Revista de Derecho de la

Unt versidad Catlica de VaJparaso

XVIll ( 1997)
FUENTES DEL DERECHO PARLAMENTARIO
(Apuntes acerca del Reglamento Parlamentario)'
FRANClSCO Z IGA URBlNA
Universidad de Chi le
l. FUENTES DE DERECHO PARLAMENTARIO
El Derecho Parlamentario se caracteri z.a por su objeto: rgano de representacin polti-
ca (organizacin y funci onamiento del Parlamento) y su::; funciones, resultando una
realidad normativa que insert a en el Derecho ConstitUcional es abigarrada y heterclita,
fonnada por Constitucin, reglamentos, otras nonnas autnomas (n actos parla-
filen/arios"), usos y cosnuubres, precedentes y jurisprudencia parlamentaria.
En consecuencia, la rcft..Tencia a fuentes del lJerecho Parlamentario exige precisar
sinptieamcnte lnninos como fuentes del derecho y sus componentes.
1
De esta mane-
rtl . con Kelsen sostenemos que son fuentes del derecho: legislacin, costwnbre y nor-
mas jur"idicas individual es, actos nonnativos de produccin y ejecucin de nonnas; de
sue11c que con el trmino nlenlc del derecho ("expresin melufrica" polivalente), se
designan mtodos de produccin de derecho, en que toda nonna superior se relaciona
con una nomla inferior que regula (forma y materia). como advierte el maestro
viens la expresin "fuente" es uti lizada en un sentido no jurdico, cuando bajo ese
nombre se designan todas las representaciones que de hecho intluyen sobre la funcin
de: produccin y de aplicacin de derecho, as especialmente, "principios morales y
pollh:vs. leurmjurdicus. la opinin de expertos, (!{cl!leru,, 2. Las fuenles (materi ales)
deben ser disli nf:,'1.Ji das de las fuentes j urdico-posi tivas (formales) o "fac/ores del dere-
cho".;
Ciertamente, una leora del ordenamiento juridico (uni dad-sistema) no slo debe
ser comprendida a travs del principi o de jerarqua nonnativa. debemos sumar otros
plincipios con'ectores, a saber: principio de principio de procedimiento y
principio de sucesin cronolgica o de posterioridad, los que engarzadus dan como
Ponencia X.XY/I Jormulas Chilel/as de Derecho Pblico, Facuhad de Derecho. Uni versidad
C ... llica de Valparaso_ 21-23 dt: noviembre de 1996.
Una excelente sinopsis del Derecho Espaol con pulcro metodo es la obra de Javier PEREl
Ruyu: Las Fuentes de! Derech() Editorial Tecnos S.A., ed .. (1984-1988), 2
1
reimp. 1991,
Mnd,id, 1991.
Kr::'SEN, lIans: Teora Pllra del Derecho (trad. R. J. Vemengo) Edil. POITlIa S.A UNAM,
Mxi co D. F., 1991. Pg. 243.
CAI.SAMIGlJA, Albert: Kelwm y /( ("ris;s de la Ciencia Jurdica Edit. Ariel S.A. , Oarcelona,
ed .. 197ft Pg,_ 177- nn.
277
resultados "suhs islemas" de normas' dado que los ordenamientos jurdicos poseen
crecientes grados de complej idad (Bobbio). Por ello, parece acel1ada la di stim: in de
Bobbio entre fuentes directas y fuentes indirectas (reconocidas y Como
ningn ordenamiento jurdico IP nace en un desieno" (13obbio), existe una li gazn entre
fuentes materiales y fuenl es fonnales, que no autoriza a confundir los tnllinos. so
pretexto de pluralismo metdico o multidisciplinariedad cicntfi ca (sociologa, econo-
ma, ciencias jurdicas). Con acierto I. (k Oua indica: "los ordenamientos jurdicos
regulan su propia creacin nurmativa atribuyendo a ciertus la acuItad de pro-
ducir una norma j urdica, y la expresinfuentes se utiliza I,ara designar nu el prucesu
causal que lleva a crear la norma, sino aquel/o a lo que el ordenamien/o jurdico
atribuye la virtualidad de prudur ese efecto. El conceptu de fiten/es del derecho
parle de esta diferencia enfr(' la realidad puramente Jactica y aquel/o a lo que el orde-
namiento atribuye eficacia creadora de norma,\' )' abarca nicalllente estu segundo"
( ... ). "Con la expresin fll. enle.\ del derecho se designa la propia man!!estacin de
voluntad nonnadora, esta es, el acto al que conduce el ejercicio de la volu1JlCld f1or-
madora del rgano habilitado (Jara ello por el ordellamienlo juridicu. Fuentes SOn las
llamados actos normativos, aquello a los que el ordenamiento j urdico atribuye la
VirlL/alidad de producir una normajllrdica".
En cuanto a las fuentes concretas del Derecho Parlamental;o, su sistematizacin
tiene como centro de f,'favcdad el rol que se asib'11a a la "autunum!a parla/l1emaria". en
cuanto potestad de autonol111acin reglamemariI"(Manzella). 7 Centro de gravedad que
guarda estrecha relacin con la cemraJidad jlU"dico-poltica del Parlmllento. R Filo nu es
una cuestin meramente acadmica, sino de primem magnitud, ya que tUl Parlamento
raciona1i7.a.do como el heredado de la Constitucin Poltica de J 980, un
obstculo terico-prctico a la ;onstruccin del Derecho Parl amentario como disciplina
cientfica y "complejo de nurmas j urdicas" (Manzclla).
En este orden de ideas, podemos identificar de manem sumaria las fuemes de De-
recho Parlamentario siguiemes:
a) CONSTITUCIN. Las normas constitucionales (Manzella) conciernen al Derecho
Parlamtmtaria: a) como fuente constitutiva de la estJ1.lchlra del Parlamento (art. 42-
45,51-53) Y del estatuto parlamentario (011,44, 46.54-59); b) como fuent e de atri-
buciones de las Cmaras (art. 48, 49 Y 50), Y e) C0 l110 fuente directa de di sciplina
del procedimiento (art. 60-72). Esta cobel1ur3 de regulacin contenida en nOlmas
constitucionales es una "regulacin parcial" que reenvia a la ley organi ca consti-
tucional y al ReglamcnlO parlamentario.
b) LEGISLACIN, Especial importancia posee la Ley N" 18,9 18 Orgni ca Consti-
tuci onal del COTIb'Teso Nacional , cuyo dominio comprende: acusacin constitucio-
nal, proecdimiemos legislat ivos, sistemas de urgencias y votos de proyectos de rc-
278
SANTAMARi\ PASTOR, J.A. : de /)erecho Admillistrativo. CEURA. Madrid.
