"El Frente Nacional Una reflexin histrica de su legitimidad poltica"

Alvaro Acevedo Tarazona Salomn Castao Alvarez

El perodo del Frente Nacional (FN), posterior a la dictadura de Rojas (1953-1957), ha marcado la vida poltica del pas hasta la actualidad por su desafortunada frmula salvadora de paz y de alternancia del poder entre los dos partidos histricos (liberal y conservador) durante diez y seis aos (1958-1974), pero, principalmente, por sus actuaciones de exclusin y represin poltica a terceros partidos, movimientos y protestas sociales, organizaciones y agremiaciones de base. El anlisis de este fenmeno poltico, no exclusivo de Colombia y denominado, en este caso, consociacionalismo para sealar la transicin que se hizo de la dictadura a la democracia limitada y restringida del FN, se constituye hoy en un tema de actualidad, a propsito de los principales actores de la guerra: militares, grupos al margen de la ley y sociedad civil. Ms ahora, cuando de nuevo se reviven debates que se crean resueltos o, al menos, discutidos y esclarecidos sobre las facultades de los militares en el Estado colombiano, as como sobre su papel en la preservacin de la legitimidad poltica del pas.

El pacto bipartidista del Frente Nacional no ha sido un fenmeno nico en la historia reciente de Colombia: Uruguay y Venezuela en las dcadas del 50 y 60, y luego Chile y Argentina en los 80 vivieron algo semejante durante la transicin a sus democracias. Jonathan Hartlyn, en su libro La poltica del Rgimen de coalicin: La experiencia del Frente Nacional en Colombia, ha denominado a este proceso consociacionalismo para explicar un fenmeno poltico por el cual las clases dirigentes tradicionales forman amplias coaliciones en momentos de transicin hacia un gobierno democrtico(1). Y aunque dicho fenmeno no es el mismo en cada pas por la naturaleza poltica del rgimen existente antes de la transicin hacia la democracia (un gobierno militar, un orden colonial, una ocupacin extranjera o algn otro contexto poltico), para Jonathan Hartlyn, en Colombia, y comnmente en otros casos latinoamericanos, la literatura consociacionalista se aplica en el contexto de una transicin democrtica luego de un rgimen militar. En contraste, los casos europeos han involucrado la transicin y el consociacionalismo en regmenes ya existentes (como en Holanda) o en nuevos establecidos despus de una ocupacin extranjera (como en Austria) (2). En el caso colombiano, sin embargo, habra que preguntarse hasta qu punto la coalicin bipartidista del FN dio va libre hacia una transicin poltica democrtica, cuando hay una importante produccin literaria sobre este tema que persiste en considerar que una verdadera transicin poltica ocurre cuando un rgimen anterior deja de existir para dar paso a otro distinto? Ahora bien, si se asumiera la acepcin literal de este trmino, tal como ha quedado indicado, no cabe duda que en Colombia

