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AMES, Barry. 2003. Os entraves da democracia no Brasil. Rio de Janeiro : Fundao Getlio Vargas.
1 O ttulo do original The Deadlock of Democracy in Brazil, publicado em 2001 pela University of Michigan. A traduo
de Vera Pereira.
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OS ENTRAVES DA DEMOCRACIA NO BRASIL comporiam o quarto tipo aqueles que, como os evanglicos, buscam votos em setores do eleitorado numericamente pouco expressivos em qualquer municpio (idem, p. 70). Logo a seguir Ames examina as estratgias de campanha dos candidatos Cmara dos Deputados, tendo como base os deputados que se recandidataram em 1990 e utilizando as emendas apresentadas ao Oramento da Unio como indicador do rumo traado na competio pela vaga. A concluso que as estratgias municipais de campanha [...] reagem fortemente dominncia poltica regional [...] (idem, p. 125), de modo que os deputados, em sua maioria, procuram manter redutos garantidos, buscam municpios vulnerveis e tentam superar sua prpria fraqueza eleitoral com barganhas fisiolgicas (idem, p. 130). Tais resultados indicam, diznos Ames, que o sistema eleitoral induz os deputados a prover benefcios para clientelas eleitorais (ibidem). Nos terceiro e quarto captulos o autor procura verificar a ocorrncia de variaes nos padres de dominncia e concentrao entre estados e ao longo do tempo. O Nordeste destaca-se por maiores ndices de dominncia e por um padro mais disperso de votao do que os estados do Sul e do Sudeste, em que a concentrao espacial cresce com o aumento da populao urbana, do nmero de municpios e da fragmentao interpartidria. A comparao entre alguns estados Santa Catarina e Paran, de um lado, e Maranho, Cear e Bahia, de outro revela a influncia de fatores demogrficos e/ou de eventos polticos fortuitos na conformao de padres diferenciados de competio. Os dados mostram, ainda, que ao longo do perodo analisado (1978-1994), a dominncia caiu em todas as regies enquanto a concentrao permaneceu estvel. A queda na dominncia relacionar-se-ia a trs fatores: aumento progressivo do nvel de conscincia poltica da populao, crescimento explosivo das cidades (mais difceis de dominar) e modificaes dos antecedentes ocupacionais dos novos candidatos a uma vaga no Congresso. O nmero de candidatos com antecedentes burocrticos e empresariais cresceu, enquanto o de polticos municipais e estaduais est caindo (idem, p. 336). A segunda parte do livro dedica-se arena legislativa. Segundo Ames, o Congresso Nacional brasileiro muito ativo, mas trata-se de um ativismo obstrucionista, que se volta com demasiada freqncia para protelar legislao at que o [poder] Executivo atenda aos pedidos particularistas de pequenos grupos de deputados (idem, p. 180). Trs fatores estariam na origem do obstrucionismo: um elevado nmero de partidos com grandes divergncias ideolgicas, entraves regimentais e escassez de parlamentares interessados em legislao de interesse nacional. No captulo 5 o autor explora o terceiro dos fatores acima, procurando verificar o que motiva os deputados brasileiros. A anlise feita com o auxlio de um modelo construdo para medir dois grupos de votaes, ambos na legislatura 1987-1991 o primeiro por ocasio da Assemblia Nacional Constituinte (ANC) e o segundo quando da apreciao das medidas provisrias editadas no incio do governo de Fernando Collor de Mello. Os resultados obtidos mostram que deputados de perfil concentrado inclinavam-se, na ANC, por medidas que fortalecessem o poder Legislativo, opunham-se extenso da autoridade do Executivo, apoiavam o redistributivismo e a democracia popular. Por outro lado, deputados dominantes preferiam um poder Executivo forte e opunham-se a um Legislativo dotado de mais prerrogativas. Mas, diz o autor, a descoberta mais notvel foi a importncia do fisiologismo nas posies relativas ao interesse pblico. Durante a ANC, podia-se comprar, ou pelo menos alugar deputados: os que tinham recebido benefcios e programas votavam a favor do [poder] Executivo, contra o Congresso [...]. No incio do governo Collor, os efeitos da concesso desses benefcios foram menores [mas] mesmo assim deputados vidos por fisiologismo deram firme respaldo ao Executivo (idem, p. 202). Diante de um Congresso em que todo projeto do poder Executivo submetido a intensas negociaes em torno de interesses paroquiais; em que centenas de deputados se preocupam muito mais com seu eleitorado pessoal e seus interesses particulares do que com as grandes questes nacionais (idem, p. 235), o que pode fazer o Presidente da Repblica para manter uma base estvel de sustentao? A questo discutida e respondida no captulo 6. De pouco ou nada adianta o fato de o Presidente brasileiro concentrar em suas mos um respeitvel leque de prerrogativas constitucionais. Para tocar minimamente sua agenda, os presidentes se utilizam da distribuio poltica de cargos e programas de obras pblicas para arregimentar apoio e fazem alteraes tticas nesses incentivos no decorrer de sua administrao (ibidem). Essa tarefa ainda dificultada, segundo o autor, devido necessidade da intermediao dos ministros, que podem ter prioridades polticas distintas das do Presidente. O prximo problema a ser enfrentado o da relao entre os presidentes da Repblica e os partidos no poder Legislativo. No stimo captulo, debatendo com Figueiredo e Limongi (1999), Ames argumenta que a anlise das votaes nominais levada a efeito para fundamentar a tese do sucesso do poder Executivo e da
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2 Esse ponto foi destacado anteriormente por Figueiredo e Limongi (2002) e Carvalho (2003).