1991. Pg, J13-JJ2.
BUUlII O. Norberto: Teoria Gene,.al dellJentdlO (tad. E. Rozo A.), Edil. Debate S.A.. Ma-
drid, 1991, 1'ed .. 1
3
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Ono P., Ignacio de: Dere<.:hu Constitucional Sistema de Fue1lfes. Edic. i\riel S.A., Barcelo-
na. 1" ed., 1987. Pg, 70,
MANZELLA, Andrca: JI Parlanlfmto. Il Mulino, 1977, Bologna, lIuova edizione, 1991 . Pg.
20,
LUCAS VERD. Pablo: ('un'o de [)erecho Poltico. Edjt. TeCHOS S.A.. Madrid. 1984. Vol.
IV. Pg. 612657,
fonna consrirucional y $U tramitacin; sin perjuicio de leyes ordinarias concernien-
tes a las Cmaras o sus rganos memos.
o) REGLAMENTO PARLAMENTARIO. El Reglamento parlamentario consli tuye
un complejo de "reglas" (nonn3s escritas) de Dcrecho Parlamentario cuya fuente
es la aulOnoma nonnati va de las Cmaras (Manzella, Longi, Santaolalla).
d) NORMAS AUTNOMAS. La potcstad de autonolmacin reglamentaria de las
Cmaras puede dar origen a "reglamenfOs menores", en suma la organizacin,
funcionamiento y atribuciones de sus rganos. V. gr. Ofi cina de Infonnacioncs de
la Cmara de Diputados.
9
e) USOS Y COSTUMBRES. Para Manzella la "autonoma parlamentaria" no se
agota en los reglamentos camaralcs, sino que comprende prct icas, costumbres y
convenciones. 10 La costumbn: parl amentaria supone la yuxtaposicin de dos ele-
mentos: "por un lado, el elemento material, la repeticin de determinadus com-
portamienfOs () prcticas dentro de un circulo de Sletos jurdicos, y, por otro, la
opinio iuris seu necessitutis, /a aceptacin O convicn por parte de esos sujetos
del carcter jurdico de rajes prcticas, que devienen as en JUente.\ normativas,
con la comiguienre posibiUdad de imponer una sancin en ca\'{) de incumplimien-
to" . 11
f) PRECEDENTES. Son prcricas relativa::; a cuestiones especficas del procedimien-
to jmisdiccional-poltico, proccdimit:nto legislativo y del procedimiento de refor-
ma constitucional. El conceplo precedente tiene su origen en el Derecho Parlamen-
tari o anglosajn C' usos f ori"). que hacen vinculantes las deci sione..<.:; de namraleza
judicial. Mannez-El ipc prc.cisa: "el precedente mira m\ a fa e . ~ f e r a decisoria que
a la naturaleza; es decir, a la respuesta que se ha de dar ante el ca.so cuncreto y
no a la contemplacin del caso general. F,ncontramos aqu la diferencia entre el
precedente y la costumbre parlamenlarJ. L(I delimitacin con as prcticlls par-
muen/arias se halla en que slas representan usos inlernos de ejicacia, mientras
que los precedentes constitu)'en /lna resolucin ame un determinado prohlema. El
precedenre sI/pone la pl'evJ resolucin, por los rganos rec:lores de las Cmaras,
de IIn determinado caso, urilizando fimciones de interpretacin de normas o de Ii-
hre apreciacin y la posterior aparicin eh' /In problema similar (. . .) La vincula-
cin a los precedentes no es uh.wluta, a pesar de todo, no es absoluta. Ello inlro-
ducira cierta rigidez en la fitncionaUdad parlamentaria, opuesta a la dinumicidad
y elasticidad que caracteriza el ordenamiento jurdico parlamentario" I:!. ),ongi
coinci de en seI1alar que el precedente alTanca de divisiones particulares para casos
detenninados. que se conviene en la base para decidir casos anlogos. 13
g) JURI SPRUDENCIA PARLAMENTARIA Por jmispnJdellcia "intraparlamen-
laria" entendemos ti "la suma de prec:cJentes que van eSlableciendo decisiones
"
"
1
Zu[(j t\ U .. Francisco: FI 1'/"i1/uj.Jio de Allrollo/'I/Imividad de las ('mara.\" pOI" el Derecho
P"rlamcnfal"io. Revista de Derecho, U. de Concepcin. XXITI . 1992. Pg. 63-74.
M/\NZELL .... A.: Ob. eit. Pg. 32.
SAf\: TAOI.I\LLA. Fernando: J)cn:dw !'l1r1wm:tI1fO/"O Espaiiol, Edil. Espasa Calpe S.A., Ma-
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MARTINEZ- r.J.IPJ: , Len: Fuentes del Derecho y dl:d OnlenumienfCl Juridico Parlamentario.
En col ectivo ! Jomadas de Dt:recho Parlamentario, Congreso de los Diputados. Madrid,
Vol. JI . Pago 479-480.
LONGI. Vincenzo: F.lemenl /)i /)iritto e Procedura Parlamentare Don A. Guifr Editare,
Milano. -10 cd. 1991 . Pg. 27.
