmente urbanas, mas no urbanizadas e reas urbanizadas, mas no legalmente urbanas ou parcelamentos ilegais, ou em pores externas ao permetro urbano municipal. A regio, por sua vez, sempre um recorte territorial que pode ser terico ou administrativo, conceitual ou simblico. O Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) define oficialmente cinco grandes regies1 o termo macrorregio no existe legalmente para diviso territorial do Brasil , 137 mesorregies e 558 microrregies2 (IBGE, 2002) que tm carter administrativo e de planejamento. Pela prpria definio de poro do territrio, h vrias definies e usos para regies.3 Os trs conceitos mais utilizados incluem: i) regies homogneas nas quais h maior similaridade entre aspectos internos e dissimilaridade entre regies (FERREIRA, 1989), ii) regies polarizadas na qual um polo ou centro organiza a regio e cujas fronteiras so mais difusas; e iii) regies de planejamento ou regies-plano, cuja funo primordial servir de operacionalizao ao planejamento proposto (PERROUX, 1949). justamente esta definio de regies de planejamento que suscita maior multiplicidade de usos. As regies que atendem s questes ambientais de biomas ou de bacias, por exemplo so diferentes daquelas desenhadas para atender sade ou educao. Ou seja, funes distintas podem requerer recortes do territrio diferenciados. Isto no equivale a dizer, todavia, que h que se ter uma proposta de regio para cada feio de planejamento. O leitor atento observou um salto de escala, passando da questo urbana (territorialmente menor) para a regional (mais ampla). A articulao urbano-regional se fortifica principalmente pelo conceito de regio polarizada, segundo o qual o urbano, a sede-cidade e o polo organizam seu entorno, sua hinterlndia e suas reas complementares (CHRISTLLER, 1966). Segundo esta nfase de anlise da cidade-regio,4 o urbano organiza o territrio por meio da prevalncia do setor de
1. Decreto no 67.647, de 24 de novembro de 1970. 2. Ambas institudas pela Resoluo da Presidncia do IBGE no 11, de 5 de junho de 1990. 3. Ver Castro, Correa e Costa (2001) para um detalhamento do conceito. 4. Para o conceito de cidade-regio, ver Scott et al. (2001).
Olhares sobre a Cidade e a Regio: por que Importa?
129
servios e h interdependncia territorial entre as partes. , portanto, na funo precpua da plis cvica a cidade como centro de poder que as questes regionais so definidas. Neste contexto de relaes entre a cidade e a regio, pode-se considerar que a urbanizao extensiva a todo o territrio com acesso aos servios urbanos (MONTE-MR, 2006). E, assim, a definio do urbano por contraste ao rural, agora incorporado s relaes produtivas e comerciais, perde poder explicativo.
1.2 Motivao
A motivao central da busca de entendimento dos recortes territoriais no mbito de polticas pblicas deriva das implicaes de arrecadao e prestao de servios que decorrem de conceitos distintos do espao. Ou seja, so dois problemas derivados: a distribuio de recursos desigual (1) no territrio, de um lado; e o entendimento de qual territrio este (2), entre as disciplinas com interfaces no territrio de outro. Em termos administrativos, de legitimidade poltica, o ente federado o municpio, compreendendo, como j visto, sua sede urbana e seu componente rural. O centro de arrecadao de tributos, repasses e contribuies, portanto, nico, mas, as atividades produtivas e as demandas por servios pblicos esto dispersas no espao. Estas desigualdades entre produo e demanda por servios aumentam sobremaneira quando h conurbao urbana, como o caso das regies metropolitanas (RMs) ou aglomeraes urbanas. H arrecadao macia em zonas ricas em atividades produtivas, porm a populao demandante de servios, muitas vezes, reside em municpios adjacentes, perifricos, com arrecadao muitas vezes inferior. Esta disparidade tambm ocorre entre regies produtoras e regies densas de populao e mo de obra para as regies produtoras , j que a atividade produtiva dispersa tambm interdependente entre as regies. A manufatura, por exemplo, depende de aes de planejamento ou financiamento que so providas em centros urbanos; depende de apoio logstico, articulado ao longo do territrio; mas tambm depende de processos extrativos ou produtivos explicitamente localizados. A sociedade brasileira, organizada em Repblica Federativa, observa como princpio constitucional a reduo das desigualdades regionais Art. 170, inciso VII, CF/88. Neste sentido de reduo de disparidades regionais, foram implementadas na ps-Constituio de 1988 fundos especficos para trs das grandes regies brasileiras;5 agncias de desenvolvimento regional;6 polticas pblicas especficas para determinadas regies, tais como o Vale do Jequitinhonha ou o Vale do So Francisco.7
5. Fundo Constitucional de Financiamento do Norte (FNO), Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste (FNE) e do Fundo Constitucional de Financiamento do Centro-Oeste (FCO). 6. Agncia de Desenvolvimento do Nordeste (Adene) e Agncia de Desenvolvimento da Amaznia (ADA). 7. Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e do Parnaba (CODEVASF).
130
V-se que entendimentos muito distintos do territrio8 podem significar diferentes maneiras de se desenhar uma poltica pblica, podendo tanto contribuir para seu xito como para sua conduo de maneira desconcertada e at contraproducente. Exemplo claro destas dicotomias na dita cincia regional podem ser encontradas em Monastrio (2008).
2 ENFOQUES TERICOS DISCIPLINARES
Esta seo apresenta rpido panorama das discusses e dos conceitos relativos especificamente cidade e regio no contexto de vrias reas disciplinares. Observado o espao e os objetivos do captulo, a descrio dos enfoques disciplinares que se segue no exaustiva ou completa e se resume questo territorial. Cumpre, contudo, a estratgia de apresentar panorama de cada disciplina. Mais uma vez, para detalhamento da descrio, remete-se o leitor s inmeras referncias citadas.
2.1 Economia
A economia prima pela busca de regularidades (BRUECKNER, 1987). Seus princpios basilares so a busca pelo equilbrio e a resposta a incentivos. Estes princpios ensejam a anlise do territrio urbano e regional no contexto do equilbrio espacial (GLAESER, 2007).9 Podem-se distinguir pelo menos duas grandes vertentes do pensamento econmico: a economia urbana e a economia regional esta ltima, quando inclui outras disciplinas com sustentao terica similar da economia, tambm chamada de cincia regional.10 Do ponto de vista intraurbano (ALONSO, 1964; MILLS, 1967; MUTH, 1960; BRUECKNER, 1987), o equilbrio espacial implica, em termos bem simples, que custos de transporte e da terra urbana compensam a melhor localizao definida como proximidade ao Centro de Negcios (CBD). Ou seja, neste enfoque do custo de transporte, localizao relativa ao CBD e preo da terra so as variveis relevantes de anlise. Do ponto de vista regional, a chamada tradio alem (THNEN, 1826; CHRISTLLER, 1966; LSCH, 1954) enfoca o sistema de cidades e a relao delas com seu entorno. O mercado e o alcance sua rea de influncia so
8. Para vrios autores o territrio irrevogavelmente insumo e produto do processo produtivo (DEMATTEIS, 2008; LEFEBVRE, 1991). 9. The power of the spatial equilibrium assumption is that it predicts that if something is particularly good in one location, then we should expect to see something bad offsetting it. O poder da suposio de equilbrio espacial que se algo bom em algum lugar, pode-se esperar algo ruim [como o preo] que ir contrabalancear o resultado. 10. Na cincia regional, hoje organizada em associaes globais e regionais , o primeiro terico pode ser considerado Isard (1956). Para uma sistematizao brasileira mais recente, ver Cavalcante (2008).
131
determinantes para construir hierarquias e, consequentemente, lugares centrais. Neste sentido, a organizao do espao regional se d pela competio entre espaos centrais por mercados. Esta tradio foi em grande parte precursora da teoria das regies polarizadas (PERROUX, 1949; BOUDEVILLE, 1969)11 que, por sua vez, impulsionou parte das polticas regionais incorporadas nos planos de desenvolvimento de alguns pases na segunda metade do sculo XX. Nos Estados Unidos a interveno pblica se deu por meio de polticas explicitamente regionais implementadas pela Tennesse Valley Authority; na Frana, pela busca de reduo da influncia de Paris e pelas aes da Dlgation lAmnagement Du Territoire et lAction Rgionale (Datar); na Itlia, com a criao da Cassa per il Mezogiorno (DENTON; FORSYTH, MACLENNAN, 1970); e no Brasil com os trabalhos produzidos pelo Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste (GTDN) liderado por Celso Furtado (GTDN, 1959) e as subsequentes criao da Superintendncia de Desenvolvimento da Amaznia (Sudam) e Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene). Outra vertente mais recente da anlise econmica do espao e que de certa forma busca agregar contribuies anteriores a chamada Nova Geografia Econmica (FUJITA; KRUGMAN; VENABLES, 1999). Os autores argumentam que a intratabilidade da incorporao do espao anlise econmica torna-se mais palatvel a partir do momento que ferramentas tericas e artifcios de modelagem (op.cit., p. 6) permitem a incluso de retornos crescentes la Dixit-Stiglitz.12 A restrio de limites administrativos, que implicam legitimidade poltica, decises fiscais e de alocao de recursos, por sua vez, tem sua discusso pioneira no texto de Tiebout (1956). Embora seguida de numerosa literatura,13 pode-se dizer que as discusses concentram-se nas questes econmicas, com menos nfase na territorialidade dos fenmenos socioeconmicos. Na nfase de processos produtivos, os distritos industriais e o entendimento de que proximidade fsica importante j estavam descritos no incio do sculo XX (MARSHALL, 1890). Intuitivamente, Jacobs (1970) descreve a criatividade e os processos de inovao que ocorrem quase exclusivamente em ambientes de
11. Para uma crtica ao pensamento de Perroux, ver Parr (1999). 12. Ver o captulo IV de Fujita, Krugman e Venables (1999), para mais detalhes em relao metodologia. 13. Como ponto de partida para anlise, sugerimos Oates (1999) e Rezende (2003).
132
interao tipicamente urbanos.14 Mais recentemente, esta discusso retomada na forma de revalidao dos contatos face a face do conceito de burburinho dos encontros casuais e informais prprios da proximidade, em contrapartida s possibilidades virtuais (STORPER; VENABLES, 2005).
2.2 Sociologia
Dois so os aspectos que escolhemos ressaltar na anlise sociolgica da cidade e da regio. Em relao s cidades, os trabalhos versam sobre a questo da identidade, de guetos, vizinhana e violncia urbana. Em relao regio, h variada produo recente sobre a importncia das instituies e sua territorialidade. A observao da cidade sociolgica prima pela anlise da comunidade. A escola de Chicago (PARK; BURGESS; MCKENZIE, 1925) seminal e central na anlise. A comunidade, relatada s vezes como gueto, com forte componente tnico, espacializada na forma de vizinhanas ou bairros.15 A definio de vizinhana pode ser encontrada em Grigsby et al. (1987) e Galster (2001). A dimenso sociolgica propriamente dita encontra seus fundamentos nos trabalhos de Wilson e Kelling (1982), Hunter (1985) e Sampson e Groves (1989) e uma coletnea mais recente em Weisburd, Bernasco e Bruinsma (2009). Alguns autores apresentam-se de forma crtica em relao viso econmica mainstream e refutam o argumento de mercados perfeitamente competitivos (GRANOVETTER, 1985). O argumento central que a sociedade se organiza em instituies e que a compreenso destas instituies , portanto, fundamental para o entendimento dos mercados e das relaes econmicas no mbito regional. So enfatizados conceitos como imerso social (AMIN; THRIFT, 1995) e capital social (PUTNAM, 1993, 1996).
14. Moreover, it is clear that these processes of economic restructuring are exerting impacts that are sharply differentiated between different places. Those cities and regions that were the heartlands of primary and manufacturing industry during the industrial epoch, have borne the brunt of adjustment to the new circumstances. Likewise, the emergent forms of economic activity have their own characteristic spatial patterns. Indeed, some analysts argue that the processes of learning which are central to the continuous innovation underpinning competitive advantage in the learning economy, themselves display an inherent spatial logic, which entails new forms of differentiation between regions. Geographical proximity between firms and other organisations, on this view, is essential to the exchanges of information and knowledge through which this form of learning is achieved. (OECD, 2001, p. 7). Alm disso, est claro que estes processos de reestruturao econmica exercem impactos que so largamente diferenciados entre locais diferentes. Estas cidades e regies que eram centrais na indstria primria e manufatureira ao longo da era industrial, precisam se adequar as novas circunstncias. Do mesmo modo, as novas formas de atividade emergentes tm suas prprias caractersticas e padres espaciais. De fato, alguns analistas argumentam que os processos de aprendizado com sua lgica espacial prpria so centrais para o contnuo processo de inovaes que apiam vantagens competitivas na economia do aprendizado. Estas novas relaes espaciais, por sua vez, gera novas formas de diferenciao entre as regies. Proximidade geogrfica entre firmas e outras organizaes, nesta viso, essencial para permitir a troca de informaes e conhecimento que levam ao sucesso do processo de aprendizado. (OECD, 2001, p. 7, traduo nossa). 15. Para um estudo recente que aborda a questo da identidade e da marginalidade, ver o trabalho de Wacquant (2007).
133
2.3 Demografia
Como campo que, por excelncia, estuda a dinmica, o estoque e os fluxos populacionais, a demografia toma trs variveis como elementos centrais de suas anlises: a fecundidade, a mortalidade e a migrao. Alm de as dinmicas de fecundidade e mortalidade possurem um forte componente da natureza biolgica do ser humano, as alteraes dessas variveis tendem a ser mais perceptveis aps perodos mais longos de tempo. Por essas caractersticas e pela prpria natureza do fenmeno migratrio, os estudos com enfoques demogrficos tendem a assumir a dinmica das migraes como a varivel mais central para compreenso das questes urbanas e regionais.
2.4 Arquitetura, urbanismo, cartografia e engenharias
A disciplina Arquitetura e Urbanismo sempre foi considerada una e h poucas notcias de graduao em Urbanismo somente.16 Tal vnculo, embora estruturante, traz discusso urbana o formalismo a preocupao com a forma tradicional dos estudos arquitetnicos. De fato, historiadores da arquitetura defendem por vezes a beleza das formas naturais (SITTE, 1889), a evoluo formal (BENEVOLO, 1980) e sua transformao por meio do slogan a forma segue a funo (CORBUSIER, 1946). Da decorre o conceito de cidade-jardim (HOWARD, 1902) no contexto positivista do incio do sculo passado , da cultura urbana e do urbanismo as a way of life (WIRTH, 1938). A anlise intraurbana se beneficia da sistematizao feita por Cullen (1961) no nvel microlocal e com uma leitura em escala maior feita por Lynch e Camargo (1960) que organiza o espao em cinco elementos bsicos: marcos, bairros, vias, ns e bordas. No Brasil, a nfase na formao urbana do arquiteto se intensifica na dcada de 1990 e h grande presena de arquitetos nos rgos institucionais secretarias, ministrios, prefeituras e na elaborao dos planos diretores exigidos por lei com prazo para 2006 , para cidades com populao acima de 20 mil habitantes. De todo modo, h tradio de pesquisa em aspectos urbano-sociais da cidade com textos de Maricato (1979) e Rolnik (1994), e anlises do mercado de habitao formal (BOLAFFI, 1979) e informal (SOMARRIBA; VALADARES; AFONSO, 1984). Na anlise regional, pode-se dizer que o urbanismo na sua vertente de anlise de desenho urbano se apropria da cartografia e reflete o interesse de representao e preciso da informao espacial. Vias de transporte, limites de propriedade e divisas municipais, parques e reservas e, especialmente, reas de planejamento urbano precisam ser formalmente identificadas no intuito de estabelecer reas de anlise e planejamento.
16. No Brasil, h bacharelado em Urbanismo na Universidade Federal da Bahia (UFBA), desde 1996.
134
Neste sentido, o termo urbanizao sinnimo de oferta de infraestrutura urbana, muitas vezes restrito a abertura de pavimentao de vias. Vale ressaltar que urbanizao difere de urbanidade. Enquanto aquele termo se refere apenas a questes de disponibilidade fsico de servios urbanos, urbanidade retrata aspectos sociais derivados da condio urbana, conforme descrito em detalhes por Monte-Mr (2006). As engenharias atuam ainda na questo de transportes estradas ou vias urbanas e na engenharia sanitria e, mais recentemente, sanitria e ambiental. O foco na qualidade dos projetos executivos. Na questo de transportes, enfatizam-se a gesto de trnsito e trfego e a engenharia das vias. No saneamento e ambiente, observam-se as questes relacionadas a geologia de solos, drenagem, sistemas de captao, aduo e tratamento de gua. Entretanto, no costuma ser usualmente objeto das engenharias os efeitos sociais e ambientais de construo de determinada estrada, a necessidade de expanso do tecido urbano em determinada direo e a consequente maior demanda por sistema de abastecimento de gua e captao de esgotos e resduos slidos. Neste sentido, as tarefas dos engenheiros esto bem determinadas. Cabe ao gestor pblico e queles que pensam no territrio como um todo incorporar as questes de engenharia s outras colocadas pelas demais disciplinas. Um bom exemplo do distinto modo de abordar o problema por engenheiros e arquitetos pode ser observado na resenha feita por Edward Glaeser, economista, no livro de Flint (2009) sobre o embate entre o engenheiro Moses grande construtor em Nova Iorque e a urbanista Jane Jacobs: Against a sterile engineering approach to cities that emphasized square footage and traffic flows, Jacobs offered an anthropological analysis of how neighborhoods actually work () The books great strength lies in Jacobss ability to analyze the interplay between structure and society at the block level.17
2.5 Geografia
A disciplina Geografia divide-se em abordagens mais crticas, tais como a produo de Santos (1992, 1994a, 1994b), entre vrios outros (CASTRO; CORREA; COSTA, 2001; HAESBART, 1995, 2007) , e a abordagem teortica-quantitativa, tpica da geografia americana, seguida de perto pela Universidade Estadual Paulista (UNESP) de Rio Claro no Brasil (CHRISTOFOLETTI, 1982).
17. Contra a abordagem estril da engenharia em relao a cidades enfatizando rea construda e fluxos de trfego Jacobs oferece uma anlise antropolgica de como os bairros realmente funcionam () A grande fora do livro se baseia na habilidade que Jacobs tem de analisar os meandros entre estruturas e sociedade na escala do quarteiro. Disponvel em: <http://www.tnr.com/article/books-and-arts/what-city-needs?page=0,1>.
135
Na vertente crtica os conceitos fundamentais so aqueles de espao, territrio, regio, escalas, fronteiras e redes. A geografia discute e preza muito seus conceitos de forma que no se pode simplific-los em poucas linhas. Para viso mais detalhada e referncias, sugere-se Castro, Correa e Costa (2001).18 De modo ilustrativo, entretanto, a essncia dos conceitos a que se segue. Espao geogrfico o conceito mais abrangente logo, mais genrico e descreve a totalidade da interao entre homem e espao, o todo. O territrio se diferencia do espao pela associao das noes de poder e de identidade (HAESBART, 1995). A regio claramente recorte espacial que pressupe a anlise espacial. Pode ser de ordem descritiva, tpica da escola geogrfica francesa, ou de planejamento, comum especialmente a partir da segunda metade do sculo XX. Escala conceito de mais fcil assimilao pelas outras disciplinas e discutido em detalhes na seo 5. O conceito de fronteiras est intimamente relacionado ao de territrio e mais demarcado do que o so os limites. Rede noo relativamente mais nova e utilizada a partir da proposta de Castells (1999). Refere-se a relacionamentos e fluxos entre ns. Neste sentido, prescinde de contiguidade e ultrapassa fronteiras territoriais, gerando efeitos importantes no modo de organizao da sociedade como um todo. Nesta vertente de anlise, pode-se dizer que a inteno disciplinar da geografia associar questes antrpicas a suas manifestaes espaciais. Essa associao se opera no contexto segundo o qual o espao simultaneamente insumo e produto das atividades produtivas. Este entendimento incorpora, por exemplo, custos e externalidades urbanas no processo de produo. Mais ainda: ressalta a transformao que se opera no territrio com implantao, deslocamento, modificaes de aes antrpicas no territrio. Esta linha de raciocnio induz ao planejamento e ao ordenamento do territrio como formas de atuao para atuar territorialmente. A abordagem dita teortica trabalha com noes de sistemas, enfatiza mtodos quantitativos e o uso do geoprocessamento. Este que tem sido apropriado por outras disciplinas e temas, mais pelo seu apelo de representao do que pelas possibilidades analticas.19 Esta evoluo da anlise geogrfica em muito se beneficia da dita revoluo da sociedade da informao, segundo a qual equipamentos de processamento de alta capacidade apresentam preos relativos baixos e com tendncia de reduo. Resulta deste processo multiplicidade de dados, espacialmente georreferenciados, com alto nvel de desagregao espacial.20
18. Para uma anlise mais profunda e recente, ver Steinberger (2006). 19. medida que as ferramentas e procedimentos so apropriados pelos atores e a disseminao dos programas de computadores avana, a capacidade analtica tende a ser reforada. 20. Veja o leitor as propostas do IBGE para o censo de 2010. Disponvel em: <www.ibge.gov.br>.
136
O processamento de dados espaciais, em efetivo uso h mais tempo nos Estados Unidos e na Europa, permitiu a interface com anlises de sensoriamento remoto e seu segmento analtico, a dita microsimulation.21 Em termos simples, pode-se chamar de microsimulation a tcnica de utilizao de mltiplas imagens de satlite para ajustar funes de tendncia. Consulte Cmara (2004) para panorama sobre o tema.
2.6 Recortes temticos: ambiente e questes federalistas 2.6.1 Ambiente
O tema do ambiente s recentemente comea a ser incorporado questo urbana e regional. na interface do urbano rural e nas rurais que a discusso mais tradicional. No mbito da cidade a nfase maior na questo de saneamento bsico compreendendo fornecimento de gua potvel, manejo de guas pluviais, coleta e tratamento de esgoto, e coleta, tratamento e destinao final de resduos slidos. No limiar urbano rural, nos quais se observa ocupao urbana dispersa e caracterizada como rural, h conflitos de uso e ocupao. o caso, por exemplo, da preservao de nascentes afetadas pelo esgoto das casas, desmate de mata ciliar e pela criao de animais. Especificamente em relao ao conceito de regio, h controvrsias no trato ambiental. Explique-se. A unidade bsica de anlise so as bacias hidrogrficas, os biomas e as reas de preservao. Por se valerem de noes quase estritamente fsico-naturais, estas unidades de anlise no so em geral compatveis com delimitaes historicamente construdas. Assim, seriam mais compatveis com as chamadas regies fisiogrficas, primeiros recortes regionais que seguiam padres de homogeneidade ambiental. No que concerne a polticas pblicas, este descompasso entre unidades administrativas e ambientais pode ser relevante. H exemplos de municpios22 que participam simultaneamente de seis bacias hidrogrficas. No nvel estadual, o rio So Francisco percorre cinco estados. Da a dificuldade de concertao poltica e ambiental acerca de sua transposio. Internacionalmente, podem-se citar os exemplos da Usina de Itaipu, no rio Paran, entre o Brasil e o Paraguai, e da regio amaznica que se estende territorialmente por seis pases. Deste modo, ao desafio ambiental contemporneo pode-se acrescentar a dificuldade de conciliar planejamento e polticas que so aplicveis em territrios com institucionalidades distintas. Ou seja, no h supremacia ou soberania de municpios, estados ou pases sobre outros entes similares.
21. Veja a vasta produo do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE), disponvel em: <http://www.inpe.br>. 22. Tal como Pitangui, em Minas Gerais.
137
2.6.2 Direito, federalismo e poltica
A legislao urbana, como mencionado no incio do captulo, fundamental no esclarecimento das distines entre cidade sede ou distrito e rea rural. Em termos prticos, a distino relevante, pois determina se passvel a cobrana de Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) ou a sua contraparte rural com valor reduzido , o Imposto sobre Propriedade Territorial Rural (ITR). Ademais, a Lei de Parcelamento do Uso do Solo (Lei no 6.766/1979) s se aplica a reas legalmente urbanas, assim como as legislaes sobre padres construtivos, de ocupao e uso do solo e, em especial, a cobrana e oferta de servios urbanos. A expanso do permetro urbano,23 de um lado, pode parecer interessante administrao municipal, pois inclui maior nmero de habitantes-contribuintes, permite o parcelamento e a valorizao da terra. Por outro lado, encarece sobremaneira a oferta de servios a serem fornecidos pelas prefeituras. A legislao ambiental brasileira elogiada internacionalmente pelo seu rigor e abrangncia, embora peque nos itens de fiscalizao e execuo. No interior das cidades j dada certa importncia questo ambiental. H notcia de que itens, tais como a permeabilidade do solo construdo, foram introduzidos na legislao urbana ainda na dcada de 1990. A questo relevante para a discusso regional e no mbito de aglomeraes urbanas e cidades conurbadas so a partilha fiscal e a questo federativa. Isto porque a sociedade contempornea organiza seu sistema produtivo em aglomeraes urbanas, por vezes extensas, nas quais a territorialidade da produo no est bem definida. O processo criativo pode ocorrer em determinado local, a administrao em outro e a produo em um terceiro. Esta disperso do processo produtivo flexvel relevante porque dificulta a cobrana de impostos, territorialmente localizados. Como resultado, h conflitos fiscais entre territrios que hospedam a atividade produtiva e aqueles que abrigam a maior parte da populao produtora. Podem-se citar vrios exemplos de municpios desmembrados24 que por determinismo fsico (PIQUET; SERRA, 2007, p. 81) contm sedes de indstrias, minas ou atividades geradoras de recursos, enquanto municpios vizinhos (dos quais os primeiros foram desmembrados) permanecem com a maior parte da populao e as responsabilidades de sade, educao e servios decorrentes. Esta discusso tambm se apresenta na distribuio dos royalties do petrleo e dos critrios tcnico-geogrficos utilizados para definir quais so os municpios produtores.
23. Pode-se sugerir a hiptese de que esta prtica foi generalizada na safra de planos diretores realizados em 2006, porm, no h literatura disponvel para o autor que a confirme. 24. A ttulo de exemplo, veja o caso de Juatuba (MG), com indstria de cerveja, desmembrado de Mateus Leme (MG).
138
Neste sentido, h ainda propostas de se recortar ainda mais o territrio. Gouva (2005), por exemplo, prope para a Regio Metropolitana de Belo Horizonte a separao da regio Centro Sul da cidade. Desta forma, teramos concentrao maior ainda de recursos em territrio diminuto, privando o restante da aglomerao urbana que contribui sobremaneira para gerao da renda do acesso aos servios oferecidos.25 Nesta discusso de partilha de recursos gerados nos territrios regionais, vale ressaltar a definio de funes pblicas de interesse comum. De acordo com a CF/88, as regulamentaes de RMs e aglomerados urbanos so de competncia estadual (BRASIL, 1988, Art. 25, 3o). As leis complementares estaduais, por sua vez, definem ou esto definindo as funes pblicas de interesse comum sobre as quais h necessidade de interlocuo intermunicipal para soluo de problemas. O Rio de Janeiro (RJ), por exemplo, considera definio de escopo abrangente e incorpora funes e servios, ainda que restritos um s territrio. Segundo sua lei orgnica, so
(...) de interesse metropolitano ou comum as funes pblicas e os servios que atendam a mais de um municpio, assim como os que, restritos ao territrio de um deles, sejam de algum modo dependentes, concorrentes, confluentes ou integrados de funes pblicas, bem como os servios supramunicipais (RIO DE JANEIRO, 1997, Art. 3o).
Entendimento socialmente mais justo poderia entender que as externalidades positivas geradas nas metrpoles e nos ambientes urbanos s so alcanveis, dado o suporte populacional ofertado pelo conjunto da aglomerao. Razovel, portanto, que os benefcios auferidos tambm fossem distribudos por todo o tecido urbano aglomerado. Neste sentido, a atividade econmica per si poderia ser considerada como funo pblica.26
3 INTER-RELAES ENTRE DISCIPLINAS, LIMITAES E TRANSDISCIPLINARIDADE
Como visto nos itens anteriores, as disciplinas tratam de forma diversa as cidades e as regies. No somente o fazem no trato do objeto de anlise em si, mas tambm nos mtodos e pressupostos empregados para desvend-lo. A nfase ou os vieses pelos quais o objeto visto e estudado so divergentes e, por vezes, contraditrios. Sendo crtico em relao s disciplinas, e sintetizando de forma bastante genrica e generosa, podemos descrever as nfases como segue: 1. A geografia a cincia cujo objeto em especial o espao, o espao de interao natural e antropolgica. Ora, tudo acontece no espao e dele se utiliza. Portanto, tudo o campo da geografia.
25. Veja ainda o contraste dos indicadores entre a cidade de Curitiba (PR) e os municpios vizinhos. 26. Para mais referncias sobre esta discusso ver Furtado (2006, 2009a).
139
2. A economia, por sua vez, ressalta quase exclusivamente, obviamente, os fenmenos econmicos. Em certa medida, falta-lhe compreenso dos fenmenos sociais, territrio-espaciais e ambientais. O homem ainda considerado ser racional. 3. A arquitetura enfatiza aspectos formais e estticos, enquanto as engenharias enfatizam a factibilidade de implantao, abstraindo da discusso prioridades sociais, polticas ou ambientais. 4. Na rea ambiental, pode-se dizer novamente, com as devidas ressalvas , que h certo descaso em relao s questes urbanas ou estritamente sociais. 5. A questo fiscal refora limites administrativos que no coadunam com as interaes econmicas, histricas ou sociais. 6. A demografia valoriza questes de migrao, em detrimento das outras. 7. sociologia bem como geografia e s cincias humanas em geral , diriam os economistas, falta formalizao. Ou seja, cada disciplina, por si s, no detm ferramental terico e metodolgico para compreenso de fenmenos complexos cujas causalidades cruzadas e interdependentes extrapolam muros disciplinares. Como diria Basarab Nicolescu, terico romeno da transdiciplinaridade:
Como se explica que quanto mais sabemos do que somos feitos, menos compreendemos quem somos? Como se explica que a proliferao acelerada das disciplinas torne cada vez mais ilusria toda unidade do conhecimento? () Na era da razo triunfante, o irracional mais atuante que nunca (NICOLESCU, 1999, p. 1, grifo do autor).
O argumento de Nicolescu, fsico de formao, se baseia nos princpios da fsica quntica que, segundo ele, desconstroem trs fundamentos das cincias modernas: i) a existncia de leis universais; ii) a descoberta destas leis por meio de experincias; e iii) a reprodutibilidade das experincias (NICOLESCU, 1999). Embora de difcil compreenso, a quebra destes princpios inclui na pauta de discusso fatos j observveis nas cincias humanas. Porm, no formalizados e, portanto, desconsiderados em grande medida pelas outras disciplinas. Inserem-se na anlise elementos de descontinuidade e pontos discretos impensveis na fsica clssica ;27 incertezas e irracionalidades do indivduo e da sociedade
27. Veja textos da Nova Geografia Econmica para discusso de descontinuidades em economia. Em especial, captulos iniciais de Fujita, Krugman e Venables (1999).
140
que, embora intangveis, podem ser mais bem compreendidas ou esperadas.28 Ademais, a anlise de tendncias, prpria da estatstica, relativizada pela histria pregressa (ARTHUR, 1988) que, embora fundamental, no suficiente para predizer o futuro. A transdisciplinaridade29 conceituada como a: transferncia de mtodos de uma disciplina para outra. () A transdisciplinaridade como o prefixo trans indica, diz respeito quilo que est ao mesmo tempo entre as disciplinas, atravs das diferentes disciplinas e alm de qualquer disciplina. Seu objetivo a compreenso do mundo presente para o qual um dos imperativos a unidade do conhecimento (NICOLESCU, 1999, p. 16, grifo do autor). Neste entendimento, o objeto da transdisciplinaridade o todo, a unidade e suas inter-relaes. E para compreenso transdisciplinar, h que haver harmonia entre as mentalidades e os saberes e que estes saberes sejam inteligveis, compreensveis (NICOLESCU, 1999, p. 15). Do ponto de vista da transdisciplinaridade, ento, pode-se assumir que no h definio prpria ou correta de cidades ou de regio. Todavia, a transdisciplinaridade como proposta por Nicolescu sugere que haja o entendimento e a compreenso entre as disciplinas e que a dimenso territorial contribua na unicidade da anlise. Que a compreenso dos fenmenos, de toda ordem, que acontecem nos territrios considere os vrios vieses propostos pelas disciplinas. A educao em economia sugere a definio de pluralismo, segundo o qual o aluno deve adquirir a capacidade de examinar criticamente amplo espectro de explicaes para a realidade observada.30 De fato, a Economia como outras disciplinas j apresenta tentativas de conciliaes tericas, como a proposta por Acs (2002). Ele faz a sugesto de unir trs teorias que julga essenciais na explicao do crescimento econmico, mas que tratadas individualmente no levam em considerao os aspectos descritos pelas outras teorias. Em suma, so importantes, segundo Acs: 1. A concentrao espacial (aglomerao), descrita na Nova Geografia Econmica (FUJITA; KRUGMAN; VENABLES, 1999), mas que no considera o crescimento endgeno e o papel das instituies.
28. Uma coletividade famlia, empresa, nao sempre mais que a simples soma de suas partes. Um misterioso fator de interao, no redutvel s propriedades dos diferentes indivduos, est sempre presente nas coletividades humanas, mas ns sempre o repelimos para o inferno da subjetividade (NICOLESCU, 1999, p. 6). 29. Para uma anlise do ponto de vista brasileiro, ver a produo do Instituto de Estudos Avanados Transdisciplinares da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), em especial, Domingues (2001, 2005) e Paula (2008). 30. Disponvel em: <http://www.economicsnetwork.ac.uk/iree/v8n2/>.
141
2. O processo endgeno de crescimento, descrito por Romer (1990), que explica as causas do crescimento, mas que no considera os fatores geogrficos regionais para que se d a expanso do conhecimento. 3. As novas economias de inovao, descritas por Nelson (1988), que avalia a importncia do papel das instituies, mas no leva em conta a questo regional mais significativa do que a nacional, no novo contexto da globalizao.
4 MTODOS E METODOLOGIAS
Esta seo, como todo o estudo, no se pretende exaustiva e apresenta apenas panorama das metodologias mais comuns s diversas disciplinas e reas temticas. Alguns autores (PEREIRA, 2001) argumentam contra a diviso entre anlises quantitativas e qualitativas,31 dita inoportuna.
O dualismo entre abordagens racional e experimental chega aos dias de hoje na oposio entre pesquisas qualitativas e quantitativas. No entanto, nem a primeira est isenta de quantificao, nem a segunda prescinde de raciocnio lgico. So sim alternativas metodolgicas para a pesquisa, e a denominao qualitativa ou quantitativa no delimita para uma e outra objetos qualitativos e quantitativos, nem tampouco paradigmas cientficos distintos (PEREIRA, 2001, p. 25). 4.1 Quantitativo
Em relao metodologia quantitativa, uma definio possvel seria aquela que se utiliza:
(...) de forma sistemtica [de] processos de medida, mtodos experimentais ou quase-experimentais, anlise estatstica de dados e modelos matemticos para testar hipteses, identificar relaes causais e funcionais e para descrever situaes () de forma rigorosa (FERNANDES, 1991, p. 64).32
A busca do analista quantitativo pelas regularidades, pelos padres observveis na populao (GLAESER, 2007). Ou seja, a anlise quantitativa busca entendimentos generalizveis e informaes mdias, regulares, padres sobre populaes. Neste sentido, algumas suposies so necessrias. Em primeiro lugar, a lgica utilizada pressupe o equilbrio. A formalizao ocorre por meio de linguagem matemtica.
31. Ver Greenhalgh e Taylor (1997). 32. Ver Minayo (1994).
142
Instrumento comum a anlise de regresso (ou economtrica). Baseada em uma igualdade , na qual os parmetros desconhecidos so estimados de acordo com vrios mtodos possveis. So necessrios pelo menos seis pressupostos33 (e vrios outros testes post-estimation) para garantir a qualidade dos resultados. As regresses so tipicamente utilizadas na administrao, economia, nas cincias sociais, cincias da sade, engenharias e cincias exatas, na demografia e at no mbito do direito, em especial em anlises de avaliao e quantificao de impactos. A manipulao de dados somente permite tambm a construo de indicadores e ndices. Neste sentido, vrias so as anlises multivariadas empregadas. Mingoti (2005), por exemplo, detalha conceitos e aplicaes de: i) anlises de componentes principais, ii) anlise fatorial, iii) anlise de correlaes cannicas, iv) anlises de agrupamentos (cluster), v) anlise discriminante; e vi) anlise de correspondncia. Especialmente em relao anlise urbana e regional, a construo de indicadores central, com inmeros trabalhos disponveis (CARVALHO et al., 2007a, 2007b; FURTADO, 2009b; MENDONA, 2002; NAHAS, 2002; SIMES, 2003).
4.2 Qualitativo
A investigao qualitativa, por sua vez, se prope mais verticalizada, holstica, com compreenso individualizada do fenmeno que se investiga. necessrio aprofundamento e conhecimento detalhado do objeto para que se possa descrev-lo. O instrumento e elemento de controle na aquisio de dados construdo com base na sensibilidade e objetividade do investigador (PEREIRA, 2001).34 Os instrumentos utilizados na abordagem qualitativa valem-se de: i) estudos de casos, ii) entrevistas estruturadas ou semiestruturadas , iii) questionrios e surveys, iv) anlises participativas, de observao e v) anlises de grupo focal.
4.3 Sistemas auto-organizveis e simulao
Os sistemas auto-organizveis surgem como alternativa a anlise econmica clssica e sua utilizao metodolgica na anlise regional e urbana est bem descrita no trabalho de Anas, Arnott e Small (1998). Suas vantagens decorrem da possibilidade de flexibilizar alguns dos pressupostos exigidos pelo ferramental economtrico.
33. De acordo com Greene (2003, p. 10), so eles: i) linearidade, ii) full rank, iii) exogeneidade das variveis independentes, iv) homocedasticidade e no autocorrelao, v) dados gerados exogenamente e vi) normalidade da distribuio. 34. Na geografia esta escolha de mtodos se d com sees intradisciplinares. A partir da dcada de 1970 a Geografia Teortica assume a quantificao enquanto a Geografia Francesa opta pela descrio minuciosa das regies e dos espaos geogrficos.
143
Em especial, sistemas auto-organizveis incorporam na anlise: i) multiplicidade de atores, ii) no linearidades, iii) dinmica e trajetrias historicamente dependentes path-dependence (ARTHUR, 1988) , e iv)importante no heterogneo caso brasileiro, a no necessidade de assumir a normalidade dos dados. Para mais detalhes, sugerem-se alguns autores centrais (BATTY, 2005; ALLEN, 1997; TORRENS, 2003; PORTUGALI, 2000; RIKS, 2005; WHITE; ENGELEN, 1993; PONTIUS et al., 2008).
4.4 Divergncia de mtodos
A relevncia da ruptura entre aqueles que adotam uma metodologia em detrimento de outra ainda que Pereira (2001) afirme que tal fissura no proceda teoricamente a dificuldade de aceitao dos resultados dos outros. Esta dificuldade gera aes e polticas divergentes. Mais importante a dificuldade de comunicao entre as partes. Profissionais de determinada rea acostumam-se a ler e estudar apenas as questes prprias da disciplina, ainda mais dado o grande volume de produo especializada contempornea. Isto dificulta a chamada crossfertilization, segundo a qual insumos de determinada disciplina podem ser aproveitados por outras e vice-versa. A divergncia de mtodos tambm reflete interesses por uma cincia nomottica que busca o entendimento mais geral ou ideogrfica que quer descrever o acontecimento especfico.
5 ESCALAS DE ANLISE E INTER-RELAES
Outra possibilidade de dissonncia no trato da questo regional e urbana a escala de anlise. As escalas so mltiplas, interdependentes e se superpem. Da escala maior para menor, gostaramos de listar, pelo menos, as seguintes: i) a vizinhana, ii) o intraurbano, iii) o municpio, iv) o intermunicipal, v) a microrregio, vi) a regio que na verso de grandes regies do IBGE agregado de estados, mas que na verso de planejamento se circunscreve estadualmente , vii) estado, viii) grandes regies, ix) Estado-Nao, x) regies como aglomerado de Estados-Naes ; e xi) internacional.35, 36 A anlise da violncia, das comunidades e dos guetos feita usualmente na escala da vizinhana, do muito pequeno e prximo. Nesta escala de anlise, 100 metros implicam leituras diferenciadas. A arquitetura e o urbanismo tambm
35. Note-se que a escala local no foi explicitada, dada a multiplicidade de conceitos e o entendimento que sua interface varia entre as alneas i at v, pelo menos. A discusso do global ocorrer na seo 6. 36. Oficialmente, o IBGE distingue as seguintes divises territoriais: i) grandes regies, ii) unidades da Federao (UF), iii) mesorregies geogrficas, iv) microrregies geogrficas, v) regies metropolitanas, vi) Regies Integradas de Desenvolvimento (Rides), vii) municpios, viii) cidades, xi) distritos, x) vilas, xi) subdistritos, xii) bairros e xiii) setores (IBGE, 2002).
144
trabalham neste nvel de detalhamento, embora o urbanismo o amplie um pouco e reforce a questo intraurbana. O municpio a primeira escala institucionalizada com poderes constitudos. Neste nvel, h informaes agregadas variadas disponibilizadas por vrios rgos de governo. Note-se, entretanto, que ao indicar um valor especfico para determinada varivel no nvel municipal, h imediata reduo da anlise que concentra o espao em nico ponto, reduzindo especificidades internas do municpio.37 A conurbao econmica e social tambm complica a anlise intermunicipal. A questo de transportes, por exemplo, competncia do estado. A microrregio definio antiga do IBGE cujas limitaes so apontadas pelo prprio rgo. A mais importante a que sua constituio se baseia em homogeneidades do fim da dcada de 1980, com publicao em 1990. E, portanto, representam dinmicas diferenciadas das observadas em 2009. A regio a escala bsica, obviamente, da anlise regional. As dificuldades derivam da diversidade de regies disponveis para cada plano, cada objeto de anlise, cada governo. As regies para a sade so uma, para a educao outra, para a segurana pblica, uma terceira. De fato, o conceito de regio-plano preserva justamente a possibilidade de construo espacial que represente aes no espao. Todavia, seria de interesse, pelo menos estatstico, que houvesse mais uniformidade e homogeneidade entre os variados recortes propostos. O estado (ou, mais rigorosamente, a UF) historicamente construdo e politicamente legitimado. entidade mais poltica e operacional, embora no homognea. E neste sentido, surgem alguns problemas discutidos nas sees 6 e 8. O estado ainda a unidade de informaes relacionadas produo e a tributos, o que usualmente limita a anlise de equilbrio geral computvel, por exemplo, a esta escala. Pode-se dizer, com bastante liberdade, que as grandes regies cumprem papel meramente formal no Brasil. Academicamente, nas vrias disciplinas, j h consenso sobre as diferenas existentes, por exemplo, entre a Bahia e o Maranho, ambos no Nordeste. O Estado-Nao observa neste incio do sculo XXI a recuperao do prestgio e da capacidade de ao especialmente aps a crise financeira do fim de 2008 e rejeita de vez a tese de seu enfraquecimento levantada no ps-Guerra Fria, o Fim da Histria (FUKUYAMA, 1992) e a suposta nova ordem mundial.
37. Exemplo clssico desta anlise o municpio de Timteo (MG). Ao mesmo tempo em que possui alto PIB per capita e 5o lugar no ndice De Desenvolvimento Humano (IDH) entre os 853 municpios mineiros, apresenta relevante populao pobre e assentamentos precrios a ponto de receber dois programas do Un-Habitat, investimentos do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) e da organizao no governamental (ONG) alem gtz.
145
Finalmente, a associao de estados prximos ocorre com fins de melhoria nas trocas comerciais, na concertao poltica regional ou em busca de apoio nos fruns globais. De todo modo, independente da escala de anlise, as divises do territrio deveriam sempre observar o princpio basilar do IBGE, qual seja: as escalas maiores so sempre resultantes de agregao de unidades menores. Isto fundamental para a consistncia e confiabilidade dos dados.
6 DISCUSSO: FENMENOS INTRINSECAMENTE ESPACIAIS
Fenmenos econmicos e sociais mais ainda se vistos pela tica geogrfica no prescindem do espao ou das relaes espaciais, seja pela influncia de proximidade nas relaes sociais (STORPER; VENABLES, 2005), na inovao e criatividade nos processos econmicos (JACOBS, 1970), seja pelas externalidades positivas na indstria (MARSHALL, 1890). Aspectos, enfim, relacionados concentrao e disperso espacial de firmas e de pessoas. Alm de o espao permitir noes de proximidade, contiguidade ou distncia, tambm insumo e produto do processo produtivo, elemento central do cotidiano do cidado e fora de construo poltica e social. Este entendimento deriva da noo de que o espao alm de insumo meio que possibilita ou dificulta as interaes sociais e econmicas. Ou seja, o espao importa, e no se pode falar em neutralidade do espao. Pelo contrrio, a no-neutralidade do espao implica que o espao condiciona as aes econmicas e sociais e por elas condicionado (HARVEY, 1973; SOJA, 1993, 1996; SANTOS, 1997). Segundo este argumento, a sociedade conforma o espao que responde ativamente e conforma a sociedade. Neste sentido, a incluso do fator terra com a capital e mo de obra nas funes de produes econmicas insuficiente para representar a importncia dos fenmenos espaciais. necessrio entend-lo como elemento objetivo de produo a terra , mas tambm como receptculo e elemento exgeno relevante na anlise. Alguns exemplos podem ilustrar estas relaes. A questo do transporte sua acessibilidade, seus custos financeiros ou gastos de tempo impacta significativamente a produtividade das empresas e dos empregados, bem com sua disponibilidade de tempo livre e acesso a oportunidades. Os preos dos imveis, com forte presena nos oramentos das famlias (IBBOTSON; SIEGEL; LOVE, 1985), apresentam parcela importante de fatores exgenos edificao na sua composio. A valorizao imobiliria decorrente muitas vezes de alteraes no tecido urbano e regional e no do produto de reformas ou melhorias no prprio imvel (FURTADO, 2009c).
146
De outra forma, pode-se dizer que central ao problema regional e urbano encontram-se, justamente, as questes de centralidade. A oferta de servios de ordem superior (CHRISTLLER, 1966; LSCH, 1954) se d de forma muito concentrada, para qualquer das escalas analisadas no item anterior. Em certa medida, a centralidade e o urbano organiza a ocupao do espao. E isto nos leva a qualificaes especficas. A urbanidade, por exemplo, se refere a certos padres de civilidade derivados da civis, da plis grega tpicos da aglomerao urbana,38 em oposio ruralidade. Veja ainda o sentido da qualificao de cosmopolita, similar urbanidade, mas em escala superior, de certa forma cvica, por respeito diversidade e heterogeneidade.
6.1 Forma, disperso e concentrao
No que tange anlise espacial em especfico, objeto de anlise deste estudo, vale ressaltar a importncia da densidade de ocupao urbana ou regional. Este problema est diretamente ligado questo de centralidade. Na questo urbana, a ocupao dispersa favorece a especulao imobiliria. Expande-se artificialmente (ou espraia-se, como preferem os arquitetos) a forma da cidade que, por decorrncia, precisa oferecer infraestrutura urbana (nibus, sade, educao, esgoto) em rea maior. As regies vazias, j providas de infraestrutura, viram reserva de mercado. Permanecem espera de investimentos pblicos e privados. Neste sentido, o problema de fornecimento de gua, pavimentao, coleta de esgoto e resduos slidos ou fornecimento de linhas regulares de transporte urbano deixam de ser problemas de engenharia e financiamento, mas passam a s-lo de planejamento urbano como um todo. No mbito regional, muitas vezes, a competitividade da regio se d pelo reforo ou carncia mtuo entre as cidades. O interior de So Paulo, caracterizado por sua densa rede de cidades, se beneficia dos efeitos de aglomerao. Este efeito j no acontece de forma to intensa nas regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste do Brasil, dado o reduzido nmero de cidades.39
6.2 Setorial versus territorial
Os argumentos apresentados anteriormente reforam a anlise de problemas que consideram de forma explcita o espao, ou seja, anlises de cunho territorial. Entretanto, a tradio de planejamento, pesquisa, projeto executivo e ao poltica quase exclusivamente setorial. Discutem-se a indstria, os transportes e a habitao.
38. Ver Wirth (1938). 39. Mais uma vez, para a discusso do problema regional, ver Monastrio (2008).
147
Este fato , at certo ponto, contraditrio. Ora, sabe-se que a indstria afeta a localizao de moradia dos trabalhadores, a demanda por transportes. Esta demanda por transportes, por sua vez, impacta diretamente a demanda por moradia. A localizao residencial influencia toda a demanda por servios urbanos. Servios estes oferecidos em certa medida na proporo de impostos arrecadados. Arrecadados da indstria, da oferta de servios para a populao, dos transportes.40
6.3 Local versus global
A discusso entre local e global recente e, em certa medida, deriva da noo do enfraquecimento do Estado-Nao, da modificao do sistema produtivo do fordismo para acumulao flexvel , e dos conceitos de cidade-regio (SCOTT et al., 2001) e dos distritos da chamada Terceira Itlia.41 O prprio ttulo do artigo de Becattini (1994), referente s regies que ganham, remete desvinculao territorial entre Estado-Nao, de um lado, e regies dinmicas ou atrasadas de outro. Segundo este entendimento o desenvolvimento, no importa quo global, continua a ser determinado pelas comunidades locais que so partes constituintes do global. Assim, geography is now globally local rather than vice-versa geografia agora localmente global e nao o contrrio (AMIN; THRIFT, 1995, p. 5). Esta percepo de regies que ganham levou percepo que o desenvolvimento local, endgeno com governana, instituies slidas e capital social seria a soluo ps-fordista por excelncia.42 Markusen, entretanto, nos lembra que a purely locally targeted development strategy will fail to achieve its goals uma estratgia de desenvolvimento desenhada apenas localmente nao ter sucesso (1996, p. 293). Segundo a autora, so os atores e no processos que organizam o desenvolvimento. Outras crticas ao chamado excesso de endogenismo esto descritas em Brando, Costa e Alves (2006).43
7 DISCUSSO: POSSIBILIDADES DE TROCAS
Caminhos possveis para a intensificao de trocas de informao, anlise e resultados podem passar pela profuso ps-moderna de dados de toda ordem. Informaes j esto disponveis para grandes escalas como o bairro ou o setor censitrio. Sejam elas de ordem qualitativa: histria e identidade de determinado bairro (GOIS); ou quantitativa: indicadores mltiplos, agregados e espacializados (NAHAS et al., 2009).
40. Em especfico para a anlise dinmica, retroalimentadora das influncias espaciais, ver Kauko (2002), Furtado (2009c) e Delden, Luja e Engelen (2007). 41. Ver Becattini (1994). 42. No Brasil, a instrumentalizao desse raciocnio levou implementao dos arranjos produtivos locais (APLs). Para uma crtica destes modelos e uma anlise do caso brasileiro, ver Fernandes e Cano (2005). 43. Na geografia brasileira este processo algumas vezes referido como desterritorializao (HAESBART, 1995, 2007).
148
A simples disponibilidade de dados, entretanto, no garante sua compreenso, comparabilidade ou confiabilidade. ndices quantitativos descritivos e gerais podem no significar muito para a anlise em profundidade de determinada comunidade ou regio. Anlises qualitativas, por outro lado, podem no permitir comparabilidade entre regies distintas, visto que metodologias, nfases e recortes temporais muito raramente se assemelham. As instituies de pesquisa e gerao de dados primrios tal como o IBGE no caso brasileiro, por exemplo so essenciais na manuteno de rigor, periodicidade e compatibilidade entre as informaes. O contato com os usurios das bases e a comunidade cientfica como um todo permite a melhora e detalhamento das pesquisas sem perda de confiabilidade. No que se refere a regies e cidades em especfico vale ressaltar que a identificao de unidades de escala (veja item 5) bem definidas e, principalmente, efetivamente utilizadas pelos rgos de governo e pesquisa nos parece central.44 Esta compatibilizao feita na Europa pela Eurostat e nos Estados Unidos pelo Census Bureau.45
7.1 Para a poltica pblica!
As cincias e suas disciplinas se organizam, de forma geral ou pelo menos desde o incio do sculo XX, de acordo com o positivismo. Isto , cabe s cincias descrever o que . Qual o objeto, quais so os sujeitos, quais suas caractersticas. Como se pode mensur-las. A poltica, por sua vez, se pretende normativa, ou seja, preocupa-se com aquilo que deveria ser. Busca construir em tese o que seria melhor para dada sociedade. E, constantemente, a poltica busca inspirao, processos e justificativa nas cincias. As cincias, porm, costumam prover respostas parciais, disciplinares. E as implicaes de poltica resultantes podem ser por vezes contraditrias, assim como o so os interesses diversos e difusos da prpria sociedade. De todo modo, o planejador de poltica pblica deve ter bem claro quais so os objetivos e impactos de determinada poltica para poder lidar com as benesses explcitas, mas tambm com transtornos ou escolhas implcitas. guisa de ilustrao, alguns temas urbano-regionais que podem suscitar tais divergncias so apresentados a seguir.46
44. Ver Furtado (2008) a este respeito. 45. Ver as Nomenclature of Statistical Territorial Units (NUTs) na Europa e Standard Metropolitan Areas (SMAs) nos Estados Unidos. 46. Outro exemplo que foge ao escopo proposto o das contradies entre sustentabilidade ambiental e estilos de vida e consumo.
149
1. Mobilidade urbana e a questo econmica: a indstria automotiva bem-vista do ponto de vista macroeconmico pelos seus fortes encadeamentos para frente e para trs. Isto significa que aumentos na produo de automveis beneficiam a economia de fornecedores (a montante) e de revendedores (a jusante) e geram efeitos multiplicadores. Da a racionalidade econmica da reduo do Imposto sobre produtos Industrializados (IPI) sobre automveis como medida anticrise ao fim de 2008 feita pelo governo de Lus Incio Lula da Silva. Por outro lado, a estrutura urbana das cidades brasileiras relativamente rgida por natureza no consegue absorver o nmero de novos veculos produzidos ano a ano.Como resultados desta racionalidade econmica observam-se, entre outros: i) aumento de congestionamentos nas grandes cidades, ii) aumento do nmero de acidentes com pedestres e iii) aumento da poluio sonora e da emisso de carbono. Fatores estes que, em conjunto, reduzem a produtividade econmica das empresas.
2. Produo, consumo e institucionalidades no territrio: a grande dificuldade territorial no mbito da economia e demais cincias sociais aplicadas a distribuio de acesso a servios, receitas e custos no territrio. A produo econmica que gera receitas e a ocupao do solo pelas populaes que demandam servios so heterogneas no espao. As delimitaes polticas os limites administrativos , por sua vez, no coincidem com o espao de produo ou de residncia, dada a necessidade de troca de mercadorias e fluxos de pessoas, inerentes economia. Decorre disto que sempre h distores territoriais entre a riqueza produzida e sua distribuio, entre a residncia da populao e sua demanda por servios pblicos, entre a oferta de empregos e capacidade de pagamento do local de habitao. Ademais da questo fiscal de arrecadao e provimento de recursos, h diferenas de ordem institucional importantes entre cidades e regies. Capacidades de articulao poltica, governana e confiana historicamente construdos interferem na capacidade administrativa e de articulao dos territrios. Desse modo, anlise de oferta de servios de determinado territrio, devem-se incluir as institucionalidades disponveis.
3. A questo das guas: os limites administrativos tambm contribuem na dificuldade de manejo dos recursos hdricos.47 Nestes casos de bacias e sub-bacias que extrapolam limites administrativos, a cooperao entre os entes federados imperativa.
47. Ver Steinberger (2006).
150
O texto apresenta breve e simplificado panorama disciplinar da regio e da cidade, suas metodologias e nfases. Ademais, demonstra recortes tpicos na maneira de pensar e gerir a questo territorial. O que se buscou demonstrar a necessidade demandada nas questes territoriais de se trabalhar com vises variadas e complementares: transdisciplinares. Polticas urbanas ou regionais no se podem pautar exclusivamente por esta ou aquela disciplina, visto que os resultados da ao poltica so mltiplos e, por vezes, contraproducentes, dado que polticas urbanas e regionais podem afetar o padro territorial de desenvolvimento econmico e social do pas e efetivamente elevar ou restringir o bem-estar de sua populao. Um incio desta discusso, proposta como polticas pblicas espaciais, sob o olhar disciplinar da geografia, pode ser encontrada na coletnea organizada por Steinberger (2006). Primeiro passo nesta direo necessariamente explicitar conceitos e vises de modo que os profissionais das vrias disciplinas tenham melhor compreenso dos seus e de outros parmetros. Note-se que no h inteno ou sugesto de harmonizar conceitos ou polticas, mas sim de esclarecer acerca do entendimento das outras disciplinas. Em relao escala de anlise, nos parece interessante que haja mais sistematizao ou institucionalizao entre as variadas escalas de forma que trabalhos de reas distintas possam ser usados como insumos de uma rea para outra. Ademais, importante garantir a agregao e desagregao de dados entre escalas. A discusso sobre metodologias deveria ser superada, a exemplo da proposta de Pereira (2001), e resultados qualitativos poderiam estar organizados de acordo com a proposta de institucionalizao de escalas de modo a permitir utilizao mais ampla dos resultados. Em relao s nfases, vale ressaltar que cada disciplina, obviamente, deve perseguir suas prprias aspiraes e sugestes. Este parmetro, entretanto, no o mesmo para o gestor pblico. Cabe ao planejador e executor de polticas pblicas o entendimento mais completo dos efeitos de polticas especficas na sociedade como um todo. Cabe-lhe pesar consequncias imediatas e especficas com efeitos implcitos ou no to imediatos, como exemplificado com a questo dos automveis e da mobilidade urbana. Isto implica que a viso do operador de polticas pblicas, esta sim, deve ser necessariamente transdisciplinar e que abarque os principais resultados e consideraes de cada uma das disciplinas. Em especial, segundo indica a anlise de Monastrio (2008), essencial que o executor de poltica pblica explicite o problema a ser enfrentado e o que se espera de resultados nas diferentes pores do territrio.
151
REFERNCIAS
ACS, Z. J. Innovation and the growth of cities. Cheltenham, Reino Unido: Edward Elgar Publishing, 2002. ALLEN, P. M. Cities and regions as self-organizing systems: models of complexity, environmental problems & social dynamics series. Amsterdam, Netherlands: Taylor & Francis, 1997. ALONSO, W. Location and land use: toward a general theory of land rent. Cambridge, MA: Harvard University Press, 1964. AMIN, A.; THRIFT, N. Globalization, institutions, and regional development in Europe. Oxford University Press, 1995. ANAS, A.; ARNOTT, R.; SMALL, K. A. Urban spatial structure. Journal of Economic Literature, v. 36, n. 3, p. 1426-1464, 1998. ARTHUR, W. B. Urban systems and historical path dependence. In: JESSE, H. A.; ROBERT, H. (Ed.). Cities and their vital systems. Washington, DC: National Academy Press, 1988, p. 85-97. BATTY, M. Cities and complexity: understanding cities with cellular automata, agent-based models and fractals. Cambridge, MA: The MIT Press, 2005. BECATTINI, G. El distrito marshalliano: las regiones que ganan. Valncia: Edicions Alfons el Magnnim, 1994. BENEVOLO, L. The history of the city. London: Scholar Press, 1980. BOLAFFI, G. Habitao e urbanismo: o problema e o falso problema. In: ERMINIA, M. A produo capitalista da casa (e da cidade) no Brasil industrial. So Paulo: Alfa-Omega, 1979, p. 37-70. BOUDEVILLE, J. Les espaces economiques. Paris: Puf, 1969. BRANDO, C. A.; COSTA, E. J. M. D.; ALVES, M. A. D. S. Construir o espao supralocal de articulao socioprodutiva e das estratgias de desenvolvimento: os novos arranjos institucionais. In: DINIZ, C. C.;CROCCO, M. Economia regional e urbana: contribuies tericas recentes. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2006, p. 195-224.
152
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia: Senado Federal, 1988. BRUECKNER, J. The structure of urban equilibria: a unified treatment of the Muth-Mills model. In: EDWIN, S. M. Handbook of Regional and Urban Economics. Oxford, Reino Unido: Elsevier Science Publishers B.V, 1987. p. 821-845. v. 2. CMARA, G. Anlise espacial e geoprocessamento. In: DRUCK, S. et al. Anlise espacial de dados geogrficos. Braslia: Embrapa, 2004, p. 209. CARVALHO, A. X. Y. et al. Dinmica dos municpios. Braslia: Ipea, 2007a. ______. Ensaios de economia regional e urbana. Braslia: Ipea, 2007b. CASTELLS, M. A sociedade em rede a era da informao: economia, sociedade e cultura. So Paulo: Paz e Terra, 1999. v. 2. CASTRO, I. E. D.; CORREA, R. L.; COSTA, P. C. G. D. Geografia: conceitos e temas. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2001. CAVALCANTE, L. R. M. T. Produo terica em economia regional: uma proposta de sistematizao. Associao Brasileira de Estudos Regionais e Urbanos, v. 2, n. 1, p. 9-32, 2008. CHRISTLLER, W. Central places in southern Germany. New Jersey: Prentice Hall, 1966. CHRISTOFOLETTI, A. Perspectivas da geografia. So Paulo: Difel, 1982. CORBUSIER, L. Towards a new architecture. London: Architectural Press, 1946. CULLEN, G. Townscape. London: Reed Educational and Professional Publishing, 1961. DELDEN, H. V.; LUJA, P.; ENGELEN, G. Integration of multi-scale dynamic spatial models of socio-economic and physical processes for river basin management. Environmental Modelling & Software, v. 22, p. 223-238, 2007. DEMATTEIS, G. Sistema Local Territorial (SLOT): um instrumento para representar, ler e transformar o territrio. In: ALVES, A. F.; CARRILLO, B. R.;
153
CANDIOTTO, L. Z. P. (Orgs.). Desenvolvimento territorial e agroecologia. So Paulo: Expresso Popular, 2008, p. 33-46. DENTON, G.; FORSYTH, M.; MACLENNAN, M. Planeacin y poltica econmica en la Gran Bretaa, Francia y Alemania. Cidade do Mxico: Siglo Veintiuno Editores, 1970. DOMINGUES, I. Conhecimento e transdisciplinaridade. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2001. ______. Conhecimento e transdisciplinaridade II. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2005. FERNANDES, A. C.; CANO, W. O movimento do pndulo: justia social e escalas espaciais no capitalismo contemporneo. In: DINIZ, C. C.;LEMOS, M. B. Economia e territrio. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2005, p. 253-286. FERNANDES, D. Notas sobre os paradigmas da investigao em educao. Noesis, v. 18, p. 64-66, 1991. FERREIRA, C. M. Mtodos de regionalizao. In: HADDAD, P. (Org.). Economia regional: teorias e mtodos de anlise. Fortaleza: BNB, 1989. FLINT, A. How Jane Jacobs took on New Yorks master builder and transformed the American city. New York: Random House, 2009. FUJITA, M.; KRUGMAN, P.; VENABLES, A. The spatial economy: cities, regions and international trade. Cambridge, MA: MIT Press, 1999. FUKUYAMA, F. The end of history and the last man. New York: Free Press, 1992. FURTADO, B. A. Crtica lgica da urbanizao. Geosul, v. 21, n. 41, p. 127139, 2006. ______. Sugesto de alternativa tcnica-poltica para instrumentalizao do planejamento metropolitano. Boletim Dirur, Braslia, Ipea, v. 3, 2008. ______. A ps-metrpole e o municpio. In: Temas do desenvolvimento: reflexes crticas sobre inovaes sociais. Belo Horizonte: Expresso e Arte, 2009a, p. 43-59.
154
______. Tipologias de renda e de servios: um estudo de caso para anlise intraurbana da metrpole Belo-Horizontina. Ambiente Construdo, v. 9, n. 3, p. 37-49, 2009b. ______. Modeling social heterogeneity, neighborhoods and local influences on urban real estate prices: spatial dynamic analyses in the Belo Horizonte metropolitan area, Brazil, Netherlands Geographical Studies ISSN 01694839. Utrecht, The Netherlands: Faculteit Geowetenschappen Universiteit Utrecht, 2009c. GALSTER, G. On the nature of neighbourhood. Urban Studies, v. 38, n. 12, p. 2111-2124, 2001. GLAESER, E. L. The economics approach to cities. Working Paper NBER, n. 13696, 2007. GOIS, L. Bairro de Santa Theresa: formao e histria: 1900 a 1960. Belo Horizonte: Escola de Arquitetura UFMG. [S.d.]. GOUVA, R. A questo metropolitana no Brasil. So Paulo: FGV, 2005. GRANOVETTER, M. Economic action and social structure: the problem of embeddedness. The American Journal of Sociology, v. 91, n. 3, p. 481-510, 1985. GREENE, W. Econometric analysis. New Jersey, EUA: Pearson, 2003. GREENHALGH, T.; TAYLOR, R. How to read a paper: papers that go beyond numbers. British Medical Journal, v. 315, p. 740-743, 1997. GRIGSBY, W. et al. The dynamics of neighbourhood change and decline. London: Pergamon, 1987. GRUPO DE TRABALHO PARA O DESENVOLVIMENTO DO NORDESTE (GTDN). Uma poltica de desenvolvimento econmico para o Nordeste. Rio de Janeiro: Departamento de Imprensa Nacional, 1959. HAESBART, R. Desterritorializao: entre as redes e os aglomerados de excluso. In: CASTRO, I. E. D.; CORREA, R. L.; COSTA, P. C. G. D. Geografia: conceitos e temas. Rio de Janeiro: Bertrand, 1995. ______. O mito da desterritorializao. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2007. v. 3.
155
HARVEY, D. Social justice and city. Baltimore: Johns Hopkins University, 1973. HOWARD, E. Garden-cities of To-morrow. Londres: Faber and Faber, 1902. HUNTER, A. Private, parochial and public social orders: the problem of crime and incivility in urban communities. In: SUTTLES, G. D.; ZALD, M. N. The challenge of social control. Norwood, N.J.: Ablex, 1985. IBBOTSON, R. G.; SIEGEL, L. B.; LOVE, K. S. World wealth: market values and returns. Journal of Portfolio Management, v. 12, n. 1, p. 4-23, 1985. IBGE. Diviso territorial do Brasil. Rio de Janeiro, 2002. ISARD, W. Location and space-economy: a general theory relating to industrial location, market areas, land use, trade, and urban structure. New York: John Wiley & Sons, 1956. JACOBS, J. The economy of cities. New York: Vintage Books, 1970. KAUKO, T. J. Modelling the locational determinants of house prices: neural network and value tree approaches. Utrecht, Holanda: Utrecht University, Faculty of Geosciences, 2002. LEFEBVRE, H. The production of space. Oxford: Blackwell, 1991. LSCH, A. The economics of location. New Haven: Yale University Press, 1954. LYNCH, K.; CAMARGO, J. L. The image of the city. So Paulo: Martins Fontes, 1960. MARICATO, E. T. M. A produo capitalista da casa (e da cidade) no Brasil industrial. So Paulo: Alfa-Omega, 1979. MARKUSEN, A. Sticky Places in Slippery Space: A Typology of Industrial Districts. Economic Geography, v. 72, n. 3, p. 293-313, 1996. MARSHALL, A. Principles of economics. New York: Cosimo Classics, Prometheus Books, 1890. MENDONA, J. G. Segregao e mobilidade residencial na RMBH. Rio de Janeiro: UFRJ, IPPUR, 2002.
156
MILLS, E. S. An aggregative model of resource allocation in a metropolitan area. American Economic Review, v. 57, p. 197-210, 1967. MINAYO, M. O desafio do conhecimento: pesquisa qualitativa em sade. So Paulo: Hucitec/Abrasco, 1994. MINGOTI, S. A. Anlise de dados atravs de mtodos de estatstica multivariada. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2005. MONASTRIO, L. O que um problema regional? Uma nota preliminar. Boletim Dirur, Braslia, Ipea, v. 3, 2008. MONTE-MR, R. L. D. M. O que o urbano no mundo contemporneo. Belo Horizonte, 2006, p. 14. v. 281 (Texto para Discusso). MUTH, R. F. The demand for non-farming housing. In: SMITH, P. E. The demand for durable goods. Chicago: University of Chicago Press, 1960, p. 29-96. NAHAS, M. I. P. O Sistema de indicadores intra-urbanos de Belo Horizonte para gesto e monitoramento da qualidade de vida urbana: 1993-2000. Belo Horizonte: Pensar BH: Poltica Social, 2002. NAHAS, M. I. P. et al. Metodologia de construo do ndice de qualidade de vida urbana dos municpios brasileiros (IQVU-BR). 2009. Disponvel em: <http:// www.redeapasul.com.br/publicacoes/artigo_iqvubr.pdf>. NELSON, R. Institutions supporting technical change in the United States. In: DOSI, G. Technical change and economic theory. Londres: Pinter, 1988, p. 312-329. NICOLESCU, B. O manifesto da transdisciplinaridade. So Paulo: Triom, 1999. OATES, W. E. An Essay on Fiscal Federalism. Journal of Economic Literature, v. 37, n. 3, p. 1120-1149, 1999. ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT (OECD). Cities and Regions in the New Learning Economy. Paris, Frana, 2001. PARK, R. E.; BURGESS, E. W.; MCKENZIE, R. D. The city. Chicago: University of Chicago Press, 1925.
157
PARR, J. Growth-pole Strategies in Regional Economic Planning: A Retrospective View. Urban studies, v. 36, n. 7, p. 1195-1215, 1999. PAULA, J. A. D. A transdisciplinaridade e os desafios contemporneos. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2008. PEREIRA, J. C. R. Anlise de dados quantitativos: estratgias metodolgicas para as cincias da sade, humanas e sociais. So Paulo: EDUSP/FAPESP, 2001. PERROUX, F. Leconomie du XXme sicle. Paris: Galimard, 1949. PIQUET, R.; SERRA, R. Petrleo e regio no Brasil: o desafio da abundncia. Rio de Janeiro: Garamond, 2007. PONTIUS, R. et al. Comparing the input, output, and validation maps for several models of land change. The Annals of Regional Science, v. 42, n. 1, p. 11-37, 2008. PORTUGALI, J. Self-organization and the city. Berlin: Springer-Verlag, 2000. Springer series in synergetics. PUTNAM, R. D. Capital social e desempenho institucional. In: ______. Comunidade e democracia: a experincia da Itlia moderna. Rio de Janeiro: FGV, 1993, p. 173-194. ______. Origens da comunidade civca. In: ______. Comunidade e democracia. So Paulo: FGV Editora, 1996, p. 133-172. REZENDE, M. Fiscal Federalism in Brazil: an Empirical Investigation. Economia Aplicada, v. 7, p. 63-82, 2003. RESEARCH INSTITUTE FOR KNOWLEDGE SYSTEMS (RIKS). Metronamica: a dynamic spatial land use model. Maastrich, The Netherlands: RIKS BV, 2005. RIO DE JANEIRO (RJ). Lei Complementar no 87. 1997. ROLNIK, R. O que cidade. So Paulo: Editora Brasiliense, 1994 (Coleo primeiros passos). ROMER, P. Endogenous technological change. Journal of Political Economy, v. 98, p. 71-102, 1990.
158
SAMPSON, R. J.; GROVES, W. B. Community structure and crime: testing social disorganization theory. American Journal of Sociology, v. 94, p. 774-802, 1989. SANTOS, M. Espao e mtodo. 3. ed. So Paulo: Nobel, 1992. ______. Espao e globalizao. In: ______. Tcnica, espao e tempo: globalizao e meio tcnico-cientfico-informacional. So Paulo: Hucitec, 1994a, p. 15-58. ______. A urbanizao brasileira. 2. ed. So Paulo: Hucitec, 1994b. ______. Tcnica, espao, tempo: globalizao e meio tcnico-cientfico informacional. So Paulo: Hucitec, 1997. SCOTT, A. et al. Cidades-regies globais. Espao & Debates, v. 41, 2001. SIMES, R. F. Localizao industrial e relaes intersetoriais: uma anlise de fuzzy cluster para Minas Gerais. Campinas: Unicamp, Instituto de Economia, 2003. SITTE, C. City planning according to artistic principles. London: Columbia University Studies in Art History and Archaeology, 1889. SOJA, E. W. A geografia histrica da reestruturao urbana e regional. In: ______. Geografias ps-modernas. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 1993, p. 191-210. ______. Third space: expanding the geographical imagination. Oxford: Blackwell Publishers, 1996. SOMARRIBA, M. D. M. G.; VALADARES, M. G.; AFONSO, M. R. Lutas urbanas em Belo Horizonte. Belo Horizonte: Fundao Joo Pinheiro, 1984. STEINBERGER, M. Territrio, ambiente e polticas pblicas espaciais. Braslia: Paralelo 15, LGE Editora, 2006. STORPER, M.; VENABLES, A. J. O burburinho: a fora econmica da cidade. In: Economia e territrio. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2005, p. 21-56. THNEN, J. H. V. Der isolierte staat. Hamburg, New York: Pergamon Press, 1826. TIEBOUT, C. M. A pure theory of local expenditures. Journal of Political Economy, v. 64, p. 416-424, 1956.
159
TORRENS, P. M. Cellular automata and multi-agent systems as planning support tools. In: GEERTMAN, S.; STILLWELL, J. (Ed.). Planning support systems in practice, advances in spatial science. Berlin: Springer, 2003, p. 205-222. WACQUANT, L. Territorial stigmatization in the age of advanced marginality. Thesis Eleven, v. 91, p. 66-77, 2007. WEISBURD, D.; BERNASCO, W.; BRUINSMA, G. J. Putting Crime in its Place. New York; London, 2009. Disponvel em: <http://dx.doi.org/10.1007/9780-387-09688-9>. Acesso em: 30 out. 2009. WHITE, R.; ENGELEN, G. Cellular automata and fractal urban form: a cellular modelling approach to the evolution of urban land-use patterns. Environment and Planning A, v. 25, p. 1175-1199, 1993. WILSON, J.; KELLING, G. The police and neighborhood safety: broken windows. Atlantic, p. 29-38, 1982. WIRTH, L. Urbanism as a way of life. The American Journal of Sociology, v. 44, n. 1, p. 1-24, 1938.
CAPTULO 6
DESAFIOS DE UMA NOVA POLTICA REGIONAL PARA O NORDESTE
1 INTRODUO
A histria da regio Nordeste denota que a consolidao da indstria pesada brasileira, que ocorreu a partir dos anos 1940, foi prejudicial a vrios segmentos produtivos dessa regio.1 De fato, segundo o Ipeadata, em termos de participao no produto interno bruto (PIB) nacional, o Nordeste passou de 16,7%, em 1939, para 14,1%, em 1960. Por sua vez, o PIB per capita do Nordeste em relao ao Brasil era 0,48, em 1939, e passou para 0,38, em 1955. Nesse contexto, em que se percebia crescente diferena entre a regio Nordeste e as regies situadas no Centro-Sul do Brasil, entendeu-se que se deveria realizar um esforo adicional em termos de poltica pblica, para que essa diferena fosse reduzida ou at mesmo exaurida nos anos subsequentes. Consequentemente, a partir dos anos 1960, foram implantadas polticas regionais direcionadas ao desenvolvimento do Nordeste. Em outras palavras, considerando-se, por exemplo, poltica regional os esforos de poltica pblica circunscritos exclusivamente a determinada regio, houve no Nordeste uma intensificao de polticas regionais no perodo que se inicia em 1959, com a criao da Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene), e vai at a criao do Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste (FNE), em 1988. Em linhas gerais, nos 40 anos subsequentes ao governo de Juscelino Kubitschek, prevaleceu o diagnstico de que a soluo para a aludida disparidade de renda regional passava, necessariamente, pelo aumento da industrializao na regio Nordeste por meio da concesso de incentivos fiscais e creditcios que incentivassem empresas a se instalarem nessa regio.2 Nos anos 1990 at os dias atuais, no houve esforo adicional em termos de poltica regional, no sentido concebido neste texto, mantendo-se, no entanto, srie de incentivos para a instalao de empresas no Nordeste como aqueles advindos do FNE e recriando-se a Sudene em 2007, aps esta ter sido fechada em 2001, em decorrncia de vrias denncias de irregularidades.
1. Ver Guimares Neto (1989). 2.. Esse foi o foco principal dos incentivos concedidos pela Sudene por meio do Fundo de Investimentos do Nordeste Finor).
162
Destaque-se que a recriao da Sudene, aps mais de dois anos de intenso debate no Legislativo federal, levou essa entidade a tomar forma em estrutura institucional voltada para o planejamento e para a avaliao das polticas pblicas j existentes no Nordeste em vez da estrutura institucional prevalecente na antiga Sudene, mais voltada atrao de empresas privadas e concesso de subsdios. Embute-se na nova Sudene um olhar intelectual diferente para o problema regional, no mais entendido como problema macrorregional a ser solucionado exclusivamente por meio da concesso de benefcios fiscais, mas sim problema de espaos sub-regionais existem reas ricas no Nordeste como tambm reas pobres em So Paulo e no Rio Grande do Sul3 , a ser solucionado tambm por meio de polticas supply-side, tais como melhorias do capital humano e da infraestrutura. Outros sim, a ideia da nova Sudene est baseada no conceito de igualdade de oportunidades, que significa conceder para as populaes de regies mais pobres acesso idntico a servios e polticas pblicas (educao, sade, saneamento, transporte, energia, entre outros) usufrudos pela populao residente nas regies mais ricas do Brasil. Essa nova Sudene ainda no mostrou altivez na execuo de polticas pblicas, permanecendo, na prtica, por meio de programas oramentrios4 com recursos e incentivos fiscais para atrair empresa privada, o modelo pensado e executado at o limiar da dcada de 1990, embora nos dias atuais a poltica regional demand-side ocorra em intensidade menor do que aquela vigente nas dcadas de 1960, 1970 e 1980 do sculo passado.5 O objetivo deste captulo mostrar a evoluo do debate sobre desenvolvimento regional no Brasil, enfatizando que, apesar da evoluo da literatura econmica na segunda metade do sculo XX, ainda prevalecem os instrumentos de desenvolvimento regional conhecidos nos anos 1950, baseados em benefcios fiscais para atrair novos segmentos industriais. Ademais, este captulo tambm fornece evidncias de que o pensamento da nova Sudene ainda no saiu do papel. Alm desta introduo, este trabalho contm outras 4 sees. Na seo 2, analisa-se o histrico da concepo de polticas regionais no Brasil, contrastando-o tambm com experincias de outros pases. Na seo 3, discutem-se as ideias da criao da nova Sudene e, na seo 4, so fornecidas algumas evidncias da baixa execuo de polticas regionais supply-side na regio Nordeste. Por fim, nas consideraes finais, apresentam-se as principais concluses.
3. Ver Arajo (1995). 4.. Como vemos no anexo deste captulo, esses programas oramentrios so bastante dispersos pelos ministrios, o que pode indicar ineficincia na alocao e execuo desses recursos destinados poltica regional. 5. Referimo-nos quela poltica como demand-side, porquanto a concesso de benefcios fiscais para atrair empresas almejar a diversificao da estrutura produtiva, com vista a diminuir a elasticidade-renda das importaes e alavancar o crescimento das exportaes das economias nordestinas.
Desafios de uma Nova Poltica Regional para o Nordeste
163
2 BREVE RETROSPECTO DA CONCEPO DE POLTICA REGIONAL NO BRASIL E EM ALGUNS PASES
No Brasil, ao longo do perodo que vai de 1950 a 1980, as ideias bsicas que fundamentavam a crena no papel do Estado na promoo da industrializao e do desenvolvimento econmico eram duas. Primeiro, a crena de que o maior crescimento do PIB per capita era resultado das maiores taxas de investimento modelo de crescimento de Harod-Domar. Segundo, a crena de que o governo tinha o poder de estabelecer a taxa correta de investimento em diferentes setores, de tal forma que, no conjunto, esses investimentos se viabilizavam, seja considerando a Teoria do Crescimento Equilibrado (ROSENSTEIN-RODAN, 1943), seja considerando o modelo de crescimento desequilibrado (HIRSCHMAN, 1958), no qual o investimento em determinadas indstrias ocasionaria efeito de cadeia para frente e para trs (linkages), levando a novos investimentos. Essas duas concepes constituram, grosso modo, a intuio por trs das polticas regionais que prevaleceram at os anos 1980, que se traduziram na concesso de crdito subsidiado por meio de bancos de desenvolvimento regionais, tais como o Banco do Nordeste do Brasil (BNB) e incentivos fiscais na promoo de setores industriais com maior potencial de linkages. No entanto, durante a dcada de 1980, a crise econmica brasileira em conjunto com novas ideias no campo da teoria econmica, originadas nos modelos de crescimento de Solow (1956), de Romer (1986) e de Lucas (1988), colocaram em xeque o modelo de reduo das disparidades regionais baseado em benefcios fiscais e financeiros ao capital privado. No limiar da dcada de 1990, j eram bastante disseminadas as contribuies tericas principais desses modelos de crescimento supply-side, tal qual a noo de que maior taxa de investimento teria efeito no nvel de renda per capita, mas no na taxa de crescimento da renda per capita, ou que investimentos em inovao Pesquisa e Desenvolvimento (P&D) e em capital humano investimentos em sade e educao, por exemplo seriam os fatores mais importantes para o crescimento do PIB per capita. Ainda na dcada de 1990, em contraponto s falhas de mercado, que justificavam a interveno governamental para que se alcanasse alocao mais eficiente, foram disseminadas as falhas de governo rent-seeking,6 corrupo, entre outras , por meio das quais o governo passou a ser visto no mais como soluo, mas sim como parte do problema.
6. A teoria do rent-seeking baseada na ideia de que os servidores pblicos seguem agenda pessoal que no corresponde necessariamente quela dos formuladores de poltica econmica. Dessa forma, quanto maior a interveno do governo na economia, maior a possibilidade de que os servidores pblicos procurem ter um ganho extra.
164
De fato, essas ideias apontavam para a mudana de nfase da poltica regional, que deveria, pois, focar na melhoria do capital humano, em melhores arranjos institucionais e no fomento inovao. Em muitos textos acadmicos, a ideia de que o governo poderia fazer um big push, promovendo a diminuio das desigualdades regionais via benefcios fiscais e financeiros, cedeu espao para um papel do governo mais ligado a polticas educacionais focadas no indivduo.7 No presente momento, parece-nos existir um dilema entre polticas para promover o desenvolvimento regional e polticas sociais.8 Em termos tericos, no entendemos por quais motivos essas duas polticas deveriam ser excludentes. Mas, no caso do Brasil, desde os anos 1990, as transferncias sociais tm se tornado cada vez mais importante do que as transferncias produtivas para o financiamento de novos empreendimentos econmicos , um fenmeno que o ilustre economista Gustavo Maia caracteriza como o surgimento de uma economia sem produo.9 Para aqueles que defendem as polticas sociais em detrimento das transferncias produtivas, faz-se necessrio entender que vivemos em uma Federao, na qual os estados tributam o que exportado para outros estados, sem ter autonomia para tributar integralmente tudo que passa em seu territrio em matria de consumo. Ora, enquanto isso acontecer, teremos forte desigualdade entre os estados tanto na capacidade de atrair novas empresas quanto na oferta de bens pblicos. A ttulo de ilustrao, uma pessoa que more e compre, em Macei, um carro produzido em So Paulo, estar pagando parte substancial do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS), embutido no preo do carro, ao estado de So Paulo, ainda que nunca tenha ido quele estado ou usado os servios pblicos por ele ofertados. Esse repasse de ICMS para So Paulo diminui e muito a capacidade de Alagoas ofertar servios pblicos e atrair novas empresas para seu territrio.10 Assim, ao considerarmos a estrutura tributria vigente no Brasil, antes de analisarmos um possvel dilema entre poltica social e poltica regional, inferiremos que a poltica social apenas tenta compensar as distores causadas pela estrutura tributria brasileira, que impedem no apenas os estados, mas tambm os municpios localizados nesses entes mais pobres de oferecerem servios pblicos no mesmo nvel que oferecido pelos entes federativos relativamente mais ricos.
7. A ttulo de ilustrao, ver Pessa (1999) e Cavalcanti (2004). 8. Ver Pessa (1999). 9. Ver Maia (2001). 10. Considere-se tambm que a cobrana do ICMS na origem, e no no destino, constitui o principal motivo para a existncia de guerra fiscal, que diminui ainda mais a arrecadao de estados com estrutura produtiva relativamente precria, como Alagoas.
165
No grfico a seguir, visualizamos as receitas municipais incluindo as transferncias, tais como Fundo de Participao dos Municpios (FPM) e cota-parte do ICMS per capita por faixa populacional. Note-se que, em todas as faixas populacionais, os municpios da regio Nordeste apresentam, em mdia, uma receita per capita menor do que os das regies Sudeste, Sul e Centro-Oeste.
GRFICO 1
Brasil, receitas municipais per capita por regio 2008
Fonte: Finbra Secretaria do Tesouro Nacional (STN)/Ministrio da Fazenda (MF). Elaborao prpria.
Ademais, quando se estuda experincias concretas de desenvolvimento regional, por exemplo, nos Estados Unidos, chega-se concluso de que a convergncia de renda per capita explicada por um mix de polticas que incluem tanto as polticas mais tradicionais de desenvolvimento regional, baseadas em benefcios fiscais, quanto polticas mais modernas que enfatizam gastos em educao e fomento pesquisa.11 No caso da Itlia, a questo ainda mais complexa. A experincia das pequenas e mdias empresas em clusters no centro e no Nordeste do pas, a chamada Terceira Itlia (PIORE; SABEL, 1984), deu origem a todo um corpo terico que enfatiza o potencial da promoo de grupos de pequenas empresas e polticas de agregao de valor a produtos tradicionais, indo de encontro noo de que setores intensivos em mo de obra s podem ser competitivos em locais em que o custo da mo de obra baixo.12
11.Ver Baer e Miles (1999). 12.. Ver Olmpio Galvo (1998), que faz histrico das polticas regionais, chegando aos modelos mais recentes de promoo de desenvolvimento regional baseado na promoo de clusters conhecidos no Brasil como sistemas de produo local e/ou arranjos produtivos locai
166
Contudo, se o caso italiano quebrou paradigmas, ao mostrar experincia de desenvolvimento puxado pelas exportaes de pequenas e mdias empresas em produtos tidos como tradicionais mveis, sapatos, armao de culos etc. , o prprio sucesso da Terceira Itlia, que passou a ser utilizado no mundo como possvel caminho de promover o desenvolvimento regional, no foi replicado com sucesso na regio mais atrasada Sul deste pas, que continua sendo caracterizada como regio com relativo baixo nvel de desenvolvimento. Assim, como podemos explicar que um dos modelos mais difundidos de promoo do desenvolvimento regional, promoo de arranjos produtivos locais (APLs), no conseguiu ser replicado com sucesso na regio mais pobre do pas que deu origem a esse modelo? Isso nos leva a inferir que, apesar de ser crescente a utilizao de polticas de APLs como instrumento de poltica regional, h limites para o crescimento e dinamizao de atividades econmicas em APLs. Em estudo interessante sobre a relocalizao da indstria brasileira, Diniz e Crocco (1996) lembram que, apesar da desconcentrao das atividades industriais ps-1985, a maior parte da migrao das atividades industriais tem ocorrido para o interior do estado de So Paulo e para o eixo Sul Sudeste (DINIZ; CROCCO, 1996). Esse fenmeno ficou conhecido como desconcentrao concentrada. Cabe mencionar que, se levarmos em conta que a competitividade industrial moderna apoia-se necessariamente na utilizao de mo de obra qualificada, na utilizao de servios financeiros, de transporte e de comunicao, entre outros, chega-se concluso de que o novo padro de concorrncia industrial do Brasil, depois da abertura econmica, favoreceu mais as empresas localizadas nas regies Sul e Sudeste, em que as aglomeraes urbanas contam com melhor estoque de capital humano e melhor infraestrutura de servios de apoio indstria.13 Em resumo, a questo regional complexa e as experincias diversas de desenvolvimento regional parecem indicar que no existe apenas uma teoria que explique por completo experincias de sucesso em pases diferentes. A grande lio das teorias novas e de algumas experincias de pases como os Estados Unidos, a Itlia e o prprio Brasil mostrar essa complexidade da promoo do desenvolvimento regional, indicando que apenas benefcios fiscais e financeiros no promovem o desenvolvimento regional, como mostra as experincias fracassadas da Casa de Mezziogorno na Itlia (OECD, 2001) e da antiga Sudene no Brasil.
13. interessante notar que os novos modelos de geografia econmica tentam modelar a concentrao da indstria em certas regies, por meio da interao dos custos de transportes e economias de escala. Basicamente, esses modelos tentam identificar as principais variveis que explicariam a concentrao de atividades industriais. Infelizmente, e apesar da sofisticada modelagem que esses modelos utilizam, os resultados tm sido particularmente frgeis para se adequar realidade, como bem mostra o survey de Krugman (1998).
167
Por outro lado, preciso internalizar a concepo de que polticas sociais no excluem polticas de incentivos atrao de empresas, assim como no excluem a concepo da importncia em aprovar reforma tributria que uniformize o ICMS e repasse-o integralmente para pagamento no destino, fundamental para diminuir a dependncia dos estados e municpios nordestinos das transferncias sociais financiadas pelos entes federativos relativamente mais ricos.
3 A CRIAO DA NOVA SUDENE
O projeto da nova Sudene, que foi proposto pelo Poder Executivo em 2003 e longamente debatido e modificado no Congresso Nacional, foi finalmente aprovado em 2006 e sancionado pelo presidente Luis Incio Lula da Silva em 3 de janeiro de 2007. A Lei Complementar (LC) no 125/2007 que recriou a Sudende estabelece que essa instituio ser responsvel pela elaborao do Plano de Desenvolvimento Regional para o Nordeste e pela avaliao do impacto econmico e social dessas polticas. Ao contrrio da antiga Sudene, a proposta da nova Sudene foi concebida para que ela se envolvesse bem pouco na anlise direta de projetos individuais. Apenas no caso da concesso dos incentivos de reduo do imposto de renda, a nova Sudene continuaria analisando os projetos. Nos demais casos, por exemplo, na aplicao dos recursos do FNE, a nova Sudene estabeleceria as diretrizes de aplicao desses fundos, deixando para os bancos operadores a anlise dos projetos individuais.14 A nova Sudene foi criada como agncia de natureza autrquica, vinculada ao Ministrio da Integrao Nacional, com a finalidade de formular planos e propor diretrizes para o desenvolvimento do Nordeste por meio das seguintes aes: i) propor diretrizes para definir a regionalizao da poltica industrial; ii) articular e propor programas e aes nos ministrios setoriais para o desenvolvimento regional; iii) atuar, como agente do Sistema de Planejamento e de Oramento Federal, visando promover a diferenciao regional das polticas pblicas nacionais e a observncia dos pargrafos 1o e 7o do Art. 165 da Constituio Federal, inclusive com a definio de objetivos e metas.15 Uma das inovaes do projeto de recriao da Sudene sua competncia com o Ministrio da Integrao Nacional, os ministrios setoriais e os rgos e as entidades federais presentes na sua rea de atuao para elaborar o Plano Regional de Desenvolvimento do Nordeste (PRDNE).16 nesse plano que as
14. Em outras palavras, tentou-se incorporar no arcabouo legal da nova Sudene mecanismos que impedissem falhas de governo. 15. Para mais detalhes, ver Art. 4o da Lei no 125, de 3 de janeiro de 2007. 16. Ver captulo 4 da LC no 125/2007.
168
vrias polticas pblicas voltadas para o desenvolvimento do Nordeste, consubstanciadas no conceito de igualdade de oportunidades, tomaro a forma de um plano estruturado com a definio de metas econmicas e sociais que pautaro os relatrios anuais e quadrienais de avaliao da Sudene. Esses relatrios de avaliao seriam enviados para todos os governadores da rea de atuao da Sudene e para o Congresso Nacional Comisso Mista de Oramento e Comisso de Desenvolvimento Regional e de Turismo , possibilitando mais acompanhamento das polticas voltadas para a reduo das desigualdades regionais. Em vez de se criar uma simples agncia de fomento ao capital privado, como havia sido a antiga Sudene, o objetivo maior perseguido com a instituio da nova Sudene foi a criao de uma instituio de excelncia para pensar de forma estratgica as polticas federais para o Nordeste, informando anualmente ao Congresso Nacional se as polticas do governo federal estariam ou no contribuindo para o alcance das metas definidas na Lei do Plano de Desenvolvimento Regional do Nordeste. Dessa forma, em todos os anos, por ocasio da discusso do oramento, tanto na Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) quanto na Lei Oramentria Anual (LOA), senadores e deputados estariam de posse dessa avaliao, que serviria de importante subsdio para a alocao dos recursos oramentrios do ano seguinte, conforme se depreende do Art. 14 da Lei no 125/2007. Na aludida lei de recriao da Sudene, h diretrizes tanto para o estmulo a investimentos privados, inclusive em infraestrutura, como tambm para investimento em capital humano e inovao, na linha das teorias modernas de crescimento econmico. Todavia, entendemos que muito do que se pensou para a Sudene ficou apenas no papel. Nesse sentido, em seguida, identificaremos trs grandes diferenas entre a lei sancionada e sua efetiva execuo at 2010.17 1. O Art. 4o e o captulo IV da Lei no 125 estabelecia que a Sudene seria responsvel por formular planos e propor diretrizes para o desenvolvimento de sua rea de atuao, em consonncia com a Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PDNR), articulando-os com os planos nacionais, estaduais e locais. Nesse plano, seriam definidos objetivos e metas econmicas e sociais que levem ao desenvolvimento sustentvel de sua rea de atuao. Transcorridos mais de trs anos de criao na nova Sudene, onde est esse plano de desenvolvimento com as metas econmicas e sociais? O que o governo fez de fato foi instituir uma PNDR por meio de Decreto no 6.047, de 22 de fevereiro de 2007, que foi elaborada no mbito do governo fe17. Os pargrafos seguintes so baseados em Almeida (2008).
169
deral em um perodo anterior aprovao da nova Sudene. No houve elaborao de plano de desenvolvimento para o Nordeste, por meio de discusses deste e coordenado pela nova Sudene, nem foram definidas metas econmicas e sociais. Assim, o que se tem de plano de desenvolvimento para o Nordeste de fato uma carta de intenes. 2. Em relao ao acompanhamento das aes do governo federal para reduzir as disparidades regionais, o Art. 14 da Lei no 125 estabelece que: A Sudene avaliar o cumprimento do Plano Regional de Desenvolvimento do Nordeste, por meio de relatrios anuais submetidos e aprovados pelo seu Conselho Deliberativo e encaminhados Comisso Mista referida no 1 do art. 166 da Constituio Federal e s demais comisses temticas pertinentes do Congresso Nacional, obedecido o mesmo prazo de encaminhamento do projeto de lei oramentria da Unio. A lei clara quando fala que o prazo de encaminhamento desse relatrio deve ser o mesmo do encaminhamento do projeto de lei oramentria na Unio que 31 de agosto de cada ano fiscal. A inteno dos deputados e senadores era justamente utilizar esses relatrios anuais para subsidiar a apreciao do projeto de lei oramentria da Unio pelo Congresso Nacional. Esses relatrios de avaliao no esto sendo enviados referida instituo. O que est sendo enviado e disponibilizado pela nova Sudene na sua pgina da internet so os planos de ao nos quais se renem os vrios programas do Plano Plurianual de Investimento (PPA) na rea de atuao da Sudene. Contudo, esses relatrios so muito mais lista de programas com as respectivas dotaes oramentrias do que avaliao de impacto das polticas pblicas no Nordeste. 3. Nas discusses do projeto da Sudene, vrios senadores mostraram preocupao com a disparidade da concesso do crdito no Brasil. Chegouse mesmo a pensar em punir o BNB caso ele no emprestasse a totalidade dos recursos anuais disponveis do FNE, forando tambm o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) a atuar de forma mais intensiva na regio Nordeste. No fim, optou-se pela criao do Comit Regional das Instituies Financeiras Federais,18 que seria um comit presidido pelo superintendente da Sudene e integrado por representantes da administrao superior do Banco do Brasil (BB), do BNB, do BNDES e da Caixa Econmica Federal (CEF), com vista a melhorar a atuao das instituies bancrias federais no Nordeste.
18. Para mais detalhes, ver Art. 10 da LCP 125.
170
Apenas em 16 de junho de 2010 ocorreu a primeira reunio desse comit. Ou seja, a forte expanso dos emprstimos dos bancos pblicos em 2008 e 2009 ocorreu sem uma diretriz de desconcentrao do crdito regional. Levou-se mais de trs anos para se fazer reunio de um comit cujo funcionamento est autorizado desde janeiro de 2007. Ao que nos parece, avanou-se muito no Brasil a concepo do que venha a ser plano de desenvolvimento regional, at mesmo com a definio de metas econmicas e sociais na linha das metas de desenvolvimento do milnio. Entretanto, a poltica regional real em execuo ainda reflete muito mais a poltica dos anos 1960 e 1970, com o foco na atrao de empresas ver anexo , no considerando sequer uma harmonizao dos gastos pblicos em capital humano gastos com educao e sade e em infraestrutura vis--vis s regies relativamente mais ricas, como mostrado em seguida.19 Dito de outro modo, o problema no Brasil que ainda hoje a poltica regional baseia-se em demasia na concepo antiga de poltica regional modelos de big push e bem pouco na concepo moderna de poltica regional e de desenvolvimento. Nessa concepo moderna de poltica regional (BANCO MUNDIAL, 2006), o foco deve ser igualdade de oportunidades. Por exemplo, independente das caractersticas da famlia e do local em que se nasce, as crianas deveriam ter acesso a boas escolas, servios de sade, condies adequada e segura de moradia para que pudessem desenvolver plenamente o seu potencial. No Brasil de hoje as oportunidades de sucesso ainda so muito dependentes da famlia e do local em que se nasce. Por exemplo, uma criana que resida em Palmeira dos ndios, no interior de Alagoas, provavelmente ter acesso a servios de educao e sade menos estruturados do que outra que more em Ribeiro Preto, no interior de So Paulo, pois o acesso a servios pblicos entre os vrios municpios do Brasil ainda muito desigual. Talvez essa desigualdade no acesso a servios pblicos entre os entes federativos, conhecida na literatura de federalismo fiscal como desigualdade horizontal, seja o motivo principal para alguns estudiosos questionarem a existncia de qualquer problema regional, ao analisarem a desigualdade geogrfica da produo no Brasil,20 sugerindo que, mesmo que tal problema exista, deveria ser ignorado, pois o Brasil no suficientemente rico para custear esse tipo de poltica.
19. De fato, se o objetivo fosse convergir renda per capita por meio de capital humano e em infraestrutura, deveramos ter, por exemplo, relativamente mais gastos na regio Nordeste em educao, sade, transporte, energia e saneamento. Hoje, temos gastos federais menores nessa regio em capital humano, como veremos na prxima seo. provvel que os gastos federais em infraestrutura tambm sejam relativamente menores na regio Nordeste, mas no o averiguaremos neste artigo. 20. Ver Pessa (2001).
171
Em geral, a ausncia de crena desses estudiosos na efetividade da poltica regional baseia-se nos fracos resultados positivos encontrados nas avaliaes empricas das polticas regionais executadas no Nordeste21 e/ou no fracasso do Nordeste em convergir economicamente para o Centro Sul do Brasil, ao longo dos 40 anos ps-instalao da Sudene. Denote-se, no entanto, que, embora o Nordeste no tenha convergido para o PIB per capita brasileiro, ao menos deixou de divergir fortemente, como vinha ocorrendo nos 20 anos que precederam instalao do arcabouo institucional de poltica regional voltada para o Nordeste, implantado por meio da Sudene. De fato, em termos de participao no PIB nacional, o Nordeste passou de 16,7%, em 1939, para 14,1%, em 1960. Em 2007, essa participao foi de 13,06%. Em outras palavras, se no houve convergncia, ao menos houve relativa estabilidade na participao do PIB do Nordeste em relao ao PIB do Brasil, isto , essa participao declinou em mais de 2,5 pontos percentuais nas dcadas de 1940 e 1950, declinando apenas 1 ponto percentual nas quatro dcadas subsequentes, que correspondem ao perodo de atuao da velha Sudene. Por sua vez, quando se considera os dados de PIB per capita, tambm de acordo com o Ipeadata, percebe-se que, em 1939, este ndice no nordeste era equivalente a 0,48 do PIB per capita do Brasil, passando para 0,38 em 1955. J em 2007 o mesmo ndice nordestino voltou a ser aproximadamente 0,48 do PIB per capita do Brasil. Os autores deste texto argumentam que no se tem a frmula mgica para o desenvolvimento regional, como se pode observar ainda hoje com o problema do sul da Itlia e mesmo do sul dos Estados Unidos, mas que a teoria econmica normativamente rica em sugestes que podem contribuir para o desenvolvimento econmico, devendo-se considerar no apenas as polticas da velha Sudene, mas tambm as polticas supply-side sugeridas pelas modernas teorias de crescimento econmico. Nesse sentido, apesar de os resultados de avaliao de poltica regional no serem animadores em relao eficcia dessa poltica nos moldes executados pela velha Sudene, acreditamos que eles no sejam suficientes para descartar a importncia dos benefcios ao capital privado, pois, ao menos macroeconomicamente, eles parecem ter exercido papel importante como elemento que obstruiu um declnio relativamente maior da renda nordestina vis--vis brasileira.
21. Ver Silva (2008) para uma resenha sobre os estudos que avaliaram o desempenho do FNE.
172
4 EVIDNCIAS DE INIQUIDADE NOS GASTOS FEDERAIS COM CAPITAL HUMANO
Apesar da importncia de atrair empresas para a regio Nordeste, tais como os estaleiros e as empresas automobilsticas, faz-se necessrio tambm melhorar o acesso da populao nordestina aos servios pblicos e terminar com um problema que identificamos como path dependence da oferta de servios pblicos, em que as regies mais ricas terminam por ter acesso diferenciado a vrias polticas pbicas, tais como acesso ao Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica (FUNDEB) e ao Sistema nico de Sade (SUS). Destaque-se que, originalmente, o conceito de capital humano inclui sade e conhecimentos peculiares, como descrito em Schultz (1961), apesar de vasta literatura considerar como proxy para capital humano to somente os anos de estudo de um indivduo, tal como proposto por Mankiw, Romer e Weil (1992). Portanto, de maneira geral, pode-se considerar tanto os gastos com sade quanto com educao como investimentos em capital humano. Ao considerarmos os indicadores de sade e educao da regio Nordeste vis--vis aos das outras regies, denotaremos que tais indicadores so sempre mais precrios no Nordeste. A ttulo de ilustrao, segundo dados do Censo Demogrfico 2000, enquanto no Nordeste havia mdia de 4,52 anos de estudo, em So Paulo essa mdia era 6,86 anos. Contudo, em nvel federal, no h nenhuma poltica efetivamente executada que vise diminuir essa disparidade em capital humano entre as regies brasileiras. O FUNDEB foi institudo pela Emenda Constitucional (EC) no 53/2006, e seu objetivo financiar a educao bsica, considerando-se, pois, o financiamento de creches, pr-escola, ensino fundamental, ensino mdio e educao de jovens e adultos. Visto que na EC no 53 a fonte de financiamento desses do FUNDEB so os impostos prprios e as transferncias feitas aos municpios, h uma discrepncia em relao aos valores per capita despendidos por estados e municpios. A frmula encontrada pelo governo federal para minimizar essa discrepncia foi elencar um mnimo per capita a ser gasto com a educao bsica, de modo que o ente federativo que, por meio de suas prprias fontes de financiamento, no conseguir alcanar esse mnimo, recebe complementao da Unio. Dessa forma, o objetivo da complementao da Unio que todos os entes gastem ao menos um montante mnimo em educao bsica. Ocorre que esse montante mnimo costuma ser menor do que os entes relativamente mais ricos e mais alfabetizados gastam com educao. A ttulo de ilustrao, em 2008, segundo a Portaria Interministerial no 1.027 expedida pelo Ministrio da Educao (MEC), o estado de Alagoas, que tinha 25,7% de analfabetos e 38,7%
173
de analfabetos funcionais, gastou R$ 1.415,43 com aluno do ensino fundamental matriculado na rede pblica, exatamente o mesmo montante gasto pela Bahia, que tinha 17,3% de analfabetos e 31,2% de analfabetos funcionais. Para chegar a essa equivalncia de gastos, Alagoas recebeu R$ 182.283,20 como complementao da Unio, enquanto a Bahia recebeu complementao da Unio no montante de R$ 1.161.889,90. So Paulo obviamente no recebeu complementao, em virtude de sua base produtiva e tributria, mas despendeu quase o dobro por aluno do que foi gasto por Alagoas e pela Bahia. Ainda se considerando a iniquidade na oferta de servios pblicos que visem melhoria do capital humano, pode-se ilustrar o caso do SUS, que, em princpio, deveria transferir recursos de maneira a equalizar as despesas com sade per capita ao longo do Brasil. Em outras palavras, em tese, as transferncias do SUS deveriam ser feitas de modo que, em qualquer ente da Federao brasileira, fosse oferecido o mesmo acesso sade pblica. Nas estimativas feitas por Duarte et al. (2009), inferiu-se, no entanto, que, em 2006, enquanto na regio Nordeste a taxa de mortalidade infantil era, em mdia 34,4, no Sudeste, era 17,10 para cada mil crianas nascidas vivas. Por sua vez, enquanto o SUS transferia renda per capita para a regio Nordeste de R$ 119,63, para a regio Sudeste transferia R$ 119,48, em mdia. Moral da histria: no h nenhum esforo federativo para diminuir as divergncias de capital humano existentes entre as regies brasileiras. provvel que os gastos federais em infraestrutura e em inovao, assim como a presena de instituies federais,22 tambm sejam relativamente menores na regio Nordeste, mas no os averiguamos neste artigo. Em suma, a poltica regional brasileira, no sentido concebido neste artigo, parece continuar operando apenas via benefcios fiscais.
Neste trabalho, analisamos a poltica regional concebida e executada no Brasil. Inicialmente, fizemos aluso complexidade que envolve a questo regional, indicando que no existe apenas uma teoria que explique por completo experincias de sucesso em pases diferentes. De fato, a grande lio das teorias novas e de algumas experincias de pases como Estados Unidos, Itlia e o prprio Brasil que apenas benefcios fiscais e financeiros no promovem o desenvolvimento regional. Em um segundo momento, evidenciamos que, na aludida lei de recriao da Sudene, h diretrizes tanto para a atrao de empresas privadas, como tambm para investimento em capital humano e inovao, na linha das teorias modernas
22. Ver Ipea (2009), em que possvel inferir que a presena do Estado em termos de instituies federais e infraestrutura de transportes relativamente menor na regio Nordeste.
174
de crescimento econmico. Todavia, indicamos que muito do que se pensou para a Sudene ficou apenas no papel, no sendo ainda posto em prtica. Por fim, sugerimos que o que se concebe como poltica regional nos dias atuais continua sendo aquilo que era concebido na antiga Sudene, que significa benefcios fiscais para atrao de capital privado, no havendo, por exemplo, nenhum esforo federativo para diminuir as divergncias de capital humano existentes entre as regies brasileiras.
175
REFERNCIAS
Almeida, M. O Mito da Recriao da Sudene. Valor Econmico, 18 de fev. 2008. ARAJO, T. B. Nordeste, nordestes: que Nordeste? In: AFFONSO, R. B. A.; SILVA, P. L. B. (Org.). Desigualdades regionais e desenvolvimento. So Paulo: FUNDAP, Editora da Universidade Estadual Paulista, 1995. ______. Por uma Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional. Revista Econmica do Nordeste, v. 30, n. 2, p. 144-161, 1999. Baer, W.; Miles, W. R. The Role Of The State In United States Regional Development. Revista Econmica do Nordeste, v. 30, n. 2, p. 178-190, 1999. Cavalcanti, P. Regional Policy in Brazil: A Review, 2004. Unpublished manuscript. Diniz, C. C.,; Crocco, M. A. Restruturao econmica e impacto regional: o novo mapa da indstria brasileira. Revista Nova Economia, v. 6, n. 1, 1996. DUARTE, A. J. M. et al. Transferncias fiscais intergovernamentais no Brasil: uma avaliao das transferncias federais, com nfase no Sistema nico de Sade. Ipea, 2009 (Texto para Discusso, n. 1451). GOMES, G. M. Velhas secas em novos sertes. Braslia: Ipea, 2001. GUIMARES NETO, L. Introduo formao econmica do Nordeste: da articulao comercial articulao produtiva. Recife: Editora Massangana/ Fundao Joaquim Nabuco, 1989. Hirschman, A. O. The Strategy of Economic Development. New Haven, CT: Yale University Press, 1958. Krugman, P. Space: The Final Frontier. Journal of Economic Perspectives, v. 12, n. 2, p. 161-174, 1998. LUCAS, R. On the Mechanics of Economic Development. Journal of Monetary Economics, v. 22, p. 3-42, 1988. MANKIW, G.; ROMER, D.; WEIL, D. A contribution to the empirics of economic growth. The Quartely Journal, 107, p. 407-437, 1992.
176
MILKO, M. (Org.). Presena do estado no Brasil: federao, suas unidades e municipalidades. Braslia: Ipea, 2009. 116 p. ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION DEVELOPMENT (OECD). OECD Territorial Reviews. Italy: 2001. AND
PESSA, S. A. Existe um problema de desigualdade regional no Brasil? Anais da Anpec, 2001. Piore, M. J., Sabel, C. F. The Second Industrial Divide: possibilities for prosperity. 5th ed. BasicBooks, 1984. ROMER, P. M. Increasing Returns and Long-run Growth. Journal of Political Economy,v. 94, p. 1002-1037, 1986. Rosenstein-Rodan, P. Problems of Industrialization of Eastern and South Eastern Europe. Economic Journal, v. 53, p. 202-211, 1943. SCHULTZ, T. W. Investment in Human Capital. The American Economic Review, v. 51, p. 1-17, 1961. SILVA, A. M. A. A Efetividade dos fundos constitucionais de financiamento para o desenvolvimento regional. In: WILHELM, H. (Org.). Integrao regional e polticas de coeso: as experincias do Brasil e da Unio Europia. Rio de Janeiro: Konrad Adenauer Stiftung, 2008. p. 143-154. SOLOW, R. M. A contribution to the theory of economic growth. Quarterly Journal of Economics, v. 70, n. 1, p. 65-94, 1956. World Bank. Brazil Regional Economic Development: (Some) Lessons from Experience. World Bank Report August, 2005.
177
ANEXO QUADRO 1
Benefcios fiscais e financeiros disponibilizados para o Nordeste
CAPTULO 7
ELEMENTOS DE UMA ESTRATGIA REGIONAL MODERNA NO BRASIL
1 INTRODUO
A Constituio Federal de 1988 (CF/88) um marco na histria do federalismo republicano brasileiro. O processo de redemocratizao do pas, iniciado alguns anos antes de sua promulgao, proporcionou um sentimento de liberdade e uma demanda social e poltica ampla, traduzidos nesse documento normativo fundamental por meio de garantias de menos centralizao e de mais autonomia local. A descentralizao patrocinada pela CF/88, de um lado, concedeu mais autonomia aos estados e, especialmente, aos municpios, e pretendeu garantir direitos sociais bsicos, de outro lado, demonstrou a dificuldade de se estabelecer uma coordenao ou cooperao federativa e de se definir as tarefas normativas bsicas de cada agente, na prtica. A permanncia na indefinio, no apenas dos direitos, mas de deveres, responsabilidades, competncias e, principalmente, dos meios e instrumentos para as realizaes dos preceitos constitucionais de uma sociedade democrtica desenvolvida deu margem a uma grande lacuna normativa sobre quem faz o que e como. Alm do ambiente criado, sem essa definio, para uma guerra fiscal aberta, entendida s vezes como uma pretensa competio saudvel por investimentos pblicos e privados. Depois da CF/88 parece ter sido dada a partida para uma corrida do cada um por si e Deus por todos. A m experincia anterior com a centralizao da gesto administrativa exagerada por parte da Unio, na poca dos governos militares, promoveu uma sensao de que a descentralizao, por si s, seria a soluo dos males anteriores. De uma forma distinta, porm, a liberdade na gesto pblica tem mostrado ser to problemtica quanto a subordinao administrativa anterior. Ao mesmo tempo, a Carta Magna criou um ambiente em que a Unio, de um lado, se viu com aes e instrumentos limitados (dados, inclusive, por uma restrio oramentria e fiscal) para exercer um papel efetivo na coordenao macroeconmica nacional e na constituio de uma viso territorial integrada de pas. Por outro lado, mesmo os estados brasileiros passaram a ter reduzida capacidade de coordenar suas prprias unidades, tendo em vista a crescente autonomia municipal construda no final dos anos 1980. A construo de um pacto federativo se mostra essencial na atualidade.
180
preciso, contudo, superar uma viso romntica da possibilidade e da capacidade de articulao institucional nacional, regional, estadual ou local, tendo em vista a existncia de conflitos de interesses entre atores pblicos e privados e entre instncias federativas. Bem como fato existir, na prtica, um controle limitado sobre esse processo de articulao em funo de um nvel real restrito de autonomia nas decises muitas vezes o controle ou o poder de deciso est fora do ambiente ou do controle do agente envolvido em determinada ao. imprescindvel, porm, pensar sobre essa mesma articulao, sem a qual as aes e os recursos pblicos no sero plenamente efetivados e as aes privadas estaro fadadas a no produzir um ambiente competitivo saudvel. A atual configurao federativa descoordenada melhor seria dizer esfacelada amplificada por um novo ambiente internacional, construdo nessa mesma dcada, quando se fortalece o papel do mercado na criao de um processo competitivo para a atividade econmico-produtiva. Dessa forma, o liberalismo federativo brasileiro foi acentuado por um movimento paralelo de liberalismo das economias mundiais, em busca de mais abertura comercial, mais liberdade para os fluxos de investimentos financeiros e reduo do papel do Estado na economia. Nesse momento, o papel do planejamento estatal foi considerado ultrapassado; o prprio mercado daria conta de favorecer os mais eficientes, destruindo os ineficientes e promovendo mais crescimento econmico e bem-estar social. Nesse contexto, a preocupao com o curto prazo foi patente na luta no Brasil pelo fim da inflao crescente, finalmente controlada em meados dos anos 1990. A vitria sobre a inflao crnica trouxe a sensao de que as medidas macroeconmicas adotadas nesse perodo e aprofundadas da em diante seriam suficientes para finalmente colocar o pas na rota do crescimento econmico, no longo prazo. As instabilidades e as crises financeiras internacionais surgidas ao longo do perodo mais recente tm demonstrado que a rota para o desenvolvimento sustentvel marcada por grandes dificuldades e obstculos. Se as medidas macroeconmicas adotadas no perodo precedente foram e so relevantes para manter o curso do pas em uma rota mais equilibrada, demonstraram, porm, que no so suficientes para transformar o pas em uma sociedade mais igualitria, cooperativa e integrada. As opes do pas foram lanadas nos anos recentes: continuar com a adoo e o aprofundamento de medidas de interesse do mercado, favorecendo os mais aptos; ou lanar mo de estratgias de coordenao federativa e de planejamento, tendo o Estado como agente relevante para sustentar um ambiente de mercado mais equilibrado. E, especialmente, adotando medidas pblicas que favoream uma melhor distribuio dos benefcios alcanados pela maior competitividade e eficincia da economia de mercado. O problema da desigualdade social e econ-
Elementos de uma Estratgia Regional Moderna no Brasil
181
mica, definitivamente, no ser minimizado sem uma ao coordenada dos agentes pblicos e privados e entre as diversas instncias federativas. De um ambiente em que cada um por si e Deus por todos, deve-se pensar sobre uma situao em que todos ou, pelo menos, a grande maioria dos cidados sejam responsveis e beneficirios de um ambiente satisfatrio aos interesses privados e pblicos. A poltica regional pode ser considerada uma das ferramentas de aes em que o poder pblico pode favorecer uma articulao e uma coordenao com as unidades federativas, orientando e estimulando o setor privado para negcios lucrativos e para investimentos produtivos que conciliem com a gerao de emprego e renda para a populao e contribua para reduzir as desigualdades socioeconmicas. Uma questo surge: possvel construir uma poltica regional em que a questo federativa seja articulada com uma orientao para o mercado (interno e externo)? De outra maneira, possvel pensar em conjugao de esforos e de instrumentos pblicos e privados que garanta crescimento mais duradouro e que permita uma reverso da concentrao e das desigualdades socioeconmicas, tambm, duradouras? O objetivo deste artigo exatamente tentar demonstrar que possvel pensar em uma poltica regional em novos moldes que, de um lado, favorea a cooperao federativa e, de outro, conjugue o papel do Estado e da iniciativa privada em prol da dinmica de mercado e do bem-estar da sociedade como um todo. O texto divide-se em quatro sees. A seo 2 considera uma leitura sem preconceito das experincias passadas na rea. A seo 3 faz uma anlise crtica das atuais condies da poltica regional no pas. A seo 4, tece sugestes e propostas para uma modernizao da poltica regional, com metas de curto, mdio e longo prazos. Por fim, temos as consideraes finais.
2 UMA LEITURA SEM PRECONCEITOS DA POLTICA REGIONAL PASSADA
A anlise das experincias passadas pode servir de referncia importante na compreenso da realidade contempornea, bem como na identificao dos elementos que atuaram na evoluo histrica dos problemas a serem enfrentados no presente. Toda anlise histrica limitada, ao tratar a realidade de acordo com uma viso particular e com um interesse especfico do analista em torno de alguns elementos considerados mais importantes ou relevantes. O problema mais grave de uma anlise do passado quando se tenta apresentar argumentos explicativos com base em teorias e ferramentas metodolgicas modernas para explicar contextos, conjunturas e estruturas ultrapassadas. Ou seja, na atualidade, torna-se muito fcil dizer o que deveria ter sido feito. Entende-se, portanto, que o que foi feito bem ou mal, de maneira limitada e incompleta se deveu a uma interpretao terica e uma aplicao metodolgica, na poca, em um contexto social, poltico e econmico especfico e que, por sua caracterstica dinmica, deve ser visto hoje
182
com uma nova roupagem, em que novas teorias e novas ferramentas metodolgicas atuam para uma ao privada ou pblica mais efetiva, mas tambm limitada e insuficiente. O importante que exista um processo crescente de avano na soluo dos problemas do passado que se perpetuam no presente. O ponto de partida histrico da tomada de conscincia poltica sobre a necessidade de uma ao regional efetiva no Brasil est relacionado com a criao do Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste (GTDN), no final da dcada de 1950. As primeiras polticas pblicas adotadas explicitamente com o objetivo de favorecer o desenvolvimento regional no Brasil foram conduzidas no governo Juscelino Kubitschek (JK) (1956-1961). A partir de documentos confeccionados sob a direo de Celso Furtado no GTDN, constitudo no primeiro ano de governo JK, elaborou-se a base para a criao da Superintendncia para o Desenvolvimento do Nordeste (Sudene), em 1959, do primeiro Plano de Desenvolvimento Regional e dos principais instrumentos fiscais e financeiros de ao do Estado na regio (GTDN, 2009). Ao longo do perodo que se estende at os anos 1980, a poltica regional esteve associada aos problemas especficos das regies Nordeste, Norte e Centro-Oeste. Uma srie de planos e programas foi adotada ao longo do tempo nessas trs regies. Apesar de diagnsticos regionais diferentes, as propostas de aes passavam por uma mesma linha argumentativa em que o caminho da industrializao era o mais adequado para superar as deficincias locais. Tratava-se, portanto, de rebatimento regional do diagnstico nacional em relao aos grandes pases centrais do mundo capitalista. No perodo 1960-1964, o Plano da Sudene apoiou-se no diagnstico da realidade local e na adoo de programas prioritrios nas reas de: i) produo de alimentos na zona mida; ii) desenvolvimento no Semirido agricultura resistente aos efeitos da seca; iii) colonizao do Maranho; e iv) desenvolvimento da irrigao no So Francisco. A proposta central era estimular a industrializao na regio, seguindo raciocnio semelhante ao projeto industrial brasileiro, como forma de superar as limitaes de uma base agroexportadora regional arcaica. Nos termos do documento do GTDN, entre as quatro diretrizes bsicas do Plano de Ao est a intensificao dos investimentos industriais, visando criar no Nordeste um centro autnomo de expanso manufatureira. Em seguida, o mesmo arcabouo iderio e institucional foi replicado para as regies Norte, com a criao da Sudam, em 1966,1 e Centro-Oeste, com a Superintendncia de Desenvolvimento do Centro-Oeste (Sudeco), criada em 1967.2
1. A Sudam surge a partir da Superintendncia do Plano de Valorizao Econmica da Amaznia (SPVEA), criada em 1953, ainda no governo Getlio Vargas. 2. A ideia original era que houvesse, tambm, a criao de agncias de desenvolvimento regionais para as regies Sudeste e Sul.
183
Vrios programas vieram favorecer a dinamizao das economias regionais. Na regio Centro-Oeste, em particular, o Programa de Desenvolvimento dos Cerrados (Polocentro), no incio dos anos 1970, e tambm os Programas de Cooperao Nipo-Brasileira para o Desenvolvimento dos Cerrados (Prodecer I) (1979-1986) e II (1987), e de Financiamento de Equipamentos de Irrigao (Profir) (1982), entre outros, so exemplos dessa atuao planejada. Mas, a construo de Braslia3 e a adoo de instrumentos prioritrios para efetivar a expanso da fronteira agrcola nacional tiveram resultados mais efetivos na regio Centro-Oeste do que outras estratgias e aes montadas nas duas outras regies. Nas regies Norte e Nordeste, os programas e as aes dos instrumentos de estmulo industrializao favoreceram a concentrao das atividades econmicas nos grandes centros regionais, mais especificamente, nas principais capitais: no Norte, Manaus (Zona Franca) e Belm (sede do Banco da Amaznia Basa e da Superintendncia de Desenvolvimento da Amaznia Sudam); e no Nordeste, Recife (sede da Sudene), Fortaleza (sede do Banco do Nordeste BNB) e Salvador, que recebeu a indstria petroqumica, com a Petrobras essa ao empresarial pblica veio a incorporar Natal, Macei e Aracaju. Na regio Centro-Oeste, tambm, as capitais tiveram sua participao relativa concentrada em Braslia, Goinia e Cuiab, principalmente. Nessa primeira fase do planejamento e da poltica para o desenvolvimento regional, que se estende at a dcada de 1970, prevalecia a viso macrorregional da desigualdade, assim como imperava uma gesto de cima para baixo, dada a grande centralidade da ao na esfera pblica federal. Alm do fato de o planejamento regional, assim como nacional, ser concebido em uma viso interpretativa keynesiana, prevalecente na poca, em que o Estado representado mais diretamente pela Unio precisava intervir de maneira direta, seja na infraestrutura, seja nas estruturas produtivas regionais, com o objetivo de reduzir as desigualdades inter-regionais no pas. Os governos Jnio Quadros e Joo Goulart, de 1961 a 1964, deram continuidade a essa interveno sujeita a restries maiores em face da instabilidade poltica vigente, at o golpe militar de 1964. Os primeiros governos militares construram as bases necessrias tanto para a descentralizao produtiva nacional quanto para a integrao das vrias regies, em torno do estado considerado motor da economia nacional, at hoje: So Paulo. Nesse momento, a partir de 1964, o Ipea comeava a sua histria como instituio importante no sistema de planejamento nacional, incluindo a participao ativa na elaborao dos grandes planos de desenvolvimento do pas no perodo militar (Programa de Ao Econmica do Governo PAEG (1964-1967), Plano Decenal (1967-1976),
3.. Essa referncia importante ao tratar, posteriormente, de aes em ncleos urbanos especficos.
184
Programa Estratgico de Desenvolvimento PED (1967-1970), Plano Nacional de Desenvolvimento PND I (1972-1974) e II (1975-1979). Uma sntese do perodo anterior, at os anos 1980, demonstra os avanos na reduo das desigualdades inter-regionais no pas, conforme a constatao de vrios eminentes pesquisadores da questo:
Nas dcadas de 60 a 80, o Nordeste foi a regio que apresentou a mais elevada taxa mdia de crescimento do PIB no pas. De 1960 a 1988, a economia nordestina suplantou a taxa de crescimento mdia do Pas em cerca de 10%. verificada uma ntida melhoria nos indicadores de participao relativa do Nordeste no PIB do Pas: de 12,6%, em 1970, para 15,8%, em 1987 [mantido at 1990]; a relao do PIB per capita nordestino, de 45,8% para 54,4%, no mesmo perodo, em relao ao nacional. No total, entre 1960 e 1990, o PIB do Nordeste quase sextuplicou: de US$ 8,6 bilhes para US$ 50 bilhes (ARAJO, 1995).
Na regio Norte, a evoluo da economia tambm superou a dinmica nacional, entre 1970 e 1985: a economia brasileira cresceu em torno de 7% a.a., enquanto a regio Norte registrou taxas anuais de mais de 11%; a participao no PIB nacional passou de 2,2%, em 1970, para 4,1%, em 1985 e 5,4%, em 1990 (BUARQUE et al., 1995). O mesmo ocorre na regio Centro-Oeste cujo PIB registrou uma taxa de crescimento mdio anual de cerca de 10,7% contra 7,5% do Pas, no perodo 1970-85; a dinmica toma impulso na segunda metade da dcada de 70, atingindo taxa de crescimento de 14,1% a.a. A participao da regio no PIB nacional cresce de 3,7% (1970), para 5,9% (1990) (GALINDO; SANTOS, 1995). De forma complementar a essa viso da dinmica regional, constata-se a vigncia de processo de desconcentrao inter-regional, em favor das trs regies anteriores, em detrimento da regio mais industrializada do pas (Sudeste), que reduz sua participao relativa no produto interno bruto (PIB) nacional de 65,5%, em 1970, para 59,1%, em 1985, e 56,1%, em 1990 (DINIZ; SANTOS, 1995), enquanto a participao da regio Sul no PIB brasileiro oscilou em torno de 17% entre 1970 e 1985, alcanando 16,7%, em 1990 (BANDEIRA, 1995). Os anos 1980 trouxeram de volta a democracia no pas, durante o governo Sarney (1985-1990), mas as crises internas (inflao) e externas (balano de pagamentos) impediram a continuidade e o aprofundamento do processo integracionista nacional anterior. O planejamento de mdio e longo prazos foi dando lugar aos planos de curto prazo, prevalecentes at a dcada de 1990, no intuito de retirar o pas da estagnao econmica, da inflao crnica e das crises internas e externas. Nesse perodo, ocorre um arrefecimento no processo
185
de reduo das desigualdades regionais, reflexo da estagnao no processo de crescimento econmico nacional, das instabilidades no ambiente externo e das restries prticas de ao alm das limitaes oramentrias e fiscais do governo federal na economia. Cada vez mais, o Estado brasileiro mostra suas limitaes para conduzir um processo de desenvolvimento nacional e regional, nos moldes anteriores. o perodo em que os ventos do liberalismo econmico comeam a alcanar o mundo todo, a partir dos Estados Unidos com Ronald Reagan e da Inglaterra com Margareth Thatcher. No Brasil, esse processo liberalizante mundial foi acompanhado pela instaurao do processo de descentralizao federativa, com a CF/88, que criou mais autonomia para os estados e municpios, mas tambm mais responsabilidades na conduo de suas prprias polticas pblicas de interesse local, o que favoreceu uma desarticulao no planejamento territorial nacional. No obstante esse processo descentralizador e fragmentador, a Carta Magna coloca entre os objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil o de erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais (BRASIL, 1988, Art. 3o, inciso III, grifo nosso). Em sucessivos governos esse objetivo perseguido sem que o pas, a despeito de significativos avanos sociais e econmicos prvios, consiga alcanar nveis razoveis de desigualdade social e econmica, que, em ltima instncia, tm um carter regional explcito. A segunda metade dos anos 1980 mostra a continuidade no processo de esvaziamento do sistema de planejamento, enquanto lugar central das decises de poltica econmica e de coordenao das aes empreendidas pelo governo. O enfraquecimento do Ipea como rgo de planejamento federal ,4 por exemplo, coincide com esse perodo de esvaziamento, relaciona-se com o desmonte de toda uma estrutura tcnica que se encarregava de dar suporte ao funcionamento do sistema de planejamento nacional. Apesar disso, no fim dos anos 1980, em seminrio promovido por ocasio da comemorao dos 25 anos do Ipea, o ento diretor do Ipea/Instituto de Planejamento da Gesto Governamental (Iplan), Roberto Cavalcanti de Albuquerque, apresentou uma agenda a ser cumprida para a recuperao do planejamento nos anos 1990 (REZENDE, 2009), que tinha como principais itens: i) formular um projeto nacional de desenvolvimento, apoiado em uma discusso com a sociedade; ii) definir o papel do Estado na implementao desse projeto, buscando equilibrar as aes a cargo do poder pblico e do setor privado; iii) rever e modernizar a organizao da administrao pblica, dando menos nfase simetria e adotando tcnicas modernas de gesto para melhorar a eficincia e a eficcia do governo; iv) conceber novos relacionamentos federativos; v) ampliar o controle da sociedade sobre o Estado, mediante
4. O mesmo pode ser dito com relao aos rgos regionais de planejamento Sudene e Sudam, por exemplo.
186
representao dos interesses sociais no planejamento; e vi) estabelecer convivncia harmnica entre os Poderes Executivo e Legislativo, prejudicada com a instituio de um regime poltico hbrido, parlamentarista-presidencialista, em 1988. Os anos 1990 mostraram, porm, o reforo a uma estratgia federal/nacional de aprofundar o processo de liberalismo econmico pautado em conceitos de eficincia e concorrncia globais, que desarticulou qualquer possibilidade de um processo de cooperao federativa em torno de um planejamento nacional ou, ainda, de uma poltica regional consistente, com o novo ambiente federativo descentralizado. Os governos Collor (1990-1992), Itamar (1993-1994) e Fernando Henrique Cardoso (FHC) I (1995-1998) e FHC II (1999-2002), de maneira quase inevitvel, pautaram suas aes polticas na busca predominante de aes pblicas de curto prazo, em prol da estabilidade macroeconmica e da insero financeira e comercial internacional. Nesse momento, no havia ambiente para a adoo de planejamento de mdio e longo prazos ou mesmo de polticas pblicas ativas no campo regional, especificamente. Ao contrrio de uma natural e necessria renovao na institucionalidade da esfera regional, em moldes condizentes com o novo modelo de desenvolvimento em implantao, o que se viu foi o seu total desmonte, que redundou na extino da Sudam e da Sudene e dos principais mecanismos fiscais e de financiamento do desenvolvimento regional. Os avanos conseguidos na agenda de curto prazo, nos anos 1990, tm proporcionado aos governos dos anos 2000, em particular Lula I (2003-2006) e Lula II (2007-2010), retomarem de forma planejada e programtica uma ao pblica ativa e explcita em prol das redues das desigualdades sociais e regionais.5 As prprias Orientaes Estratgicas de Governo (OEGs), que pautaram o Plano Plurianual (PPA) 2004-2007 e o atual, PPA 2008-2011 (BRASIL, 2007), tm nas suas linhas fundamentais o objetivo de Reduzir as desigualdades regionais a partir das potencialidades locais do territrio nacional, advindo daquele preceito constitucional maior de erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais (BRASIL, 1988, Art. 3o). O Ipea, fundao pblica hoje vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos (SAE) da Presidncia da Repblica, segue essa orientao no seu plano de trabalho (IPEA, 2009), por meio de eixos estratgicos de planejamento, em particular o de Estrutura tecnoprodutiva integrada e regionalmente articulada. Ao mesmo tempo, seu quadro tcnico reforado, demonstrando o incio de uma nova etapa no esforo de
5. A recriao da Sudam e da Sudene (Leis Complementares nos 124 e 125, respectivamente) em 2007, a construo dos novos Plano Regional de Desenvolvimento da Amaznia (PRDA), Plano Estratgico de Desenvolvimento Sustentvel do Nordeste (PDNE) e Plano Estratgico de Desenvolvimento do Centro-Oeste (PEDCO) e a remodelao dos Fundos Constitucionais de Financiamento do Norte (FNO), do Nordeste (FNE), e do Centro-Oeste (FCO), criados com a CF/88, e dos Fundos de Desenvolvimento da Amaznia (FDA) e do Nordeste (FDNE), criados em 2001, fazem parte dessa nova etapa de reestruturao da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) (Decreto no 6.047/2007) sob a coordenao do Ministrio da Integrao Nacional.
187
reconstruir o planejamento pblico federal para os desenvolvimentos nacional e regional. O interesse recente em criar escritrios regionais do Ipea (regies Norte, Belm; Nordeste, Joo Pessoa; e Sul, Curitiba) favorece uma viso do governo federal em se aproximar das instncias federativas estaduais e municipais, para a aproximao dos problemas reais e especficos de cada regio, bem como articular a construo de um planejamento regional mais consistente. Outros rgos federais com atuao regional esto sendo reestruturados com a perspectiva de retomada do planejamento econmico como ferramenta ainda til para constituir uma ao coordenada de Estado e orientadora e regulamentadora da ao privada. Nessa nova fase do planejamento e da poltica regional, a viso macrorregional e a ao de cima para baixo, atenta apenas s diferenas inter-regionais, tm sua nfase reduzida em face de toda uma construo federativa descentralizada, em andamento, sendo complementada e enfatizada por outra viso, em que se busca conciliar aes de baixo para cima, com Unio, estados e municpios passando a ter papis ativos, complementares e cooperativos na construo de planos e programas regionais de desenvolvimento, com intuito de reduzir as desigualdades inter e, tambm, intrarregionais. O movimento de desconcentrao intrarregional, de certa forma, era observado desde os anos 1980, principalmente nas regies Sudeste e Sul:
No que se refere ao Sudeste, a desconcentrao espacial se expressa na reduo da participao da economia de So Paulo no PIB (de 39,4%, em 1970, para 35,4%, em 1985) e, sobretudo, no declnio do Rio de Janeiro (de 16,7%, em 1970, para 12,3%, em 1985), simultaneamente ao aumento da participao de Minas Gerais (8,3% e 9,8%, no mesmo perodo) e do Esprito Santo (1,2% e 1,7%) na economia nacional. No caso da regio Sul, o processo de desconcentrao foi menos expressivo, mas evidenciado pela reduo da participao do Rio Grande do Sul no PIB nacional (de 8,6%, em 1970, para 7,9%, em 1985) e pelo aumento da participao do Paran (de 5,4% para 6,1%, no mesmo perodo) e de Santa Catarina (de 2,7% para 3,2%) (GUIMARES NETO, 1995).
A constatao da existncia de desigualdades intrarregionais foi sendo replicada, mesmo para as regies menos desenvolvidas: Nordeste, Norte e Centro-Oeste. Com a utilizao e a anlise de indicadores estaduais e microrregionais so demonstradas as prevalncias de alguns estados e alguns municpios ou microrregies, em especial em torno das grandes capitais, nessas regies (Bahia: Salvador, Cear: Fortaleza, Pernambuco: Recife, no Nordeste; Distrito Federal: Braslia, Gois: Goinia, no Centro-Oeste; e Amazonas: Manaus, Par: Belm, no Norte). Esse movimento atua em consonncia com a estabilidade das
188
diferenas inter-regionais, mantida desde os anos 1990 at hoje6 (nos anos 2000, a participao das regies no PIB nacional flutua em torno de: 5%, Norte; 13%, Nordeste; 9%, Centro-Oeste; 57%, Sudeste; e 16%, Sul (IBGE, 2002). Os instrumentos utilizados nessa ao regional se, de um lado, favoreceram uma industrializao substitutiva, nos moldes do projeto nacional, de outro, ao no incorporar os recursos abundantes das regies envolvidas, permitiram criar nessas regies, estruturas desiguais internas concentradas nas capitais dos principais estados e em poucos setores produtivos. Para a grande massa populacional no foi permitida ou favorecida uma insero no novo mercado interno em expanso. Na prtica, as mesmas condies de natureza estrutural do pas, como j identificado em estudos cepalinos da dcada de 1940, foram transferidas para a esfera regional. Os estados do Nordeste e do Norte e um pouco do Centro-Oeste tendo em vista a exceo do DF , de fato, passaram a ser tratados como a periferia do centro sudeste sulino. Curiosamente, nem nos perodos em que a ao estatal foi mais incisiva nem naqueles em que a ao de mercado foi mais marcante deram conta de demonstrar que as escolhas privadas e pblicas feitas em cada momento foram mais benficas do que outras. Alguns dados so suficientes para argumentar que o problema regional hoje tanto ou mais imperativo que no passado. As circunstncias polticas, sociais, econmicas, internas e externas, eram outras. Hoje, porm, a despeito de se vivenciar uma nova conjuntura interna e internacional, o debate sobre a necessidade de uma poltica regional to presente quanto no passado. Da mesma forma em que se mantm presente a controvrsia entre se o mercado ou o Estado o verdadeiro responsvel por alar o pas no caminho da soluo dos graves problemas sociais e econmicos regionais. Os argumentos dos especialistas mais polmicos lanam mo de anlises atuais avanadas, hoje, que seriam bastante condizentes se conhecidas na poca. A anlise de problemas antigos com ferramentas modernas pode oferecer um ar de que se tivssemos feito ontem o que se sabe hoje no teramos feito o que fizemos. preciso considerar, ao analisar comparativamente essa poca com a atual, as circunstncias passadas que permitiram a tomada de uma deciso poltica em prol de uma ao regional mais efetiva. Em perspectiva, comparando-se as condies iniciais diagnsticos com as atuais percebe-se que, em termos relativos, muito pouco se avanou na meta de superao, propriamente dita, das desigualdades regionais no pas. A qualificao da mo de obra, o nvel educacional da populao, as tcnicas produtivas avanadas, a inovao, a infraestrutura e outras referncias de anlise
6. De forma rigorosa, a regio Centro-Oeste aumentou sua participao no PIB nacional, de 5,9% (1990), para prximo de 9% (anos 2000); note-se que a Sudeco havia sido extinta em 1990. A participao da regio Norte se manteve constante, em torno de 5%, e a regio Nordeste apresentou uma reduo participativa comparvel ao ganho percentual do Centro-Oeste: de 15,8% (1990) para cerca de 13% (anos 2000) o mesmo percentual dos anos 1950! As regies Sudeste e Sul continuaram flutuando, nos anos 2000, em torno de 46-47% e 16-17%, respectivamente, no PIB total do pas.
189
atual sobre aquela poca, e que no foram incentivadas, continuam hoje sendo colocados como fundamentais para uma ao regional efetiva. A conjuntura atual outra, mas os elementos de ao continuam os mesmos. No presente, os problemas regionais persistem, a despeito das ferramentas disponveis hoje, que por sinal so bem mais sofisticadas do que no passado. Ento, por que o problema regional persiste de forma relativamente igual a antes? O que mudou foi apenas a superfcie, em termos absolutos, j que inegvel que houve avanos considerveis nos ltimos 50 anos. O que no mudou foi, em termos relativos, a distribuio dos avanos, que permaneceram apartados de maior internalizao na sociedade nacional, permitindo que os ganhos e os benefcios da modernidade se espraiassem para toda a populao e no permanecessem restritos, apenas, em alguns grupos sociais privilegiados, naturalmente tambm com seus direitos adquiridos de forma digna. O que impede que todos tenham esse mesmo direito? O que impede que todos tenham emprego e recebam salrio digno? No para isso que existe sociedade e economia? A coeso na sociedade no demonstrada com integrao nos interesses e desejos individuais? A economia no existe para viabilizar esses mesmos interesses e desejos em escolhas individuais e pblicas para conciliar aes privadas em benefcios pblicos? Obviamente, o Estado uma entidade da sociedade e da economia que tem um papel relevante, do ponto de vista da conciliao de interesses e necessidades privadas e pblicas ou sociais. Sua responsabilidade como regulador do mercado pode ser melhor somente em situaes de graves crises, mas no menos importante em situaes normais. No se pode dizer que independentemente de restries, as aes pblicas e privadas no proporcionaram retornos importantes para a sociedade at hoje. O resultado, porm, insatisfatrio se tivermos em mente a maior parte da sociedade brasileira. Grande parcela da populao est longe de uma mdia nacional, qualquer que seja o indicador utilizado. Existe grande contingente de pessoas, com alto custo de desperdcio de recursos produtivos, que no est inserido em uma economia de mercado. Elas vagam em uma economia estatal, sustentadas por programas assistenciais, que se tm algum mrito no curto prazo como sustentculo de superao de uma situao de extrema pobreza , no se sustentam para um pas que pretende ter um desenvolvimento sustentvel. Falar, portanto, de nova poltica regional no significa retorno aos moldes antigos de interveno estatal, por sinal baseados em estruturas polticas e redes institucionais inviveis para o momento atual. No se pode, contudo, simplesmente esquecer o passado. A experincia histrica nos serve como referencial para uma releitura possvel do presente, com vista a uma ao mais efetiva daquela no realizada efetivamente no passado.
190
3 UMA LEITURA CRTICA DA POLTICA REGIONAL RECENTE
Muitos analistas tratam criticamente a necessidade de poltica regional no pas, na atualidade. Os mais ortodoxos defendem, inclusive, seus argumentos fazendo uma leitura preconceituosa do passado. O rano nacionalista, o dirigismo estatal exagerado, os obstculos oligrquicos regionais remanescentes e outras fontes do atraso ainda presentes nas ideias e anlises do passado fazem parte de argumentos para a impossibilidade de uma ao estatal eficaz no mundo moderno. O curioso que os mesmos crticos, em geral, no consideram a existncia, tambm, de ranos de mercado em que os benefcios de uma economia liberal nunca garantiram, necessariamente, a distribuio deles de maneira ampla na sociedade brasileira. Os mais heterodoxos que defendem fortemente a ao estatal argumentam sobre as dificuldades de o mercado resolver o problema das desigualdades social e regional. Mas, eles se esquecem de considerar a importncia do mercado para favorecer uma dinmica produtiva e comercial. O debate, ento, est ainda aberto e incipiente. A questo central: possvel conciliar uma viso de mercado com uma ao estatal eficiente em uma poltica regional racional e pragmtica? Na viso oficial de governo, o objetivo de reduzir as desigualdades regionais surge a partir das potencialidades locais do territrio nacional (BRASIL, 2008, p. 14-15). Considera-se que o desenvolvimento do Brasil tem sido, como passvel de ser demonstrado por qualquer indicador bsico, territorialmente desigual. Ao mesmo tempo, as diversas regies brasileiras no possuem as mesmas condies estruturais para fazer frente s transformaes socioeconmicas em curso, especialmente aquelas associadas ao processo de insero do pas na economia mundial. Para mudar essa situao, faz-se necessrio promover polticas pblicas de maneira integrada com viso de mercado menos restritiva, a partir das realidades regionais e locais, levando a um desenvolvimento mais equilibrado e ambientalmente sustentvel entre as diversas regies do pas. O aproveitamento pleno do territrio e a valorizao da sua diversidade natural e cultural so, portanto, fatores fundamentais para o desenvolvimento e devem nortear-se pelos seguintes aspectos: conservao e uso sustentvel dos recursos naturais; reduo das desigualdades regionais; fortalecimento da inter-relao entre o urbano e o rural; e construo de uma rede equilibrada de cidades (OEG, 2008). A conservao e o uso sustentvel dos recursos naturais implicam a utilizao consciente do meio ambiente, nos limites capazes de manter sua qualidade, seu equilbrio e sua reposio. Compreende tambm a restaurao e a recuperao do ambiente natural, para que se possa produzir mais benefcios s atuais geraes e manter seu potencial de satisfazer as necessidades e aspiraes das geraes futuras, garantindo a biodiversidade e o pleno funcionamento dos sistemas naturais. Nesse sentido, o desenvolvimento deve ter uma dimenso qualitativa a partir de um padro de produo
191
e consumo dotado de trs pilares interdependentes e mutuamente sustentadores desenvolvimento econmico, desenvolvimento social e proteo ambiental. A reduo das desigualdades regionais est associada diminuio das diferenas de qualidade de vida entre as regies brasileiras e promoo da equidade no acesso a oportunidades de desenvolvimento. As diferenas de riqueza e de dinamismo tm origem nas deficincias estruturais de fatores-chave de competitividade, tais como infraestrutura, capacidade em cincia, tecnologia e inovao, e qualificao dos recursos humanos. As regies tm, por conseguinte, necessidade de apoio do Estado na implementao de polticas pblicas destinadas superao de suas deficincias e ao desenvolvimento das suas potencialidades. O fortalecimento da inter-relao entre o urbano e o rural envolve a busca pela interiorizao do desenvolvimento, estreitando suas relaes de modo a obter mais oportunidades de prosperidade para ambos, sem que isso signifique moldar um imagem do outro. Esse fortalecimento passa pela desconcentrao da atividade econmica, pela maior conexo entre reas dinmicas e de desenvolvimento embrionrio e pela valorizao da nova ruralidade caracterizada pela diversificao das atividades econmicas. O crescimento de atividades industriais e de servios no meio rural torna-o cada vez menos restrito s atividades primrias (agricultura, pecuria, extrativismo etc), redefinindo sua relao com o meio urbano. Nessa perspectiva, a construo de uma rede equilibrada de cidades de vital importncia. A rede urbana formada por conjunto de cidades que interage por meio dos sistemas de transportes e de comunicaes, pelos quais fluem pessoas, mercadorias e informaes. Enquanto a geografia do Brasil mostra forte concentrao das atividades econmicas e da populao em parcela menor do espao brasileiro podendo gerar deseconomias de aglomerao , vastos territrios pouco ocupados e desenvolvidos apresentam reduzida capacidade de competir com os territrios mais dinmicos. Nova configurao da rede de cidades viabilizar a especializao produtiva de espaos perifricos, a ascenso de novas centralidades e a desconcentrao da oferta de servios de mais complexidade, possibilitando reequilibrar os fluxos econmicos e migratrios no territrio brasileiro. Do ponto de vista regional, a construo de rede equilibrada de cidades condiciona o ambiente de produo e inovao, definindo as possibilidades de interao e aprendizado. Do ponto de vista nacional, permite a integrao do territrio, no sentido da consolidao do mercado interno, da reduo das desigualdades regionais e de mais complementaridade produtiva entre as regies do territrio brasileiro. Nos anos 2000, o papel da rede urbana nacional e regional surge como fator orientador para o planejamento do desenvolvimento e a ao pblica (IPEA; IBGE; UNICAMP, 2002), em que hierarquia urbana promovida e articulada. Ademais, processo de reverso da metropolizao, identificado recentemente, coloca papis importantes em centros urbanos intermedirios (cidades mdias)
192
no desenvolvimento regional (ANDRADE; SERRA, 2001). Uma srie de estudos produzidos recentemente pelo Ipea (CARVALHO et al., 2007a, 2007b) busca produzir viso integrada da economia brasileira encadeando trs pontos para discusso da economia regional e urbana: urbanizao, crescimento e bem-estar; dinmica da renda, mercado de trabalho e demanda por servios pblicos; e an lise dos instrumentos de interveno pblica nas regies brasileiras. A proposio de polticas e de programas para a reduo das desigualdades intrarregionais, entretanto, s passou a ser pensada e adotada, mais do que para as desigualdades inter-regionais, nos anos recentes. Isso em consonncia com o entendimento atual sobre a existncia de grupos de convergncia regionais que contrape, em perspectiva macronacional, as microrregies das regies Norte e Nordeste como primeiro grupo menos desenvolvido e as demais micro e regies como segundo grupo mais desenvolvido. A adoo por parte do governo federal de diversas referncias regionais aos programas de governo, por exemplo, no favorece a coordenao de aes pblicas, mas a pulverizao de prioridades setoriais e a diversidade de focos de ao (MENDES, 2009). Por exemplo: Territrios da Cidadania, do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) foco: rea rural; mesorregies de planejamento, do Ministrio da Integrao Nacional (MI) foco: sub-regies estagnadas; rede urbana, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE)/Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG) foco: cidades. Um resumo do entendimento sobre o que pode ser uma poltica regional atual a sua diversidade de referncias e pulverizao de aes. Em suma, faltam foco e estratgia prioridades e metas no planejamento regional. Ao mesmo tempo possvel observar descompasso entre planos e programas e os instrumentos disponveis para ao articulada entre os interesses setoriais e as demandas regionais. Vrias instituies de planejamento da estrutura estatal trazem uma vertente regional nas suas orientaes estratgicas e nas aes polticas por meio de seus instrumentos setoriais especficos, tais como os Ministrios do Planejamento, Oramento e Gesto, da Integrao Nacional, da Cincia e Tecnologia e outros rgos da esfera federal. O programa Territrios da Cidadania, do MDA, de fato, tem sido uma referncia importante da atuao regional do atual governo. Este modelo deveria ser tomado como orientao para outras aes pblicas setoriais? Todos os entes federativos e agentes privados no deveriam olhar para essa referncia para efeito de orientao de planejamento? Alguns estados, inclusive, adotaram esse referencial como orientao de suas aes, como no caso da Bahia, em particular. A dificuldade que o mtodo usado para a definio dos territrios compreende, particularmente, o foco rural e a pequena propriedade. Esta referncia padece de viso mais geral e sistmica da realidade local e regional. O MPOG outro rgo federal com orientaes para uma ao territorial organizada. O Estudo da Dimenso Territorial para o PPA (MPOG; CGEE, 2008)
193
traz propostas sobre como proceder para uma estratgia nacional de desenvolvimento, tendo o territrio como mecanismo articulador e orientador de polticas pblicas. Em outros ministrios tambm podem ser encontradas propostas nessa mesma direo, como o Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT), Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC) e Ministrio da Educao (MEC). Cada um com utilizao de mtodos especficos que, muitas vezes, no superam a prevalncia de viso setorial e, portanto, limitada da ao pblica. No deixa de ser um aspecto curioso essa diversidade de referncias regionais, dado que o MI , por atribuio legal, responsvel pela poltica de ordenamento territorial e de desenvolvimento regional. A confrontao da PNDR e da Plano Nacional de Ordenamento Territorial (PNOT), que traz uma base orientadora mais geral, substituda, na prtica, por uma orientao rural (Territrios da Cidadania) ou outras referncias setoriais. Essa opo temerria, pois fragmentada e limitada; tal referncia tem em vista objetivo especfico: o foco rural. No se trata de referencial em que a organizao territorial e a integrao nacional esto em foco, o que necessitaria de um tratamento intersetorial ou multidisciplinar (MENDES, 2010). Diferentemente do MDA, o MPOG e o MI adotam outra referncia metodolgica em que o rural dependente do urbano e no o elemento central. Como se d a compreenso da relao entre a rea rural e os ncleos urbanos? A zona rural capaz de organizar a regio em torno de si, como rea a partir da qual a organizao produtiva e social se realiza? Ou a cidade que organiza o territrio, includo o seu entorno urbano e uma rea rural? O objetivo do MI est resumido na meta geral de Reduzir as desigualdades regionais e sociais pela potencializao dos ativos territoriais endgenos. Ele est associado ao objetivo 6 da OEG referente meta geral de Reduzir as desigualdades regionais a partir das potencialidades locais do territrio nacional. Os objetivos especficos e pblicos-alvo dos programas finalsticos, em particular, do MI pretendem servir como instrumentos para o alcance daqueles objetivos setoriais MI e de governo OEG , neste ltimo caso, entendendo-se que estejam associados com a soma de outros objetivos setoriais e programas de outros ministrios que possam ter impactos relevantes na reduo das desigualdades regionais. Do ponto de vista especfico dos objetivos setoriais do MI, em relao ao desenvolvimento regional, os respectivos programas finalsticos so quatro: i) Promoo do Desenvolvimento da Faixa de Fronteira; ii) Promoo da Sustentabilidade de Espaos Sub-Regionais (Promeso); iii) Desenvolvimento Macrorregional Sustentvel; e iv) Desenvolvimento Integrado e Sustentvel do Semi-rido (Conviver). O referido ministrio , ainda, responsvel por diversos programas de cunho regional, alm da PNDR. Nesse sentido, no desempenho de suas atribuies, o MI desenvolve aes por meio de programas que exercem iniciativas voltadas para a reverso do quadro de desigualdade e de excluso das regies brasileiras e das populaes que nelas residem e trabalham, tais como o Programa
194
de Promoo e Insero Econmica de Sub-Regies (Promover); e Programa Organizao Produtiva de Comunidades (Produzir). Alguns dados podem esclarecer a situao atual, tomando como referncia a regio Nordeste que apresentou taxas de crescimento do PIB superior mdia nacional at meados dos anos 1990. Esse comportamento, a despeito de diferenciado entre estados e setores produtivos e de uma base inicial baixa, demonstrava que a regio como um todo evolua para reduzir, mesmo de forma lenta, sua distncia em relao a outras regies do pas, em termos produtivos e de renda. Em perodo recente, dados de produtividade da indstria nordestina demonstram diminuio do ritmo de crescimento da regio (taxas de crescimento inferiores mdia nacional entre 2001 e 2007), o que significa a possibilidade de ocorrer, no futuro, aumento da desigualdade regional no pas, j bastante acentuada. Mantendo-se o crescimento mdio de 2,5% ao ano (a.a.) do PIB regional, semelhante ao comportamento nacional, atestado no perodo 1995-2005, estima-se que a regio Nordeste dobre o seu PIB mdio, isto , seja capaz de atingir o PIB mdio nacional de hoje, em quase 30 anos mantida a mesma situao relativa. Considerando-se a relao entre o nvel de desenvolvimento ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) 2000 e a dinmica produtiva taxa de crescimento do PIB per capita 1995-2005 , os comportamentos dos estados da regio Nordeste demonstram situaes diferenciadas (grfico 1).
GRFICO 1
Relao crescimento do produto 1995-2005 e desenvolvimento humano 2000 Brasil, Nordeste e seus estados
Fonte: IBGE dados regionais. Elaborao prpria. Obs.: RM significa Regio Metropolitana.
195
Alguns estados apresentam, de um lado, dinmicas econmicas expansivas, como Bahia, Rio Grande do Norte, Cear, Paraba e Piau, fato confirmado pela ocorrncia de saldos migratrios positivos para eles. De outro, estados demonstram comportamentos econmicos em declnio, como Pernambuco, Maranho, Alagoas e Sergipe. Ou seja, mesmo com nveis mdios de desenvolvimento IDH entre 0,5 e 0,8 , os estados do Nordeste apresentam dinmicas de crescimento diferenciadas, o que tem promovido reconfigurao espacial das atividades econmicas e da populao regional no perodo recente. Reduzindo-se a escala de anlise para uma dimenso sub-regional, percebe-se que o comportamento em cada estado , tambm, diferenciado em termos de sua dinmica produtiva. Em geral, as regies de influncia das regies metropolitanas e das capitais da regio concentram a maior parcela da dinmica econmica estadual, acompanhadas por alguns poucos centros urbanos mdios e suas reas de influncia. Isso reiterado, ainda, com o fato de o IDH das Regies Metropolitanas de Salvador, Recife e Fortaleza encontrar-se acima da mdia nacional. Em suma, independentemente da escala de anlise, o problema regional diferenciado e heterogneo, na prpria regio e em relao a outras regies e sub-regies do pas. Essa situao est baseada, por princpio econmico, em variados nveis de produtividade regional, estadual e sub-regional, que, por consequncia, derivam nveis ou padres heterogneos de vida local. Mas, tambm, fatores culturais, histricos, geogrficos, ambientais e outros atuam nessa diferenciao. No obstante essa complexidade, os elementos principais causadores dessa dinmica devem ser analisados de tal forma a se estudar polticas e instrumentos pblicos adequados para reverso das desigualdades intra e inter-regionais, matria essa em que o papel do Estado considerado fundamental. Mesmo de maneira restrita, educao, capital e tecnologia so elementos cada vez mais reconhecidos, mesmo fora da economia, como fontes fundamentais para dinamizar economicamente as regies. Trata-se de utilizar os instrumentos de polticas pblicas disponveis e adequados s especificidades da estrutura produtiva regional e local, bem como as caractersticas particulares e peculiares da sua populao e da sua populao economicamente ativa, com alto grau de informalidade (66%). No se trata simplesmente de transferir renda para a populao, a despeito de isso favorecer a reduo da pobreza (renda de at meio salrio mnimo), que na regio Nordeste, particularmente, alcana mais da metade da populao (51%). Isso porque tal medida pode causar um desincentivo ao trabalho, reforado pelo fato de que 87% da fora de trabalho ocupada, incluindo os sem rendimentos (20%), recebem at dois salrios mnimos. Para que a produo e a renda geradas regionalmente sejam sustentveis necessria uma poltica de emprego. Assim, polticas sociais (focadas no indivduo), econmicas (focadas na estrutura territorial, infra-
196
estrutura, e na produtividade, atividades econmicas) e ambientais (focadas nos recursos naturais) devem ser pensadas conjuntamente, como constituintes de uma estratgia de desenvolvimento regional e sub-regional sustentvel. No por falta de diagnstico socioeconmico que no existe estratgia poltica proposta e adotada. Mas, por indefinies de prioridades e de instrumentos que no se estabelecem focos de aes e metas a serem alcanadas. Os diagnsticos encontrados na literatura so bastante categricos: a desigualdade socioeconmica regional persiste na realidade nacional independentemente de quem defenda perodos de ao maior ou menor do Estado para a soluo ou minimizao do problema. A questo como evitar a disperso nas aes e a captura privada dos benefcios que deveriam ser, na realidade, sociais.
4 SUGESTES E PROPOSTAS PARA UMA AGENDA REGIONAL MODERNA
O estabelecimento de uma poltica regional moderna deve estar pautado em consensos mnimos entre defensores do papel central do mercado e do Estado. Ambos compreendem interpretaes da realidade, mtodos e propostas de ao que so importantes em estratgia de desenvolvimento regional. No possvel a instalao de dinmica regional sem o exerccio do mercado como fonte de competitividade das atividades produtivas e de fluxos de comrcio de bens e servios. Assim como no possvel, tambm, superar as deficincias e as limitaes desse prprio mercado sem orientao estatal, baseada em princpios sociais ou pblicos, e no somente em padres referenciais individuais ou privados. Aspectos micro e macroeconmicos devem ser conciliados. A tecnologia e a administrao gerencial de uma indstria lado privado to importante quanto as leis e as normas vigentes, sobre as condies de trabalho, a regulao de mercado etc. lado pblico. A discusso sobre os instrumentos e o marco normativo para uma nova poltica regional est associada com a definio dos papis a serem exercidos por todas as instncias federativas, em particular aquelas com atribuies regionais explcitas (MENDES, 2010), bem como pelos rgos de atuao regional e seus instrumentos principais: BNB, Basa, Banco do Brasil (BB), Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), Sudene/ Agncia de Desenvolvimento do Nordeste (Adene), ADA/Sudam, FDNE, FNE, FCO, FNO, Fundo de Desenvolvimento Regional (FDR) etc. Isso sem falar nas instncias e nos instrumentos estaduais e municipais e seus respectivos rgos pblicos, alm do setor privado, que passam a ter papel relevante nesse processo, como descrito anteriormente. A questo federativa, nesse sentido, elemento importante da nova poltica, tendo em vista que, sem articulao entre Unio, estados e municpios, fica impossibilitado um plano efetivo de ao regional. A distribuio dos recursos pblicos atualmente padece de uma orientao articulada e com objetivos, foco
197
e metas definidos. A transferncia de recursos pblicos Fundo de Participao dos Municpios (FPM) e Fundo de Participao dos Estados (FPE), particularmente para instncias estaduais e municipais, com regras meramente fiscais de equilbrio , deve ser articulada com viso de como os recursos esto efetivamente sendo utilizados para atender s demandas sociais locais. O estabelecimento de metas de longo prazo precisa ser combinado com objetivos e resultados de curto e mdio prazos. Ao mesmo tempo, devem ser combinadas metas setoriais e objetivos gerais ou multisetoriais. Por fim, aes setoriais devem ser articuladas com aes locais; a definio de regies-programas visa exatamente conciliar esses dois aspectos. A adoo de metas um elemento essencial para se avaliar, no futuro, se as propostas adotadas hoje foram bem e em que medida realizadas. Caso ocorram problemas, poder ser identificada a causa do no atingimento dos objetivos, seja na definio das metas irrealistas ou na disponibilidade de instrumentos, na articulao institucional, seja nas condies de partida, na gesto ou em outras reas. Nesse sentido, algumas propostas so listadas para favorecer uma articulao federativa mnima necessria e cobrir as dimenses de curto, mdio e longo prazos. A inteno no fazer relao exaustiva, mas to somente indicar elementos essenciais por onde deveria ser iniciado processo de planejamento regional mais integrado e organizado no pas.
4.1 Metas gerais: curto, mdio e longo prazos
Meta 1: criar uma Funo de Desenvolvimento Regional no prximo PPA 2012-2015 no oramento. Meta 2: aumentar o ndice de Regionalizao de Despesa (IRD) (ver tabela 1 anexa) do oramento PPA de 20% (em 2009) para 80% (at 2022). Meta 3: criar em acordo com estados e representaes de municpios , pelo menos, 22 Regies Integradas de Desenvolvimento Econmico (Rides) at 2022, centradas, cada uma, em um ncleo urbano lder,7 com isso, possibilitando a ao coordenada de Unio, estado e grupos de municpios, e que tambm serviria de referncia para a aplicao do IRD, passvel de reorientao de despesas s Rides. Meta 4: integrar, em primeira etapa PPA 2012-2015 , de curto prazo, programas de desenvolvimento regional do MI com outros programas setoriais que apresentam IRD acima de 50% MEC, Ministrio de Minas e Energia (MME), Ministrio da Sade (MS), Ministrio dos Transportes (MT) (ver tabela 1 anexa) , em sintonia com as 22 Rides definidas.
7. Observao: essas novas regies tm relao com as escolhas estratgicas, 22 novas sub-regies, do Estudo da Dimenso Territorial para o Planejamento (MPOG; CGEE, 2008).
198
O MEC, por exemplo, desenvolve alguns programas que podem auxiliar na concretizao da meta de reduo dos diferenciais de educao das microrregies mais pobres em relao mdia nacional. Este ministrio realiza, desde 2003, o Programa Brasil Alfabetizado (PBA), voltadopara aalfabetizao de jovens, adultos e idosos. O programa uma porta de acesso cidadaniae o despertar do interesse pela elevao da escolaridade. O Brasil Alfabetizado desenvolvido em todo o territrio nacional, com o atendimento prioritrio a 1.928 municpiosque apresentam taxa de analfabetismo igual ou superior a 25%. Desse total, 90% localizam-se na regio Nordeste. Esses municpios recebem apoio tcnico na implementao das aes do programa, visando garantir a continuidade dos estudos aos alfabetizandos. Podem aderir ao programa, por meio das resolues especficas publicadas no Dirio Oficial da Unio, estados, municpios e o Distrito Federal. Outro programa do MEC que pode influir nessa meta o Programa Brasil Profissionalizado. Esse programa visa fortalecer as redes estaduais de educao profissional e tecnolgica. A iniciativa repassa recursos do governo federal para que os estados invistam em suas escolas tcnicas. Criado em 2007, o programa possibilita a modernizao e a expanso das redes pblicas de ensino mdio integradas educao profissional, uma das metas do Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE). O objetivo integrar o conhecimento do ensino mdio prtica. Tambm poder impactar nessa meta, o Programa de Apoio Formao Superior em Licenciatura em Educao do Campo (Procampo), que apoia a implementao de cursos regulares de licenciatura em educao do campo nas instituies pblicas de ensino superior de todo o pas, voltados especificamente para a formao de educadores para a docncia nos anos finais do ensino fundamental e ensino mdio nas escolas rurais. Meta 5: em segunda etapa PPA 2016-2019 , de mdio prazo, com o aumento do percentual do IRD para os demais ministrios setoriais, coloca-se como meta integrar outros programas, especialmente do: Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), Ministrio das Cidades (MCidades), Ministrio da Cultura (MinC), MDIC, MCT, MDA e Ministrio do Meio Ambiente (MMA). O MDS, por exemplo, coordena o Programa Bolsa Famlia, transferncia direta de renda com condicionalidades, que beneficia famlias em situao de pobreza com renda mensal por pessoa de R$ 60,00 a R$ 120,00 e extrema pobreza com renda mensal por pessoa de at R$ 60,00. Este sendo bem integrado com outros programas incentivadores da base produtiva pode servir de ponte para programas de gerao de emprego e renda regional.
199
O MDA executa um dos programas mais conhecidos e com sensveis impactos sobre o desenvolvimento regional: o Programa Nacional da Agricultura Familiar (PRONAF). Esse programa objetiva fortalecer e valorizar a agricultura familiar, o que depende de conjunto de fatores econmicos, sociais, polticos e culturais que necessitam ser implementados de forma articulada por uma diversidade de atores e instrumentos. O MDA conduz, tambm, os seguintes programas com acentuado direcionamento regional: 1. Programa de Aquisio de Alimentos: criado pelo Art. 19 da Lei no 10.696, de 2 de julho de 2003, com a finalidade de incentivar a agricultura familiar, compreendendo aes vinculadas distribuio de produtos agropecurios para pessoas em situao de insegurana alimentar e formao de estoques estratgicos. 2. Programa de Turismo Rural na Agricultura Familiar. 3. PRONAF Biodiesel. Meta 6: integrar os programas do MI para o Semirido com outros programas setoriais que lidam com a questo da gua e da sustentabilidade ambiental (MMA, MDS) e agrcola (MDA, Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento Mapa, Agncia Nacional de guas ANA. Os programas do MI em infraestrutura hdrica so: 0379 Desenvolvimento da Agricultura Irrigada; 0515 Infra-Estrutura Hdrica; e 1036 Integrao de Bacias Hidrogrficas.
Como exemplo, o MDS conduz o Programa Cisternas, cujo objetivo possibilitar populao do Semirido acesso a uma estrutura simples e eficiente de captao de gua da chuva (cisterna) e de aproveitamento sustentvel de recursos pluviais, bem como fomentar a formao e a capacitao para a convivncia sustentvel com o Semi-rido. Esses dois programas tm tido impactos significativos em muitos municpios pobres das regies do Semirido e da Zona da Mata nordestinos. O Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra), rgo vinculado ao MDA, promove alguns programas de fomento regional. Um desses programas o programa Terra Sol, lanado em 2004, que busca criar meios para o desenvolvimento sustentvel e a qualificao da reforma agrria no Brasil ao apoiar organizaes de agricultores assentados. Entre suas metas esto o aumento da renda das famlias e a valorizao das especificidades regionais, respeitando as experincias, potencialidades e a diversidade socioeconmica e cultural de cada localidade.
200
Meta 7: integrar os programas de defesa civil com programas intraurbanos de infraestrutura nas cidades MCidades. Os programas do MI em defesa civil so: 1027 Preveno e Preparao para Desastres; 1029 Resposta aos Desastres e Reconstruo; e 1138 Drenagem Urbana e Controle de Eroso Martima e Fluvial.
Um programa do governo federal que tem o potencial de favorecer o cumprimento dessa meta o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). Comparando os valores dos investimentos previstos pelo PAC em cada estado, entretanto, no possvel perceber estreita relao com as premissas da PNDR (tabela 2 anexa).8 Entre essas premissas, uma estabelece que os recursos do governo federal devem ser alocados prioritariamente nas microrregies estagnadas, dinmicas e de baixa renda, restando s microrregies de alta renda contar com recursos financeiros para execuo de projetos de desenvolvimento provenientes da iniciativa privada e dos governos estaduais e municipais e apenas subsidiariamente de aportes do governo federal. Os aportes previstos pelo PAC em cada estado (tabela 2), todavia, no apresentam correlao com a distribuio das microrregies consideradas prioritrias pela PNDR (tabela 3).
4.2 Metas setoriais: MI
Meta 1: integrar o Programa Conviver com os programas de infraestrutura hdrica MI: 0379 Desenvolvimento da Agricultura Irrigada; 0515 Infra-Estrutura Hdrica; 1036 Integrao de Bacias Hidrogrficas.9 Meta 2: convergir a PNDR com outras polticas e programas nacionais com efeitos significantes do ponto de vista regional PAC e Territrios da Cidadania, como exemplos principais.
4.3 Metas gerais de longo prazo
Aps cumpridas essas diversas etapas digamos durante os dois prximos PPAs 2012-2015 e 2016-2019 , em agenda de curto e mdio prazos, possvel pensar em conciliar metas de longo prazo, at 2022 no PPA 2020-2023 , com os instrumentos disponveis e integrados, no sentido de atingir mais desenvolvimento regional ou reduo das desigualdades socioeconmicas regionais. A uma taxa mdia de crescimento do PIB nacional de 5% a.a. e pensando-se em reduo da desigualdade regional, preciso adotar taxas de crescimentos, em termos per capita, nas regies mais pobres (Norte e Nordeste), em mdia, em torno de 8% a.a., o que implicaria que as demais regies (Centro-Oeste, Sudeste
8. Esta elaborao foi realizada pelo tcnico da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur)/Ipea, Csar Nunes de Castro, para Nota Tcnica solicitada pela SAE para o Projeto Brasil 2022. 9.. Observao: ao mesmo tempo, importa escolher ncleos urbanos principais, a partir dos quais possa ser definida rea ou regio de influncia para a atuao. Por exemplo: escolhe-se 11 municpios de maior porte contendo em cada rea de influncia outros 103 municpios.
201
e Sul) teriam crescimento, em mdia, em torno de 3% a.a. Dessa forma, permitindo-se s regies Norte e Nordeste multiplicar por 2,72 vezes seu PIB per capita, ao longo de 13 anos, enquanto as demais regies aumentariam 1,5 vez (ou 50%) seu valor atual, permitindo reduo das diferenas regionais e convergncia em relao mdia nacional que cresceria em torno de 88%, em 13 anos. Deve-se notar que, do ponto de vista estadual, crescimento de 8% nas regies Norte e Nordeste, equivale a que os estados mais ricos pudessem possam crescer, tambm, a taxas diferenciadas: por exemplo, i) no caso do Nordeste: Bahia, Cear e Pernambuco em torno de 6% e os demais a 9%; e ii) no caso do Norte: Amap e Par cresam em torno de 6,5% e os demais em torno de 8,6%. Dessa forma, possibilitando no apenas convergncia inter-regional, mas, tambm, intrarregional. Levando-se em conta que, para atingir tais metas de crescimento, necessrio investimento na estrutura produtiva regional, em termos de capital fsico, cincia e tecnologia, infraestrutura etc., e na estrutura populacional, em termos de capital humano educao , sade, cultura etc., mais uma vez demonstra-se a necessidade de considerar as vrias polticas setoriais de maneira integrada, para dar conta de reduo efetiva das desigualdades regionais, ou seja, polticas industriais MDIC , educacionais MEC , transportes MT , sade MS , e assim por diante. Se para um crescimento mdio de 5% a.a. estima-se um investimento em torno de 20% do PIB, pode-se fazer inferncias sobre a necessidade de grau de investimento para se atingir metas regionais em torno de 8% a.a. ou superior, conforme descrito anteriormente, acima de 24-25% do PIB. Finalmente, em funo da baixa capacidade de investimento pblico tem sido negativo, recentemente preciso discutir, ainda, a forma de financiamento dos investimentos, para o cumprimento de metas dessa ordem, levando-se em conta que necessrio associar a capacidade e o equilbrio oramentrio de governo a outros objetivos setoriais e estratgicos.
Aspectos constitucionais, legais e normativos foram combinados, na apresentao anterior, com elementos institucionais e federativos para a constituio de arcabouo definido sobre as atribuies, as distribuies de responsabilidades e os meios necessrios para a formulao de proposta coerente e consistente de agenda estratgica regional de desenvolvimento. Se existe causalidade entre instrumentos de polticas pblicas e crescimento econmico preciso rediscutir de que maneira se d a relao entre o aspecto setorial e o aspecto territorial. Em outras palavras, preciso conciliar aes privadas ou pblicas nos aspectos regionais e pessoais em que estejam consideradas conjuntamente.
202
A restaurao do planejamento econmico em novos moldes passa, na atualidade, pelo debate da compatibilidade entre aspectos de mercado e uma ao estatal mais eficiente e efetiva. A ao pblica coordenada dependente de uma discusso sobre as responsabilidades e os instrumentos das diversas instncias federativas compatveis. Mas, tambm, de como essa ao pode (re)orientar a ao privada. O argumento defendido ao longo deste texto de que o grande equvoco das polticas setoriais o fato de que o local aparece apenas com rea estanque posteriormente e que o problema setorial surge prioritariamente. O fato de uma cidade de determinada regio ter ndices de analfabetismo crnicos no define a necessidade de ao exclusiva sobre esse determinado ponto. preciso compreender todo um ambiente regional para que uma ao pontual setorial tenha seus efeitos transbordadores externalidades favorecidos em torno de outras localidades. Por exemplo, melhor criar uma escola em cada municpio brasileiro ou seria razovel pensar em grupo de municpios com uma escola maior e de qualidade, em que os vrios municpios de uma mesma regio pudessem enviar seus alunos em vez do custo de construo da escola, teria um custo menor de pagar transporte aos alunos em uma noo de escala setorial e regional mais eficiente? A poltica de educao em ltima instncia considera o problema local, ao dar autonomia para instncias federativas estaduais, responsabilidade de ao direta e ao orientar seus instrumentos para locais onde o problema educacional mais grave. A soluo desse problema educacional tem relao causal com o crescimento econmico, ao considerar sua influncia sobre a capacidade dos recursos humanos em aplicar seus conhecimentos em emprego compatvel em uma atividade econmica, favorecendo aumento da competitividade setorial. Outras vrias polticas setoriais podem ser listadas nessa mesma relao de causalidade ao crescimento socioeconmico e que tem seu papel na convergncia entre a questo regional e setorial. O mesmo raciocnio pode ser aplicado em outras reas setoriais. Em sade, por exemplo, seria mais adequado ter hospital em cada municpio ou criar consrcio municipal em que os vrios municpios pudessem utilizar estrutura sanitria maior e mais efetiva? Uma poltica regional moderna deve ser encarada como tentativa de desvirtuar a prevalncia de uma viso setorial (ou setorializada) por uma viso sistmica, integrada, em que o territrio assume papel fundamental na orientao de instrumentos pblicos e privados para a efetivao de investimentos produtivos.
203
REFERNCIAS
AFFONSO, R. B.; SILVA, P. L. B. (Org.). Desigualdades regionais e desenvolvimento: federalismo no Brasil. So Paulo: FUNDAP, Editora Universidade Estadual Paulista, 1995. ANDRADE, T. A.; SERRA, R. V. Cidades mdias brasileiras. Rio de Janeiro: Ipea; Nemesis; Pronex, 2001. ARAJO, T. B. Nordeste, nordestes: que Nordeste? In: AFFONSO, R. B. A.; SILVA, P. L. B. (Org.). Desigualdades regionais e desenvolvimento. So Paulo: FUNDAP, 1995, p. 125-156. BANDEIRA, P. S. A economia da regio Sul. In: AFFONSO, R. B. A.; SILVA, P. L. B. (Org.). Desigualdades regionais e desenvolvimento. 1995, p. 225-251. BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia, 1988. ______. Presidncia da Repblica (PR). Ministrio do Planejamento, Oramento e GESTO (MPOG). Orientao estratgica de governo: PPA 2008-2011. Braslia, DF: SPI/MPOG, 2007. BRASIL. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG). Orientao Estratgica de Governo (OEG), PPA 2008-2011. BRASLIA, DF. BUARQUE, S. C. et al. Integrao fragmentada e crescimento da fronteira norte. In: AFFONSO, R. B. A.; SILVA, P. L. B. (Org.). Desigualdades regionais e desenvolvimento. 1995, p. 94-123. CARVALHO, A. X. Y. et al. (Org.). Dinmica dos municpios. Braslia, DF: Ipea, 2007a. 326 p. ______. Ensaios de economia regional e urbana. Braslia, DF: Ipea, 2007b. 464 p. DINIZ, C. C.; SANTOS, F. B. T. Sudeste: heterogeneidade estrutural e perspectivas. In: AFFONSO; SILVA (ORG.). 1995, p. 195-223. GALINDO, O.; SANTOS, V. M. Centro-Oeste: evoluo recente da economia regional. In: AFFONSO, R. B. A.; SILVA, P. L. B. (Org.). Desigualdades regionais e desenvolvimento. 1995, p. 158-194.
204
GRUPO DE TRABALHO PARA O DESENVOLVIMENTO DO NORDESTE (GTDN). Uma Poltica de Desenvolvimento Econmico para o Nordeste. In: ______. O Nordeste e a saga da Sudene 1958-1964. Rio de Janeiro, RJ: Contraponto, Centro Internacional Celso Furtado de Polticas para o Desenvolvimento, 2009, p. 83-164. Arquivos Celso Furtado. GUIMARES NETO, L. Desigualdades regionais e federalismo. In: AFFONSO, R. B. A.; SILVA, P. L. B. (Org.). Desigualdades regionais e desenvolvimento. 1995, p. 13-59. IBGE. Sistema de Contas Regionais 2002. Rio de Janeiro, 2002. IPEA. Plano de trabalho perodo 2009-2010. Braslia, 2009. IPEA; IBGE; UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS (UNICAMP). Configurao atual e tendncias da rede urbana. Braslia, DF, 2002. 6 v. (Srie Caracterizao e Tendncias da Rede Urbana do Brasil). MENDES, C. C. Rede urbana, territrio e desenvolvimento regional. Boletim Regional, Urbano e Ambiental, Braslia, DF, Ipea, n. 3, p. 67-76, 2009. MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO (MPOG); CENTRO DE GESTO E ESTUDOS ESTRATGICOS (CGEE). Estudo da Dimenso Territorial para o Planejamento. Braslia, DF: SPI/ MPOG, 2008. 7 v. REZENDE, F. Planejamento no Brasil: auge, declnio e caminhos para a reconstruo. Braslia, DF: Cepal/Ipea, 2009.
205
ANEXO TABELA 1
Projeto de Lei Oramentria Anual (Ploa) 2010 e ndice de Regionalizao da Despesa (IRD) exceto Grupo Natureza Despesa 2 (juros e encargos da dvida), 6 (amortizao e refinanciamento da dvida) e 9 (reserva de contingncia)
rgo (cdigo/descrio) 01000 - Cmara dos Deputados 02000 - Senado Federal 03000 - Tribunal de Contas da Unio 10000 - Supremo Tribunal Federal 11000 - Superior Tribunal de Justia 12000 - Justia Federal 13000 - Justia Militar da Unio 14000 - Justia Eleitoral 15000 - Justia do Trabalho 16000 - Justia do Distrito Federal e dos Territrios 17000 - Conselho Nacional de Justia 20000 - Presidncia da Repblica 22000 - Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento 24000 - Ministrio da Cincia e Tecnologia 25000 - Ministrio da Fazenda 26000 - Ministrio da Educao 28000 - Ministrio do Desenvolvimento, indstria e Comrcio EXTERIOR 30000 - Ministrio da Justia 32000 - Ministrio de Minas e Energia 33000 - Ministrio da Previdncia Social 34000 - Ministrio Pblico da Unio 35000 - Ministrio das Relaes Exteriores 36000 - Ministrio da Sade 38000 - Ministrio do Trabalho e Emprego 39000 - Ministrio dos Transportes 41000 - Ministrio das Comunicaes 42000 - Ministrio da Cultura 44000 - Ministrio do Meio Ambiente Projeto de Lei (PL) 3.404.611.073 2.750.075.999 1.328.898.035 481.807.211 871.334.177 6.665.398.364 348.979.287 5.164.848.745 11.810.177.826 1.538.831.016 193.043.068 7.330.461.276 7.809.955.259 6.696.872.726 20.806.536.572 49.801.304.935 1.398.390.640 9.247.544.470 88.979.837.867 254.068.617.770 3.520.470.728 2.146.270.616 62.665.577.382 46.424.418.510 16.397.775.517 2.295.630.506 1.361.209.054 1.988.605.439 IRD (PL) % 3,72 0,32 3,69 2,91 0 3,02 0,57 8,86 9,76 84,22 0 21,36 0,24 2,28 4,29 56,81 8,42 0,66 75,20 0,00 8,74 0 64,39 0 69,49 1,99 5,95 4,30 (Continua)
206
(Continuao) rgo (cdigo/descrio) 47000 - Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto 49000 - Ministrio do Desenvolvimento Agrrio 51000 - Ministrio do Esporte 52000 - Ministrio da Defesa 53000 - Ministrio da Integrao Nacional 54000 - Ministrio do Turismo 55000 - Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome 56000 - Ministrio das Cidades 58000 - Ministrio da Pesca e Aqicultura 59000 - Conselho Nacional do Ministrio Pblico 71000 - Encargos Financeiros da Unio 73000 - Transferncias a estados, Distrito Federal e municpios 74000 - Operaes oficiais de crdito Total Fonte: Ploa 2002. Elaborao prpria. Projeto de Lei (PL) 17.411.736.464 4.515.957.314 407.734.857 58.100.679.272 4.898.604.265 857.158.667 38.721.251.578 12.770.529.708 484.107.741 23.999.351 7.511.398.447 152.252.866.284 28.651.017.380 944.104.525.396 IRD (PL) % 0,01 4,49 0 2,55 64,52 0 37,19 36,32 15,88 7,33 0 6,87 25,90 20,70
TABELA 2
Investimentos previstos pelo PAC por estado da Federao 2007-2010

