Estado y Administracin Pblica: notas en torno a un debate inacabado*

Jos Sosa 1

La adecuada valoracin de cualquier cambio dentro de las organizaciones pblicas contemporneas requiere desprenderse de una clara comprensin del contexto analtico en el que se inscribe la administracin pblica y las polticas pblicas. Por tal motivo resulta indispensable establecer, aunque sea con carcter referencial, los principales conceptos que hoy dominan la discusin en torno a la transformacin de la administraci n pblica como un componente central del Estado.

El propsito de este trabajo es ofrecer una contextualizacin analtica de los problemas y de los fenmenos que han afectado las transformaciones habidas en los aparatos gubernamentales en los ltimos aos. En la primera parte del texto se analizan, en forma muy general, los diferentes paradigmas en el estudio de lo pblico y lo gubernamental. Esta discusin se centra en cmo las diferentes configuraciones al nivel del Estado dieron forma a modelos de administracin pblica particulares. En la segunda parte se intenta una reconstruccin analtica a partir de la idea de B. Guy Peters sobre la necesidad de que las polticas pblicas y las burocracias gubernamentales vuelvan a ser analizadas como partes vinculadas de un fenmeno ms amplio: el Estado. 2 En esta parte se considera la influencia que en la explicacin de las configuraciones de la administracin pblica tienen los conceptos de globalizacin, democracia y descentralizacin. El trabajo culmina con un breve apartado de conclusiones.

Artculo publicado en la Revista Con-Ciencia Poltica, Vol. 1, no. 4 (otoo 2003); pp. 105-129. .- Profesor-investigador en el Centro de Estudios Internacionales de El Colegio de Mxico. El autor agradece el apoyo brindado por Elizabeth Caro, directora de proyectos de Desarrollo Institucional de la Vida Pblica A.C. para la elaboracin de este trabajo. 2 .-La idea est planteada en la obra ya clsica de B. Guy Peters, The Politics of Bureaucracy; p. 42. Sin embargo entra en conflicto con lo planteado por Ernesto Carrillo respecto a que la administracin pblica se ha dividido en el estudio particular de cuatro objetos de estudio: la provisin de bienes pblicos, las burocracias pblicas, las organizaciones pblicas y las polticas pblicas. Vase el artculo La evolucin de los estudios de administracin pblica: la cuestin del objeto (por publicarse en la revista Foro Internacional). Sobre este punto se volver ms adelante.
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I.

El cambio de paradigmas en el estudio de lo pblico/gubernamental

Teniendo como punto de partida lo planteado por autores como Aguilar Villanueva 3 , Henry4 , Villora 5 , Barzelay6 , y Lynn & Wildavsky7 , en el estudio de los asuntos pblicos la continua sustitucin de construcciones paradigmticas a lo largo de los aos posteriores a la Segunda Guerra Mundial propici un desarrollo temtico de la disciplina dominado ms por los objetos de estudio que por categoras analticas precisas. Si bien una parte importante de los estudios sobre lo que son y lo que hacen las administraciones pblicas se ha mantenido fiel a tradiciones analticas como la weberiana y la marxista, el grueso del trabajo intelectual sobre estos asuntos ha ido siguiendo las pautas que en cada momento la realidad asume 8 . De esta forma, es posible identificar diversas fases o periodos analticos dentro del estudio de la administracin pblica y que resulta necesario conocer para poder analizar adecuadamente la dimensin organizativa de los gobiernos.

a)

La administracin pblica en el Estado polica 9

El primer periodo comprende el estudio de lo que ha sido tradicionalmente denominado como el Estado polica o Estado liberal. Temporalmente comprende la segunda mitad del siglo XIX y las primeras tres dcadas del siglo XX. La visin que domina se corresponde

3 4

.- Luis F. Aguilar V. El estudio de las polticas. Mxico, M.A. Porra, 1996, 323 pp. .- Nicholas Henry, Public administration and public affairs. Nueva Jersey, Prentice Hall, 1999; captulo 2. 5 .- Manuel Villoria, La modernizacin de la administracin com o instrumento al servicio de la democracia. Madrid, INAP, 1997, 415 pp. 6 .- Michael Barzelay, Atravesando la burocracia . Mxico, F.C.E., 1997. 252 pp. 7 .- Naomi B. Lynn, Aaron Wildavsky, Administracin pblica el estado del arte, Mxico, F.C.E., 1999, 687 pp. 8 .- No es ste el lugar para llevar a cabo una reflexin completa sobre la situacin epistemolgica de la administracin pblica y sus continuos cambios en las ltimas dcadas. Baste sealar que la discusin est orientada a ofrecer una descripcin del contexto general en el que se da el estudio de los gobiernos estatales. Para una discusin completa de estos temas, refiero al lector a las obras de Nicholas Henry, Manuel Villoria, y de Lynn & Wildavsky antes citadas. 9 .- Tomo la expresin de los diversos trabajos publicados sobre el tema por Omar Guerrero. En especial vase Omar Guerrero, Introduccin a la administracin publica, Mxico, Editorial Harla, 1985, 392 pp.

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con la propia identificacin de un campo disciplinario semi-autnomo, extrado de la Ciencia Poltica y de la Administracin, pero que atiende a objetos y situaciones que se consideran particulares. Surge as la disciplina de la administracin10 , tambin conocida como Ciencias Administrativas o Ciencias del Gobierno. El enfoque dominante se construye a partir de las explicaciones y herramientas analticas que se dan en torno a la consolidacin de los Estados-nacin, sobre todo en Europa. Autores como C. J. B. Bonnin 11 y M. Blunchli12 elaboran las primeras definiciones sobre lo que implica, para la conduccin de los asuntos de gobierno, la creacin de sistemas constitucionales amplios en los que se perfilaban ya cuestiones asociadas al comercio internacional, la expansin de la industria como mecanismo idneo de progreso, y la existencia de una comunidad internacional compuesta por Estados dbiles y fuertes 13 .

No resulta sorprendente constatar que en estas primeras elaboraciones, la administracin pblica es considerada totalmente instrumental a los propsitos de creacin de instituciones nacionales como el poder central, los mercados nacionales, los sistemas jurdicos uniformes y, sobre todo, los sistemas polticos de participacin y representacin en los que la dimensin bsica es el individuo, con sus derechos y libertades tambin individuales. En esta visin, el papel de las instancias de gobierno y administracin consista principalmente en asegurar la creacin y consolidacin de los sistemas nacionales antes sealados. La vigencia de tales sistemas garantizaba que los fines ltimos del Estado, como la representacin de la voluntad colectiva, se lograran si la autoridad era capaz de promover y proteger la actividad de los individuos, a quienes se consideraba el eje fundamental y motor principal del progreso y del bienestar. De esta forma, la administracin pblica se concibe como protectora de libertades y derechos. De ah que sus diversos nfasis se encuentren en el perfeccionamiento del derecho, en la promocin de la

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.- Woodrow Wilson, El estudio de la administracin publica, en Revista de Administracin Pblica, numero especial, febrero 1983, pp. 383-402. 11 .- C.J.B. Bonnin, Principios de administracin, en Revista de Administracin Pblica, nmero especial, febrero 1983, pp. 479-500. 12 .- M. Blunchli, La administracin publica, en Revista de Administracin Pblica, nmero especial, febrero 1983, pp. 403-414. 13 .- Omar Guerrero, Introduccin a la administracin publica , op.cit.

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ciudadana ajustada a las definiciones de propiedad, y en el ejercicio de facultades de supervisin y vigilancia del orden social. Si bien existiero n nociones generales sobre la existencia de derechos colectivos, como fue el caso de las medidas de proteccin social que el rgimen bismarckiano implant al unificarse los Estados germnicos, en esta fase la nocin colectiva del bienestar y la responsabilidad del Estado respecto a ella son casi inexistentes. Lo mismo puede decirse de nociones como la divisin de la soberana o la distribucin de competencias pblicas entre niveles o mbitos de gobierno. Estas nociones resultaban innecesarias o contradictorias frente al propsito de unidad nacional o, si se quiere de unificacin de sistemas y regmenes.

La evolucin del enfoque en el contexto estadounidense sigui un patrn diferente respecto a Europa Occidental, aunque manteniendo las mismas tensiones conceptuales. En este caso, las visiones sobre el gobierno y la administracin pblica carecieron de los problemas polticos asociados a la consolidacin de los Estados nacionales. Sin embargo, el continuo progreso material de la sociedad estadounidense llev al desarrollo de nociones que centraron su atencin en la clara separacin de los mbitos de decisin poltica de los de instrumentacin o aplicacin prctica. La famosa dicotoma divulgada por Woodrow Wilson poltica-administracin ofreci las mismas posibilidades de identificacin de objetos de anlisis que en el contexto europeo plante la Ciencia Administrativa.

b)

Administracin del bienestar

El paso de la idea del Estado liberal al Estado del bienestar es producto de los ajustes que tienen luga r en la propia organizacin de los Estados-nacin de principios del siglo XX. El ajuste de mayor importancia proviene del reconocimiento de los lmites que el desarrollo capitalista industrial mostr en la dcada de los veinte. El famoso mircoles negro en Wall Street en 1929 constituy la muestra fehaciente de las severas limitaciones que la circulacin del capital tena por entonces. Limitaciones relativas sobre todo a la escasa capacidad de consumo de los bienes y servicios producidos. La aguda concentracin del capital y la abierta exclusin de la gran mayora de la poblacin de los mecanismos de Jos Sosa, Mxico 2003.

consumo fueron identificados como los dos componentes de una misma frmula que poda ser revertida. En este momento, los asuntos del gobierno y la administraci n pblica adoptan un nuevo enfoque que lleva a integrar a los principios de participacin y representacin uno nuevo, el principio de la proteccin.