279
unitarias, es decir, a la resolucin constan/e y uniforme de determinados y conoe-
tos problemas surf.!idos en la vida parlamenlaria" (Martnez Elipe)
Dt: la identificacin swnar ia de fuentes dl: Ol: fl:<.:ho Parlamentario dcsta<.:a la im-
ponancia de la costumbre parlamentaria variante de la costumbre constinlcionaL En
este orden de ideas v_ Longi recuerda que la costumbre parlamentaria ha adquirido un
valor extraordinario, fij ando LUHl premisa o antecedente de la 11011113 reglamentaria o
lUl a fOl1l1a de intc1l'rcll;l cin de 1<1 n011na cOllstimconal referentes al trabajo de las C-
Illaras o de interpretacin de la nOnlla reglalTlclUari a, cuando stos por decenios hayan
podido aplicarse de manera diversa. De manera anloga Manzella scab que la cos-
rumbre parlamentaria opera en un mbito eXlra-r(!glam(! nlario, a veces como canoll de
interpretacin de LUla nomlU constitucional, a .... (urno creadora de vnculos compor-
tamentistas; o bien costumbre interpretativa o bien incl uso cnswmhre omisiva de com-
ponami(:ntos prescritos en nonnas (desuehldo); todo sin de la c: o,'l lIInbre
permisiva, Esta complet a tipologa de la costumbre parlamentaria demuesrra que de
hecho pennite sobreponerse a normas reglamentarias. y dada la autonoma de los rga-
nos de representacin poltica, queda vedada la justiciabilidad de usos y COSll.unbl'es,
mhito exento de comrol de cOllstitucionalidad (agregando en nuestro ordenamiento
jmdico l los Reglamentos de las Cmaras), que genera problemas de desajuste entre
norma reglamentaria y costumbre. Ello es pmticuJUI111ente b,,-aw s. jWlto al Reglamen-
to parlamentario se suma la costlUnbre, en la determinacin de las inconstiulcionalida-
des de fonna por rganos de Justicia Constinlciolla'l. con 10 cual el amhiguo hloque de
constitucionalidad se difumina peligrosamente,
Finalmente, el valor de la cosnunbre parlamentaria es reconocida ;n las POCl;lS
obras de Derecho Parlamentario en nestro pas, sea poniendo de relieve la imponancla
de los "precedentes" cuando son wlifonnes (N, Sncht:z). de las prcticas parlamenta-
rias (1. Valds V,) o simph.!1l\cntc de la costLUllbrc (J. J. LmTan Z,). u Para conclui r en
eSLe ptllHO, Martnez Elipe en relacin a "cosrumbres y convenciones parlamentarias"
reswne su importancia en [as razones siguientes: "1 ") purque es lu juenre que
mejor .,'e acomoda a la libertad de accin de los Parlamen/m, 2'j porque eJ:/eriori:=an,
mejor que cualquier otra fuente, el poder jurdico Je .!ler:::as polticas pwlamenra-
rias en las materias que integran la e,\jera competencia/ de las Cmaras, 3 ") purque
los propios Reglamentos parlamentarios, en !nucho aspeclos, no s()n ms que una
recopilacin de usos y prcticas sW'f.!idas espontnecmwnlC! del fimonamienlO de 1m
Asamblea; Pollicao, 4") J'0rq/((1, por medio de ellas, se maniJiesla la dinamicidad y
elasticidad del Derecho Parlamentario, superando la ... rigideces de la normacin
reglamentaria, 5'1 porque adaptan las normas escritas a las exigencias de la realidad,
haciendo flexibles las relacione,l' inlerinstituciol1u/es,' siendo, adems, el vehculo
parlamentario para la penetracin de modificaciones ,cUas en la ConsfiTucilm, y 6")
porque, por rales motivos, no actJan, en el o/'denwnmtu jurdico parlomentario,
simplemente con fu.nciones interpretativas () il1l r!grotivas, sino tambin CO/l ejicacia
derogatoria, produciendo en Sil caso, la "desucludo o la oh.wlecencla" de precepfos
ref.!lamentarins () constiIW.:;unales. e incluso, la derogacin de normas escritm al
"
280
Consultar: -SNCHEl. Neslor: El Derecho las Prc..'tica.'i', Soc. Impren13 y l.itografia
Universo, Valparaso, 19 11, -V i\LDS V,. Ismael : j'rcllJ.\' Parlamen/arills, Imprenta. Li-
tografa j Encuadernacin Barcelona, Stgo. 1906, - L.'\IWAt N ZAARTlI, ]J,: /Je/'echo Parla-
menlaritJ Chileno, Impn.111l1 Na(,;iunl11. Sigo .. (2 Vol.).
adquirir validez la costumbre contra legem, en oposicin a lo que sucede en el orde-
namientu jurdicu general" .15
\l. REGLAMENTO PARLAMEN1ARlO: NATURALEZA JURmCA E INSER-
CiN EN l.AS FUENTES DEI. DERECHO
1::11 cuanto a la naturaleza jurdica del Reglamento parlamentalio posiblemente el
maestro Nicols Prez SelTano en nuestra lengua es quien ha realizado la mejor siste-
matizacin de posiciones doctrinales en la malclia, por lo cual aportes posteriores pare-
cen con mayor o menor acierto labor de epgonos: huella de la que no escaparemos.
Luego. la detcnninacin de la natw'aleza del Reglamento Parlamentario exige buscar
apoyatura en algunos clsicos (l buriou, Duguit, Romano, Kelsen) y algLU10s modernos
(Prlot, Manzella, Longi), formulando 00 planteamiento telico-practico que permita
dar cuenta delloci del Reglamento camaral en nuestro ordenamiento jmdico.
En cuanto a los iuspublicistas clsicos Duguit y Hauriou, estos coinciden en los
planteamientos b,'Tuesos relativos a la naturaleza jurdica del Reglamento Parlamentario
marcando LUla impronta en la cultma jmdica francesa posterior (PieITe, Prlot, Duver-
ger). De esta manera, Len Duguit define el Reglamento camaral como "un conjuntu
de disposiciones de carcter !,eneral que determina el orden y mtodo de los trabajos
de cada Cmara". En palabras del maestro bordols: "Por la fuerza de las cosas. los
reglamentos de 1m Asamhleas polticas suelen contener mil}' importantes
(lIle Jodan muy bien tener SI.l lugar adecuado en la.\' leyes com(i(w.:irmales" ( ... ). "El
rej.{!t:.unenlo no se hace solamente para la lej.{islalura que lo ha votado, ni para slo la
vida legal de cada Asamhlea. sino que le sobrevive en tanto que subsiste la bases
constitucionales sohre las ellules se asienta la CLimara (j1/(! jo ha votado" ( ... ).