(Em R$ milhes)
Estado Rondnia Acre Amazonas Roraima Par Amap Tocantins Norte Maranho Piau Cear Rio Grande do Norte Paraba Pernambuco Alagoas Sergipe Bahia Nordeste Minas Gerais Investimentos (eixos) Logstica (a) 413,4 672,9 999,7 250,5 3.552,1 628,3 11.273,7 17.790,6 859,5 5.048,7 4.901,0 688,8 810,1 6.272,3 863,3 610,0 8.004,8 28.058,5 5.088,6 Energtica (b) 16.293,2 6.129 7,1 5.632,7 2.271,5 5.974,6 36.308,1 5.646,5 2.307,8 7.085,6 4.627,3 1.060,2 11.755,7 1.277,5 3.537,0 10.023,1 47.320,7 15.008,4 Social e Urbana (c) 1.206,2 611,4 1.578,1 390,2 3.537,4 255,4 1.220,8 8.799,5 2.569,1 1.886,5 6.374,7 4.120,0 6.069,5 9.199,0 1.948,9 1.431,8 6.680,3 40.279,8 9.242,5 Total (a+b+c) 17.912,9 1.284,4 8.706,8 647,9 12.722,2 3.155,2 18.469,1 62.898,5 9.075,1 9.243,0 18.361,3 9.436,1 7.939,8 27.227 4.089,7 5.578,8 24.708,2 115.659,0 29.339,5 (Continua)

