TEXTO PARA DISCUSSO N 1463

ANLISE DE IMPACTO REGULATRIO: UMA ABORDAGEM EXPLORATRIA

Lucia Helena Salgado Eduardo Bizzo de Pinho Borges
Braslia, janeiro de 2010

TEXTO PARA DISCUSSO N 1463

ANLISE DE IMPACTO REGULATRIO: UMA ABORDAGEM EXPLORATRIA*

Lucia Helena Salgado *** Eduardo Bizzo de Pinho Borges
Braslia, janeiro de 2010
**

* O texto organiza palestras proferidas sobre o tema durante 2009, em eventos organizados pelo Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para Gesto em Regulao (PRO-REG). ** Coordenadora de Estudos de Regulao e Mercados na Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais, Inovao, Produo e Infraestrutura (Diset)/Ipea. *** Bolsista do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) no Ipea.

Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro Samuel Pinheiro Guimares Neto

TEXTO PARA DISCUSSO

Publicao cujo objetivo divulgar resultados de estudos direta ou indiretamente desenvolvidos pelo Ipea, os quais, por sua relevncia, levam informaes para profissionais especializados e estabelecem um espao para sugestes.

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e de inteira responsabilidade do(s) autor(es), no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.

Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente Marcio Pochmann Diretor de Desenvolvimento Institucional Fernando Ferreira Diretor de Estudos, Cooperao Tcnica e Polticas Internacionais Mrio Lisboa Theodoro Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (em implantao) Jos Celso Pereira Cardoso Jnior Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas Joo Sics Diretora de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Liana Maria da Frota Carleial Diretor de Estudos e Polticas Setoriais, Inovao, Produo e Infraestrutura Mrcio Wohlers de Almeida Diretor de Estudos e Polticas Sociais Jorge Abraho de Castro Chefe de Gabinete Persio Marco Antonio Davison Assessor-chefe de Comunicao Daniel Castro URL: http://www.ipea.gov.br Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria ISSN 1415-4765 JEL D61; N46; L50; K20

permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.

SUMRIO

SINOPSE 1 INTRODUO 2 BOAS PRTICAS RECOMENDADAS PELA OCDE 3 ORIGEM DA ANLISE CUSTO BENEFCIO 4 PRINCPIOS A SEREM APLICADOS ANLISE CUSTO BENEFCIO 5 COST-EFFECTIVENESS ANALYSIS 6 TESTES DE LIMIAR 7 ANLISES PARCIAIS 8 O QUE TEM SIDO FEITO NO BRASIL? 9 CONSIDERAES FINAIS REFERNCIAS 7 8 10

12 15 16 16 17 22 24

SINOPSE
O trabalho tem por objetivo examinar aspectos da anlise de impacto regulatrio (AIR) e sua aplicabilidade no processo regulatrio brasileiro. Inicia-se com algumas observaes sobre o instrumento, discute-se as boas prticas recomendadas pela Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), expem-se as origens e os princpios da anlise de custo benefcio, bem como outros mtodos analticos, como cost-effectiveness analysis e anlises parciais. Em seguida, so expostas algumas prticas j existentes no mbito da AIR no contexto brasileiro, como a realizao de consultas pblicas. Conclui-se que, diante da expertise e da experincia acumulada, a aplicao da AIR no Brasil pode auxiliar o regulador no processo de tomada de decises ao integrar objetivos polticos mltiplos e aumentar a transparncia, a accountabilty e a participao social, bem como o entendimento dos impactos da ao do governo, desde que utilizada estritamente como elemento metodolgico de avaliao, devendo ser sugerida, e no imposta ao regulador, e empregada no incio do processo decisrio.

1 INTRODUO
Anlise de impacto regulatrio (AIR), como definida pela OECD (2008, p. 14), a ferramenta poltica sistemtica utilizada para examinar e medir os benefcios, os custos e os efeitos provveis de uma regulao nova ou j existente. Trata-se de uma forma analtica de informar os tomadores de deciso, e sua estrutura , tipicamente, dividida da seguinte forma: ttulo da proposta; objetivo e efeito esperado da poltica regulatria; avaliao do problema poltico; considerao das opes alternativas; avaliao de todos os impactos distributivos; resultados da consulta pblica; estratgias de compliance; e processos para monitoramento e avaliao. Similarmente, o Office of Management and Budget (OMB) norte-americano (1991, p. 653), define a AIR como instrumento que prov informaes sobre a necessidade e as consequncias de uma regulao proposta, que verifica se os benefcios potenciais da ao para a sociedade excedem os custos gerados e se, entre todas as alternativas possveis para alcanar o objetivo da regulao, a ao a que maximiza os benefcios lquidos para a sociedade. A AIR um instrumento de aperfeioamento da eficcia e da eficincia da atividade regulatria, que auxilia o regulador a focar nos ditames legais desta. parte de um processo de fortalecimento da governana regulatria, podendo ser visto como um conjunto de recomendaes de procedimentos a serem adotados para melhor informar o processo de tomada de deciso em regulao. Do ponto de vista histrico, um instrumento de surgimento e adoo muito recente, mas que vem ganhando importncia no processo de tomada de deciso. Embora suas primeiras manifestaes formais datem da dcada de 1970, sua discusso disseminou-se mundialmente em meados da dcada de 1990 (JACOBS, 2006, p. 75), sendo contempornea criao dos marcos regulatrios no Brasil. Metodologicamente, a AIR traduz um modo de pensar econmico que deve balizar a ao do regulador. Este, por sua vez, como qualquer agente econmico, administra recursos escassos e deve faz-lo de forma eficiente, especialmente por tratarem-se de recursos pblicos, em que os custos e benefcios considerados na tomada de deciso so, direta ou indiretamente, da comunidade de cidadosconsumidores-eleitores. A AIR fundamenta a comparao entre as alternativas regulatrias de forma sistemtica, tcnica e, por conta disso, legtima, porque estabelece procedimentos transparentes, sujeitos crtica e ao check and balance da prpria sociedade. A credibilidade do regulador, idealmente reforada pela adoo da AIR, pode ser vista como instrumento de fortalecimento da agncia diante da sociedade, quando internalizada por esta como algo importante. A AIR, ainda no implementada estritamente no Brasil, apresenta-se como importante instrumento de governana das prprias agncias para fortalecer seus laos com a sociedade e sua legitimidade como entes autnomos e tcnicos. Se adotada pelas agncias no mbito de suas rotinas de trabalho, pode contribuir para balizar, fundamentar e orientar melhor suas decises regulatrias, sobretudo porque parte importante do processo de AIR o dilogo com setores da sociedade, interessados e afetados pelos temas regulatrios em pauta. Se a deciso construda em um processo