"Imporfa mucho comprender que los reglamentos de las Cmaras no son leyes, sino
tan s/o resoluciones, es/o es, di.\posiciones votadas po!' una sola Cmara" (..). "Del
hecho de que el reglamento no es liria ley. sino solamente una resolucin adoptada
por una de las Cmaras, se injiere que no puede contener di.\j)()sicin alguna que sea
contraria, no ya a la ley consliwciona/, sino ni an .';iquiera a una ley ordinaria" ( ... ).
"}j reglamenlu se impune, na slu a lus miembrus de la Cnwm considerados indivi-
dualmente, sino lamhidn a loda la Cmara cnleclivamel1le considerada,,16. Asimismo,
Mmu'ice llaurioll seala que los Reglamentos interiores de la Cmaras constituyen un
primer elemento de organizacin, sin requerir de ley' autOlizante: pero tales Reglamen-
tos no son leyes, porque cada Cmara vota nicamente su propia reglamentacin, en
cambio las leyes son votadas por la Cmaras conjmltamente. Para Hauriou los Regla-
Illentos inh:riores pertenecen a la categora de resoluciones parlamentarias que obligan
a las Cmaras y sus miembros; resumen prcticas y costwllbres cuya ejecucin procura
cada Cmara respecto de sus miembros por sus propios medios, sin apelar a juez, que
no es componente para entender dc ellos. Los Reglamentos interiores de la Cmaras
son resoluciones pe1l11anentes que exceden a la legislatura. Concluye, Hauriou que los
Rcglamentos de la Cmaras son tc'-:tos dc l. m,1s alta importancia. porque en la prctica
",
!\1i\RTINEl EUPL L.: Ob. cit. 483-484.
DL'GUll. 1.:on: .. \40I1uo/ de Derecho COl1stitucional (trad. Jos0 A:ua), 2" ed., F. Beltrn.
Mldrid, 1926, Pg. 395-396.
281
del rgimen parlamentario, son complemento indispensable de la leyes 17. En suma, los
maestros franceses coinciden en definir d Reglamento Parlamentario como resolucio-
nes parlamentarias, de gran importancia prctica; pero reducidos a la organizacin,
nmcionamiellto y estatuto de Jos miembros de las Cmaras (intema corporis acta). En
consecuencia, Mareel Prlot seftala que el Reglamento parlamentario materialmente
detennina la organizacin interna de cada Cmara y tija las reglas del procedimiento
parlamentario; frma/mente es I..ma resolucin. es decir, una mocin votada por cada
Cnl<lra y no Con todo, el Reglamento ticne importancia considerable,
es la constitucin interna de la Asamblea y pmie esencial del Derecho Constitucional
en el sentido material dd tL'nnino. Para Prdot cada Asamblea posee su Reglamento que
es obra propia, ni Gobiell1o ni otra Cmara puede intervenir en su discusin o votacin.
elemento nmdmnental del rgimen liberal y democrtico, como a contrario lo demues-
tran la Constitucin de 5 fructidor o el Decreto de 1852 posterior al golpe de Estado de
1851. Pero. en el paso de la IV a la V Rcphlica el propio Prlot reconocer lUl retro-
ceso en la autonoma de las Asambleas, las que tradicionalmente "soberanas" posean
personalidad moral, libeltad de apreciacin, ilTcsponsahilidad (contractual, delictual y
cuasi-delictual) e immmidad de jurisdiccin: privilegios que en la Constitucin de 1958
se encuentran racionalizados o casi pcriclitados.
1
'!
En la cultura jurdica germana tempranamente se debate en tomo a la naturalcza
jurdica del Reglamento parlamentario (Hatschek, Jellinek), concebido como estanl-
to autnomo limitado a las Cmaras (intema COlvoris aela) o bien como LUla
"ordenanza jurdica". Kdscn heredero de la doctrina del Derecho Pblico alemn
define el Reglamento parlamentario como un "estatuto allfnn!l10", una "resolucin de
la Cmara que se distingue de la leyes en que no necesita la aprobacin de la otra C-
mara (en el sistema bicameral), ni tampoco la promulgacin y la publicacin. "Esto es
lamentable, -indica Kelsen- pues se trata de normas impOliames referentes al procedi-
miento legislativo. es decir. de determinaciones de ndole constitucionaL que slo en
palie se contienen en leyes constitucionales, en tanto que la Constitucin regula los
principios bsicos de la organizacin y del procedimiento parlamentario. A veces, se
estima necesario dictar lUla ley-reglamento o leyes especiales aparte del reglamento
estricto cuando se trata de regular derechos y deberes de personas ajenas al parlamento,
o las relaciones de ste con otros rganos. Pero desde el pmlto de vista del principio del
H}.:slado legislativo", todo el "Derecho parlamentario tiene que manifestarse enfonna
de le.v () de norma legalmente delegada"l.
li
.
En la culturajwdica italiana un maestro clsico como Santi Romano combinando
su marco de anlisis ordenamentista e instinlcionalista, advierte en su obra tarda (2"
edicin de obra "El Ordenamien/o Jurdico", de 1945) que los Reglamentos de las
Cmaras contienen normas comparables a nom1as intemas, nonnas equiparables a
nonnas jurdicas generales y reglas convencionales. Para Santi Romano el complejo de
instituciones-ordenamientos jurdicos que tenninan reconducidos al Estado corno insti-
tucin mxima, reconocen en las instituciones menores ordenamientos juridicos inter-
282
fL\URIOU, Maurice: frCI\ de j)roil COn.\"filllliofll7e! 2" ed., I..R.S., Pars, 1929. Pg. 489-
500.
PRELO]", Maree1: Ins!ifllfiol1.\ f'olilJlIes ef j)roif COl1sfifutiollne! Dalloz. ed .. P ed 1957,
Pars, 1961. Pg. 723, 752-753. !dem PRFLOT M .. IJroit Padamel1taire Fl"allcoi.\. lnt}'oduc-
[ion U. Paris, LE.P., 1957-1958.
PRFI.OT, M.: Ob. cit. pg. 692.