(Continuao) Estado Esprito Santo Rio de Janeiro So Paulo Sudeste Paran Santa Catarina Rio Grande do Sul Sul Mato Grosso do Sul Mato Grosso Gois Distrito Federal Centro-Oeste Brasil
o
207
Investimentos (eixos) Logstica (a) 1.206,6 22.628,7 32.746,0 45.849,10 3.430,3 3.804,9 2.739,6 9.974,8 6.059,6 3.009,2 6.188,9 288,6 15.546,3 117.219,3 Energtica (b) 22.944,7 58.361,8 40.935,6 83.628,80 10.256,1 6.245,9 10.108,2 26.610,2 2.131,8 7.041,3 12.924,0 530,0 22.627,1 216.494,9 Social e Urbana (c) 1.374,3 8.852,3 25.328,1 49.079,30 3.748,5 2.010,1 4.876,8 10.635,4 981,6 1.503,3 2.321,6 1.918,8 6.725,3 115.519,3 Total (a+b+c) 25.525,6 89.842,8 99.009,7 178.557,50 17.434,9 12.060,9 17.724,6 47.220,4 9.173,0 11.553,8 21.434,5 2.737,4 44.898,7 449.234,1
Fonte: 4 Balano do PAC abril de 2008.
TABELA 3
Nmero de microrregies classificadas nas tipologias alta renda, estagnada, dinmica e baixa renda por estado
Estado Rondnia Acre Amazonas Roraima Par Amap Tocantins Norte Maranho Piau Cear Rio Grande do Norte Paraba Pernambuco Alagoas Sergipe Bahia Nordeste Minas Gerais Esprito Santo (Continua) Alta renda 1 0 0 1 1 0 1 4 0 0 1 1 1 1 1 1 1 7 16 3 Estagnada 5 2 3 1 11 1 4 27 3 4 5 2 6 9 0 2 17 48 40 10 Dinmica 2 3 5 2 5 3 1 21 2 9 7 14 6 4 5 8 9 64 9 0 Baixa renda 0 0 5 0 5 0 2 12 16 2 20 2 10 4 7 2 5 68 1 0
208
(Continuao) Estado Rio de Janeiro So Paulo Sudeste Paran Santa Catarina Rio Grande do Sul Sul Mato Grosso do Sul Mato Grosso Gois Distrito Federal Centro-Oeste Brasil Alta renda 9 47 75 8 15 15 38 2 5 7 1 15 139 Estagnada 4 15 69 28 5 20 53 7 6 6 0 19 216 Dinmica 5 1 15 3 0 0 3 2 11 5 0 18 121 Baixa renda 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 81
CAPTULO 8
LIMITES DAS POLTICAS REGIONAIS DESCENTRALIZADAS E COM BAIXA COORDENAO: A NECESSIDADE DE UMA MUDANA DE PARADIGMA
1 INTRODUO
Pode-se dizer que no Brasil, desde o Plano de Metas na dcada de 1950 e at basicamente o fim dos anos 1980, as polticas pblicas coordenaram o investimento privado no pas, isto ocorrendo especialmente em nvel federal e articulando-se esfera estadual. Destaque-se que os investimentos e financiamentos estatais foram centrais no processo de desconcentrao industrial (CANO, 1998), sendo que eles tiveram a capacidade de articular polticas de desenvolvimento para regies especficas do pas. Uma das caractersticas importantes desse processo refere-se ao fato de que se estabeleceu ampla solidariedade entre os setores pblico e privado. De fato, o primeiro viu-se privilegiado pela captao de recursos pblicos, sendo que grande parte da liberao desses recursos deu-se na forma de subsdios sem exigncia de contrapartidas. Ademais, em nvel dos estados da Federao, tambm estabeleceram-se polticas de incentivos fiscais, desde a dcada de 1970 (CAVALCANTE; PRADO, 1998),1 no intuito de atrair investimentos para as localidades. Ainda que tal tipo de atuao tenha tido esse tipo de vis e que tenha havido forte concentrao da dinmica econmica nas regies Sudeste e Sul do pas, ponto importante a sublinhar que a atuao do governo central gerou polticas regionais que afetaram os espaos de forma importante. Destaque-se que a articulao dessa poltica com os estados da Federao deu-se por meio de institucionalidade que articulou o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), capitaneando fundos compulsrios pblicos, alm de bancos de desenvolvimento estaduais, de empresas estatais, de mecanismos de incentivos via ICM; isto sem contar as atuaes da Superintendncia de Desenvolvimento da Amaznia (Sudam), da Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene) e da formao da Zona Franca de Manaus (ZFM).
1. Os autores efetuam uma periodizao da economia brasileira ps-dcada de 1970, focando-se na poltica de incentivos fiscais. Mostram que at 1990 os incentivos fiscais existiam, mas estavam articulados coordenao do Estado, no que se refere poltica industrial e regional. A partir de 1990, apresenta-se mudana de paradigma, o que ser comentado mais adiante.
210
Nos anos 1980 esta articulao comeou a ficar prejudicada, na medida em que o pas passou a enfrentar problemas em suas contas externas como consequncia do aumento abrupto das taxas de juros internacionais e da reverso da liquidez de recursos. Paralelamente, o pas passou a enfrentar problemas relativos deteriorao fiscal e financeira do governo central, e, por conseguinte, isto afetou unidades federadas, na medida em que havia forte relao entre os recursos da Unio e os liberados pelos bancos estaduais (LOPREATO, 1992, 2002). A dcada em questo apresenta movimentos de stop and go, sendo que um dos centros da poltica econmica passa a ser o de gerar recursos para o pagamento da dvida externa que se avolumara, quer por conta da expanso da taxa de juros, quer devido reduo do ingresso de recursos. No caso dos bancos estaduais, a dificuldade de acesso a recursos do setor pblico, somada menor captao de recursos externos durante os anos 1980, levou a uma forte deteriorao deles, ainda mais quando se considera que eles mantiveram suas liberaes sob a forma de financiamento inflacionrio (LOPREATO, 1992). A partir da dcada de 1990, o ajuste levado avante pelo pas envolveu reduo da atuao do Estado e isto afetou diretamente sua atuao de poltica industrial, bem como seu papel relativo regulao e coordenao das aes dos estados da Federao. Este movimento vem junto a uma forte crtica ao do Estado desenvolvimentista e mais interventor, ao tempo em que avana a perspectiva de maior liberalizao dos mercados. Em nvel macroeconmico, o pas empreende o processo de abertura comercial e financeira e implanta o processo de combate da inflao iniciado pelo Plano Real. Este objetivo passa a ser o centro da poltica, somado busca de mais articulao com o exterior e de captao de recursos externos pela via da atrao destes por intermdio do ajuste da taxa domstica de juros aos requisitos exigidos pelos capitais internacionais. Observe-se que este tipo de atuao se articulou com o receiturio indicado para os pases devedores da Amrica Latina, explicitado principalmente pelo Consenso de Washinghton, estando este vinculado a uma viso de liberalizao comercial e financeira e de crtica da ao do Estado nas economias. A perspectiva indicada a da reduo da atuao deste e do ajuste interno de suas contas, uma vez que os desequilbrios enfrentados pelos pases latino-americanos nos anos 1980 foram considerados como resultantes do excesso de gastos pblicos e privados. Ainda que no incio da dcada de 1990 o ajuste das contas pblicas no tenha sido efetuado, pode-se considerar que no fim da dcada a busca por ele passa a ser tambm um dos focos importantes do governo, e a Lei de Responsabilidade Fiscal pode ser vista como marco deste movimento.
Limites das Polticas Regionais Descentralizadas e com Baixa Coordenao...
211
A crtica atuao do Estado atinge tambm o papel dos bancos pblicos no processo de desenvolvimento. A alegao era a de que a abertura financeira, com o ajuste macroeconmico domstico geraria as condies, tanto para a atrao de recursos via mercado de capitais, quanto para a entrada de bancos estrangeiros no pas. Estes ltimos, por sua vez, teriam atuao mais virtuosa do que os bancos nacionais, efetuando mais emprstimos, uma vez que este o seu vis de atuao nos seus mercados de origem. Tendo em vista as ms condies financeiras de grande parte dos bancos estaduais do pas, durante a dcada de 1990 observa-se movimento de fechamento, privatizao/incorporao de bancos estaduais e de forte crtica aos fundos pblicos. Como resultado, cai a participao do segmento dos bancos pblicos no sistema financeiro. Ou seja, como resultado desse processo o que ocorre uma reduo da interveno do Estado em seu aspecto indutor do desenvolvimento e de sua articulao com os governos estaduais, alm do desmantelamento da estrutura dos bancos estaduais. Observe-se, no entanto, que tal processo ocorreu sem que se conseguisse destruir a conformao dos fundos dirigidos a polticas pblicas, como o Fundo de Amparo ao Trabalhador que forma a base do funding do BNDES e os fundos constitucionais, que so importantes para o Banco da Amaznia (Basa) e para o Banco do Nordeste do Brasil (BNB). A menor coordenao do Estado em relao s polticas estaduais tem profundo impacto sobre a poltica regional brasileira e sobre a governana dela. No bojo da menor coordenao do Estado em relao s polticas estaduais, abre-se espao para o avano de ideias ligadas ao incentivo do desenvolvimento local sem articulao com poltica mais ampla do governo central. A ideia defendida a de que seria possvel levar adiante polticas industriais descentralizadas e nacionalmente desarticuladas. Engendra-se a dupla via de atuaes, ligadas a este tipo de perspectiva: 1. De um lado, avana a atuao individualizada de cada um dos estados federados brasileiros, no sentido de tentar atrair atividades econmicas, estabelecendo-se movimento de guerra fiscal mais profunda do que a implantada anteriormente e de fragmentao de polticas indutoras. Neste desenho, as esferas pblicas subnacionais se subordinam s exigncias do capital privado. Oferecem-se benefcios, que acabam por reduzir os custos para o capital privado, permanecendo a perspectiva da inexistncia de contrapartidas ao mesmo tempo em que as finanas estaduais passam a ficar mais dbeis.
212
2. De outro lado, avana a noo de que as articulaes internas s localidades so importantes para estabelecer sinergias capazes de gerar projetos desde dentro de cada uma delas em direo construo de projetos e pactos internos, que seriam capazes de dirigir este espao local ao desenvolvimento. Observam-se, desde a, vrias experincias e polticas para incentivar o avano de arranjos produtivos locais (APLs) e a organizao de conselhos municipais e intermunicipais articuladores e organizadores de polticas. Ademais, tal perspectiva comea a incorporar escopo maior, chegando a ser considerada importante para aes de reduo da pobreza e de incorporao de espaos de maiores carncias. O ponto o de que, no incio da dcada, o incentivo a tais experincias parte da perspectiva de que as sinergias geradas promoveriam avanos e indicaes de caminhos para a localidade, articulados a partir da prpria comunidade de baixo para cima , seguindo experincias exitosas ocorridas na Europa e nos Estados Unidos. Passados 20 anos do avano dessas experincias j possvel observar alguns dos resultados decorrentes da menor atuao do Estado nacional e da atuao individualizada dos estados da Federao e das comunidades locais na promoo do desenvolvimento local e regional. Destacamos duas questes derivadas das duas vias de atuao mencionadas. Primeiro, no que se refere indstria nacional e ao movimento de concentrao/desconcentrao desta , vrios estudos apresentam importantes resultados, crticos adoo da poltica de incentivos fiscais descoordenada de uma poltica industrial mais ampla e de reduo das diversidades regionais, coordenada pelo governo central. Tais estudos mostram que a poltica individualizada no gerou adensamento das cadeias produtivas nos estados que efetuaram a atrao dos investimentos. Segundo, quanto s sinergias locais, o que se observou, especialmente a partir de meados dos anos 2000 j na fase do governo Lula , que a ideia do desenvolvimento local, gerado a partir de propostas e articulaes da prpria comunidade, passou a se apresentar em outro formato. Avanou a perspectiva de que as articulaes locais de baixo para cima no prescindem de polticas mais amplas de cima para baixo , que devem traar os rumos mais gerais. A partir da, o prprio governo federal passou a desenvolver aes relacionadas conformao de espaos territoriais em que as comunidades se organizam e interagem com as linhas de poltica indicadas pelo governo central. Neste sentido, ao tempo em que aparecem novas institucionalidades envolvendo a organizao de governanas locais, tambm observa-se sobreposio de territorialidades e de polticas que precisam ser dimensionadas e que talvez indiquem a necessidade de mais articulao.
213
A partir da, pretende-se, neste captulo levantar aspectos das duas questes mencionadas para destacar a necessidade de poltica regional mais geral e indutora da reduo das diversidades existentes. Neste sentido, seguimos a indicao proposta por Carleial e Cruz (2009), no sentido de destacar a necessidade de atuaes do Estado em direo gerao de atividades capazes de aumentar o adensamento produtivo, especialmente nos espaos menos dinmicos do pas. Ademais, o destaque vai para o fato de que a articulao local das comunidades e as novas territorialidades, ainda que possam ter papel complementar, no prescindem desse tipo de poltica indutora e requerem forte articulao.
2 REDUO DA ATUAO DO GOVERNO CENTRAL, DAS POLTICAS DE INCENTIVO FISCAL E DA MODIFICAO DA ESTRUTURA PRODUTIVA DE ESTADOS DA FEDERAO LIMITES DESSA PERSPECTIVA
Quanto questo do perfil das polticas regionais dirigidas aos estados da Federao e prpria atuao desses ltimos, Cavalcante e Prado (1998) organizam uma periodizao. Mostram que entre 1960 e o incio dos anos 1990 a poltica indutora de atividades era realizada essencialmente pelo Estado nacional, complementada por polticas dos estados da Federao. Em primeira fase (1960-1975), a maior parte das unidades da Federao implementou fundos de financiamento ao investimento, baseados em dotaes oramentrias e na concesso de financiamento a empresas, correspondente parte do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios (ICMS) recolhido. Ou seja, j havia, de certa forma, guerra fiscal, ainda que a atrao dos investimentos estivesse articulada poltica mais ampla do governo central (CAVALCANTE; PRADO, 1998; FERNANDES; WANDEREI, 2000). Em 1975 abre-se nova fase, na medida em que se transfere ao Confaz a deciso de aprovar ou no as aes dos governos estaduais, ou seja, este instrumento limitaria a guerra fiscal. Mesmo assim, os estados passam a dotar polticas de incentivo fiscal disfaradas de incentivo financeiro para ocultar as isenes fiscais. Nesta poca so criados vrios fundos pelos governos estaduais, sendo estes geridos por seus bancos de desenvolvimento. Mesmo considerando esta questo, permanece a indicao de que as aes estaduais se articulavam com as aes que vinham da esfera federal, como os estmulos do Plano Nacional de Desenvolvimento II (PND II), por exemplo. Destaca-se, nesta poca, a existncia de uma institucionalidade que articulava instituies federais e estaduais com capacidade de direcionamento do investimento para setores prioritrios. Durante esta fase se apresenta a crise fiscal e financeira do setor pblico que atinge as esferas estadual e federal, sendo que a institucionalidade existente foi passando por progressivo aniquilamento, abrindo-se espao para aes mais isoladas dos governos estaduais.
214
Na dcada de 1990 pode-se indicar a existncia de mudana de paradigma, no sentido de o governo central deixar de comandar a Poltica de Desenvolvimento Regional e deixar de ter atuao mais indutora. Foi no bojo deste processo que a adoo de incentivos fiscais, definidos unilateralmente pelos estados, avanou gerando disputas interestaduais e comprometendo as finanas locais estaduais e municipais. Pode-se dizer que, ainda que a guerra fiscal tenha perdido o mpeto inicial, este novo paradigma no se encerrou de fato, sendo que ele inclusive se diversificou, na medida em que incorporou o setor comrcio (CARDOZO, 2010, p. 53). Conforme mencionado anteriormente, vrios estudos vm analisando os resultados das polticas estaduais de incentivo industrializao, bem como a dinmica da prpria indstria nacional como um todo nos ltimos anos. Uma das consideraes importantes dessa literatura a indicao de que ocorreu especializao regressiva da economia brasileira em segmentos intensivos em recursos naturais, voltados para a exportao (CARNEIRO, 2008; DE NEGRI, 2003; COUTINHO, 1997). No contexto dessa crtica, destaca-se a perda de adensamento das cadeias produtivas decorrente do processo de abertura comercial e de apreciao da moeda ocorridos ao longo dos anos 1990. Carneiro (2008) mostra tambm que tal movimento enfraquece os efeitos multiplicadores do gasto autnomo, na medida em que aumentos de demanda vazam da indstria e desguam na ampliao da demanda por importaes. Nessa mesma linha de argumento, indica-se ainda a reduo do valor agregado da indstria no produto interno bruto (PIB) total para vrias regies (CANO, 2008) e o fato de que a pauta exportadora brasileira hoje fortemente dependente de commodities agrcolas e minerais, tendo crescido a participao de produtos com mais contedo tecnolgico na pauta de importaes (PRATES, 2005). Paralelamente, Cano (1998) chama a ateno para os efeitos inibidores da desconcentrao, quando ela se d pela via de incentivos individualizados dos estados da Federao, sem uma poltica industrial mais geral e de uma poltica regional que vise o atenuamento das diversidades regionais Diniz e Crocco (1998) tambm analisam o movimento de concentrao/ desconcentrao industrial recente e mostram duplo movimento. De um lado, constatam que existiu desconcentrao da indstria quando consideramos a Regio Metropolitana de So Paulo e dos municpios de seu entorno mais imediato. O que se observa desconcentrao relativa, que engloba o polgono Belo Horizonte Uberlndia Maring Porto Alegre Florianpolis So Jos dos Campos Belo Horizonte, ou seja, espaos das regies Sudeste e Sul que continuam congregando o centro dinmico do pas. Neste sentido, pode-se considerar que o que se processa um sistema de reaglomerao.
215
De outro lado, no que se refere atuao dos estados das regies Norte e Nordeste em sua poltica de atrao de investimentos, a constatao a de que as atividades de atrao, desconectadas de uma poltica mais geral, no foram capazes de gerar mudana da estrutura produtiva. A transferncia de indstrias para o Nordeste, por exemplo, alcanou basicamente indstrias leves e de menos sofisticao tecnolgica. Segundo os estudos efetuados, no houve uma alterao macroespacial da localizao industrial do pas (DINIZ; CROCCO, 1998, p. 164). Cano (2008), por outro lado, levanta outras consideraes relativamente a este processo. Mostra que o modelo adotado entre 1970 e 1985 conseguiu desencadear efeitos de estmulos para as regies capazes de transformar as suas estruturas produtivas, ocorrendo estmulo urbanizao e diversificao da economia. Destaque importante vai para o fato de que o movimento de desconcentrao deu-se em um perodo em que todos os estados apresentaram crescimento. J no caso dos modelos adotados a partir especialmente dos anos 1990, o que se observou foi tambm perda de participao mais intensa do estado de So Paulo e o consequente aumento de participao de outros estados, sem modificar o fato de que a dinmica industrial permanece essencialmente nas regies Sudeste e Sul. A este respeito, o autor faz crtica especial ao modelo de guerra fiscal e de estmulos a governanas locais descoordenadas, mostrando que neste desenho perdem todos, potencialmente. No caso da guerra fiscal, alm da crtica s doaes patrimoniais e ao comprometimento que esta gera sobre os recursos estaduais, o destaque vai para o fato de que este mecanismo tem limites claros. Por um lado, estes so dados pelas prprias condies financeiras do estado, mostrando-se ademais que, medida que a concorrncia interestadual se aprofunda, as exigncias de renncias fiscais passam a ser maiores para gerar a atrao. Por outro lado, os limites so dados pelas prprias exigncias da indstria que se localiza fora do centro dinmico, pois se apresentam exigncias de fornecedores, de energia, de transporte, de pessoal capacitado, entre outras. Neste sentido, o custo do afastamento da indstria grande e h limites para a distncia tolerada por algumas indstrias na direo de espaos que no apresentam estas sinergias positivas. Ademais, outra crtica importante a de que tais polticas tm vis de apoio ao capital privado especialmente estrangeiro , com perdas para o setor pblico, sem contrapartidas exigidas e provocando competio predatria para outras localidades, gerando-se a ideia da individualizao do local. Perde-se de vista a importncia das polticas pblicas mais inclusivas e de cooperaes inter-regionais. Tendo em vista a breve descrio antes apresentada, quanto a algumas questes do debate recente acerca da questo da concentrao regional da produo e de possveis mudanas nas atividades produtivas, interessante apresentar alguns dados a este respeito, capazes de confirmar os aspectos anteriormente levantados.
216
Alm dos prprios trabalhos levantados, Cardozo (2010) realiza levantamento detalhado sobre os caminhos e resultados da guerra fiscal no pas, compilando dados da estrutura produtiva industrial de alguns dos estados brasileiros. Estes dados so bastante elucidativos e passamos a analisar alguns deles, apresentados de forma mais agregada. Os estados analisados so: Amazonas, Cear, Bahia, Gois, Esprito Santo, Minas Gerais, Rio de Janeiro, So Paulo, Paran e Rio Grande do Sul. A primeira anlise envolve a tabela 1 e refere-se apresentao da estrutura industrial interna de cada um dos estados analisados, organizada de acordo com grupos de indstria: GI (indstria predominantemente produtora de bens de consumo no durveis), GII (indstria predominantemente produtora de bens intermedirios) e GIII (indstria predominantemente produtora de bens de capital e de consumo durveis). Conforme se pode observar, no caso do Brasil, comparando-se os dados de 1985 e de 2006, nota-se que no se observaram transformaes mais profundas na composio da estrutura industrial, quando medida por grandes grupos agregados GI, GII, GIII. J analisando-se os estados considerados, possvel observar algumas mudanas. Para o estado de So Paulo, o que se nota que ao mesmo tempo em que ele perde participao nacional, internamente ao prprio estado h recomposio, no sentido de aumentar o peso do grupo I e reduzir o peso do grupo III. Os estados que passam a ter, internamente, peso maior do grupo III so: Rio Grande do Sul,2 Paran,3 Minas Gerais,4 Esprito Santo,5 Bahia66 e Gois. Para chegar a tal resultado, houve basicamente reduo da participao interna do grupo I, a no ser nos casos de Gois e Minas Gerais, que internamente reduziram a participao do grupo II. Ainda interessante notar que no estado do Cear o grupo I perdeu participao internamente, e quem ganhou foi o grupo II.7 Esta perda ocorreu essencialmente entre o fim dos anos 1980 e o incio dos anos 1990, por conta do impacto da poltica de abertura comercial, conjugada valorizao do cmbio sobre a ZFM (CANO, 2008). Paralelamente, no caso da indstria de Manaus, permanece a forte participao interna do grupo III, graas aos incentivos da ZFM, especialmente da poltica federal de isenes fiscais para o PIM, ainda que o grupo I tenha aumentado sua participao em detrimento do primeiro
2. Graas a incentivos fiscais a atividade de fabricao e montagem de veculos automotores sofre expanso, o que ocorre tambm com mquinas e equipamentos agrcolas, e mquinas e ferramentas. 3. Incentivos fiscais para o setor automotivo e crescimento na fabricao de mquinas e equipamentos para a agricultura influram neste resultado. 4. Incentivos fiscais atraram uma montadora de veculos para Juiz de Fora. 5. Neste estado o GIII cresceu basicamente porque cresceu a participao do GII, vinculada s exportaes de bens intermedirios (CARDOZO, 2010, p. 68). 6. Influenciados pelos incentivos fiscais para fabricao e montagem de veculos automotores e produtos de informtica 7. Especialmente a atividade de derivados de petrleo e lcool.
TABELA 1 Composio das estruturas industriais participao do GI, GII, GIII no VTI estadual
Bahia 1985 19,1 75,0 5,9 Bahia 2000 16,1 76,6 7,3 Bahia 2006 12,4 74,1 13,5 5,6 8,5 21,7 32,0 75,0 51,9 62,5 16,5 26,4 23,1 61,5 15,4 Gois 2006 Esprito Santo 2006 Minas Gerais 2006 Rio de Janeiro 2006 1,5 3,3 20,2 18,0 34,0 78,9 53,4 36,9 40,4 27,8 SoPaulo2006 31,3 41,2 27,4 64,5 17,7 26,4 45,0 31,8 Gois 2000 Esprito Santo 2000 So Paulo 2000 Minas Gerais 2000 Rio de Janeiro 2000 2,8 5,2 12,0 17,0 31,1 17,4 Paran 2000 32,2 43,4 24,4 Paran2006 31,0 45,7 23,3 41,3 63,6 61,8 52,2 41,6 44,4 55,8 31,2 26,2 30,8 27,4 38,3 41.3 41,9 16,8 Rio Grande do Sul 2000 42,7 39,8 17,6 Rio Grande do Sul2006 41,5 36,6 21,9 Gois 1985 Esprito Santo 1985 So Paulo 1985 Paran 1985 Minas Gerais 1985 Rio de Janeiro 1985 Rio Grande do Sul 1985
Brasil 1985
Amazonas 1985
Cear 1985
GI
32,5
14,8
79,6
GII
44,4
14,3
11,7
GIII
23,1
70,9
8,8
Brasil 2000
Amazonas2000
Cear 2000
GI
34,1
24,7
79,6
GII
43,4
14,4
15,2
GIII
22,6
60,9
5,2
Brasil 2006
Amazonas2006
Cear 2006
GI
32,6
26,3
62,9
GII
44,6
13,4
30,4
GIII
22,7
60,3
6,7
Fonte: Dados de Cardozo (2010, p. 67) compilados da Pesquisa Industrial Anual (PIA)/Instituto Brasileiro de Geografiae Estatstica (IBGE). Elaborao prpria.
217
218
No que se refere a estes dados, importante comentar que, mesmo considerando que esta mudana de composio tenha ocorrido, tanto nos estados das regies Sul, Centro-Oeste e Nordeste, o que se observa que no caso de Gois a modificao observada no muda a lgica de composio da indstria estadual, que basicamente centrada na produo de bens de consumo no durveis. Dados estes resultados que demonstram a existncia de modificaes internas na composio industrial dos estados considerados, resta saber se as mudanas que ocorreram afetaram a participao deles em cada um dos grupos de indstria nacionalmente. Para efetuar esta anlise nos basearemos nas tabelas 2, 3 e 4, que referem-se participao de cada um dos estados levados em considerao sobre os grupos de estudos ora analisados: GI, GII e GIII. No que se refere indstria de bens de consumo no durveis, possvel observar pela tabela 2 que os estados do Esprito Santo, Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul perdem participao. Os maiores ritmos de expanso relativa so os do estado do Amazonas e de Gois. Destaque-se que a expanso ocorrida para as regies Norte e Centro-Oeste relacionam-se com a atrao de grandes empresas, fato relacionado expanso da fronteira agrcola e atrao para os incentivos fiscais do estado de Gois. Observe-se que So Paulo tambm apresenta expanso. Considerando os estados de Minas Gerais, Rio de Janeiro, Paran e Rio Grande do Sul, vemos que em 1985 eles eram participavam com 74,4% do GI. Este nmero variou para 70,3 em 2006. Quanto indstria de bens intermedirios, a tabela 3 mostra que Rio de Janeiro e So Paulo perdem participao. O Rio Grande do Sul apresenta aumento de participao mais expressivo em 2000, mas em 2006 j se apresenta queda dela. A sua posio relativa final pouco difere daquela que o estado apresentara em 1985. Minas Gerais o estado que apresenta mais expanso relativa no interregno, seguido da Bahia e do Paran. Se tomarmos os estados de Minas Gerais, Rio de Janeiro, So Paulo, Paran e Rio Grande do Sul, veremos que eles eram responsveis por 77% da indstria GII em 1985 e em 2006 este nmero passou para 74,9%.
TABELA 2
(Em %)
Amazonas 1985 2000 2006 0,8 2,2 2,8 Cear 2,3 3,0 2,3 Bahia 2,0 1,9 2,0 Gois 1,1 2,0 3,6 Esprito Santo 1,0 0,9 0,8 Minas Gerais 6,8 6,8 7,8 Rio de Janeiro 9,8 8,0 5,7 So Paulo 39,8 44,1 41,0 Paran 5,4 5,8 6,8 Rio Grande do Sul 13,1 10,8 9,0
Participao estadual no GI indstria predominantemente produtora de bens de consumo no durveis (Brasil = 100)
Fonte: PIA/IBGE (apud CARDOZO, 2010, p. 64).
219
TABELA 3
(Em %)
Amazonas 1985 2000 2006 0,6 1,0 1,0
Participao estadual no GII indstria predominantemente produtora de bens intermedirios (Brasil = 100)
Esprito Santo 1,8 3,0 2,6 Minas Gerais 5,8 10,9 11,2 Rio de Janeiro 12,1 5,2 11,2 So Paulo 48,7 44,0 39,4 Rio Grande do Sul 5,5 7,9 5,8
Cear 0,3 0,4 0,8
Bahia 6,1 7,1 8,9
Gois 0,6 0,8 1,3
Paran 4,9 6,2 7,3
TABELA 4
(Em %)
Amazonas 1985 2000 2006 5,3 8,1 9,1
Participao estadual no GIII indstria predominantemente produtora de bens de capital e de consumo durveis (Brasil = 100)
Esprito Santo 0,2 0,2 0,6 Minas Gerais 4,3 7,9 9,2 Rio de Janeiro 7,4 4,9 5,5 So Paulo 68,1 58,1 51,6 Rio Grande do Sul 6,0 6,7 6,8
Cear 0,4 0,3 0,4
Bahia 0,9 1,3 3,2
Gois 0,1 0,1 0,5
Paran 2,3 6,7 7,3
Em relao indstria de bens de capital e de consumo durveis, a tabela 4 elucida que os estados de So Paulo e do Rio de Janeiro perdem participao, sendo que o primeiro de forma mais expressiva, destacando-se que isto tem a ver com a guerra fiscal. Paralelamente todos os demais estados aumentam sua participao, exceo do Cear, que permanece na mesma posio. O crescimento de participao mais expressivo o do Paran, seguido por Minas Gerais e, em seguida, pelo estado do Amazonas. A participao importante deste estado no grupo III tem a ver com incentivos fiscais estaduais, como tambm com polticas federais articuladas ao Polo Industrial de Manaus (PIM). Quando analisamos Minas Gerais, Rio de Janeiro, So Paulo, Paran e Rio Grande do Sul, vemos que a participao deles na indstria GIII era de 88,1%, sendo que apenas So Paulo era responsvel por 68,1%. J em 2006, a participao desses estados passou a ser de 80,4%. Ou seja, ainda que tenha havido queda de participao relativa dos principais estados das regies Sul e Sudeste em cada uma das indstrias, sua participao ainda continua dominante, nos 3 grupos, especialmente no GIII. Quanto aos impactos dessas mudanas para cada um dos estados considerados, Cardozo (2010) analisa cada um deles, e destacamos aqui alguns dos aspectos levantados para os casos estudados na regio Nordeste e Norte, a saber os dos estados do Cear, da Bahia e do Amazonas.
220
1. No caso do Cear, a constatao a de que ele utilizou-se sobremaneira os instrumentos de incentivos fiscais a partir dos anos 1990, mas conseguiu atrair especialmente indstria de bens de consumo no durveis. Destacase a atrao da indstria de calados, pelo baixo preo da mo de obra local e pela crise do setor no Rio Grande do Sul. A concluso fundamental a de que no houve modificao efetiva da estrutura produtiva do estado. 2. Para a Bahia, a observao a de que o estado aumentou a participao interna do GIII, o que indicaria modificao em sua estrutura produtiva. A anlise mais detalhada dos dados, no entanto, qualifica este resultado. Mostra que a atrao de empresas e os projetos que receberam incentivos vinculados ao GIII esto, de um lado, relacionados a atividades industriais que j estavam instaladas petroqumica, plsticos, papel e celulose , o que gera a concluso de que no foram os incentivos fiscais que promoveram este perfil. De outro lado, outra parte dos incentivos ao GIII se liga atrao das indstrias vinculadas a produtos de informtica e automotoras. No caso da primeira, a observao a de que as empresas que l se instalaram so apenas montadoras e no tm vnculos com pesquisa e desenvolvimento. Paralelamente, a segunda foi claramente atrada pelos incentivos do governo para a implantao delas nos estados do Nordeste, sendo, de fato, atrao nova. No entanto, disputas recentes para a atrao de plantas automotivas, quando j no vigora o Regime Automotivo Especial, no foram vencidas pelo estado. Ento, no caso dessas duas indstrias o que se observou que o incentivo fiscal foi importante para a sua implantao, mas estas no geraram complementaridades no estado capazes de modificar a sua estrutura e desencadear complementariedades. 3. Considerando-se o caso de Gois e levando-se em conta o Programa Fomentar, o que se observa que a maior parte dos incentivos se deu para o grupo de alimentos e bebidas. A considerao a de que a expanso da produo agropecuria em direo da mesma regio, j seria, por si s, forte estmulo para a implantao desse perfil de indstrias. Ainda assim, os estmulos foram importantes para atra-las mais rapidamente. A crtica a de que vrias dessas indstrias iriam basicamente para l, mesmo sem os incentivos como as usinas de lcool. Mesmo assim, esto sendo incentivadas por forte isenes fiscais, em grande parte desnecessrias. Quanto s indstrias mais sofisticadas, destaca-se a participao daquela de montagem de veculos automotores e mquinas e equipamentos, relacionada atrao da Mitsubishi e da John Deere para Catalo. Observa-se, no entanto, que no se geraram atividades complementares, sendo que se apresenta forte importao de componentes, partes e peas. A considerao a de que, apesar da atrao
221
dessa indstria e de outras vinculadas ao setor farmacutico, de papel e celulose, de borracha e de plstico, no se apresenta, de fato, modificao da estrutura produtiva do estado, nem adensamento das cadeias produtivas. O que se nota a baixa participao do estado na produo nacional de bens que compem o GIII. 4. No que se refere ao estado do Amazonas, alm dos incentivos federais relacionados ZFM, o prprio governo do estado adotou polticas de atrao, via incentivos fiscais. O objetivo o de beneficiar atividades que no aquelas do PIM, e o intuito tambm o de gerar maior interiorizao. Quanto anlise, por um lado, destaca-se que este movimento de interiorizao ainda no foi sentido. De outro lado, observa-se que as atividades que mais receberam incentivos da poltica estadual de atrao de investimentos so as relacionadas ao grupo de bens intermedirios, do grupo de bens de capital e bens de consumo durveis. Ora, o que se destaca que as produes incentivadas de aparelhos eletrnicos, de comunicao, de veculo de duas rodas (bens de consumo durveis) envolvem atividades j consolidadas no estado, via estmulo federal. Cardozo (2010) observa que a poltica de incentivos fiscais estaduais no tem conseguido diversificar a estrutura industrial do estado e nem gerar a interiorizao da atividade produtiva,8 uma vez que a maioria das atividades incentivadas so basicamente aquelas relacionadas poltica federal. Apresenta-se, assim, uma cumulatividade de incentivos. Observando-se ento tais resultados, a concluso dos estudos efetuados a de que a concesso de benefcios no altera, de forma mais profunda, a lgica locacional das indstrias de capital intensivas (CANO, 1998; DINIZ; CROCCO, 1998). Neste sentido, essas polticas so limitadas para alterar a estrutura produtiva dos estados mais perifricos. Na verdade, o adensamento das cadeias produtivos exige no s a atrao de determinadas indstrias, como tambm que as empresas fornecedoras estejam atradas, isto sem falar em toda uma rede de capacitao de mo de obra, de energia e de escoamento da produo.
3 TERRITORIALIZAES, DESCONCENTRAO DE DECISES E SOBREPOSIO DE POLTICAS: A NECESSIDADE DE APROFUNDAMENTO NA ARTICULAO ENTRE ELAS
Alm das polticas de renncia fiscal sem relao mais ampla com uma poltica regional, que foram levantadas anteriormente, cabe ainda comentar que ao longo dos anos 1980-1990 tambm avanou no pas a discusso acerca da importncia do desenvolvimento local, seguindo a vertente de destacar a necessidade de articulao de atores locais no intuito da promoo de estratgias de desenvolvimento.
8. Em 2008, 96,1% do emprego industrial concentrou-se na cidade de Manaus.
222
No mbito da j comentada reduo da atuao mais direta do estado e considerando experincias europeias e norte-americanas, se aprofundou a ideia de que o desenvolvimento de um espao depende parcialmente do nvel de organizao de sua sociedade em relao aos objetivos que lhes so comuns abrem espao para o que ficou conhecido como Abordagem Territorialista. No que se refere abordagem terica, estas experincias foram descritas por vrios autores, destacando-se os trabalhos seminais de Becattini (1979), Scott (1980), Piore e Sabel (1984) e Porter (1991). Estes trabalhos dizem respeito a descries de casos bem-sucedidos de desenvolvimento de regies da Itlia, Alemanha, do Japo e dos Estados Unidos e destacaram que o potencial competitivo de certo territrio est fortemente determinado pela existncia de institucionalidade local, que facilita a disseminao do conhecimento e da inovao. Atrela-se a isto o conceito de distrito industrial, relacionado a uma localidade que apresenta conjunto de agentes de menor porte que produzem industrialmente e que geram fortes laos de cooperao, capazes de produzir objetivos comuns e que provocam resultados de desenvolvimento para aquele espao. neste contexto que a prpria perspectiva dos distritos industriais se dirigiu a uma discusso, tambm fortemente liberalizante, indicando que seria possvel gerar desenvolvimento endgeno independente para determinadas regies de baixo para cima ou botton up , desde que as elas se articulassem em torno de projeto capaz de potencializar a dinmica local. Cada vez mais passavam a ser incentivadas no pas experincias de desenvolvimento territorial, buscando replicar as experincias europeias e norte-americanas. Esta perspectiva chegou Amrica Latina e esse debate avanou bastante ao longo dos anos 1980 e 1990. No caso do Brasil, expandiram-se estudos referentes anlise de espaos que apresentam certa especializao produtiva e em que os agentes geram relaes entre si, os chamados arranjos produtivos locais. Paralelamente, avana a indicao de que o incentivo a eles pode servir como fator de aumento de capacidade inovativa e de induo ao desenvolvimento de determinada localidade. Inicialmente, o eixo dos estudos desenvolvidos no Brasil e na Amrica Latina continuou sendo fundamentalmente urbano-industrial (LISTIERI, 2000), mas esta concepo avanou. No caso do Brasil, a discusso da existncia de pactos locais e de descentralizao da gesto de polticas passou a englobar as polticas pblicas de combate pobreza, especialmente em regies agrcolas. Passou-se a indicar a importncia de que as polticas adotadas partam de pacto territorial, mediado e impulsionado a partir da articulao de atores-chave cooperativas, organizaes de produtores, associaes empresariais, sindicatos, poder pblico, igrejas, bancos etc. Nesse contexto, cresceram as experincias relativas descentralizao da gesto de polticas pblicas e da gerao de pactos locais que produzem projetos e definem
223
rumos para aquele espao. nessa linha que aparecem, por exemplo, as polticas de incentivo ao avano de APLs no pas. Paralelamente observam-se, tambm, algumas iniciativas de criao de consrcios intermunicipais especializados. Destaca-se especialmente a experincia dos estados de Santa Catarina e do Rio Grande do Sul na formao de associaes de municpios, de fruns de desenvolvimento e de conselhos regionais de desenvolvimento (Coredes) (VEIGA, 2006). Estas experincias, ainda que tenham apresentado resultados importantes para as comunidades e que tenham mostrado a importncia da descentralizao da gesto, apresentaram carter limitado no que se refere ao potencial do alcance desses pactos locais ou intermunicipais. Considerando esses aspectos, um dos pontos da discusso recente sobre os caminhos da poltica regional no pas a constatao de que as polticas de bottom up no foram capazes de produzir o desenvolvimento, quer seja pela via de polticas industriais de incentivos fiscais unilaterais engendradas pelos prprios estados, quer seja pela via da gerao de articulaes locais. Paralelamente, a anlise da poltica de top down no pas mostra que ela foi capaz de efetuar modificaes nas regies do ponto de vista produtivo, mas no conseguiu superar a profunda diversidade inter-regional e o atraso relativo das regies mais pobres do pas, como a Norte e a Nordeste. A partir da, emerge o reconhecimento de que a regionalizao tradicional do pas para dirigir polticas pblicas insuficiente. Dependendo dos objetivos e das intenes necessrio construir regionalizao particular, que permita ordenar espaos para que a poltica se dirija s intenes pretendidas. Ademais, destaca-se a necessidade de se trabalhar com mltiplas escalas (DINIZ, 2009). Ou seja, preciso pensar uma poltica que articule as dimenses nacional, regional e local. De certa forma, seguindo esta perspectiva, comeou a haver no Brasil srie de aes na direo da implantao de polticas territoriais, envolvendo descentralizao de decises, articulao entre diferentes escalas de poder, gerao de sinergias entre atores locais. Alm disso, as aes territoriais avanaram na direo de abarcar escopo mais amplo e incorporaram a perspectiva de combater a pobreza em espaos deprimidos do pas, considerando-se esse tipo de concepo. O que se percebe, no entanto, que a multiplicidade de polticas, envolvendo diferentes mbitos pode estar gerando sobreposio de atuaes, sendo este o aspecto que abordaremos nesta segunda parte do trabalho. Para tal, apresentamos a seguir brevemente o exemplo de algumas das atuaes que vm sendo adotadas pelo governo brasileiro. O intuito o de destacar os diferentes mbitos das polticas, as diferentes formas de descentralizao da gesto, as diferentes territorializaes, para mostrar a necessidade de mais articulao, a partir de real atuao mais ampla de desenvolvimento regional, especialmente no que se refere aos espaos que apresentam mais carncias.
224
Para apresentar os exemplos de diferentes polticas preciso organizar alguns conceitos, iniciando-se pelo destaque de que a atuao do governo federal dirigindo poltica pblicas se d em diferentes mbitos. De um lado, temos o mbito das polticas nacionais e, de outro, o das polticas regionais explcitas, para combater as desigualdades inter-regionais (BACELAR, 2009). Na esfera das polticas nacionais esto as polticas sociais, que tm carter de dirigir-se, indistintamente, a todo o territrio nacional como: i) as polticas de incluso social e de previdncia; ii) a poltica de sade; e iii) a poltica de educao e cultura. Ento, no marco delas, destacam-se, por exemplo, as polticas de transferncia de renda (Programa Bolsa Famlia PBF) e a Poltica Nacional de Salrio Mnimo. Note-se que elas tm um vis nacional, mas geram impactos importantes nas regies mais pobres, que congregam grande nmero de trabalhadores com renda baixa. No mesmo mbito, esto tambm as polticas de educao e sade, de carter universal. Observe-se que, no caso dessa ltima, desde 2006 incorporase a ideia de gesto descentralizada e a construo de territorialidade especfica tem o sentido de organizar esta descentralizao, mas no tem o propsito de privilegiar certos espaos em detrimento de outros. Ainda no nvel das polticas nacionais, destacam-se as polticas de infraestrutura transporte, energia, logstica, poltica das cidades e polticas setoriais, como a Poltica Industrial e de Comrcio Exterior; as Polticas Agropecuria, de Abastecimento e Rural; e a Poltica de Turismo. Estas envolvem aes ativas do Estado e tm tambm o carter mais geral. No caso da Poltica Nacional de Turismo, tambm se trabalha com a ideia de gesto descentralizada e definem-se territrios de atuao. S que, neste caso, a organizao dos territrios foi efetuada com o intuito de privilegiar a ao prioritria do Ministrio do Turismo (MTur) em certos espaos, conforme se ver mais adiante. De outra parte, esto as polticas do Estado nacional que tm carter explcito de desenvolvimento regional, voltadas para a reduo das desigualdades e neste mbito que est a Poltica de Desenvolvimento Regional proposta pelo Ministrio da Integrao Nacional (MI) e o Programa Territrios da Cidadania, montado pelo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), mas que se articula a grande nmero de outros ministrios. Cada uma delas trabalha com princpio particular de gesto descentralizada e de construo de territrios que, prioritariamente, deve ser alvo da poltica. Por fim, comentamos ainda que na atuao do governo h tambm o recorte das polticas horizontais, como as de cincia e tecnologia e de meio ambiente. Isto posto, apresentamos algumas polticas do governo, em diferentes mbitos, que se utilizam de descentralizao de gesto, de territorializao, de
225
organizaes institucionais que articulam diferentes escalas de gesto. Iniciamos com a exemplificao de polticas de carter regional: a Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) e o programa Territrios da Cidadania. A seguir, apresentamos algumas polticas de carter nacional que tambm trabalham com a construo de territrios: a poltica de sade e a poltica de turismo. O intuito o de mostrar as diferentes institucionalidades montadas e a possibilidade de sobreposies de polticas sem que esteja havendo articulao mais profunda entre elas. Observe-se que ainda existem outras atuaes ao nvel do governo federal as quais tambm envolvem a construo de territrios e de projetos que visam reduo de diversidades regionais, mas que no sero aqui exploradass. Podemos citar, por exemplo, os Ministrios do Meio Ambiente e das Cidades, que tambm se organizam em bases territoriais. Por outro lado, no campo das atuaes pr-desenvolvimento de algumas regies, podemos citar as atuaes do Ministrio da Indstria e Comrcio no intuito de promover e incentivar APLs.9
3.1 Polticas de carter regional e territorializao 3.1.1 A Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional do Ministrio da Integrao Nacional
Esta poltica foi proposta e apresentada em 2003 e instituda pelo Decreto no 6.047, de 22 de fevereiro de 2007, mas se encontra ainda em fase de discusso e de elaborao de sua fase II. No que se refere sua concepo, ela apresenta trs premissas fundamentais: i) a necessidade de articulao/integrao interinstitucional de governo; ii) a abordagem e atuao em mltiplas escalas; e iii) o fato de que ela deve ser poltica de Estado com a chancela dos poderes constitudos, dos entes federados e das foras sociais. Neste sentido, pretende-se que ela seja orientadora dos programas e das aes federais no territrio nacional. A perspectiva da PNDR, operada pelo MI e, mais especificamente, pela Secretaria de Polticas de Desenvolvimento Regional (SDR), a de procurar reduzir as desigualdades regionais. A ideia a de que sub-regies do espao brasileiro, que apresentam estagnao econmica, devem ser priorizadas no processo de transferncias de recursos promovido pelo governo federal (BRASIL, 2003a, p. 17). Tal poltica tambm indica que instrumentos diversos, relacionados ao oramento-geral da Unio e dos entes federativos, alm de incentivos fiscais j existentes, estariam articulados a ela, fazendo parte de sua base de financiamento. Ademais, os fundos constitucionais geridos pelo Banco da Amaznia
9. A constituio do Grupo GTPAPL um marco nesta atuao, sendo que ele se articula ao Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior e apresenta relaes com vrias instituies e estados da Federao que possuem polticas de apoio a APLs.
226
(Fundo Constitucional de Financiamento do Norte FNO), Banco do Nordeste (Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste FNE) e Banco do Brasil (Fundo Constitucional de Financiamento do Centro-Oeste FCO) tambm so fontes centrais de recursos para a sua atuao. Alm desses recursos, foco central da PNDR a constituio de nova fonte de financiamento: o Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR), que considerado essencial ao real avano da poltica. No que se refere territorializao, a PNDR se utiliza de vrios recortes territoriais para sua implementao. Um dos recortes sub-regionais adotados se refere escala das mesorregies. Entre elas, so estabelecidas aquelas que merecero aes prioritrias e o ponto de partida para a construo so as microrregies geogrficas brasileiras definidas pelo IBGE. O intuito o de construir tipologia para elas: alta renda, dinmicas, estagnadas e baixa renda. Esta, tipologia, por sua vez, montada a partir do cruzamento de duas variveis: i) rendimento domiciliar mdio por habitante, agregado por microrregio; e ii) variao dos PIBs microrregionais em perodos determinados (1990-1993 e 1999-2002), calculada para cada municpio e depois agregada nas microrregies.10 O resultado gera distribuio das variveis em quartis, que acabar gerando a base das classificaes.11 Esta classificao, por sua vez, ajuda na definio das reas de atuao prioritria da PNDR. A dinmica da PNDR envolve sinergia entre atores pblicos e privados e convergncia de aes entre rgos de governo em todos os nveis intra e intergovernamental, bem como entre o prprio Estado e a sociedade. Os mecanismos de promoo dessas relaes envolvem diferentes instncias, diferentes institucionalidades e fruns de concertao entre Estado e sociedade. Observe-se que na instncia nacional se estabelecem a lgica da poltica e os espaos de atuao prioritria. No nvel das macrorregies so estabelecidos grandes programas macrorregionais, como o Plano Amaznia Sustentvel (PAS) e o Plano Estratgico de Desenvolvimento Sustentvel do Nordeste (PDNE). Paralelamente, no mbito sub-regional das mesorregies que se estabelecem mais diretamente as relaes entre os nveis do poder pblico e a sociedade. a que as aes se efetivam, de forma que elas e programas sob a tutela do MI so, preferencialmente, implementados e desenvolvidos em escala regional (BRASIL, 2003a).
10. Tendo em vista a grande extenso dos municpios e das microrregies da Amaznia, as variveis da mesma foram lanadas em base municipal e no microrregional. 11. A anlise de distribuio das variveis foi feita em quartis, sendo que o primeiro e o quarto quartil foram desdobrados em dois estratos, de 5% e 20% da populao, com o propsito de distinguir as pores extremas do conjunto de eventos. O valor mnimo observado constitui o limite inferior e o mximo, o superior. Os trs estratos inferiores separam-se dos trs superiores pela mediana.
227
QUADRO 1
PNDR: instncias de pactuao