El moderno Estado del bienestar se convirti en una parte intrnseca del capitalismo posterior a la segunda guerra la era dorada-, una era en la que la prosperidad, la igualdad y el pleno empleo parecan estar en perfecta armona [...] los avanzados Estados del bienestar de las naciones occidentales fueron construidos para soportar y alimentar una economa dominada por la produccin en masa. En la era del consenso Keynesiano no pareca haber conflicto entre la seguridad social y el crecimiento econmico, o entre la igualdad y la eficiencia. 14 De entonces en adelante, a la autoridad ya no slo le competa vigilar que libertades y derechos individuales no fueran afectados o infringidos. La necesidad de ampliar los mercados y de asegurar la adecuada circulacin del capital se traducen, en trminos gubernamentales, en la asuncin de un mandato definido como bienestar colectivo. El nuevo principio de proteccin significa que el gobierno ya no estar solamente integrado por jueces y policas; sino que profesiones tradicionales, como el mdico y el maestro, pasarn a ocupar un lugar ms destacado en las actividades pblicas.

La irrupcin del as llamado Estado del bienestar legitima la creacin de nuevas instituciones y nuevos programas. Aspectos como la vivienda, la educacin, la salud y la proteccin del factor trabajo en las relaciones productivas encuentran expresin en los nuevos sistemas administrativos creados por los gobiernos. Una de las implicaciones ms relevantes en la creacin del Estado del bienestar fue la modificacin de la nocin del principio fiscal. Este principio, tambin definido como uno de los tres monopolios pblicos ms importantes ya referidos antes15 , se vio alterado no slo en su nocin ms fundamental de responsabilidad de los ciudadanos de contribuir en los gastos generales del gobierno,

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.- Gosta Esping-Andersen, After the Golden Age? Welfare State Dilemmas in a Global Economy, en Gosta Esping-Andersen. (ed.) Welfare States in Transition, London, SAGE, 1996; p. 1 y ss. 15 .- Supra , pgina 13 y siguientes.

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sino que adems de ampliar esta definicin hacia la de una responsabilidad de contribuir al bienestar general; la modific en trminos cuantitativos en forma muy profunda. La fiscalidad del Estado del bienestar se hizo ms compleja, ms amplia y ms profunda que la de su predecesor, el Estado liberal16 .

En trminos de la visin dominante del gobierno y de la administracin, los ajustes se refirieron a una nueva forma de definir el trabajo gubernamental. Como ya se dijo antes, la bsqueda del bienestar general implic la creacin de nuevas organizaciones y programas. Por ello, el gobierno no poda seguir siendo un conjunto de funcionarios y actividades nicamente guiados por la idea de supervisar la accin de los particulares; es decir, por la nocin del Estado polica. Se haca necesario entender y explicar las implicaciones que tendra para el gobierno el que en su seno se produjesen bienes y servicios tan distintos entre s como viviendas para los pobres, consultas mdicas y sistemas abiertos para la enseanza. En este momento se producen tambin circunstancias que justificaran el uso casi generalizado de la dicotoma wilsoniana de polticaadministracin17 . Esto es, que ante la existencia tangible de situaciones en las que el trabajo de los polticos se haca cada vez ms diferente del que corresponda a los administradores pblicos, el estudio de la actividad gubernamental tendra que distinguir tales situaciones para enfocarse en mayor medida a las de segundo tipo. Con esto, se reconoca tambin que hasta entonces la administracin pblica no haba desarrollado suficientemente el estudio de los procesos de produccin y distribucin18 .

La vigencia del enfoque de la administracin en el Estado del bienestar abarca un perodo muy largo, de 1929 a 1973. En contraste, los perodos siguientes relativos a las fases neo- liberal y lo que le ha seguido- comprenden lapsos ms reducidos, aunque no por

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.- Gosta Esping-Andersen. The three worlds of welfare capitalism, Princeton, N. J. Princeton University, 1990, 248 pp. 17 .- Wilson Woodrow, art.cit. 18 .- Mark H. Moore, Creating public value; Cambridge, Mass.; Harvard University Press, 1995; seala que esta carencia explica en gran medida por qu las administraciones pblicas no tuvieron, durante los aos del Estado del bienestar, ningn inters en orientar su actuacin hacia la generacin de valor. Vase en especial su captulo 2 Defining public value.

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ello menos substanciales. El punto importante se refiere a que es a partir de la nocin del Estado del bienestar cuando arranca el proceso de identificacin de objetos cada vez ms particulares dentro del estudio de las administraciones pblicas. A partir de los aos treinta del siglo veinte, el estudio administrativo del gobierno ir de la identificacin de polticas pblicas, al reconocimiento de los sistemas de poltica, a la dimensin organizativa con su concomitante paradigma de gestin; para llegar finalmente al estudio de las personas, los sistemas sociales y la tica pblica19 .

Como ha sido sealado por Luis F. Aguilar, las ciencias de las polticas o policy sciences se conformaron como un enfoque de anlisis administrativo desde mediados de la dcada de 1930 20 . Sin embargo, su vigencia y uso generalizado tiene lugar hasta muy avanzada la dcada de 1950. Este fenmeno se explica en trminos histricos, sobre todo por las acciones que tienen lugar en la vigencia del Plan Marshall, la reconstruccin de Europa y el surgimiento del sistema bipolar a nivel internacional. Las polticas pblicas ofrecieron al estudio del gobierno diversas posibilidades analticas que el enfoque jurdico dominante hasta entonces- ya no era capaz. Entre las ms importantes, se debe mencionar la posibilidad de identificar procesos y flujos de recursos que suben y bajan en la jerarqua de las organizaciones sin importar si se atiende o no las lneas de mando o la distribucin de capacidades que los textos jurdicos establecen. De esta forma fue posible conocer cmo se estructuraba una decisin, por ejemplo la utilizacin de libros de texto gratuito, en los diferentes componentes de la poltica educativa de un pas. El nuevo enfoque permiti saber cmo la influencia de parlamentarios o grupos de inters afectaba la definicin del objetivo pblico a cargo del decisor poltico en la parte superior del gobierno. Este primer insumo o input poda tambi n ser analizado considerando no slo lo que hacan las instancias administrativas formalmente responsables de producir y distribuir los libros de texto; sino que tambin caba la consideracin de otras instancias dentro y fuera del gobierno. La

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.- Para Robert Denhardt, la evolucin de los estudios administrativos se puede resumir como el paso del modelo racionalista al humanista y, finalmente, al nfasis en los aspectos de poltica pblica. Aunque no puede dejar de mencionarse su postura crtica hacia el resurgimiento de modelos racionalistas. Vase en especial el captulo 7 de su obra ya citada Theories of public organization. 20 .- Luis F. Aguilar V., El estudio de las polticas, op.cit.pag. 21

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poltica pblica se convierte entonces en un objeto en s mismo, tanto para el estudio de la actividad gubernamental como para el diseo y puesta en marcha de acciones pblicas.

El estudio de las polticas, no obstante su utilidad referida, no fue capaz de aprehender todas las transformaciones y efectos que su uso potencial o efectivo gener. Debe tenerse presente que el perodo al que se hace referencia es aquel en el que la expansin de las actividades gubernamentales fue extraordinario para la prctica totalidad de los Estados-nacin. El Estado del bienestar fue, en este sentido, el auge en la creacin, ejecucin y permanencia de polticas pblicas a grado tal que sent las bases para la formulacin posterior del enfoque de sistemas aplicado al mbito de las polticas pblicas. El entusiasmo por el enfoque sistmico, producido por la ciencia poltica estadounidense21 , impact la consideracin de las polticas pblicas como objeto de estudio poltico. De acuerdo con esta visin, la poltica pblica ocupaba un lugar preponderante en la mediacin y respuesta que los rganos de gobierno daban a sus respectivas poblaciones. En alguna medida, la poltica pblica era, al mismo tiempo, parte de la caja negra en la que se articulaban decisiones y recursos, y parte de la respuesta o output de todo el sistema. De ah que, para fines explicativos, haya sido relevante ampliar el uso de las polticas pblicas para entender el funcionamiento de los sistemas polticos como un todo.

En aos recientes, los estudiosos de administraci n pblica han sido atrados por el campo ms general de la poltica pblica, o si se quiere del anlisis de polticas, como una forma de comprender el papel de las organizaciones pblicas en la expresin de valores sociales. Los expertos que han seguido este patrn ven en el proceso de las polticas al ncleo mismo de las operaciones del gobierno. Las polticas son vistas como el resultado de la actividad del gobierno y, por esta razn, la formulacin y la aplicacin de las mismas son definidas como centrales al proceso poltico. Si el trabajo del gobierno es producir polticas, luego entonces el adecuado estudio del gobierno es el estudio de las polticas pblicas. 22

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.- David Easton, Esquema para el anlisis poltico, Buenos Aires, Amorrortu, 1969, 186 pp. Robert Denhardt ofrece una descripcin importante de esta influencia. Vase Theories of public organization, op.cit.; p. 120 y ss. 22 .- Robert Denhardt, op.cit.; p. 117.