KELSEN, Hans: Teora Genera! del Estado (trad. L. Legaz L.) Edit. Nacional, Mxico D.F.,
1965. Pg. 446.
nos, "Despus de esto podemos -escribe ,)'anti Romano- distinguir dos tipos de orde-
namientos internos. En primer lugar, aquellos que vienen establecidos por la institu-
cin ms amplia que comprende a las dems, pero que no son establecidos para tal
institucin considerada globalmente, sino para alguna de las in.'Ittuciones menores
subordinadas a ella: por ejemplo, las normas contenida'l en el Estatuto Alberlino o en
ulras leyes referentes a los !lamados interna corporis de las Cmaras .. En segundo
lugar. los ordenamientos de cada una de las instituciones menores se dan a si mismas:
por ejemplo, los reglamentos de las Cmaras Los primeros son ordenamientos
internos no por lafuente de lu que emanan, sino por la en que se aplican, que
es la de una instilucin comprendida en otra mayor. ros segundos son ordenamientos
internos, tanto por su esfru. de eficacia como por lafllente de que provienen.,,21 . Para
Santi Romano los ordenamientos internos son ordenamientos jllidicos, son
"irrelevantes como tales para el ordenamiento general", son ordenamientos producto
de la autonoma de cie11as instituciones. "Pero -agrega Santi Rornano- por otro lado,
cuando se les considera (reglamentos al/nara/es Vgr.) no ya en relacin con el orde-
namiento con junIo del Estado, sino en s mismos no se puede negar que sean autnti-
cos y luopio.\" ordenamientosjurdicos". "Por lo que respecla a las normas interna\' del
primer tipo, esto es, las que son tales no por su origen, sino por su mhito de eficacia
no cahe poner en duda su carcter jurdico si nos remitimos al punto de vista ms
arriba se1alado de la plena juridicidad de las relaciones orxnicm del Estado"n .
Ciertamente (obviando en este plU1tO la crtica a premisas tericas e ideolgicas de
Romano hechas por Bobbio {' , reducir en 10 sustantivo el Reglamento parlamentario a
tUl complejo de nonnas intema eorporis acta. no da cuenta de la insercin de esta
fuente concreta en el sistema de fiJentes. El Reglamento Parlamentario, con indepen-
dencia de mediar "reserva reglamentaria", es lUl complejo de nonnas de Derecho
Parlamentario que tiene su fuente en la autonoma normativa de las Cmaras
(Manzella), con normas intcma eorpOlis acta y extema corporis acta. En este mismo
sentido. Longi sefiala que el Reglamento parlamentario es producto de una potestad de
nonnacin constitucional que disciplina la organizacin y funcionamiento de las Cma-
ras en lo no regulado directamente por la ConstiUlcin
24
. Este Reglamento contiene
n01111aS de variada importancia y de diferente naturaleza jmdica. pero en todo caso
indispensable para el desarrollo de la TIlllciones constiUlcionales de la Cmara.
Para concluir, en csta primera cuestin relativa a la naturaleza jurdica del Regla-
mento Parlamentario, retomemos a la doctrina espaola, cuyo plU1tO de apoyo es el
macstro Prcz Para el discpulo y colaborador de J\.. Posada, el Reglamento
parlamentario es una ley en sentido material, al no ser ley en sentido [onnaL "porque
nu la aprueban ambos Cmaras, sino cada una, ni pasa a la sancin del monarca, ni
se fe puede oponer veto presidencial, ni es objeto de promulgacin y publicacin en el
periddico oficial. La dificIIltad de clasificacin se agrava porque suele en la tcnica

23
"
ROMANO, Santi: El Ordenamiento )uridfeo (trad. Sebastin y Lorenzo Martn Rctortillo).
Edit. I.E.P. Madrid, 1963. Pg. 331-332. ldem SII!!a Natura dei regolamenti delle Camera
Parlamentario En "arch. Giur', 1905.
ROlvl\NO, Santi: Ob, cito pg. 333.
BOLlUIU, Norberto: Contribucin a la Teora del Derecho (trad. A. Ruiz M.) F. Torres
Editor S.A., Valencia, 1980 Pg. 155-170.
LONGI, V.: Ob. cit. p<g. 7, 10-11.
rl:RE? SERRANO, Nicols: Nalurule=u ./uridica del Heglamen/o Parlamenturio En "Escritos
de Derecho Poltico" l.E.AL., Madrid, 1984 (2 Vol). Vol 11, P<g. 985-1060. Idem: Tratado
de ncrccho j'o!tico, Edit. Civitas S.!\., Madrid, 2
a
ed. 1984. Pg. 771-774.
283
llamrsele Reglament(), l() cual inv()ca mhit() administrativ(). y /Jresu/JOne ,<v ante-
rior a cuyo desenvolvimiento se consagre)' todava se complica ms el problema pur-
que es autur de esos Reglamentos un elle/po colexislaJor, es decir, un rxano casi
soberano, porque gozan de inmenso valor sus reglas J'/Jorque incluso suele prescribir-
se que su reforma seguir los trmites de una proposicin de Lc.v, ESfamos, por tanto,
en presencia de un acto normativu, que no es aelo legislativo propiamente dicho y que
tampoco puede relef!;arse a la qfera de lo administrativo, ni I/Ienos an a la de lo
jurisdiccional"1f> . Despus de pasar sumaria revista a posiciones doctrinales clsicas
Prez Serrarla concepta el Reglamento parlamentario como "un fenmeno de Jres-
cripcin autonmica", y que esta configuracin explica, con perfecta e1egantia iuris las
aplicaciones correctas, aunque no las "abelTaciones morbosas de su mbito y efectos";
y en cuanto a la jerarqua del Reglarnento en el sistema de fuentes, ste tendra fuerza
superior a la ley, "hasta el punto de que sta se tramita con arreglo a lo que l ordena"
y no es justiciable.
La doctrina espailola actual sigue la huella del viejo maestro Prei'. Semmo
(Santaolalla, Cano Bueso, GmTa de lturrospe, Mm1nez-Elipe, Garca Morillo, Fer-
nndez-Camicero, Prcz Senano entre otroS)27 : preseIipcin autonmica, sustanLvidad
jurdica de los intema-eX1ema corporis acta, limitada justiciabilidad, reserva reglamen-
taria. entre otros caracteres, que hacen del Reglamento parlamentario un complejo de
non11as jurdicas "condicionante de la virtuulidad instituciunal del Par/mnenio"
(Femndez-Carnicero) si se quiere de la cel1tralidad del Parlamento (Lucas Vcrd).