Instncia Instncia nacional Cmara de Polticas de Integrao Nacional e Desenvolvimento Regional (CPINDR) Comit de Articulao Federativa Instncia macrorregional Conselhos Deliberativos da Sudene, Sudam e da Superintendncia de Desenvolvimento do Centro-Oeste (Sudeco), alm da Agncia de Desenvolvimento da Amaznia (ADA) e Agncia de Desenvolvimento do Nordeste (Adene) Composio e atribuio Cabe escala nacional a definio de critrios gerais de atuao no territrio, identificando as sub-regies prioritrias e os espaos preferenciais de interveno da PNDR A CPINDR composta por 23 ministrios, representando ao conjunta do governo federal em reas prioritrias, definidas conforme critrios da PNDR, e atua com o Comit de Articulao Federativa, formando a escala nacional Nas instncias macrorregionais, prevalece a atividade de elaborao dos planos estratgicos de desenvolvimento, a articulao de diretrizes e aes de desenvolvimento e a promoo de iniciativas em territrios priorizados Nas macrorregies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, deve haver priorizao das aes e neste ponto o governo federal conta com rgos especficos voltados gesto regional, como a ADA e Adene, e com a criao das novas Sudam, Sudene e Sudeco Os Conselhos Deliberativos da Sudene Sudam e Sudeco so integrados por ministros de Estado, governadores, representante dos prefeitos e por representantes do setor produtivo; os conselhos so a instncia mxima decisria desses rgos A unidade de articulao das aes federais nas sub-regies selecionadas conhecida como mesorregio diferenciada Nas instncias sub-regionais reside o foco operacional da PNDR Espaos de negociao entre governo federal, governos estaduais, prefeituras, sociedade civil e setor empresarial Tm responsabilidades para o planejamento, monitoramento e a avaliao das aes voltadas ao desenvolvimento Cabe a eles organizar mobilizao social, e participao, inclusive de setores que geralmente no participam das decises sobre polticas pblicas
Instncia mesorregional Fruns das mesorregies diferenciadas e demais instncias sub-regionais de representao poltico-institucional
Fonte: Brasil (2003a). Elaborao prpria.
Nesta escala, destacam-se o Programa de Sustentabilidade de Espaos Sub-Regionais (Promeso) e o Programa de Promoo Econmica e Insero Econmica de Sub-Regies (Promover). O primeiro se volta implantao de aes que permitam o desenvolvimento do potencial endgeno das regies classificadas capacitao, assistncia tcnica, crdito, infraestrutura. No caso desse programa, foram definidas 12 mesorregies prioritrias para o interregno 2004-2007, que se encontram explicitadas no mapa 1. Quanto ao Promover, este tem o intuito de incentivar e apoiar APLs e cadeias produtivas, para promover o avano daquela comunidade tanto econmico, quanto social. Para se ter ideia, nas mesorregies que foram consideradas prioritrias foram identificados APLs que deveriam ser apoiados. Pode-se ento observar que o ponto de partida o de que se elejam espaos prioritrios de atuao e que a partir da se estabeleam articulaes entre: i) as entidades responsveis pelas aes do PNDR; ii) as reas de capacitao e de pesquisas acadmicas; iii) os fruns de elaborao de planos macro e sub-reginais; e iv) os diferentes ministrios setoriais. Ou seja, a perspectiva da PNDR a de que haja convergncia das demais polticas federais com os objetivos da Poltica de Desenvolvimento Regional, destacando-se a necessidade de articulao entre os diferentes ministrios (BRA-
228
SIL, 2003a). No entanto, no parece ser este o movimento que est ocorrendo, tendo em vista as diferentes atuaes realizadas em diferentes ministrios, conforme destacaremos a seguir.
3.1.2 Territrios da Cidadania
O Territrios da Cidadania concebido como programa de desenvolvimento regional e de garantia de direitos sociais voltado s regies mais carentes do Brasil. O programa trabalha com base na integrao das aes do governo federal e dos governos estaduais e municipais, em plano desenvolvido em cada territrio com a participao da sociedade. Em cada territrio, um conselho territorial intermunicipal, composto pelas trs esferas governamentais e pela sociedade, determinar o Plano de Desenvolvimento Territorial e agenda pactuada de aes. Portanto, a perspectiva combinar diferentes aes para reduzir as desigualdades sociais e promover desenvolvimento mais equnime e inclusivo. A ideia a de que sero desenvolvidas aes combinando os financiamentos do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) com a ampliao da assistncia tcnica; a construo de estradas com a ampliao do Programa Luz para Todos; a recuperao da infraestrutura dos assentamentos com a ampliao do Bolsa Famlia; a implantao de Centros de Referncia de Assistncia Social (Cras) com a ampliao dos programas Sade da Famlia, Farmcia Popular e Brasil Sorridente; e a construo de escolas com obras de saneamento bsico e construo de cisternas.
QUADRO 2
Territrios da Cidadania eixos e grupos de ao
Eixos de ao Apoio s atividades produtivas Cidadania e direitos 3. Infraestrutura Grupos de ao a) Organizao sustentvel da produo b) Aes fundirias c) Educao e cultura d) Direitos e desenvolvimento social e) Sade, saneamento e acesso gua f) Apoio gesto territorial g) Infraestrutura
Elaborao prpria.
Considerando esses aspectos, o programa Territrios da Cidadania foi institudo em 25 de fevereiro de 2008, ficando explcito que os diversos rgos do governo federal estariam envolvidos, sendo eles responsveis pela execuo das aes aprovadas. Para tal, esto previstos trs eixos de ao, que se desdobram em setes grupos, mostrados no quadro 2. No que se refere s instncias de gesto, elas so apresentadas no quadro 3. A perspectiva a de que os nveis de governo federal, estadual e municipal ofertam ao territrio matriz de aes. O territrio, na forma de colegiado territorial, efetua
229
debate e desenvolve proposta. Realiza ento plano de execuo compromisso para receber os recursos. Este plano ser monitorado e avaliado.
QUADRO 3
Instncia
Territrios da Cidadania instncias de gesto