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Se pas as de la consideracin de cada poltica pblica en cuanto a sus relaciones insumoproducto y objetivo-meta a una valoracin superior entendida como una relacin costobeneficio en la que elementos de carcter poltico comenzaron a tener un mayor peso relativo. Luego entonces, cada poltica dej de aparecer como una unidad simple de trabajo gubernamental y su tratamiento se dio a partir de criterios de agrupamiento, segn fuese el nfasis u objetivo poltico que se persiguiera. Como consecuencia, surgieron los Sistemas de Poltica Pblica tambin referidos como Polticas Sectoriales 23 .

Otro rasgo que no debe perderse de vista es el hecho de que la expansin del bienestar social, sustentado en nuevas y ms ambiciosas polticas pblicas, tuvo en trminos fiscales una contraparte caracterizada por la aparicin de un fenmeno cuya relevancia sera negativa hacia el final del siglo XX. El dficit pblico dej de ser una situacin de excepcin en las finanzas gubernamentales y se convirti en una especie de mal necesario para garantizar la continuidad de los servicios que se producan a su amparo. El dinamismo del gasto pblico no se correspondi, como es sabido con la baja elasticidad de los ingresos pblicos. Mientras, por un lado, la continua mejora de las condiciones sociales y la elevacin substancial de la esperanza de vida pusieron a lo s egresos pblicos en una tendencia de crecimiento exponencial; por otro, los ingresos fiscales pudieron, en el mejor de los casos, verse incrementados mediante reformas impositivas y, en menor medida por la naturaleza aritmtica de su crecimiento con relacin a la mayor poblacin y a la mayor riqueza.

c)

Dficit pblico y crisis del Estado del bienestar

La dcada de 1960 ha sido caracterizada como el perodo en el que el ciclo del bienestar mostr sus primeros signos de agotamiento. En lo social, el denominado baby boom implic que las previsiones pblicas fuesen abiertamente insuficientes frente al perfil de necesidades que una poblacin ms longeva y ms numerosa exiga. En lo poltico, el

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.- Laurence Lynn, The myth of the bureaucratic paradigm: what traditional public administration really stood for, en Public Administration Review, volmen 61, nmero 2 (marzo -abril 2001); pp. 144-160.

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modelo adoptado para la toma de decisiones, sustentado en una lgica de participacin restringida y concesin generalizada de beneficios, fue cuestionado por los nuevos grupos sociales. Los jvenes, las minoras tnicas, los trabajadores migrantes, las mujeres y los grupos religiosos no slo demandaron hacia finales de l a dcada el mantenimiento de los niveles de bienestar, sino que plantearon demandas de participacin poltica que permitiesen introducir particularidades para cada grupo social24 .

En lo econmico, la expansin del dficit pblico alcanz reas ms all de las polticas econmica y fiscal. Como poco tiempo despus plantearan los as llamados neoliberales, la diferencia entre las expectativas sociales y la oferta efectiva de bienes y servicios pblicos comenz a afectar los niveles de rentabilidad privada, la libertad de actuacin de inversionistas, productores e intermediarios. El punto culminante fue la irrupcin de una aguda crisis fiscal durante los aos setenta, caracterizada como la crisis de los energticos de 1973. Como se sabe, en ese ao el aumento significativo en el precio de los energticos puso a la mayora de los pases desarrollados en una situacin crtica por la insuficiencia de recursos fiscales y el abultado gasto social. La respuesta dada fue la adopcin paulatina de una filosofa que replante totalmente las relaciones pblico-privado y el papel del gobierno en la creacin de bienestar y la promocin del desarrollo. Haba llegado el momento de mirar atrs y ajustar lo que haba provocado los desequilibrios. 25

En la conformacin del neo-liberalismo como filosofa poltica deben tenerse presentes las diversas influencias que por razones histricas convergieron en este planteamiento. Como ha sealado Giddens, 26 la filosofa neoliberal conjug posiciones conservadoras y planteamientos liberales que no siempre guardaron una relacin de armona. La propia nocin de conservadurismo se vio envuelta en un debate ideolgico no

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.- Las referencias ms frecuentes a estas manifestaciones son las protestas estudiantiles en Pars y Mxico durante 1968 y la revuelta fiscal de California de los aos setenta.,en Sergio Aguayo Quezada, 1968 (mil novecientos sesenta y ocho) los archivos de la violencia, Mxico, Grijalbo Reforma, 1998, 331 pp. 25 .- Margaret Tatcher, Los aos de Downing Street, Madrid, Aguilar, 1994, 194 pp. 26 .- Anthony Giddens, Mas all de la Izquierda y la derecha, Madrid, ediciones ctedra, 1994, pp. 212.

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conocido hasta entonces. 27 Las posiciones ms ortodoxas si as se les puede llamarcontienen elementos de la tradicin liberal que consideran que el centro de la actividad poltica y econmica se encuentra en el individuo, aunque al tiempo atribuyen un papel especfico al Estado y a la comunidad poltica como forjadoras de las condiciones que hacen posible el progreso individual. La contradiccin ms evidente se puede encontrar en el peso que estas posiciones dan a las estructuras de representacin en el mbito poltico frente a lo que se espera de las mismas en el mbito econmico. Por una parte, y tal y como las polticas de Reagan y Tatcher28 de los aos ochenta mostraron, el neo-liberalismo manifiesta un abierto rechazo al papel del Estado y sus instituciones como sustitutos e intrpretes de la voluntad popular o del bien comn. De acuerdo con dichas polticas, la presencia excesiva del Estado en la vida de los individuos haba anulado su iniciativa, su capacidad de autodeterminacin y, sobre todo, la posibilidad de que se produjeran soluciones alternativas a los diversos problemas sociales. De ah que estas posturas insist ieran en recomponer los esquemas de participacin y de intervencin estatal para llevarlos a definiciones menos uniformes, ms abiertas y potencialmente ms diversificadas. Esto justific las ya conocidas estrategias polticas de desregulacin29 , limitacin de la presencia gubernamental en mbitos laborales, sindicales, de organizaciones civiles y comunitarias, de combate al corporativismo, de abierta privatizacin de lo pblico 30 , y de descentralizacin y desconcentracin territorial. 31 Por otra parte, en lo econmico se insista en la idea de rescatar la iniciativa individual de las fauces del ogro filantrpico32. Pero en este caso, la intervencin estatal no deba

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.- bid., p. 55. Es interesante notar cmo la nocin de tradicin se ha alterado para convertirse en una cuestin que disputan las posiciones de izquierda y derecha. 28 .- Donald J. Savoie, Thatcher, Reagan, Mulroney in search of a new bureaucracy, Pittsburgh, Pa., University of Pittsburgh, 1994, pp. 414. 29 .- Esping-Andersen, Welfare states in transition; pg. 15. 30 .- Sue Richards y Les Metcalfe, Improving public management. London, Sage, 1990. 31 .- L.J. Sharpe, (ed.) Decentralist trends in western democracies . London, Sage, 1979; L.J. Sharpe, The rise of meso government in Europe, London, Sage, 1993. 32 .- Manuel Villa, La institucin presidencial y la democracia, Mxico, Miguel ngel Porra, 1990, 389 pp. ; Claus Offe, Contradicciones en el estado del bienestar. Los nov enta, Cultura crtica de nuestro tiempo, 66; Mxico, Alianza, 1991. 309 pp., La expresin se debe a Octavio Paz, quien la utiliz en sus escritos proliberales de los aos 80 en la ya desaparecida revista Vuelta.

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desaparecer completamente sino que tendra un ajuste de carcter cualitativo. Es decir, contrario a lo que podra pensarse en trminos de la liberacin poltica del ciudadano de la gua y control que las instancias gubernamentales y cuasi- gubernamentales haban venido ejerciendo, en lo econmico se pensaba en mantener una clara supervisin gubernamental de los mercados laborales, de los flujos de inversin, de las variables macro-econmicas y, en general, de lo que se consideraba constitua un ambiente propicio para la inversin.

Para la administracin pblica, la irrupcin del neoliberalismo signific un cuestionamiento radical de sus nociones ms bsicas y de su modus operandi. La idea de que al Estado corresponda velar por el bienestar de toda la poblacin se corrigi aadiendo la expresin siempre y cuando no afecte la distribucin del ingr eso, la tasa de retorno y el clima macroeconmico. De lo que se deriv la necesidad de ajustar el principio de proteccin a una definicin ms relativa que termin siendo definida como eficiencia. Esto es, que dada la relativa fragilidad del equilibrio ma cro-econmico ante las actuaciones del sector pblico, ste deba asumir la responsabilidad de autolimitarse y controlar su actuacin de forma tal que el propsito de beneficiar a un sector social o actividad cualquiera no produjese un efecto inverso en cualquier otro. Esto explica tambin el nfasis dado al equilibrio en las finanzas pblicas y la permanente bsqueda por reducir y eliminar el dficit presupuestal.