De esta manera, constituye en la actualidad un tpico divulgado atilmar que las
normas de Derecho Parlamentario carecen de la posibilidad de ser impuestas por Lm
rgano en caso de taltar el cumplimiento voluntario. "F/ caraeler supremo del poder
legislativa ha excluida en la teora constitucianul (J1If! sus {jetas puedan ser verificadas
por otros poderes, especialmente e/judicial." (Santaolalla). El Derecho Parlamentario
se caracteriza por su objeto: rgano de representacin poltica (orgar-uzacin y nmcio-
namiento) y sus fW1ciones, resultando en cuanto realidad nonnativa abigaJTada y hete-
rclita: Constitucin, leyes, reglamentos, otras nonnas autnomas, usos y ccstumbres,
precedentes y jurisprudencia parlamentaria (N. Snchcz, Martnez Elipe, Hauriou,
Kelsen, Prez Senano).
Sin embargo, los tpicos reseados y extraidos del examen sumario de Derecho
Comparado, especficamente en relacin al Derecho Parlamentario y al Reglamento
Parlamentario, tiene factores distorsionantes a considerar: bloque de constitucionalidad
y mediacin legislativa. En Francia, Espafla, Italia Y' Ausu'ia inser1an el Reglamento.
parlamentario al "bloque de constitucionalidad', concepto que dcsif:,'11a un conjunto de
principios y reglas de valor constitucional. (M. IJauriou, G. Vedel y L. Favoreau, Rubio
284
PERF.7SERRANO, N.: Oh. cit pg. 772-773
CANO Bu ESO, J.: HI Principio de AufolJormafiFidad de las ('lI1art/s)' la lVu{lIrale=a Jurdi-
ca del Reglamento Parlamentario. En R.E.P. N 40,1984, C.E.C.. Madrid 1984. Pg. 85-
99. Idem G., C-J: los Reglamen{os Parlamen/urios y el Ordena-
miento.Jurdico. En R.D.P. N" 9, UNEn, 1981. Pg. 163-173./dem GARClA Dr: /Tl.,'f{f{OSI'E,
e-c: Teoria General sobre la Nafllrale:::a de (os Reglamentos l'arlamen/arios. En 1 Jorna-
das de Derecho Parlamentario, Vol. 1 pg. 355-400. ldem GARCI/\ MURILLU, 1. en El RXi-
men COn\'litllciof/a! Edit. Labor S.A., narcelona, 1982. Pg. 73-78, Idcm PEREZ
St':K[{\NO ]AUI{I':CiUI, N.: lucia l/nu Teora de 1m Ac!os Par!amelllarios En R.D,P, N
Q
9
UNED, Madrid, 198L Pg. 67-85_ Un botn de muestra de la difusin de la doctrina hispa-
na que se remonta a Prez Senano podemos encontrar en E. (JARciA DE ENT1':RIW\ y T-R
FERNANDEZ: Curso de Derecho Administrativo EdiL Civitas S,A.. Madrid, 1" ed. 1974- 5"
ed. 1989, reimp. 1992, Tomo L pg. 251-252.
Llorente. Zagrebelsky)2& . Incluyndose en el "bloc" cosull11bres. prcticas y usos del
Derecho Parlamentario, de manera indirecta a travs del Reglamento parlamentario. En
cuanto a la mediacin legislativa en el contexto europeo continental. esta no se presenta
en la estruetura de las fuentes del Derecho Parlamentario, existiendo una verdadera
"reserva reglamentaria" (Manzella), de 10 cual Francia es lUla excepcin muy relativa.
Con esta matizacin inicial podemos sostener con 1. de Otto (en el marco del orde-
namiento espaol) que los Reglamentos" enlazan directamente con la Constitucin sin
mediacin de la ley, con la cual guardan una re/acin presidida por el principio de
competencia,,2-Q; puesto que tales reglamentos tienen el monopolio regulatorio de ma-
terias que la Carta les encomienda. Tales Reglamentos parlamentarios difieren de re-
glamcntos administrativos y jurdicos, son reglamentos que emanan de rganos consti-
tucionales (interna eorporis), cuerpos nonnativos no justiciables, que pueden tener
igual jerarqua n01111ativa (exceptuada la insercin del Reglamento Parlamentario en el
bloque de constitucionalidad), pero que por su contenido material se asimilan a una ley
(considerando procedimiento y qunll11 en cada Cmara).
Tipolgicamente las nonnas del Reglamento parlamentario se clasifican en (Y.
Longi):
1) NOlll1aS que configw'an una repeticin f01111al de normas constitucionales, cuya
aplicacin es independiente del Reglamento intemo.
2) NOllllJS de interpretacin y desarrollo de principios constitucionales sobre estruc-
tura y funcionamiento de las Cmaras.
3) NOllllJS "nuevas" del Reglamento de la Cmara que disciplina instiultos juridicos
110 prescritos en la Constitucin.
Longi stll11a 3 estas nonnas, preceptos del Reglamento ParlU11entario que actan
concretamente con la nonna constitucional; desarrollando directamente institutos
constitucionales, pero que tienen subordinada su existencia a n01111as legales.
3o
En nuestro ordenU11iento jmdico el Derecho Parlamentario constituye tUl3 reali-
dad abigarrada y heterclita, de alguna manera fuentes plincipales como los reglamen
tos camaralcs se insertan en el sistema de fuentes conforme a principios de jerarqua
nonnativa y de competencia dependiendo del tipo de norma y dei apoderamiento legal,
a 10 que debe agregarse el reconocimiento constitucional implcito de la potestad auto-
n01111ativa de las Cmaras (art. 53, inc. 2" C.P.R.)
Contanne a los arto 48 N" 2, 71 inc. 2" y 117 inciso final de la Constitucin quedan
reservados al dominio del legislador orgnico cOllstitucionallas materias siguientes:
a) Acusacin constitucional.
b) Procedimiento legislativo ("tramitacin interna de la ley") en las Cmaras.
c) Sistema de urgencias.
d) Vetos de proyectos de reforma constitucional y su tramitacin.
Sin embargo, la S.T.e. Rol N
U
91. de 1990, recada en el control obligatorio y pre-
wntivo de constitucionalidad de la Ley Orgnica Constinlcional del Congreso Nacio-
nal exorbita el mbito de dominio legal orgnico y ordinario, consignando en su Cons.
