EL TRANSPORTE AREO: COMPETENCIA Y DERECHOS DE LOS PASAJEROS

Se han aprobado numerosos reglamentos en el mbito del transporte areo destinados a crear las condiciones necesarias para una competencia leal, con el objeto de regular las prcticas, las ayudas estatales, los precios, el intercambio de derechos de emisin y las tasas aeroportuarias. La legislacin tambin garantiza la proteccin de los derechos de los pasajeros.

FUNDAMENTOS JURDICOS
Artculo 100, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unin Europea (TFUE), completado por las disposiciones sobre proteccin del consumidor (*4.11.1/2), competencia, ayudas estatales (*3.3.1/3) y libre prestacin de servicios (*3.2.3).

OBJETIVOS
El objetivo consiste en determinar las modalidades de aplicacin de las disposiciones del Tratado en materia de competencia en el mbito del transporte areo. Para ello es necesario tener en cuenta las caractersticas propias del sector, que, en cierta medida, an se caracteriza por la concesin de ayudas estatales a las compaas areas y aeropuertos nacionales, as como por la existencia de problemas de competencia derivados de la formacin de alianzas mundiales. Adems de la creacin de condiciones de competencia justas, la poltica de competencia tiene por finalidad alentar a las compaas areas a ofrecer a sus clientes un servicio de calidad por un precio asequible. Recientemente, la poltica europea en materia de transporte areo se ha concentrado cada vez ms en la proteccin de los derechos de los pasajeros, tanto en cuanto a su seguridad y a la seguridad area (vase la ficha siguiente) como en cuanto a la calidad de los servicios que se ofrecen a los usuarios, por ejemplo, en caso de sobreventa.

RESULTADOS
A. 1. Competencia Acuerdos y prcticas de empresa

Esta materia est regida por el Reglamento (CE) n 3975/87, de 14 de diciembre de 1987, por el que se establecen las normas de desarrollo de las reglas de competencia aplicables a las empresas del sector del transporte areo, y el Reglamento (CE) n 3976/87, relativo a la aplicacin del apartado 3 del artculo 105 del TFUE a determinadas categoras de acuerdos y prcticas concertadas en el sector del transporte areo. En virtud de estas disposiciones que integran el primer paquete areo, la Comisin puede conceder exenciones a determinadas categoras de acuerdos y prcticas concertadas. No obstante, deben cumplirse ciertas condiciones para garantizar que la competencia no se vea obstaculizada por completo ni limitada de manera indebida. Con el paso del tiempo, estos Reglamentos han sido modificados en diversas ocasiones y se han adaptado a la situacin actual (entre otros, por los Reglamentos (CE) n 2410/92 y (CE) Fichas tcnicas sobre la Unin Europea - 2013 1

n 2411/92, de 23 de julio de 1992, y el Reglamento (CE) n 1/2003, de 16 de diciembre de 2002). Mediante el Reglamento (CE) n 1459/2006, la Comisin ha aplicado exenciones (por ejemplo, artculo 101, apartado 3) a determinados acuerdos, decisiones y prcticas concertadas cuyo objetivo era llevar a cabo consultas sobre tarifas para el transporte de pasajeros areos y la divisin de franjas horarias en los aeropuertos. En los Reglamentos (CE) n 847/2004, de 29 de abril de 2004, y (CE) n 868/2004, de 21 de abril de 2004, la UE tom en consideracin el aspecto mundial del transporte areo. En este sentido, cre el fundamento jurdico necesario para la negociacin y la aplicacin de acuerdos relativos a los servicios areos entre los Estados miembros y terceros pases, as como para la aplicacin de las normas de competencia en materia de transporte areo entre la Unin y terceros pases, incluida la proteccin contra las distorsiones de la competencia por parte de las empresas de terceros pases en forma de subvenciones directas o de prcticas desleales en materia de tarifas. 2. Ayudas estatales Ya en 1984 la Comisin fij criterios para evaluar las ayudas a las compaas areas. En 1993 se cre un Comit de Expertos de aviacin civil que, en su informe de 1 de febrero de 1994, formul una serie de recomendaciones en materia de ayudas estatales. Estas deben responder a determinadas condiciones: deben concederse una nica vez; deben estar vinculadas a un plan de reestructuracin cuya aplicacin debe ser evaluada y verificada por expertos independientes designados por la Comisin y que prevea en su ltima fase la privatizacin de la empresa; el Gobierno interesado debe comprometerse a abstenerse de toda injerencia en las decisiones comerciales de la empresa que, a su vez, no podr utilizar las ayudas para adquirir nuevas capacidades; por ltimo, las dems compaas areas no deben sufrir perjuicios.