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De toda maneira, poderia ficar a dvida: Ames demonstra nos captulos 2 e 5 a prevalncia do paroquialismo? Parece que no. Nos dois casos as generalizaes so indevidas. No captulo 2 Ames pretende fazer, com base na anlise das emendas apresentadas ao oramento na legislatura 1987-1991, afirmaes conclusivas quanto s estratgias de reeleio no Brasil. Nesse caso, so dois os problemas: a) as emendas no representam o conjunto de estratgias disponveis para a reeleio, embora certamente adquiram maior importncia para deputados paroquialistas; b) temerrio fazer prognsticos com base em uma nica legislatura, ainda mais se tratando de um perodo extremamente conturbado perodo em que o sistema partidrio, com a crise do Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB), implodiu e deu incio a uma catica reacomodao das elites parlamentares (MELO, 2004). Quanto aos achados do captulo 5, vale lembrar que as votaes que revelaram uma associao mais forte entre fisiologismo e as posies dos deputados realizaram-se por ocasio da ANC, momento em que alguns dos mais importantes traos do atual arranjo institucional no tinham sido implementados. Nas votaes analisadas no incio do governo Collor, as duas variveis que melhor indicam a fora do fisiologismo no apresentaram resultado significativo, como pode ser visto na tabela 11 do livro (AMES, 2003, p. 198). E a no ser que concordemos com a afirmao do autor (idem, p. 47) de que nada mudou no arcabouo institucional brasileiro depois de 1988, temerrio fazer qualquer generalizao sobre o comportamento legislativo no Brasil com base no quadro anterior Constituio. Diante de to parcas evidncias, melhor fiarmo-nos em Carvalho (2003), que, com base no exame de uma srie de indicadores de atividade legislativa, mostra que a tese do distributivismo s se aplica aos deputados com distribuio geogrfica de votos dominante (idem, p. 212)3. Todos os entraves apontados pelo autor na arena legislativa guardam relao com a tese da existncia de um comportamento predominante entre os deputados. da que se chega a um Congresso obstrucionista e paroquial e no qual os presidentes s contam com a patronagem: no sistema vigente, o [poder] Executivo constri coalizes aliando o desinteresse dos deputados pelas polticas de nvel nacional com a avidez por fisiologismo (AMES, 2003, p. 202). A possibilidade de que as preferncias do Presidente da Repblica e de uma maioria de partidos sejam prximas o suficiente para permitir coalizes fundamentados em polticas e em algum grau de compartilhamento da agenda fica descartada. Maiorias s se colocam ao lado do Presidente se compradas. O obstrucionismo aqui no seria do tipo apontado por Cox e Morgenstern (2002), um comportamento recalcitrante, baseado na existncia de uma maioria oposicionista, mas seria condicional, disposto a segurar os projetos do poder Executivo enquanto o preo no for pago. No captulo 7, Ames sustenta que tal estratgia bem-sucedida: as proposies do poder Executivo raramente saem intactas do Legislativo (AMES, 2003, p. 238) e o sucesso do Presidente da Repblica nas votaes nominais nada mais do que o resultado de intensas negociaes em que os deputados conseguem tudo o que querem. Alm de ser estranho imaginarmos um poder Legislativo em que as iniciativas do Executivo sempre passem intactas, cabe perguntar que evidncia o autor apresenta de que as negociaes so exclusivamente um processo de compra de votos em troca de benefcios e nunca possuem um balizamento poltico. Nenhuma. Sua compreenso do que sejam as negociaes advm, novamente, da suposio de que no poder Legislativo brasileiro predomina o distributivismo. Ainda nesse mesmo captulo, vale ressaltar que o suposto desinteresse pelas questes polticas de cunho mais geral contraditrio com a importncia que o autor confere s no-decises, ou seja, aqueles momentos em que os presidentes recuariam na conduo de sua agenda com base em uma avaliao da distncia entre suas preferncias e as dos partidos. Ao fim e ao cabo, o autor deixa-nos com um poder Legislativo organizacionalmente descentralizado, uma vez que os lderes, isoladamente ou reunidos no Colgio, no deteriam recursos para induzir os deputados cooperao. Onde, de que maneira, seria realizado o processo de barganha responsvel pelo sucesso da estratgia distributivista? Ames no deixa isso claro, mas parece apostar nas comisses permanentes. No captulo 8 afirma que a discusso focaliza as discusses parlamentares. A Comisso Mista do Oramento examinada em profundidade, a fim de mostrar a parcialidade com que um comit poderoso pode tratar da distribuio de verbas para fins particularizados (AMES, 2003, p. 280). Mas os dados examinados referem-se a emendas apresentadas Comisso no ano de 1990, antes, portanto, que profundas mudanas fossem reali-
3 Carvalho chama a ateno, com base nas legislaturas de 1995-1999 e 1999-2003, para a perenidade dos padres de
concentrao e dominncia na Cmara dos Deputados. Nas duas legislaturas, cerca de metade dos deputados apresentou distribuio dominante, concentrada ou no, de votos.
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Carlos Ranulfo Melo (ranulfo@fafich.ufmg.br) Doutor em Sociologia e Poltica pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) e professor do Departamento de Cincia Poltica e Coordenador do Centro de Estudos Legislativos da mesma instituio.
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