el final de la dictadura y el pacto bipartidista del Frente Nacional no se constituy en un transparente proceso de transicin poltica, pues el nuevo rgimen nacionalista no era la expresin de un estado socio - poltico en el cual el anterior dejaba de existir plenamente, pese a que alrededor de la dictadura se movilizaron fuerzas sociales y polticas en busca de una transformacin del rgimen anterior(3). El pacto consociacionalista del Frente Nacional (FN) en Colombia fue un acuerdo realizado en Espaa por Alberto Lleras Camargo y Laureano Gmez para hacerle frente al dictador Gustavo Rojas Pinilla; un ao antes Alfonso Lpez Pumarejo ya haba hecho este llamado para cumplir con dicho propsito. Este acuerdo, que pact la alternancia del poder durante diecisis aos (1958-1974), a la postre implicara la puesta en ejecucin de toda clase de experimentos "sociales" con el propsito de relegitimar el nuevo sistema poltico, al igual que sus propios "jefes naturales"(4). Pero logr el efecto contrario. Las medidas religitimatorias eran tan evidentes y forzadas que no hizo sino desvirtuar aun ms el dominio tradicional que los representantes de los dos partidos se haban forjado durante dcadas. La direccin del cambio social fue canalizada casi por los mismos actores del liberalismo y del conservatismo que cuatro aos atrs haban apoyado el golpe militar. Lo que en realidad ocurri entre la cada de Rojas y la instauracin del Frente Nacional fue el trnsito hacia un rgimen democrtico limitado y restringido, suscitado por el temor de las elites de los dos partidos a ser excluidas del poder por el gobierno militar, la violencia en el campo y el estancamiento econmico. Esta es la razn por la cual para Marco Palacios el FN foment "una pedagoga del compromiso entre dos partidos cada vez ms parecidos". Pero no consigui cimentar una cultura poltica democrtica y desaprovech la oportunidad de emprender reformas sociales bsicas. Desarroll una actitud intolerante frente a la oposicin -es la historia de la persecucin, represin y cooptacin del Movimiento Revolucionario Liberal y la Alianza Nacional Popular entre 1960 y 1972 - y releg a un segundo plano los elementos desencadenantes del conflicto poltico, como la cuestin agraria; en cuanto tuvo que responder a stos, abus del estado de sitio(5). De manera que la sociedad civil (aquellos individuos que actuaron movidos por el inters privado o colectivo para defender intereses comunes) no tuvo un escenario apropiado para la libre participacin poltica, pese a que siempre estuvo buscando alternativas de solucin y respuestas a la restringida democracia de este perodo. Se sabe que hubo un gran nmero de protestas sociales de todo orden que incluan desde las campesinas hasta las gremiales, pasando por las estudiantiles, obreras, sindicales, indgenas o de mujeres(6). Tambin surgieron organizaciones civiles y polticas como la ANUC y las JAC (ambas creadas oficialmente bajo el gobierno de Lleras Restrepo), as como el MRL, la ANAPO, la UNO, el MOIR y otras que quisieron probar la "democracia" colombiana abrindose paso a codazos entre la inercia bipartidista. As mismo, desde la Iglesia hubo un fuerte y semiclandestino sector disidente que se comprometi con un evangelismo practicante inspirado en la encclica Populorum Progresio (sobre el desarrollo de los pueblos), enunciada por el Papa Paulo VI en 1967 y conocida en la segunda Asamblea General del CELAM, realizada en Medelln en 1968. Este sector, denominado Golconda, al igual que las Comunidades Eclesisticas de Base, en su momento, se convirtieron en una alternativa de accin comunitaria para la poblacin marginal del pas. Por otra parte, la imagen heroica del Che Guevara y poco despus la del padre Camilo Torres Restrepo inspirara a los grupos guerrilleros colombianos en su abierta oposicin

al pacto bipartidista del FN. En el ao de 1962, un grupo de aproximadamente sesenta jvenes colombianos viajaron a Cuba, de los cuales once insistieron en que se les adiestrara en las tcticas y tcnicas de la lucha guerrillera. Al finalizar el curso, los siete que cumplieron con las exigencias regresaron al pas: Vctor Medina Morn, Fabio Vsquez Castao, Heriberto Espita, Ricardo Lara Parada, Luis Rovira, Mario Hernndez y Jos Merchn. Precisamente estos seran los organizadores de la guerrilla del Ejrcito de Liberacin Nacional (ELN). No es por ello extrao que casi desde el mismo momento de la revolucin cubana, los planteamientos de sta y la disputa chino - sovitica calase en individuos como los hermanos Vsquez Castao, Camilo Torres y lderes estudiantiles destacados en la Universidad Industrial de Santander como Jaime Arenas Reyes, quienes vieron en las teoras del foquismo y el voluntarismo la forma de crear una conciencia social para impulsar la lucha popular y organizar ncleos en las ciudades y campos como el principal camino para la toma del poder. Es cierto que en un comienzo el plebiscito cont con el respaldo de amplias mayoras para apoyar el Frente Nacional (95.2% a su favor(7), pero durante el desenvolvimiento de los cuatro gobiernos de ste el abstencionismo estuvo por encima del 50%. Y si tambin es cierto que con este mecanismo se redujo la violencia partidista, no menos cierto es que dio origen a otras formas de violencia al mismo tiempo que los dos partidos se tornaban ms homogneos y se desvaneca el ya frgil "carisma tradicional" de sus representantes. 1964 podra considerarse como el ao en el cual naci el ELN, en la vereda La Fortuna del municipio de San Vicente de Chucur, departamento de Santander; un ao despus se dara a conocer en la famosa toma de Simacota, en el mismo departamento. En 1964 tambin se puede decir que nacieron las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) con la operacin del 14 de junio de este ao desarrollada por la VI Brigada del Ejrcito colombiano para desalojarlos de Marquetalia, en el departamento del Tolima. Estos dos grupos revolucionarios tambin recibieron en sus filas a individuos de las guerrillas liberales de extraccin campesina que se organizaron poco despus del asesinato de Jorge Eliecer Gaitn.