Composio Secretrios executivos ou secretrios nacionais de todos os ministrios que compem o programa Comit Gestor Nacional Atribuio Aprovar diretrizes e organizar as aes federais Adotar medidas para execuo do programa Avaliar o programa Mobilizar atores federativos pacto ou acordo federativo Definir novos territrios Tem carter consultivo e propositivo Apoiar a organizao e mobilizao dos colegiados Apresentar ou articular aes para o programa Acompanhar a execuo do programa Fomentar a integrao das diversas polticas pblicas nos territrios Apresentar sugestes de novos territrios Auxiliar na divulgao do programa Elaborar ou aperfeioar o Plano de Desenvolvimento do Territrio Promover a interao entre gestores pblicos e conselhos setoriais Contribuir para qualificao e integrao de aes Ajudar na execuo das aes e identificar aes para serem priorizadas no atendimento Exercer o controle social do programa Divulgar amplamente as aes do programa
Comit de Articulao Estadual
Todos os rgos federais parceiros do programa Todos os rgos estaduais indicados pelo governo do estado, at dois prefeitos de cada territrio do estado, por eles escolhidos Composio da Coordenao Executiva regra geral: Trs representantes do governo federal, dois representantes do governo do estado, um prefeito dos territrios Representantes das trs esferas de governo e da sociedade em cada territrio Observao: 1. Sugere-se a ampliao em relao atual composio dos colegiados incorporando novos atores 2. O colegiado deve ter uma coordenao executiva 3. O colegiado deve ter composio paritria
Colegiado territorial
Elaborao prpria.
No decreto de implantao ficou previsto que os territrios da cidadania so criados e modificados pelo Comit Gestor Nacional, considerando os seguintes aspectos: a) a partir dos agrupamentos municipais que apresentem densidade populacional mdia abaixo de 80 habitantes por km2; e b) concomitantemente, populao mdia municipal de at 50 mil habitantes, com base nos dados censitrios mais recentes. No prprio decreto j constavam os territrios da cidadania considerados para as aes de 2008 e de 2009. Segundo o mesmo decreto, a escolha e priorizao do territrio a ser incorporado ao programa se d pela ponderao de vrios critrios. O primeiro deles o de que o territrio deve estar incorporado ao Programa Desenvolvimento Sustentvel de Territrios Rurais, do MDA. Ou seja, os demais critrios vm depois deste, observando-se que os territrios rurais foram construdos a partir de microrregies definidas pelo IBGE. A partir desse recorte se somavam ainda outros. Entre os territrios rurais, os elegveis para participar do programa Territrios da Cidadania deveriam ser
230
aqueles que apresentassem: i) menor ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) territorial; ii) mais concentrao de beneficirios do PBF; iii) mais concentrao de agricultores familiares e assentados da reforma agrria; iv) mais concentrao de populaes tradicionais, quilombolas e indgenas; v) baixo dinamismo econmico, segundo a tipologia das desigualdades regionais constantes da PNDR, do MI; vi) convergncia de programas de apoio ao desenvolvimento de distintos nveis de governo; vii) mais organizao social; e viii) mais concentrao de municpios de menor ndice de Desenvolvimento de Educao Bsica (IDEB). Para se ter ideia da regionalizao resultante da implantao da poltica em foco, nos mapas 3 e 4 apresentamos o desenho dos territrios da cidadania nas regies Nordeste e Norte. Por outro lado, no mapa 1 possvel observar a sobreposio desses territrios com as mesorregies prioritrias do Promeso.
3.2 Polticas de carter nacional 3.2.1 Regionalizao do Sistema nico de Sade (SUS) e instncias de gesto
A regionalizao da sade um dos princpios que orientam a organizao do SUS definidos pela Constituio Federal brasileira e pela Lei Orgnica da Sade (Lei no 8.080, de 19 de setembro de 1990). A partir da, esta regionalizao estrutura o Pacto de Gesto do SUS, definido pela Comisso Intergestores Tripartite (CIT), de 26 de janeiro de 2006, e aprovado pelo Conselho Nacional de Sade (CNS), em 9 de fevereiro de 2006. Este pacto destaca a importncia da articulao entre os gestores estaduais e municipais na implementao de polticas, aes e servios de sade. No caso do Ministrio da Sade (MS), os principais instrumentos de planejamento da regionalizao so: i) o Plano Diretor de Regionalizao (PDR); ii) o Plano Diretor de Investimentos (PDI); e iii) a Programao Pactuada e Integrada da Ateno Sade (PPI). A concepo a de que regionalizao deve orientar a descentralizao das aes e dos servios de sade e neste processo so identificadas e constitudas as regies de sade. Nelas sero desenvolvidas as aes de sade, envolvendo cogesto regional, em perspectiva de descentralizao, gesto participativa e diferentes instncias de pactuao. Na concepo do MS, as regies so recortes territoriais de espao geogrfico contnuo, identificados pelos gestores municipais e estaduais, sendo que a regionalizao deve envolver identidades comuns. Na medida em que elas devem ser identificadas, o ponto de partida da construo dos territrios no so as microrregies do IBGE. Alis, as regies de sade podem ter diferentes perfis e podem ser (BRASIL, 2010): i) intramunicipais ou seja, organizadas em um mesmo municpio de
231
grande extenso territorial e densidade populacional; ii) intraestaduais compostas por municpios territorialmente contguos e pertencentes a um mesmo estado; iii) interestaduais compostas por municpios territorialmente contguos e pertencentes a diferentes estados; e iv) fronteirias compostas por municpios territorialmente contguos pertencentes a um ou mais estado e a pases vizinhos. A definio da regio j traz consigo o pacto de articulao entre os gestores estaduais e municipais na implementao de polticas, aes e servios de sade. Para qualificar o processo de regionalizao necessria a montagem do colegiado de gesto regional, composto por todos os gestores municipais de sade dos municpios integrantes da regio em questo, alm de representantes do(s) gestor(es) estadual(is) envolvido(s). Conforme comentado anteriormente, o pacto e a homologao das mesmas efetuado pela CIT e aprovado pelo CNS.
QUADRO 4
Conselho
Nveis de gesto do Sistema nico de Sade

Composio Representantes do governo, dos prestadores de servios, dos profissionais de sade e dos usurios Formado por 48 conselheiros titulares e seus respectivos suplentes; representantes de entidades e movimentos sociais de usurios do SUS; entidades de profissionais de sade, includa a comunidade cientfica; entidades de prestadores de servio; entidades empresariais da rea da sade; e entidades e instituies do governo A fim de manter equilbrio dos interesses envolvidos, a distribuio das vagas paritria, ou seja, 50% de usurios, 25% de trabalhadores e 25% de prestadores de servio e gestores Resoluo no 333/2003 do CNS Espao federal, formado por representantes dos governos federal, estadual e municipal Composio paritria formada por 15 membros: cinco representantes indicados pelo MS; cinco representantes indicados pelo Conselho Nacional de Secretrios Estaduais de Sade (CONASS); e cinco representantes indicados pelo Conselho Nacional de Secretrios Municipais de Sade (CONASEMS) A representao de estados e municpios nessa comisso regional, sendo um representante para cada uma das cinco macrorregies Representao paritria dos estados e municpios Espaos estaduais formados por representantes dos governos estadual e municipal Representao do estado indicada pelo secretrio de sade do estado Representao dos municpios efetuada por secretrios municipais da sade indicados pelo rgo de representao do conjunto dos municpios do estado, em geral, denominado Conselho de Secretrios Municipais de Sade (COSEMS) Atribuies Cabe ao conselho atuar na formulao de estratgias e no controle da execuo da Poltica Nacional de Sade, na esfera do governo federal, inclusive nos aspectos econmicos e financeiros; e tambm estabelecer diretrizes a serem observadas na elaborao dos planos de sade, em razo das caractersticas epidemiolgicas e da organizao dos servios Elaborar cronograma de transferncia de recursos financeiros aos estados, ao Distrito Federal e aos municpios, consignados ao SUS; aprovar os critrios e os valores para remunerao de servios e os parmetros de cobertura de assistncia; acompanhar o processo de desenvolvimento e incorporao cientfica e tecnolgica na rea de sade Instncia de articulao e pactuao na esfera federal, que atua na direo nacional do SUS, integrada por gestores dele das trs esferas de governo Faz o reconhecimento das regies de sade e homologa as regies interestaduais
Conselho Nacional de Sade
Comisso Intergestores Tripartite
Comisso Intergestores Bipartite (CIB)
Faz o reconhecimento das regies de sade Regies intraestaduais e compostas por mais de um municpio so reconhecidas nas CIBs e encaminhadas para conhecimento e acompanhamento do MS Regies interestaduais so reconhecidas pelas respectivas CIBs e homologadas na CIT
(Continua)
232
(Continuao) Conselho Composio Gestores de sade de todos os municpios e de representao estadual(is) Atribuies A sua constituio requisito para a qualificao do processo de regionalizao Tm a responsabilidade de instituir processo de planejamento regional que defina prioridades e pactue solues para organizar a rede de aes e servios de ateno sade das populaes locais Deve instituir processo dinmico de planejamento regional; atualizar e acompanhar a programao pactuada; desenhar o processo regulatrio com definio de fluxos e protocolos; priorizar linhas de investimento; estimular estratgias de qualificao do controle social; e apoiar o processo de planejamento local
Colegiados de gesto regionais
Fonte: Brasil (2010). Elaborao prpria.
No que se refere aos nveis de gesto, o quadro 4 os resume, com sua composio e suas atribuies bsicas. Nota-se que a gesto envolve diferentes escalas de governo. Pelo Pacto de Gesto do SUS, cada ente federado (governo central, estados e municpios) tem responsabilidades especficas. Neste sentido, estados e municpios assinam termos de compromisso de gesto, nos quais devero estar explicitadas as responsabilidades j assumidas e/ou em condies de serem assumidas, bem como indicado o cronograma para o cumprimento das responsabilidades. Neles esto estabelecidas as diretrizes a serem seguidas e implementadas. Elas devem envolver aspectos de regionalizao e descentralizao da ao de sade e tambm questes de planejamento, financiamento, regulao, educao na sade, gesto do trabalho e participao social. A alocao dos recursos da assistncia sade ser realizada por estados e municpios e, por isto, necessria programao e esta deve explicitar os pactos estabelecidos entre os gestores. Por um lado, se observa que as diferentes instncias de gesto englobam os agentes que tm responsabilidade na ao. Ou seja, em seus diferentes fruns no est prevista a representao da comunidade local. De outro lado, a territorialidade construda tem carter diferente, pois h relao com a gesto da sade.
3.2.2 Territorializao e instncias de gesto do Ministrio do Turismo
O Ministrio do Turismo lanou, em abril de 2004, o Programa de Regionalizao do Turismo (Roteiros do Brasil), que envolve estrutura de gesto descentralizada, incorporando a ideia de mobilizao dos atores envolvidos na atividade em questo. Um dos objetivos desse programa a desconcentrao da oferta turstica brasileira, localizada predominantemente no litoral. O que ele pretende incentivar a interiorizao da atividade turstica, incluindo novos destinos nos roteiros comercializados no pas e no exterior. A partir da, no lanamento dele foi apre-
233
sentado o Mapa da Regionalizao do Turismo, composto por 219 regies tursticas, contemplando 3.203 municpios. Em seguida, o Salo do Turismo (Roteiros do Brasil) foi criado pelo MTur como uma estratgia para impulsionar as aes da regionalizao. Nele, foram apresentados vrios novos roteiros tursticos e detalhados os municpios envolvidos, o que gerou modificao no mapeamento inicialmente apresentado. No 2o Salo do Turismo, realizado em 2006, foram selecionados 87 roteiros para serem trabalhados com o objetivo de alcanar o padro internacional de qualidade envolvendo 116 regies com 474 municpios , destacando-se que isso foi resultado de amplo ambiente de discusso. Mesmo considerando-se todo esse movimento de criao de novos roteiros tursticos e de regionalizao j em curso, a constatao em 2007, quando do lanamento do Plano Nacional de Turismo (PNT) foi a de que a atividade turstica ainda est excessivamente concentrada territorialmente, e concluiu-se que essencial dirigir os esforos para a regionalizao. Levando-se esta evoluo de propostas surgiu ento o desenho de gesto descentralizada do PNT. De um lado, a partir das discusses desenvolvidas ao longo de 2005 e 2006, chegou-se ao Mapa da Regionalizao do Turismo constante do PNT 20072010 (BRASIL, 2007). Posteriormente este mapa foi atualizado e segundo a verso de 2009 (BRASIL, 2009),12 so 276 regies tursticas, envolvendo mais de 3 mil municpios, organizadas por macrorregio e por estados da Federao. claro que a concepo bsica de sua constituio envolveu os roteiros tursticos organizados, uma vez que este o foco da poltica. Neste sentido, pode-se considerar que o objetivo desta territorializao seja o adensamento da cadeia produtiva do turismo em cada um dos territrios definidos. De outro lado, o PNT incorporou a concepo de gesto integrada. Assim, foram criados fruns de discusso entre o poder pblico e a iniciativa privada, englobando o mbito federal e estadual para gerar tal sistema de gesto. Tambm foi elaborado processo de monitoramento e avaliao dos resultados das polticas implementadas, que faz parte do macroprograma de Planejamento e Gesto do MTur. Este programa prope a estruturao, o ordenamento e a diversificao da oferta turstica no pas, apresentando a meta de estruturar os 65 destinos tursticos at 2010, no mapeamento efetuado. Este mapeamento se tornou, ento, um dos principais elementos da execuo da poltica do turismo e referncia para importantes aes do ministrio. No que se refere ao modelo de gesto pblica descentralizada e participativa, que a base do citado programa, o Sistema Nacional de Gesto do Ministrio
12. As regies tursticas foram atualizadas no perodo de abril de 2008 a maio de 2009 pelos rgos oficiais de turismo das unidades Federadas, apoiados pelos fruns estaduais de turismo e parceiros.
234
do Turismo parte de um ncleo bsico estratgico , formado pelo MTur, pelo Conselho Nacional de Turismo e pelo Frum Nacional de Secretrios e Dirigentes Estaduais de Turismo. Neste nvel se encontram tambm as cmaras temticas, que so instncia de assessoria ao conselho nacional. A seguir, vm os fruns e conselhos estaduais de turismo, que so o canal de interlocuo e articulao entre o governo federal e os destinos, nas regies tursticas e nos municpios. Cabe a esta instncia a elaborao de programas e projetos, sendo que isto envolve corresponsabilidade. A criao de parceria e de articulao entre diversos atores central para a sua atuao. Observe-se que, em nvel intermedirio da gesto est a instncia representativa das macrorregies tursticas, que discutem temas em mbito que no se circunscreve aos territrios estaduais. Na ponta do elo de descentralizao encontram-se as instncias de representao regional do turismo os municpios, onde a atividade turstica se realiza. No caso desses ltimos, eles so incentivados a criar os conselhos municipais de turismo. Isto posto, o quadro 5 apresenta essas diferentes instncias e o quadro 6 resume a relao entre elas.
QUADRO 5
Instncias do modelo de gesto pblica descentralizada do Ministrio do Turismo
Instncia Composio Atribuio Subsidia a formulao dos planos, programas e das aes destinados ao desenvolvimento e ao fortalecimento do turismo nacional Estabelece e acompanha os programas de desenvolvimento regional de turismo Estabelece e acompanha a promoo do apoio tcnico, institucional e financeiro necessrio ao fortalecimento da execuo e da participao dos estados, do Distrito Federal e dos municpios nesses programas Representantes do governo federal e dos diversos segmentos do turismo Sessenta e sete conselheiros de instituies pblicas e entidades privadas do setor, em mbito nacional rgo colegiado com a atribuio de assessorar o ministro de Estado do Turismo na formulao e aplicao da Poltica Nacional de Turismo e dos planos, programas, projetos e atividades derivados
Secretaria Nacional de Programas de Desenvolvimento do Turismo
Conselho Nacional do Turismo
Cmaras temticas Cmara Temtica de Legislao Cmara Temtica de Regionalizao Cmara Temtica de Qualificao Profissional Cmara Temtica de Financiamento e Investimento Cmara Temtica de Segmentao Cmara Temtica de Infra-Estrutura Cmara Temtica de Promoo e Apoio Comercializao Cmara Temtica de Qualificao da Superestrutura Cmara Temtica de Turismo Sustentvel e Infncia Cmara Temtica de Tecnologia da Informao
Representantes das entidades-membros do conselho nacional, com afinidade com o tema proposto e por outras pessoas indicadas e referendadas pelos conselheiros
Assessoram tecnicamente o Conselho Nacional de Turismo na identificao e discusso das questes fundamentais do setor Propem aes para resoluo dos problemas e entraves, necessrios consecuo da Poltica Nacional do Turismo
(Continua)

(Continuao)
Instncia Composio Secretrios de Estado de Turismo e/ ou presidentes de rgos estaduais de turismo Rene-se, em mdia, a cada ms, em sedes itinerantes, coincidentes com eventos tursticos de projeo nacional e internacional, e/ou considerando o interesse de visitao a destinos tursticos consagrados Atribuio
235
Frum Nacional dos Secretrios e Dirigentes Estaduais de Turismo (Fornatur)
rgo consultivo Delibera sobre os temas relevantes do turismo nacional Expressa o pensamento e a ao do Executivo estadual na gesto do turismo Auxilia no apontamento de problemas e solues, concentrando as demandas oriundas dos estados e municpios Atua, junto ao Ncleo Estratgico do Turismo rgo de assessoramento ao Ministrio do Turismo, na elaborao e na implantao do Plano Nacional do Turismo, bem como na discusso dos principais programas e projetos do turismo Trata dos assuntos relacionados ao desenvolvimento do turismo em reas de abrangncia macrorregional, que ultrapassam os limites territoriais dos estados Observao: atualmente, esto em funcionamento as agncias das macrorregies Sudeste, Sul e Centro-Oeste, bem como a da macrorregio Nordeste, que representada pela Fundao Comisso de Turismo Integrada do Nordeste do Brasil (CTI/Ne). A agncia da macrorrregio Norte est em fase de estruturao
Ncleo Estratgico do Turismo
Conselho Nacional do Turismo Fornatur
Instncia de Governana Macrorregionais agncias de desenvolvimento do turismo das macrorregies
rgos colegiados compostos por integrantes do setor pblico, da iniciativa privada e da sociedade civil organizada
Instncia de Governana Regional fruns e conselhos estaduais de turismo Observao: as instncias de governana regional podem assumir estrutura e carter jurdico diferenciados, sob a forma de fruns, conselhos, associaes, comits, consrcio ou outro tipo de colegiado
Presidido pelo secretrio de turismo do estado em considerao Organizao com participao do poder pblico, de representantes dos municpios e das regies tursticas, da iniciativa privada, do terceiro setor e de outras entidades de relevncia estadual vinculadas ao turismo
Instncias de representao do turismo nas unidades da Federao Tem por objetivo coordenar o Programa de Regionalizao do Turismo em mbito regional
Fontes: MTur www. e PNT (BRASIL, 2007). Elaborao prpria.
QUADRO 6
Coordenao nacional
Nveis das instncias de gesto do Ministrio do Turismo