ipea

texto para discusso | 1463 | jan. 2010

com etapas transparentes, de conhecimento poltico, seguindo rigorosamente procedimentos conhecidos, torna-se um importante instrumento de aperfeioamento da governana regulatria. No marco atual das agncias brasileiras, o legislador j definiu com clareza o objetivo ltimo, de atendimento ao interesse pblico por parte das agncias reguladoras. Neste caso, a AIR torna-se ferramenta til para a escolha das medidas que melhor atendem a esses objetivos da forma mais eficiente possvel. A AIR ao mesmo tempo resulta de um avano da leitura normativa da regulao amparada na racionalidade das falhas de mercado, quando a regulao surge como melhor instrumento possvel de poltica (NOLL, 1989) j informada pelo realismo da abordagem positiva que jogou luz sobre como a regulao pode tornar ainda pior o estado de coisas (NOLL, op. cit.) Assim, a AIR auxilia a renovar e redesenhar a abordagem normativa do processo 1 decisrio. A anlise positiva (emprica) no deixa de estar presente, mas a AIR basicamente parte da leitura contempornea da regulao da perspectiva normativa, ou seja, um conjunto de indicaes do que deve ser em termos de boa prtica regulatria. Ressalte-se que a referncia aqui perspectiva normativa do ponto de vista metodolgico, o que no significa dizer que a regulao deve ser feita de determinada maneira e que os efeitos sero exatamente aqueles esperados. Deve ser acentuado que as preocupaes consolidaram-se em uma espcie de doutrina normativa do que a boa regulao e deram ensejo quele rol de regras da governana regulatria: prestao de contas; transparncia; utilizao do princpio da proporcionalidade e da economicidade; foco nos objetivos; e consistncia. Todos estes fundamentos que foram elaborados e acabaram por gerar uma doutrina normativa da boa regulao, em meados dos anos 1990, esto na origem da AIR e a fundamentam. Se, por um lado, a AIR pode fortalecer institucionalmente o regulador, sob outra perspectiva, pode ser encarada meramente como a utilizao de uma forma racional de decidir que est no dia a dia. A prpria ideia de AIR est por trs de qualquer anlise de problema econmico, por ser um problema de administrao de escassez. Dessa forma, a maneira de pensar a AIR um modo de pensar econmico, no sentido mais amplo e filosfico do termo, assim como a sistematizao de procedimentos racionais, que por intermdio de um bom uso dos recursos, busca a maneira mais apropriada de atender aos objetivos.

2 BOAS PRTICAS RECOMENDADAS PELA OCDE

Como forma de assegurar que a AIR possa atuar efetivamente como instrumento de promoo da qualidade regulatria, em maio de 1997, os ministros da Organization for Economic Co-operation and Development (OECD), com base nas experincias de seus pases membros, publicaram um guia recomendando as seguintes boas prticas para AIR (OECD, 1997):
1. A AIR tem sido objeto de anlise crtica de observadores, e j existe uma anlise positiva, emprica nos ltimos anos. Nesse sentido, a Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) tem contribudo enormemente, avaliando o que tem sido feito e verificando, com muita frequncia, distores e erros. Para anlise emprica do desempenho da AIR em pases da OCDE, ver Malyshev (2002) e Jacobzone, Choi e Miguet (2007).

texto para discusso | 1463 | jan. 2010

ipea

x Garantir o comprometimento poltico com a AIR. x Alocar responsabilidades cuidadosamente para o cumprimento das etapas da AIR. x Treinar os reguladores. x Utilizar um mtodo analtico consistente, porm flexvel. x Desenvolver e implementar estratgias de coleta de dados. x Concentrar esforos em objetivos precisos. x Integrar a AIR com os processos de elaborao de polticas, dando incio o mais cedo possvel ao processo de tomada de deciso. x Conferir publicidade aos resultados. x Envolver o pblico extensivamente. x Aplicar a AIR tanto a novas propostas regulatrias como reviso de regulao existente. A primeira recomendao consiste em garantir o comprometimento poltico com a AIR (OECD, 1997). Uma AIR no pode ser lida pela burocracia, no pode funcionar como uma ordem superior oriunda de um ente externo dizendo como a agncia deve regular, gerando inevitveis conflitos. O trade-off entre superviso externa e autonomia tcnica das agncias jamais deve ser esquecido. A AIR no pode ser vista como mais uma exigncia burocrtica, uma etapa custosa, uma vez que isso significaria impor custos regulatrios adicionais para a sociedade. Dessa forma, sem o comprometimento rotineiro das agncias em elaborar a AIR, melhor no utiliz-la. Como qualquer iniciativa de introduo de um procedimento burocrtico, se no conduzida adequadamente, a AIR pode absorver volume significativo de recursos externos, elevando a carga imposta pelo Estado sociedade. A recomendao de alocar responsabilidades cuidadosamente para o cumprimento das etapas da AIR alude a uma discusso subjacente sobre se esta ferramenta ser utilizada dentro das agncias ou por algum rgo supervisor (OECD, 1997). No h como dizer, a priori, qual o melhor modelo; a cada jurisdio cabe definir o que a sociedade considera como o mais adequado. Um ponto fundamental para o sucesso de uma AIR o timing da sua introduo. S faz sentido esta ser introduzida para informar aos decisores as alternativas para que determinada deciso seja tomada, por meio, tambm, do processo de consulta pblica e do dilogo com a sociedade. Quando a anlise inicia-se a posteriori, em um momento j avanado do processo decisrio, reduz-se para justificar a deciso j tomada, sendo melhor no faz-la, dado o dispndio de recursos pblicos envolvidos. A AIR s faz sentido como elemento metodolgico de avaliao, para analisar as alternativas de determinado problema e avaliar os custos envolvidos, de modo a identificar a deciso que pode gerar maior benefcio lquido. Esta deve ser sugerida e no imposta ao regulador. Frise-se que a metodologia adotada menos importante do que o timing da introduo deste instrumento.

ipea

texto para discusso | 1463 | jan. 2010

As recomendaes de conferir publicidade aos resultados e envolver o pblico extensivamente esto previstas no marco legal brasileiro das agncias regulatrias e j foram incorporadas sua prtica, sob a forma de audincias pblicas, consultas pblicas e divulgao das razes que motivaram as decises. Isso pode ser conferido e acompanhado na pgina de internet das agncias, claro que com certa diferena de qualidade e profundidade mas este aspecto da AIR j uma rotina no Brasil. Quanto a aplicar a AIR tanto a novas propostas regulatrias como reviso de regulao existente, deve-se lembrar que todo, ou pelo menos grande parte do processo regulatrio com que as agncias lidam, na prtica, um processo de reviso regulatria (OECD, 1997). Quando a Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (ANTAQ) apresenta uma proposta de reviso de regras de concesso, trata-se de reviso de regras, porque a concesso sempre houve. A revogao da Portaria da o Direo-Geral de Aviao Civil (DGAC) n 187/2005 pela Agncia Nacional de Aviao Civil (ANAC), que abriu o aeroporto Santos Dumont, tambm uma reviso, porque j existe toda uma bagagem regulatria no Brasil que precisa ser revista luz do novo marco regulatrio e das novas exigncias da economia brasileira. Assim, a todo o tempo, as agncias esto revendo regras anteriores, muitas destas anacrnicas, incompatveis com os novos marcos legais, em particular aqueles que do nfase ao estmulo para a concorrncia. Neste processo, a AIR absolutamente necessria. Com respeito a utilizar um mtodo analtico consistente, porm flexvel a anlise custo benefcio (ACB), por assim dizer, a anlise de maior destaque (OECD, 1997). uma anlise econmica por excelncia, pois toda deciso racional passa pela ponderao de ganhos e perdas potenciais e pela estimao desta diferena. Quando toma-se uma deciso racional de adquirir um imvel, por exemplo, elencam-se e, se possvel, quantificam-se todos os custos e benefcios envolvidos, inclusive os futuros, e, finalmente, toma-se a deciso. Este o processo econmico racional de deciso que est por trs da ACB, e que, por excelncia, acaba sendo visto como melhor instrumento para balizamento de uma AIR. Como h falhas, dificuldades e limitaes naturais no processo de ACB, sobretudo falhas de informao, existem outros mtodos disponveis, como a cost-effectiveness 2 analysis, as anlises parciais, os testes de limiar e uma forma branda de ACB.

3 ORIGEM DA ANLISE CUSTO BENEFCIO

Os fundamentos da ACB no surgiram no governo Reagan, em 1981. Fundamentos podem ser buscados nos filsofos radicais, como eram chamados em meados do sculo XIX na Inglaterra os utilitaristas, em particular, no trabalho seminal de Bentham (1781), que estabeleceu as bases da anlise custo benefcio, para quem as aes do bom governo devem ser pautadas pelo princpio da utilidade. Bentham diz, com muita clareza, que qualquer ao do bom governo deve ser avaliada ponderandose os custos que sero impostos sobre a sociedade versus os benefcios. Afirma que uma medida do governo se conforma ao princpio da utilidade quando tem uma
2. Jacobs (2006, p. 80-87) designa essa forma mais branda de ACB como soft cost-benefit analysis.