...la imagen heroica del Che Guevara y poco despus la del padre Camilo Torres Restrepo inspirara a los grupos guerrilleros colombianos en su abierta oposicin al pacto bipartidista del FN...

Pero si en el FN surgieron estas agrupaciones guerrilleras con las consecuencias que hoy todos conocemos, no fueron menos desastrosas las consecuencias del comportamiento poltico del partido liberal y conservador al prohijar el faccionalismo regional de su "caciques"(8), expertos en acuerdos programticos locales y dems artilugios polticos. Es cierto que la creacin geopoltica de los tres departamentos de Quindo, Risaralda y Caldas - por citar slo un ejemplo relacionado con esta regin del centro-occidente del pas -, termin por responder a nueva una realidad social y econmica del viejo Caldas, pero tambin es evidente que los lmites geopolticos en los cuales, finalmente, quedaron circunscritos los municipios a los tres departamentos fue ms consecuencia de los intereses y componendas electorales de sus respectivos

caciques y caudillos regionales que de las propias realidades territoriales y socio econmicas de las respectivas poblaciones municipales. En lo militar, tras la riesgosa experiencia de la dictadura, el FN alej a las fuerzas armadas de su participacin en poltica, delegndoles exclusivamente el manejo del orden pblico en el pas(9). No obstante, en 1965, se le otorg a la Justicia Penal Militar el derecho de juzgar civiles y de hacer ms efectivo el artculo 121 sobre el Estado de sitio de la Constitucin de 1886, el cual le otorgaba competencias especiales al gobierno para mantener el orden pblico en caso de guerra exterior o de conmocin interior, conforme a las facultades legales que la Constitucin otorgaba para tiempos de guerra o de perturbacin del orden pblico. Una medida, a propsito, que se extendera y hara ms represiva con el Estatuto de Seguridad en el gobierno Turbay Ayala (1978-1982), por su abierta y flagrante lesin al principio y derecho ms elemental de toda democracia: permitir la discusin pblica en un escenario de amplias garantas y concepciones de justicia(10). Pues no es un secreto que con este Estatuto se violaron los mnimos derechos de los ciudadanos para defenderse ante cualquier acusacin y proceso judicial militar que se le hiciera. Con respecto a las fuerzas militares, tambin es importante tener en cuenta las implicaciones que tuvo para el FN las actuaciones ideolgicas y tcticas de la alta oficialidad en el manejo del orden pblico con sus consecuentes lesiones a la legitimidad del rgimen. En efecto, las fuerzas armadas, que haban iniciado su profesionalizacin en 1907, contaron con la primera generacin de altos oficiales en 1943. Algunos de estos oficiales formaron el primer Batalln Colombia que particip en la guerra de Corea (1951-1954)(11); al regreso, se vieron abocados al conflicto interno del pas que en ese momento enfrentaba la dictadura de Rojas con las cuadrillas liberales. Uno de esos oficiales era el general Alberto Ruz Novoa, quien en 1960 diseara el "Plan Laso" el cual incluy operaciones cvico-militares en las regiones de mayor conflicto en ese momento, como el Eje Cafetero, norte del Valle y sur del Tolima. Hacia 1964, este Plan se puso a prueba, una vez ms, con el ataque a las famosas "repblicas independientes" (Sumapaz Marquetalia El Pato, Rio Chiquito, Ariari) donde el componente militar (tierra arrasada) tuvo ms peso que el cvico. El ataque a Marquetalia, durante el gobierno de Guillermo Len Valencia, fue de tal ferocidad que no se escatim en usar el Napalm como medio de lucha antisubversiva en sus zonas de influencia. La manera como Valencia reprimi la regin de Marquetalia guarda similitudes con el ataque a Villarrica durante el gobierno militar de Rojas Pinilla, porque simboliz la "victoria" del gobierno sobre la subversin y "un monstruoso error histrico por parte de la clase dirigente colombiana", como bien lo seala Eduardo Pizarro LenGmez (12). Ahora bien, por muy claro que haya sido el discurso del presidente Alberto Lleras Camargo a los militares para que no intervinieran en la poltica, fue inevitable que los oficiales opinaran en torno a la corresponsabilidad del Estado sobre las causas de la violencia, dejando entrever con ello, adems, ciertas fisuras en la pretendida cohesin de las fuerzas militares; una situacin que persiste actualmente(13). Este fue el caso del general Novoa cuando era ministro de Guerra (1962-1965), quien critic la ausencia de reformas del Estado que contribuan al atraso de las regiones del pas y al auge del comunismo. Este tipo de apreciaciones fue el motivo lgico de la renuncia de ste en