El 9 de diciembre de 2005, la Comisin adopt determinadas orientaciones sobre la financiacin de los aeropuertos y las ayudas estatales de inicio de actividad concedidas a las compaas areas que operan sus vuelos desde aeropuertos regionales. La Comisin persigue de esta manera el doble objetivo de luchar contra la congestin del trfico areo y el fomento de la movilidad de los ciudadanos, siempre respetando las normas de competencia. A este respecto, el desarrollo de los aeropuertos regionales debera estimular el auge de la economa regional. Estas ltimas orientaciones que se basan en los principios de la decisin del Ejecutivo en el caso Ryanair/Aeropuerto de Charleroi 2004/393/CE (que fue, no obstante, anulada por la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 17 de diciembre de 2008, asunto T-196/04), que completan las antiguas orientaciones de 1994, no las dejan obsoletas. Tras la anulacin de la Decisin Charleroi, la Comisin debera volver a revisar sus orientaciones, a fin de tener en cuenta a las compaas de bajo coste. 3. Tarifas Las disposiciones en la materia (se trata de tarifas areas para pasajeros y fletes que aplican las empresas de transporte areo de la UE nicamente para los enlaces dentro de la Unin) figuran en el Reglamento (CE) n 2409/92 sobre tarifas y fletes de los servicios areos, integrado en el tercer paquete de medidas de liberalizacin del transporte areo aprobado en julio de 1992. Por regla general, las compaas areas fijan libremente las tarifas, pero el Reglamento contiene determinadas clusulas de salvaguardia destinadas a impedir precios excesivamente elevados o excesivamente bajos (dumping). Con vistas a la refundicin del tercer paquete, el Fichas tcnicas sobre la Unin Europea - 2013 2