10

texto para discusso | 1463 | jan. 2010

ipea

tendncia a aumentar a felicidade daquela comunidade em um nvel maior do que a 3 felicidade que esta vai reduzir, em particular, via impostos. A Economia do Bem-Estar, desenvolvida no sculo XIX, ganhou nfase, recentemente, com o desenvolvimento da Economia do Meio Ambiente. Seus princpios, que tm como fundamento a microeconomia, tm ganhado muita importncia para valorar bens que, a rigor, so intangveis e benefcios que so difusos, como os que esto relacionados a bens naturais, e balizar os estudos de impacto ambiental. Neste sentido, a abordagem de valorao de benefcios e custos da 4 Economia do Meio Ambiente pode ajudar bastante na AIR. Mais importante para a evoluo da AIR parece ter sido a mudana de ventos ideolgicos e polticos nos pases anglo-saxes, o que deu novo vigor s crticas, que parte da academia j fazia, quanto ao peso crescente do Estado regulatrio e a tendncia a sufocar a livre iniciativa, a concorrncia e o esprito inovador. Houve um grande divisor de guas no incio dos anos 1980, com a eleio de Ronald Reagan, nos Estados Unidos, e de Margaret Thatcher, na Inglaterra, que deram o impulso poltico a uma crtica que j vinha sendo feita de uma maneira bastante rigorosa, principalmente pelos economistas de Chicago, ao tamanho desmesurado do governo nos Estados Unidos. A sociedade norte-americana extremamente regulada no cotidiano do cidado, mais pelas administraes municipais que pelo Estado federal. Este Estado altamente regulado deu ensejo a uma reviso, no sentido de regular 5 somente o necessrio e na medida necessria, originando a AIR norte-americana.
o Em 1974, o Decreto Executivo n 11.821, do presidente Ford, estabelecia que as agncias realizassem uma avaliao de impacto inflacionrio para as novas regulaes. o Contudo, a sistematizao da ACB deu-se em 1981, com o Decreto Executivo n 12.291, do presidente Reagan. importante chamar ateno para o fato de que todos os governos subsequentes, inclusive o democrata, com sua conhecida postura proativa em termos de aes do governo, mantiveram, com pequenas variaes, este tipo de obrigatoriedade. A nova administrao federal j deu sinais claros de fortalecimento 6 desta reviso regulatria em bases bastante slidas.

importante ressaltar que, no caso norte-americano, quando se mencionam agncias, a referncia a qualquer rgo da administrao pblica. As agncias regulatrias, que tm natureza diferente das agncias brasileiras, so convidadas a realizar a anlise, mas no obrigadas. At fazem-na porque h uma emulao: fazer AIR refora a legitimidade e autonomia tcnica das agncias. O arcabouo legal diferente do existente no Brasil: as agncias so independentes e a maior parte destas subordinadas e criadas pelo Poder Legislativo.

3. () a measure of government (...) may be said to be conformable to or dictated by the principle of utility, when in like manner the tendency which it has to augment the hapiness of the community is greater than any which it has to diminish it (Bentham, 1781). 4. Para mtodos de valorao ambiental, ver Motta (1998). 5. Da extensa literatura que registra e analisa esse processo, consulte Peltzman, Levine e Noll (1989). 6. Por meio de memorando de 30 de janeiro de 2009, o presidente Barack Obama convocou a produo de recomendaes para formulao de um decreto concernente reforma regulatria. Ver: <http://www.reginfo.gov/public/jsp/EO/fedRegReview/ o POTUS_Memo_on_Regulatory_Review.pdf>. Acesso em: 1 set. 2009.

ipea

texto para discusso | 1463 | jan. 2010

11

4 PRINCPIOS A SEREM APLICADOS ANLISE CUSTO BENEFCIO

Na realizao da ACB devem ser includos e explicitados todos os impactos significativos da regulao, independentemente de serem quantificveis os custos e benefcios associados. Devem ser explicitados os que podem ser monetizados e os que no podem, sendo especificado, tanto quanto possvel, quem arca com os custos e quem aufere os benefcios. Esta ideia de explicitao o princpio bsico de transparncia e de governana. ACB, tambm se aplica o princpio da proporcionalidade, que o do bom senso racional, em que esforos devem ser concentrados na considerao dos custos e dos benefcios mais significativos. Esse ponto j incorpora crtica emprica importante, de que preciso fugir do vis economicista e abranger benefcios que, em boa parte, so incertos e difusos por natureza, e custos no quantificveis. Se for adotada uma abordagem stricto sensu, caise em um ngulo economicista de levar em considerao s o que se pode mensurar e deixar de lado coisas de maior importncia. Havendo significativa incerteza sobre o impacto de uma alternativa regulatria, boa prtica efetuar-se estimativa de sensibilidade dos resultados com relao a mudanas em variveis mais importantes, conferindo robustez no s para a AIR mas deciso regulatria final. Ainda, devem ser considerados benefcios e custos dinmicos. Estes devem ser, pelo menos, elencados, avaliados e verbalmente mencionados. Se uma determinada medida vai estimular a inovao tecnolgica, com a entrada de uma empresa que possui uma tecnologia especfica, e este efeito no puder ser mensurado, isto tem de ser explicitado qualitativamente para a anlise, para ser considerado na tomada de deciso. Quanto mensurao de custos e benefcios, o bsico que uns podem ser monetizados e outros no. Em um mundo ideal, aferem-se custos e benefcios, efetuase a subtrao e verifica-se o efeito lquido. A medida adotada deve ser a com maior diferencial entre custo e benefcio. Este um problema, como tantos outros, trivial de maximizao, em que se deriva a curva de benefcio e a curva de custo, e o ponto de encontro o ponto ideal, em que deve ser oferecida a poltica. Entretanto, na prtica, a realizao desta anlise de custo benefcio est longe de ser trivial. Tratar de forma realista tais limitaes contribui para o aperfeioamento da anlise e do processo regulatrio. Uma das orientaes prticas para as agncias que realizam AIR a de que os custos devem ser mensurados sempre que possvel. Considerando a dificuldade em quantificar todos os custos e benefcios identificados, deve-se evitar aproximaes esprias, sendo recomendvel fornecer estimativas amplas, como ordem de grandeza em milhes de unidades monetrias ou intervalos de valores. recomendvel tambm avaliar a dimenso relativa entre custos e benefcios, buscando a aplicao do princpio da proporcionalidade. No sendo possvel a quantificao, cabe a descrio qualitativa dos custos e benefcios identificados. Um bom grupo de benefcios bem arrolados, consistentes, descritos mais adequado que avaliaes que se baseiam em manipularem-se os dados, usarem-se aproximaes pouco realistas, mas que apresentem um resultado exato, porque este fornece mais preciso. Este resultado pode levar a distores to grandes que, se no

12

texto para discusso | 1463 | jan. 2010

ipea

houver uma base de dados e um mtodo confiveis, melhor apresent-lo de uma maneira modesta, quantificar o que for possvel e complet-lo com a anlise qualitativa. Uma boa explicao fundamentada, consistente, feita de forma verbal vale mais que simulaes baseadas em premissas fracas e simplificadas, que no do conta minimamente da complexidade da interao de variveis na realidade. No antitruste brasileiro, essa preocupao em se avaliar a dimenso relativa entre custos e benefcios est presente desde seus primrdios. Na deciso do caso Kolynos7 Colgate, por exemplo, apresentou-se esquema comparativo entre custos privados, custos pblicos e benefcios esperados, alguns com potencial de quantificao e outros no, que fundamentou o processo de tomada de deciso, a partir de alternativas com base naquela avaliao proporcional entre custos e benefcios. Assim, em antitruste, viu-se fazer-se isso no Brasil pelo menos desde 1996, ano da primeira deciso baseada em uma anlise de custo benefcio.
TABELA 1

Alternativas para adequar a operao legalidade antitruste

Ativos/deciso Instalaes CP EC Equipamentos CP EP Tecnologia patentes ou know-how CP EP Marcas CP EP A A
Fonte: Voto condutor, AC 0027/1995, Conselho Administrativo de Defesa Econmica (Cade). Obs.: 1. CP custo privado: (A) alto; (B) baixo; (0) nulo. 2. EC efeito sobre concorrncia: (A) alto; (B) baixo; (0) nulo.