1965. A partir de ese momento, se confirm adems dos tendencias ideolgicas dentro del ejrcito: una denominada sociolgica o desarrollista y otra estrictamente pragmtica. Situacin, por dems, que influir posteriormente en la visin del conflicto interno y en la adopcin del concepto de Seguridad Nacional (14). Cabe tambin anotar que la manera selectiva como el gobierno de Laureano Gmez conform el batalln Colombia que viaj a Corea dio origen a esta divisin. En efecto, la"conservatizacin" del ejrcito, a expensas del conflicto coreano, fue un hecho que no pas desapercibido por la mayora de los altos oficiales de vocacin liberal (15). Esto fue lo que expres, en su momento, el Brigadier General Gabriel Puyana Garca: Esos pocos meses en el Llano, la forma absurda como se ha venido conduciendo la represin indiscriminada contra los campesinos inermes, nos va precipitando en una contienda fratricida, que seguramente habr de extenderse por todo el pas [...] y que se habr de quedar entre dos fuegos. Entre los que se agrupan como `guerrilleros polticos' en la justa defensa de su vida, de sus tierras y de sus derechos, pero que se entremezclan tambin con oportunistas y criminales que escaparon de las crceles el 9 de abril [...] y entre quienes el gobierno ha llamado a sus filas, procedentes de Pueblo Viejo y otros pueblos de Boyac, llegando incluso a disfrazarlos de soldados para disimular su actitud reaccionaria y sus odios y que siguiendo las consignas polticas de sus jefes regionales, solo les interesa ensaarse en liquidar a sus contrarios en nombre de su partido(16). En cuanto a la cuestin agraria, el Frente Nacional, en sus diferentes etapas de gobierno, intent aliviar la aguda situacin del sector rural, impulsando de nuevo la reforma agraria. Para esto el gobierno de Lleras Camargo (1958-1962) dise un programa social en el sector rural mediante la creacin de una Comisin Especial de Rehabilitacin que trabaj en conexin con los equipos polivalentes y las bolsas de propiedad raz. Sus objetivos eran: otorgar crditos para la compra y recuperacin de fincas, prestar atencin comunitaria y realizar obras de infraestructura. Pero lo intrincando de los procedimientos jurdicos y la falta de estrategias logsticas adecuadas hicieron sucumbir este programa(17). En un pas de fuerte vocacin campesina, en vas de urbanizacin, era muy lgico tomar medidas urgentes en el sector rural. No obstante hasta qu punto se trataba realmente de aliviar la situacin en el campo? Todas las medidas, en materia social, que se impulsaron durante los gobiernos del Frente Nacional quedaron a medio camino, ya sea por falta de voluntad poltica o malos procedimientos en su diseo. La reforma agraria fue recortada cada vez ms en sus alcances. La Ley 135 de 1961 o Ley de Reforma Agraria fue acompaada por la creacin del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (INCORA), con el fin de administrar los recursos del Estado para hacer efectivos sus programas. Dos aos despus se reuni un tmido Consejo Social Agrario(18) para impulsar las iniciativas en esta va, incluso del cual el padre Camilo Trres era delegado de la curia, pero la falta de contundencia en los planes y directrices aletargaron la Reforma hasta recibir la estocada final en 1973 en los acuerdos de Chicoral, que, en definitiva, conduciran al "abandono de toda pretensin distributiva de la gran propiedad territorial"(19).