Reglamento (CE) n 1008/2008 establece normas comunes para la explotacin de servicios areos en la Unin; contextualiza la libertad de tarificacin y la transparencia de los precios (incluidas las tarifas areas, las tasas, los impuestos, los suplementos y los derechos aplicables en el momento de la publicacin); exige el acuerdo explcito del pasajero en lo relativo a los cargos suplementarios opcionales del seguro de viaje y prohbe cualquier discriminacin en materia de tarifas que se base en el lugar de residencia o en la nacionalidad del usuario. 4. Asignacin de franjas horarias El crecimiento constante del transporte areo en el ltimo decenio ha incrementado la presin sobre la capacidad de los aeropuertos. El Reglamento (CE) n 95/93, de 18 de enero de 1993, dio el primer paso hacia el establecimiento de normas no discriminatorias a fin de permitir la asignacin y la reserva de franjas horarias para los despegues y aterrizajes en los aeropuertos de la UE a una determinada compaa area, por una parte, y de prevenir la congestin del trfico, por otra. No obstante, la experiencia demuestra que el procedimiento establecido no garantizaba ni un uso ptimo ni el uso ms flexible posible de las capacidades limitadas en los aeropuertos saturados y que no exista una aplicacin uniforme en los Estados miembros. As pues, para tener en cuenta la evolucin de la situacin, especialmente en lo referente a los nuevos entrantes y las cuestiones relativas al acceso a los mercados, el 21 de abril de 2004 se aprob el Reglamento (CE) n 793/2004, mediante el cual la franja horaria implica la concesin del permiso correspondiente para utilizar toda la infraestructura aeroportuaria necesaria con fines de aterrizaje y despegue en una fecha y hora determinadas, de forma que, a travs de las franjas horarias, solo se cree un derecho de utilizacin de las infraestructuras aeroportuarias. A este respecto, la asignacin de las franjas horarias se encomienda a un coordinador, designado por el aeropuerto en cuestin. Por una parte, el Reglamento toma en consideracin los intereses de las compaas areas establecidas y, por otra, refuerza las posibilidades de acceso al mercado de los nuevos entrantes, por ejemplo, permitiendo que el coordinador les asigne cierta prioridad (el 50 %) sobre el conjunto formado por todas las franjas horarias no asignadas, segn dispone el artculo 6 del nuevo Reglamento. Sin embargo, para atenuar los efectos de la crisis financiera sobre el transporte areo, la Comisin determin la adopcin por parte del Parlamento Europeo y del Consejo, de un Reglamento de flexibilizacin de las normas de asignacin de las franjas horarias en los aeropuertos de la Unin (la congelacin provisional de la norma 80/20 que obliga a las compaas areas a utilizar un mnimo del 80 % para conservar las franjas que se le han asignado) durante el verano de 2009 (de abril a octubre), una medida que fue prorrogada en 2010. 5. Capacidad y tasas de los aeropuertos En el marco del denominado paquete aeroportuario, la Comisin present, en su Comunicacin de 24 de enero de 2007 (COM(2006) 819) un plan de accin para mejorar la capacidad, la eficacia y la seguridad de los aeropuertos en Europa. De hecho, el Ejecutivo prev que la UE tenga que enfrentarse a la saturacin de la capacidad de sus aeropuertos, en relacin con la demanda de vuelos, el denominado colapso de la capacidad; basndose en la evolucin prevista para el trfico areo hasta 2025, los veinte aeropuertos ms importantes corren el peligro de sufrir saturaciones entre ocho y diez horas diarias. De ah la necesidad de desarrollar una visin estratgica. Dicha Comunicacin se centra, entre otros, en: a) la optimizacin del uso de las capacidades aeroportuarias existentes; b) el fomento del funcionamiento combinado del transporte areo y el transporte ferroviario; c) la dimensin medioambiental de los aeropuertos, especialmente en lo que respecta a la contaminacin sonora, y d) el desarrollo de soluciones tecnolgicas rentables. Finalmente se cre un nuevo observatorio para asesorar a la Comisin. La principal iniciativa legislativa del paquete aeroportuario fue la Directiva 2009/12/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, aprobada el 11 de marzo de 2009, que se aplica a los aeropuertos cuyo volumen de trfico anual supera, en cuanto a desplazamientos, los cinco Fichas tcnicas sobre la Unin Europea - 2013 3