Vender

Licenciar

Suspender

Ceder

A B

B B

A B

B B

B 0

B 0

B 0

B B

B A

Um ponto importante que as autoridades de defesa da concorrncia tm uma enorme tecnologia a repassar s agncias regulatrias, em um processo de dilogo para um bom desenvolvimento de AIR. Est sendo montado um grupo, j oferecendo um piloto do que vai ser a rea de anlise econmica do Cade, e que dar ensejo justamente a essa anlise de impacto, inclusive impactos a posteriori de decises, que outra preocupao que tem-se h muito tempo. A anlise custo benefcio est sujeita a algumas limitaes, como a escamoteao de resultados, em que, diante de efeitos no quantificveis, pode-se supervalorizar benefcios intangveis ou deixar de incluir questes desta natureza na anlise. Existe tambm a questo da disponibilidade de dados confiveis para a anlise e o elevado custo para obt-los. Ainda, o mtodo pode dar ensejo a anlises que visam atender objetivos prprios, como a utilizao de pressupostos viesados, previses no realistas, dupla contagem de benefcios e excluso de custos, podendo levar a
7. Para uma narrativa dos principais aspectos desse caso, ver Salgado (2003).

ipea

texto para discusso | 1463 | jan. 2010

13

resultados tendenciosos. Assim, a melhor salvaguarda consiste em explicitar os pressupostos em termos quantitativos e qualitativos, permitindo crticas consistentes, estando claro de onde se partiu. A questo das informaes confiveis e a alta incerteza sobre os benefcios ou custos potenciais representam outra dificuldade encontrada. Este problema tpico da anlise antitruste, em que os impactos de uma fuso so prospectivos e no h como se dizer acuradamente quais vo ser os benefcios e o que se vai gerar de eficincia. Contudo, existem tcnicas economtricas j avanadas que permitem criar simulaes. So tecnologias desenvolvidas nos ltimos dez anos, e por isso a importncia da transferncia de tecnologia que os rgos de defesa da concorrncia podem passar para agncias, seja como troca de informaes, seja como ajuda no treinamento destas. A anlise de benefcios futuros, de benefcios dinmicos, fundamentais em quaisquer medidas que visam ampliar bem-estar e eficincia, vai requerer simulaes, e para isso desenvolvem-se tcnicas cada vez mais sofisticadas, que demandam bases de dados confiveis e esclarecimento de premissas. A anlise post facto tambm possui grande relevncia no aprimoramento da ACB, para balizar o que 8 foi feito e corrigi-lo. H um desafio adicional considervel na realizao da ACB quando um mercado aberto concorrncia. , por definio, difcil prever, com um mnimo de acurcia, benefcios potenciais em eficincia ou quantificar, de forma razovel, benefcios dinmicos da concorrncia, como aumento do vigor inovativo, introduo de novos produtos, servios e tecnologias. Neste caso, cabem estimativas com intervalos de valor associados s probabilidades e margens de erro. Os custos de compliance tambm devem ser considerados, dado que estes podem ser to elevados que o no fazer nada pode ser uma excelente deciso de poltica regulatria. O legislador muito claro quando diz o que a agncia deve fazer, e que esta deve estar sempre guiada pelos seus ditames legais. Uma das coisas que sensatamente se observou a importncia da promoo da concorrncia. Contudo, no deve ser colocado algo genrico na AIR, como a promoo da concorrncia, mas deve-se informar como e por que determinado benefcio ser positivo. Por exemplo, em uma anlise de fuso que pode resultar em aumento da eficincia, deve ser explicitado como isso ir ocorrer e se este aumento de eficincia ser compartilhado com o consumidor. Entretanto, existem alternativas para a ACB. Uma destas a anlise custo benefcio branda, j adotada em boa parte dos pases com experincia em AIR, e que representa uma tentativa de abandonar o vis economicista de incorporar todos os impactos e utilizar uma forma de compatibilizao de efeitos qualitativos e quantitativos. Os benefcios so relativamente simples de se quantificar em unidades fsicas como quantas vidas ou quantas pessoas possvel atender, quantos leitos a mais possvel colocar , porm a dificuldade consiste em monetizar estes efeitos, uma vez quantificados. A anlise custo benefcio branda pretende ento superar algumas dificuldades da anlise custo benefcio, propondo-se a incorporar vrias dimenses, diferentemente
8. A guise de exemplo, pode-se consultar, da vasta literatura, Baker (2002), Shenfelter, Hosken e Weinberg (2009), Guilbert e Sunshine (1995) e Ordover e Baker (1992-1993).

14

texto para discusso | 1463 | jan. 2010

ipea

do que se v nos manuais, em que se incorporam os impactos passo a passo sobre os stakeholders, o consumidor, os vrios agentes e o meio ambiente, at que se tenha uma avaliao mais complexa. Outra alternativa so os testes de limiar j utilizados pelo sistema brasileiro de defesa da concorrncia, o que pode propiciar transferncia de tecnologia , em que se aplica o princpio da proporcionalidade, economicidade e eficincia. A ideia central que s se deve dar prosseguimento a uma anlise caso se verifique um dano ou benefcio significativo, a fim de evitar dispndios de recursos pblicos. Um ponto a ser destacado refere-se ao problema praticamente insolvel de somar preferncias individuais, at porque estas dificilmente se manifestam no que diz respeito a bens pblicos bens difusos que no podem ser mercadologicamente oferecidos. Este um dos grandes dilemas da Economia do Bem-Estar. A depender da intensidade e da importncia dos impactos identificados, pode-se utilizar certo grau de arbitrariedade, que compete a definies polticas e que possui carter moral, uma vez que pressupe que uma unidade monetria no possui o mesmo valor para todos os indivduos.

5 COST-EFFECTIVENESS ANALYSIS
Como ferramenta alternativa, e que se mostra a mais adequada at que se adquira expertise em ACB, figura a cost-effectiveness analysis. Esta anlise consiste da comparao dos custos entre regulaes que geram benefcios iguais ou semelhantes. Diferentemente da ACB, a ferramenta no se aplica para determinar quais metas devem ser atingidas, mas, uma vez determinadas, consistente em comparar quais meios so menos custosos para atingi-las. No Brasil, compete ao legislador definir alguns objetivos, de modo que, em muitos casos, no h espao para discusso acerca dos benefcios, porque estes j foram determinados, valendo somente avaliar qual a alternativa menos custosa para 9 atender quele objetivo. Dessa forma, do ponto de vista da construo institucional, a utilizao da costefectiveness analysis pode preceder o desenvolvimento de uma AIR fundamentada em custo benefcio no Brasil, substituir a mensurao dos benefcios por notas tcnicas e exposies de motivos, e ser ponto de partida para acumulao de experincia e expertise para uma futura adoo de ACB. Essa anlise tambm sugerida quando a monetizao dos benefcios invivel, como nos casos de benefcios intangveis e dispersos, alm de til quando o benefcio j est definido, e tambm para afastar questes morais que podem advir da quantificao de benefcios como valorar vidas e reduo de acidentes. Esta questo de extrema importncia, mormente para economia de sade e de transportes. De uma maneira geral, a soluo encontrada pelos microeconomistas consiste em avaliar o
9. A Lei no 11.182/2005, a Lei da ANAC, como disposto no Artigo 48, 1o, determina o princpio da livre mobilidade: Fica assegurada s empresas concessionrias de servios areos domsticos a explorao de quaisquer linhas areas, mediante prvio registro na ANAC, observada exclusivamente a capacidade operacional de cada aeroporto e as normas regulamentares de prestao de servio adequado expedidas pela ANAC. Dessa forma, no cabe ao regulador question-lo, mas indicar as melhores medidas para que seja atendido o princpio.

ipea

texto para discusso | 1463 | jan. 2010

15

valor presente da renda esperada dos indivduos em questo, buscando afastar qualquer tipo de problema tico. Essa abordagem metodolgica particularmente interessante: como o 10 economista responde ao dilema tico do barco salva-vidas? Embora um microeconomista aplicado possa no se espantar diante do problema da valorao de vidas, causa repulsa ao restante do gnero humano calcular quanto vale uma vida com 11 relao a outra.