La etapa neoliberal, dadas las anteriores caractersticas, llev a que la administracin pblica fuese ms all del estudio de los sistemas de poltica pblica, como vena sucediendo en la etapa anterior. La necesidad de reducir el dficit y de asegurar un desempeo ms eficiente en todos y cada uno de los componentes del sector pblico abri cauce para la adopcin del enfoque organizacional en el estudio del gobierno 33 . El enfoque ya haba sido adoptado anteriormente en el mbito de las organizaciones privadas y fue la esencia misma del movimiento denominado la revolucin gerencial que tom forma a

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.- B. Guy Peters, New visions of government and the public service, en Patricia Ingraham y B. S. Romzek (comps.), New paradigms for government. Issues for changing public service, San Francisco, Jossey-Bass, 1994; pp. 295-321.

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finales de la dcada de los setenta34 . Al abrirse as el estudio de la dimensin organizativa del gobierno se dio paso tambin al uso de filosofas, conceptos y tecnologas que la revolucin gerencial en el sector privado haba estado produciendo sistemticamente35 .

Hay una manera diferente y ms til de definir el papel de los gerentes pblicos: una que es muy parecida (pero por ninguna razn idntica) a la imagen que la sociedad tiene de los gerentes del sector privado. En esta visin, los gerentes pb licos son vistos como exploradores que, junto con otros, tratan de descubrir, definir y producir valor pblico. En lugar de simplemente aplicar los medios para cumplir el mandato que reciben, los gerentes pblicos se convierten en factores importantes para ayudar a descubrir y definir lo que sera valioso hacer. En lugar de ser solamente responsables de garantizar la continuidad de la accin gubernamental, se convierten en relevantes innovadores en el cambio de lo que hacen las organizaciones pblicas, as como de la forma en que lo hacen36 . Si bien para algunos autores, la adopcin de tecnologas del sector privado es muestra de la convergencia que se ha dado entre las organizaciones pblicas y las privadas37 , no puede perderse de vista que en el uso de esquemas como la planeacin estratgica, la calidad total y la reingeniera en el sector pblico ha estado guiado ms por convicciones de carcter ideolgico que por comprobaciones fehacientes de su utilidad. Evidencia de lo anterior son los resultados que han arrojado el uso de estas tecnologas en diversos mbitos. Se pueden citar en este sentido las reflexiones autocrticas de los autores de la reingeniera 38 , la revisin de la propuesta de reinvencin del gobierno y la continua adecuacin y si se quiere adaptacin del planteamiento estratgico en el mbito gubernamental39 .

34

.- Peter Drucker, La innovacin y el empresariado innovador la prctica y los principios, Buenos Aires Editorial Sudamericana, 1985, 307 pp.; Thomas J. Peters, In search of excellence, New York, N. Y., Warner Books, 1982, 360 pp. 35 .- Wesley Bjur y Geraldo Caravantes, De la reingeniera a la readministracin, en Ernesto Carrillo y Rafael Ban, La nueva administracin pblica, Madrid, Alianza Universidad, 1997; 347 pp. 36 .- Mark H. Moore, Creating public value; Cambridge, Mass.; Harvard University Press, 1995; p. 20. 37 .- bid. 38 .- Wesley Bjur y Geraldo Caravantes, art.cit. 39 .- Mark H. Moore, op.cit; Isabel Bazaga, El planteamiento estratgico en el mbito pblico, en Ernesto Carrillo y Rafael Ban, La nueva administracin pblica, Madrid, Alianza Universidad, 1997; pp.347.

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Concomitante a lo anterior, el descubrimiento de la dimensin organizativa de los gobiernos produjo que el campo de la gestin pblica recibiera un impulso igualmente significativo. Anteriormente, la gestin pblica constitua un campo de inters limitado, pues slo refera las variaciones que caso a caso se daban en la aplicacin de polticas o sistemas de poltica. A partir de los aos ochenta, la gestin pblica es responsable de explicar justamente esas variaciones, pero con un sentido ms amplio. El papel de la teora en el mbito profesional de la gestin pblica consiste en ayudar a los administradores y a sus asesores a hacer que una inteligencia crtica y analtica se involucre en el diseo y la eleccin de las disposiciones institucionales necesarias para alcanzar las metas de las polticas pblicas.40

Al ser fundamental para la mejora del sector pblico la identificacin de mejores prcticas y de esquemas ms eficientes en el uso de los escasos recursos pblicos, la gestin interna de las organizaciones se convierte en un objeto de inters y de estudio en s misma. Adicionalmente, el enfoque de la gestin pblica, a diferencia de lo que ocurre con la teora de las organizaciones, reconoce y rescata la importancia del carcter pblico del gobierno. Ms que describir lo que sucede, para despus transformarlo con el uso de tecnologas en lo que debera de suceder, la gestin pblica retoma la nocin de funcin pblica y de servicio pblico y le da una expresin valorativa es decir seala la tica pblica- para luego considerar los medios a partir de los cuales los propsitos pblicos pueden ser mejor servidos y mejor atendidos 41 .

40

.- Lawrence E. Lynn, Jr., La teora en la gestin pblica, en Barry Bozeman (coordinador), La Gestin pblica, su situacin actual; Mxico, F.C.E., 1998; pp. 49-52. 41 .- Peter Aucoin y Ralph Heintzman, The Dialectics of a Accountability for Performance in Public Management Reform, en B. Guy Peters y Donald J. Savoie, Governance in the Twenty-first Century. Canad, CCMD-McGill-Queens University Press, 2000; pp. 244-280. Destaca tambin la argumentacin que en el mismo sentido de incorporar a la gestin pblica un sentido tico ofrece la obra OCDE, Las reglas del juego han cambiado. Paris, OCDE, 1999; 320 pp. En especial vase el captulo.

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d)

Gestin del Neo-bienestar

La etapa ms contempornea en la evolucin de la administracin pblica se puede considerar iniciada durante la dcada de los noventa. El punto de cambio respecto a la nocin neo- liberal del Estado ocurre a partir del agotamiento o abandono de las estrategias que ste promovi. Para algunos, este ajuste se ha definido como el paso del Consenso de Washington al Consenso OCDE42 . La idea de que los Estados se enfrentan a la posibilidad de tener que asumir una orientacin mixta, compuesta por elementos del viejo Estado del bienestar y definiciones de la etapa neoliberal, bien puede caracterizarse como un paradigma emergente del neo-bienestar.

Este paradigma reconocera, de un lado, que el Estado no puede ni debe renunciar a la tarea de proteger a la poblacin mediante la promocin de sistemas de bienestar. Esto significa que el Estado mantiene sus nociones bsicas por cuanto toca a los fines que persigue y a la utilidad ltima que justifica su existencia. Pero, por otro lado, el reconocimiento de la vigencia de los fines no significa que las formas de actuacin que se usaron en el pasado cuenten con la misma dosis de legitimidad. La etapa neo- liberal demostr la posibilidad de que el Estado cuente con una mejor organizacin y un desempeo ms eficiente 43 . Por tanto, el Estado del neo-bienestar tendr que establecer una nueva administracin pblica en la que las discusiones tendern a distinguir con mayor nfasis y claridad lo que tiene que ver con la determinacin de los fines del Estado, de aquello que tiene que ver con los medios o formas concretas de alcanzar esos fines; es

42

.- Luis F. Aguilar Villanueva, Los perfiles de la gobernacin y gestin pblica al comienzo del siglo XXI, en Revista Enlace , no. 51, Nueva poca (enero -marzo 2001); pp. 11-30. La diferencia entre uno y otro es el nfasis en el equilibrio macro-econmico del primero respecto al uso de las tecnologas del New Public Management del segundo. 43 .- Luis Aguilar V., bid.; Sue Richards y Les Metcalfe, op.cit.; pag. 42

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decir, distinguir y diferenciar las problemas relativos a la provisin de bienes y servicios pblicos de los que configuran los medios concretos para su produccin 44.

Lo anterior queda en evidencia si se consideran algunos de los retos que enfrentan los Estados contemporneos. Siguiendo a Esping-Andersen45 , dos son los mayores desafos que hoy en da encaran los sistemas de bienestar. Por una parte, la creciente disparidad que se da entre los sistemas de proteccin social y las necesidades que la nueva estructura demogrfica plantea en trminos de demandar el pago de beneficios y prestaciones para familias de estructura diferenciada y para poblaciones ms longevas. Por otra, los efectos que sobre las bases fiscales de los Estados tienen los esquemas de empleo parcial y de gestin privada de pensiones; as como la desregulacin de las obligaciones laborales de los empleadores. En conjunto, ambas tendencias obligan a incorporar en acuerdos de carcter consensual los recursos, intereses y necesidades de todos los grupos sociales para darles un tratamiento integral y compensatorio. El peso de las instituciones de representacin poltica y de mediacin pblica sigue siendo fundamental en el logro de acuerdos de esta naturaleza:

Hay razones adicionales que recomiendan no exagerar el grado con el que las fuerzas globales sobredeterminan la suerte de los Estados de bienestar nacionales. Una de las conclusiones ms poderosas de la investigacin comparativa es que los mecanismos polticos e institucionales para la representacin de intereses y para la creacin de consensos tienen todava una importancia tremenda para la definicin y concrecin de objetivos en materia de bienestar, empleo y crecimiento econmico [...] Lo que vemos en la mayora de los pases no es un cambio radical sino una especie de congelamiento del aparato de bienestar. Es de esperarse una gran resistencia: polticas firmemente establecidas se institucionalizan y crean intereses que apoyan su permanencia; grupos de inters definen su identidad y postura en trminos de la forma en que trabaja el sistema de bienestar. Por tanto, los sistemas de seguridad social que estn respaldados por poderosas coaliciones de inters son menos proclives a ser

44

.- La diferencia entre provisin y produccin resulta fundamental, pues es justamente el punto en el que la mayor parte de las innovaciones gubernamentales ha confundido el ajuste provocado por la aplicacin de las estrategias neo-liberales en la redefinicin de lo pblico. Es tambin el punto central de uno de los cambios ms importantes en los mecanismos de legitimacin del gobierno. Esta idea se desarrolla ms abajo, en el epgrafe relativo a la legitimidad de la administracin pblica. 45 .- G. Esping-Andersen, Welfare states in transition; op.cit. pag. 47.