1 u: "1,(./ rey ()rgnica del Congreso ,\'ocional, respondiendo a su caracler de tal, pue-
29
F\ \/OI{I':,\\I, 1" Y Rl1R10 1.,I.oRFNTF: F/ Hloque de fa Constituciol1alidad U. de Sevilla Edit.
Civitas, S.A., Madrid, 1991. En especial Pg. 55-93, 95, 137, ZAGRE
1l:I.::;KY. (ustavo: La Giu.\ti" Co,\litc/olla/e, II Mulino. Bologna. 2 ed. 1988. Pg. 123 y
ss.
OTTo.1. de: Ob. dL pg. 225.
LON(jl, V.: Ob. eit. pg. 9.
285
de abordar otros muy diversos aspectos de la/ncin legislativa y de las atribuciones
y funciones que corresponden a la Cmara de Diputados, el Senado ya los miembros
de stos. No obstante, no correspondera calificar con el carcter de ley urgnica
constitucional todo lo atinente al fimcionamienlo del Congreso Naonal, ya que exis-
(en materias que, sin ser complementarias necesariamente de esas fimciones, pasan a
adquirir el carcter de ley comn, como en el caw de las plantas del persunal, de la
eslrucfura de secretaras, de los recursos y de la seguridad imana". De esta suerte,
nuestra jmispl1ldencia constitucional reduce el mbito de la potestad de autonOllTI<H.:in
reglamentaria de las Cmaras al exorhitar el dominio de ky orgnica constitucional y
dc ley ordinaria; dejando matelias tradicionalmente reglamentarias fuera de dicho do-
1l1111l0.
Esta mediacin legislativa (ley orgnica constitucional y leyes ordinarias) configu-
ran junto con la jurisprudencia constitucional citada, el fi.mdamento dogmtico para
identificar los tipos de normas de los reglamentos camarales. la fortaleza relativa de la
potestad de autonOlmacin, y la detem1nacin del lod del Reglamento parlamentario
en el sistema de fuentes del derecho en general y en el Derecho Parlamentmio en pm1i-
cular.
\ este respecto cabe fonnular las proposiciones conceptuales siguientes:
a) De la tipologa de Longi, existe una predominancia de normas reglamentarias
repetitivas de preceptos constitucionales y de ley orgnica constitucional. I.as nor-
mas reglamentarias de organizacin y nU1cionamiento tienen gran importancia co-
mo reglas interna corporis; corno nomlas de desaITollo de principios constituciona-
les. Paradjicamente, las n01111as "nuevas" que disciplinan institutos no previstos
en n0I111aS de superior jerarqua, son normas codificadas y no codificadas. cuyo
material son usos y prcticas, 10 que pone en evidencia la imp0l1anda del derecho
consuetudinario en el Derecho Pblico. Nuestros juristas clsicos de Derecho Par-
lamentario (J.J. Larran Z., N. Snchez) suman a este j'agmento de fuente fOl1nal al
Derecho Constitucional: costumbres, usos y prcticas, codificados (reglamentos) y
no codificados.
b) En cuanto a la fortaleza relativa de la potestad de autononnacin reglamentaria,
botones de muestra son el Reglamento de la Cmara de Diputados de 1994 y el
Reglamento del Senado de 1993. El estudio pormenorizado del reglamento cama-
ral nos pennite establecer un nmero considerable de a11culos cuyo contenido es-
capa a la mediacin legislativa, expresando la fOJ1aleza de la potestad de autonor-
macin. Una dificultad de anlisis arranca de la dispersin de acuerdos de las C-
maras de naturaleza reglamentaria no incorporadas a los reglamentos internos y de
"reglamentos menores".
c) Finalmente, elloci del Reglamento parlamentario en el sistema de fuentes se articu-
la en funcin de los principios de jerarqua normativa en los casos de mediacin
legislativa orgnica o comn de Gvmpetencia, en los casos que no habiendo reserva
legal el despliegue de la potestad de autononnacin reglamentari<l adquiere todo su
vigor (reserva reglamentaria implcita).
La Constitucin Poltica de 19RO junto con racionalinr al Congreso NacionaL
debilitar su carcter de complejo de rganos de representacin poltica, introdLUo la
mediacin legislativa (ley orgnica constitucional), la que con la jurisprudencia consti-
tucional extensiva, han socavado en parte la potestad de autononnacin reglamentaria
de la Cmaras. Sin embargo, paradjicamente el constihlyente autoritario dej el Re-
glamento parlamentario fuera del mbito de control de constitucionalidad de actos
1101l11ativos que ejerce el Tribunal Conslhlcional.
286
Por otra parte no escapa el lector que la racionalizacin del Parlamento en un
texto autoritario es fUncional a una estructura de poder cuyo resultado es un rgimen-
tipo de gobiemo presidencialista; por lo que la centralidad del Parlamento no es sino un
correctivo necesario para un eficaz equilibrio de poder y control interrganos en la
relacin A este respecto, Prez Serrano observaba con af,'1ldeza:
"cuando se tiene poca fe en el Parlamento, o se ahriga ms temor que confianza con
respecto a su actuacin, no se deja en libertad a cada Cuerpo colegislador para que
acuerde su Ley mema, sino que se reserva este cometido a lUla verdadera Ley fonnal,
o se arroga esa flUlcin el propio Poder Ejecutivo (SCglU1 revelan las experiencias de los
dos Imperios franceses o nuestra I"ey de 17 de julio de 1857, arto 28). En cambio, si se
profesa afecto y respeto a la institucin parlamentaria se reconoce a cada Cmara la
facultad de regular su vida interna, garanta o "privilegio" que constituye la mejor de-
Jcnsa para la independencia semisoberana del organismo, librndole de interferencias
pelib'TOSas por parte de los dems poderes o instituciones: as 10 proclama la tradicin
inglesa, 10 consigna expresamente la Constitucin norteamericana (art. l, Secc. V, 2),
lo dan por supuesto la ley francesa de 16 de julio de 1975 (art. 5) y en cierto modo la
Constitucin suiza (mi. 86) y la lUsa (ali. 44), lo establecen taxativamente el Estatuto
italiano (311. 61) Y la vigente Constihcin portuguesa (art. 86) y lo ordenaba la Consti-
tucin de Weimar (a1i. 26). La Ley ftUldamental espaola de 1931 mantiene anlogo
criterio en su miculo 57 (vcnse, empero, los mis. 62, 64, 83 Y 118)31 .