Ministrio do Turismo Conselho Nacional do Turismo Frum Nacional dos Secretrios e Dirigentes Estaduais do Turismo Coordenao estadual rgo oficial de turismo da unidade da Federao Frum ou Conselho Estadual de Turismo Coordenao regional Instncia de Governana Regional municpios integrados Coordenao municipal Direo Municipal do Turismo Colegiado municipal Fonte: Brasil (2007, p. 45).
236
Conforme se pode observar, no modelo de gesto proposto, a articulao entre esses agentes tem o intuito de subsidiar e legitimar a ao ministerial. Neste sentido, a prpria lgica da descentralizao difere daquela que ocorre em nvel da ao do SUS. No caso dessa ltima, as propostas e aes so levadas adiante essencialmente por agentes do setor pblico em suas diferentes instncias, e a responsabilidade da ao envolve cobrana mais forte. Outro fato a comentar o de que as diferentes instncias de gesto do MTur incorporam basicamente os agentes privados que atuam no setor, mas no diretamente os representantes da comunidade. Teoricamente h espao para a incorporao da comunidade local, mas no PNT propriamente dito esta representao no est to explicitamente definida. Um terceiro aspecto refere-se possibilidade de sobreposio de polticas. Nos mapas 5 e 6, por exemplo, esto apresentados os territrios prioritrios do turismo nas regies Norte e Nordeste. Como comentado, neles que devem centrar-se as aes de turismo, que envolvem a organizao da base de infraestrutura necessria ao avano da atividade. Quando comparamos estes territrios com os territrios da cidadania e aos territrios rurais (mapas 7 e 8), a ttulo de exemplo, detectamos que vrios municpios pertencem a ambos (quadros 7, 8, 9 e 10). J comentamos que os territrios da cidadania envolvem microrregies e municpios essencialmente agrcolas e que apresentam carncias, significando que as rotas tursticas construdas envolvem os mesmos municpios. Resta saber se as aes do MTur e as diferentes instncias de elaborao descentralizada das atuaes desse ministrio apresentam algum nvel de articulao com as instncias do programa Territrios da Cidadania, que apresentam projetos de ao para os mesmos espaos. Eventualmente podem estar propondo polticas de mesma direo, como aquelas que dizem respeito base de infraestrutura.
O intuito do presente trabalho foi o de destacar a necessidade de mudana de paradigma, no que se refere poltica pblica de desenvolvimento regional, especialmente de apoio aos espaos mais carentes do pas. Esta discusso faz parte de debate que envolve grande nmero de pesquisadores, que criticam a no atuao do Estado no direcionamento dessa poltica e enfatizam os limites das polticas de button up. No caso do presente debate, damos especial destaque a Diniz (2009), Bacelar (2009), Carleial e Cruz (2009) e Cano (2008), que indicam a necessidade de mudanas, que congreguem poltica regional centralizada e ativa que tenha articulao com as polticas dos estados da Federao. De nossa parte, o trabalho tem o propsito de enfatizar esta percepo, ao tempo que se destacam os descaminhos que a reduo da participao do Estado
237
provocou na poltica regional. Iniciamos mostrando que esta menor atuao, que ocorreu ao longo dos anos 1980 e 1990 gerou dois grandes movimentos para a poltica de atenuao das diversidades regionais. O primeiro movimento referiu-se ao fato de que os estados da Federao aprofundaram o processo de guerra fiscal, engendrando perdas patrimoniais importantes para os cofres pblicos e sem exigncias de contrapartidas. As consequncias desse processo j foram bastante analisadas e, no escopo de nosso estudo, retomamos as principais concluses dos mesmos. Neste sentido, mostramos que a adoo desse tipo de poltica no foi capaz de modificar, de forma mais profunda, a base produtiva das regies que apresentam mais carncias no pas as macrorregies Norte e Nordeste. Ainda que se possam observar impactos industriais em alguns espaos, como no caso da Bahia, a principal concluso a de que no houve, de fato, adensamento das cadeias produtivas. Sendo assim, os crticos a essa poltica (CANO, 2008; BRANDO, 2003) enfatizam a necessidade de que o Estado esteja frente de polticas explcitas de desenvolvimento regional e que elas tenham articulao com as polticas setoriais. A perspectiva a de que atos locais so limitados e que se exige ao mais direta, no sentido de implantar aes que tenham a capacidade de liderar o desenvolvimento desses espaos, somado s atuaes complementares de adensamento das cadeias produtivas. O segundo movimento , de certa forma, uma sequncia do anterior. De fato, o que se observou foi o aprofundamento da ideia de que o local teria a capacidade de liderar e propor o crescimento de determinada localidade. Este aprofundamento se ligou ideia de que agentes locais tm papel fundamental de gerar relaes de cooperao e de propor polticas para o espao ao qual pertencem. Neste sentido, este espao deve ter caractersticas comuns e o aspecto central da discusso envolve a descentralizao da gesto de polticas pblicas. O que se destaca que esta prpria concepo avanou. As poltica de button up passaram a ser mais bem qualificadas e abriu-se a discusso de que as polticas de top down so fundamentais e devem ser adotadas, articulando-se s primeiras. Ademais, a imagem de que importante a congregao dos agentes locais se estende, no apenas para alcanar melhores condies de competitividade. A poltica de combate pobreza e de avano de regies estagnadas eminentemente rurais incorpora-se a esta discusso. Ou seja, esse segundo movimento, que destaca a importncia da articulao de atores locais avanou e, no caso do Brasil, vrias polticas pblicas passaram a ser implementadas com essa perspectiva de descentralizao de decises, de construo de espaos de concertao envolvendo diferentes escalas e esferas de deciso, de construo de territorialidades. Tendo em vista esta questo, o trabalho procurou levantar algumas dessas experincias, apresentando seus desenhos de gesto descentralizada e suas propostas de territorialidade. Primeiro, mostramos que
238
em nvel da Poltica de Desenvolvimento Regional se entrecruzam duas grandes polticas (a PNDR e o Territrios da Cidadania) que, teoricamente, articulariam as aes de diferentes ministrios em prol do apoio e da ao em direo a regies selecionadas. A seguir, tratamos de polticas nacionais que tambm trabalham com regionalizao e descentralizao de gesto, dando como exemplo os caos das polticas de sade e do turismo. O intuito de apresentao dessas diferentes polticas foi o de mostrar que pode estar havendo sobreposio de atuaes e que, em grande parte das vezes, a articulao reduzida. Ainda que a PNDR e, no bojo dela, o Promeso indiquem a necessria relao com a poltica do Territrios da Cidadania, por exemplo, o que se observa que h a necessidade de mais ordenao das aes entre ambas as polticas e entre elas e as polticas setoriais. Isto se destaca, mesmo levando-se em conta que teoricamente as aes propostas em ambos os programas seriam pactuadas por grande nmero de ministrios. Dessa maneira, a observao do desenho das polticas apresentadas mostra a possibilidade de sobreposio de aes. Ademais, se a essas diferentes instncias ainda somamos as polticas explcitas, desenvolvidas pelos governos estaduais, vemos que a necessidade de coordenao se apresenta como questionamento importante. De fato, os relatos de polticas implementadas em diferentes estados indicam a existncia de outras territorialidades e instrumentos que, muitas vezes, no conversam com a poltica federal, ou seja, no se retomou, de fato, a poltica regional pensada mais amplamente. Conforme j mencionado, a considerao do debate atual a de que as polticas de top down levadas adiante pelo pas at os anos 1980 no foram suficientes para reduzir as diversidades regionais de forma mais profunda. Neste sentido, o novo desenho da poltica envolve modificao da ao pretrita. Ainda assim, o destaque vai para o fato de que a poltica pblica direcionadora, levada adiante pelo Estado, fundamental, sendo necessria ampla coordenao. Ou seja, necessrio ter poltica geral que articule as vrias instncias em nvel federal e que, ademais, coordene o nacional, o regional e o local, o que a PNDR no vem tendo condies de fazer. Ademais, a ideia a de que deva haver articulao entre estas e as polticas setoriais, para que no haja contradio nem sobreatuaes. A discusso de Diniz (2009) passa por essa perspectiva, sendo que o autor destaca tambm a importncia do processo de fortalecimento do urbano e de nova regionalidade. Para ele, preciso frear o crescimento das grandes metrpoles brasileiras e fortalecer a proposta de um pas policntrico13 que, alm de grandes 11 macropolos consolidados, haveria tambm sete novos macropolos e 22 subpolos.
13. Esta proposta foi aprofundada por pesquisa liberada pelo Cedeplar/Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) e efetuada junto ao Centro de Estudos e Gesto Estratgica para o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto em 2007-2008.
239
Bacelar (2009) defende a necessidade de se repensar a poltica regional, e destaca a importncia de se elegerem regies que representem desafios maiores e com necessidade de apoio suplementar da poltica pblica. Ela defende a montagem e implementao de poltica nacional de desenvolvimento regional, que no envolva apenas a poltica federal, mas os trs tipos de entes federados do pas. Alm disso, defende a adoo de critrios de contrapartidas, que estiveram historicamente pouco presentes nas polticas de incentivos pblicos implantadas no pas. Essa ltima questo apresenta ligao direta com a perspectiva apresentada por Carleial e Cruz (2009), qual nos vinculamos e que levanta a necessidade do direcionamento de aes diretas e propositivas de implantao e adensamento de cadeias produtivas nas regies Norte e Nordeste, que tenham a capacidade de liderar o avano da mesma, incorporando atividades dinmicas que a localidade, sozinha, teria condies de propor e organizar. A ideia a de que estas atuaes sejam pactuadas e negociadas com o(s) estado(s) da Federao e com as localidades ao qual estiverem vinculadas e que exijam contrapartidas claras daqueles que sero beneficiados com a poltica. Trs diferenciais importantes se destacam: a necessidade da implantao de complementariedades e adensamento dos projetos propostos; a existncia de contrapartidas; e a negociao. Neste mbito, propostas como esta envolvem a construo de projetos e propostas, pactuao, financiamento, condies de capacitao articuladas com o Ministrio da Educao, articulao com os ministrios setoriais e com os ligados s polticas sociais.
240
REFERNCIAS
ABRAMOVAY, R. Desenvolvimento rural: conselhos alm dos limites. Estudos avanados,So Paulo, v. 15,n. 43,set./dez. 2001. ARAJO, T. B. O Brasil ainda precisa de consolidar como nao. Boletim Regional: informativo da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional, Braslia, MI, n. 2, maio/ago. 2006. Entrevista ______. Poltica Regional. Revista Rumos, set. 2009. Entrevista BECATTINI, G. Dal settore industriale AL distretto industriale. Alcune considerazione sullunit dindagine delleconomia industriale. Rivista di economia poltica industriale, v. 5, n. 1, 1979. BRANDO, C. A. A dimenso espacial do subdesenvolvimento: uma agenda para os estudos urbanos e regionais. Campinas: IE/UNICAMP, 2003. Tese de livre docncia. BRASIL. Ministrio da Integrao Nacional (MI). Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional. Braslia, 2003a. Disponvel em: <www.integracao. gov.br>. Acesso em: 5 abr. 2010. ______. Ministrio da Sade (MS). A regionalizao das polticas pblicas no Brasil. Braslia, 2003b. Relatrio de seminrio. Disponvel em: <www.saude.gov. br>. Acesso em: 5 abr. 2010. ______. Ministrio do Turismo (MTur). Plano Nacional de Turismo. Braslia, 2007. Disponvel em: <www.turismo.gov.br/regionalizacao>. Acesso em: 15 fev. 2010. ______. Ministrio do Turismo (MTur). Mapa da Regionalizao do Turismo. Braslia, 2009. Disponvel em: <www.turismo.gov.br/regionalizacao>. Acesso em: 15 fev. 2010. ______. Ministrio da Sade (MS). SUS de A a Z. Braslia, 2010. Disponvel em: <www.saude.gov.br>. Acesso em: 5 abr. 2010. CANO, W. Desequilbrios regionais e concentrao industrial no Brasil, 1930-1995. Campinas: Editora UNICAMP, 1998. ______. A desconcentrao da indstria paulista. Boletim Regional: informativo da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional. Braslia, MI, n. 1, jan./abr. 2006.
241
______. Desconcentrao produtiva regional do Brasil 1970-2005. So Paulo: Editora UNESP, 2008. CARDOZO, S. A. Guerra fiscal no Brasil e alteraes das estruturas produtivas estaduais desde os anos 1990. Tese (Doutorado) Universidade Estadual de Campinas, IE, Campinas, 2010. CARLEIAL, L.; CRUZ, B. Estratgia de desenvolvimento regional, poltica pblica negociada e novas institucionalidades. Boletim Regional, Urbano e Ambiental, Braslia, Ipea, dez. 2009. CARNEIRO, R. Desenvolvimento em crise: a economia brasileira no ltimo quarto de sculo XX. So Paulo: Editora UNESP, 2002. ______. Impasses do desenvolvimento brasileiro: a questo produtiva. Campinas: IE/UNICAMP, 2008 (Texto para Discusso, n. 153). CAVALCANTE, C. E.; PRADO, S. Aspectos da guerra fiscal no Brasil. So Paulo: FUNDAP; Ipea, 1998. COUTINHO, L. A especializao regressiva: um balano do desempenho industrial ps-estabilizao. In: VELLOSO, J. P. R. (Org.). Brasil: desafios de um pas em transformao. Rio de Janeiro: Jos Olympio, 1997. DINIZ, C. C. Qual desenvolvimento regional: policentrismo, reordenamento territoiral e coeso. In: SEMINRIO DESENVOLVIMENTO REGIONAL: DESAFIOS E OPORTUNIDADES PARA O BRASIL. Rio de Janeiro: BNDES, 2009. Disponvel em: <www.bndes.br>. Acesso em: 21 mar. 2010. DINIZ, C. C.; CROCCO, M. A. Reestruturacin econmica y impacto regional: el nuevo mapa de la industria brasilea. In: MATTOS, C. A.; NICOLS, D. H.; BOTERO, D. R (Org.). Globalizacin y territorio: impactos y perspectivas. Santiago, Chile: PUC/Instituto de Estudios Urbanos, 1998. FERNANDES, A. E. S.; WANDEREI, N. L. A questo da guerra fiscal: uma breve resenha. Revista de informao legislativa, Braslia, ano 37, n. 148, out./ dez. 2000. LISTIERI, J. Competitividad y desarrollo econmico local. Divisin de Micro, Pequea y Mediana Empresa, Departamento de Desarrollo Sostenible, maro. Washington, DC: Banco Interamericano de Desarrollo, 2000 (Texto para Discusso).
242
LOPREATO, F. L. C. Crise de financiamento dos governos estaduais (1980-1988). Tese (Doutorado) Universidade Estadual de Campinas, IE, Campinas, 1992. ______. O colapso das finanas estaduais e a crise da federao. So Paulo: Editora UNESP, IE/UNICAMP, 2002. PIORE, M. J.; SABEL, C. F. Second industrial divide. United States of America: Basic Books, 1984. PORTER, M. E. La ventaja competitive de las naciones. Buenos Aires: Vergara, 1991. ______. Clusters and the new economics of competition. Harvard Business Review, Nov./Dec. 1998. SCOTT. New industrial spaces: flexible production organization and regional development in North America and Western Europe. London: Pion, 1980. VEIGA, J. E. Potencial de coordenao e articulao no desenvolvimento rural. Cadernos do CEAM, ano 5, n. 23, jan. 2006.
243
ANEXO MAPA 1
Promeso reas prioritrias de atuao
Fonte: MI.
244
MAPA 2
PNDR tipologias sub-regionais
245
MAPA 3
Espacialihzao dos municpios Territrios da Cidadania regio Nordeste
Fonte: MDA. Elaborao prpria.
246
MAPA 4
Espacializao dos municpios Territrios da Cidadania regio Norte
Fonte: MDA. Elaborao prpria.
247
MAPA 5
Espacializao dos territrios do turismo regio Nordeste
Fonte: MTur. Elaborao prpria.
248
MAPA 6
Espacializao dos territrios do turismo regio Norte
Fonte: MTur. Elaborao prpria.
249
MAPA 7
Espacializao dos municpios Programas Territrios Rurais, Territrios da Cidadania e de Regionalizao do Turismo regio Nordeste
Elaborao prpria.
250
MAPA 8
Espacializao dos municpios Programas Territrios Rurais, Territrios da Cidadania e de Regionalizao do Turismo regio Norte
Elaborao prpria.
QUADRO 7
Nmero de municpios que participam dos Programas Territrios Rurais (TR), Territrios da Cidadania (TC) e Territrios do Turismo regio Nordeste
Estado Alagoas Bahia Cear Maranho Paraba Pernambuco Piau Rio Grande do Norte Sergipe Brasil TR 72 211 113 120 118 113 169 127 52 1.095 TC 72 154 100 120 104 83 142 112 52 939 Turismo 99 152 50 59 116 72 122 84 75 829 Total de municpios 101 416 184 217 223 185 223 166 75 1.790
Elaborao prpria.
251
QUADRO 8
Sobreposio dos programas em nmero de municpios Territrios Rurais, Territrios da Cidadania e Territrios do Turismo regio Nordeste
Estado Alagoas Bahia Cear Maranho Paraba Pernambuco Piau Rio Grande do Norte Sergipe Brasil Elaborao prpria. Nenhum programa 1 129 47 80 59 53 20 18 0 407 Participa em um programa 28 126 33 17 53 34 51 26 23 391 Participa em dois programas 1 92 82 78 48 60 74 69 0 504 Participa em trs programas 71 69 22 42 63 38 78 53 52 488 Total de municpios 101 416 184 217 223 185 223 166 75 1.790
QUADRO 9
Nmero de municpios que participam dos Programas Territrios Rurais (TR), Territrios da Cidadania (TC) e Territrios do Turismo regio Norte
Estado Acre Amazonas Amap Par Rondnia Roraima Tocantins Brasil Elaborao prpria. TR 16 35 12 104 34 8 73 282 TC 10 41 10 104 27 8 54 254 Turismo 18 44 16 41 26 15 34 194 Total de municpios 22 62 16 143 52 15 139 449
252
QUADRO 10
Sobreposio dos programas em nmero de municpios Territrios Rurais, Territrios da Cidadania e Territrios do Turismo regio Norte
Estado Acre Amazonas Amap Par Rondnia Roraima Tocantins Brasil Elaborao prpria. Nenhum programa 3 11 0 27 8 0 49 98 Participa em um programa 4 10 4 12 14 7 32 83 Participa em dois programas 5 13 2 75 17 0 45 157 Participa em trs programas 10 28 10 29 13 8 13 111 Total de municpios 22 62 16 143 52 15 139 449
Parte III
cenrios prospectivos
CAPTULO 9
NOVAS INSTITUCIONALIDADES: IDEIAS E CONCEITOS ORIENTADOS POLTICA PBLICA
1 INTRODUO
A busca pelo desenvolvimento econmico desafia a economia poltica, a economia preocupada com as estruturas socioeconmicas que mediam as relaes pessoais e influenciam suas condies materiais de sobrevivncia. Muito se discutiu sobre o tema ao longo do sculo XX. Da diversidade de preocupaes que a discusso suscitou, uma delas adentrou o sculo XXI em evidncia a relao entre instituies e desenvolvimento econmico. Alguns autores tm sugerido que o desenvolvimento condicionado ou mesmo determinado pelo conjunto de instituies de uma sociedade (DE SOTO, 2000; NORTH, 1990, 1993; RODRIK; SUBRAMANIAN; TREBBI, 2004; ACEMOGLU; JOHNSON; ROBINSON, 2005). A partir de tal argumento, proposies normativas ganharam fora na esfera das polticas pblicas. Em geral, tais proposies sugerem ao analista um corte temporal em que pases no desenvolvidos olhassem para as instituies vigentes nos pases desenvolvidos. Isto deve permitir que se identifique um conjunto de estruturas em funcionamento que, por princpio, deve ser a base da situao privilegiada que certos pases hoje desfrutam para que sejam chamados desenvolvidos. Cientes disso, pases no desenvolvidos poderiam copiar tais instituies. Isso lhes permitiria queimar etapas rumo ao desenvolvimento. Tal proposio comeou a ser identificada pela metfora do transplante institucional (DE JONG; LALENIS; MAMADOUH, 2002). O uso da metfora parece ter origem em autores das cincias jurdicas para identificar a cpia de um certo cdigo legal entre entidades jurdicas diferentes dentro de ou entre pases (WATSON, 1974). O termo, porm, se popularizou na medicina, em que empregado para identificar a transposio de um rgo saudvel ou parte dele de um indivduo para outro cujo respectivo rgo no funciona bem, comprometendo a sobrevivncia do organismo. Mas ser que o transplante institucional, principalmente na forma de polticas pblicas, no tem limitaes importantes a serem consideradas? Neste captulo vamos discutir os limites do transplante institucional como mecanismo de
256
formulao e implementao de polticas pblicas. Duas variantes do modelo de transplante so apresentadas e uma nova variante construda sugerindo que os problemas aparentes nos modelos de transplante podem ser amenizados. A seo 2 faz uma contextualizao da discusso recente sobre transplante institucional no mbito da economia. A seo 3 apresenta limitao importante da metfora do transplante tal qual utilizada na economia, qual seja, o problema da compatibilidade entre doadores e receptores. A seo 4 introduz a noo de grafting como novo elemento de analogia para que a metfora do transplante possa ser mais bem aproveitada nas discusses da economia. A seo 5 considera as implicaes do grafting sobre a maneira de vermos o desenho de polticas pblicas e sugere um modelo de metadesenhos. A seo 6 discute algumas das peculiaridades econmicas de trs diferentes metadesenhos ou modelos de formulao de polticas pblicas. Feito isso, pode-se argumentar pelas vantagens relativas de cada uma delas, em especial no que se refere arquitetura que estipule a negociao no pblico-base e entre o arquiteto central e o pblico-base. Por fim, a seo 7 encerra o captulo com algumas consideraes adicionais.
2 A IDEIA DO TRANSPLANTE INSTITUCIONAL NA ECONOMIA
Entre os economistas talvez o exemplo mais conhecido das proposies de transplante venha da atuao recente de entidades internacionais como o Fundo Monetrio Internacional e o Banco Mundial, principalmente por meio do que ficou conhecido por Consenso de Washington (WILLIAMSON, 1990). De acordo com a orientao de tais entidades, pases em busca de crescimento econmico e posteriormente da reduo das desigualdades deveriam reformar suas polticas macroeconmicas e suas instituies segundo um modelo padro usado em pases desenvolvidos. A crena e a promessa eram que o modelo preconizado, uma vez transplantado, lhes proporcionaria os mesmos resultados obtidos nos pases de origem. Ao mesmo tempo em que tais recomendaes eram elaboradas e implementadas, olhares desconfiados lhes foram lanados. Com o passar da dcada de 1990, os resultados obtidos com as reformas sugeridas pelas entidades internacionais puderam ser avaliados no s em termos tericos, lgicos ou ideolgicos, mas tambm empricos. Isto abriu espao para maiores discusses e questionamentos sobre a dimenso de seus mritos (BIRDSALL; DE LA TORRE; MENEZES, 2001; DE JONG; LALENIS; MAMADOUH, 2002; LORA; PANIZZA, 2002; RODRIK, 2002; SANTISO, 2004; PORTES, 2006). De certo modo, as recomendaes pareciam paradoxais para acadmicos e prticos da economia. Por um lado, rpidas mudanas tecnolgicas aps a crise do petrleo nos anos 1970 e os avanos da informtica e das comunicaes impulsionaram uma crescente adeso ideia de que a diferenciao via inovao tecnolgica
Novas Institucionalidades: ideias e conceitos orientados poltica pblica
257
fonte de vantagens competitivas e, assim, deve ser buscada pelos diversos pases. Por outro lado, porm, a imagem do transplante institucional parecia sugerir que a diferenciao pela inovao institucional no pode ser fonte de vantagens competitivas. Ao contrrio, a concepo sugere que se busque a homogeneizao das instituies tendo por base as que j existem nos pases desenvolvidos. A lgica do transplante institucional , em alguma medida, reproduzida em escalas diferentes de desenho institucional. Ela no s foi contemplada para a escala dos pases, por exemplo, mas tambm a das regies, dos estados ou municpios de um pas. A prpria noo de Federao, pode-se dizer, embute a ideia de compartilhamento e uniformidade institucional. Ademais, a prpria noo de instituies envolve o compartilhamento de crenas, valores, comportamentos e prticas em algum grau no trivial. Tomando-se a unidade poltica nacional como dada, porm, h motivos para se imaginar que alguma diversidade institucional interna pode ser benfica em termos de desenvolvimento econmico. No espectro da ao econmica, isto pode ser justificado por diversas razes por exemplo, dotaes heterogneas de fatores (como recursos naturais, competncias locais ou infraestrutura), diferentes graus de integrao local, nacional ou internacional, preferncias sociais dissonantes, entre muitas outras. Para discutir as limitaes do transplante institucional e as possibilidades de se lidar com elas, faremos uso de duas premissas complementares de cunho mais microanaltico e que aos economistas cada vez mais se faz necessrio explicitar. A primeira premissa considera indivduos cuja racionalidade limitada, nos moldes propostos pelo Prmio Nobel de Economia Herbert Simon (1947). Isto no quer dizer que as pessoas so isentas de razo, mas que diante da presso do tempo em ambiente complexo ao mesmo tempo abundante e escasso em informaes as pessoas tomam decises com base em expectativas de resultados satisfatrios. A segunda considera que a prpria racionalidade precedida e dependente da formao de hbitos de pensamento, como argumenta a filosofia pragmatista. A preexistncia de hbitos de pensamento em comunidades distintas estabelece ali conexes entre as geraes e, assim, algum grau de continuidade local e de especificidade nas comunidades. Socializando alguns desses hbitos, uma comunidade cria instituies locais nas quais apoia sua sobrevivncia. Tais instituies locais diferem entre si e influenciam os modelos mentais das pessoas envolvidas. Assim, instituies locais certamente respondero de forma diferente a propostas de absoro de instituio ou poltica pblica exgena e uniformemente pensada, tal como proposto em essncia no argumento do transplante institucional. Para desenvolver nosso argumento, continuaremos a usar a metfora do transplante institucional, aplicando-a ao caso das polticas pblicas. Ser necessrio, porm, estender um pouco as analogias que sustentam a metfora. Mais
258
detalhes de seu domnio de origem principalmente o da medicina sero trazidos para o domnio de destino o campo da economia. O detalhe mais importante a se acrescentar a prtica do grafting a adaptao do rgo transplantado de acordo com caractersticas relevantes do receptor.
3 A COMPATIBILIDADE NO TRANSPLANTE
O incmodo com as recomendaes do tipo one size fits all levou alguns autores a questionar a estratgia analtica de usar um corte transversal no tempo histrico. Ou seja, tambm importante examinar as instituies ou polticas usadas nos pases desenvolvidos quando estavam se desenvolvendo, e no apenas as que existem quando j so considerados desenvolvidos. S assim poderemos entender melhor quais foram as instituies que puderam de fato ser usadas e custeadas numa realidade de subdesenvolvimento (CHANG, 2002a, 2002b, 2003). Outros autores, com intuitos diferentes, relataram a grande diversidade institucional existente na resoluo de problemas do subdesenvolvimento. As evidncias analisadas vinham tanto das esferas nacionais (RODRIK, 1994; AOKI; KIM; OKUNO-FUJIWARA, 1998; JTTING, 2003; WADE, 2003) quanto das esferas locais (COOKE; MORGAN, 2000; DINIZ, 2001; SHIRLEY, 2002; EVANS, 2004; OSTROM, 1999, 2005). Em outras palavras, a ideia do transplante institucional se deparou com o desafio da compatibilizao entre doadores e receptores. Embora algumas instituies possam ser copiadas de um ambiente para outro, elas podem se colocar como corpos estranhos no ambiente receptor e por isso no funcionar como esperado. Ou seja, uma instituio nunca est sozinha e consider-la de forma isolada pode comprometer seu prprio funcionamento e o das demais instituies j existentes (GHOSHAL; MORAN, 1996). razovel imaginar que uma mesma poltica pblica, por exemplo, pode ter efeitos diferentes em pases ou regies diferentes em funo disto. As instituies podem ser definidas como sistemas durveis de regras sociais estabelecidas e absorvidas que estruturam as interaes sociais (HODGSON, 2005, p. 86). Como sistemas, as instituies envolvem diversas partes que se interligam, e sendo durveis, eventuais partes novas se depararo com partes j existentes e no tero necessariamente um encaixe tranquilo.1 Na tica usual, estado e mercado so delineados como instituies substitutas ou at mesmo antagnicas nos sistemas econmicos. Em geral, a participao do Estado na economia vista como intromisso desnecessria
1. Como ilustrao de tais ressalvas, ver a anlise feita em Burlamaqui, Souza e Barbosa-Filho (2007) para o caso brasileiro na segunda metade do sculo XX.
259
e ineficaz em seu funcionamento. H os que veem espao para a atuao do estado exclusivamente nas instncias em que os mercados falham. Autores como Polanyi (1980), Streeten (1993), Evans (1995), Chang (2002a) e OBrien (2007), porm, resgatam na histria as variadas formas em que Estados e mercados foram combinados na busca do desenvolvimento. Ou seja, no h necessariamente antagonismo ou substituio entre os dois e a evidncia histrica sugere que no foram estratgias uniformes de Estado mnimo ou mximo as que levaram os pases hoje desenvolvidos a se desenvolver. Ao que tudo indica, foram estratgias variadas de coordenao entre ambos, geralmente instigadas e capitaneadas pelo Estado, que se correlacionaram com o desenvolvimento. Trazendo a discusso para uma esfera mais localizada, h tambm vasta literatura que desagrega ainda mais os atores do desenvolvimento. Em trabalhos como os de Ostrom (2005), Ostrom e Hess (2007) e Arzt (2007), a interao que recebe destaque aquela entre comunidades especficas, governos locais e centrais, e agncias de suporte de diversas naturezas, mas com ao situada em termos territoriais ou comunitrios. A participao das instituies locais e a interao entre agentes locais e centrais se mostram importantes na resoluo de problemas locais, o que se depreende dessa literatura rica em estudos de casos ao redor do mundo. Isto talvez deixe mais evidentes os problemas potenciais de se ter um processo de formulao de polticas pblicas baseado na lgica do one size fits all. Se o prprio leitor colocar a comunidade em que vive (ou a si mesmo) como um receptor de polticas pblicas e instituies (ou prticas coletivas) que lhes so estranhas e cujo desenho no leva em conta suas peculiaridades, muito provavelmente entender as dificuldades que foram levantadas.
4 O GRAFTING NO TRANSPLANTE INSTITUCIONAL
Diante das ressalvas apresentadas, a metfora do transplante institucional pode ser til se apresentada com elementos adicionais de seu domnio de origem. Na medicina, h transplantes em que o grafting uma necessidade o rgo a ser transplantado precisa ser adequado a certas caractersticas do receptor. E em situaes ainda mais gerais, o receptor do transplante precisa ser acompanhado e receber tratamento complementar por exemplo, com drogas antirrejeio ou com mudanas de hbitos alimentares. Tais detalhes ilustram as situaes aludidas anteriormente: i) instituies ou polticas existentes em outros ambientes socioeconmicos podem ser fontes importantes de aprendizado para a mudana institucional ou para a formulao e implementao de polticas pblicas; e ii) a mudana institucional ou a formulao de polticas pblicas oferecem a possibilidade de grafting, ou seja, de adaptaes a especificidades relevantes do receptor. Especificidades histricas, geogrficas,
260
socioculturais, econmico-estruturais ou organizacionais, por exemplo, so especificidades dos receptores que podem afetar o funcionamento de uma poltica pblica. As especificidades locais podem se manifestar em diferentes graus de organizao na idealizao da poltica pblica. Isto obviamente expe a formulao da poltica em questo a interesses estabelecidos ou emergentes de rent-seeking. Ao mesmo tempo, a adaptao da poltica permite que em alguma medida ela incorpore avanos com relao poltica que lhe serviu de inspirao. Em ambos os casos, a experincia da formulao tem sempre um quanto de experimental. Ao se considerar a possibilidade de grafting na poltica pblica, o espao de desenho institucional ampliado. Atores locais passam a ter nome no que antes se imaginava ser uma dimenso dicotmica ocupada apenas por Estado e mercados. Demandas, competncias e instituies locais ou setoriais so foras em operao no grafting. No Brasil, por exemplo, h experincias recentes de arranjos institucionais multiparticipativos ou multirrepresentativos na esfera de deciso econmica e de formulao de poltica nacional (a exemplo das cmaras setoriais) ou local (como conselhos locais ou setoriais). O sucesso ou insucesso das vrias manifestaes de tais arranjos sugere que um modelo de cmara setorial ou de conselho setorial pode tambm sofrer dos problemas do transplante institucional sem grafting. A promoo da poltica pblica por meio de um desenho nico sobre o qual atores locais ou setoriais tm pouca ou nenhuma margem de contribuio ao desenho pode, a princpio, ser empecilho a maiores taxas de sucesso. Ao mesmo tempo, pode-se sustentar concluses esprias sobre as causas do insucesso, como a falta de interesse em participar da instncia decisria ou em engajar-se na execuo da poltica. Este, de fato, pode ser um problema a emergir no apenas dos potenciais participantes do frum de deciso ou formulao, mas tambm do prprio desenho.
5 DESENHO INSTITUCIONAL E GRAFTING
Qualquer sugesto de desenho institucional, como a formulao de polticas pblicas, tem que lidar com a definio dos desenhistas. Diante de tal obstculo, Goodin (1996, p. 28, traduo nossa) sugere o seguinte:
(...) mesmo na instncia das nossas intervenes intencionais, o que devemos buscar no desenhar diretamente instituies. De outro modo, devemos buscar desenhar esquemas para que se desenhem instituies esquemas que levaro em conta a multiplicidade de arquitetos e a natureza entrelaada de suas intervenes intencionais no processo de desenho.
A primeira pessoa do plural a que Goodin se refere so tanto acadmicos quanto institution makers nas esferas pblica ou privada. Seu argumento se encaixa na
261
discusso de grafting institucional ao explicar que instituies ou polticas pblicas desenhadas ou copiadas longe da realidade local sobre a qual dever ter impacto esto fadadas a no cumprir a misso esperada. Mais grave, talvez o arquiteto original pode no ter em mente exatamente a mesma misso esperada por aqueles com os quais a instituio ou poltica ir operar. Afinal, os percalos relativos racionalidade limitada e a assimetrias de informao e interesses, entre outros aspectos que afetam a interao dos agentes, so amplamente conhecidos na literatura econmica. Espera-se, portanto, que a participao de agentes locais ou setoriais potencialmente afetados pela mudana institucional ou pela poltica pblica sendo arquitetada suavize tais discrepncias. No se quer dizer que os conflitos de interesse endgenos ao local ou ao setor sero resolvidos, mas que podem ter frum de negociao. A este respeito, Arzt (2007, p. 1, traduo nossa) comenta:
(...) a legitimao e a eficincia das abordagens da base para o topo podem faz-las mais adequadas s circunstncias locais (tanto em termos sociais quanto ambientais) do que as aes do topo para a base, uma vez que a cooperao e o aprendizado entre os participantes podem levar a solues adaptadas s realidades locais.
Assim, os institution makers de certa forma se tornam meta-institution makers. Eles se encarregam de arquitetar um desenho institucional que envolve agentes locais ou setoriais, e estes acabam por formular pelo menos parte do desenho de uma poltica pblica. O desenho pode mesmo se responsabilizar por minimizar problemas de assimetria de poder ou de representatividade. Com isso pode-se esperar, por exemplo, que a poltica pblica resultante possa contemplar as discrepncias existentes ao produzir instituio ou poltica mais flexvel ou que estimule a cooperao e desestimule o conflito (AXELROD, 1986; EGGERTSSON, 1991; NORTH, 1995). Este pode ser um primeiro passo para novas institucionalidades com impacto positivo sobre o desenvolvimento econmico.
6 METADESENHOS COMPARADOS
Algumas das peculiaridades aqui comentadas so esquematicamente apresentadas em modelos mais ou menos autocontidos no quadro 1. Ali, tais detalhes so traduzidos em termos de atributos de trs diferentes modelos de arquitetura institucional voltados formulao de polticas pblicas: o modelo de transplante padro (TRAP), o de transplante por iniciativa local (TIL) e o de Poltica Pblica Negociada (PPN). Os trs modelos consideram dois grupos de agentes. O primeiro grupo contempla aqueles em certa comunidade e potencialmente afetados pela poltica pblica mesmo que no reclamem isso para si. O segundo grupo inclui aqueles em posio de formular e implementar polticas pblicas no so agentes governamentais, mas tambm agentes privados cuja ao tem impacto pblico relevante. O primeiro grupo chamado aqui de pblico-base e o segundo grupo de arquiteto
262
central. Essa terminologia parece adequada para o modelo padro de transplante institucional, mas se torna menos harmnica medida que nos afastamos dele. Antes de comentar o quadro 1, vale registrar duas ressalvas. Primeiro, ele obviamente no se pretende exaustivo. Segundo, no se quer sugerir ali que o grafting ou alguma instncia de negociao entre arquiteto central e pblico-base estejam totalmente ausentes nos dois primeiros modelos. Desta observao, deriva-se uma adicional: no tratamos aqui negociao com o pblico-base como sinnimo de negociao. Mesmo uma arquitetura TRAP pode envolver negociao, mas em geral ela se d em esferas restritas, no institucionalizadas, com pouca ou nenhuma representao, qui participao do pblico-base. Cada coluna do quadro 1 se dedica a um dos trs modelos considerados. As setas indicam a direo do design da instncia formuladora de origem para a de aplicao ou adaptao. A robustez da seta indica o grau de participao de cada instncia de origem na elaborao do design. Em seguida, algumas caractersticas de cada um dos modelos so destacadas, e na coluna do PPN algumas comparaes so sugeridas.
QUADRO 1
Comparativo entre arquiteturas de formulao de polticas pblicas
Transplante padro Arquiteto central Independncia local de formulao Arquiteto central Poltica Pblica Negociada Arquiteto central
Pblico-base Atributos relevantes Custos de elaborao recaem sobre o arquiteto central Custo mdio de arquitetura decrescente Custos de adaptao recaem integralmente sobre o pblicobase Custos de mobilizao do pblico-base virtualmente nulo Monitoramento recai primordialmente sobre o arquiteto central Retorno depende primordialmente da fora ou do empenho do arquiteto central, e da capacidade e do interesse de adaptao do pblico-base Elaborao prpria.
Pblico-base Atributos relevantes Custos de elaborao recaem sobre o pblico-base Custo mdio de arquitetura no decrescente e cumulativo soma dos custos incorridos por cada comunidade ou pblico-base Custos de adaptao recaem sobre o arquiteto central que passa a ser um adaptador central Custos de mobilizao do pblico-base elevado Custos elevados de mobilizao de um arquiteto central que legitime o desenho Monitoramento recai sobre o pblico-base Retorno depende de grande mobilizao tanto do pblico-base quanto de um arquiteto central
Pblico-base Atributos relevantes
Custos de elaborao divididos entre arquiteto central e pblico-base Custos de elaborao para o arquiteto central, na pior das hipteses, idnticos aos custos no TRAP Custos de elaborao para o pblico-base, na pior das hipteses, idnticos aos custos no TIL Custo mdio de arquitetura decrescente para o arquiteto central Custos de adaptao so compartilhados Custos de mobilizao do pblico-base maior que em TRAP e menor que em TIL Monitoramento compartilhado entre arquiteto central e pblico-base Retorno depende da sinergia no pblico-base, e entre arquiteto central e pblico-base
263
V-se que no TRAP o arquiteto central estabelece o design e o pblicobase arca com as adaptaes necessrias. Embora haja vantagens de custo para o arquiteto central, os custos de adaptao podem ser muito altos para vrias instncias locais. Isto parece vlido principalmente para comunidades mais pobres, alvos mais comuns das polticas pblicas. Os exemplos deste caso so os mais tpicos e abundantes. No TRAP a negociao pode existir, mas em geral exclui o pblico-base. Nesse caso, as demandas peculiares do pblico-base dependero de arquitetos comprometidos com os variados interesses locais a exemplo de um ditador benevolente (MUSGRAVE, 1959) ou de uma democracia representativa perfeita. No TIL temos a situao contrria. As instncias locais ficam responsveis por arquitetar suas instituies ou apresentar propostas de polticas pblicas. A maior capacidade de mobilizao ou determinao dos esforos coletivos, caracterstica de um arquiteto central, fica mais distante da elaborao e da implementao do design em questo. Os esforos locais podem ser bem-sucedidos, mas podem no transbordar a esfera local e assim aproveitar as capacidades das demais instncias de interao e mobilizao. Talvez muitas experincias relatadas na literatura de capital social possam ser situadas aqui. Por outro lado, grupos de interesse locais e historicamente estabelecidos podem mais facilmente capturar um arquiteto central e fazer que a poltica pblica seja formulada de modo a atender prioritria ou exclusivamente a seus interesses. Ou seja, neste caso h negociao com parte do pblico-base possivelmente a parte dele com melhores condies socioeconmicas. Fenmenos como o caudilhismo e o coronelismo que marcam regies do Brasil so casos emblemticos desta situao. No PPN tenta-se aproveitar algumas peculiaridades dos dois modelos anteriores. H participao importante do arquiteto central como direcionador de esforos, determinador de incentivos e potencial ditador da democracia. Esta ltima caracterstica quer enfatizar o papel do arquiteto central em garantir a participao do pblico-base diante dos diferentes interesses locais em jogo e de sua capacidade heterognea de ao coletiva. Diante da possibilidade de captura de agentes locais por algum interesse local mais articulado, um agente externo pode ter mais sucesso em garantir a independncia necessria a cada uma das partes. Estes agentes locais, por um lado, podem no ter as competncias necessrias para participar de forma efetiva na formulao ou implementao da poltica pblica, mas o processo de negociao deve servir para que tais necessidades venham tona e algumas sadas sejam propostas. Por outro lado, o conhecimento do pblico-base sobre as especificidades locais pode diminuir as discrepncias existentes entre um desenho ideal e sua implementao na prtica local. A prpria participao na elaborao do desenho pode criar os incentivos necessrios para
264
que o pblico-base monitore e tente fazer a sintonia fina da nova instituio ou poltica pblica. De outro modo, o referido pblico se v proprietrio do novo desenho, sentindo-se em alguma medida responsvel por ou mais capaz de intervir de alguma maneira no seu funcionamento. Todos os modelos esto sujeitos a sinergias tanto equivocadas quanto esprias. Sinergias equivocadas podem ocorrer quando arquiteto central e pblico-base, em qualquer grau de participao, se conjugam em esforo errneo ou em projeto cujo resultado em termos de desenvolvimento no se d como era antecipado. Neste caso, o PPN sugere lidar com o problema via confronto ex ante de ideias entre as duas instncias, o central e o local. Ao discutir framings (KAHNEMAN; TVERSKY, 1986) ou interpretaes diferentes de um problema, torna-se mais provvel a identificao de pontos crticos em cada uma das interpretaes. Espera-se assim que equvocos maiores possam ser evitados pelo menos aqueles que partam da interpretao equivocada da natureza, dos interesses e das competncias da outra parte envolvida. O TIL se sujeita a aproveitar menos as competncias do arquiteto central e o TRAP se sujeita ao problema inverso, qual seja, confiar apenas nas competncias do arquiteto central. Sinergias esprias podem surgir quando grupos especficos de interesse na arquitetura central e no pblico-base se conjugam para redesenhar instituio ou poltica pblica em benefcio prprio. Neste caso, o TRAP a arquitetura que permite mais facilmente a captura de grupos de interesse do pblico-base por grupos de interesse da arquitetura central. J o TIL permite mais facilmente a captura de grupos de interesse da arquitetura central por grupos especficos de interesse das instncias locais. Com o PPN, o custo da captura passa a ser mais alto em funo da maior participao dos agentes locais. Tanto grupos centrais quanto locais precisariam capturar nmero maior de agentes, o que torna a coluso tanto mais cara quanto mais instvel. No s isso, mas os agentes envolvidos so a princpio mais heterogneos e sujeitos a monitoramento mais amplo a partir de cada base de representao ou participao.
Instituies e polticas pblicas podem at ser de rpida idealizao, mas no so necessariamente de fcil concretizao ou absoro nos hbitos coletivos. H, por exemplo, leis que pegam rapidamente, outras que nunca pegam; h prticas sociais que sabemos no ser condizentes com uma sociedade civilizada, mas no conseguimos ter massa crtica coletiva para transform-las. Transplantes institucionais ou de polticas pblicas que contemplem o grafting nas suas formulaes podem exigir persistncia e adaptaes posteriores antes que se possa avali-los por completo, mas podem proporcionar melhor qualidade de vida ao receptor.
265
Desenhos institucionais que servem de base para a formulao e implementao de polticas pblicas podem ser elaborados de modo a permitir o grafting. O processo em si de negociar o desenho de uma poltica pblica, porm, pode ser mais demorado e experimental do que muitos querem ou idealizam. Agentes locais ou setoriais que nunca tiveram o hbito compartilhado de desenhar instituies ou polticas pblicas conjuntamente de forma mais explcita e participativa, por exemplo, podem ter dificuldades em faz-lo e por isso podem demandar maior perodo de experimentao. Espera-se, por outro lado, que demandas locais ou setoriais sejam mais precisamente apresentadas e mais diretamente consideradas. Isto parte importante do processo de desenho da poltica pblica com vista a torn-la mais adequada s demandas que lhe deram origem e, assim, reduzir os possveis atritos e desajustes de seu funcionamento. Em outras palavras, pode-se vislumbrar um possvel trade-off. Por um lado, podemos ter desenhos institucionais ou polticas pblicas feitos mais rapidamente por um institution maker central ou local, respectivamente sem participao de agentes locais ou com aval cego de um arquiteto central. O desenho ou a poltica seriam implementados tambm mais rapidamente, mas estariam sujeitos a problemas relativamente mais graves de arquitetura e poderiam comprometer o investimento feito no desenho e na implementao. Por outro lado, podemos ter um desenho original que requer negociao, complementao de competncias e implementao a partir da contribuio dos agentes locais envolvidos. Tanto o desenho quanto a implementao podem ser mais demorados, por exemplo, pela ausncia de mobilizao suficiente ou assimetria de competncias, mas os problemas de compatibilidade da arquitetura podem ser reduzidos. No s isso, mas tambm os custos das negociaes podem ser substancialmente reduzidos com o estabelecimento de prticas coletivas habituais de negociao, ou em outras palavras, com sua institucionalizao. Ressalte-se de toda maneira que a participao nas decises j pode ser vista como aumento das liberdades e das competncias dos agentes locais, uma das medidas mais reconhecidas para se vislumbrar o desenvolvimento (SEN, 1999). O aumento da liberdade envolve participar e influenciar na construo de instituies que afetam parte do que o indivduo v como sua propriedade, o territrio em que vive ou a indstria em que trabalha. O aumento das competncias envolve ampliar a capacidade das pessoas envolvidas de negociar a vida conjunta no territrio ou na indstria, bem como de ter maiores responsabilidades sobre eles. J a participao de um arquiteto central supondo que ele esteja sujeito a algum tipo de controle pblico serve para contrabalancear os interesses, impedindo que a propriedade do territrio se confine apenas aos interesses locais. As ideias apresentadas so um primeiro esforo de organizao, mas tentam aproveitar melhor a metfora do transplante institucional. A metfora recurso
266
poderoso de aprendizado, de organizao e sistematizao de nosso pensamento com vista tomada de deciso e ao. Por isso parece vlido esmiuar outros elementos do seu domnio de origem, como a prtica do grafting. O grafting permite acrescentar elementos de analogia metfora. Ele sugere maior ateno para com as especificidades dos receptores da poltica pblica transplantada, quer seja com base no territrio, em categorias sociais, quer seja em um setor industrial,. Ao ampliar a transferncia de elementos, podemos discutir melhor como o transplante de experincias institucionais inspiradoras para realidades locais e setoriais especficas pode ser ainda mais proveitoso para os receptores.
267
REFERNCIAS
ACEMOGLU, D.; JOHNSON, S.; ROBINSON, J. Institutions as the fundamental cause of long-run growth. In: AGHION, P.; DURLAUF, S. (Ed.). Handbook of economic growth. Amsterdam: North-Holland, 2005. AOKI, M.; KIM, H.-K.; OKUNO-FUJIWARA, M. (Ed.). The role of government in East Asian economic development: comparative institutional analysis. Oxford: Oxford University Press, 1998. ARZT, K. The dynamic influences of institutions and design-principles on the outcomes of a local agricultural-environmental decision-making process. In: CONFERENCE ON THE HUMAN DIMENSIONS OF GLOBAL ENVIRONMENTAL CHANGE, Amsterd, 24-26 maio 2007. AXELROD, R. La evolucin de la cooperacin: el dilema del prisionero y la teoria de juegos. Madrid: Alianza, 1986. BIRDSALL, N.; DE LA TORRE, A.; MENEZES, R. Washington Contentious: economic policies for social equity in Latin America. Washington, DC, United States: Carnegie Endowment for International Peace and the Inter-American Dialogue, 2001. BURLAMAQUI, L.; SOUZA, J.; BARBOSA-FILHO, N. The rise and halt of economic development in Brazil, 1945-2004: industrial catching-up, institutional innovation, and financial fragility. In: CHANG, H.-J. (Ed.). Institutional change and economic development. New York: United Nations University Press, 2007, p. 239-260. CHANG, H.-J. Kicking away the ladder: development strategy in historical perspective. London: Anthem Press, 2002a. ______. Breaking the mould: an institutionalist political economy alternative to the neo-liberal theory of the market and the state. Cambridge Journal of Economics, v. 26, n. 5, 2002b. ______. Rethinking development economics. London: Anthem Press, 2003. COOKE, P.; MORGAN, K. The associational economy: firms, regions, and innovation. Oxford: Oxford University Press, 2000. DE JONG, M.; LALENIS, K.; MAMADOUH, V. (Ed.). The theory and practice of institutional transplantation: experiences with the transfer of policy institutions. Dordrecht: Kluwer, 2002.
268
DE SOTO, H. The mystery of capital why capitalism succeeds in the west and fails everywhere else. New York: Basic Books, 2000. DINIZ, C. C. O papel das inovaes e das instituies no desenvolvimento local. In: ENCONTRO NACIONAL DE ECONOMIA, 29., 2001, Salvador. Anais. Salvador: ANPEC, 11-14 dez. 2001. EGGERTSSON, T. Economic behavior and institutions. Cambridge: Cambridge University Press, 1991. EVANS, P. Embedded autonomy: states & industrial transformation. Princeton: Princeton University Press, 1995. ______. Development as institutional change: the pitfalls of monocropping and the potentials of deliberation. Studies in Comparative International Development, v. 38, n. 4, p. 30-52, 2004. GHOSHAL, S.; MORAN, P. Bad for practice: a critique of the transaction cost theory. The Academy of Management Review, v. 21, n. 1, p. 13-47, 1996. GOODIN, R. Institutions and their design. In: GOODIN, R. (Ed.). The theory of institutional design. Cambridge: Cambridge University Press, 1996, p. 1-53. HODGSON, G. Institutions and economic development: constraining, enabling, and reconstituting. In: DE PAULA, S.; DYMSKY, G. (Ed.). Reimagining growth: towards a renewal of development theory. London; New York: Zed Books, 2005, p. 85-95. JTTING, J. Institutions and development: a critical review. OECD Development Centre, 2003 (Working Paper, n. 210). KAHNEMAN, D.; TVERSKY, A. Rational choice and the framing of decisions. The Journal of Business, v. 59, n. 4, p. 251-78, 1986. LORA, E.; PANIZZA, U. Structural reforms in Latin America under scrutiny. Inter-American Development Bank, 2002 (Working Paper, n. 470). MUSGRAVE, R. The theory of public finance: a study in public economy. New York: McGraw-Hill,1959. NORTH, D. Institutions, institutional change and economic performance. Cambridge: Cambridge University Press, 1990.
269
______. The new institutional economics and third world development. In: HARRISS, J.; HUNTER, J.; LEWIS, C. (Ed.). The new institutional economics and third world development. London: Routledge, 1995, p. 17-26. ______. Economic performance through time. Prize lecture to The Sveriges Riksbank Prize in Economic Sciences in Memory of Alfred Nobel. In: PERSSON, T. (Ed.). Nobel Lectures, Economics 1991-1995. Singapore: World Scientific Publishing Co., 1997. OBRIEN, P. State formation and the construction of institutions for the first industrial nation. In: CHANG, H.-J. (Ed.). Institutional change and economic development. New York: United Nations University Press, 2007, p. 177-198. OSTROM, E. Coping with tragedies of the commons. Annual Review of Political Science, v. 2, p. 493-535, 1999. ______. Understanding institutional diversity. Princeton, Oxford: Princeton University Press, 2005. OSTROM, E.; HESS, C. (Ed.). Understanding knowledge as a commons: from theory to practice. Cambridge, MA: The MIT Press, 2007. POLANYI, K. A grande transformao: as origens de nossa poca. Rio de Janeiro: Campus, 1980. PORTES, A. Instituciones y desarrollo: una revisin conceptual. Cuadernos de Economa, v. 25, n. 45, p. 13-52, 2006. RODRIK, D. King Kong meets Godzilla: the World Bank and the East Asian miracle. Centre for Economic Policy Research, 1994 (Discussion Paper, n. 944). ______. After neoliberalism, what? In: SEMINRIO NEW PATHS TO DEVELOPMENT. Rio de Janeiro: BNDES, 12-13 set. 2002. RODRIK, D.; SUBRAMANIAN, A.; TREBBI, F. Institutions rule: the primacy of institutions over geography and integration in economic development. Journal of Economic Growth, v. 9, n. 2, p. 131-165, 2004. SANTISO, C. The contentious Washington Consensus: reforming the reforms in emerging markets. Review of International Political Economy, v. 11, n. 4, p. 828-844, 2004.
270
SEN, A. Development as freedom. Oxford: Oxford University Press, 1999. SHIRLEY, M. (Ed.). Thirsting for efficiency: the economics and politics of urban water system reform. Oxford: Elsevier Science, 2002. SIMON, H. Administrative behavior: a study of decision making processes in administrative organization. 5th ed. New York: The Macmillan Company, 1947. STREETEN, P. Markets and states: against minimalism. World Development, v. 21, n. 8, p. 1281-1298, 1993. WADE, R. Governing the market: economic theory and the role of government in East Asian industrialization. Princeton: Princeton University Press, 2003. WATSON, A. Legal Transplants: an approach to comparative law. Edinburgh: Scottish Academic Press, 1974. WILLIAMSON, J. What does Washington mean by policy reform? In: WILLIAMSON, J. (Ed.). Latin American adjustment: how much has happened. Washington, DC, United States: Institute for International Economics, 1990.
CAPTULO 10
OPORTUNIDADES DE ADENSAMENTO DA ESTRUTURA PRODUTIVA
1 INTRODUO
O desenvolvimento de polticas pblicas para a gerao de renda e, como natural e desejvel consequncia, melhores condies de vida em regies com baixo ndice de desenvolvimento humano (IDH) deve estar entre as prioridades de qualquer governo. O estudo aqui apresentado toma como referncia as regies Norte-Nordeste, mas de maneira geral pode-se expandir as propostas colocadas para qualquer outra regio do Brasil. A regio Norte-Nordeste habitada por aproximadamente 30 % da populao do Brasil, com grandes bolses de pobreza econmica e social em relao s demais. Entretanto, fatos relevantes se apresentam para a regio, os quais abrem um leque de oportunidades que, se bem aproveitadas, podero proporcionar um grande futuro econmico e social para esta. Considere-se:a instalao em um futuro prximo de duas refinarias de petrleo (Pernambuco e Ceara); os investimentos em infraestrutura em transporte ferrovirio, rodovirio, aeroporturio e porturio; provvel produo de cido sulfrico pela refinaria da Petrleo Brasileiro S/A (Petrobras) em Pernambuco; a divulgao de existncias de jazidas de minrios de fsforo e de potssio na regio ou prximas desta; a necessidade de se desenvolver uma indstria de substituio de matrias-primas de origem petroqumica por insumos obtidos a patir do bioetanol, base para a instalao de uma indstria alcoolqumica; e o desenvolvimento de estrutura para a produo de biocombustveis.
Em relao aos tpicos colocados anteriormente, pode-se dividi-los em duas grandes vertentes. A primeira baseia-se no desenvolvimento futuro da regio Norte-Nordeste, aproveitando a implantao de grandes empreendimentos com pesados investimentos do governo e da iniciativa privada; e a outra, na modificao do perfil econmico industrial da regio calcado na insero de
274
uma nova indstria utilizando o etanol como matria-prima, provocando um rompimento da estrutura econmica vigente na regio. Em funo da abundncia do petrleo, os complexos petroqumicos respondem pela quase totalidade da produo de etileno, propileno, butenos e outros compostos fundamentais para a alimentao da vasta cadeia de produtos que permeiam o dia a dia da vida humana no planeta. Outras fontes raramente tm sido empregadas, por razes obviamente econmicas. No entanto, dois pases configuram uma exceo: o Brasil e a ndia. Em ambos, o pujante desenvolvimento da cultura da cana-deacar abre a possibilidade do emprego do etanol em substituio aos derivados do petrleo, com franca vantagem para o Brasil devido ao desenvolvimento da tcnica e do volume de produo. As duas vertentes citadas esto ligadas entre si e em conjunto com investimentos em educao tecnolgica podero promover no s a melhoria da qualificao da mo de obra regional, mas tambm propiciar o desenvolvimento de parcerias entre as instituies de cincia e tecnologia com a iniciativa privada. O presente trabalho ser dividido em tpicos discutindo a indstria de fertilizantes, a produo de etanol, biorrefinarias e biocombustveis e, por fim, a proposta de uma infraestrutura para o desenvolvimento educacional e tecnolgico.
2 A INDSTRIA DE FERTILIZANTES
O Brasil apresenta atualmente grande dependncia de fertilizantes bsicos nitrognio fsforo potssio (N P K), com importaes superiores sua capacidade produtiva, que atingiram praticamente o dobro da produo nacional em 2007 e 2008 e acima de 30% desta em 2009, conforme pode ser constatado na tabela 1, contida a seguir:
TABELA 1
Indicadores do setor industrial de fertilizantes
(Valores em t de produto)
Ano Entregues ao consumidor Final Produo nacional Importaes 2006 20.981.734 8.771.634 12.101.975 2007 24.608.993 9.815.709 17.529.854 2008 22.429.232 8.878.216 15.387.011 2009 22.470.821 8.372.565 11.020.805
Fonte: Associao Nacional para a Difuso de Adubos (Anda).
A tabela 2, a seguir, mostra que essa deficincia dever se ampliar na presente dcada, tomando-se como base as projees de demanda, importao, estoques e produo de fertilizantes para os perodos 2007-2008 a 2017-2018. Considere-se ainda que o agronegcio expande-se rapidamente no Brasil, para novas fronteiras
Oportunidades de Adensamento da Estrutura Produtiva
275
agrcolas representadas por regies do Piau e do Maranho e pelo centro-norte do pas, e que a atual agricultura embarca forte componente tecnolgico, no qual um dos suportes o fertilizante e outro, o correto gerenciamento da disponibilidade e da aplicao das reservas de gua.
TABELA 2
Projees de demanda, importao, estoques e produo de fertilizantes 20072008 a 2017-2018
(Em 1.000 t)
Ano 2007-2008 2008-2009 2009-2010 2010-2011 2011-2012 2012-2013 2013-2014 2014-2015 2015-2016 2016-2017 2017-2018 Oferta projetada Estoque Inicial 2.379 2.600 2.700 2.800 2.900 3.000 3.100 3.200 3.300 3.300 Produo Nacional 9.670 9.700 9.700 9.700 9.700 9.700 9.700 9.700 9.700 9.700 9.700 Importao 17.300 16.568 17.740 18.683 19.883 20.967 22.014 22.747 23.385 23.902 24.493 Oferta 26.970 28.647 30.040 31.083 32.383 33.567 34.714 35.547 36.285 36.902 37.493 Demanda projetada Consumo 24.609 26.047 27.340 28.283 29.483 30.567 31.614 32.347 32.985 33.602 34.093 Estoque Final 2.379 2.600 2.700 2.800 2.900 3.000 3.100 3.200 3.300 3.300 3.400
Fontes: Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa) e Saab e Paula (2008).
3 OPORTUNIDADES
O grande potencial para o desenvolvimento sustentado da regio Norte-Nordeste na rea agroindustrial alimentar; porm, colocando valor agregado s matrias-primas produzidas. Para tal, os fertilizantes so insumos essenciais para melhorar a qualidade dos solos de plantio conforme os cultivos a serem implantados. Tendo a seu favor os fatores anteriormente citados, considerando-se que a regio Norte-Nordeste ainda a mais pobre do Brasil e que no apenas necessita, como tambm deve, ser tratada de forma diferenciada para ser desenvolvida sob todos os aspectos, em que o mais importante e urgente dar condies dignas de alimentao e educao sua populao, um desenvolvimento sustentado desde o campo at o consumidor final por meio da agroindstria o mais rpido e indicado. Para isso, a implantao de indstrias na rea de fertilizantes de suma importncia, pois permitir: a melhoria de produtividade das culturas agrcolas existentes; o incio de novos cultivos;
276
a potencializao agroindustrial; e uma integrao agro-energtica.
Para atingir o desenvolvimento sustentado da regio, aes devero ser tomadas, tais como: a expanso do seu mercado interno; o aumento da renda familiar por meio do trabalho no aproveitamento das potencialidades agrcolas da regio, tanto para consumo familiar como para agregao das matrias-primas pelo adensamento agroindustrial; dar condies de plantio terra e preparo das pessoas para o cultivo; disponibilizar e difundir o uso de fertilizantes N P K conforme as necessidades das culturas agrcolas regionais; para a disponibilizao de fertilizantes N P K, tornar realidade a implantao de complexo de produo de fertilizantes bsicos na regio; e disseminar a implantao de unidades misturadores de fertilizantes N P K nas sub-regies de maior potencialidade agrcola, conforme as necessidades projetadas para estas.
Alguns compostos qumicos, normalmente extrados diretamente de minas, como o cloreto de potssio, amnia, rocha fosftica e enxofre so as matrias-primas essenciais para a obteno das misturas de fertilizantes N P K, sendo que no Brasil o enxofre no encontrado no solo e, por isso, importado de pases produtores, com uma pequena parte produzido na purificao do gs de refinarias de petrleo e do gs natural. A figura 1, a seguir, mostra como estes compostos participam do fertilizante e ilustra a integrao industrial deste setor. A figura 2 revela quais os nutrientes contidos em cada produto fertilizante, enquanto a figura 3 mostra, de forma esquemtica, de que se compe uma indstria voltada para a produo de fertilizantes. Inicialmente o complexo de Piaaquera, demonstrado na figura 3, era formado por mais 500 equipamentos dos mais variados tipos: agitadores/misturadores, balanas, bombas, ciclones, colunas/torres, compressores, ejetores, filtros, fornalhas de processo, geradores de vapor, de vapor de alta presso e de hidrognio, manuseio de slidos, moinhos, peneiras, queimadores especiais, reatores, sopradores/ventiladores, tanques, torres de granulao e de resfriamento, trocadores de calor, turbinas e vasos atmosfricos e de presso. A mo de obra operacional de um complexo do porte de Piaaquera exige, para sua operao, pessoal de nvel mdio e superior de alto nvel; estima-se um total de 800 pessoas com emprego direto no complexo, incluindo o pessoal de administrao.
277
FIGURA 1
rvore da indstria de fertilizantes da matria at os fertilizantes compostos
FIGURA 2
Diagrama de blocos produtos fertilizantes e seus nutrientes
278
FIGURA 3
Diagrama de blocos ultrafrtil complexo de fertilizantes de Piaaguera, Cubato SP