millones de pasajeros. Dispone asimismo la obligacin de que cada Estado miembro publique la lista de aeropuertos a los que afecta la Directiva. Los objetivos principales de este acto legislativo son la transparencia de la tarificacin de las infraestructuras aeroportuarias, la consulta a los usuarios y la aplicacin del principio de no discriminacin en lo relativo al establecimiento y al pago de impuestos por parte de las compaas areas. De manera adicional, la Directiva impone a cada Estado miembro la obligacin de crear un rgano administrativo independiente a una escala superior a los organismos de gestin de los aeropuertos y las compaas areas, que se encargue de supervisar la correcta aplicacin de las medidas previstas por la Directiva y, en su caso, de arbitrar los conflictos en materia de impuestos aeroportuarios. 6. Comercio de derechos de emisin en el transporte areo En su propuesta del 20 de diciembre de 2006 (COM(2006) 818), la Comisin insta a incluir las actividades de aviacin en el rgimen comunitario de comercio de derechos de emisin de gases de efecto invernadero. Este sistema funciona de la siguiente manera: las empresas reciben derechos que les autorizan a emitir una cantidad fija de gases de efecto invernadero. Si alcanzan el objetivo adoptando sus propias medidas, pueden vender los derechos que no necesitan. Por contra, si una empresa emite ms gases de efecto invernadero de los permitidos por los derechos recibidos, deber comprar ms derechos. Con la Directiva 2008/101/CE, de 19 de noviembre de 2008, el Parlamento y el Consejo consiguieron integrar las actividades areas en el rgimen comunitario de comercio de derechos de emisin de gases de efecto invernadero. Dicha Directiva tiene por objeto modificar la Directiva 2003/87/CE sobre el sistema de comercio con vistas a reducir la contribucin de la aviacin al cambio climtico. El texto aprobado dispone, en particular, que todas las compaas areas que despeguen o aterricen en los aeropuertos de la Unin sean incluidas en el rgimen de comercio de derechos de emisin a partir de 2012, con objeto de evitar la distorsin de la competencia y de mejorar la eficacia medioambiental del transporte areo. Con este fin, la Directiva establece un mtodo armonizado de asignacin, en primer lugar mediante la subasta de derechos (un 15 %) que no deben expedirse obligatoriamente de forma gratuita y posteriormente mediante la concesin y la distribucin de derechos que pueden dividirse de forma gratuita a cada operador de aeronave durante cada uno de los dos periodos establecidos a partir de 2012. Durante el primer periodo, que va desde el 1 de enero al 31 de diciembre de 2012, la cantidad total de los derechos a asignar se corresponde con el 97 % de las emisiones histricas del sector de la aviacin (que debera ser la media aritmtica de las emisiones anuales producidas durante el ciclo de los aos 2004, 2005 y 2006) y, para el periodo siguiente, que se iniciar el 1 de enero de 2013, y para los periodos posteriores, dicha cantidad se corresponde con el 95 % de las emisiones histricas multiplicada por el nmero de aos del periodo. El complicado mecanismo iniciado tiene por objeto, mediante la inclusin de la aviacin civil en el sistema europeo de comercio de derechos de emisin, lograr una reduccin de las emisiones de CO2 del 3 % en 2012 y del 5 % durante el periodo 2013-2020, en relacin con el promedio de emisiones registrado durante el periodo 2004-2006. B. 7. Derechos de los viajeros Sobreventa, denegacin de embarque, retrasos

El Reglamento (CEE) n 295/91, de 4 de febrero de 1991, estableci las primeras normas comunes relativas a un sistema de compensacin por denegacin de embarque en el transporte areo regular. La Directiva 90/314/CEE regul los viajes combinados. El 17 de febrero de 2005 entr en vigor el Reglamento (CE) n 261/2004, de 11 de febrero de 2004, por el que se establecen normas comunes sobre compensacin y asistencia a los pasajeros areos en caso de denegacin de embarque y de cancelacin o gran retraso de los vuelos. Tiene por objeto garantizar un nivel de proteccin ms elevado a los pasajeros a quienes, dados los Fichas tcnicas sobre la Unin Europea - 2013 4