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modificados radicalmente, y cuando la reforma tiene lugar tiende a ser negociada sobre bases de consenso. 46 Entonces, antes que suponer el desmantelamiento de los aparatos de intervencin pblica, lo que conviene es mirar a las formas concretas de ajuste y adecuacin que estn teniendo lugar en gran parte de los Estados contemporneos. Tmese como ejemplo el caso de las pensiones47 . Como se apunt arriba, la reduccin de la base fiscal y la mayor longevidad de la poblacin han puesto en una situacin crtica el futuro de las finanzas pblicas por la proporcin creciente que requiere destinarse al pago de las pensiones. Las salidas dadas a este problema no han incluido la cancelacin de los derechos adquiridos por la poblacin trabajadora -si bien algunas propuestas de corte neo-liberal llegaron a plantear tal posibilidad mediante la determinacin de topes temporales al goce de tal derecho-. Por el contrario, las opciones han seguido un patrn comn consistente en: a) el reconocimiento de la necesidad y conveniencia de seguir ofreciendo pensiones (definicin de provisin ), pero sin que esto genere desequilibrios graves o distorsiones en los mercados laborales y financieros; y b) la puesta a prueba de soluciones alternativas (definicin de produccin ) entre las que pueden figurar que los nuevos beneficiarios deban cubrir requisitos ms estrictos de cotizacin acumulada, la elevacin de la edad de jubilacin, la creacin de fondos privados de administracin, la complementacin de los beneficios con ahorro personal o familiar, la asignacin de cierta parte de los costos a las familias de los beneficiarios, etctera.

II.

Re-uniendo polticas pblicas y burocracias gubernamentales

La preocupacin por la disociacin de los estudios de poltica pblica y los dedicados a estudiar a a l s organizaciones gubernamentales no es nueva. Por lo menos se le puede identificar desde los inicios de la dcada de 1970, o si se quiere, desde los primeros escritos

46 47

.- bid., pp. 5-6, 24. .- dem.

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en torno al trabajo de Max Weber en las dcadas que siguieron a su muerte 48 . Para los fines de este trabajo, vale ubicar la disociacin referida en los aos setenta, pues sera difcil sealar estudios de poltica pblica anteriores a la dcada que va de 1960 a 1969 49 . Tal disociacin se refiere a lo que Guy Peters ha definido como una separacin creciente:

Por desgracia, existe una separacin cada vez ms grande entre el anlisis de las polticas pblicas y el estudio de las organizaciones pblicas (y privadas). Esta separacin se observa tanto en los cursos acadmicos como en las instituciones universitarias y en gran parte de los trabajos que abordan el tema. 50 La distancia entre ambos objetos de anlisis no es, sin embargo, fortuita o casual. Existen diversas razones que explican cmo cada uno fue dando substancia a una lnea de indagacin propia que no requiri, por lo menos por algn tiempo, incluir los intereses o cuestiones analizadas por la otra. Siguiendo a Peters 51 y a Villoria 52 , durante los aos setenta y ochenta del siglo XX tuvieron lugar diversos fenmenos que pusieron en el centro de la atencin de polticos y acadmicos los problemas de insuficiente capacidad de respuesta y de costes elevados y crecientes que las actividades gubernamentales mostraban. La multireferida crisis fiscal del Estado o crisis del Estado del Bienestar revel las contradicciones entre las necesidades crecientes de control y regulacin del capitalismo avanzado y la igualmente necesaria limitacin de las actividades pblicas para no afectar la libertad de accin de los factores de la produccin. De acuerdo con la teora de sistemas de Luhmann53 , el sistema de servicios y beneficios del Estado de Bienestar irrumpi en el sistema de autoreproduccin del modo

48

.- Francisco Gil Villegas, Los fundamentos polticos de la teora de la administracin publica, en Lecturas bsicas de administracin y polticas pblicas; Mxico, El Colegio de Mxico, 2000; pp.49-74. 49 .- Parece no haber disputa entre los expertos sobre considerar el trabajo de Allison como el primer estudio en torno a las polticas pblicas; aunque como seala Aguilar Villanueva la formalizacin del campo como rea de inters cientfico se deba a Harold Laswell (Cf. Luis F. Aguilar V., El estudio de las polticas). 50 .- Guy Peters , op cit. pg 42. 51 .- bid. 52 .- La modernizacin... op.cit. 53 .- Citado por Villoria, op.cit.; p. 20.

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capitalista de produccin, violentando su propia lgica y dinmica. Por todo ello, se requiri de un ajuste entre ambos sistemas y las principales medidas correctivas se dirigieron hacia los puntos de mayor disfuncionalidad (e.g. reduccin del dficit pblico, eliminacin de gastos y servicios, ajuste funcional de las burocracias gubernamentales, privatizacin, etc.). Hasta antes de este desajuste, la propia dinmica en la que se sustent el crecimiento continuo de las actividades gubernamentales no hizo necesario analizar bajo un mismo enfoque lo que los gobiernos hacan y lo que eran las administraciones. El locus y el focus de la administracin pblica eran las dos caras de una misma moneda, pero que no podan mirarse al mismo tiempo. 54

De esta forma, o bien se atendan los aspectos relativos al proceso de diseo e implantacin de las polticas (the politics of policy ); o bien se estudiaban las pautas de funcionamiento de las organizaciones pblicas y los vnculos entre los niveles polticos y los administrativos (the politics of bureaucracy ). Tal y como seala Peters55 , esta separacin dio lugar a que los estudios sobre polticas pblicas no interfirieran con los dedicados al estudio de las burocracias. De ah que enfoques como el de la eleccin pblica, muy en especial los estudios hechos por Niskannen56 , no considerasen siquiera en trminos conceptuales las limitaciones efectivas de la ejecucin de polticas y programas en la determinacin del comportamiento maximizador del presupuesto que se atribuye a las burocracias pblicas.

Fue hasta que los enfoques revisionistas identificaron que las causas del dficit fiscal eran una combinacin de polticas desarticuladas y burocracias obesas que se hizo evidente que los dos lados eran, en esencia, una sola y nica moneda. Esta suerte de sntesis

54

.- Rafael Ban y Ernesto Carrillo, op.cit.; captulo 1. El estudio de la administracin pareca adolecer de los mismos problemas metodolgicos que enfrentaba la fsica cuntica: no es posible que en una misma indagacin se pueda conocer la velocidad de un electrn que gira alrededor del ncleo de un tomo, y su posicin exacta. O la una o la otra. Parafraseando para el caso de la administracin pblica: no es posible saber los fines y medios de las polticas pblicas y al mismo tiempo conocer el tipo de organizacin que las gestiona, ni el perfil de quienes la forman. 55 .- Guy Peters, op. cit. pg. 42 56 .- Citado por Shepsle & Bonchek, op.cit . pag. 4

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conceptual ha replanteado las perspectivas de la investigacin en administracin pblica. En contraste con el pasado inmediato, las dos tendencias dominantes en la investigacin poltico-administrativa -anlisis de polticas y anlisis de las organizaciones pblicasconvergen continuamente hacia enfoques y objetos similares. De ah que un replanteamiento metodolgico de la disciplina se muestre como un paso inevitable de cara al futuro inmediato. Tal replanteamiento implica, asimismo, volver al punto de partida de la disciplina. O lo que es lo mismo a cuestionar, una vez ms, para qu una ciencia de la poltica y la administracin? A diferencia de otras disciplinas, la Ciencia Poltica y de la Administracin tiene un vnculo de dependencia hacia su objeto de estudio que le impone, por igual, lmites a la indagacin terica y prctica. Esto es, las especulaciones en torno a sus objetos de anlisis hacen poco usual referirse a formas y fenmenos que no existen en la realidad, salvo aquellas del pasado de los que da cuenta la historia. As tambin, es poco usual que aparezcan teoras y modelos que, aunque sea implcitamente, no utilicen alguna referencia concreta para justificar sus hiptesis 57 .

Pero, en todo caso, lo importante aqu es insistir en la necesaria observacin que el anlisis poltico y administrativo debe asumir como punto de partida para la indagacin. Esto, no obstante, no significa recurrir a un empirisimo extremo en el que se haga a un lado toda elaboracin descriptiva o analtica anterior. Por el contrario, las posibilidades de un anlisis efectivo pasan por la consideracin de lo que comnmente se conoce como el estado de la cuestin58. Siendo as, y para los fines de este trabajo, cabe ahora hacer una primera propuesta de enfoque. Siguiendo las principales lneas de crtica y revisionismo planteadas en la primera parte de este trabajo, toda aproximacin al estudio de fenmenos administrativos debe:

57

.- Pienso, por ejemplo, en las ms recalcitrantes teoras marxistas sobre el inevitable e innegable carcter de clase de la administracin pblica y del sometimiento estructural de las burocracias a los intereses ulteriores de las clases dominantes. 58 .- Naomi B. Lynn y Aarn Wildavsky, Administracin pblica el estado actual de la disciplina, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, 1999, 687 pp.