6 TESTES DE LIMIAR
Dados os custos associados AIR e escassez de recursos, testes de limiar podem ser utilizados de modo a dispensar a anlise ou reduzir a extenso desta, para casos em que 12 a regulao gera impactos relativamente pequenos, ou quando no h alternativa poltica apropriada regulao. Nestes casos, a execuo de AIR deve ser dispensada, j que a regulao ser implementada independentemente do resultado da anlise. Jacobs (2006, p. 25-26) aponta para a existncia de limiares quantitativos e qualitativos para aplicao de AIR. O limiar sugere a realizao da anlise para regulaes que tenham custos estipulados maiores do que certo valor, previamente estabelecido. O limiar qualitativo, em vez de informar um custo quantificado, faz exigncias quanto natureza da regulao. Pode-se, por exemplo, estabelecer que a AIR ser feita em regulaes que gerem alto custo, mas sem especificar qual o valor monetrio deste custo, ou que ser dispensada em situaes em que a regulao salvar vidas. Existe ainda o limiar misto, no qual h consideraes quantitativas e qualitativas. Uma vez estabelecido, o limiar deve ser utilizado como critrio de realizao de todas as anlises, a fim de atribuir legitimidade ao processo. Dessa forma, a deciso poltica deve se limitar definio ex ante de quais sero os limiares, e, aps estabelecido, o critrio deve ser utilizado para todas as regulaes.

7 ANLISES PARCIAIS
As anlises parciais representam outro mtodo analtico para a AIR, utilizado quando determinada medida atinge um pblico especfico. Como a regulao pode ter impacto desproporcional em alguns grupos especficos da economia, pode ser desejvel analisar separadamente estes impactos, como os sobre as pequenas e mdias empresas e a populao de menor nvel de renda. Anlises do tipo tambm permitem examinar o impacto global por diferentes aspectos, como o efeito sobre a concorrncia. Essas anlises devem ser aplicadas de forma paralela e complementar anlise global, sendo previamente especificado como cada impacto ser avaliado e ponderado
10. Faz-se meno ao clssico dilema tico quando, em um naufrgio, h que se decidir o que fazer havendo 12 sobreviventes e um barco com capacidade para dez pessoas. Cada leitura tica indicaria uma soluo parcial, sendo a soluo utilitria guiada pela tica das consequncias prticas para o bem-estar da sociedade. Pela lgica utilitarista deveriam ser sacrificados aqueles com menor potencial de contribuio para a gerao de riquezas (Marcondes, 2007). 11. Freud dizia que um cirurgio um sdico sublimado. Ele certamente no devia conhecer muitos economistas. 12. Sobre testes de limiar, este tipo de anlise em etapas em que s se prossegue para a etapa seguinte vale, aprofundando a anlise, dispendendo maiores esforos, se os efeitos identificados parecem significativos o mesmo mtodo adotado pelo Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrncia (SBDC) na anlise antitruste.

16

texto para discusso | 1463 | jan. 2010

ipea

no mbito geral da AIR, para que no prejudique sua consistncia. Jacobs (2006, p. 82) indica trs problemas recorrentes na execuo de anlises deste tipo. O primeiro decorre de orientar o regulador a mensurar o impacto distributivo em setores especficos, sem especificar como isto ser feito. O segundo consiste da mensurao do impacto macroeconmico, gerado por intervenes microeconmicas. Observadas as interaes complexas da economia, consideravelmente difcil medir este efeito, levando quase sempre a resultados ilusrios ou de curtssimo prazo, que no costumam ser objetivos da interveno regulatria. O terceiro problema ocorre ao fazer apenas anlises parciais ou utilizar mtodos que percebam apenas alguns impactos, sem determinar como estes sero integrados estrutura analtica mais ampla. Como exemplos de anlises parciais pode ser citada a anlise do impacto da liberao de um medicamento a quebra de uma patente sobre a populao que portadora de uma determinada doena. No caso da construo da hidreltrica do Rio Madeira, o sistema brasileiro de defesa da concorrncia fez uma anlise muito 13 prxima de AIR para verificar custos e benefcios.

8 O QUE TEM SIDO FEITO NO BRASIL?

8.1 DECRETO N 4.176/2002
o O Decreto n 4.176, de 28 de maro de 2002, que estabelece normas e diretrizes para a elaborao, a redao, a alterao, a consolidao e o encaminhamento ao presidente da Repblica de projetos de atos normativos de competncia dos rgos do Poder Executivo federal, representa o esboo de uma primeira iniciativa em AIR no Brasil, considerando-se a presena de alguns componentes deste instrumento no decreto. O

Ficou determinado que as propostas de projetos de atos normativos, ao serem encaminhadas Casa Civil, devem ser acompanhadas de formulrio constante no Anexo II do decreto, alm do parecer conclusivo sobre a constitucionalidade, a legalidade e a regularidade formal. Este formulrio composto por: sntese do problema ou da situao que reclama providncias; solues e providncias da medida proposta; alternativas existentes medida proposta; custos; razes que justificam a urgncia, quando aplicvel; impacto sobre o meio ambiente; alteraes propostas; e sntese do parecer do rgo jurdico. As elaborao dos atos normativos devem levar em considerao as questes expostas no Anexo I do decreto. Algumas destas questes constituem elementos caractersticos de AIR, como o item 2, que levanta a questo das alternativas regulao e o item 12, que impe a realizao de uma espcie de anlise custo benefcio, como exposto em seguida (BRASIL, 2002): 2. Quais so as alternativas disponveis? 2.1. Qual foi o resultado da anlise do problema? Onde se situam as causas do problema? Sobre quais causas pode incidir a ao que se pretende executar?
13. Cf. AC 08012.006989/2008-01, que trata da constituio da sociedade de propsito especfico Madeira Energia S.A. A concluso de que a operao no implicaria danos concorrncia baseou-se na previso de aumento de capacidade instalada e entrada em operao de novas usinas geradoras de energia hidreltrica. Disponvel em: <http://www.cade.gov.br/temp/D_D000000379251134.pdf>. Acesso em: 5 set. 2009.

ipea

texto para discusso | 1463 | jan. 2010

17

2.2. Quais so os instrumentos da ao que parecem adequados para alcanar os objetivos pretendidos, no todo ou em parte? (Exemplo: medidas destinadas aplicao e execuo de dispositivos j existentes; trabalhos junto opinio pblica; amplo entendimento; acordos; investimentos; programas de incentivo; auxlio para que os prprios destinatrios alcanados pelo problema envidem esforos que contribuam para sua resoluo; instaurao de processo judicial com vistas resoluo do problema.) 2.3. Quais so os instrumentos de ao que parecem adequados, considerando-se os seguintes aspectos:
x x x x x x x

desgaste e encargos para os cidados e a economia; eficcia (preciso, grau de probabilidade de consecuo do objetivo pretendido); custos e despesas para o oramento pblico; efeitos sobre o ordenamento jurdico e sobre metas j estabelecidas; efeitos colaterais e outras consequncias; entendimento e aceitao por parte dos interessados e dos responsveis pela execuo; possibilidade de impugnao no Judicirio.