graves inconvenientes que pueden crearles las situaciones enumeradas, se reconoce el derecho a reclamar determinadas compensaciones. En caso de denegacin de embarque por sobreventa o cancelacin del vuelo, estas compensaciones (derecho al reembolso o a la indemnizacin) incluyen el reembolso del precio del billete o una compensacin (gradual, desde 250 euros para los vuelos de menos de 1 500 km hasta 600 euros para los vuelos de ms de 3 500 km) o un vuelo de vuelta gratuito al punto de partida o el transporte a su destino de otro modo. Asimismo, se les deben ofrecer gratuitamente comida y refrescos, llamadas telefnicas y similares, y alojamiento en un hotel cuando sea necesario. En caso de retraso, los pasajeros tienen derecho a recibir determinados servicios dependiendo de la duracin del mismo. El Reglamento tambin dispone el derecho a un reembolso parcial en caso de cambio a una categora inferior. Durante los aos 2007-2009, el Tribunal de Justicia contribuy a determinar y a ampliar el alcance del Reglamento (CE) n 261/2004. En la sentencia Emirates Airlines, de 10 de julio de 2008 (asunto C-173/07), el Tribunal proporcion una interpretacin estricta del concepto de vuelo que aparece en el artculo 3, apartado 1, del Reglamento (CE) n 261/2004. En la sentencia Wallentin-Hermann, de 22 de diciembre de 2008 (asunto C-549/07), el Tribunal proporcion una interpretacin rigurosa de la exencin de la obligacin de indemnizacin y asistencia a los pasajeros en caso de cancelacin debida a circunstancias extraordinarias prevista en el artculo 5, apartado 3, del Reglamento (CE) n 261/2004, a fin de evitar que las compaas puedan aprovecharse de los problemas tcnicos que podran haberse evitado si se hubieran tomado todas las medidas razonables. Asimismo, en las sentencias Sturgeon e.a. y Bck y Lepuschitz, de 19 de noviembre de 2009 (asuntos C-402/07 y C-432/07), el Tribunal decidi que, a los efectos de los derechos de indemnizacin y de responsabilidad del Reglamento (CE) n 261/2004, se aplica el principio de igualdad de trato entre los pasajeros de vuelos con un retraso superior a tres horas y los pasajeros de vuelos cancelados. 8. Lista negra de compaas areas poco seguras Mediante el Reglamento (CE) n 2111/2005, de 14 de diciembre de 2005, el Parlamento y el Consejo establecieron una lista negra de compaas areas poco seguras, lo que contribuye a reforzar el derecho de los pasajeros a la informacin. Esta lista negra, vlida en toda la UE, se actualiza al menos cada tres meses. La lista est publicada en Internet y en el Diario Oficial. Incluye todas las compaas areas en relacin con las cuales existen pruebas de graves deficiencias en materia de seguridad o respecto de las cuales las autoridades encargadas del control de las compaas areas no han querido o no han podido aplicar las normas de seguridad pertinentes o controlar alguna de sus aeronaves. Las compaas areas que figuran en la lista no pueden sobrevolar el territorio de la UE. La prohibicin se aplica especialmente a los vuelos con origen en aeropuertos situados en el territorio de un Estado miembro sujeto a las disposiciones del Tratado o a las salidas desde un aeropuerto situado en un tercer pas con destino a un aeropuerto situado en el territorio de un Estado miembro, si la empresa de transporte areo que contrata el vuelo es una empresa de transporte areo de la UE, o a las salidas desde un aeropuerto situado en un tercer pas si el vuelo se inscribe en un contrato de transporte celebrado en la Unin y el viaje se ha iniciado en la Unin Europea. El vendedor de un billete de avin est obligado, independientemente de la forma de reserva, a informar a los clientes sobre la identidad de la compaa area que operar el vuelo tan pronto como se determine la identidad de la misma. Los pasajeros tienen derecho al reembolso del billete o a un billete en un vuelo equivalente si la compaa area en cuestin aparece en la lista negra despus de haberse efectuado la reserva. La Comisin aprob el 11 de enero de 2010 el primer informe desde la publicacin de la primera lista negra en 2006 sobre la aplicacin del Reglamento (CE) n 2111/2005. A este respecto, las encuestas realizadas se referan a ms de 400 compaas areas con sede en 30 pases distintos. Fichas tcnicas sobre la Unin Europea - 2013 5

9.

Derechos de los pasajeros con movilidad reducida

En el Reglamento (CE) n 1107/2006, de 5 de julio de 2006, de plena aplicacin, el Consejo y el Parlamento recogen una serie de derechos de los pasajeros con movilidad reducida. El texto establece, entre otros aspectos, lo siguiente: los beneficiarios sern las personas con discapacidad o movilidad reducida que utilicen o pretendan utilizar vuelos comerciales de pasajeros que salgan de los aeropuertos situados en el territorio de un Estado miembro sujeto a las disposiciones del Tratado, lleguen a esos aeropuertos o transiten por ellos; en todos los aeropuertos con un trfico superior a los 150 000 pasajeros deben establecerse puntos de atencin (puntos de llegada y salida) en los que los pasajeros con movilidad reducida puedan solicitar asistencia. No se les podr denegar el embarque, excepto en unos pocos casos muy concretos; la entidad gestora del aeropuerto es la responsable de la prestacin de estos servicios de forma totalmente gratuita; no se podrn cargar costes adicionales a los beneficiarios de los mismos; las personas interesadas debern notificar su solicitud de asistencia (por ejemplo, para embarcar y desembarcar) al menos 48 horas antes de la salida del vuelo; todas las compaas areas deben contribuir a la financiacin de estos servicios (de forma proporcional al nmero de pasajeros que transporten y sin aumentar sus precios).