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a) Considerar el contexto en el que tienen lugar. Esto no es ms que traer de vuelta al Estado y a los sistemas sociales 59 ; b) Asumir el carcter pblico y estatal -en el sentido weberiano del trmino- de los fenmenos que se estudian; y c) Entender que, pese a los dos rasgos anteriores, se trata de un tipo de acciones, de organizaciones y de fenmenos que coexisten con otros varios, con los que interactan y se in fluyen mutuamente. a) El nuevo entorno social: globalizacin y modernidad

Un tema que parece dominar hoy da la mayora de los debates sobre el papel del Estado en la satisfaccin de las necesidades econmicas y sociales es el de la globalizacin. Globalizacin ha venido a constituirse en una suerte de metaconcepto al cual cabe hacer referencia para explicar casi cualquier cambio poltico, econmico o social60 . La globalizacin sirve as para entender los efectos catastrficos de los desajustes en los sistemas financieros, la presencia de bienes producidos en cualquier parte del mundo en la mayora de los mercados nacionales y regionales, y las propias tendencias hacia la democratizacin plena del orbe 61 .

Empero, una parte substancial de estas elaboraciones muestra que la categora de globalizacin es ms una condicin dada ex ante facto que un verdadero factor para explicar los cambios aludidos. Sin pretender negar la validez o la utilidad del concepto, conviene hacer ms explcito su sentido para as poder utilizarlo sin complicaciones en el anlisis de los cambios administrativos. Por Globalizacin se entiende, sobre todo, la intensificacin de las relaciones sociales en todo el mundo por las que se enlazan lugares

59 60

.- Evans, Rueschmayer & Sckpol, op.cit. pag 12. .- Octavio Ianni, Teoras de la globalizacin, Mxico Siglo Veintiuno 1996, 184 pp.; Ulrich Beck, Qu es la globalizacin?, Barcelona, Piados, 1998, 224 pp. 61 .- Reynaldo Ortega (compilador), Caminos a la democracia, Mxico, El Colegio de Mxico, 2001, 625 pp. ; Dieter Nohlen, Reforma poltica y consolidacin democrtica, Caracas, Nueva Sociedad, 1988, 383 pp. Me refiero fundamentalmente a las diversas explicaciones que tratan de vincular la cada del socialismo en Europa oriental y los autoritarismos en el Tercer Mundo con fenmenos de integracin comercial.

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lejanos, de tal manera que los aconte cimientos locales estn configurados por acontecimientos que ocurren a muchos kilmetros de distancia o viceversa62. En la dinmica de esta intensificacin de las relaciones sociales, los factores de mayor impacto son la valorizacin mundial del capital, la adopcin global de decisiones, la localizacin de recursos a escala ptima mundial, la financiacin mundial, el mercado mundial y el desarrollo tecnolgico. 63

Pero esta lgica expansiva de los fenmenos no es todo lo amplia que se supone. En primer lugar, se trata de fenmenos esencialmente econmicos y relativos a la difusin de tecnologas, a la bsqueda de nuevos mercados, de produccin y consumo por igual; y a la diversificacin que realizan los principales productores a escala internacional; es decir, las grandes empresas multinacionales. En segundo lugar, el soporte de la expansin productiva de las multinacionales se encuentra en la conformacin simultnea y concomitante de sistemas y redes de sistemas financieros, en la que las propias multinacio nales juegan un papel determinante. En tercer lugar, la intensidad del proceso de globalizacin no es uniforme para todos los pases, ni para todos los sectores y organizaciones. Es ms intensa en las regiones y sectores ms dinmicos. En el centro del enfoque globalizador subsiste la dicotoma centro-periferia que se crey podra ser superada. Esto no lleva sino a corroborar la persistencia de patrones de desigualdad en el mbito mundial, tal y como la concentracin del comercio mundial en unos cuantos pases e industrias da cuenta 64. De ah que sea necesario, entonces, aceptar con cautela las afirmaciones globales sobre el cambio en las sociedades contemporneas.

Por lo que toca a las organizaciones pblicas, la forma ms propicia de considerar los f enmenos ms generales de cambio es distinguir, primeramente, entre los ajustes que se dan en la sociedad y la economa (transformaciones del entorno), y luego los cambios al nivel de los sistemas polticos y su consiguiente afectacin de los subsistemas p oltico-

62 63

.- Anthony Giddens, Consecuencias de la modernidad; citado por Villoria, La modernizacin...; p. 59 .- bid.; p. 70. 64 .- Daniel Drache & Robert Boyer, States against markets. New York, Routledge, 1996, 448 pp.

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administrativos. Se tienen as, de un lado, las transformaciones derivadas de la evolucin de los sistemas de relaciones sociales de produccin65 y del otro, la agudizacin de las tensiones inherentes a los sistemas democrticos de gobierno 66 .

b)

Cambio global significa cambio organizativo

El modelo de produccin capitalista puesto en marcha despus de la Segunda Guerra Mundial, sustentado en la continua expansin de mercados, enfrent durante la dcada de 1970 la primera de sus crisis. Si bien los rasgos ms agudos de esta crisis se hicieron patentes a partir de la crisis del petrleo y del abandono del sistema de Bretton Woods, en sus races se trat del agotamiento de la posibilidad de mantener los ritmos de produccin y consumo hasta entonces alcanzados. El capitalismo se vio enfrentado a la saturacin de sus mercados y a la inflexin de las curvas de rendimientos marginales o lo que ha venido a llamarse el profit squeze (la reduccin de utilidades). La bsqueda continua de mejores utilidades marginales que surgi a partir de entonces, ha llevado a la fragmentacin de los procesos productivos -distinguiendo las fases ms intensivas en capital de las ms intensivas en mano de obra-, a la produccin a escala global y a la constitucin de redes mundiales de comunicacin e intercambio 67.

La reestructuracin de los procesos productivos conllev aparejada tambin la modificacin de las estructuras de orden organizativo. Por citar un caso, el just-in-time japons no slo dio lugar a la superacin de los modelos fordistas de produccin68 , sino que tambin propici la aparicin de nuevos tipos de organizacin empresarial que debieron ajustar su operacin a las nuevas condiciones de los mercados emergentes de produccin y

65 66

.- Alain Lipietz, Mirages and miracles, London, Verso, 1987, 226 pp. .- Luis F. Aguilar Villanueva, Los perfiles de la gobernacin y gestin pblica al comienzo del siglo XXI, en Revista Enlace, no. 51, Nueva poca (enero-marzo 2001), pp. 11-30 67 .- Manuel Castells, The Informational City, Cambridge, Massachusetts, Basil Blackwell, 1989, 402 pp. Luego entonces la globalizacin sigue a la bsqueda de mejores rendimientos de la inversin y no a la inversa. 68 . - Lipietz, Mirages and miracles, op.cit.pag. 59.

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consumo. Estas ltimas mutaciones, las relativas al entorno organizativo, han sido el objeto de anlisis de la enorme y siempre creciente literatura que trata sobre los nuevos modelos de gestin empresarial, el management del siglo XXI, etc. En los mltiples anlisis, diagnsticos y teoras resultantes de esta literatura se hace nfasis en la necesidad de aumentar ad infinitum la eficiencia, la productividad y el impacto de la gestin sobre el desempeo general de las organizaciones69 . Se tiene, entonces, y como consecuencia ltima, que el profit squeeze, que dio lugar primeramente a la reorganizacin del proceso productivo, domina ahora el diseo y funcionamiento empresarial en su conjunto 70 .

La tendencia a la modificacin de las estructuras organizativas alcanz el mbito gubernamental n o nicamente a partir del fiscal squeeze, como suele asumirse en los estudios que toman como punto de partida a OConnor y a Habermas. Si bien, la as denominada crisis fiscal de Estado constituye el punto de referencia esencial para explicar los grandes proyectos de redimensionamiento de los aparatos pblicos, hay algunos otros elementos que forman parte de la misma problemtica y que ofrecen evidencias distintas. Siguiendo a Newton71 , al inicio de los aos setenta los gobiernos locales en Estados Unidos y Europa Occidental enfrentaron una crisis de carcter financiero anterior a la propia crisis fiscal de los Estados-nacin. La escasez de recursos y el aumento continuo de las demandas de bienes y servicios oblig a que las corporaciones locales disearan estrategias innovadoras para la gestin financiera y la prestacin de servicios. Los efectos organizativos de estos ajustes se reflejaron en las nuevas formas y arreglos institucionales e inter-organizativos para la gestin cooperativa de programas y recur sos 72 .

69 70

. - Guy Peters, art.cit. pag. 42 . - Peter Drucker, op.cit. pag. 43 71 .- K. Newton. Balancing the books. Financial problems of Local Government in Western Europe. Londres, Sage, 1981; Ernesto Carrillo, Gestin de recursos humanos, presupuestacin y hacienda local en Espaa. Madrid, Instituto de Estudios Fiscales, 1991. 72 . - Robert Agranoff, Intergovernmental management: human services problem solving in six metropolitan areas. Albany, SUNY press, 1986, 342pp. No est por dems anotar aqu el hecho de que el movimiento de reinvencin del gobierno se ha servido del cmulo de experiencias y ensayos habidos a lo largo de cuatro lustros para proclamar la existencia de un nuevo tipo de gobiernos locales.