En cuanto a la cuestin agraria, el Frente Nacional, en sus diferentes etapas de gobierno, intent aliviar la aguda situacin del sector rural, impulsando de nuevo la reforma agraria.

Ante la falta de compromiso poltico real en materia agraria, persisti el malestar campesino. Las movilizaciones campesinas de las dcadas 60 y 70, tendentes a invadir terrenos a escala nacional, no contaron con una fuerza poltica que las representara de manera contundente y lograra canalizar sus habituales reivindicaciones agraristas, a excepcin de la Asociacin Nacional de Usuarios Campesinos (ANUC), que en sus inicios tuvo cierta fuerza, pero luego fue censurada hasta debilitarse progresivamente dando un fuerte giro en su inicial filosofa. En fin. No se niegan los intentos "progresistas" que pudieran haber existido en cada uno de los programas de gobierno del Frente Nacional: "el gobierno de la restauracin" de Alberto Lleras Camargo (1958-1962); "el gobierno de la pacificacin" de Guillermo Len Valencia (1962-1966); "el gobierno de la modernizacin econmica" de Carlos Lleras Resptrepo (1966-1970) y "el gobierno de las cuatro estrategias" de Misael Pastrana Borrero (1970-1974); sin embargo, como lo anota Marco Palacios: "Estos objetivos quedaron en el papel, ante la ausencia de una opinin independiente y bloqueo de la participacin popular. El inters pblico fue reducido a la eficiencia de las metas de modernizacin econmica, la legitimidad qued circunscrita al ritual electoral y a la clientelizacin, en medio de altas tasas de abstencin"(20). Estos intentos buscaron siempre la relegitimacin de un sistema poltico excluyente, dentro de una democracia oligrquica que convirti los dos partidos polticos en simples maquinarias captadoras de votos. De otra parte, los partidos perdieron el norte y el fin por el cual haban pactado una amplia coalicin para derrocar a Rojas: la consecucin de la paz y la representacin de la sociedad civil ante el Estado. Sin duda, un gran error que repercutir en la legitimidad y cultura poltica de los gobiernos posteriores del FN y que tendr consecuencias hasta la crisis poltica actual del pas.

NOTAS
(1) HARTLYN, Jonathan. La poltica del Rgimen de coalicin: La experiencia del Frente Nacional en Colombia. Bogot: Centro de Estudios Internacionales de la Universidad de los Andes (CEI) - Ediciones Uniandes Tercer Mundo Editores, 1993. p. 14, 25, 298-304. (2) Para el caso colombiano, Hartlyn dice lo siguiente: El consociacionalismo fue un mecanismo que las elites pudieron utilizar, como consecuencia de los desarrollos histricos del pas. Una vez establecido, el rgimen consociacionalista impuso ciertas restricciones y lmites en el mbito y la naturaleza de la actividad poltica y favoreci ciertas clases de canales polticos sobre otros, a medida que los actores del rgimen trataban de llevar a cabo sus polticas. El Estado colombiano ha sido histricamente dbil. El rgimen se volvi ms vulnerable con el tiempo, puesto que no respondi a los cambios sociales con reformas apropiadas al mismo; ver: Ibid., p. 15, 298-304.