PAPEL DEL PARLAMENTO EUROPEO

En numerosos informes y documentos, el Parlamento ha destacado la importancia de una poltica comn en materia de transporte areo, as como de una mayor competencia entre las compaas areas. En sus resoluciones, el Parlamento seal que el desarrollo de un mercado interior del transporte areo en Europa favorecera una competencia positiva, ya que actualmente los consumidores disponen de una amplia gama de vuelos a precios a menudo ms baratos. Sin embargo, los aspectos beneficiosos de la liberalizacin no deben reducirse debido a otros factores como los retrasos y la sobreventa. En lo que se refiere a la concesin de ayudas estatales a las compaas areas, el Parlamento acogi con satisfaccin el final del periodo transitorio anunciado por la Comisin y consider que las compaas nacionales deberan ajustarse a las normas de la competencia. En lo que respecta a las franjas horarias, el Parlamento apoy la propuesta de la Comisin e incluso aport algunas mejoras, entre otras en relacin con el refuerzo del papel y la independencia del coordinador, las posibilidades de acceso al mercado de los nuevos entrantes y la introduccin de sanciones en caso de utilizacin abusiva de las franjas horarias. No obstante, a raz de la crisis econmica y financiera mundial que ha afectado seriamente a la actividad de las compaas de transporte areo y que desencaden la cada del trfico areo a partir del invierno de 2008-2009, el Parlamento ha facilitado el inicio de medidas de congelacin temporal (vase el punto A.4) para que la no utilizacin de las franjas horarias asignadas no implique la prdida de los derechos de las compaas areas y les permita reducir ms fcilmente las capacidades en los aeropuertos saturados. En lo que respecta a la lucha contra el cambio climtico, en su Resolucin, de 6 de julio de 2010, sobre un futuro sostenible para los transportes, el Parlamento se pronunci a favor de una reduccin del 30 % de las emisiones de CO2 del transporte areo en el conjunto del espacio areo europeo hasta 2020. Fichas tcnicas sobre la Unin Europea - 2013 6

En su Resolucin, de 25 de noviembre de 2010, como parte de los preparativos para la Conferencia de Cancn, el Parlamento acogi con agrado el compromiso de las compaas areas para mejorar el rendimiento energtico del combustible de un 1,5 % anual hasta 2020, as como la reduccin de un 50 % hasta 2050 de las emisiones de CO2 con respecto a la cifra registrada en 2005. En relacin con los derechos de los pasajeros, el Parlamento Europeo contribuy a la elaboracin, en 2005, de una lista negra de compaas areas poco seguras en la UE. En 2006, logr que se incluyese igualmente a los invidentes y las personas con discapacidad visual, a los sordos y las personas con discapacidad auditiva, as como a las personas con discapacidad intelectual, entre los pasajeros a los que se debe prestar asistencia en los aeropuertos. En noviembre de 2009, tras constatar que durante los nueve aos anteriores haban quebrado 77 empresas del sector areo, el Parlamento adopt una Resolucin en la que invitaba a la Comisin a presentar una propuesta legislativa para indemnizar a los pasajeros en caso de quiebra de una compaa area. Con ocasin del procedimiento legislativo relativo al Reglamento (CE) n 1008/2008, el Parlamento ya haba introducido una modificacin en este sentido, que no se conserv en el texto final. As, aboga igualmente por la aplicacin del principio de responsabilidad colectiva, mediante la obligacin de repatriar o recolocar a los pasajeros afectados en el resto de compaas que cubren el mismo destino y disponen de plazas libres. El 18 de mayo de 2010, tras una pregunta oral planteada por la Comisin de Transportes (B7-217/2010), se dedic un debate plenario a la crisis provocada por la nube de ceniza volcnica. Piero SOAVE 01/2011

Fichas tcnicas sobre la Unin Europea - 2013