(...) 12. Existe uma relao equilibrada entre custos e benefcios? 12.1. Qual o nus imposto aos destinatrios da norma (calcular ou, ao menos, avaliar a dimenso desses custos)? 12.2. Podem os destinatrios da norma, em particular as pequenas e mdias empresas, suportar esses custos adicionais? 12.3. As medidas pretendidas impem despesas adicionais ao oramento da Unio, dos Estados e dos Municpios? Quais as possibilidades existentes para enfrentarem esses custos adicionais? 12.4. Procedeu-se anlise da relao custo-benefcio? A que concluso se chegou? 12.5. De que forma sero avaliados a eficcia, o desgaste e os eventuais efeitos colaterais do novo ato normativo aps sua entrada em vigor? atribuda Casa Civil a incumbncia de decidir sobre a divulgao do texto dos atos normativos, especialmente quando possuem relevante significado poltico ou social, por meio da internet ou mediante a realizao de audincia pblica, com o objetivo de receber sugestes de rgos, entidades ou pessoas. Quando aberta consulta pblica via internet, findo o prazo de 30 dias, as sugestes recebidas so analisadas e consolidada a verso final do projeto, sendo encaminhado ao Congresso Nacional.

18

texto para discusso | 1463 | jan. 2010

ipea

8.2 PROGRAMA DE FORTALECIMENTO DA CAPACIDADE INSTITUCIONAL PARA GESTO EM REGULAO (PRO-REG) Tendo por finalidade contribuir para a melhoria do sistema regulatrio, da coordenao entre as instituies que participam do processo regulatrio exercido no mbito do Governo Federal, dos mecanismos de prestao de contas e de participao e monitoramento por parte da sociedade civil e da qualidade da regulao de o mercados (BRASIL, 2007, Art. 1 ), foi institudo, pelo Decreto n 6.062, de 16 de maro de 2007, o Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para Gesto em Regulao (PROREG). Resultado de uma parceria da Casa Civil e Ministrios da Fazenda (MF) e do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG) com o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), o programa possui apoio tcnico e financeiro deste banco e rene, por meio de comits, a Casa Civil da Presidncia da Repblica, MF, MPOG, ministrios setoriais, agncias reguladoras e instituies da sociedade civil de defesa do consumidor. O PRO-REG estrutura-se em quatro componentes: fortalecimento da capacidade de formulao e anlise de polticas; melhoria da coordenao e do alinhamento estratgico entre polticas setoriais e processo regulatrio; fortalecimento de autonomia, transparncia e desempenho das agncias reguladoras; e apoio aos 14, 15 mecanismos para o exerccio do controle social. 8.3 CONSULTAS PBLICAS
o O Projeto de Lei n 3.337/2004, Lei das Agncias, em trmite no Congresso, prev em sua atual redao a instituio da consulta pblica prvia para todas as agncias, bem como a publicao de material tcnico e dados que embasaram a proposta. A consulta pblica j prtica constante, como se viu recentemente nos casos da reviso do Plano 16 Geral de Outorgas, feita pela Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel), e das 17 novas regras para alocao e realocao de slots em aeroportos, feitas pela ANAC. o

Como uma simples constatao emprica da existncia de prtica de consulta pblica por parte das agncias, ser apresentado adiante o nmero de consultas 18 pblicas realizadas por ano por cada agncia reguladora federal, de 1998 a 2008. Ressalte-se que esta anlise no tem como objetivo apresentar concluses referentes comparao entre agncias, qualidade dos procedimentos ou mesmo evoluo na
14. Descries dos eixos de atuao disponveis em Brasil (2009a). 15. A distribuio do financiamento do programa entre seus componentes, como indicado por Farias (2009), d-se da seguinte forma: fortalecimento da capacidade de formulao e anlise de polticas (US$ 765.000); melhoria da coordenao e do alinhamento estratgico entre polticas setoriais e processo regulatrio (US$ 1.264.000); fortalecimento de autonomia, transparncia e desempenho das agncias reguladoras (US$ 1.983.000); apoio aos mecanismos para o exerccio do controle social (US$ 1.744.000). 16. Consulta para reviso do Plano Geral de Outorgas de Servios de Telecomunicaes. Ver Brasil (2008a). 17. Consulta pblica para realocao de horrios de chegadas e partidas de aeronaves em linhas areas domsticas de transporte regular de passageiros. Ver Brasil (2008b). 18. Para fins de harmonizao das informaes, dado que cada agncia possui procedimentos particulares, foi agregado o nmero de realizaes de consultas pblicas e audincias pblicas anuais.

ipea

texto para discusso | 1463 | jan. 2010

19

prtica das consultas, mas apenas evidenciar que existe a prtica, nos anos recentes, no mbito das agncias reguladoras federais. As informaes, a seguir apresentadas, 19 foram retiradas dos sites das agncias.
TABELA 2

Consultas pblicas realizadas pelas agncias reguladoras federais

2008 ANAC Anatel Aneel ANP ANS ANTAQ ANTT Anvisa Total por ano 15 64 94 20 2 1 24 77 297 2007 18 90 65 24 2 4 24 119 346 23 95 280 102 41 15 4 75 51 16 2 8 9 99 260 11 92 277 11 109 248 110 242 103 187 118 215 32 18 112 52 6 4 64 53 3 8 2 5 97 33 68 11 86 11 19 13 18 2006 2005 2004 2003 2002 2001 2000 1999 1998 Total por agncia 33 777 442 84 29 13 102 922 2.402

Fonte: Dados dos sites das agncias reguladoras. Elaborao dos autores.

A consulta pblica o processo pelo qual as partes interessadas informam o regulador a respeito de uma poltica potencial. uma ferramenta til para aumentar a transparncia, a eficincia e a efetividade da regulao, bem como para reduzir os custos inerentes a esta. Considerando a funo estrita de informar o regulador, a consulta pblica oferece dados condizentes com a tica da parte afetada, bem como possibilita considerar efeitos que inicialmente no seriam percebidos. Alm disso, possibilita a utilizao de dados relativos aos efeitos inicialmente considerados, abrindo a possibilidade de considerar novos efeitos indicados pelos agentes econmicos. Ainda, a consulta pblica amplia a viso do regulador, tal como a funo de qualquer dilogo e debate ordenado bem conduzido. A consulta pblica corrobora a legitimao da deciso tomada, que tambm uma das funes da AIR. Pode contribuir neste aspecto por ser capaz de envolver, alm das partes afetadas, toda a sociedade, fazendo com que todos os agentes interessados contribuam com a realizao da AIR, tornando-a mais equnime. Indubitavelmente, qualquer ao em nvel governamental, que escute a comunidade na qual esta ao incidir, tende a ser mais justa do que a que reflita apenas a viso de um agente isolado, e, por sua vez, tende a ser mais bem-aceita por esta comunidade. O instrumento possibilita aproximar as agncias da representao das demandas dos consumidores. Estas, por seu turno, quanto melhor informadas e preparadas, reforam a autonomia do regulador contra a presso de interesses de pequenos grupos organizados, por conformar base ampla de apoio, necessria at porque boa parte de iniciativas do regulador em prol do interesse pblico desagradam aos regulados. Observe-se que a consulta pblica tem maior utilidade para a AIR se for utilizada como subsdio para anlise, ou seja, se a sua realizao for realmente para
19.Como a Agncia Nacional de guas (ANA) no registrou em seu site nenhuma informao com respeito a consultas no perodo em questo e a Agncia Nacional do Cinema (Ancine) no dispe por data as consultas realizadas a Ancine registrou a realizao de 33 consultas pblicas at 24 de junho de 2009 , estas agncias no sero consideradas.