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c)

Modernizacin de lo pblico: el cambio en las concepciones de la funcin del gobierno y su administracin

El acrecentamiento de la competencia entre gobiernos locales versus gobiernos regionales y centrales por los cada vez ms escasos recursos fiscales impuls una tendencia adicional dentro del movimiento de reforma de las organizaciones pblicas. Ante la necesidad de mostrarse eficientes y productivas, las organizaciones pblicas y sus administradores volvieron la mirada hacia los xitos relativos que la administracin privada haba acumulado a lo largo de las dos dcadas que van de 1970 a 1990. La asimilacin de tcnicas gerenciales y la implantacin de modelos empresariales substanci lo que ha venido a conocerse como el paso del administrador al gerente pblico73 . Esta tendencia, cuyos efectos han sido evidenciados con ms fuerza que los derivados de la crisis financiera local, ha contribuido igualmente a modificar las concepciones de lo pblico y lo gubernamental.

Las anteriores concepciones de lo pblico y lo gubernamental, que tendan a primar el carcter benefactor y universal de las actuaciones de los gobiernos y sus organizaciones y en las que la bsqueda del bien comn y el inters general eran argumentos suficientes para omit ir cualquier valoracin a partir de criterios de eficiencia o eficacia, han sido abandonadas parcialmente. La incorporacin de visiones, mtodos y tcnicas de lo privado permiten distinguir ahora los aspectos instrumentales de los fines de las organizaciones y los programas pblicos. Aunque estas organizaciones y programas conservan esta misin de bien comn y de inters colectivo, su desempeo es valorado a partir de la idea de que los fines ya no justifican los medios y se requiere ahora un uso responsable, eficiente y eficaz (resultados valorados a partir del cumplimiento o incumplimiento de los objetivos perseguidos).

73

.- Enrique Cabrero, Del administrador al gerente pblico, Mxico, INAP, 1995, 137 pp.

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d)

Descentralizacin del Estado y legitimidad democrtica

De entre los mltiples objetos que la nocin socio-histrica de la administracin pblica tiene identificados como sus lneas de avanzada en investigacin, destacan dos que son particularmente relevantes para este trabajo. En primer lugar, y reiterando la idea del particularismo que gua actualmente a la disciplina, la dimensin territorial del Estado ha pasado de ser definida como un conjunto integrado de componentes ms o menos homogneos y guiados por la idea de Nacin, a ser considerada ahora como la agregacin de sistemas sociales parciales, cada uno definido por su relacin especfica con su entorno y por caractersticas de diversidad tnica, lingstica y cultural. No es casual que la nocin de Estado-Nacin est siendo cuestionada a partir de la identificacin de una nueva forma denominada como Estado multinacional o pluritnico74 . En estos trminos, la formacin de consensos polticos y la puesta en prctica de soluciones poltico-administrativas de nuevo cuo tienen en los escenarios subnacionales sus mbitos de actividad ms intensa. La idea misma de globalizacin, apoya lo anterior bajo la consabida expresin piensa global, acta local. 75 En segundo lugar, los acontecimientos polticos de los ltimos dos lustros han remarcado la importancia de la democracia como la forma ms utilizada a la hora de organizar comunidades polticas y sistemas econmicos. El auge de la democracia, propiciado y promovido por el derrumbe del sistema bipolar a nivel internacional y por la inevitabilidad de los procesos de integracin global, ha reiterado la importancia de los mbitos sub-nacionales 76 .

74

.- Alain-G. Gagnon, Del Estado-nacin al Estado multinacional: Qubec y Canad frente a los retos de la modernidad, en Teresa Gutirrez -Haces (coordinadora), Canad: un Estado posmoderno; Mxico, Plaza y Valds, 2000; pp. 82; y Ferrn Requejo, El liberalismo poltico en estados plurinacionales, en Jean Francois Prudhomme, Liberales, demcratas y republicanos, Mxico, El Colegio de Mxico, 2000, pp. 43-72. 75 .- Octavio Ianni, Teoras de la globalizacin, Mxico Siglo Veintiuno 1996, 184 pp.; Ulrich Beck, Qu es la globalizacin?, Barcelona, Piados, 1998, 224 pp. 76 .- Jos Luis de C astro Ruano, La emergente participacin poltica de las regiones en el proceso de construccin europea. Vitoria, Instituto Vasco de Administracin Publica, 1994, 472 pp.; Manuel Prez Gonzlez, La accin exterior y comunitaria de los lnder, regiones, cantones y comunidades autnomas. Vitoria, Instituto Vasco de Administracin Publica, 1994, 556 pp.

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Dos aspectos caracterizan a la democracia en estos mbitos: 1) la conformacin de comunidades homogneas en lo poltico, pero heterogneas en lo social y en lo cultural. El uso de formas democrticas y la construccin de ciudadana abierta son precisamente los elementos de homogeneidad, o si se quiere, de igualdad poltica de los ciudadanos. 2) la normalizacin de los procedimientos e instituciones de carcter democrtico ya no pasa solamente por la regularidad de los procesos electorales o por el pe rfeccionamiento legislativo de los marcos jurdico-constitucionales. Si bien el diseo de instituciones y su ajuste a partir de nociones generales se mantiene abierto como un mecanismo indispensable de equilibrio y compensacin, las formas concretas de actuacin y los resultados del desempeo de los gobiernos se han introducido en el centro de las discusiones polticas y en los medios de legitimacin de los sistemas polticos en su conjunto. La anterior definicin de legitimidad democrtica sustentada nicamente en el principio de legalidad est dando paso a una recomposicin en la que la vigencia y utilidad de las normas, y de las instituciones que stas crean, es dependiente de los resultados que ofrecen a los ciudadanos. Siguiendo a Carrillo 77 la anterior legitimidad legalista del Estado ha sido sustituida por la nocin dialctica de una legitimidad obtenida por medios de carcter institucional (legitimidad de insumo o input) y por medios tangibles o de intercambio (legitimidad por rendimientos o de output ). e) Descentralizacin y revaloracin de las instancias subnacionales

Las recientes transformaciones de los sistemas polticos, caracterizadas fundamentalmente por una creciente democratizacin y una revalorizacin de los espacios municipales y estatales de accin pblica, han puesto en el centro de la atencin social la forma en que los gobiernos y sus administraciones pblicas cumplen las funciones que tienen encomendadas. Esto ha implicado que dependencias, programas y servicios se vean bajo un escrutinio cuidadoso que les obliga a plantear continuamente mejoras en el diseo y en el funcionamiento de las instituciones pblicas.

77

.- Ernesto Carrillo, Legitimidad o modernizacin de la Administracin pblica, en Gestin y Anlisis de Polticas Pblicas, 1997, no. 7 -8 (septiembre 1996/abril 1997), pp. 143-152.

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A la par de esta nueva presin ciudadana, existe otra tendencia de cambio igualmente importante y que plantea similares presiones hacia los gobiernos y sus aparatos administrativos. Se trata del resultado que la combinacin de diversos fenmenos de carcter estructural genera y que se puede resumir en dos principios generales: el principio de la complejidad creciente de los problemas pblicos y el principio de gestin de la escasez 78. El primero de estos principios hace referencia al hecho de que ningn fenmeno social se mantiene inmutable a lo largo del tiempo. Conforme las sociedades se han mantenido integradas bajo arreglos polticos especficos y bajo regmenes de bienestar relativamente homogneos, las formas concretas que adoptan las estructuras sociales tienden a diversificarse y a alejarse de patrones previamente definidos.

De esta forma, procesos y estructuras concretas como la familia, los esquemas de socializacin o el lugar de trabajo van adoptando nuevos rasgos, producto de su propia evolucin y de los efectos que producen en el resto del entramado social. Si en un principio se asuma la existencia de un modelo nico de familia con algunas variaciones caso a caso, la creacin de redes sociales de proteccin como la seguridad social, la educacin pblica o las polticas sanitarias- afect este modelo de familia y dio lugar a nuevas configuraciones, acompaadas de variaciones igualmente novedosas. Luego entonces, si un programa pblico cualquiera se enfocaba a atender el modelo nico de familia, al cabo de un tiempo sus objetivos y sus medios no seran suficientes o adecuados para atender la nueva realidad conformada por varios tipos de familias.

Por lo que se refiere al principio de gestin de la escasez, ste postula que, as como los fenmenos sociales se hacen cada vez ms complejos, cualquier organizacin pblica o privada se ve afectada por una situacin en la que es incapaz de contar con todos los recursos para entender y atender todas las posibles variaciones de un fenmeno concreto.

78

.- Rafael Ban Los enfoques para el estudio de la administracin pblica: orgenes y tendencias actuales, en R. Ban & E. Carrillo. La nueva administracin pblica. Madrid, Alianza, 1997; pp. 17-50.