El privilegio colectivo toral de las Cmaras: la: potestad de autononnacin de los
rganos constituye una garanta de la organizacin, funcionamiento y estatuto del
lamentario, y tiene reconocimiento constirucional en la Catia vigente. Asimismo, no
obstante la mediacin il:gislativa que debili1a la au1onoma reglamentaria del Parlamen-
to, existe lUl impoliante campo de regulacin va reglamentos en lo que denominamos
"reserva reglamentaria implcita". Por ltimo, advertimos la necesidad de incorporar el
reglamento camaral al control de constihlcionalidad, del Tribunal Constihlcional,
ticiabilidad necesaria en la poea de "racionalizacin de! poder" (Manzella).31
IIl. DERECHO PARLAMENTARIO Y DERECHO CONSTITUCIONAL
A modo de conclusin, debemos recoger smnariamente lUla reflexin sobre el Derecho
Parlamentario en cuan10 mtodo-objeto, para definir si posee autonoma disciplinaria
frente al Derecho Constihlcional, todo en el marco terico-metodolgico nonnativista.
Para algunos autores el Derecho Parlamentario se erige en la actualidad en una
disciplina cientfica "autnoma" y casi consolidada, que define un objeto: "un conjunto
de normas de diversos rangos: constilucionaies, legales y reglamentarios, as como de
usos y prcticas que rexulan la actividad }' las u(rihw;iones del rgano encargado de
la uctividad legislativa" (Berln); llegndose a definir un objeto tridimensional que
pcnnca sus fuentes . Incluso autores como V. Di Ciolo, L. Martnez-
Elipe, F, Berln fi.jan en la detinjcin del objeto de la disciplina: hechos parlamentarios
JI
jl:RFl SLRRi\"lO, N : Ob. cit. Pl-g. 772
:MANZELLA. A.: Dirilfo Parlamentare e Regolafllcl/li del/e Camera !le! (jI/adro Costilllziotw.-
le Pg. 34.
BERLll\ \1 .. I'rancisco: f)erecho 'arlamenturio, F.C.E .. ]" ed 1993, In rcimp. 1994, Mxico
D.l"" ]994, Pg. 47. MIIlni"lf-J-":I.II'I:, 1..: f)imensionalidad dellJerecho V Concepto del
Derecho Parlamel1lario. Ob. cit. pg. 413-430.
287
y aspectos nonnativos, lo que exorbita el mbito del Derecho Parlamentario como
ciencia dogmtica, transfotmando su objeto en una realidad amorfa. Para Berln la
autonoma del Derecho Parlamentario "puede llegar a ser un faclor universal de pro-
gresa poltico y de bienestar colectivo, .va que a/ examinar detenidamente, con rigor
cientfico, los rganos de representacin )(){Jular se advierten sus dejiciencias, se
anotan sus errores, se punen de mun{fjeslo las arhilrariedades, resaltan injusticias .v,
uf sef1alarse los remedios ap/icah/es J' considerarse sus resllltados positivos, se advier-
te la necesidad de seguir mejorando a los IJar/amentos como rganos por excelencia
de la representacin popular". Por otra parte, fundar la "autonoma" de mtodo-objeto
del Derecho Parlamentario en la "/Jecl1/iaridad' del objeto: jmdico-poltico traducido
en normas, parece un argumento dbil, ms an hoy cuando la soberana del Parlamen-
to no es sino lUl dogma del Derecho Parlamentario del siglo XIX. Incluso ms, pode-
mos reconocer con Manzclla la politicidad y juridicidad del Parlamento, notas que
definen al Derecho Constitucional en tanto juridilieacin de lo pOllico. en este contex-
to la definicin de Santaolalla de Derecho Parlamentario como "col1junto de normm
que regulan la organizacin yjimcionamiento de las Cmarm parlamentarias, e11len-
didas como rganos q1le aS1Imen la representacin popular en IIn Estado constitucio-
nal y democrtico de Derecho y el ejercicio de su frlcianes suprenws", podemos
aceptarla para dar cuenta de la peculiaridad no del Parlamento. sino de la estrucnrra de
fuentes y el carcter principal del Reglamento parlamentario.
En nuestra opinin, la estructura de la fuentes del Derecho Parlamentario, o r d e n a ~
das conf0l111e a los principios de jerarqua y de competencia. y las mltiples funciones
del Parlamento, admiten en el Derecho Constitucional un tratamiento cientfico espe-
cializado que se denomina Derecho Parlamentario. Ms an esta disciplina especial y
no autnoma utiliza el mtodo del Derecho Constitucional (dogmtica constitucional) y
su objeto es un tl'agmcnto del objeto tradicional de la disciplina madre. En este sentido.
parece conecta la definicin de Prlot de Derecho Parlamentario como aquella parte
del Derecho Constitucional que trata de las reglas seguidas en la organizacin, compo-
sicin, poderes, fimcionamiento de las Asambleas polticas.
Esta conclusin, en nuestra cultma jurdica adquiere particular celteza, en atencin
a la pobreza doctrinal cientfica en el mbito propio del Derecho Parlamentario. Por
esto debemos subrayar. en este eampo casi ycnno, los aportes de iuspublicist<ls como 1.
1. L3ITan 7aartu, Nstor Snchez, Ismael Valds V .. Jorge Gll7Jnn D., Carlos An-
drade G. y Jorge Tapia V.
De la conclusin cmU1ciada debemos asumir la necesidad de otorgar tratamiento
cientfico especializado en el marco del Derecho Constitucional al Derecho Parlamen-
talio: porque ello redunda en efectos benficos no slo en el campo de la enseanza J'
la investigacin sino en el campo poltico en la revitalizacin del Parlamento como
"institucin" o complejo de rganos centrales en la estructura del Estado de Derecho y'
del rgimen poltico democrtico. La centralidad del Parlamento es el concepto eje no
slo de la institucin de representacin popular, sino la condicin de una autntico
Derecho Parlamentario: todo en la medida que el centro de gravedad del Derecho
Constinlcional es conciliar "liberrad' y "alltoridad' (A. Hauriou), lijar d marco del
conflicto y de la integracin (M. Duvcrgcr).
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