20

texto para discusso | 1463 | jan. 2010

ipea

servir aos reguladores com informaes que sero utilizadas no abalanamento dos efeitos da regulao, e no somente ser um instrumento de legitimao da deciso tomada, pois, neste caso, a funo da consulta ser nula, apenas uma etapa burocrtica a ser seguida. Malyshev (2002) alerta para o que chama de Fadiga da consulta, um efeito evidenciado no Canad e no Reino Unido Segundo o autor, as amplas consultas parecem ter resultado em uma fadiga por parte dos grupos de interesse, que se sentem sobrecarregados pelo extenso nmero de matrias sobre as quais tm de fornecer informao. O efeito, embora carregue um sinal positivo por indicar que um patamar altamente consultivo e transparente foi alcanado, pode reduzir o nvel de qualidade dos comentrios das partes envolvidas, prejudicando a tomada de deciso poltica. Alm disso, h ainda o problema da assimetria de informao e o clssico problema da organizao de grandes grupos. Ou seja, os interesses difusos organizamse de forma muito mais precria do que interesses econmicos de pequenos grupos 20 afetados os regulados , da a assimetria radical na capacidade de vocalizar propostas, sugestes e crticas construtivas. A fim de atender s boas prticas, conferir publicidade aos resultados e envolver o pblico extensivamente, sugere-se que a AIR, no que se refere s consultas pblicas, se estruture da seguinte forma (OECD, 1997): x O regulador expe sociedade os motivos da criao ou reviso de uma regulao potencial e realiza consulta pblica para obteno das informaes necessrias, como impactos em diversos agentes e possveis formas para atingir os objetivos em questo. x A partir das informaes obtidas, o regulador elenca os efeitos relevantes, utiliza o(s) mtodo(s) analtico(s) apropriado(s), toma uma deciso parcial, emite o texto da regulao caso decida regular e os motivos para tal incluindo como ponderou os efeitos sobre os diversos agentes e inicia nova consulta. x A segunda consulta consiste em obter da sociedade consideraes acerca do texto emitido, nos moldes de algumas consultas realizadas atualmente. Ao trmino da consulta, o regulador avalia as contribuies e emite a redao final da regulao, acompanhada da justificativa da deciso final tomada. Com o intuito de evitar a fadiga da consulta e o dispndio de recursos pblicos, sugere-se a realizao de um teste de limiar, a partir do nmero e do teor das contribuies da primeira consulta, para verificar a necessidade de realizao da segunda consulta. A realizao das duas consultas atenderia aos princpios de transparncia e prestao de contas, alm de, no caso da primeira, servir como importante fonte de dados. Em audincias pblicas, sugere-se a utilizao da tecnologia da informao disponvel, como o uso de videoconferncia, de modo a permitir a participao de agentes de localidades distantes de onde ser realizada a audincia. Esta uma maneira de permitir que agentes com recursos limitados exponham suas posies
20. Conforme ensinou Olson (1965), ao postular o clssico problema da lgica da ao coletiva, aplicado por Stigler (1971) ao desenvolver a teoria econmica da regulao.

ipea

texto para discusso | 1463 | jan. 2010

21

quanto ao tema em questo e que todos os interessados possam acompanhar as sesses. 8.4 EXEMPLO RECENTE: O CASO DA ANAC Como exemplos recentes de casos que se aproximam de uma AIR, lembrando que a deciso poltica j est tomada, pode-se analisar as medidas da ANAC para abertura do Santos Dumont para outros voos, que no da ponte area, e a liberalizao das tarifas internacionais. Nestes casos, a agncia somente estava fazendo cumprir a norma legal, adotando uma anlise mais prxima cost-efectiveness analysis. Em novembro de 2008, a Agncia Nacional de Aviao Civil colocou em consulta pblica a proposta de melhor utilizao do aeroporto Santos Dumont, no Rio de Janeiro. Em 6 de maro de 2009, foi publicada resoluo revogando a Portaria DGAC o o n 187/2005. A Portaria colidia com a Lei n 11.182/2005 (lei de criao da ANAC), que consagra o regime da livre mobilidade e livre concorrncia, desde que obedecidas a capacidade operacional de cada aeroporto e as normas regulamentares de prestao de servio adequado expedidas pela ANAC (BRASIL, 2005a, Art. 47, 1). Para assegurar o previsto em lei, a ANAC decidiu pela revogao da portaria. Para liberar o aeroporto Santos Dumont, foram realizados estudos sobre a capacidade do sistema de pistas, de ptio e dos componentes operacionais do terminal de passageiros. Em seguida, foi efetuada a anlise da demanda do Santos Dumont, a fim de verificar sua compatibilidade com a capacidade instalada. A Exposio de Motivos (BRASIL, 2005b) da resoluo traz consideraes sobre o impacto da mudana no bem-estar do usurio e os efeitos observados no perodo em que vigoraram as restries, com nfase para a no transformao do aeroporto Galeo em hub internacional. Tambm em 2008, foi criado um grupo de estudo para avaliar os impactos da o liberalizao das tarifas internacionais, conforme previsto pela Lei n 11.182. Este processo foi iniciado em 2007, com a liberalizao das tarifas no mbito da Amrica do Sul. Ambos os processos incluram a anlise por grupo de estudo para avaliar o cenrio atual e a competitividade das empresas e os efeitos da liberalizao tarifria. O relatrio (BRASIL, 2009b) concluiu que a liberalizao positiva e a proposta foi encaminhada consulta pblica. Os estudos que fundamentaram as decises regulatrias no correspondem a AIRs, embora incluam diversas de suas etapas. No entanto, sinalizam que a introduo deste procedimento na rotina das agncias pode ocorrer sem maiores dificuldades.

9 CONSIDERAES FINAIS
A AIR pode auxiliar o regulador no processo de tomada de decises, ao aumentar o entendimento dos impactos da ao do governo sobre o mundo real, integrar os objetivos polticos mltiplos, aumentar a transparncia e a participao social, e melhorar a accountability do governo. Contudo, deve ser utilizada estritamente como elemento metodolgico de avaliao, devendo ser sugerida, e no imposta ao

22

texto para discusso | 1463 | jan. 2010

ipea

regulador, e empregada no incio do processo decisrio, caso contrrio se reduz a justificar a deciso j tomada. Nesse sentido, o PRO-REG tem uma grande contribuio para dar introduo e ao estabelecimento da AIR no Brasil. Primeiro, definir regras bsicas e gerais, como o momento em que vai ser implantado, e no entrar no mrito das decises das agncias. Ainda, h a necessidade de um maior dilogo entre o SBDC e as agncias, para possibilitar a transferncia de tecnologia e, por ltimo, muitos estudos de impactos regulatrios precisam ser feitos post facto, a fim de verificar se os benefcios e as eficincias esperadas de fato aconteceram, o que de extrema relevncia para informar futuras polticas pblicas. Verifica-se que h expertise e experincia acumulada nas agncias que as tornam capazes de integrar, sem maiores dificuldades, os procedimentos de AIR dentro de suas rotinas. A adoo deste mecanismo ir fortalec-las frente sociedade e contribuir para consolidar seus requisitos de autonomia e reputao tcnica.