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Por tanto, las organizaciones se ven obligadas a concentrar sus esfuerzos en el logro de objetivos limitados, dando como resultado final que los recursos sociales disponibles tienen que distribuirse en un nmero mayor de situaciones, lo que a su vez genera fenmenos de competencia y condiciones de escasez. Cada organizacin se adapta a este entorno mediante el uso de esquemas de gestin que dan prioridad a la obtencin de resultados tangibles y a la maximizacin de recursos. Esto es, a gestionar la escasez como la nica forma de obtener ventajas respecto a otras organizaciones y otros entornos. Se tiene, entonces, una situacin en la que los gobiernos, cualquiera que sea su signo ideolgico o su posicin en la estructura del Estado, estn obligados a responder a los retos que las dos tendencias antes descritas les plantean continuamente. Las respuestas que estos gobiernos han dado en el pasado reciente han involucrado el uso de todo tipo de instrumentos polticos, econmicos y tcnicos. Las combinaciones de recursos ms frecuentemente utilizadas se pueden agrupar en dos categoras principales 79.

Por un lado, se tienen todos los esfuerzos encaminados a hacer ms eficientes los sistemas gubernamentales y los programas pblicos a partir de mejoras en la gestin interna de las organizaciones. Esta categora se puede denominar genricamente como de reforma gerencial 80 y entre sus herramientas ms utilizadas se encuentran la privatizacin y la adopcin de enfoques de calidad total, reingeniera y rediseo institucional 81 . De otro lado, estn los esfuerzos que han establecido como su rea de accin principal la integracin de recursos y estructuras de diferentes organizaciones en mecanismos de naturaleza cooperativa o tambin denominadas redes intergubernamentales e interorganizativas. Esta categora puede denominarse, por ello, como de reforma orientada a la integracin de redes o de fortalecimiento de la cooperacin82. Es difcil establecer con claridad cul de estos dos modelos de respuesta gubernamental ha sido ms exitoso, o cul de ellos ofrece

79

.- E. Cabrero, op cit. Pag 63; y M. Villoria, Modernizacin administrativa y gobierno post-burocrtico, en R. Ban & E. Carrillo, op.cit . pp. 77-103. 80 .- Para una ampliacin del concepto se puede consultar E. Cabrero, op.cit. pag. 63.; M. Villoria, art.cit. 81 .- Wesley Bjur & Geraldo Caravantes, La readministracin en accin: la ejecucin de cambios orientados al xito, en R. Ban & E. Carrillo, op.cit.; pp. 219-239. 82 .- R. Agranoff, Las relaciones y la gestin intergubernamentales, en R. Ban & E. Carrillo, op.cit.; pp. 125-170.

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las mayores ventajas para su aplicacin en el futuro cercano. Si bien parece ser que las soluciones del tipo de reforma gerencial han predominado en el pasado, sobre todo por los proyectos masivos de privatizacin y reduccin del nmero de programas y organizaciones gubernamentales llevados a cabo por gobiernos nacionales; la continua aparicin de nuevas estrategias que intentan generar redes de cooperacin, a cargo principalmente de gobiernos estatales y municipales, equilibra las percepciones generales sobre el fenmeno. III. Una conclusin siempre parcial

Las sucesivas transformaciones del Estado-nacin, como la estructura suprema en que la administracin pblica -como objeto y disciplina- se inscribe, se refieren a evoluciones e involuciones en las que la voluntad colectiva, sea cual fuere el mecanismo por el que sta se define, atribuye a los rganos de gobierno funciones y responsabilidades sobre las que no es posible saber de antemano los efectos que producirn y las magnitudes de recursos que involucrarn. La administracin no responde, por ello, a leyes sociales o a principios conformadores que puedan asegurar que su actuacin tendr implicaciones solamente en aquellos aspectos considerados al momento de adoptarse cualquier decisin.

La administracin, pese a su notable avance tecnolgico y a su cada vez mayor capacidad de diagnstico y previsin, no ha dejado de ser un conjunto de expresiones prcticas y de nociones intangibles de carcter instrumental. Si la poltica contina siendo el arte de conciliar e integrar intereses sobre una base de cambio continuo, luego entonces la administracin reflejar la dependencia que tiene hacia ese arte y hacia su carcter inestable. Ahora bien, es necesario sealar que en la evolucin de la Administracin Pblica asociada a las nociones de Estado descritas- el paso de una visin a otra no signific el abandono total de las categoras y objetos de la etapa anterior; sino ms bien su refinamiento, adaptacin y complementacin. Cada etapa retoma de las anteriores algunos objetos e ideas para luego refinarlos y aplicarlos a la nueva realidad. Se puede afirmar, por tanto, que la administracin pblica se integra como disciplina por cada uno de los cuatro momentos antes referidos. Jos Sosa, Mxico 2003.

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Despus de considerar los cambios en la evolucin de los objetos de la Administracin Pblica, se puede concluir parcialmente que tanto las construcciones analticas que afectan a lo pblico y a lo gubernamental, como los esquemas dominantes en la prctica administrativa, han alcanzado un grado de particularismo no conocido hasta ahora. Este particularismo hace que sea necesario considerar un universo ms amplio y ms complejo de objetos poltico-administrativos que requieren ser explicados por s mismos antes de poder ser valorados en el contexto ms amplio del gobierno y la administracin. Se tiene as que la discusin sobre la funcin pblica, las polticas sociales, el papel de los tribunales en el ajuste de los sistemas intergubernamentales 83 y las capacidades fiscales de cada nivel de gobierno, por citar slo unos cuantos casos, ya no pueden explicarse a partir de nocio nes generales o de la mayor o menor distancia que guarde un caso particular respecto a una definicin promedio o a una regla que se considera de carcter universal.

Ahora, la referencia a cada objeto requiere de explicaciones que contextualicen el desempeo o eficacia que un cuerpo de funcionarios civiles o una poltica de reduccin de la pobreza tiene en su entorno social inmediato. As, los sistemas de poltica pblica y las formas que adopta la gestin gubernamental se inscriben como parte de sistemas sociales ms complejos y dejan de ser meras aplicaciones de ordenamientos jurdicos o de decisiones polticas ajenas a dichos sistemas sociales:

Las polticas pblicas han de operar sobre la base de las instituciones dadas, mucho ms que sobre las que deberan existir. No constituyen un proyecto de sociedad, sino una respuesta concreta a problemas concretos. Pero su base es una base necesariamente institucional, porque son esas reglas del juego las que le dan estabilidad a una sociedad, reducen sus mrge nes de incertidumbre y fijan, en

83

.- Vase lo planteado por Ronald L. Watts, Comparing federal systems in the 1990s, Kingston, Ont. Institute of Intergovernmental Relations Queen's University, 1996, 126 pp. As tambin es til el trabajo de Rosemary OLeary y Jeffrey D. Straussman, El impacto de los tribunales sobre la gestin pblica, en Barry Bozeman (coordinador), La gestin pblica, su situacin actual, Mxico, F.C.E., 1998; pp. 259-279.

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consecuencia, los conductos para determinar el sentido ltimo de cada poltica pblica. 84 La administracin pblica se define, consecuentemente, ms como un fenmeno social antes que como uno de naturaleza jurdica o tcnica85 . De igual forma, el enfoque de la administracin pblica tiende a ser particularista. Prueba de ello es la multiplicidad de enfoques que hoy caracteriza la realizacin de casi cualquier estudio administrativo. Como ha sealado Manuel Villoria 86 , no es posible identificar a partir de un slo enfoque o de un slo objeto el perfil de las administraciones pblicas contemporneas. El continuo traslapamiento de posiciones y la propia naturaleza multifactica de los fenmenos analizados obligan a incorporar conceptos y herramientas analticas en combinaciones cada vez menos reiteradas. Esto significa tambin que la administracin pblica tiende a ser dominada por una nocin de multiplicidad de enfoques.

Lo anterior no significa que la administracin pblica ha ya perdido su carcter como disciplina acadmica o, como algunos autores afirman, que se encuentre en un dilema entre ser una disciplina sin objeto de estudio o un objeto de estudio sin disciplina. 87 Debe considerarse que, como se dijo ms arriba, la administracin pblica ha sido una disciplina dependiente de los objetos que estudia en cada momento histrico y que la hacen sufrir una condicin semejante a la de la mula de noria que es incapaz de avanzar lo suficientemente rpido para alcanzar el fruto que tiene frente a s y que es la razn ltima de su permanente andar88 .

84

.- Mauricio Merino, De una disciplina sin objeto de estudio, a un objeto de estudio sin d isciplina. Administracin y polticas pblicas desde una perspectiva nacional, en Jos Luis Mndez (compilador), Lecturas bsicas de administracin y polticas pblicas ; Mxico, El Colegio de Mxico, 2000; pp. 120-121. 85 .- Contradiciendo el postulado wilsoniano: la administracin NO es slo el gobierno en accin. 86 .- Manuel Villoria, op.cit.; p. 20 En concreto, para entender los procesos de modernizacin o cambio en las Administraciones pblicas de los pases desarrollados es necesario considerar los diferentes tipos de teoras que disputan la explicacin del cambio en las organizaciones. 87 .- Mauricio Merino, art.cit. 88 .- Ernesto Carrillo seala que, a final de cuentas, el estudio de la administracin pblica ha girado en torno a cuatro objetos concretos: las burocracias pblicas, el comportamiento de los administradores pblicos, la provisin de bienes y servicios pblicos y la elaboracin y aplicacin de polticas pblicas. Cfr. Ernesto Carrillo, La evolucin de los estudios de administracin pblica: la cuestin del objeto, en Foro Internacional, volumen XLIII, nmero 2 (abril-junio 2003) en prensa.

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