(3) A propsito de SANTAMARA, J. Transicin controlada y dificultades de consolidacin: el ejemplo espaol, en SANTAMARA, J. (comp.). Transicin la democracia en el sur de Europa y Amrica Latina. Madrid: Centro de Investigaciones Sociolgicas, 1981. p. 372. Aunque no se puede ignorar que las protestas y manifestaciones que se hicieron desde la universidad para apoyar la cada de Rojas del poder podran haber interpretado la necesidad de transformaciones polticas en el pas, el final de la dictadura no dio paso a un proceso de transicin, en el cual el estado anterior hubiese dejado de existir para dar paso a otro, como se conoce en otros contextos de la historia poltica del siglo XX, como Portugal, Espaa o Grecia. (4) LEAL BUITRGAO, Francisco y DVILA LADRN DE GUEVARA, Andrs. Clientelismo: El sistema poltico y su expresin regional. Bogot: Tercer Mundo Editores - IEPRI, Universidad Nacional, 1990. p.51. (5) PALACIOS, Marco. Parbola del liberalismo. Bogot: Norma, 1999. p. 271. Pese a esto, a partir de la segunda mitad del siglo XX el pas entr en una etapa de agudas transformaciones como consecuencia del proceso de modernizacin del Estado en su intento de dar respuesta a las demandas insatisfechas de la poblacin como redistribucin econmica, cobertura educativa y participacin poltica. (6) ARCHILA NEIRA, Mauricio. Protesta social y estado en el Frente Nacional. En: Controversia. Bogot. CINEP. N 170 (1997); p. 10 .Mauricio Archila prefiere utilizar el concepto terico de protesta social, en lugar de movimiento social. Para Archila, la Protesta Social es "toda accin social colectiva que expresa intencionalmente demandas o presiona soluciones ante el estado - en sus diversos niveles -, entidades privadas o individuos". Dice tambin que mientras stas son expresiones puntuales de los movimientos, tampoco requieren permanencia o expresin organizativa manifiesta; en su lugar, los Movimientos Sociales incluye cuatro elementos de anlisis: Accin Colectiva, ms o menos permanente, que denota Conflicto por injusticias, desigualdades o exclusiones, que tiene un carcter propositivo. Aunque en ella cabra los sectores sociales ms visibles - laboral, campesino y tal vez estudiantil -, sera de difcil aplicacin para el movimiento cvico y otros de menos visibilidad durante el Frente Nacional (mujeres e indgenas). (7) PALACIOS, Marco. Entre la legitimidad y la violencia: Colombia 1875-1994. Bogot: Nor ma, 1995. p.219. (8) LEAL Y DVILA, Op. cit., p. 55-57. (9) LEAL BUITRAGO, Francisco. El oficio de la guerra: La Seguridad Nacional en Colombia. Bogot: Tercer Mundo Editores - Universidad Nacional. p., 70-73. Esto fue evidente tras el discurso de Alberto Lleras Camargo en 1958 a los oficiales de la guarnicin de Bogot en el Teatro Patria. (10) A propsito de un estudio sobre John Rawls, El derecho de los pueblos, ver: MEJA, Oscar. Bogot: Universidad de los Andes, 1996. p., 56. (11) LEALO Op. cit., p. 9. (12) PIZARRO LEN - GMEZ, Eduardo. La profesionalizacin militar en Colombia (III): los regmenes (19531958). En: Anlisis Poltico (1988); p. 8. (13) Cabe recordar el famoso "ruido de sables" causante de la renuncia del general Harold Bedoya Pizarro, durante la administracin Samper. Y en las ltimas semanas de este ao el llamado a la lealtad a las fuerzas militares de Pastrana. (14) LEAL, Op. cit., p.48 y 92-93. (15) LEN ATEHORTA y Adolfo y VLEZ RAMREZ, Humberto. Estado y fuerzas armadas en Colombia. Bogot: Tercer Mundo - Universidad Javeriana, seccional Valle, 1994. p.194-195. (16) PUYANA GARCA, Gabriel. Por la libertad... en tierra extraa! Crnicas y reminiscencias de la guerra de Corea. Bogot: Banco de la Repblica, 1993. p. 47. (17) SNCHEZ, Gonzalo. La Violencia: de Rojas al Frente Nacional. En: TIRADO MEJA, Alvaro (coord.). Nueva Historia de Colombia. Bogot: Planeta, 1989. T. II, p. ,170-171. (18) GILHODES, Pierre. La cuestin agraria en Colombia (1958-1985). En: TIRADO MEJIA, Alvaro (coord.). Nueva Historia de Colombia. Bogot: Planeta Colombiana, 1989. T. III, p. 348-349.

(19) KALMANOVITZ, Salomn. Desarrollo histrico del campo colombiano. En: Colombia Hoy. Bogot: siglo XXI, 1991, p. 294. (20) PALACIOS, Parbola del liberalismo, Op. cit., p., 271.