ipea

texto para discusso | 1463 | jan. 2010

23

REFERNCIAS
BAKER, J. Mavericks, mergers and exclusion: proving coordinated competitive effects under the Antitrust Law. Law Review, New York University, v. 77, n. 1, p. 135, 2002. Disponvel em: <http://www3.law.nyu.edu/journals/lawreview/issues/ vol77/no1/Baker.pdf>. BENTHAM, J. An introduction to the principles of morals and legislation. History of economic thought books, McMaster University Archive for the History of Economic Thought, number bentham, 1781. Disponvel em: <http://ideas.repec.org/b/hay/ hetboo/bentham1781.html>. BIZZO, E. Determinantes de qualidade regulatria: principais instrumentos e o caso brasileiro. Monografia (Graduao) Universidade do Estado do Rio de Janeiro, Faculdade de Cincias Econmicas, Rio de Janeiro, 2009. Mimeografado. BRASIL. Decreto n 4.176, de 28 de Maro de 2002. Estabelece normas e diretrizes para a elaborao, a redao, a alterao, a consolidao e o encaminhamento ao Presidente da Repblica de projetos de atos normativos de competncia dos rgos do Poder Executivo Federal, e d outras providncias. Braslia: Congresso Nacional, 2002. ______. Lei n 11.182, de 27 de setembro de 2005. Cria a Agncia Nacional de Aviao Civil ANAC, e d outras providncias. Braslia: Congresso Nacional, 2005a. ______. Ministrio das Comunicaes. Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel). Exposio de motivos. Proposta de resoluo que revoga as limitaes e proibies operacionais impostas rea de controle terminal (TMA) do Rio de Janeiro, estabelecidas o na Portaria n 187/DGAC, de 8 de maro de 2005. Braslia, 2005b. Disponvel em: <http://www.anac.gov.br/arquivos/pdf/ExposicaoDeMotivos_revogacaoDaPortaria187D GAC.pdf>. Acesso em: 3 set. 2009.
o ______. Decreto n 6.062, de 16 de maro de 2007. Institui o Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para Gesto em Regulao PRO-REG, e d outras providncias. Braslia: Congresso Nacional, 2007. o o

______. Ministrio das Comunicaes. Agncia Nacional de Telecomunicaes o (Anatel). Consulta pblica n 23, de 16 de junho de 2008. Braslia, 2008a. Disponvel em: <http://sistemas.anatel.gov.br/SACP/Contribuicoes/TextoConsulta.asp?CodProces so=C1175&Tipo=1&Opcao=andamento>. Acesso em: 3 set. 2009. ______. Ministrio da Defesa. Agncia Nacional de Aviao Civil (ANAC). Resoluo o n , de de de 2008. Institui sistema de realocao de slots aplicvel aos aeroportos que operam no limite de sua capacidade. Braslia, 2008b. Disponvel em: <http://www.anac.gov.br/arquivos/pdf/Resolucao_Slots.pdf>. Acesso em: 3 set. 2009.

24

texto para discusso | 1463 | jan. 2010

ipea

______. Presidncia da Repblica. Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para a Gesto em Regulao (PRO-REG). Eixos de atuao. Braslia, 2009a. Disponvel em: <http://www.regulacao.gov.br/institucional/eixos-deatuacao>. Acesso em: 6 jul. 2009. ______. Ministrio da Defesa. Agncia Nacional de Aviao Civil (ANAC). Exposio de motivos da proposta de resoluo que estabelece cronograma de alteraes dos valores mximos de desconto para as tarifas areas internacionais, com relao Amrica do Sul. Braslia, 2009b. Disponvel em: <http://www.anac.gov.br/arquivos/pdf/ ConsultaPublica_exposicaoMotivos180907.pdf>. Acesso em: 3 set. 2009. COMMONWEALTH OF AUSTRALIA. Handbook of cost benefit analysis. Jan. 2006. Disponvel em: <http://www.finance.gov.au/publications/finance-circulars/2006 /docs/Handbook_of_CB_analysis.pdf>. FARIAS, P. Mejorando la gestin de la regulacin: la experiencia del Banco Interamericano de Desarrollo BID en Brasil. In: RAMALHO, P. I. S. (Org.). Regulao e agncias reguladoras: governana e anlise de impacto regulatrio. Braslia: Anvisa, 2009, p. 207-228. GUILBERT, R.; SUNSHINE, S. Incorporating dynamic efficiency concerns in merger analysis: the use of innovation markets. Antitrust Law Journal, Chicago, v. 63, 1995. HARDIN, D. B. Why cost-benefit analysis? a question (and some answers) about the legal academy. Alabama Law Review, Tuscaloosa, v. 59, n. 5, 2008. JACOBS, S. Regulatory impact analysis in regulatory process, method, and co-operation: lessons for Canada from international trends. Privy Council Office, Government of Canada, 2006. JACOBZONE, C.; CHOI, C.; MIGUET, C. Indicators of Regulatory Management Systems. OECD Working Papers on Public Governance, OECD Publishing, n. 4, 2007. MALYSHEV, N. The evolution of regulatory policy in OECD countries. Paris: OECD, 2002. MARCONDES, D. Textos bsicos de tica. 2. ed. Rio de Janeiro: Zahar, 2007. MOTTA, R. S. Manual para valorao econmica de recursos ambientais. Braslia: Ministrio do Meio Ambiente, dos Recursos Hdricos e da Amaznia Legal, 1998. NOLL, R. G. Economic perspectives on the Politics of Regulation. In: SCHMALENSEE, R.; WILLIG, R. (Ed.). Handbook of Industrial organization. Amsterdam: North-Holland, Elsevier, 1989. v. 2.

ipea

texto para discusso | 1463 | jan. 2010

25

OFFICE OF MANAGEMENT AND BUDGET (OMB). Appendix V: Regulatory Program of the United States Government. Office of Management and Budget: Washington, D.C., 1991. ______. Report to Congress on the Costs and benefits of federal regulations. Washington, D.C., Office of Information and Regulatory Affairs, Sept. 1997. OLSON, M. The logic of collective action. Cambridge, MA: Harvard University Press, 1965. ORDOVER, J.; BAKER, J. Entry analysis under the 1992 horizontal merger guidelines. Antitrust Law Journal, v. 61, p. 139, 1992-1993. ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT (OECD). Regulatory impact analysis: best practices for regulatory quality and performance. Paris, 1997. ______. Determinants of quality in regulatory impact analysis. Paris, 2006. ______. Building an institutional framework for regulatory impact analysis. Version 1.1. Regulatory Policy Division Directorate for Public Governance and Territorial Development. Paris, 2008. PELTZMAN, S.; LEVINE, M.; NOLL, R. The economic theory of regulation after a decade of deregulation. Brooking Papers on Economic Activity, Washington, Brookings Institution, 1989. SALGADO, L. H. Caso 1: o caso Kolynos-Colgate e a introduo da economia antitruste na experincia brasileira. In: MATTOS, C. (Org.). A revoluo do antitruste no Brasil: a teoria econmica aplicada a casos concretos. So Paulo: Singular, 2003. SHENFELTER, O.; HOSKEN, D.; WEINBERG, M. Generating evidence to guide merger enforcement. CEPS Working Paper, Cambridge, MA, n. 183, Mar. 2009. STIGLER, G. The theory of economic regulation. Bell Journal of Economics and Management Science, The Rand Corporation, New York, v. 2, n. 1, p. 1-11, Spring 1971. YARROW, G. A review of Ofgem regulatory impact assessments. Oxford: Regulatory Police Institute, June 2005.

26

texto para discusso | 1463 | jan. 2010

ipea

 Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2010

EDITORIAL
Coordenao

Iranilde Rego
Reviso

Njobs Comunicao
Editorao

Bernar Jos Vieira Cludia Mattosinhos Cordeiro Everson da Silva Moura Renato Rodrigues Bueno

Livraria do Ipea

SBS Quadra 1  Bloco J  Ed. BNDES, 9o andar 70076-900 Braslia DF Fone: (61) 3315-5336 Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br Tiragem: 130 exemplares