(Esquema inicial 1966)
A implantao de um complexo de fertilizantes do porte anteriormente exemplificado dar um grande impulso no desenvolvimento da indstria metal-mecnica na regio, de alta tecnologia, pois requer equipamentos especiais para operao em altas presso e temperatura requerida nos processos das vrias unidades. Por consequncia, centenas de empregos de mo de obra especializada sero necessrios para tal ramo de atividades. Recentes notcias indicam que haveria a implantao de uma nova fbrica de amnia e ureia que dobraria a oferta de tais insumos no Brasil. Entretanto, provavelmente, a fabricao de amnia dessa fbrica seria consumida para a produo de ureia e talvez para alguma de cido ntrico. A figura 3 mostra a produo de amnia integrada ao complexo e s alternativas de matrias-primas para sua produo: nafta, gs natural e outros hidrocarbonetos. Produzir amnia em um local para alimentar um complexo de fertilizantes localizado em outro exigiria um intenso fluxo de transporte de alta periculosidade entre as fabricas de produo e consumo. Portanto, a localizao e implantao de novo complexo de fertilizantes deveria considerar os fatores de disponibilidade da matria-prima para a produo de amnia e as localizaes de jazidas de fontes de fsforo e potssio prximas regio Norte-Nordeste.
279
4 POR ONDE INICIAR?
Essa regio possui uma grande potencialidade de produo de frutas tropicais e plantas bsicas para a alimentao humana e animal. Nessa potencialidade, destaca-se a do cultivo da mandioca, de baixa exigncia de qualidade de solo e com possibilidade de produo ao longo de quase todo o ano. Aproxima-se muito da realidade dos pequenos agricultores da regio Norte-Nordeste. A mandioca possui alto teor de amido (20% a 30%), alm de servir de base para uma alimentao de subsistncia humana, o cultivo desta tambm permite ao pequeno agricultor a criao de sunos alimentados pela rao obtida por meio do aproveitamento dos resduos resultantes do processamento da planta. O processamento para a produo de produtos de maior valor agregado como a tapioca e bioetanol para a produo de bebidas alcolicas ainda incipiente e pode ser mais bem explorada no Brasil. A fcula (amido de mandioca) a substncia nobre da raiz da mandioca, de enorme versatilidade como insumo industrial. Deve-se ressaltar que a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa) tem desenvolvido excelentes trabalhos relativos mandioca, por meio de seu Centro de Estudos localizado em Cruz das Almas BA. Esta tem uma excelente infraestrutura tcnica para apoiar os agricultores no cultivo da mandioca, tanto na orientao dos tipos da mandioca a serem plantadas bem como nas tcnicas de plantio. Na figura 4, a rvore simplificada de derivados da mandioca pode ser analisada, na qual pode-se avaliar a gama de produtos dos derivados da planta. Na figura 5, mostra-se a rvore do amido de diversas fontes de matria-prima vegetal e novamente observa-se os inmeros produtos alimentcios e industriais que podem ser viabilizados a partir de cultura da mandioca e de outros produtos agrcolas.
280
FIGURA 4
rvore simplificada de derivados da mandioca
281
FIGURA 5
A rvore do amido
282
5 MINIPOLOS AGROENERGTICOS
Paralelamente ao processamento industrial da mandioca para a obteno de derivados de maior valor agregado, em paralelo, poderiam ser implantadas miniusinas para a produo de lcool combustvel a partir da mandioca, ou seja, o aproveitamento da planta na regio Norte-Nordeste poderia ser por meio da implantao de minipolos agroenergticos. O lcool combustvel produzido seria destinado ao uso dos agricultores produtores de mandioca, scios das entidades jurdicas formadas para a industrializao desta, com comprometimento formal de fornecimento da matria-prima da mandioca necessria para a miniusina de lcool. O minipolo agroenergtico seria formado por duas entidades: 1. Miniusina de lcool: destinada a produzir lcool combustvel a partir da mandioca. De imediato, poderia ser definida como uma miniusina com as seguintes caractersticas: a) Capacidade de produo: 10.000 l/dia. b) Matria-prima necessria: razes de mandioca com teor mdio de amido igual a 30% (66 t/dia). c) Esquema de produo: a miniusina dever operar 330 dias/ano, 24 h/dia, em trs turnos de oito horas. Considerando-se um consumo mdio de 300 l/ms por automvel, a miniusina poder sustentar 1.000 veculos consumidores de lcool. Descritivo do processo: basicamente, o processo de produo de lcool combustvel a partir de mandioca ocorre de acordo com as seguintes etapas: a) Recebimento e preparo da matria-prima: esta etapa inclui a inspeo para verificar a inexistncia de objetos estranhos, pesagem, estocagem, lavagem e despelamento. b) Cominuio (moagem): a mandioca picada e moda para reduo de suas dimenses a fim de facilitar as etapas seguintes do processo. c) Cozimento: feita para gelatinizar o amido contido nas clulas da mandioca para permitir a ao dos sistemas enzimticos na hidrlise subsequente. d) Hidrlise: o amido gelatinizado transformado em acar pela ao de enzimas previamente preparadas, resultando o mosto principal que vai para a fermentao. e) Fermentao: os aucares contidos no mosto so convertidos em lcool etlico pela ao de leveduras. Durante a fermentao dixido de carbono (CO2) produzido, o qual pode ser recuperado para uso industrial.
283
f ) Destilao e retificao: o vinho filtrado pr-aquecido e enviado para o sistema de destilao e retificao, no qual recebe calor para sua liberao do vinho e recuperao do lcool etlico. A bebida efluente do citado sistema sai praticamente isenta deste ltimo. O lcool etlico recuperado no sistema resfriado e enviado para tancagem. g) Tratamento de efluentes: os efluentes lquidos so tratados e parte retorna ao processo. O tratamento feito para as redues da demanda biolgica de oxignio (DBO) e da demanda qumica de oxignio (DQO), principalmente do vinhoto. Este ltimo poder ser utilizado como fertilizante, sendo lanado diretamente sobre a plantao de mandioca. Por digesto anaerbica do vinho, pode-se produzir gs metano, o qual queimado nas caldeiras de gerao de vapor da usina de lcool. h) Equipamentos principais: os equipamentos da usina de lcool so constitudos por balana, bombas diversas, caldeira, colunas de destilao, dornas, filtros, lavadores, misturadores, moinhos, picador, tanques, transportadores, trocadores de calor e vasos de presso diversos. Todos os equipamentos podero ser fabricados e fornecidos pela indstria nacional. A miniusina de lcool necessitar da seguinte estrutura de mo de obra direta para operao: 28 pessoas para trs turnos, incluindo feriados; para suporte da operao: cinco pessoas; para o gerenciamento e a administrao: seis pessoas. 2. Mini-indstria: destinada a processar a mandioca para a linha de alimentos. A linha de produo dever ser definida conforme o potencial de mercado a ser levantado. Em ambos os casos, as entidades deveriam ser cooperativas formadas por produtores de mandioca, scios diretos destas, os quais teriam os seguintes compromissos formais: a plantao de mandioca no poder ultrapassar 20% da rea de sua propriedade e dever seguir regras de rotatividade das plantaes; e fornecer mandioca para a operao de trs a cinco dias de operao da entidade formada, dependendo da rea agrcola de sua propriedade.
Tambm poderia ser integrada nos minipolos agroenergticos a cana-de-acar. Na figura 6, apresenta-se a rvore simplificada de derivados da sacarose e mostram-se os processos e os produtos que podero ser obtidos da sacarose extrada desta cultura.
284
FIGURA 6
rvore simplificada de derivados da sacarose
Para o desenvolvimento econmico regional, fundamental a melhoria e a disseminao do grau de escolaridade da populao em todos os nveis, desde o primrio at o universitrio, para que esta possa assimilar e incorporar o desenvolvimento tecnolgico necessrio para a regio. A unio de esforos dos dirigentes polticos da regio, dos estados e dos municpios, considerando que
285
seu desenvolvimento econmico, social e cultural mais importante e deve ficar acima das divergncias polticas e interesses pessoais. Portanto, todos devem se conscientizar de que este o momento em que todos devem unir esforos para lutar pelo desenvolvimento da regio Norte-Nordeste, aproveitando as oportunidades que se apresentam para: atrair a implantao de complexo de fertilizantes bsicos na regio, fundamental para a produo dos insumos necessrios agricultura; propiciar o desenvolvimento industrial metal-mecnico de apoio ao complexo de fertilizantes; permitir o desenvolvimento de instalaes industriais misturadoras de fertilizantes bsicos nas regies de maior consumo; propiciar o desenvolvimento de pequenas e mdias empresas na rea agroindustrial; e promover as condies para o adequado desenvolvimento da mo de obra necessria para o sucesso de um desenvolvimento sustentado na regio.
6 BIOETANOL, BIOCOMBUSTVEIS E BIORREFINARIAS
O uso do etanol como matria-prima no uma novidade. H mais de um sculo tem sido empregado na produo de molculas com maior valor agregado, devido facilidade com que obtido via fermentao de acares de vrias fontes naturais. Antes que o petrleo se afirmasse como a principal fonte de compostos orgnicos para indstria qumica pesada, o etanol teve seus dias de glria, como atesta a multiplicidade de patentes ento registradas (GUYOT, 1918; COMPAGNIE DES PRODUITS CHIMIQUES DALAIS, 1919; SOCIT CHIMIQUE DES USINES DU RHONE, 1920; YOUNG; HERRLY, 1923; ROWELL, 1928; HIRST, 1929). Na poca da Segunda Grande Guerra, o emprego do etanol intensificou-se em funo dos esforos de guerra. emblemtico que a Alemanha, a maior potncia em qumica pesada e qumica fina do planeta nessa fase, produzia ento borracha sinttica a partir do lcool. Aps o trmino do conflito, os campos petrolferos do Oriente Mdio ficaram sob o controle dos Estados Unidos e da Inglaterra, resultando em uma oferta de petrleo em quantidade e a preos muito baixos, inviabilizando a alcoolqumica, de forma particular para pases que no dispe de clima para a cultura da cana-de-acar. No Brasil, ndia e Austrlia, ao longo das dcadas de 1950 e 1960, a alcoolqumica ainda manteve seu espao, face ao preo competitivo do etanol em relao ao petrleo: so pases que ento no dispunham de fontes domsticas de petrleo, mas cultivavam a cana. Especificamente no Brasil, o fim da dcada de 1960 e incio da de 1970 marcou o comeo do desenvolvimento da indstria
286
qumica com projetos prprios e grandes empreendimentos, que mudaram toda a estrutura domstica, no tocante produo dos insumos qumicos bsicos, tudo isso calcado na petroqumica, com tecnologia e preos imbatveis. Deve-se considerar que a disponibilidade do etanol em larga escala para embasar com segurana tal impulso estava, nesse momento, completamente fora de qualquer cogitao. Esse panorama sofreu forte impacto com a primeira crise do petrleo, desencadeada em 1973 e agravada em 1979. A resposta do Brasil veio em 1975, com o programa Prolcool, voltado para o combustvel automotivo, com o iderio e engenharia gerados no Centro de Tecnologia Aeroespacial (CTA), em So Jos dos Campos. O programa foi um sucesso: na safra 1979-1980, j se produzia 3,4 bilhes de litros de etanol e, no pice, chegou a 12,4 bilhes de litros na safra 1986-1987. Este soobrou em 1989: a elevao dos preos do acar no mercado internacional em 1988 tornou muito mais atrativa sua venda, em lugar de convert-lo em etanol, provocando a falta do produto no mercado interno e o descrdito ao programa. A tabela 1 mostra a evoluo da produo nacional nos anos mais recentes. Nota-se que a regio Norte-Nordeste no aumentou significativamente a produo de etanol durante o perodo. Processo semelhante ocorre no momento atual (safra 2009-2010), pelos mesmos motivos: fatores climticos reduziram a safra de acar indiano, com consequente elevao dos preos internacionais e reduo da oferta de etanol no mercado interno. uma tendncia humana viver o dia convicto de que tudo est sob controle, at que uma crise demonstre a falsidade da premissa. Embalada no sucesso do plano, a cincia brasileira voltou-se para as possibilidades que o etanol farto abriam, retomou os estudos da dcada de 1950 e reviu velhas lies ditadas pelas necessidades de 1940, tanto que em 1981 realizou-se o I Congresso Brasileiro de Alcoolqumica em So Paulo, com participao ativa de pesquisadores do Cenpes/Petrobras. As velhas ideias, recheadas com novas e muito mais eficientes tecnologias, no chegaram maturidade de projetos industriais concretos, que de resto levam tempo para serem concretizados: a falncia do Pr-lcool paralisou eventuais projetos em andamento. As unidades industriais que produziam seus insumos qumicos a partir do etanol, operacionais j na dcada de 1970, continuaram a operar regularmente no Brasil, e assim at hoje. As dcadas de 1990 e 2000 viram novamente o predomnio incontestvel da petroqumica. A elevao estratosfrica dos preos do petrleo, no entanto, fez que a alcoolqumica voltasse s mesas de projeto, e a crise de 2007 de pronto colocou-a na prateleira, a espera de novas crises ou necessidades, como uma nova alta no preo do petrleo, puxada pelo consumo mundial, ou ainda o aceno atual do aquecimento global. A concluso do Frum de Copenhague, no entanto, um srio indicativo de que a via poltica
287
dificilmente marcar uma posio clara na direo dos insumos renovveis, forado pelas presses de interesses inerentes prpria estrutura que consolida o poder na sociedade.
TABELA 1
Produo de etanol total (anidro e hidratado) no Brasil no perodo do Pr-lcool 2001-2002 e posterior
(Em 1.000 l)
Estados/safra Regio Centro-Sul Regio Norte-Nordeste Brasil Estados/safra Regio Centro-Sul Regio Norte-Nordeste Brasil Estados/safra Regio Centro-Sul Regio Norte-Nordeste Brasil Estados/safra Regio Centro-Sul Regio Norte-Nordeste Brasil 1990-91 9.707.850 1.807.301 11.515.151 1995-1996 10.844.096 1.734.219 12.578.315 2000-2001 9.064.364 1.528.671 10.593.035 2005-2006 14.352.542 1.594.452 15.946.994 1991-1992 10.967.301 1.748.879 12.716.180 1996-1997 12.078.035 2.266.093 14.344.128 2001-2002 10.176.290 1.359.744 11.536.034 2006-2007 16.006.345 1.712.864 17.719.209 1992-1993 10.044.941 1.630.565 11.675.506 1997-1998 13.251.527 2.144.936 15.396.463 2002-2003 11.152.084 1.471.141 12.623.225 2007-2008 20.333.466 2.193.358 22.526.824 1993-1994 10.363.456 912.914 11.276.370 1998-1999 12.216.817 1.631.216 13.848.033 2003-2004 13.068.637 1.740.068 14.808.705 2008-2009 25.101.963 2.410.999 27.512.962 1994-1995 11.132.760 1.549.613 12.682.373 1999-2000 11.653.712 1.368.092 13.021.804 2004-2005 13.591.355 1.825.313 15.416.668
Fontes: Unio da Indstria de Cana-de-Acar (Unica) e Mapa. Elaborao: Unica. Obs.: Os dados da safra 2008-2009 para a regio Norte-Nordeste referem-se posio final de 30 de agosto de 2009.
7 ESTGIO ATUAL DA TECNOLOGIA
Entre os vrios compostos qumicos com valor comercial e que podem ser gerados pela converso do etanol, escolheu-se para esta anlise o etileno, por ser produzido de forma massiva na petroqumica, evidente pela importncia comercial que detm. As variveis que interferem no processo de deciso para a implantao ou no de uma unidade para a produo de etileno a partir de etanol, e que, de resto, so as mesmas que interferem em qualquer empreendimento da rea, podem ser resumidas como disponibilidade de tecnologia e de matria-prima que permitam a oferta do produto a preos competitivos e segurana de que tais parmetros se mantenham estveis, ao menos por um intervalo de tempo que garanta a lucratividade esperada. Com relao tecnologia, houve um considervel avano com o desenvolvimento de novos catalisadores. O tradicionalmente empregado era a
288
alumina (Al2O3), de baixo preo, porm exigindo temperatura na faixa de 450 oC para a produo de etileno. Considerando-se que a reao de desidratao do etanol, que leva formao do etileno, ser sempre acompanhada da produo simultnea de dietil ter, um composto de baixo valor comercial, o desejvel um catalisador que oferea altas converses do etanol, aliado a uma alta seletividade em etileno, deprimindo assim a formao do eter. Quanto mais alta a converso, menor ser o custo na separao e no reciclo do etanol no convertido. Alta seletividade implica em baixo desperdcio neste biocombustvel convertido em compostos de baixo valor. Outro fator importante a temperatura de operao do reator: quanto mais baixa, mais econmicos os materiais empregados e menor ser o consumo energtico no processo. A tecnologia para isso j disponvel: a figura 7 mostra o desempenho de vrios catalisadores empregados na desidratao do etanol a etileno, com dados colecionados por Zhang et al., (2008). Observa-se a oferta de catalisadores, como as zelitas HZSM-5 e NiAPSO-34, com seletividade na faixa de 98% em etileno, para temperaturas entre 280 oC e 350 oC, com evidente vantagem sobre a alumina (Al2O3), embora esta ltima possa ser adquirida facilmente a preos muito baixos. A alumina tradicionalmente tem sido usada na produo do dietil eter.
FIGURA 7
Seletividade da converso de etanol em etileno em funo da temperatura, para reao catalisada por zelitas e alumina
Fonte: ZHANG et al. (2008).
289
Outro dado importante a ser considerado que a reao de desidratao do etanol fortemente endotrmica. Isso significa que quantidades apreciveis de energia so removidas do meio, para permitir o rearranjo molecular que se deseja (1.603 kJ/kg de etileno produzido), provocando o resfriamento do meio em reao e, assim, necessitando de uma fonte de calor capaz de suprir a demanda energtica da reao, mantendo o reator em operao na temperatura programada. Pela figura 1, verifica-se que se a temperatura cai no reator a seletividade se reduz de modo acentuado, provocando a gerao de quantidades apreciveis de dietil eter em lugar de etileno. Dois diferentes modos de operao podem ser empregados para contornar esse problema: 1. O etanol misturado com vapor de gua superaquecido, de modo que a temperatura final da mistura resulte 20 oC a 30 oC acima do ponto de mxima seletividade, para o catalisador empregado (fluxograma da figura 8). O vapor funcionar aqui como fluido inerte, apenas suprindo energia para que a reao se processe sem que a temperatura caia a valores que comprometam de forma significativa a seletividade (reator adiabtico). A mistura, ao deixar o reator, dever ser resfriada, condensando o vapor e parte do etanol que no se converteu no reator. O etileno mantm-se no estado gs e facilmente separado do lquido condensado, sendo ento encaminhado para compresso e purificao. O etanol que no converte na passagem pelo reator dever ser separado da gua por destilao, para ser reaproveitado. 2. O etanol pr-aquecido at a temperatura tima para o catalisador empregado e ento alimentado ao reator. Evita-se a queda da temperatura mantendo o reator sob aquecimento (reator isotrmico), empregando para isso um fluido trmico, que pode ser vapor superaquecido (correntes (a) e (b) em destaque na figura 8). Os produtos da reao so resfriados de modo a condensar a gua formada e parte do etanol que no reagiu e o etileno, que se mantm na fase gs, separado e encaminhado para compresso e purificao.
290
FIGURA 8
Fluxograma do processo para desidratao do etanol ao etileno, empregando reator adiabtico (sem as correntes a e b em destaque) ou reator isotrmico (com as correntes a e b)
Em ambas as situaes acima descritas, espera-se uma converso do etanol de 98% a 99%. No caso do emprego do reator adiabtico a seletividade mdia final poder estar abaixo de 96%, dependendo da quantidade de vapor superaquecido que se empregue na mistura com etanol, o que vai decidir a temperatura com que os gases deixaro o reator. Uma mistura mais pobre em vapor deprime esta ltima e, em consequncia, a seletividade. Uma mistura mais rica em vapor exigir reatores maiores, com custo de aquisio e manuteno do catalisador mais elevado. Se a opo for pelo reator isotrmico, pode-se garantir uma seletividade em etileno de, no mnimo, 96%. Os reatores sero menores que no caso do processo adiabtico, com menor custo em catalisador. Isso no grtis: o procedimento exigir um capital fixo inicial mais elevado para a instalao do sistema de aquecimento dos gases em reao, de modo a manter sua temperatura na faixa desejada. H indicaes (BRUSCINO, 2009) de que o capital fixo inicial dessa unidade ser 1,5 vezes aquele do processo adiabtico.
8 UMA BIORREFINARIA POSSVEL
Se a tecnologia que viabiliza uma biorrefinaria disponvel, a matria-prima nem sempre o . Como discutido anteriormente, de uma dcada para outra, as condies econmicas e o mercado para o acar, o etanol e o petrleo tm se alterado de tal modo que tornam as decises pelo investimento ou no excessivamente inseguras. Independentemente dos preos do petrleo, cuja variao sempre acontecer, o nico modo de viabilizar a operao de uma biorrefinaria
291
verticalizar o processo: a unidade de transformao do etanol em etileno e de etileno em outros produtos, como xido de etileno e etilenoglicis, polietileno e acetato de vinila, dever estar anexa unidade que produz o etanol. Assim, o suprimento de etanol s unidades transformadoras estar garantido, independente das flutuaes do mercado de acar. H uma segunda vantagem que no pode ser deixada de lado nessa anlise: o processo de produo do etanol pela fermentao do acar de cana produz mais energia que consome, e a energia excedente viabiliza o processo de produo do etileno, como pode ser verificado no estudo que se segue.
8.1 Unidade para produo de etileno, anexa usina produtora de etanol
Capacidade proposta: 10 t/h de etileno. Em condies ideais (100% de converso do etanol com igual seletividade em etileno), 46 kg de etanol produzem 28 kg de etileno. Considerando-se uma converso de 99% do etanol alimentado ao reator e uma seletividade mdia de 96% em etileno, sero necessrios 17.286 kg/h de etanol alimentados ao reator. A safra de cana no se estende, porm, por todo o ano: dura apenas sete meses (de maio a novembro). Considerando-se que a unidade que produz etileno dever parar apenas um ms ao ano para manuteno, dever-se- produzir, ao longo dos sete meses de safra, o etanol suficiente para suprir a matria-prima unidade de etileno por 11 meses, ou 27,2 t/h de etanol. Em volume de etanol hidratado (93 oINPM), devero ser produzidos 868 m3/dia de lcool. A Unio das Indstrias Canavieiras de So Paulo (Unica) considera que a produtividade da cana em etanol seja de 83 l/t de cana (UNICA, 2002). Assim, sero necessrias 409 t/h de cana alimentadas unidade de extrao da fbrica. Dado importante para a presente anlise o total de vapor que poder ser gerado pela biomassa resultante do processamento da cana-de-acar. Os geradores de vapor devero ser alimentados com o bagao desta, com umidade de 50%. Seu rendimento aps a extrao do caldo de 44% da massa inicial, resultando em uma massa 180 t/h, com umidade de 50% (MAUS, 2007). Uma maneira de aumentar o rendimento energtico empregar tambm a palha da cana-deacar e o biogs resultante da fermentao anaerbica do vinhoto. Este ltimo, pelo potencial de dano ambiental, no pode ser descartado em sua forma natural. Uma das formas de tratamento process-lo em fermentadores anaerbicos, o que gera gs com teor mdio de 50% em volume de metano. Este gs queimado no gerador de vapor e o resduo da fermentao poder ser empregado como fertilizante na cultura da cana-de-acar. Souza et al. (1992) obtiveram uma produo de 11,8 Nm3 de biogs produzido pelo vinhoto resultante da converso de 1 t de cana-de-acar em etanol.
292
Considerando todo o biogs gerado e a combusto de apenas 50% da palha da cana produzida, de modo a garantir boa cobertura do solo da cultura (MAUS, 2007), a queima de 108 t/h de bagao, porm com armazenamento de 40% deste produzido, para garantir a partida da unidade aps a parada para manuteno, e a gerao de vapor durante os meses de entressafra, para uma alimentao de 409 t/h de cana, obtm-se 403 t/h de vapor superaquecido, gerado a 65 bar e 460 oC. A gerao alta presso tem o objetivo de se empregar o vapor tanto como fluido de aquecimento na unidade produtora de etileno como na gerao de eletricidade. O consumo de vapor superaquecido para manter os reatores de produo de etileno com a temperatura estvel, no caso da escolha recair no processo isotrmico, ou at mesmo vapor alimentado aos reatores no processo adiabtico, partindo de vapor a 460 oC e deixando os trocadores a 350 oC, ser de 55 t/h, segundo as necessidades energticas para a produo de 10 t/h de etileno. Restaro, portanto, 340 t/h de vapor para movimentar o processo como um todo, que envolve desde a extrao do caldo da cana at a destilao do etanol. Este vapor poder ser empregado na gerao de eletricidade antes de ser alinhado para os processos que estiverem sendo operados na rea. Para a gerao de eletricidade, pode-se empregar turbinas com extrao do vapor a 10 bar e 200 oC, uma presso usual em processos com emprego de vapor de baixa presso para aquecimento, resultando em uma potncia de gerao de 23 MW, considerando as turbinas de gerao operando com eficincia de 50%. Se a fbrica tiver uma potncia instalada de 5 MW a operao que gera a maior demanda a compresso de etileno: consome uma potncia de 1,3 MW para comprimi-lo at 30 bar , haver um saldo de 18 MW para ser disponibilizado rede externa. No perodo de entressafra, o sistema dever gerar apenas para consumo interno. Para ilustrar a diversidade de produtos que podem ser obtido a partir do da biomassa e do etanol, foram elaborados diagramas de produo. Na figura 9 apresenta-se possveis caminhos para o uso de biomassa, a saber: obteno de gases, olefinas e BTX (benzeno-tolueno e xilenos) usando processos de pirlise; ganho de gs de sntese por meio de processos de gaseificao e, a partir deste, obteno de metanol, hidrognio e outros combustveis e, por intermdio de processos de fermentao e hidrlise, ganho de etanol e possveis derivados. Na figura 10, apresentada a rvore de produtos que podem ser obtidos a partir do etanol; e na figuras 11, a rvore de produtos derivados do etileno. Esse ltimo elemento hoje uma das mais importantes matrias-primas para a indstria qumica. Os fluxogramas apresentados na figura 11 mostram a diversidade de produtos que so obtidos pela sua transformao.
293
FIGURA 9
Obteno de produtos a partir de biomassa
294
FIGURA 10
rvore de produtos qumicos que podem ser produzidos a partir de bioetanol
295
FIGURA 11A
rvore de produtos qumicos que podem ser produzidos a partir de etileno
296
FIGURA 11B
rvore de produtos qumicos que podem ser produzidos a partir de etileno
297
A viabilidade para o emprego do etanol como matria-prima para produtos de maior valor agregado e com largo espectro de uso industrial somente pode ser alcanada pela verticalizao das operaes: inicia-se como um negcio agrcola, com a cultura da cana-de-acar prpria ou contratada, de modo a assegurar sua disponibilidade independentemente de preos e mercado. As unidades de transformao do etanol at os produtos desejados devero estar alinhadas dentro, da mesma rea, com a produo do etanol, para que a gerao de vapor e eletricidade propiciada pelo bagao de cana, palha e gases do tratamento de efluentes, possa ser usado como fator de viabilizao energtica do empreendimento. Na realidade, a autossuficincia energtica o grande trunfo do negcio. A alcoolqumica integrada potencialmente a melhor alternativa para substituir o petrleo na produo de insumos qumicos. O Brasil necessita, de forma estratgica, estar preparado para mudar sua matriz de produo de etileno e propileno, e o etanol a alternativa concreta para, com isso, garantir a soberania energtica de nosso pas.
9 PERSPECTIVAS DE FUTURO
A produo de combustveis automotivos, tomando como ponto de partida a transformao de materiais orgnicos renovveis , pela sua prpria natureza, um fator de gerao de renda voltado para a rea agrcola e, portanto, diretamente ligado renda das comunidades distantes dos grandes centros urbanos fortemente industrializados. Sua produo exige a transformao in loco das matrias-primas face ao custo do transporte, alocando a agroindstria em comunidades pouco industrializadas, sendo, portanto, um fator positivo no adensamento da cadeia produtiva, alm da evidente necessidade de extensas reas cultivadas, que por si s promovem a incluso da comunidade na cadeia produtiva. Pode-se separar a produo do biocombustvel segundo o tipo de matria-prima empregada: etanol obtido pela fermentao de acar extrado da cana; etanol obtido pela fermentao de acar gerado pela converso qumica de amidos; etanol obtido pela fermentao de acar gerado pela converso qumica da celulose; e converso de leos vegetais em compostos que podem ser empregados como combustvel em motores movidos a leo diesel, sem alterao do motor.
298
A produo do etanol a partir da cana-de-acar uma tecnologia plenamente desenvolvida e dominada pelo Brasil. Seu incentivo e planejamento da expanso passam naturalmente pela criao de infraestrutura que permita a correo dos solos a serem empregados e a disponibilizao de gua. No caso, a gua acaba por ser o fator limitante e que exigir os maiores investimentos, passando pela perfurao de poos e pelo gerenciamento de audes. evidente que em reas com grandes variaes na disponibilidade de gua, a criao de uma estrutura que abra a perspectiva no de abundncia, mas de correta distribuio por si s, ser um forte fator de adensamento produtivo. O tipo de cultura que a esse sistema se agrega no somente dever ser seletivo em no gerar apenas matria-prima para ser exportada para outras regies, mas tambm dispor de meios, por simples que sejam, de transform-la para agregar valor e gerar trabalho. Se, por um lado, as grandes reas do sudoeste do Brasil ocupadas por canaviais sofrem algum nvel de crtica por no estarem produzindo uma diversidade maior de alimentos e agropecuria, por outro, a gerao de riquezas se traduz no evidente desenvolvimento social das comunidades em que esto alocadas. O etanol obtido pela fermentao de amidos realizada pela transformao qumica destes, nos pases de clima mais frio que o Brasil, tem como fonte o amido de milho ou de outros gros, empregando matria-prima valiosa. Some-se a isso o fato de que o processo industrial exigido em sua manufatura percorre rotas mais dispendiosas que aquela da cana-de-acar, incluindo-se um maior dispndio de energia. Para pases da Amrica Latina ou da frica, o emprego de gros no faz sentido: seu uso como alimento humano ou animal muito mais importante. No entanto, h a possibilidade de se empregar a mandioca. Esta planta apresenta um elevado teor de amido, sua cultura no exige solo rico podendo ser cultivada em solo semirido, sua colheita pode ser feita nos 12 meses do ano e a tcnica de plantio plenamente difundida. Mais importante ainda: pode ser cultivada em glebas de pequena rea. Assim, a criao de uma cooperativa regional que processe da mandioca produzida pode envolver um grande conjunto de pequenos produtores. A transformao de amido em acares fermentescveis uma tecnologia j plenamente desenvolvida e dominada no Brasil, podendo ser prontamente implementada. A converso de materiais celulsicos, como palhas, madeira etc., em acares fermentescveis, para que nessa fermentao se possa produzir etanol, est atualmente sendo pesquisada em profundidade (DEMIRBAS, 2005). No uma tecnologia j consolidada. Sabe-se como fazer, mas o processo ainda demanda um custo energtico elevado. Em pases de clima frio, o objetivo o aproveitamento da palha e do sabugo do milho para a produo de etanol, somando-se este ao etanol pela converso do amido. As dificuldades esto centradas na produo em escala econmica das enzimas que promovem a converso
299
da celulose em acares, especialmente se esse etanol for competir, em termos de preo, com o produzido a partir da cana-de-acar. Como subproduto de um processo, a hidrlise de materiais celulsicos pode tornar-se promissora, como caso do emprego de sabugo e palha de milho, no qual o processo principal converte o amido do milho em etanol. Para o Brasil, pode-se destinar, como j tem sido planejado, parte do bagao e da palha da cana-de-acar gerados no processo para a converso em etanol, via hidrlise da celulose. Da unidade que produz acar e etanol da cana-de-acar resultam em torno de 440 kg de bagao para cada 1.000 kg de cana-de-acar alimentada ao processo, com 50% de umidade, representando, portanto, 220 kg de matria seca. Esta ltima contm celulose, que pode, pela ao de enzimas, ser convertida em acares fermentescveis, produzindo etanol. Resta, nesse ponto, um importante balano a ser feito pelo investidor: ser mais compensador converter o bagao gerado em uma massa a mais de etanol, pelo investimento na construo de uma unidade industrial anexa, ou gerar mais eletricidade pela sua combusto na caldeira que naturalmente a fbrica j dispor. A produo de bioetanol a partir de gs de sntese no necessita de microorganismos para converso em etanol; neste caso, isto ocorre em reatores qumicos com catalisadores, podendo produzir etanol diretamente (gs para etanol) ou primeiramente metanol (gs para metanol) e em seguida etanol. A viabilidade destes processos fsico-qumicos ainda no apresenta resultados adequados quanto ao custo. Pode-se considerar que o etanol produzido renovvel, quando produzido de forma a contribuir para a diminuio do efeito estufa (BRJESSON, 2009), isto , as plantas de bioetanol utilizam biomassa, e no combustveis fsseis; os produtos so utilizados eficientemente e quando as emisses de xido nitroso so mnimas. A produo de combustveis para motores movidos a diesel a partir da transesterificao de leos vegetais, seja com etanol, seja com metanol, tem, por sua vez, alguns atrativos: pode ser realizada em microunidades industriais e no exige tecnologia ou equipamentos sofisticados. No entanto, o leo vegetal dever ser produzido a partir de plantas que apresentem viabilidade econmica. No momento, o mais rentvel ainda a converso de leo de soja, pela escala de produo e pelo fato de que este pode quase ser considerado um subproduto, em funo dos preos e dos usos das protenas isoladas aps a extrao do leo. Isso no quer dizer que o leo de algodo, girassol, amendoim, palma e, at mesmo, algas no possam ser empregados, necessitando apenas que a cultura dessas espcies seja possvel e econmica na regio pretendida. A produo de biodiesel utiliza diferentes matrias-primas, a saber: leos naturais (soja, amendoim, palma, canola, girassol e algas); gordura animal;
300
resduos industrias; leos reciclados, entre outras. Esta utiliza processos de transesterificao com diferentes tipos de catalisadores qumicos ou enzimticos (ENWEREMADU; MBARAWA, 2009). A biomassa tambm matria-prima para a produo de biodiesel utilizando processos de pirlise (tratamento trmico a altas temperaturas), gaseificao e posterior conjunto de reaes catalticas com o gs de sntese. Estes processos so chamados de BTL (biomassa produzindo combustveis lquidos). Na figura 12, observa-se a diversidade de matrias-primas existentes e os diferentes processos para a converso em biocombustveis. Pode-se observar tambm como varia em quantidade (volume) de matrias-primas necessria produo, nota-se que os processos de gaseificao de biomassa necessitam de maior volume e a produo de biodiesel a partir de leos naturais um menor volume. Em relao ao custo da matria-prima, a biomassa tem um menor custo, os amidos e acares, custos intermedirios e os leos naturais custos maiores. Em relao s tecnologias existentes, a produo de biodiesel a partir de leos, acares e amidos tecnologia consolidada, mas, para os processos de transformao de biomassa e de materiais lignocelulsicos, as tecnologias esto em desenvolvimento e apresentam grandes desafios para a inovao. Os processos tambm esto divididos em tecnologias de primeira gerao, nos quais as tecnologias so comerciais, de segunda gerao, os quais so tecnologias emergentes, e de terceira gerao, os quais ainda so tecnologias em desenvolvimento.
301
FIGURA 12
Produo de biocombustveis de diferentes matrias-primas
Fonte: Cascone (2007).
302
10 VIABILIDADE DA PRODUO DE BIOETANOL E BIODIESEL
A produo de bioetanol esta diretamente ligada disponibilidade de gros (milho), cana-de-acar e, talvez, de mandioca. Esta ltima foi utilizada no Brasil para a produo de etanol e atualmente existem plantas de produo usando-a na Tailndia. Alm dos Estados Unidos, outros pases, como Canad e Argentina, esto analisando a utilizao do milho como matria-prima para o etanol (KLINE et al., 2007). No mercado brasileiro a produo do bioetanol est diretamente ligada ao mercado internacional de acar. Quando a demanda por acar no mundo aumenta ou ocorre uma quebra de produo, como a que ocorreu em 2009, a produo deste biocombustvel prejudicada e o mercado se retrai na sua utilizao. No possvel conduzir uma poltica de uso do bioetanol renovvel sem utilizar novas fontes de matrias-primas que no estejam atreladas ao mercado mundial de commodities, como no caso do acar e do lcool. Para a produo de biodiesel, tambm so utilizados matrias-primas de fonte alimentar. No Brasil, principalmente nas regies Sul e Sudeste, as maiores consumidoras de diesel no pas, a produo de biodiesel utiliza como maior fonte de matria-prima o leo de soja. O cultivo nacional desta planta ser capaz de atender demanda crescente de biodiesel. Para estas duas regies, so cerca de 8 bilhes de litros de biodiesel, considerando um consumo anual de 40 bilhes de litros com 5% de biodiesel. No futuro, talvez este mercado sofra os mesmos problemas que o mercado de acar e lcool est enfrentando no momento, isto , um melhor preo no mercado internacional e o desvio da produo para exportao e falta de matria-prima para produo de biodiesel localmente. O dilema do uso de matrias-primas alimentcias ou no sempre pesar sobre este mercado. A busca de novos recursos ou processos est acontecendo. O uso de biomassa lignocelulsica para a produo de bioetanol muito promissor e uma opo para pases que no produzem gros. Materiais lignocelulsicos so baratos, abundantes e renovveis e podem minimizar os efeitos da produo de bioetanol a partir de fontes alimentares (BALAT; BALAT, 2009). Para a produo de biodiesel, tambm esto sendo buscadas novas fontes de matrias-primas, as algas, que utilizam CO2 e energia solar para a produo de leos, so uma das alternativas que esto sendo estudadas em vrios pases (FJERBAEK et al., 2008), inclusive no Brasil, com chamadas especficas das agncias de fomento do governo. O mercado dos biocombustveis diferente do de petrleo. No Brasil, esta diferena bem marcante. A produo destes, alm de ser uma necessidade do mercado, esta fortemente ligada a poltica de governo e demanda sociais, como
303
a diminuio de CO2, utilizao de combustveis renovveis, desenvolvimento sustentvel, produo agrcola, independncia enrgica, entre outras. Isto uma tendncia mundial e se deve levar em conta que tambm uma questo de soberania nacional, a garantia de uma fonte de energia renovvel e contnua, que minimize problemas ambientais e atenda a populao quando a suas necessidades bsicas de qualidade de vida. O futuro dos biocombustveis est nas mos do setor agrcola e dos defensores do uso de energias renovveis; no momento, pouco depende do mercado energtico. As polticas pblicas sero as propulsoras do seu uso, mesmo que alguns governos tenham que assumir custos elevados para a implementao destas; porm, estes devem estar atentos para que tais incentivos no provoquem distores no mercado de energia. A soberania dos pases, hoje e no futuro, est diretamente vinculada independncia energtica. claro que se os preos dos combustveis fsseis retornarem aos patamares elevados do incio deste sculo, o mercado de biocombustveis ser extremamente promissor, o que impulsionar o desenvolvimento de novos processos e tecnologias. O setor energtico deve se preparar para a substituio da matriz energtica, e o setor agroindustrial exercer papel importante nesta mudana. A diversidade de matrias-primas renovveis e o aproveitamento de resduos para a produo de biocombustveis, com as novas tecnologias que vem sendo desenvolvidas, fazem que o futuro desta fonte energia renovvel esteja garantido.
11 IMPLANTAO DE INFRAESTRUTURA EDUCACIONAL-TECNOLGICA
No momento, o pas atravessa um ciclo de crescimento, mesmo com as crises de 2008 e 2009, provocadas pelo sistema capitalista, a discusso sobre a questo da formao de uma mo de obra capaz de atender s necessidades da indstria volta a ganhar fora junto aos formuladores de polticas educacionais, mediante a criao e a articulao de diversos programas de formao tecnolgica. O Brasil est desenvolvendo um projeto de educao profissional e tecnolgica que pode atender s novas configuraes do mercado de trabalho e, ao mesmo tempo, influir de forma consistente no desenvolvimento regional. A discusso sobre o contedo curricular do ensino mdio antiga. De acordo com Frigotto, Ciavatta e Ramos (2005), o papel do segundo grau deve ser de propiciar aos alunos o domnio dos fundamentos das tcnicas diversificadas utilizadas na produo, e no o simples doutrinamento em habilidades produtivas, ou seja, o ensino mdio no deve formar tcnicos especializados, mas sim politcnicos. A estrutura clssica da educao profissional traz em si trs vertentes: O Estado, a empresa e a escola, formando um conjunto triangular motor do desenvolvimento econmico. Sem dvida, a preparao da mo de obra ser um grande desafio a ser vencido
304
para o desenvolvimento da regio Norte-Nordeste. Estreita integrao entre as vrias entidades governamentais e privadas ser necessria para atacar o problema de forma pragmtica e eficiente. Se existe um consenso de que sem formao profissional no h desenvolvimento local ou regional, a forma de articular as diferentes polticas nas esferas federal, estadual ou municipal tem sido o tendo de Aquiles ao longo da histria. Nos ltimos anos, algumas teorias econmicas, com base na territorialidade e ligadas questo da articulao das polticas pblicas, tm surgido. Para efeitos de anlise, existem dois extremos. De um lado, um sistema de articulao no qual as populaes so meros objetos, sendo o governo o definidor e o articulador das polticas pblicas e de toda a cadeia de complementao necessria para este fim. O que deve ser feito? Quem deve fazer? Como fazer? Estas se tornam questes-chave concentradas nas mos de indivduos ou grupos muitas vezes ligados aos governos estaduais e municipais, no que poderia ser chamado de uma democracia ditatorial. A formulao dos arranjos produtivos locais est baseada, de certo modo, neste princpio. Nesse contexto, fica evidente que o homem torna-se um objetoalvo do sistema de formao, alheio ao seu prprio destino, passivo tal como o Meursault, de Camus, refm de uma lgica, mercantilista e carente de qualquer vertente humanista. Os efeitos nocivos ligados principalmente falta de coordenao/comunicao nas esferas municipais estaduais e federais ficam mais evidentes nesse tipo de articulao. Um exemplo tpico desse caso o territrio do Suape, na regio metropolitana de Recife, onde a instalao de uma nova refinaria e de um novo estaleiro fez surgir uma alta demanda de mo de obra qualificada, mas mostrou de forma inequvoca a deficincia na questo da educao bsica, preldio a qualquer formao profissional. Nesse contexto, possvel afirmar que a questo da formao profissional neste territrio est sendo conduzida da mesma forma que no fim da dcada de 1950, quando surgiu a indstria automobilstica. No outro extremo, de outro lado, temos um sistema no qual a prpria populao responsvel pela articulao dos projetos regionais ou locais de desenvolvimento. Um exemplo tpico desse tipo de articulao pode ser encontrado no Sul do pas com as universidades comunitrias multicampi. De um lado, esse tipo de articulao traz benefcios evidentes com a formao de uma massa crtica, soberana e capaz de decidir o prprio rumo sem depender de qualquer doutrinamento profissional. O inconveniente desta configurao reside no fato de que setores organizados da sociedade a Igreja, os sindicatos, a Federao de Comercirios etc. tendem a monopolizar o centro de decises, criando uma elite local que por sua essncia e natureza conservadora a qualquer projeto de desenvolvimento regional ou local. Entre os dois extremos, podem existir uma ou mais configuraes intermedirias. Pode-se citar como exemplo o Porto Digital de Recife, fruto da existncia de uma demanda local na rea da tecnologia da informao, mas que se tornou gerador de
305
demanda em nveis nacional e internacional devido alta concentrao de recursos humanos, o que o difere de um arranjo produtivo local. Outro exemplo pode ser encontrado no Cear, com a diviso do territrio em regies e polos de desenvolvimento de acordo com as potencialidades geogrficas ou agropecurias. O sucesso social destes polos vai depender em grande parte da capacidade da populao local em apontar e corrigir os gargalos que surgem quando se trata de formular e aplicar programas de desenvolvimento. Em todo caso, fica evidente que a questo da articulao de polticas pblicas, tendo como alvo o desenvolvimento regional, possui como condio sine qua non de sucesso a receptividade do pblico-alvo. Nesse contexto, os Institutos Federais de Educao, Cincia e Tecnologia (IFETs) surgem como uma oportunidade para alavancar esses polos, dando apoio tecnolgico e administrativo aos pequenos produtores da regio, no que pode ser chamado de extenso universitria. Isso pressupe que eles sejam dotados de um mecanismo de ao diferente daquele em vigor na maioria das universidades federais, em que a pesquisa muitas vezes sem aplicao muito mais valorizada do que a extenso. Um modelo de integrao eficiente, moderno, flexvel e socialmente sustentvel no somente possibilitar a formao de uma massa crtica local apta a atender demanda do mercado de trabalho, mas tambm poder fazer o ofcio de ditador democrtico invisvel, porm presente, em toda a sociedade, como interlocutora para a aplicao de qualquer programa de desenvolvimento.
12 MODELO DE INTEGRAO
A extenso da Rede Federal de Tecnologia, os programas governamentais, tais como o Brasil Profissionalizado, e outros mecanismos podem e devem alavancar o desenvolvimento local por meio de um sistema de integrao indstria escola sociedade, formando um tetraedro norteado por uma sinergia de foras em um ambiente propcio e voltado para a realidade local. A figura 13, a seguir, apresenta um exemplo de modelo de integrao. Esse tipo de articulao possui vertentes mercadolgica, acadmica e governamental. A mercadolgica consiste no atendimento das necessidades tecnolgicas das empresas de qualquer porte, melhorando a produtividade; a acadmica ocorre por meio de projetos em conjunto com a escola, preparao de profissionais voltados para o mercado de trabalho com base nos potenciais da regio, ofertas formativas diversificadas de preparao de docentes que possam atender demanda por meio de um programa, tais como aes especiais, cursos de ps-graduao, formaes em servio e a distncia; e a governamental opo complementar para programas oficiais, como o Brasil Profissionalizado, e abertura de uma linha de apoio por meio de agncias como a Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP) para a aquisio de unidades-piloto de transformao com base no potencial de cada regio, estabelecendo-se metas e um sistema de avaliao que inclua a evoluo do IDH
306
da regio. Esse modelo deve levar em conta aspectos importantes no desenvolvimento regional, considerando a formao de mo de obra qualificada, a inovao tecnolgica, a aplicabilidade, entre outros. De forma mais abrangente, pode-se considerar os aspectos:
Mercadolgico: atendimento das necessidades tecnolgicas de pequenas e mdias empresas industriais, na rea de atuao destas, visando a melhorias nas suas produtividades e ao desenvolvimento de inovaes tecnolgicas. Acadmico: por meio de projetos em conjunto com as universidades e os institutos de educao tecnolgica e de preparao de profissionais voltados para o mercado em expanso na regio Norte-Nordeste. Governamental: complementao para os programas de desenvolvimento da regio Norte-Nordeste.
Na figura 13, apresenta-se o modelo de integrao genrico; e na figura 14, o modelo aplicado para a rea de engenharia qumica e de alimentos, reas diretamente envolvidas nos aspectos discutidos neste captulo. Esse modelo de integrao visa principalmente: a) restao de servios especializados, na rea de atuao das empresas da regio. b) induo de empreendedores para a instalao de inovaes tecnolgicas, ou seja, de implantaes industriais de transformao de matrias-primas agropecurias e qumicas dos municpios da regio Norte-Nordeste, considerando o exemplo especfico. c) Fornecer suporte tecnolgico para o desenvolvimento de processos aos pequenos e mdios empresrios/empresas industriais nas respectivas reas de atuao. d) Ao treinamento, reciclagem e ao aperfeioamento de profissionais das diferentes reas de interesse regional ou das empresas que esto implantando projetos na regio. e) integrao empresa universidade, visando inovao tecnolgica por meio de: envolvimento de alunos e professores em projetos; preparao adequada do prprio egresso da universidade para o mercado de trabalho; e fomento pesquisa aplicada na universidade.
307
FIGURA 13
Modelo de integrao
O modelo de integrao apresentado tem como princpio o desenvolvimento regional por meio da interao governo empresa escola sociedade em diversos nveis. Os mecanismos de interao vo desde a prestao de servios at a induo de empreendedores, formando no apenas mo de obra especializada, mas tambm um cidado vetor de multiplicao de ideias e conceitos novos. Nesse sentido, ele difere dos sistemas at agora concebidos para a formao profissional, em que a extenso costuma ser marginalizada em benefcio de uma formao massificada e muitas vezes precria. O modelo de integrao proposto um meio seguro e eficiente de articulao de polticas pblicas, evitando o desperdcio de recursos e a sobreposio de programas entre as diferentes esferas de governo.
308
FIGURA 14
Modelo de integrao da Indstria Escola de Engenharia Qumica e Alimentos (preliminar)
O presente trabalho mostrou a importncia da unio de esforos dos dirigentes polticos da regio Norte-Nordeste, dos estados e dos municpios para a melhoria do grau de escolaridade da populao para a assimilao e a incorporao do desenvolvimento tecnolgico necessrio para a regio. Este apontou as atuais oportunidades da implantao de complexo de fertilizantes bsicos nesta; do desenvolvimento industrial metal-mecnico de apoio ao complexo de fertilizantes e de instalaes industriais misturadoras de fertilizantes bsicos nas regies de maior consumo; e do desenvolvimento de pequenas e mdias empresas na rea agroindustrial. Como condio para viabilizar o emprego do etanol como matria-prima para produtos de maior valor agregado sugeriu-se a verticalizao das operaes e a autossuficincia energtica do negcio, mediante a localizao, na rea da cultura da cana-de-acar, das unidades de transformao do etanol at os produtos desejados e a gerao de vapor e eletricidade a partir do bagao de cana, palha e gases do tratamento de efluentes.
309
Defende-se que para o alcance da independncia energtica nacional necessrio implementar polticas pblicas propulsoras do uso dos biocombustveis, mesmo diante dos altos custos para os governos e das dificuldades de no provocarem distores no mercado de energia. Por fim, sugeriu-se construir uma interao entre governo, empresas, escolas e sociedade em diversos nveis. Os mecanismos de interao vo desde a prestao de servios at a induo de empreendedores.
310
REFERNCIAS
BALAT, M.; BALAT, H. Recent trends in global production and utilization of bio-ethanol fuel. Applied Energy, v. 86, n. 11, p. 2273-2282, Nov. 2009. BRJESSON, P. Good or bad bioethanol from a greenhouse gas perspective: what determines this? Applied Energy, v. 86, n. 11, p. 589-594 Nov. 2009. BRUSCINO, M. Biorefineries: Fact or fiction. Hydrocarbon Processing, v. 88, n. 8, p. 65-70, 2009. CASCONE, R. Biofuels: What is beyond ethanol and biodiesel? Hidrocarbon Processing, v. 86, n. 9, p. 95-109, Sept. 2007. COMPAGNIE DES PRODUITS CHIMIQUES DALAIS. A process for preparation of acetic acid by means of the oxidation of acetaldehyde. United Kingdom, 1919. Patente BS 130,651. DEMIRBAS, A. Bioethanol from cellulosic materials: a renewable motor fuel from biomass. Energy Sources, Part A: recovery, utilization, and environmental effects, v. 27, n. 4, p. 327337, Feb. 2005. ENWEREMADU, C. C.; MBARAWA, M. M. Technical aspects of production and analysis of biodiesel from used cooking oil: A review. Renewable and Sustainable Energy Reviews, v. 13, n. 9, p. 2205-2224, Dec. 2009. FJERBAEK, L.; CHRISTENSEN, K. V.; NORDDAHL, B. A review of the current state of biodiesel production using enzymatic transesterification. Biotechnology and Bioengineering, v. 102, n. 5, p. 1298-1315, 2008. FRIGOTTO, G.; CIAVATTA, M.; RAMOS, M. A poltica de educao profissional no governo Lula: um percurso histrico controvertido. Educao Social, Campinas, v. 26, n. 92, 2005. GUYOT, A. Process of making acetic acid by oxidation of acetic aldehyde. United State Patent Office and Trademark Office. Alexandria, 1918. Patente US 1,409,098. HIRST, H. S. Improvements in the oxidation of volatile organic compounds. United Kingdom, 1929. Patente BS 304,350.
311
KLINE K. L. et al. Biofuel feedstock assessment for selected countries. Oak Ridge, Tennessee: Oak Ridge National Laboratory Report, ORNL/TM2007/224, Feb. 2008. MAUS, J. A. Maximizao da gerao eltrica a partir do bagao e palha em usina de lcool e acar. Revista Brasil Engenharia. So Paulo, edio 583, 2007. ROWELL, S. W. Process of oxidizing acetaldehyde to acetic acid. United States Patent Office and Trademark Office. Alexandria, 1928. Patente US 1,778,511. SAAB, A. A.; PAULA, R. A. O mercado de fertilizantes no Brasil: diagnsticos e propostas de polticas. Revista de Poltica Agrcola, ano XVII, n. 2, abr./maio/ jun. 2008. SOCIT CHIMIQUE DES USINES DU RHONE. Improvements in the relating to processes and apparatus for carrying out chemical reactions by catalysis. United Kingdom, 1920. Patente BS 126,279. SOUZA, M. E.; FUZARO, G.; POLEGATO, A. R. Thermopile Anaerobic Digestion of Vinasse in Pilot Plant UASB Reactor. Water Science and Technology, v. 25, n. 7, p. 212-223, 1992. UNIO DAS INDSTRIAS CANAVIEIRAS DE SO PAULO (UNICA). Potencial de co-gerao com resduos da cana-de-acar: sua compatibilidade com o modelo atual. So Paulo, 2002. YOUNG, C.; HERRLY, C. J. Process and apparatus for conducting chemical reactions. United States Patent Office and Trademark Office, Alexandria, 1923. Patente US 1,620,180. ZANG, X. et al. Comparison of four catalysts in the catalytic dehydration of ethanol to ethylene. Microporous and Mesoporous Materials, v. 116, n. 1-3, p. 210-225, Dec. 2008.
CAPTULO 11
A CRISE INTERNACIONAL E A QUEDA DOS INVESTIMENTOS
1 INTRODUO
A crise financeira internacional, que se agravou a partir do quarto trimestre de 2008, levou a uma queda brusca do ritmo da atividade econmica no mundo, deteriorando as condies de crdito e as perspectivas de crescimento econmico tambm no Brasil. O pas vinha crescendo a taxas elevadas e com possibilidades de sustentao, fundadas tanto na demanda internacional quanto na expanso do consumo domstico; o que provocou, nestes ltimos anos, a elevao da taxa de investimento na economia, a ponto de ele se colocar tambm como um dos motores do crescimento econmico recente. A ecloso da crise em escala global implicou uma forte deteriorao das condies de crdito e das perspectivas de crescimento da economia internacional. Em contrapartida, no mbito domstico, ocorreu um correspondente movimento de retrao do sistema financeiro, acompanhado de mudanas muito acentuadas das expectativas empresariais anteriores. Por conseguinte, desencadeia-se um generalizado recuo nos seus programas de investimentos, seja devido s incertezas quanto a profundidade e durao da crise, seja em razo da ampliao dos riscos. No curto prazo, acompanhando a queda abrupta e acentuada nos nveis de produo e, pois, uma notvel frenagem no ritmo de crescimento geral da economia esse recuo se traduz na reduo do ritmo de compras de mquinas, equipamentos e insumos por parte das empresas no mercado interno e na suspenso dos pedidos em curso de aquisio de equipamentos no exterior. No longo prazo, essa queda da formao bruta de capital fixo (FBCF) levar a uma reduo do estoque de capital futuro da economia, reduzindo o potencial de crescimento do pas, em grau que s a durao da desacelerao econmica geral pode permitir aferir. Este trabalho tem como propsito avaliar os impactos que a reduo do investimento, ocasionada pela crise internacional e seus desdobramentos, trar para a economia brasileira, com a utilizao de um modelo de equilbrio geral computvel (EGC).
314
Para isso, faz-se necessrio estimar cenrios de curto e longo prazo condizentes com as situaes pr-crise e ps-crise, comparando os desdobramentos que estes cenrios ocasionam sobre o conjunto do sistema econmico representado pelo modelo. Conquanto tenham sido divulgados vrios estudos sobre a conjuntura econmica ocasionada pela crise, relativamente pouco se sabe, objetivamente, sobre as tendncias dos investimentos, mesmo em setores-chave do sistema produtivo. Em parte, devido ao fato de que ainda h uma considervel carncia de dados relativos FBCF, especialmente em formas mais desagregadas, que permitam avaliar a evoluo setorial e regional dos investimentos na economia. O Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), por sua experincia e importncia na concesso de crdito na economia brasileira, constitui, portanto, uma importante fonte de dados sobre o tema. Os cenrios que ele construiu a partir de pesquisas prprias sobre investimentos no Brasil antes e posteriormente ao agravamento da crise sero tomados neste estudo como base para formular as hipteses de trabalho e a estratgia de anlise que se desenvolver com o emprego do modelo ORANI-G de equilbrio geral.
2 PERSPECTIVAS PARA O INVESTIMENTO, SEGUNDO O BNDES
Para a construo das situaes pr/ps-crise incorporadas a esse modelo, foram utilizadas as estimativas para o investimento no Brasil, no perodo 2009-2012, coletadas pelo BNDES e expostas em dois documentos recentes (TEIXEIRA FILHO et al., 2009; PUGA; BORA JUNIOR, 2009) divulgados na srie Viso do Desenvolvimento nos 60 e 65 dessa entidade. Ambos os textos baseiam-se em consultas que o banco realizou junto a empresas de 16 setores industriais, de infraestrutura e de construo residencial, cujo investimento conjunto representou 54% da FBCF da economia em 2007. A tabela 1, baseada em Teixeira Filho et al. (2009, p. 6), apresenta os valores levantados pelo BNDES anteriormente e posteriormente crise econmica de 2008, para o perodo 2009-2012. A ltima coluna da tabela ressalta a proporo da expectativa do investimento no ps-crise, quando comparado com aquele esperado antes da crise, em agosto de 2008. Para o setor automotivo, por exemplo, apenas 67% dos investimentos esperados em agosto de 2008 continuavam no mbito das expectativas do setor aps a ecloso da crise.
TABELA 1
Investimentos estimados pelo BNDES para o perodo 2009-2012
Setores Automotivo Construo residencial Pr-crise 35,30 570,4 (%) 1,3 21,1 Ps 23,5 535,7
(Segundo a publicao da srie Viso do Desenvolvimento no 60 em R$ bilhes de 2008)

(%) 1,0 22,9 Pr/ps-crise 0,67 0,94 (Continua)
A Crise Internacional e a Queda dos Investimentos

(Continuao) Setores Eletroeletrnica Energia eltrica Extrao de mineral Ferrovias Indstria da sade Papel e celulose Petrleo e gs Petroqumica Portos Rodovias Saneamento Siderurgia Sucroalcooleiros Telecomunicaes Outros na indstria Outros na infraestrutura Demais Total da FBCF Pr-crise 27,00 141,1 72,30 28,9 8 26,7 269,7 23,7 13,6 27,8 49,4 60,5 28,5 77,8 90,6 10,4 1143,3 2.705,0 Fonte: Teixeira Filho et al. (2009). Elaborao prpria. (%) 1,0 5,2 2,7 1,1 0,3 1,0 10,0 0,9 0,5 1,0 1,8 2,2 1,1 2,9 3,3 0,4 42,3 100,0 Ps 22,8 141,1 48 17 8 9 269,7 23,7 7,2 26,7 49,4 24,5 19,7 77,8 55,8 9,4 971,8 2.340,7 (%) 1,0 6,0 2,1 0,7 0,3 0,4 11,5 1,0 0,3 1,1 2,1 1,0 0,8 3,3 2,4 0,4 41,5 100,0 Pr/ps-crise 0,84 1,00 0,66 0,59 1,00 0,34 1,00 1,00 0,53 0,96 1,00 0,40 0,69 1,00 0,62 0,90 0,85 0,87
315
Teixeira Filho et al.(2009) indicam tambm que os setores de infraestrutura consultados pelo banco representam 95% do investimento total deste tipo de setor, enquanto os setores consultados na indstria de transformao correspondem a dois teros do investimento total desse setor. Assim sendo, a tabela 1 foi complementada com trs linhas adicionais, destacadas ao final, a fim de incorporar nas estimativas totais aqueles setores no consultados pelo BNDES. Dessa forma, foi criado o setor outros na indstria correspondente a empresas e setores na indstria de transformao que ficaram fora da consulta do BNDES. Segundo Teixeira Filho et al. (2009), esse setor corresponde a um tero dos investimentos na indstria de transformao. Assim, seu investimento foi calculado como metade da soma do investimento dos setores industriais pesquisados pelo BNDES. Em relao ao total da FBCF, este setor equivale a 3,3%, de modo que a soma dos investimentos dos setores classificados como indstria de transformao corresponda a aproximadamente 10% desta. O setor outros na infraestrutura foi calculado de modo a corresponder aos 5% do investimento total, no pesquisado, neste. Em relao FBCF, esse setor corresponde a apenas 0,4%. Por fim, o setor demais criado para corresponder agricultura e aos servios foi calculado de forma residual, sendo que a soma dos investimentos em demais, outros na indstria e outros na infraestrutura correspondesse a 46% do total da FBCF para o perodo 2009-2012. Com isso, foi mantida a participao desses setores estimada pelo banco em 2008.
316
Como consequncia da manuteno das propores j referidas, o choque em outros na indstria corresponde ao choque mdio dos setores pesquisados na indstria e, similarmente, o impacto da crise sobre o outros na infraestrutura equivale ao choque mdio verificado nos setores pesquisados da infraestrutura. J a relao pr/ps-crise para o setor demais, de 0,85, uma consequncia da hiptese de manuteno da proporo de 46% da FBCF para os setores no consultados, como descrito anteriormente. Dessa forma, o montante dos investimentos setoriais estimados para o perodo 2009-2012 corresponde, em virtude da crise e de outros fatores, a 87% do inicialmente previsto. Essa queda, se mantida ao longo do perodo, levar a uma reduo do estoque futuro de capital na economia, relativamente expectativa anterior crise econmica. Deve ser notado que a crise afetou de forma diferenciada as perspectivas de investimento nos vrios setores de atividade. Aqueles com maior dependncia em relao aos mercados externos, como as indstrias siderrgica (reduo de 60% do total pr-crise) e de papel e celulose (reduo de 66%), por exemplo, apresentam redues mais expressivas das perspectivas de investimento. Ao contrrio, muitos servios de utilidade pblica, como telecomunicaes e saneamento, e extrao de petrleo e gs influenciados pelo mercado domstico e por investimentos pblicos parecem ser menos afetados, mantendo suas perspectivas de investimento. O setor de construo residencial, apesar de uma pequena reduo (em torno de 6%), mostra-se tambm relativamente preservado pela crise, em termos das perspectivas de investimento. Em um texto divulgado mais recentemente, Puga e Bora Junior (2009) complementam a anlise de Teixeira Filho et al. (2009), detalhando em termos anuais o investimento projetado para o perodo 2009-2012, apresentando-o como parcela estimada no produto interno bruto (PIB) (tabela 2).
TABELA 2
Cenrio ps-crise para o investimento setorial, como percentual do PIB
2004 Petrleo e gs Extrao de mineral Indstria de transformao Infraestrutura Construo residencial Demais Total 1,3 0,3 2,1 1,9 4,1 6,4 16,1 Fonte: Puga e Bora Junior (2009). Nota: 1 Valores estimados. 2005 1,4 0,5 2,1 1,9 3,9 6,2 15,9 2006 1,5 0,5 2,3 1,9 4,1 6,1 16,4 2007 2,0 0,6 2,2 2,0 4,1 6,5 17,5 2008 2,3 0,7 2,6 2,0 4,1 7,2 19,0 2009 2,5 0,5 2,5 2,7 4,2 6,6 19,0 20101 2,6 0,6 2,6 2,7 4,2 6,8 19,5 20111 2,7 0,6 2,6 2,6 4,3 7,2 20,0 20121 2,9 0,6 2,6 2,7 4,5 7,6 20,8
Os impactos do movimento de retrao dos programas de investimentos notadamente na indstria constituem o objeto de anlise deste trabalho, a ser
317
conduzido mediante a utilizao ainda em carter experimental de um modelo de EGC que vem sendo internalizado pelo Ipea. Para tanto, sero construdos e examinados dois cenrios, um relativo ao impacto da crise para o ano de 2009 e outro, ao perodo 2009-2012.
3 A MODELAGEM DE EGC DO SISTEMA PRODUTIVO BRASILEIRO E A SIMULAO DOS EFEITOS DOS CHOQUES NOS INVESTIMENTOS
Este trabalho consiste em operar um modelo de EGC (ORANI-G), elaborado pelo professor Joaquim Bento de Souza Ferreira Filho, com base nas matrizes de contabilidade social (ano-base 2004) e de insumo produto (ano-base 1995), aplicando-lhe choques estruturais derivados da retrao de investimentos (FBCF), tal qual dimensionada naqueles estudos do BNDES.1 Para implementar esses choques, sero utilizadas as informaes colhidas pelo BNDES, nas tabelas 1 e 2, e tambm os dados das contas nacionais entre 2005 e 2008, divulgados pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), para a construo de cenrios pr/ps-crise sobre os quais incidiro os choques sobre os investimentos, no modelo de ECG. Os efeitos da crise financeira internacional sobre os investimentos podero ser mensurados tanto para o momento econmico mais imediato, isto , a reduo de curto prazo, ocorrida entre 2008 e 2009, quanto para um cenrio mais amplo, em que sero utilizados os resultados das consultas levadas a cabo pelo BNDES para o comportamento dos investimentos no perodo 2009-2012.
3.1 Fechamento do modelo
O modelo no caminha por suas pernas. necessrio estabelecer algumas regras para ele percorrer o percurso previsto em consonncia com a realidade e com o que desejamos focalizar na anlise. A isso se denomina de fechamento do modelo. Cabe lembrar, de incio, que o estudo do equilbrio geral trata das inter-relaes dos agentes da economia. Os modelos explicitam estas a partir de um conjunto de pressupostos sobre o comportamento dos agentes e partindo do princpio que existe nico equilbrio para essa economia. Esses modelos tentam reproduzir o fluxo circular de renda, tanto pela tica da renda quanto pela do produto. Para gerar os resultados no modelo, alm da definio das condies de equilbrio, as condies de fechamento macroeconmico so fundamentais. no fechamento do modelo que se definem as restries das variveis, impondo-lhes
1. Emprega-se a matriz de insumo produto de 1995 em virtude de estar adequadamente ajustada para operar o modelo ORANI-G disponvel e de ainda se requerer, para atualizar este recurso, complementaes de dados da matriz de insumo produto (MIP) 2005 que o IBGE ainda no disponibilizou por exemplo, as margens de comercializao e transportes.
318
comportamentos exgenos e ajustes. Em termos matemticos, essa uma exigncia que ocorre quando se tem um sistema de equaes cujo nmero de equaes menor do que o de variveis. O tipo de fechamento do modelo est condicionado capacidade de ajuste na oferta dos fatores de produo curto ou longo prazos definidos pela mobilidade ou no do fator capital e escolha de outras variveis que definiro o carter terico aos resultados. Isso significa que no h neutralidade terica e, consequentemente, emprica em relao definio das variveis exgenas. Em um modelo tpico keynesiano, o equilbrio entre poupana e investimento obtido por meio de variaes da produo em funo das variaes na demanda efetiva. O investimento determinado exogenamente; existe a possibilidade de equilbrio no mercado de bens, mas no no de trabalho, o que significa que a condio de pleno emprego deste ltimo no definida. No fechamento neoclssico, os pressupostos so que o investimento funo da poupana e esta depende somente da renda, que fixa (condio de pleno emprego). Supondo uma economia kaldoriana, o investimento funo da estrutura de distribuio da renda nacional entre assalariados e rentistas. A oferta de trabalho torna-se fixa, e o ajuste do mercado de trabalho se dar via salrio, de forma a garantir o equilbrio entre poupana e investimento. Por fim, no fechamento do tipo Johansen, os gastos do governo so tomados como endgenos e, assim, garantem o pleno emprego dos fatores, para dado nvel de investimento. Neste trabalho, adotamos o fechamento keynesiano de curto prazo. Este supe dotaes fixas para o estoque de capital, bem como para sua taxa de retorno. Alm disso, a tecnologia dada. Supe-se tambm constantes o salrio real, o consumo agregado das famlias, o investimento (varivel, que sofre o choque nas simulaes) e os gastos do governo. Os preos dos bens importados tambm esto fixos. Dado esse fechamento keynesiano de curto prazo, um aumento no investimento em determinado setor (choque positivo exgeno) gera um aumento na demanda pelos insumos deste setor. Consequentemente, o emprego nos setores produtores dos insumos aumenta a importao destes e a exportao diminui. O aumento do emprego nestes setores gera aumento na renda das famlias, que, por sua vez, aumenta a poupana das famlias o consumo agregado das famlias no curto prazo fixo por hiptese. Os preos relativos desses insumos tambm aumentam, os quais, por sua vez, alteram a composio do consumo de bens finais das famlias e a demanda
319
por bens intermedirios das firmas, e o processo se repete at um novo equilbrio.

3. 2 Cenrio para 2009
O primeiro passo para a construo do cenrio de investimento para 2009 consiste em transformar os dados levantados pelo BNDES em percentuais de variao anual dos investimentos para o perodo 2009-2012. Como os setores apresentados nas publicaes Viso do Desenvolvimento nos 60 e 65 (TEIXEIRA FILHO et al., 2009; PUGA; BORA JUNIOR, 2009) diferem entre si e tambm da estrutura apresentada na matriz de contabilidade social, vrios procedimentos de compatibilizao foram necessrios e sero descritos a seguir. Os setores da tabela 1 foram traduzidos em termos dos setores constantes em Puga e Bora Junior (2009) e tendo reduo de valores com base no deflator do PIB do IBGE, conforme a tabela 3. Os valores pr-crise e ps-crise para o total dos investimentos no perodo 2009-2012 foram ento somados na tabela 4. As novas relaes ps/pr-crise correspondem mdia ponderada nos setores mais agregados de Viso do Desenvolvimento no 65.
TABELA 3
Investimento entre 2009-2012 e correspondncia entre os setores
Setores Indstria de transformao Construo residencial Indstria de transformao Infraestrutura Extrao de mineral Infraestrutura Indstria de transformao Indstria de transformao Petrleo e gs Indstria de transformao Infraestrutura Infraestrutura Infraestrutura Indstria de transformao Indstria de transformao Infraestrutura Indstria de transformao Infraestrutura Setores Automotivo Construo residencial Eletroeletrnica Energia eltrica Extrativa mineral Ferrovias Indstria da sade Papel e celulose Petrleo e gs Petroqumica Portos Rodovias Saneamento Siderurgia Sucroalcooleiros Telecomunicaes Outros na indstria Outros na infraestrutura Pr-crise 28,24 456,39 21,60 112,90 57,85 23,12 6,40 21,36 215,79 18,96 10,88 22,24 39,53 48,41 22,80 62,25 72,49 8,32 (%) 1,3 21,1 1,0 5,2 2,7 1,1 0,3 1,0 10,0 0,9 0,5 1,0 1,8 2,2 1,1 2,9 3,3 0,4 Ps-crise 18,80 428,62 18,24 112,90 38,41 13,60 6,40 7,20 215,79 18,96 5,76 21,36 39,53 19,60 15,76 62,25 44,61 7,50
(Segundo as publicaes da srie Viso do Desenvolvimento nos 60 e 65 em R$ bilhes de 2004)

(%) 1,0 22,9 1,0 6,0 2,1 0,7 0,3 0,4 11,5 1,0 0,3 1,1 2,1 1,0 0,8 3,3 2,4 0,4 Pr/ps-crise 0,67 0,94 0,84 1,00 0,66 0,59 1,00 0,34 1,00 1,00 0,53 0,96 1,00 0,40 0,69 1,00 0,62 0,90 (Continua)
320
(Continuao) Setores Demais Total Fontes: Teixeira Filho et al. (2009) e Ipeadata. Elaborao prpria. Demais Setores Pr-crise 914,77 2.164,31 (%) 42,3 Ps-crise 777,56 1.872,85 (%) 41,5 Pr/ps-crise 0,85 0,87
TABELA 4
Investimentos 2009-2012 agregados, segundo setores

Setores Petrleo e gs Extrao de mineral Indstria de transformao Infraestrutura Construo residencial Demais Total Pr-crise 215,79 57,85 240,27 279,24 456,39 914,77 2.164,31 (%) 10,0 2,7 11,1 12,9 21,1 42,3 100

Ps-crise 215,79 38,41 149,58 262,90 428,62 777,56 1.872,85 (%) 11,5 2,1 8,0 14,0 22,9 41,5 100 Pr/ps-crise 1,00 0,66 0,62 0,94 0,94 0,85 0,87
Os valores percentuais de participao setorial dos investimentos no PIB, constantes da tabela 2 foram utilizados em conjunto com os dados do PIB anual entre 2004 e 2008, apresentados no Ipeadata, segundo as contas nacionais trimestrais do IBGE. A partir do PIB anual, os percentuais setoriais foram convertidos em valores monetrios, conforme a tabela 5. Para estimar tais valores a partir de 2009 preciso tambm levar em conta algumas hipteses sobre a evoluo futura do PIB, de modo que os percentuais previstos pelo BNDES tambm possam ser convertidos em valores monetrios. A tabela 5 utiliza um cenrio de retomada gradual do crescimento econmico, admitindo como hiptese um crescimento zero para o PIB em 2009, um crescimento de 4,5% em 2010, de 5% para 2011 e 5,5% em 2012. Note-se que, malgrada a hiptese de estabilidade do PIB em 2009, a composio setorial do investimento se altera, com aumento da participao de alguns setores no investimento total e reduo em outros.
321
TABELA 5
Cenrio ps-crise para o investimento entre 2004 e 2012

(Em R$ bilhes de 2004)
2004 Petrleo e gs Extrao de mineral Indstia de transformao Infraestrutura Construo residencial Demais FBCF total PIB Variao do PIB 25,2 5,8 40,8 36,9 79,6 124,3 312,6 1941,5 5,7% 2005 28,0 10,0 42,1 38,1 78,1 124,2 320,5 2002,8 3,2% 2006 31,2 10,4 47,9 39,6 85,4 127,0 341,5 2082,4 4,0% 2007 44,0 13,2 48,4 44,0 90,2 143,0 382,9 2200,4 5,7% 2008 53,4 16,3 60,4 46,5 95,2 167,3 439,1 2312,1 5,1% 20091 57,8 11,6 57,8 62,4 97,1 152,6 439,3 2312,1 0,0% 20101 62,8 14,5 62,8 65,2 101,5 164,3 471,1 2416,1 4,5% 20111 68,5 15,2 66,0 66,0 109,1 182,7 507,4 2537,0 5,0% 20121 77,2 16,0 69,3 71,9 119,9 202,4 556,7 2676,5 5,5%
Fontes: Dados do BNDES, do IBGE e do Ipeadata. Elaborao prpria. Nota: 1 Valores estimados.
Para a construo do cenrio para o investimento no pr-crise, duas hipteses adicionais so combinadas. Em primeiro lugar, os percentuais de queda ps/pr-crise dos setores de atividade, constantes da tabela 4, se mantm ano a ano entre 2009 e 2012. Isto , nos quatro anos, os valores dos investimentos no ps-crise, constantes nas ltimas quatro colunas da tabela 6, correspondem ao investimento no pr-crise, constantes na tabela 5, multiplicados pelas propores da ltima coluna da tabela 4.
TABELA 6
Cenrio pr-crise para o investimento entre 2004 e 2012
2004 Petrleo e gs Extrao de mineral Indstria de transformao Infraestrutura Construo residencial Demais FBCF total PIB Variao do PIB 25,2 5,8 40,8 36,9 79,6 124,3 312,6 1941,5 5,7% 2005 28,0 10,0 42,1 38,1 78,1 124,2 320,5 2002,8 3,2% 2006 31,2 10,4 47,9 39,6 85,4 127,0 341,5 2082,4 4,0% 2007 44,0 13,2 48,4 44,0 90,2 143,0 382,9 2200,4 5,7% 2008 53,4 16,3 60,4 46,5 95,2 167,3 439,1 2.312,1 5,1% 20091 57,8 17,4 92,8 66,3 103,4 179,5 517,3 2.450,8 6,0% 20101 62,8 21,8 100,9 69,3 108,1 193,3 556,2 2.597,9 6,0% 20111 68,5 22,9 106,0 70,1 116,2 214,9 598,5 2.753,8 6,0% 20121 77,2 24,1 111,2 76,4 127,6 238,2 654,7 2.919,0 6,0%
Fonte: Dados do BNDES e do IBGE. Elaborao prpria. Nota: 1 Valores estimados.
322
O grfico 1 nos ajuda a visualizar lado a lado os nmeros contidos nas tabelas 5 e 6.
GRFICO 1
Cenrio para o investimento entre 2009 e 2012
Em segundo lugar, supe-se que o ciclo de crescimento verificado no binio 2007-2008 teria sido mantido na ausncia da crise, ao longo do perodo 2009-2012. Adotou-se, assim, a hiptese de um crescimento anual mdio de 6% para o PIB. Este cenrio pode no ser muito realista, principalmente porque, em meados de 2008, antes do perodo mais agudo da crise internacional, o elevado nvel de utilizao da capacidade instalada indicava um perodo de alta das taxas de juro da economia, que poderia reduzir os nveis de crescimento e investimento, at mesmo na ausncia da crise. No obstante, esse cenrio torna os valores estimados neste estudo consistentes com as perspectivas de investimento levantadas pelo BNDES anteriormente crise, conforme Teixeira Filho et al. (2009). A tabela 6 mostra os valores finais obtidos com este cenrio, que ser contrastado com o do ps-crise apresentado na tabela 5.
323
A partir dos valores setoriais para 2008 e 2009 nas tabelas 5 e 6, obtm-se o crescimento anual para esse perodo, no pr/ps-crise, conforme a tabela 7. Note-se que os cenrios implicam uma expectativa de crescimento de 17,8% nos investimentos entre 2008 e 2009, no cenrio pr-crise, no qual a economia vinha crescendo a um ritmo de 6% ao ano. J no cenrio ps-crise, a estabilidade do PIB entre 2008 e 2009 se traduz tambm em uma estabilidade dos investimentos totais no perodo (crescimento de apenas 0,1%).
TABELA 7
Investimentos e choques percentuais setoriais pr e ps-crise
Pr-crise 2008 Construo residencial Demais Extrao de Mineral Indstria de transformao Infraestrutura Petrleo e gs Total (FBCF) 95,25 167,26 16,26 60,40 46,46 53,43 439,06 (%) 2009 103,40 179,53 17,41 92,85 66,31 57,80 517,30 8,56 7,33 7,08 53,72 42,71 8,18 17,82 2008 95,25 167,26 16,26 60,40 46,46 53,43 439,06 Ps-crise (%) 97,11 152,60 11,56 57,80 62,43 57,80 439,30 2,0 -8,8 -28,9 -4,3 34,4 8,2 0,1 Ps/pr-crise 0,94 0,85 0,66 0,62 0,94 1,00 0,85
2009
Em seguida, os choques agregados so distribudos entre os setores mais detalhados da tabela 3, de modo a respeitar as quedas proporcionais pr versus ps-crise indicadas pelo BNDES e tambm os percentuais de variao agregada de 17,8% e 0,1%, respectivamente, obtidos anteriormente, conforme a tabela 8.
TABELA 8
Investimentos e choques percentuais, segundo setores
Pr-crise 2008 Agricultura Automotivo Construo residencial Eletroeletrnica Energia eltrica Extrao de mineral Ferrovias Indstria da sade Papel e celulose Petrleo e gs Petroqumica 15,81 7,10 95,25 5,43 18,78 16,26 3,85 1,61 5,37 53,43 4,77 2009 25,93 10,91 103,40 8,35 26,81 17,41 5,49 2,47 8,26 57,80 7,33 Choque (%) 64,0 53,7 8,6 53,7 42,7 7,1 42,7 53,7 53,7 8,2 53,7 2008 15,81 7,10 95,25 5,43 18,78 16,26 3,85 1,61 5,37 53,43 4,77 Ps-crise 2009 15,87 7,27 97,11 7,05 26,81 11,56 3,23 2,47 2,78 57,80 7,33 Choque (%) 0,4 2,3 2,0 29,8 42,7 -28,9 -16,1 53,7 -48,2 8,2 53,7 0,61 0,67 0,94 0,84 1,00 0,66 0,59 1,00 0,34 1,00 1,00 (Continua) Ps/pr-crise
324 (Continuao)
Pr-crise 2008 Portos Rodovias Saneamento Servios pblicos Siderurgia Sucroalcooleiros Telecomunicaes Outros na indstria Outros na infraestrutura Demais Total 1,81 3,70 6,58 30,67 12,17 5,73 10,36 18,22 1,38 120,78 439,06 2009 2,58 5,28 9,39 32,92 18,71 8,81 14,78 28,01 1,98 120,68 517,30 Choque (%) 42,7 42,7 42,7 7,3 53,7 53,7 42,7 53,7 42,7 -0,1 17,82 2008 1,81 3,70 6,58 30,67 12,17 5,73 10,36 18,22 1,38 120,78 439,06
Ps-crise 2009 1,37 5,07 9,39 32,92 7,58 6,09 14,78 17,24 1,78 103,81 439,30 Choque (%) -24,4 37,1 42,7 7,3 -37,7 6,3 42,7 -5,4 28,7 -14,1 0,1
Ps/pr-crise 0,53 0,96 1,00 1,00 0,40 0,69 1,00 0,62 0,90 0,86 0,85
Na tabela 8, desmembraram-se tambm os setores agricultura e servios pblicos do setor demais. Para isto, tomou-se a participao desses dois setores no total do investimento classificados em demais, presente na matriz de contabilidade social de 2004, como estimativa para a sua participao em 2008. Para o setor agricultura, no cenrio pr-crise, o investimento em 2009, foi obtido utilizando-se o crescimento, levantado pelo IBGE, da produo de bens de capital agrcolas entre 2007 e 2008, que foi da ordem de 64%. No cenrio ps-crise, utilizou-se a queda na venda de bens de capital para uso agrcola no primeiro semestre de 2009 relativamente venda no primeiro semestre de 2008 de 39%, ou seja, a relao pr/ps-crise na tabela 8 de 0,61), segundo o IBGE. Para o setor servios pblicos, alm da manuteno da parcela destes servios no total de demais, utilizou-se a hiptese de que a crise no afeta as perspectivas de investimento. Por fim, distribuindo-se os percentuais desses setores segundo os da matriz de contabilidade social do modelo CGE, obtm-se os choques setoriais da tabela 9, que constituiro a base para a simulao dos efeitos da crise sobre a economia, sob a tica da queda dos investimentos. importante notar que h uma diferena entre o peso dos setores presentes na tabela 8 e seu peso final, utilizado nas simulaes, ao distriburem-se os choques para os setores da matriz, na tabela 9. Isto se deve diferena do peso relativo dos investimentos dos setores nas contas nacionais de 2004, ano-base dos dados internalizados no modelo, e do peso relativo destes em 2008 e nas estimativas do BNDES. Os dados da tabela 8 foram obtidos a partir de hipteses prprias e baseadas nos dados de investimento coletados pelo BNDES. Apesar disto, o banco no classifica os investimentos setoriais de forma necessariamente compatvel com a classificao das contas nacionais do IBGE. Assim sendo, o tradutor adotado
325
neste estudo entre os setores constantes das publicaes do BNDES e os setores das matrizes nacionais deve ser entendido como uma aproximao. Como consequncia desses ajustes e aproximaes, o choque agregado presente na tabela 9 (22,5%) maior no pr-crise do que aquele derivado dos dados do BNDES, na tabela 8 (17,8%). Isto implica uma relativa superestimao dos impactos gerais da crise, pois a queda relativa pr/ps-crise maior na simulao utilizada do que no cenrio inicial, apesar de se ter procurado respeitar as quedas setoriais do cenrio inicial. A tabela 9 apresenta tambm a correlao final utilizada entre os setores da matriz e os de Teixeira Filho et al. (2009).
TABELA 9
Choques percentuais, segundo setores da SAM
Setor matriz Caf em coco Cana-de-acar Arroz em casca Trigo em gro Soja em gro Algodo em caroo Milho em gro Bovinos e sunos Leite natural Aves vivas Outros produtos agropecurios Minrio de ferro Outros minerais Petrleo e gs Carvo e outros Produtos minerais no metlicos Produtos siderrgicos bsicos Laminados de ao Produtos metalrgicos no ferrosos Outros produtos metalrgicos Fabricao e manuteno de mquinas e equipamentos Tratores e mquinas de terraplanagem Material eltrico Equipamentos eletrnicos Automveis, caminhes e nibus Setor (Viso do Desenvolvimento no 60) Demais Sucroalcooleiro Demais Demais Demais Demais Demais Demais Demais Demais Demais Extrao de mineral Extrao de mineral Petrleo e gs Extrao de mineral Outros na indstria Siderurgia Siderurgia Siderurgia Siderurgia Outros na indstria Automotivo Eletroeletrnica Eletroeletrnica Automotivo Choque pr-crise (%) 64,0 53,7 64,0 64,0 64,0 64,0 64,0 64,0 64,0 64,0 64,0 7,1 7,1 8,2 53,7 53,7 53,7 53,7 53,7 53,7 53,7 53,7 53,7 53,7 Choque ps-crise (%) 0,4 6,3 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 -28,9 -28,9 8,2 -5,4 -37,7 -37,7 -37,7 -37,7 -5,4 -5,4 29,8 29,8 2,3 (Continua)
326 (Continuao) Setor matriz Outros veculos e peas Madeira e mobilirio Papel, celulose, papelo e artefatos Produtos derivados da borracha lcool de cana e de cereais Gasolina pura leos combustveis Outros produtos do refino Produtos petroqumicos bsicos Resinas Gasolcool Adubos Tintas Outros produtos qumicos Produtos farmacuticos e de perfumaria Artigos de plstico Tecidos naturais Tecidos artificiais Fios e outros produtos txteis Artigos do vesturio Produtos de couro e calados Produtos do caf Arroz beneficiado Farinha de trigo Outros produtos vegetais beneficiados Carne bovina Carne de aves abatidas Leite beneficiado Outros laticnios Acar leos vegetais em bruto leos vegetais refinados
Setor (Viso do Desenvolvimento no 60) Automotivo Outros na indstria Papel e celulose Petroqumica Sucroalcooleiro Petrleo e gs Petrleo e gs Petrleo e gs Petroqumica Petroqumica Petrleo e gs Petroqumica Petroqumica Petroqumica Indstria da sade Outros na indstria Outros na indstria Outros na indstria Outros na indstria Outros na indstria Outros na indstria Outros na indstria Outros na indstria Outros na indstria Outros na indstria Outros na indstria Outros na indstria Outros na indstria Outros na indstria Sucroalcooleiro Outros na indstria Outros na indstria Outros na indstria Outros na indstria Outros na indstria Outros na infraestrutura Construo residencial Demais Outros na infraestrutura
Choque pr-crise (%) 53,7 53,7 53,7 53,7 53,7 8,2 8,2 8,2 8,2 8,2 8,2 53,7 53,7 53,7 53,7 53,7 53,7 53,7 53,7 53,7 53,7 53,7 53,7 53,7 53,7 53,7 53,7 53,7 53,7 53,7 53,7 53,7 53,7 53,7 53,7 42,7 8,6 -0,1 -0,1
Choque ps-crise (%) 2,3 -5,4 -48,2 53,7 6,3 8,2 8,2 8,2 8,2 8,2 8,2 53,7 53,7 53,7 53,7 -5,4 -5,4 -5,4 -5,4 -5,4 -5,4 -5,4 -5,4 -5,4 -5,4 -5,4 -5,4 -5,4 -5,4 6,3 -5,4 -5,4 -5,4 -5,4 -5,4 28,7 2,0 -14,1 -14,1
Outros produtos alimentares, inclusive raes Bebidas Produtos diversos Servios industriais de utilidade pblica Produtos da construo civil Margem de comrcio Margem de transporte

(Continuao) Setor matriz Comunicaes Seguros e servios financeiros Alojamento e alimentao Outros servios Sade e educao mercantis Servios prestados s empresas Aluguel de imveis Aluguel imputado Administrao pblica Sade pblica Educao pblica Servios privados no mercantis Total Setor (Viso do Desenvolvimento no 60) Telecomunicaes Demais Demais Demais Demais Demais Demais Demais Demais Demais Demais Demais Choque pr-crise (%) 42,7 -0,1 -0,1 -0,1 -0,1 -0,1 8,6 8,6 7,3 7,3 7,3 -0,1 22,5 Choque ps-crise (%) 42,7 -14,1 -14,1 -14,1 -14,1 -14,1 2,0 2,0 7,3 7,3 7,3 -14,1
327
4 CONSIDERAES FINAIS 4.1 Cenrio 2009: fechamento de curto prazo
A tabela 10 mostra um sumrio da variao percentual verificada nas principais variveis macroeconmicas, nas simulaes pr/ps-crise, com fechamento de curto prazo, em que o estoque de capital fixo. Os choques exgenos aplicados ao investimento dos diferentes setores equivaleram a um incremento mdio de 17,9% no investimento agregado da economia no cenrio pr-crise e estabilidade deste investimento, relativamente ao ano-base, no cenrio ps-crise. O salrio real fixo nessa simulao, uma hiptese comum em fechamentos de curto prazo. Supe-se que o choque no investimento no afeta, no curto prazo, a renda real das famlias, de modo que os ajustes no produto agregado se daro por meio dos demais componentes da demanda agregada. Adicionalmente, como neste modelo ORANI-G no se contemplam movimentos no lado da oferta de trabalho, o emprego agregado determinado unicamente pela demanda por trabalho. Por fim, como os ndices de preos das importaes e a taxa de cmbio nominal (numerrio) foram fixados de forma exgena, os termos de troca variam exatamente na mesma proporo do ndice de preo das exportaes.
328
TABELA 10
Resultados de curto prazo para variveis macroeconmicas selecionadas

Variveis PIB real Consumo real das famlias Investimento real Gasto real do governo Receita real agregada de todos os impostos indiretos Emprego real Salrios reais Salrios nominais Renda mdia do capital Renda mdia da terra Volume das exportaes Volume das importaes ndice de preos das exportaes ndice de preos das importaes Termos de troca Investimento/consumo Consumo/PIB Consumo/renda salarial Pr-crise (%) 1,2 0,0 17,9 0,0 2,5 1,5 0,0 1,1 2,4 0,3 -6,0 5,1 1,0 0,0 1,0 17,9 -1,6 -1,5 Ps-crise (%) 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 -0,1 -0,3 0,1 0,3 0,0 0,0 0,0 0,1 0,0 0,0
4.2 Resultado macroeconmico pr-crise
No cenrio pr-crise, os choques de investimento so positivos em todos os setores. A tabela 10 indica que, em virtude dos choques setoriais pr-crise, a expanso real no PIB ficou em torno de 1,2%. Este crescimento obtido por meio do aumento do investimento agregado (pelo lado da despesa) de 17,9%. O crescimento acelerado do investimento em muitos setores leva tambm a uma presso pela reduo das exportaes que sofrem queda de 6% relativamente ao anobase e pelo aumento das importaes em 5,1%. Os elevados nveis de investimento levam a maior demanda interna por bens, pressionando por uma queda das exportaes, pois parte da produo que seria exportada na ausncia dos investimentos dirigida para atender maior demanda interna. Similarmente, os elevados nveis de investimento pressionam por uma maior demanda por produtos importados. Assim, o ajuste de curto prazo se d majoritariamente por meio da regulao no balano de pagamentos. A expanso do PIB requer tambm um aumento na demanda por trabalho; o que implica aumentar o emprego agregado em 1,5%. Como os salrios reais permanecem constantes no curto prazo, assim como o consumo real, o aumento da renda total das famlias se traduzir em elevao da poupana, necessria para sustentar o aumento do investimento. Como mostra a tabela 10, o choque de
329
17,9% no investimento reduz a proporo consumo/PIB em 1,6% e a proporo consumo/renda salarial em 1,5%. Com os ndices de preos das importaes e a taxa de cambio nominal (numerrio) foram fixados de forma exgena, os termos de troca devero variar exatamente pela mesma quantidade do ndice de preo das exportaes, fazendo que os choques dos investimentos gerem uma melhoria nos termos de troca em 1%.
4.3 Resultado macroeconmico ps-crise
Os choques de investimentos setoriais ps-crise so, como demonstra a tabela 9, muito mais diversificados, com vrios setores apresentando choques negativos. Seu valor agregado , no entanto, segundo o cenrio desenhado pelo BNDES, de estabilidade do investimento para o ano de 2009 com valor ligeiramente positivo, de 0,06%, na simulao utilizada , relativamente ao ano anterior. Assim, em alguns setores, os choques de investimento ainda so positivos, embora, em muitos casos, menores do que no cenrio pr-crise. A tabela 10 indica que os choques setoriais ps-crise praticamente no alteram o PIB real geram uma retrao de apenas -0,04%. Apesar da estabilidade neste, a balana comercial apresenta uma situao mais favorvel do que a do cenrio pr-crise, em que os elevados nveis de investimento levavam a uma maior demanda interna por bens. As importaes, no ps-crise, tm um aumento de 0,3% e as exportaes apresentam um leve aumento, de 0,1%. A estabilidade do PIB real traz tambm um equilbrio da demanda por trabalho, com o emprego agregado praticamente constante. Os ndices de preos das importaes e a taxa de cambio nominal (numerrio) permanecem fixados de forma exgena. Como neste cenrio estes ndices permanecem estveis, o mesmo ocorre com os termos de troca.
4.4 Resultado macroeconmico lquido
A alterao da composio e do nvel dos investimentos setoriais devido crise prevista pelo BNDES gera uma reduo da expanso do investimento agregado de 17,9% para 0,06% e uma desacelerao do crescimento do PIB real de 1,2% para -0,04% e do emprego agregado de 1,5% para -0,04%. Em termos da contribuio dos elementos da demanda agregada para o crescimento do PIB, a tabela 11 mostra que, no cenrio ps-crise, a estabilidade no investimento agregado leva ao equilbrio dos grandes agregados que compem este indicador. J no cenrio pr-crise, a grande expanso dos investimentos levava a uma grande elevao do peso do investimento no PIB, parcialmente compensado pela deteriorao da balana comercial, em termos dos seus efeitos lquidos sobre a expanso do produto.
330
TABELA 11
Contribuio dos componentes da demanda para a variao do PIB

Contribuio para o PIB Consumo Investimento Governo Estoques Exportaes Importaes PIB real Pr-crise (%) 2,9 -1,0 -0,7 1,2 Ps-crise (%) _ _ _ _ _ _ _
Esses resultados indicam a destacada importncia que o ciclo de investimentos, parcialmente interrompido ou postergado pela crise financeira internacional, vinha desempenhando no vigoroso crescimento econmico verificado at o segundo semestre de 2008. O crescimento econmico, aliado a condies internacionais favorveis, gerava o ambiente propcio expanso dos investimentos, mas estes, como foi aventado no incio deste trabalho, ajudavam recorrentemente a impulsionar ainda mais o crescimento econmico, por meio da ampliao da compra de bens de capital e outros bens necessrios ampliao da capacidade produtiva nos diferentes setores. Nota-se tambm que a expanso do investimento, mantido tudo o mais constante, teria levado a uma deteriorao das contas externas do pas, o que no ocorreu devido a outros fatores, no levados em conta nestas simulaes, como o cenrio internacional extremamente favorvel para as exportaes brasileiras. Nesse sentido, outros elementos positivos da economia internacional e do cenrio domstico no pr-crise ajudavam a tornar sustentvel a expanso dos investimentos que, por seu turno, tornava sustentvel o ciclo de crescimento da economia, por meio da expanso da capacidade produtiva. medida que o cenrio internacional se normalize, possvel que este ciclo de crescimento seja retomado; porm, sob condies bastante distintas daquelas que marcaram nosso cenrio pr-crise. Apesar da estabilidade dos salrios, em ambos os choques, h diferenas significativas na distribuio do emprego nos cenrios pr/ps-crise. Antes da crise, a expanso vigorosa dos investimentos tendia a beneficiar de forma mais intensa os trabalhadores com remunerao mdia e mdiaalta, como mostra a tabela 12, enquanto o emprego dos trabalhadores da base salarial (ocupao 1) crescia apenas marginalmente. J no cenrio pscrise, a maioria das ocupaes apresenta uma estabilidade do emprego.
331
Assim, a crise tende a interromper de forma mais abrupta a expanso do emprego das famlias de renda mdia e mais elevada, com menor prejuzo para os empregados de menor renda.
TABELA 12
Ocupao 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
1
Variao percentual do emprego por tipo de ocupao1

Pr-crise 0,5 1,3 1,5 2,2 1,7 2,3 2,3 2,0 1,5 1,2 Ps-crise -0,1 -0,1 -0,1 -0,1 -0,1 -0,1 -0,1 -0,1 _ _ Queda -0,6 -1,46 -1,58 -2,3 -1,8 -2,34 -2,42 -2,1 -1,56 -1,16
Nota: ndices maiores na ocupao indicam trabalhadores com maior faixa de remunerao.
4.5 Resultados setoriais
Como adotamos um fechamento keynesiano de curto prazo, um aumento no investimento em determinado setor (choque positivo exgeno) gera elevao na demanda pelos insumos deste. Consequentemente, o emprego nos setores produtores dos insumos aumenta, bem como a importao destes ltimos. Por seu turno, a exportao diminui. O aumento do emprego nestes setores gera aumento na renda das famlias que, por sua vez, eleva a poupana das famlias o consumo agregado das famlias no curto prazo fixo por hiptese. Os preos relativos desses insumos tambm aumentam, que, por sua vez, alteram a composio do consumo de bens finais das famlias e a demanda por bens intermedirios das firmas ,e o processo se repete at um novo equilbrio. Os setores que apresentam aumento de produo com o choque so principalmente aqueles produtores de insumos dos setores que foram afetados positivamente pelo choque de investimento. Os mais estimulados so aqueles que fornecem bens de capital, como mquinas e equipamentos, mquinas eltricas etc. Como os preos relativos dos insumos produzidos nestes setores tambm aumentam devido ao aumento da demanda, a produo nos ramos de atividades que produzem produtos com alta elasticidades de substituio com estes insumos tambm aumenta.
332
Dois pontos valem ser enfatizados. Primeiro, o setor que fornece bens de capital para a agropecuria no apresenta crescimento de produo significativa, o que parece estar coerente com os dados disponveis do primeiro semestre de 2009. Segundo, o aumento de produo apresenta coeficiente de correlao de 0,94 (muito alto) em todos os setores com a lucratividade, no curto prazo, o que sinaliza que o impacto dinmico do choque ainda restrito no ps-crise a apenas alguns setores, antes assinalados.
333
REFERNCIAS
PUGA, F. P.; BORA JUNIOR, G. R. Apesar da crise, taxa de investimento brasileira continuar em expanso. Rio de Janeiro: BNDES, 2009 (Viso do Desenvolvimento, n. 65). TEIXEIRA FILHO, E. et al. Perspectivas de investimentos 2009/12 em um contexto de crise. Rio de Janeiro: BNDES, 2009 (Viso do Desenvolvimento, n. 60).
NOTAS BIOGRFICAS
Aguinaldo Nogueira Maciente
Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset) do Ipea.
Alexandre Manoel Angelo da Silva
Bacharel, mestre e doutor em Cincias Econmicas; graduao pela Universidade Federal de Alagoas (Ufal); mestrado pela Escola de Ps-graduao em Economia da Fundao Getulio Vargas (FGV) do Rio de Janeiro; doutorado pela Universidade de Braslia (UnB). Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea.
Bernardo Alves Furtado
PhD em Geocincias pela Universidade de Utrecht; doutor em Economia pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), em regime de cotutela; mestre em Geografia, urbanista e arquiteto. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea.
Bruno de Oliveira Cruz
Doutor em Economia pela Universit Catholique de Louvain. Pesquisador e diretor adjunto da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea.
Carlos Wagner de Albuquerque Oliveira
Doutor em Economia pela Universidade de Braslia (UnB). Pesquisador do Ipea e coordenador de Estudos Regionais da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea
Csar Nunes de Castro
Graduado em Engenharia Agronmica pela Universidade de So Paulo (USP); mestre em Engenharia Agronmica tambm por esta universidade. Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental, atuou na Secretaria de Produo e Agroenergia do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa). Gestor e desde ento trabalha na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea.
336
Constantino Cronemberger Mendes
Doutor em Economia pela Universidade de Braslia (UnB). Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea. Representante do Ipea para a regio Nordeste.
Daniel da Mata
Graduado pela Universidade Federal de Pernambuco (UFPE) e mestre em Economia pela Universidade de Braslia (UnB); doutorando em Economia na Universidade de Cambridge, Reino Unido. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea.
Danilo Santa Cruz Coelho
Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset)do Ipea.
Diana Meirelles da Motta
Arquiteta e urbanista, mestre em Planejamento Urbano pela Universidade de Braslia (UnB). Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea. Foi coordenadora-geral de Poltica Urbana do Ipea, secretria de Desenvolvimento Urbano e Habitao do Distrito Federal (DF) e secretria municipal de Habitao, Regularizao Fundiria e Projetos Estruturantes da Prefeitura de Natal RN.
Divonzir Arthur Gusso
Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset)do Ipea.
Huscar Fialho Pessali
Graduado pela Universidade Federal do Esprito Santo (Ufes); mestre em Desenvolvimento Econmico pela Universidade Federal do Paran (UFPR); doutor em Economia pela University of Hertfordshire, Reino Unido. Professor adjunto do Departamento de Economia da UFPR.
Joo Carlos Ramos Magalhes
Graduado em Economia na Universidade de Braslia (UnB); mestre em Economia pela Escola de Ps-graduao em Economia (EPGE) da Fundao Getulio Vargas (FGV). Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea.
Notas Biogrficas
337
Joaquim Bento de Souza Ferreira Filho
Graduado em Agronomia pela Universidade de So Paulo (USP), mestre em Cincias (Economia Aplicada) pela USP; doutor em Economia pela USP; ps-doutor pelo Centre of Policy Studies (COPS), na Monash University, Melbourne, Austrlia. Professor titular da Escola Superior de Agricultura Luiz de Queiroz, da USP.
Luiz Dias Bahia
Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset) do Ipea.
Luiz Fernando de Lima Luz Jnior
Graduado pela Universidade Federal do Paran (UFPR); doutor em Engenharia Qumica pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP); mestre em Engenharia Qumica pela UNICAMP. Professor Associado I da UFPR.
Moacir Kaminski
Graduado em Engenharia Qumica pela Universidade Federal do Paran (UFPR); doutor em Engenharia Qumica pela Escola Politcnica da Universidade de So Paulo (EPUSP). Ex-professor e pesquisador no Instituto Mau de Tecnologia (SP), transferindo-se ento para o Departamento de Engenharia Qumica da UFPR, onde desenvolve suas atividades at o presente.
Papa Matar Ndiaye
Doutor em Engenharia Qumica pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). Professor do Departamento de Engenharia Qumica da Universidade Federal do Paran (UFPR) e do Programa de Ps-graduao em Engenharia Qumica desta universidade. Ex-bolsista na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea.
Ricardo Henrique Kozak
Graduado em Engenharia Qumica pela Universidade Federal do Paran (UFPR). Engenheiro de Processo Especializado em Refino de Petrleo pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) em convnio com a Petrleo Brasileiro S/A (Petrobras). Engenheiro de Processo na Petrobras. Realizou treinamento na Foster Wheeler Corporation (USA), especializando-se em Process Design e Process Engineering. Ex-responsvel pelo Departamento de Processo da Foster Wheeler Ltda. Responsvel Tcnico da Projepo.
338
Vanessa Petrelli Corra
Graduada em Economia pela Universidade Federal do Paran (UFPR); mestre em Economia pela Universidade de Braslia (UnB); doutora em Teoria Econmica pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP); desenvolveu estgio ps-doutoral junto UnB. Professora associada da Universidade Federal de Uberlndia (UFU).
Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
Editorial Coordenao
Cludio Passos de Oliveira Njobs Comunicao Superviso Cida Taboza Fbio Oki Jane Fagundes Reviso ngela de Oliveira Cindy Nagel Moura de Souza Clcia Silveira Rodrigues Cristiana de Sousa da Silva Lizandra Deusdar Felipe Luanna Ferreira da Silva Olavo Mesquita de Carvalho Regina Marta de Aguiar Editorao Anderson Reis Daniela Rodrigues Danilo Tavares Marlia Assis Patrcia Dantas Rafael Keoui Capa Jeovah Herculano Szervinsk Jnior Renato Rodrigues Bueno Livraria SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES, Trreo 70076-900 Braslia DF Tel.: (61) 3315 5336 Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br
Colaboradores
Por meio de um processo de planejamento estratgico interno,Carlos de natureza contnua e Oliveira Wagner de Albuquerque do desenvolvimento participativa, a temtica Joo Carlos Ramos Magalhes brasileiro em algumas de suas mais imporantes dimenses de anlise e condies de ealizao foi eleita como o mote principal de Aguinaldo Nogueira Maciente Joo Carlos Ramos Magalhes atividades e projetos do Ipea ao longo Alexandre Manoel Angelo dado Silva Joaquim Bento de Souza Ferreira Filho rinio 2008-2010. Bernardo Alves Furtado Luiz Dias Bahia
Editores Bruno de Oliveira Cruz Luiz Fernando de Lima Luz Jnior Luiz Ricardo Cavalcante Mansueto F. de Almeida Junior Miguel Matteo Moacir Kaminski Papa Matar Ndiaye Ricardo Henrique Kozak Vanessa Petrelli Corra
nscrito como misso institucional produzir,Oliveira Carlos Wagner de Albuquerque articular e disseminar conhecimento para Csar Nunes de Castro aperfeioar as polticas pblicas e contribuir Constantino Cronemberger Mendes Daniel do da Mata para o planejamento desenvolvimento Danilo Santa Cruz no Coelho brasileiro , este mote realiza-se cotidiano Meirelles de da Motta da instituio por Diana intermdio iniciativas Divonzir Arthur Gusso rias, entre as quais se destaca o projeto Huscar Fialho Pessali Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro, do qual este livro faz parte.
O projeto objetiva ser plataforma de sistemazao e reflexo acerca dos entraves e portunidades do desenvolvimento nacional. ara tanto, seminrios de abordagens amplas, oficinas temticas especficas, cursos de aperfeioamento em torno do desenvolvimento e publicaes de vrias ordens so algumas das atividades a compor o projeto abidamente ambicioso e complexo, mas ndispensvel para fornecer ao pas conhecimento crtico tomada de posio frente aos desafios da contemporaneidade mundial.
om isso, acredita-se que o Ipea consiga dar abo, ao longo do tempo, dos imensos desafios que esto colocados para o instituto o perodo vindouro, a saber:
formular estratgias de desenvolvimento nacional em dilogo com atores sociais; fortalecer a integrao institucional no governo federal; transformar-se em indutor da gesto pblica do conhecimento sobre desenvolvimento; e ampliar a participao no debate internacional sobre desenvolvimento.

Livro05 Estruturaprodutival Vol2

Caricato da

Informazioni sul documento

Titolo originale

Copyright

Formati disponibili

Condividi questo documento

Condividi o incorpora il documento

Opzioni di condivisione

Hai trovato utile questo documento?

Questo contenuto è inappropriato?

Copyright:

Formati disponibili

Livro05 Estruturaprodutival Vol2

Caricato da

Copyright:

Formati disponibili

Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada:

diagnstico e polticas de reduo das desigualdades regionais

Livro 3: Livro 4: Livro 5:

Livro 6: Livro 7: Livro 8:

Livro 9: Livro 10:

Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2010

Livro 4 Macroeconomia para o Desenvolvimento -

Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada...

Livro 7 Sustentabilidade Ambiental --

Livro 10 Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro

Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada...

Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada...

Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada...

Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada...

Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada...

PANORAMA DAS POLTICAS DE REDUO DAS DESIGUALDADES REGIONAIS NO BRASIL

Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada...

Panorama das Polticas de Reduo s Desigualdades Regionais no Brasil

Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada...

Panorama das Polticas de Reduo s Desigualdades Regionais no Brasil

Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada...

Panorama das Polticas de Reduo s Desigualdades Regionais no Brasil

Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada...

Panorama das Polticas de Reduo s Desigualdades Regionais no Brasil

Distribuio regional da produo industrial

Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada...

Panorama das Polticas de Reduo s Desigualdades Regionais no Brasil

Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada...

Panorama das Polticas de Reduo s Desigualdades Regionais no Brasil

Fonte: Ministrio da Integrao Nacional.

5 OS PROGRAMAS DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL E A PNDR

Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada...

Panorama das Polticas de Reduo s Desigualdades Regionais no Brasil

Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada...

Panorama das Polticas de Reduo s Desigualdades Regionais no Brasil

Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada...

Panorama das Polticas de Reduo s Desigualdades Regionais no Brasil

Fonte: Ministrio da Integrao Nacional e Brasil (2008). Elaborao prpria.

Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada...

Panorama das Polticas de Reduo s Desigualdades Regionais no Brasil

Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada...

Execuo oramentria dos programas de desenvolvimento regional do MMA 2005 a 2008

Fonte: MMA. Disponvel em: <http://www.mma.gov.br/transparencia>.

Panorama das Polticas de Reduo s Desigualdades Regionais no Brasil

Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada...

Panorama das Polticas de Reduo s Desigualdades Regionais no Brasil

Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada...

Fonte: MDS. Disponvel em: <http://www.mds.gov.br/transparencia>.

Panorama das Polticas de Reduo s Desigualdades Regionais no Brasil

Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada...

Panorama das Polticas de Reduo s Desigualdades Regionais no Brasil

NOVA GEOGRAFIA DA INDSTRIA E DO EMPREGO NO BRASIL

Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada...

Nova Geografia da Indstria e do Emprego no Brasil

Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada...

Nova Geografia da Indstria e do Emprego no Brasil

Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada...

Nova Geografia da Indstria e do Emprego no Brasil

Participao relativa do emprego

Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada...

Nova Geografia da Indstria e do Emprego no Brasil

Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada...