Processo Legislativo Miranda

O Processo Legislativo, o Oramento Pblico e a Casa Legislativa
Organizadores: Roberto Campos da Rocha Miranda Joo Ricardo Carvalho de Souza
2013
http://bd.camara.leg.br
Dissemina os documentos digitais de interesse da atividade legislativa e da sociedade.
Organizadores Roberto Campos da Rocha Miranda Joo Ricardo Carvalho de Souza
Cmara dos
Deputados
, o v i t a l s i e g o e c L i l o b s s a P e c v o i o t r t O P ramen gisla o O sa Le
a C a
Braslia, 2013
pesquisa
relatos de
Os grupos de pesquisa e extenso (GPEs) do Programa de Ps-Graduao do Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento da Cmara Cmara dos Deputados (Cefor) tm dos Deputados o objetivo de fortalecer e sistematizar os conhecimentos no campo do Poder Legislativo. Cada grupo, aps sua formao, tem prazo mnimo de trs meses e prazo mximo de trs anos para a execuo do projeto de pesquisa ou extenso. Para isso, o Cefor oferece suporte relativo a material bibliogrfico e atividades de divulgao e registro dos resultados das pesquisas. Os projetos apresentados tm como diretrizes o diagnstico de dificuldades e a apresentao de solues para questes relativas organizao e ao funcionamento do Poder Legislativo; a anlise, a sistematizao e o aprimoramento das prticas do Poder Legislativo; e a ampliao do conhecimento produzido na Cmara dos Deputados.
, tivo a l s i e LegRelatos ico l o b s Esta 3 edio da Srie de Pesquisa s a v to P a i roce elegislativo t n sobre o processo e seus impact P l O ram s i g amento pblicas, bem com o Oe as polticas a Le
pesquisa
s
relatos de
Cmara dos Deputados. A seleo de text do Poder Legislativo como instituio p influenciada pela sociedade na qual se ins
a Ca
, o v ti a l s egi blico e a P v o i at
l s i eg
Os artigos versam sobre: (1) registros de marcadas de deputados federais para a co democracia brasileira; (2) a abrangncia d de Legislao Participativa (CLP); (3) o p los poderes Executivo e Legislativo na qu A Srie Relatos de do Pesquisa constitui atuao estratgica Estado em dois con um mecanismo de comunicao da crtico-monetria e a poltica externa br plasticidade e dinamicidade do code da ao legislativa e os impactos do si nhecimento, traduzidas nas diferencontexto da poltica do meio ambiente; (6 tes formas de perceber o Legislativo. tificao, com preciso, do espaos montante do Apresenta e delimita novos comdo base nos sistemas oramentrios e Parlamento, promovendo a consutilizados pelo governo; (7) comparao e truo de novos olhares e a ressigniestratgica adotado pela Cmara dos Dep ficao de perspectivas, apontando o caminho Legislativa da construo permapelapara Assembleia de Minas Ger nenteespcies de saberes sobre o Legislativo. ferentes de informao legislativa Essa postura pela natureza a relao entre aimplica, inteno dos servidores d mesma do conhecer, institucionalizados a permanente programas ecolgicos construo do prprio Parlamento e, ou no de valores representativos desses p
pesquisa
relatos de
em consequncia, a constatao espantosa de que constantemente A obra amplia o debate sobre a estaatuao do mos estudando um parlamento novo. to social, espao ainda pouco visitado p Esse conhecimento, gerado a partir acadmico-cientfico. dos grupos de pesquisa do Programa de Ps-Graduao do Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento da Cmara dos Deputados, de certa forma, tambm um conhecimento novo; tanto que uma das concluses apresentadas pelos integrantes de um desses grupos exatamente a de que o Poder Legislativo constitui um territrio a ser cartografado, em termos de pesquisa e sistematizao de conhecimentos legislativos. Conhea outros ttulos da Edies Cmara no po
www2.camara.leg.br/documentos-e-pesqu
O Processo Legislativo, o Oramento Pblico e
a Casa Legislativa
Mesa da Cmara dos Deputados 54 Legislatura 2011-2015 3 Sesso Legislativa

Presidente Henrique Eduardo Alves 1o Vice-Presidente Andr Vargas 2o Vice-Presidente Fbio Faria 1o Secretrio Mrcio Bittar 2o Secretrio Simo Sessim 3o Secretrio Maurcio Quintella Lessa 4o Secretrio Biffi
Suplentes de Secretrio
1o Suplente Gonzaga Patriota 2o Suplente Wolney Queiroz 3o Suplente Vitor Penido 4o Suplente Takayama Diretor-Geral Srgio Sampaio Contreiras de Almeida Secretrio-Geral da Mesa Mozart Vianna de Paiva
Organizadores Roberto Campos da Rocha Miranda Joo Ricardo Carvalho de Souza
Cmara dos
Deputados
O Processo Legislativo, o Oramento Pblico e
a Casa Legislativa
Centro de Documentao e Informao Edies Cmara Braslia, 2013
CMARA DOS DEPUTADOS DIRETORIA LEGISLATIVA Diretor: Afrsio Vieira Lima Filho CENTRO DE DOCUMENTAO E INFORMAO Diretor: Adolfo C. A. R. Furtado COORDENAO EDIES CMARA Diretor: Daniel Ventura Teixeira DIRETORIA DE RECURSOS HUMANOS Diretor: Rogrio Ventura Teixeira CENTRO DE FORMAO, TREINAMENTO E APERFEIOAMENTO Diretor: Paulo Antnio Lima Costa COORDENAO DE PS-GRADUAO Diretor: Andr Sathler Guimares Cmara dos Deputados Centro de Documentao e Informao Cedi Coordenao Edies Cmara Coedi Anexo II Praa dos Trs Poderes Braslia (DF) CEP 70160-900 Telefone: (61) 3216-5809; fax: (61) 3216-5810 editora@camara.leg.br Projeto grfico, capa e diagramao Giselle Sousa Reviso Seo de Reviso e Indexao
SRIE Relatos de pesquisa n. 3 Dados Internacionais de Catalogao-na-publicao (CIP) Coordenao de Biblioteca. Seo de Catalogao. O processo legislativo, o oramento pblico e a casa legislativa / Roberto Campos da Rocha Miranda, Joo Ricardo Carvalho de Souza [organizadores] [recurso eletrnico]. Braslia : Cmara dos Deputados, Edies Cmara, 2013. 410 p. (Srie relatos de pesquisa ; n. 3) ISBN 978-85-402-0063-0 1. Processo legislativo, Brasil. 2. Oramento pblico, Brasil. 3. Poder legislativo, Brasil. I. Miranda, Roberto Campos da Rocha. II. Souza, Joo Ricardo Carvalho de. III. Srie. CDU 342.52(81) ISBN 978-85-402-0062-3 (brochura) ISBN 978-85-402-0063-0 (e-book)
Sumrio
Apresentao . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
O Processo Legislativo
A Cmara dos Deputados e a construo da moderna democracia brasileira: o debate das ideias (1946-1964) . . . . . . . . 17
Casimiro Pedro da Silva Neto Joo Carlos Ferreira da Silva Antonio Jos Barbosa
A Comisso de Legislao Participativa da Cmara dos Deputados: consideraes tericas . . . . . . . . . . . . 37

Nivaldo Ado Ferreira Jnior
O devido processo legislativo: promulgao fatiada de propostas de emenda Constituio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63

Amandino Teixeira Nunes Junior Alexandre Sankievicz
O Congresso Nacional e as polticas monetria e externa . . . . . . . 81

Ricardo de Joo Braga Joo Ricardo Carvalho de Souza
O Oramento Pblico
A poltica do meio ambiente como ela . . . . . . . . . . . . . . . . 127
Eduardo Fernandez Silva Ilidia da Asceno Garrido Martins Juras Stephania Maria de Souza
Fundamento das transferncias de recursos pblicos para entidades privadas sem fins lucrativos . . . . . . . . . . . . . . . . . 215
Tlio Cambraia Elisngela Moreira da Silva Batista Fernando Jos de Medeiros Fidlis Antnio Fantin Jnior Mrio Lus Gurgel de Souza Romiro Ribeiro
A Casa Legislativa
Administrao pblica legislativa: gesto estratgica . . . . . . . . . 289
Andr Sathler Guimares Fabiano Peruzzo Schwartz Juliana Werneck de Souza Maria Raquel Mesquita Melo
Informao legislativa: aspectos multiformes . . . . . . . . . . . . . 325

Roberto Campos da Rocha Miranda Calope Maria Melo Paz Cristina Jacobson Jcomo Cinnanti Jair Cunha Cardoso Filho Maria Alice Gomes de Oliveira Olival Gomes Barboza Jnior
Programa de coleta seletiva da Cmara dos Deputados: a participao do servidor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 355

Leandro de Castro Siqueira Mrcio Luiz da Silva Gama
Sobre os Autores
399
Apresentao
11
Apresentao
O rico material que ora se apresenta consolida vises multifacetadas do Legislativo sob a tica de grupos de pesquisa e extenso institudos pelo Programa de Ps-Graduao do Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento da Cmara dos Deputados (Cefor). Os textos em tela foram agrupados em trs blocos: o primeiro congrega artigos sobre o processo legislativo e seus impactos na democracia; o segundo, sobre o oramento e as polticas pblicas; e o terceiro, voltado para a Casa Legislativa, abrange os aspectos da gesto estratgica, da informao legislativa e da participao da Cmara dos Deputados em aes de sustentabilidade, tendo como foco o programa de coleta seletiva. Inicia-se o livro com o texto A Cmara dos Deputados e a construo da moderna democracia brasileira: o debate das ideias (1946-1964), em que apreciada a atuao, nesse perodo histrico, da Casa do Povo como agente de promoo efetiva da democracia. O trabalho demonstra o cuidado dos pesquisadores no sentido de estabelecer, pontualmente, registros de aes singulares e bem marcadas de deputados federais para a consolidao da moderna democracia brasileira. Segue-se o estudo de Nivaldo Ado Ferreira Jnior intitulado Comisso de Legislao Participativa da Cmara dos Deputados: consideraes tericas. Nele o autor aborda, alm da abrangncia da atuao da Comisso de Legislao
Participativa (CLP), a motivao para que ela fosse instituda, a oportunidade vislumbrada pelo Parlamento de promover a participao do cidado nos encaminhamentos da Cmara dos Deputados e as teorias polticas que sustentam a criao da CLP. A pesquisa suportada por levantamentos quantitativos relacionados s sugestes recebidas pela comisso no perodo de 2001 a 2010, s proposies apreciadas e s normas editadas, concluindo-se que os objetivos pretendidos com o estabelecimento da CLP foram apenas parcialmente alcanados em funo das limitaes regimentais e da prxis da Casa. Na linha da mecnica do processo legislativo, o recurso de pr em vigor parte do texto da proposio original que se entende ter obtido aprovao na Cmara dos Deputados e no Senado Federal, transformando a poro restante em nova proposio, enviada ento Casa revisora, discutido no artigo O devido processo legislativo: promulgao fatiada de propostas de emenda Constituio. A concluso dos autores leva ao entendimento de temas como o papel desempenhado pelos Poderes Executivo e Legislativo na questo legiferante e a participao viesada do parlamentar com o fito de garantir resultados favorveis nas eleies. O Congresso Nacional e as polticas monetria e externa amplia as discusses sobre a aplicao de recursos oramentrios sob a tica da atuao estratgica do Estado em dois contextos: a poltica burocrtico-monetria e a poltica externa brasileira. Ambas so tratadas metodologicamente em pesquisa hipottico-dedutiva considerando compatibilidade, consenso e tempo de tramitao de Mensagens trocadas entre Legislativo e Executivo. O estudo conclui que A atuao do Congresso Nacional em relao a duas polticas importantes, a monetria e a externa, processa-se de uma forma no ostensiva. Ao discorrerem sobre A poltica do meio ambiente como ela , os estudos de Eduardo Silva, Ilidia Juras e Stephania Souza mostram a pluralidade da atuao legislativa nessa questo e, com base em dados do Siafi e do SigaBrasil, expem concluses sobre os impactos do sistema oramentrio no contexto de uma poltica pblica especfica. O trabalho avalia os programas de governo Amaznia Sustentvel; Brasil Joga Limpo; Resduos Slidos Urbanos;
13
Mudanas Climticas e Meio Ambiente; Recursos Hdricos; Zoneamento Ecolgico-Econmico; e Macrozoneamento da Amaznia Legal, evidenciando a dificuldade quanto fiscalizao de recursos em funo da no vinculao entre oramento aprovado e oramento executado. Ainda no contexto oramentrio, a pesquisa Fundamento das transferncias de recursos pblicos para entidades privadas sem fins lucrativos apresenta uma caracterizao detalhada desse tipo de entidade quanto rea e regio de atuao e aos empregos por ele gerados. Alm disso, confronta esses dados com aspectos legais do financiamento pblico dessas entidades. Nas diversas formas de transferncia, verifica-se o cuidado do Estado no sentido de bem definir os papis e as formas de envolvimento entre o pblico e o privado, destacando-se, entretanto, a dificuldade de identificao, com preciso, do montante dos recursos transferidos com base nos sistemas oramentrios e financeiros atualmente utilizados pelo governo. A modernizao da Casa Legislativa discutida no artigo Administrao pblica legislativa: gesto estratgica, no qual Andr Sathler e outros pesquisadores detalham aspectos do modelo de gesto estratgica adotado pela Cmara dos Deputados em comparao com o modelo implantado pela Assembleia Legislativa de Minas Gerais. Demonstrou-se que a imprescindibilidade, a possibilidade e a praticabilidade de se adotar a gesto estratgica na administrao pblica legislativa se sustentam nas teorias das cincias da administrao, mormente em autores como Mintzberg, Kaplan e Norton. Em suas concluses, o artigo refora a importncia da participao da rea poltica para o sucesso de empreitadas voltadas para as questes estratgicas. No texto intitulado Informao legislativa: aspectos multiformes, o Grupo de Pesquisa e Extenso em Gesto do Conhecimento e da Informao Aplicada ao Legislativo sob a tica Estratgica expe conceitos de diferentes espcies de informao legislativa e suas aplicaes. Nele, so apresentadas caractersticas da informao cidad e para a democracia, da informao legislativa digital, da informao sobre competncias organizacionais e da informao
para a gesto estratgica legislativa, essa ltima complementando os estudos desenvolvidos no texto anterior. O artigo Programa de coleta seletiva da Cmara dos Deputados: a participao do servidor fecha a coletnea estabelecendo a relao entre a inteno dos servidores da Casa de participar de programas ecolgicos institucionalizados e a efetiva atitude comportamental decorrente da incorporao ou no de valores representativos desses programas. Boa leitura! Roberto Campos da Rocha Miranda Joo Ricardo Carvalho de Souza
O Processo Legislativo
17
A Cmara dos Deputados e a construo da moderna democracia brasileira:

o debate das ideias (1946-1964)
Casimiro Pedro da Silva Neto Joo Carlos Ferreira da Silva Antonio Jos Barbosa
1 Introduo
O trabalho que se segue sintetiza projeto de pesquisa voltado para o exame do debate parlamentar brasileiro durante a trajetria poltica do pas entre o fim do Estado Novo, no segundo semestre de 1945, e a ruptura institucional de maro-abril de 1964. significativa a importncia da experincia poltica que o Brasil desenvolve a partir de 1946. Pode-se dizer, com segurana, que, ao incorporar prticas democrticas que adquiriram mais densidade com o fim da Segunda Guerra Mundial e a consequente derrota do nazifascismo, o pas comeava a interagir com a contemporaneidade. nessa perspectiva que se evidencia a pertinncia do tema proposto, voltado para o levantamento dos principais assuntos de que se ocuparam os parlamentares brasileiros ao longo desse rico e complexo perodo histrico. Trata-se de um momento definidor para o pas, justamente por corresponder ao da arrancada industrial e do extraordinrio processo de urbanizao: um Brasil que se afastava do tradicional modelo agrrio, presente nos trs sculos e meio de colonizao e que se manteve inclume na fase monrquica e at meados do sculo XX; um pas em movimento brusco e de extrema radicalidade, que externava novas e
diversificadas demandas sociais, o que acabava por configurar um novo modelo de poltica. Como passo preliminar de um processo de investigao histrica que se pretende seja bem mais amplo, o estudo ora apresentado concentrou-se na anlise de dois perodos distintos, separados, grosso modo, pela distncia de uma dcada. Ambos podem e devem ser entendidos como a antessala de crises exponenciais do regime liberal institudo pela Constituio de 1946. O primeiro, entre 1953 e 1954, busca auscultar o ambiente vivido pela Cmara dos Deputados nos meses que antecedem ao trgico desfecho do governo Getlio Vargas, com o suicdio do presidente da Repblica. O segundo, entre 1963 e o primeiro trimestre de 1964, busca recuperar o sentido da retrica parlamentar no dramtico contexto de colapso final do regime, com a deposio do presidente Joo Goulart. Pretende-se que a identificao desses temas, acompanhada do minucioso exame do material recolhido, estimule a abertura e a ampliao do campo de estudos para a melhor compreenso do processo de construo da moderna democracia brasileira, interrompida pelas duas dcadas de regime autoritrio e retomada, em novas bases, com a volta do poder civil em 1985.
2 O contexto histrico
A experincia histrica vivida pelo Brasil entre 1946 e 1964 no encontra paralelo em pocas precedentes. Com efeito, entre 1889 e 1930, o regime formalmente republicano vigente pouco diferia da realidade monrquica do sculo XIX, sendo-lhe inferior, alis, sob determinados aspectos. Em linhas gerais, como bem definiu Jos Murilo de Carvalho, o pas conviveu com uma Repblica que no houve, tamanha era a preponderncia oligrquica na conduo do Estado e no controle sobre a sociedade. Esse modelo de organizao poltica asfixiava qualquer possibilidade de exerccio da cidadania, a comear pelo carter social e politicamente excludente do regime.
19
O movimento militar que em 1930 derrubou a Primeira Repblica no foi capaz de alterar substantivamente o panorama marcado pela reduzida participao poltica do conjunto da populao, entre outras razes porque decorria de um ambiente internacional assinalado pela crise do liberalismo poltico e econmico. justamente nesse ambiente de crise global do liberalismo que transcorre a Era Vargas (1930-1945). Disso resulta a crescente tendncia ao centralismo e hipertrofia do Executivo federal, quadro que se aprofunda e atinge dimenso mxima com o golpe de novembro de 1937. Era o Estado Novo que se instalava, cujo autoritarismo explcito no escondia o vis fascista e eliminava qualquer indcio de democracia. Uma vez mais, o pas afastava-se do ideal de cidadania que, malgrado avanos e recuos, vitrias e derrotas, o sculo XX tentava consolidar. Em aparente paradoxo, enquanto o Brasil conhecia algo que poderia ser entendido como direitos sociais, materializados sob a forma de leis de proteo voltadas para o mundo do trabalho, sucumbiam os direitos civis e polticos. Advm da a importncia e o significado da experincia poltica desenvolvida pelo Brasil a partir de 1946. Era como se o pas passasse a interagir com a contemporaneidade, esforando-se por corrigir o descompasso de seu tempo histrico em relao ao sculo XX. Afinal, no momento em que o mundo saa da Segunda Guerra (1939-1945), lamentando seus milhes de mortos e mutilados, mas respirando os ares da liberdade e da democracia soprados e fortalecidos pela derrota do nazifascismo, o Brasil tambm colocava um ponto final na ditadura getulista. Com impressionante rapidez, em flagrante contraste com a histrica lentido que marca sua trajetria desde a Colnia, o Brasil se transformou num pas em movimento, movimento brusco e de acentuada radicalidade, vendo-se impelido a conviver com novas e diversificadas demandas sociais, o que acaba por configurar um novo modelo de poltica. O campo comeava a perder sua condio multissecular de fonte geradora do poder poltico. Novos atores e novos interesses emergiam na cena poltica brasileira. Provavelmente, nesse perodo de quase duas dcadas de regime liberal
e de difcil construo da democracia, nenhuma outra instituio superou a Cmara dos Deputados como espao central e privilegiado para o desenrolar dessa rica e complexa trama poltica. Toda transformao que se processa no interior da sociedade brasileira reflete-se direta e inequivocamente no Congresso Nacional, em especial na Cmara dos Deputados (o papel de Casa revisora que a Carta de 1946 conferiu ao Senado Federal de certo modo o revestiu da aura de Cmara Alta, que procura se resguardar dos embates mais acalorados que caracterizavam a Cmara dos Deputados, at mesmo como forma de se preservar para oferecer o veredicto final s matrias em tramitao). Esse foi, sem dvida, um perodo de agudas crises polticas, o que confere importncia ainda mais significativa ao aprendizado democrtico que nele se verifica. Quando a presente pesquisa foi proposta, seus autores imaginavam encontrar, nos discursos proferidos nos dois contextos selecionados o do suicdio de Vargas e o da deposio de Jango , material comprobatrio de que em luta estavam dois projetos distintos de Brasil: o conduzido pelo trabalhismo getulista, com possvel vis de centro-esquerda, e sua anttese udenista, de feies liberais, comprometida, em escala mundial, com os valores do capitalismo, em pleno contexto da Guerra Fria. Todavia, o mergulho nas fontes primrias no confirmou a hiptese, considerando, bom reiterar, exclusivamente o discurso parlamentar, que no se confunde com o debate levado a efeito por outras instncias da sociedade, como a imprensa, as universidades, os sindicatos e os mltiplos rgos representativos de classes, de empresrios a estudantes. Na comparao entre os dois momentos escolhidos para o estudo, o carter fortemente ideologizado do debate poltico na Cmara dos Deputados, diferentemente do ocorrido na fase em que acontece a crise que encerrou o governo Vargas, concentrou-se na legislatura oriunda das decisivas eleies de outubro de 1962. Para tanto, certamente contribuiu o acirramento da polarizao ideolgica nas Amricas, para onde a Guerra Fria fora transplantada com a vitria da Revoluo Cubana (1959) e sua guinada marxista (1961).
21
3 A Cmara e a crise do governo Vargas (1953-1954)

A Unio Democrtica Nacional (UDN) partido poltico fundado em 1945 que se notabilizaria pelo combate sem trguas ao trabalhismo getulista e s posies ideolgicas de esquerda, com presena marcante nas classes mdias urbanas, mais receptivas s propostas liberais manifestou-se embrionariamente na luta contra o Estado Novo. No por mera coincidncia, quase todos os signatrios do Manifesto dos Mineiros, de 1943, uma espcie de proclamao aos espritos libertrios para que se envolvessem no combate ditadura de Vargas, tornaram-se expoentes do udenismo. Na reorganizao partidria do pas, em meio perda de substncia do Estado Novo, que se encerraria em outubro de 1945, Vargas foi suficientemente sagaz para estimular a criao de duas agremiaes, as quais tenderiam a marchar juntas nas campanhas eleitorais que se seguiriam. Assim, surgiram o Partido Social Democrtico (PSD), com bases estruturadas no interior do pas e conduzidas por lideranas que controlavam a mquina pblica durante a ditadura, e o Partido Trabalhista Brasileiro (PTB), voltado para o nascente operariado urbano e tendo a pretenso de ser alternativa eleitoralmente vivel ao ressurgido Partido Comunista. Nas eleies de dezembro de 1945, a UDN patrocinou a candidatura presidencial do brigadeiro Eduardo Gomes. O resultado do pleito demonstrou a fora avassaladora do PSD, o qual, acolitado pelo PTB, viu seu candidato Presidncia da Repblica, o marechal Eurico Gaspar Dutra, obter folgada vitria, com maioria absoluta de votos. Embora condestvel do Estado Novo, Dutra esteve frente do golpe que deps Vargas. O apoio que lhe foi dado por Getlio, s vsperas da eleio, foi decisivo para sua vitria. Por tudo isso e a despeito das visveis diferenas entre ambos, o governo Dutra acabou por se identificar com as foras polticas que representavam o trabalhismo. O embate entre getulismo e udenismo tornou-se direto nas eleies de outubro de 1950. Enquanto a UDN, uma vez mais, apelava figura do brigadeiro Eduardo Gomes para conduzi-la Presidncia, do outro lado o candidato era
o prprio Vargas. Tendo negociado acordo com a emergente liderana conservadora paulista de Ademar de Barros, a quem coube indicar o vice de sua chapa, Getlio se elege presidente. Ao tomar posse em janeiro de 1951, ele experimenta, a rigor pela primeira vez, governar sob uma ordem constitucional democrtico-liberal, partilhando responsabilidades com um Poder Legislativo na plenitude de suas clssicas prerrogativas (ainda que sob a confortvel maioria do governista PSD). Os trs anos e alguns meses a que se reduziu o mandato de Vargas (1951-1954) foram marcados pela tenso mundial em face da bipolaridade americano-sovitica, de que a Guerra da Coreia (1950-1953) seria exemplo de forte simbolismo, e pelo confronto em torno de projetos distintos para o pas. Nesse sentido, havia, de um lado, o projeto encampado por Vargas que, em linhas gerais, poderia ser sintetizado na expresso nacionalismo econmico. Esse projeto, empunhado por determinados setores da sociedade inclusive no interior das Foras Armadas tambm refletia um tipo de debate que comeava a ganhar corpo na Amrica Latina. Em oposio, tendo na UDN seu mais conhecido instrumento poltico de apoio, estava o projeto de desenvolvimento associado, a defender o aprofundamento da insero do Brasil na economia capitalista mundial. No jargo da poca, totalmente contingenciado pelos ditames da Guerra Fria, tratava-se do embate entre nacionalistas e entreguistas, entre os defensores da resoluta ao do Estado como indutor do desenvolvimento e os adeptos da livre iniciativa. O esprito de crescente polarizao ideolgica da poca identificava nos primeiros verdadeiros agentes do comunismo internacional, ou dele presas fceis, os ditos inocentes teis; os segundos eram os vendidos ao capital estrangeiro, aos quais no interessava promover as transformaes estruturais de que o pas tanto carecia. nesse cenrio razoavelmente convulsionado que transcorre o governo Vargas. O exame mais percuciente dos discursos pronunciados em Plenrio na Cmara dos Deputados, entre 1953 e agosto de 1954, deixa claro que, se determinados temas abordados confirmavam uma certa polarizao ideolgica prpria da
23
poca, no mais das vezes a acalorada disputa entre getulistas e udenistas se fez sobretudo fora do espao consagrado aos detentores do mandato de representao poltica. Basta lembrar, por exemplo, que a mais virulenta oposio a Vargas vinha da imprensa, com especial destaque para a atuao do jornalista Carlos Lacerda. Alis, Lacerda s chegaria Cmara com as eleies de 1955, para cumprir o nico mandato de deputado federal que conquistou, mais de um ano aps a morte de Vargas, no desfecho de uma crise na qual foi personagem de primeira grandeza. Chama a ateno o fato de que, ao longo do ano de 1953, no so muitos os discursos que focalizam o encaminhamento dado pelo governo Vargas questo do desenvolvimento nacional e a aspectos relacionados aos direitos sociais. Dois temas, contudo, mereceram especial destaque: a crise em torno da fixao do reajuste de 100% do salrio mnimo, que redundou na queda do jovem ministro do Trabalho, Joo Goulart, e, sobretudo, a difcil e tortuosa tramitao do projeto de lei de criao da Petrobras. Proposta claramente sustentada pelos setores considerados nacionalistas, acabou por ser aprovada de modo surpreendente: combatido pelos grupos taxados de entreguistas, o projeto, praticamente ao final da tramitao, recebeu emenda da insuspeita UDN, que foi muito alm do que propusera Getlio. Com isso, no apenas se criou a Petrobras (Lei n 2004, de 1953), como tambm se instituiu o monoplio estatal na explorao do petrleo. Temas de poltica internacional e de relaes exteriores passam a atrair o interesse de parcela considervel de parlamentares. Pode-se afirmar, com segurana, que essa tendncia de abordar uma temtica quase sempre ausente do debate parlamentar na Repblica brasileira vincula-se diretamente ao cenrio mundial da poca. Vivia-se o auge do sistema bipolar e, desde o governo Dutra, os grupos dirigentes do pas haviam consagrado a opo ocidental para o Brasil, ou seja, o atrelamento incondicional aos EUA. Isso explica a sequncia de pronunciamentos de combate ao comunismo, num contexto de guerra na Coreia e de organizao da Repblica Popular da China (Mao Zedong assumira o poder em 1 de outubro de 1949).
Outro ponto a merecer discusses prolongadas, muitas vezes se arrastando por sesses inteiras, foi o Acordo Militar Brasil-EUA. O documento reiterava a posio brasileira em face de um mundo ideologicamente dividido, aproximava o pas da superpotncia ocidental e reiterava, em termos polticos, a fidelidade do Brasil aos princpios que nortearam, em fins da dcada de 1940, a criao da Organizao dos Estados Americanos (OEA). O ano de 1954 j se inicia sob o signo da crise. As sesses da Cmara dos Deputados passam a receber crescente nmero de oradores que se preocupam com a situao do pas, a maioria dos quais para atacar a conduo do governo. A partir de fevereiro, a situao do pas vista cada vez mais como crtica, por parte da oposio. Na ltima semana do ms, o quadro ganha contornos mais sombrios ao envolver o segmento militar. Na sesso do dia 26, por exemplo, ostensivamente solicitada a demisso do ministro da Guerra. O ms de maro se inicia com a temperatura poltica em elevao. Na sesso do dia 8, um dos mais conhecidos nomes da UDN paraibana, Ernani Stiro, ocupa a tribuna justamente para apresentar sua verso da crise poltico-militar. Na batalha retrica em que se transforma o plenrio da Cmara, com ataques e defesas ao governo Vargas, um nome tende a se destacar com crescente intensidade. Trata-se do udenista de reconhecida formao jurdica Aliomar Baleeiro1, que passa a aumentar a frequncia de pronunciamentos em combate ao governo. Em abril, incandesce o debate na Cmara dos Deputados. Logo na sesso do dia 5, Baleeiro traz baila a troca de correspondncia entre os presidentes Juan Domingo Pern e Getlio Vargas. Desse episdio nascia um tema que se tornou essencial para o aprofundamento da crise que selou o fim de Vargas, da mesma forma que acompanhou a trajetria de Joo Goulart: a acusao de que o trabalhismo getulista, quer sob Vargas, quer sob a liderana que o sucedeu, tendia a seguir o modelo argentino e a implantar, no Brasil, uma Repblica sindicalista.
Anos depois, Baleeiro viria a ser nomeado ministro do Supremo Tribunal Federal.
25
Entre os dias 23 de abril e 21 de maio, quatro projetos de lei pontuaram o debate parlamentar e elevaram s alturas o tom das discusses: o que autoriza a Unio a constituir a Eletrobrs, o que institui a reforma agrria, o que trata da reforma do sistema bancrio nacional e o que institui o salrio-famlia2. Alguns parlamentares se especializaram no trato de cada um desses temas, o que pode ser facilmente comprovado pelo nmero de vezes que sobem tribuna para discorrer sobre eles. Seriam, entre outros, os casos dos deputados Coutinho Cavalcanti, quanto reforma agrria, e Herbert Levy, no tocante ordem econmica, na qual se inclui a reforma bancria. A bancada udenista, minoritria em relao ao PSD, promove autntico festival de crticas ao governo, com parlamentares se revezando na tribuna com esse objetivo. nesse clima de crescente animosidade que se inicia o ms de agosto, cuja primeira semana marcada por um episdio que tornar insustentvel a posio do presidente da Repblica. Trata-se do atentado contra o jornalista Carlos Lacerda, no qual faleceu o major da Aeronutica Rubens Vaz, que estava em sua companhia. A sesso da Cmara de 5 de agosto foi, sem exagero, a mais tensa que o Congresso Nacional assistira desde 1946. Expresses como tentativa de fuzilamento contra Lacerda passaram a ser ouvidas em sequncia e sob forte emoo. Sucedem-se ao microfone deputados como Armando Falco3, Benedito Magalhes, Frota Aguiar, Heitor Beltro, Jorge Lacerda, Oscar Carneiro, Aureliano Leite, Adahil Barreto, Gurgel do Amaral, Rondon Pacheco4, Breno da Silveira e Hugo Carneiro.
Vale lembrar que o tema da reforma agrria, ainda presente na agenda brasileira em pleno sculo XXI, situou-se no primeiro plano da conturbada conjuntura que levou queda de Goulart, em 1964; na Carta-Testamento, Vargas fala da desesperada oposio ao projeto da Eletrobrs. Ministro da Justia de JK, voltou ao cargo no regime militar, durante o governo Geisel, quando se notabilizou pelo nada a declarar e pela draconiana legislao que eliminou o debate de ideias na campanha eleitoral pelo rdio e pela TV. Udenista mineiro, assumiu posies de destaque no regime militar, como ministro-chefe da Casa Civil e governador de Minas Gerais (eleio indireta).
Na primeira linha dos ataques ao governo Vargas estavam nomes como os de Aliomar Baleeiro, Raimundo Padilha5, Bilac Pinto e, acima de tudo, daquele que pronunciou o mais contundente discurso contra Vargas: Afonso Arinos. Na defesa de Vargas, destaque para Barreto Pinto6 e Gustavo Capanema7. O atentado da Rua Toneleiros, alm de ter gerado ruidosa investigao por parte da Aeronutica a clebre Repblica do Galeo , forneceu frtil munio para os ataques desferidos contra Vargas pelos deputados oposicionistas. Cada avano nas investigaes correspondia a novas denncias em plenrio. Finalmente, em 23 de agosto, quando o cerco a Vargas praticamente se fechava, com os ministros militares concluindo pela inevitabilidade da renncia do presidente, o deputado Alcides Carneiro pronuncia discurso de elogio ao vice-presidente Caf Filho, algum que jamais privou da confiana de Getlio. Na mesma sesso, enquanto Rui Almeida, na Presidncia da Mesa, manda ler denncia contra o ministro do Trabalho, Afonso Arinos volta carga, desta feita para denunciar a existncia de censura radiofnica no pas. A cena se completa com o deputado Raul Pilla8 alertando a nao para a extrema gravidade da crise poltica em curso. Conhecido o trgico desfecho da crise, com o suicdio de Vargas na manh de 24 de agosto, quinze deputados ocuparam a tribuna na sesso daquele mesmo dia para expressarem seu pesar. A Cmara decretou luto por trs dias.
Antigo prcer integralista, volta a ocupar posio de relevo no regime militar instaurado em 1964, tendo sido governador do estado do Rio de Janeiro. Barreto Pinto viria a perder seu mandato, cassado pela prpria Cmara dos Deputados, por quebra do decoro parlamentar, ao ter publicada nO Cruzeiro, a mais importante revista ilustrada semanal do pas, sua foto vestindo casaca e ceroulas. Ministro da Educao na Era Vargas, quando comandou verdadeira revoluo educacional no pas, Capanema foi importante lder pessedista mineiro e, no regime militar, filiado situacionista Arena, foi eleito senador. Poltico gacho, reeleito vrias vezes para a Cmara dos Deputados, teve sua trajetria poltica assinalada pela defesa veemente do parlamentarismo.
27
4 A Cmara e a crise do governo Goulart (1963-1964)

Do comeo ao fim, o governo Goulart (1961-1964) viveu sob o signo da crise. O clima de radicalizao ideolgica j se faz presente no incio da nova legislatura, em 1963, com a renovada composio do Congresso Nacional determinada pelas decisivas eleies de outubro de 1962. Goulart desiste da ideia de decretar estado de stio ao tomar conhecimento da resistncia medida na opinio pblica, junto a poderosos governadores (como Lacerda, na Guanabara, e Arraes, em Pernambuco) e na maior parte do Congresso. Com o recuo, Jango conseguiu desagradar a esquerda, aular a desconfiana da direita e enfraquecer-se perante os militares. Jango comeara seu governo submetido a um parlamentarismo de ocasio, adotado como soluo negociada para evitar a guerra civil em face da reao surgida atitude golpista dos ministros militares, contrria posse do vice-presidente ante a renncia de Jnio Quadros. Em janeiro de 1963, por deciso da ampla maioria do eleitorado, um plebiscito determinou a volta do presidencialismo. Comeava, de fato, o governo Goulart, mas sob intensa desconfiana dos setores conservadores e direitistas. A rigor, as eleies de 1962 aceleraram a crise profunda na qual se debatia o governo Jango. Com o ambiente carregado de forte passionalidade, em que rgidas posies ideolgicas impediam qualquer possibilidade de convergncia, essas eleies foram marcadas por intensa propaganda e, conforme apurado em comisso parlamentar de inqurito (CPI), pelo uso desenfreado de dinheiro das mais diversas origens. O complexo Ipes-Ibad9, que reunia empresrios, polticos, religiosos e militares, foi decisivo, ao lado de dlares norte-americanos, para a vitria de poderosa bancada comprometida a lutar contra o reformismo e o esquerdismo do governo Goulart.
Instituto de Pesquisas e Estudos Sociais e Instituto Brasileiro de Ao Democrtica, respectivamente.
Pressionado esquerda e direita, Jango foi perdendo o controle da economia e da conduo poltica. Com o crescente afastamento do Congresso em relao ao governo, o presidente parece ter optado por uma cartada por demais explosiva: o apelo direto populao para sustentar suas propostas de reformas de base. Talvez tenha sido esse o sentido do grande comcio do dia 13 de maio de 1964, em frente Central do Brasil e ao Ministrio da Guerra, no Rio de Janeiro. Ao se estudar o comportamento do Congresso Nacional, sobretudo da Cmara dos Deputados, a partir de janeiro de 1963, no difcil concluir que se encerrava um ciclo de coexistncia poltica, o que era reiterado a cada sesso pelos discursos pronunciados. Ficava claro que as divergncias no mais poderiam ser contornadas, nem os interesses opostos ser tangenciados. PSD e UDN, tradicionais adversrios desde 1945, passavam a se comportar da mesma maneira, particularmente nas votaes. Sem as amarras do PSD, o PTB tendia a soltar-se na direo das utopias revolucionrias. Sem o contraponto do PTB, o PSD assumia posies de acentuado reacionarismo. Fazendo coro nova realidade poltica que o Congresso Nacional to bem sintetizava, as eleies de 1962 explicitam a crescente importncia dos blocos interpartidrios, a exemplo da Frente Parlamentar Nacionalista, com vis de centro-esquerda, e da Ao Democrtica Parlamentar, com posies conservadoras e direitistas. Para se ter ideia de quo forte era essa nova configurao, nessas eleies, enquanto isoladamente o PSD amealhou 18,3% dos votos, o PTB ficou com 14,2 e a UDN no passou dos 13,2%, os blocos partidrios obtiveram 48,3% dos votos. No confronto de ideias, em que o plenrio da Cmara dos Deputados era o palco principal, alguns temas tornaram-se demasiado explosivos e contriburam decisivamente para o colapso do regime. Entre esses temas, dois se destacaram flagrantemente: as reformas de base, com especial relevo para a agrria, cujo projeto tramitava desde a primeira metade dos anos 1950, e a Poltica Externa Independente, claramente marcada pelo esprito da Guerra Fria.
29
Em sesso de 24 de janeiro, o deputado Srgio Magalhes, um dos grandes nomes da esquerda no Congresso Nacional10, j comea o ano legislativo tecendo consideraes sobre o projeto que regula a remessa de lucros ao exterior de empresas estrangeiras que atuam no Brasil. O tema da poltica externa assume o primeiro plano da agenda poltica. Crticas ao comunismo sovitico ou Rssia vermelha sero uma constante nos pronunciamentos da bancada conservadora ou direitista, a exemplo dos deputados Othon Mder (que, na sesso de 30 de janeiro, chega a apresentar projeto para tornar sem efeito o decreto do presidente Jnio Quadros que concedeu condecorao a Che Guevara), Pedro Anschau (que, na sesso de 21 de maro, protesta contra a circulao de publicaes comunistas no pas e que, quatro dias depois, requer informaes sobre propaganda comunista nos meios universitrios), Eurpedes Cardoso de Menezes (que exige, em 22 de maro, a expulso dos comunistas do governo) e Oswaldo Zanello (que reitera sua profisso de f anticomunista, na sesso do dia 25 de maro). Prova da efervescncia ideolgica suscitada pela Poltica Externa Independente pode ser medida pela repercusso de determinados temas quando tratados na tribuna. o caso, por exemplo, do discurso do deputado de esquerda Max da Costa Santos que, na mesma sesso (22 de maro) em que Cardoso de Menezes exigia a imediata retirada dos comunistas do governo, anunciava a realizao do Congresso Continental de Solidariedade a Cuba. Congresso, alis, cujo pedido de proibio foi formulado, em sesso de 2 de abril, pelo deputado capixaba direitista Oswaldo Zanello. Congresso que tambm j fora combatido pelo udenista da Guanabara Adauto Lcio Cardoso. No h dvida, porm, de que o tema da reforma agrria foi o que, de longe, mais incendiou o debate parlamentar naquele contexto histrico. Em linhas gerais, independentemente de filiao partidria, os deputados passavam a agir e a falar em face da convergncia de interesses e de concepes ideolgicas. Assim, os dois grandes blocos interpartidrios afinavam seus respectivos
10
Para que Carlos Lacerda (UDN) fosse eleito governador da Guanabara, em 1960, derrotando justamente Srgio Magalhes, foi decisiva a candidatura de Tenrio Cavalcanti, que, ao penetrar na faixa mais popular do eleitorado, certamente subtraiu votos que seriam dados a Magalhes.
pontos de vista, no deixavam que o tema esmorecesse e jamais permitiam que uma sesso da Cmara no dispusesse de algum representante para falar em nome do grupo. A comprovar a assertiva segundo a qual as eleies de 1962 criaram bancadas a favor e contra as reformas de base, um caso de convergncia entre adversrios polticos antes irreconciliveis, da mesma base eleitoral (comarca de Rio Pomba, Zona da Mata de Minas Gerais), ficou conhecido na Casa. Na hora de falar ou de discutir projetos relativos reforma agrria, o pessedista ltimo de Carvalho e o udenista Dnar Mendes aproximavam-se na defesa da mesma causa, ou seja, o combate proposta. Em geral, a Ao Democrtica Parlamentar, bloco de direita, marchava coesa no combate Poltica Externa Independente e s reformas de base, particularmente a agrria. De maro de 1963 a abril de 1964, revezaram-se na defesa implacvel dessas teses deputados como Argilano Dario, Augusto Novais, Plnio Salgado11, Milton Reis, Oswaldo Zanello, Joo Mendes12, Antonio Bresolin, Raimundo Padilha13, Padre Vidigal14, Abel Rafael15, Odorico Santana, Jales Machado, Geraldo Freire, Geraldo de Barros e Amaral Neto16. A Frente Parlamentar Nacionalista, de centro-esquerda e comprometida com as reformas, alm de encaminhar discusso e votao de matrias pelas quais propugnava, tambm escalava seus parlamentares para no deixarem sem resposta os ataques dos grupos direitistas e conservadores. Entre os mais
11
Lder inconteste do Integralismo brasileiro, Plnio Salgado retorna cena poltica frente do Partido da Representao Popular (PRP), congregando antigos camisas verdes. Na sesso de 2 de abril, Mendes afirmou que o combate ao comunismo no covardia, coragem e patriotismo. Antigo integralista, Padilha leu, na sesso de 3 de abril, nota da Ao Democrtica Parlamentar contestando a proposta de reforma agrria em tramitao. O pessedista mineiro Padre Pedro Maciel Vidigal notabilizou-se pelo combate sem trguas Poltica Externa Independente, sobretudo no que se referia posio brasileira em relao Revoluo Cubana, tendo dado especial ateno ao chanceler San Tiago Dantas, no raro ridicularizando-o. Outro importante quadro egresso do Integralismo, era deputado por Minas Gerais. Jornalista e poltico da Guanabara, fez carreira controvertida e, poca do regime militar, apresentava na TV programa que enaltecia os feitos do Brasil Grande.
12
13
14
15 16
31
conhecidos, pontificavam: Srgio Magalhes, Neiva Moreira, Eloy Dutra17, Doutel de Andrade, Max da Costa Santos, Leonel Brizola18, Paulo de Tarso, Wilson Martins, Bocayuva Cunha, Lino Morganti, Breno da Silveira, Chagas Rodrigues, Joo Herculino, Ado Pereira Nunes, Braga Ramos, Ary Pitombo, Roberto Saturnino19, Mrio Maia, Rog Ferreira, Simo da Cunha, Benedito Cerqueira e Waldemar Alves. Ocioso repetir que nenhum outro tema empolgou tanto o debate na Cmara dos Deputados quanto o da reforma agrria, apenas secundado dentro da mesma lgica, alis pelo da Poltica Externa Independente. Em ambos os casos, o fantasma da subverso vermelha e da comunizao do Brasil se faz presente de modo ostensivo. Assim, conquanto o golpe contra as instituies estivesse sendo planejado h algum tempo, no resta dvida de que esses dois temas, pelo carter explosivo e pela extrema capacidade de fomentar paixes, prepararam o cenrio dentro do qual se representa o ato final do regime liberal de 1946.
5 Concluso
Na complexa trajetria da poltica brasileira entre 1946 e 1964, perodo do difcil aprendizado democrtico aps a ditadura de feies fascistas do Estado Novo, a Cmara dos Deputados desempenhou papel de absoluta centralidade. Ao selecionar dois contextos marcantes desse percurso turbulento da histria poltica do pas, justamente o que antecedeu o suicdio de Getlio Vargas e o que precedeu a deposio de Joo Goulart, a presente pesquisa confirmou, em parte, a principal premissa que estimulou a realizao do trabalho.
17
Chegou a ser vice-governador da Guanabara, teve papel preponderante na CPI do Ipes-Ibad, que desvelou o gigantesco esquema financeiro utilizado nas eleies de 1962 para eleger parlamentares contrrios s reformas de base. Poltico gacho, foi governador de seu estado, ocasio em que comandou a resistncia tentativa de golpe contra a posse de Goulart, em 1961, o que lhe deu maior projeo nacional. Nas eleies de 1962, elegeu-se deputado federal pela Guanabara com a maior votao at ento obtida no pas para o cargo. Economista dos quadros do Banco Nacional de Desenvolvimento (BNDE), retornou ao cenrio poltico nacional nas emblemticas eleies de 1974, quando a oposio consentida, reunida no MDB, conquistou 16 das 23 cadeiras em disputa no Senado, tendo sido eleito pelo estado do Rio de Janeiro.
18
19
No primeiro caso, ao contrrio do que se poderia imaginar, verificou-se que o vigor oposicionista ao governo Vargas era bem mais acentuado na imprensa do que propriamente no debate parlamentar. A rigor, foi a partir do episdio do atentado ao jornalista Carlos Lacerda, no qual um oficial da Fora Area morreu, que a retrica de oposio, particularmente udenista, foi assumindo tons crescentemente dramticos, de que seria smbolo mximo o pronunciamento do deputado mineiro Afonso Arinos. Muito diferente foi o cenrio apresentado pela Cmara dos Deputados, j em sua nova sede no Planalto Central, na tensa conjuntura que as eleies de 1962 potencializaram. Com efeito, o levantamento dos discursos pronunciados no Plenrio da Cmara ao longo de 1963 e dos trs primeiros meses do ano seguinte evidenciou a elevada tenso que acompanhou o governo Goulart a partir do retorno do presidencialismo. Dois temas em especial o da reforma agrria e o da Poltica Externa Independente envolveram o debate parlamentar e, em larga medida, prepararam o terreno para a ruptura institucional de 1964. Sabe-se que as crises que abalaram a Repblica brasileira quase sempre tiveram no Executivo seu ponto de partida e, no Legislativo, em geral, sua resoluo. Foi assim, por exemplo, quando da tentativa de se impedir a posse presidencial de JK, em 1955, ou, ainda, quando da iminncia de guerra civil por ocasio da renncia de Jnio e da tentativa golpista contra a posse de Jango, em 1961. Todavia, nos dois momentos aqui examinados, o Legislativo optou por no tangenciar as crises, o que explica o modo trgico como elas foram encerradas, com o suicdio de um e a deposio de outro presidente.
Referncias
BONAVIDES, Paulo; AMARAL, Roberto. Textos polticos da histria do Brasil. Braslia: Senado Federal, 2002. BRANDO, Anna Lcia. A resistncia parlamentar aps 1964. Braslia: Senado Federal, 1984.
33
BRASIL. Congresso. Dirios do Congresso Nacional. Braslia: Cmara dos Deputados, Coordenao de Publicaes, 1953-. Foram consultados nmeros de 1953 a 1964. ________. Cmara dos Deputados. Anais da Cmara dos Deputados. Braslia: Cmara dos Deputados, Coordenao de Publicaes, 1823-. Foram consultados nmeros de 1946 a 1964. ________. Cronologia do funcionamento da Cmara dos Deputados: 1826/1992. Braslia: Cmara dos Deputados, Coordenao de Publicaes, 1992. 318 p. Trabalho elaborado na Seo de Documentos Audiovisuais, da Coordenao de Arquivo, com pesquisa de Teresa de Jesus Teixeira. ________. Deputados Brasileiros: 1946-1976. Braslia: Cmara dos Deputados, Coordenao de Publicaes, 1976. 236 p. ________. Dirios da Cmara dos Deputados. Braslia: Cmara dos Deputados, Coordenao de Publicaes. Foram consultados nmeros de 1946 a 1964. ________. Mesas da Cmara dos Deputados: 1826/1982: composio e relao de membros. Braslia: Cmara dos Deputados, Coordenao de Publicaes, 1983. 583 p. ________. Senado Federal. Dirios do Senado Federal. Braslia: Senado Federal. Grfica do Senado Federal. Foram consultados nmeros de 1946 a 1964. BRASIL. Constituio. Constituies do Brasil: 1824, 1891, 1934, 1937, 1946 e 1967 e suas alteraes. Braslia: Senado Federal, Subsecretaria de Edies Tcnicas, 1986. 2 v. CARONE, Edgard. A repblica liberal. So Paulo: Difel, 1985. CHACON, Vamireh. Histria dos partidos brasileiros. Braslia: EdUnB, 1998. COUTINHO, Maria Laura; LINS, Maria Ins de Bessa. Comisses Parlamentares de Inqurito: 1946/1982. Braslia: Cmara dos Deputados, Coordenao de Comisses Temporrias, 1983. 354 p.
FERREIRA, Jorge; Delgado, Lucilia de Almeida Neves (org.). O Brasil republicano. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2003. 4 v. FRANCO, Afonso Arinos de Melo. Histria e teoria dos partidos polticos no Brasil. So Paulo: Alfa-mega, 1974. ________. A Cmara dos Deputados: sntese histrica. Braslia: Cmara dos Deputados, Coordenao de Publicaes, 1976. 116 p., il. GOLLO, Lus Augusto. Doutel de Andrade. Braslia: Cmara dos Deputados, Plenarium, 2006. GOMES, ngela de Castro. O Brasil de JK. Rio de Janeiro: Ed. FGV, 202. GOVERNOS da Repblica. Braslia: Presidncia da Repblica, Gabinete Civil, 1984. 430 p., il. HIPPOLITO, Lucia. PSD: de raposas e reformistas. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1985. LACERDA, Carlos. Depoimentos. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1987. ________. Discursos parlamentares. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1982. OLIVEIRA, Paulo Affonso Martins de. O Congresso em meio sculo. Braslia: Cmara dos Deputados, Plenarium, 2005. PORTO, Walter Costa. A mentirosa urna. So Paulo: Martins Fontes, 2004. ________. Dicionrio do voto. Braslia: EdUnB; So Paulo: Imp. Of. do Estado, 2000. SANTOS, Joaquim Ferreira dos. Feliz 1958. Rio de Janeiro: Record, 1998. SILVA NETO, Casimiro Pedro da. A construo da democracia: sntese histrica dos grandes momentos da Cmara dos Deputados, das assembleias nacionais constituintes e do Congresso Nacional. Braslia: Cmara dos Deputados, Coordenao de Publicaes, 2003.
35
SKIDMORE, Thomas. Brasil : de Getlio a Castelo. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1976. VALENTE, Manoel Adam Lacayo. Democracia enclausurada: um debate crtico sobre a democracia representativa contempornea. Braslia: Cmara dos Deputados, Plenarium, 2006.
37
A Comisso de Legislao Participativa da Cmara dos Deputados:

consideraes tericas
1 Introduo
O grupo de pesquisa e extenso (GPE) para estudo da relao entre os parlamentares e a Comisso de Legislao Participativa (CLP) da Cmara dos Deputados20 pesquisou, entre 2007 e 2010, as razes da baixa efetividade dessa comisso em influenciar a produo legislativa da Cmara dos Deputados. O grupo teve por objetivo principal a avaliao da qualidade da relao entre a CLP e os parlamentares, membros ou no da comisso. Adotou-se a hiptese de que os parlamentares interagiam pouco com a comisso, bem como negligenciavam seus propsitos e suas potencialidades, por medo, desinteresse ou desconhecimento. Os primeiros resultados do estudo foram publicados na obra Olhares sobre o Parlamento, sob o ttulo Discusses preliminares sobre a relao entre os parlamentares e a Comisso de Legislao Participativa (SANTOS et al.,
20
As consideraes ora apresentadas so fruto tanto das pesquisas realizadas pelo GPE, quanto das lies dos professores Lus Felipe Miguel e Flvia Biroli, ministradas na disciplina Teoria e Anlise Poltica, no mbito do Programa de Ps-Graduao do Instituto de Cincia Poltica da Universidade de Braslia (1 semestre de 2011). O artigo, contudo, assinado somente por mim, pelo que assumo a responsabilidade por eventuais equvocos.
2011). Anteriormente, a atuao da CLP havia sido discutida em trs outros trabalhos daqueles que viriam a compor o GPE (COUTO, 2007; FERREIRA JNIOR, 2007, 2008). O grupo, consoante os prazos do edital que o criou, encerrou suas pesquisas ao final de 2010. A temtica da CLP, contudo, continua atual: em agosto de 2011, a comisso comemorou seu dcimo aniversrio com a realizao de exposio, audincia pblica e seminrio. Nos eventos, exaltava-se a possibilidade de interao entre sociedade e Parlamento, projetavam-se reformulaes de ferramentas de participao existentes e apresentavam-se novas propostas de aprimoramento da democracia. Apesar do trajeto j percorrido pela CLP, alguns limites se mostram ainda intransponveis, como, por exemplo, a baixa capilaridade da comisso na sociedade e a latente impossibilidade de se aprovarem propostas legislativas por meio dessa ferramenta. nesse panorama contraditrio de festejo e de insucessos (ao menos aparentes) que se apresenta este artigo como nova contribuio ao debate sobre democracia e participao na Cmara dos Deputados.
2 A justificativa institucional para a criao da CLP

O Congresso Nacional tem, ao menos, trs funes primordiais: legislar, fiscalizar e representar. A primeira consiste em produzir algumas das normas que compem o ordenamento jurdico federal (emendas Constituio, leis, decretos, resolues). Esse mister deve, em tese, ser compreendido como busca do bem comum, que, na definio de Matteucci (BOBBIO et al., 2004, vol. I, p. 106), a tentativa maior para realizar uma integrao social baseada no consenso. Essa a razo do prprio Estado, a ser perseguida por todos os seus agentes em todas as esferas do Poder. Ao Congresso cabe tambm fiscalizar os atos do Executivo, zelando para que no se desviem da correta aplicao dos recursos econmico-financeiros em ltima anlise, esses so os meios de que este Poder dispe para a realizao
39
do bem comum. Essa segunda funo do Legislativo pode ser realizada por meio de propostas de fiscalizao dos atos do Executivo, de comisses parlamentares de inqurito, de convocao e oitiva de ministros de Estado e de servidores subordinados Presidncia da Repblica. A funo do Congresso Nacional de representar a nao est prevista nos artigos 45 e 46 da Constituio brasileira. A representao, segundo argumentao que se desenvolver mais adiante, assume variadas acepes; contudo, em qualquer delas, pode ser resumida pelo desempenho das funes do Estado na busca da realizao do interesse coletivo (aqui identificado ao bem comum), o que engloba tanto legislar quanto fiscalizar. A representao, portanto, o que caracteriza a funo dos parlamentares e justifica a existncia das Casas Legislativas. Essa constatao ganha contornos interessantes quando verificamos que a Cmara amide reconhece que no realiza a contento a tarefa de representar a populao. Em 2001, por exemplo, a Mesa Diretora, na justificao de uma proposta legislativa (o Projeto de Resoluo da Cmara n 5, que criava a Comisso de Legislao Participativa), afirmou que o Parlamento estava longe de representar os interesses da populao brasileira e que as discusses ali travadas apresentavam descompasso para com os anseios sociais. Tal assertiva institucional se configurava em um verdadeiro paradoxo: a Cmara de representantes no representativa. A confisso que a prpria Casa fazia no era sem motivo: pesquisas de opinio repetidamente apresentavam uma situao de descrdito na atividade parlamentar por parte dos eleitores. Essa realidade ainda hoje vlida, o que, imaginamos, causa desconforto na vida daqueles que dependem dos votos dessa massa descontente para continuar a exercer o poder21. Para contornar a situao, a Cmara dos Deputados criou diversas ferramentas que visam a fortalecer a qualidade da conexo entre o Legislativo e os representados e a propiciar a estes a possibilidade de participar do processo de
21
O instituto Datafolha, em seu stio eletrnico, compila pesquisas de opinio pblica sobre o Congresso Nacional, realizadas desde 1998, nas quais, invariavelmente, h avaliao negativa da instituio e de seus membros superior a 50%.
deliberaes legislativas. Essa participao mais direta proporcionada pela Casa se d por instrumentos que possibilitam ou facilitam a apresentao de demandas para discusso no Parlamento, a concepo de arenas de discusso, a sugesto de temas para debate, a maior interao com os parlamentares e com os rgos que estes integram. Em outros momentos, por meio de pesquisas qualitativas e/ou quantitativas, contestamos a efetividade dessa instituio como meio hbil de transformao da vontade popular, expressada por meio da CLP, em norma jurdica. Agora, buscamos criar um quadro terico que possibilite a outros pesquisadores explicar a razo desses limites empiricamente comprovados. O fio condutor que nos move a pressuposio de que a CLP no se presta ao papel de aumentar o grau de representatividade parlamentar porque se apresenta como elemento apenas formal de criao de espao para construo de demandas.
3 A CLP: possibilidades e autocompreenso

A CLP, criada em 2001 com a prerrogativa de transformar sugestes da sociedade civil organizada em propostas legislativas ou em aes de fiscalizao do Executivo, apresenta alguns poucos requisitos para que essa interao entre sociedade e Parlamento ocorra. Exige-se, principalmente, que as sugestes sejam apresentadas por entidade social regularmente constituda e que se apresentem provas de que a ideia da sugesto foi construda consensualmente no seio da entidade. Os habilitados so grupos e no indivduos e como corpo coletivo que podem se manifestar. No so colocados bices formais e so possveis sugestes de qualquer das espcies normativas que tramitam na Cmara dos Deputados: projetos de lei, de resoluo, de decreto legislativo, propostas de emenda Constituio e sugestes de emendas a essas proposies. Os meios de formalizao da sugesto so bastante simples, podendo ser ela apresentada pessoalmente, por meios eletrnicos, enviada por fax ou carta.
41
Tambm no se exige que a proposta esteja formatada e de acordo com os critrios de tcnica legislativa, o que simplifica a relao entre a sociedade e o Parlamento (conforme prescries dos artigos 32 e 254 do Regimento Interno da Cmara dos Deputados, bem como do Regulamento Interno da CLP). Apesar da facilidade de apresentao, a sugesto de iniciativa legislativa no significa a automtica transformao da sugesto em iniciativa de lei. Em verdade, a sugesto sofre uma avaliao de oportunidade e mrito na CLP. Se aprovada, s ento passa a tramitar como uma proposio legislativa, de autoria da CLP, ainda que guarde resqucios da participao do grupo que a ofereceu. Ou seja, a Cmara no delegou s organizaes o poder de iniciar o processo legislativo. Ainda assim, a CLP compreende a si mesma como um canal que busca dar visibilidade s angstias e inquietudes de grupos sociais subjugados e discriminados pela prpria sociedade. Julga ter por objetivo aproximar esses grupos (e os demais cidados) dos seus representantes, concedendo queles o direito de voz e participao no processo de solidificao dos ideais de democracia participativa (BRASIL, 2010). Para a construo de uma democracia mais participativa, a CLP enxerga como fundamental a presena da sociedade nos processos de tomadas de decises e acredita que a sua consolidao institucional vai propiciar Cmara e aos representantes a compreenso de sua necessidade para a democracia representativa (BRASIL, 2010). A comisso tambm defende o ponto de vista de que a sua consolidao como processo contnuo de participao propiciar o aumento da educao para a cidadania, elevando a qualidade da democracia (BRASIL, 2001, p. 4; BRASIL, 2010, p. 9). No entanto, a criao da CLP no representou o desejo de que a representao fosse substituda por qualquer outro mtodo de tomada de decises. Sua concepo se deu na tentativa de fortalecer e melhor empoderar os representantes, e no no sentido de transferir poderes aos representados. Essa a
concluso a que se chega ao serem relembradas as palavras do ento presidente da Cmara, deputado Acio Neves, ao instalar o rgo:
Quero por fim ressaltar que a legislao participativa no alimenta o falso antagonismo entre sociedade civil e Parlamento, nem a utopia ingnua de que a revoluo tecnolgica e a sociedade miditica ressuscitaro uma espcie de democracia direta informatizada. Um sistema que troque o voto popular e a representao poltica por outras formas de participao merecer qualquer outro nome, no o de democracia. A legislao participativa deve significar, pelo contrrio, a atualizao da democracia representativa pela maior sintonia com seu tempo. (BRASIL, 2001, p. 2, grifo nosso)
4 Teorias polticas para a CLP: construo do quadro terico

A percepo do presidente Acio Neves, assim como, em certo grau, a prpria concepo da CLP, parece se alinhar s teorias da representao de cunho formal, como a de Bernard Manin et al. e a de Nadia Urbinati. Para os primeiros autores, representao poltica concepo a que se juntam definies, na maioria das vezes contraditrias, que a identificam como busca do interesse pblico. Para eles, portanto, deve-se encontrar um ncleo conceitual mnimo que identifique governo representativo com a escolha de legisladores por eleies (que devem ser peridicas) e com a livre expresso dos anseios, demandas e discusses por parte dos representados. Porm, esse conceito mnimo deve tambm contemplar o mandato livre dos incumbentes, em que a manifestao do cidado em nada vincula a ao dos representantes (MANIN et al., 1999). Os representantes, por competncia inata ou por maior controle das informaes, teriam melhores condies de escolher o caminho que atenderia ao interesse coletivo. J o deficit de informao do cidado comum causaria uma viso mope das demandas por polticas pblicas, e suas sinalizaes de anseios e interesses no poderiam ser tomadas como mandamentos rgidos. Essa
43
aceitao da desigualdade remonta tese schumpeteriana do cidado inbil e um dos fundamentos para a defesa da democracia formal. Assim, ao eleitor mope caberia to somente o poder de votar nas eleies pela substituio do representante quando entendesse que este perseguiu interesse particular ou no exerceu o mandato com a competncia esperada a esse momento de avaliao os autores denominam accountability ( MANIN et al., 1999). Nadia Urbinati (2005) defende a democracia representativa como algo alm da legitimao formal e procedimentalista da democracia eleitoral, ao trazer elementos que possibilitam a construo de um modelo em que as decises so tomadas em uma arena de opinies contestveis, que devem ser expressas livremente, para irrigar o processo decisrio. A democracia representativa em Urbinati, portanto, um processo cclico constante, em que os representantes legitimamente eleitos so autorizados pelos representados a defender seus interesses. Porm, esse processo no se encerra nessa autorizao, sendo necessria a existncia de uma corrente comunicativa entre a sociedade poltica e a civil que permita a constante interao entre as duas partes, possibilitando a vocalizao da sociedade e a criao de uma arena para o embate de opinies. As decises dos representantes so alimentadas pelo apreo e pela discordncia popular, o que coloca o povo como o centro de gravidade do modelo, e o processo de autorizao, avaliao, reautorizao passa a ser constante, e no apenas reduzido ao momento eleitoral (URBINATI, 2005, p. 202-203). Apesar de a autora construir seu conceito de representao com uma maior nfase nos processos de participao cidad, quando comparada ao governo representativo dos autores anteriores, nota-se que no h no pensamento de Urbinati vinculao das decises dos representantes s ideias expostas nessa arena, e a accountability continua a ter peso significante em sua teoria. O seu texto O que torna a representao democrtica?, inclusive, chama a ateno pelo receio que demonstra de que o excesso de democracia, representada pela fragmentao excessiva de grupos, possa causar o engessamento dos
processos decisrios, repetindo a velha frmula elitista cristalizada na viso schumpteriana de democracia. Um conceito mais amplo de representao, de ndole menos formal, apresentado por Iris Young Marion. Ela compreende que, nas sociedades contemporneas, h desigualdades concretas a impedir a livre expresso dos grupos sociais e, portanto, defende a equalizao das condies de acesso disputa poltica. A busca de mais igualdade se d pelo empoderamento das classes marginalizadas, sem, contudo, necessariamente desafiar a necessidade dos mecanismos de representao (YOUNG, 2000). Esse pensamento se aproxima, ao menos nesse ponto, da defesa do presidente Acio Neves quanto impossibilidade de se fazer democracia que no seja por meio da representao. No entanto, em Young, h a crtica ao modelo procedimentalista (denominado pela autora de aggregative), no qual a fora poltica da elite dominante marginaliza grupos minoritrios por meio de polticas distributivas insensveis s diferenas existentes entre indivduos e grupos. Os grupos dominantes utilizam-se do ferramental democrtico para perpetuar seus privilgios ou para garantir sua posio mais benfica, em detrimento das minorias. A partir dessa percepo de dominao, Young constri um modelo de representao, a representao comunicativa. Nele, a autora defende a incluso de diferentes pontos de vista, formados a partir de perspectivas diversas, com o intuito de impedir tanto a excluso de grupos sociais pela sua no insero nas arenas deliberativas, quanto a sua excluso por formas de opresso interna a esses espaos de discusso, que ocorrem quando determinado grupo est formalmente presente, mas no possui a competncia comunicativa necessria para expressar coerentemente suas opinies (YOUNG, 2000). Nesse ponto do pensamento, h a construo de uma crtica ao conceito habermasiano de esferas pblicas de discusso, que pode ser dirigida tambm CLP: Young reconhece que no basta o direito voz, mas que necessrio o acesso informao, educao para a participao, s regras procedimentais do espao de discusso e, principalmente, considerao das opinies pon-
45
derada pelas perspectivas dos atores. A base dessa construo justamente o reconhecimento de diferenas intrnsecas aos grupos sociais e do uso do domnio de regras e de discursos como forma de opresso a grupos minoritrios. O conceito de perspectiva elemento importante para a teoria da diferena de Young, em que o representante algum distinto do eleitor e, portanto, fala pelo, e no fala como o representado. Por isso a importncia de se manter uma representao relacional entre representante e representado, com vistas a no perder a conexo entre os atores e possibilitar a revisita do representante s opinies e interesses do representado (YOUNG, 2006, p. 143). Nessa concepo, a autorizao e a accountability so ciclicamente refeitas e antecipadas, possibilitando ao representante conhecer as perspectivas dos eleitores e a partir delas concretizar as escolhas que refletem os interesses dos representados. Trata-se de um avano em relao ao pensamento dos autores anteriormente abordados, em que a accountability tem carter de avaliao posterior ao exerccio do mandato parlamentar e a participao popular desestimulada. Por fim, compreendemos que democracia e representao em Young so instituies complementares, pois nas grandes sociedades de massa a representao e a participao se requerem uma outra para que haja uma poltica plenamente democrtica. A participao a que se refere a autora a de grupos sociais, considerados no como uma coleo de indivduos, determinada de forma arbitrria, mas definidos por um sentido de identidade compartilhada, formada em matriz relacional, pois as pessoas podem formar associaes, mas os grupos, por outro lado, constituem os indivduos(YOUNG, 2006, p. 143). Observamos que os trs conceitos de representao apresentados no contestam o modelo liberal vigente, no propem a sua substituio por outras formas em que no haja um incumbente a falar por vrios eleitores, nem elegem a democracia direta como soluo para o deficit democrtico, razo pela qual se assemelham ao esprito do legislador22 ao criar a CLP. Esses conceitos servem, todos e em complementariedade, para explicar o lugar, na teoria democrtica,
22
Esprito do legislador: conceito emprestado Filosofia do Direito, que interpreta a norma a partir das discusses que fomentaram a sua elaborao.
que ocupa essa comisso. Encontrar elementos tericos que expliquem o modelo adotado pelo Legislativo brasileiro para diminuir o deficit de representatividade das instituies de representao no significa reconhecer, de imediato, a efetividade de suas instituies, tarefa a que nos incumbiremos a seguir. Antes, contudo, diante da afirmao da prpria CLP de que ela serve ao propsito do aumento de educao cidad, citamos estudo de Carole Pateman (1992), para quem a prtica reiterada da participao poltica forma cidados mais competentes para a democracia. Pateman critica fortemente a ideia de que h cidados mais capazes do que outros para o exerccio da poltica e de que devemos deixar aos mais preparados a tomada de decises sobre assuntos complexos do Estado. Para a autora, a participao contnua elemento que agrega no s conhecimento, mas vontade de participao aos cidados, ambos em graus crescentes pela prtica reiterada. A participao causa ainda no cidado uma melhor percepo da sociedade e do papel individual do participante na prpria sociedade. Isso se d porque o indivduo que participa tem a percepo de liberdade aumentada, e a participao d a ele um grau bem real de controle sobre o curso de sua vida e sobre a estrutura do meio em que vive. A participao permite que as decises coletivas sejam aceitas mais facilmente pelo indivduo, e o cidado que participa ativamente das questes polticas de sua cidade, opinando, refletindo, votando, desenvolve um sentido de pertencimento do corpo social (PATEMAN, 1992, p. 40). Conclui-se que a participao acresce no cidado o sentimento de liberdade e aceitao das normas porque ele mesmo ajudou a cri-las, e passa a ser incoerente desrespeit-las. Alm do mais, a participao constante ajuda-o a compreender melhor a sociedade em que est inserto e os problemas que ela enfrenta. Para a sociedade, h o ganho da maior integrao entre seus indivduos e da pacificao social por meio da observncia das normas por um nmero maior de cidados. Em Pateman, esse conceito foi construdo imaginando-se a integrao das esferas pblicas de representao j existentes a novos espaos pblicos, mas no
47
necessariamente postos e controlados pelo Estado. Contudo, pode ele ser aplicado CLP, principalmente se considerarmos que a experincia da participao integra o indivduo a sua sociedade e constitui o instrumental para transformla numa verdadeira comunidade. O elemento psicolgico da participao se revela forte o bastante para afirmarmos que o seu principal produto a educao poltica, que faz com que o indivduo que participa ativamente dos processos decisrios de sua comunidade se sinta cada vez mais apto a faz-lo e passe a ter um sentimento de necessidade de participao (PATEMAN, 1992, p. 42).
5 A anlise da efetividade da CLP pela discusso de preferncias adaptativas de Cass Sustein e pelo conceito de campo poltico de Pierre Bourdieu
5.1 Do processo legislativo
O processo legislativo naturalmente moroso, o que no se traduz necessariamente em uma qualidade negativa, uma vez que a boa norma tende a nascer de um crescente de maturao e reflexo. O rito ordinrio de tramitao legislativa prev o estudo de uma proposio em duas Casas Legislativas. Se uma proposta for aprovada em ambas, h a necessidade de sano presidencial para que ela vire norma e passe a viger. Em cada Casa, a proposta apreciada primeiramente pelas comisses tcnicas e depois segue para a deliberao por todos os membros, em Plenrio. A Constituio de 1988, em seu art. 58, trouxe a possibilidade de abreviao desse procedimento pela anlise da matria somente pelas comisses. Ao Plenrio, ficou reservada a deliberao das matrias mais importantes do Congresso, e esse espao, como aponta Fernando Limongi, passou a ser um lcus em que o Executivo dita a agenda. Assim, o ambiente natural do parlamentar so as comisses, e o do Executivo, o Plenrio (LIMONGI; FIGUEIREDO, 1999).
Tal observao no significa afirmar que as normas oriundas (ou de interesse) do Executivo levem tempo maior para sua tramitao. Em um sistema presidencialista com preponderncia do Poder Executivo, como o brasileiro, o tempo tem carter relativizado por ator e por assunto. A regra que somente as propostas que se coadunam com a poltica pblica traada pela Presidncia da Repblica superem os filtros procedimentais e consigam a aprovao no Plenrio. Para aquelas de interesse do governo, seu tempo de tramitao pode se reduzir a poucos meses, enquanto h proposies de parlamentares que s so aprovadas aps anos de tramitao. A autoria das propostas, portanto, influencia no trmite pelo Legislativo, e proposies apresentadas pelo chefe do Executivo, pela Mesa da Cmara ou por alguns lderes, formais ou informais, gozam de maior probabilidade de serem colocadas na agenda do dia, tanto das comisses quanto do Plenrio da Cmara. A razo dessa primazia de alguns o vis centralizador do processo legislativo, que faz repousar nas mos do presidente da Casa Legislativa e do Colgio de Lderes a faculdade de determinar a agenda da Casa, indicando quais matrias devem figurar na Ordem do Dia do Plenrio, requisito para serem apreciadas. O Colgio de Lderes consiste na reunio dos lderes dos partidos, dos blocos parlamentares, da minoria e do governo, compondo rgo poltico que dispe das atribuies de construir, juntamente com o presidente, as diretrizes poltico-legislativas da Cmara dos Deputados. Por fora do denominado Presidencialismo de Coalizo (fenmeno poltico que coloca o uso de incentivos cargos, liberao de emendas, prestgio popular disposio do chefe do Poder Executivo para construir uma base de apoio no Congresso), a maioria dos membros desse colgio e os presidentes das Casas do Congresso so sistematicamente favorveis ao governo. Ao parlamentar comum, portanto, resta tentar apresentar proposta que caiba dentro da norma de apreciao exclusiva pelas comisses, observando a coerncia do escopo de seu projeto com os programas do Executivo. S assim lhe possvel ver alguma iniciativa prpria transformada em lei.
49
A CLP, nesse contexto, apresenta-se como agente capaz de iniciar o processo legislativo a partir de sugestes. Suas proposies seguem o rito mais longo, devendo ser apreciadas pelas comisses pertinentes e, aps essa fase, ser ainda apreciadas em Plenrio, disputando espao, portanto, com a agenda governamental. Segundo o art. 24 do Regimento Interno da Cmara, as proposies oriundas da CLP no seguem o rito abreviado da apreciao exclusiva pelas comisses.
5.2 Da influncia desses aspectos sobre a CLP

Como j afirmado, a apresentao de uma sugesto CLP no significa a automtica colocao da matria para discusso na Cmara. O que se ofereceu aos grupos organizados da sociedade foi a possibilidade de uma preferncia desses ser adotada pela maioria da comisso e, uma vez aprovada, ser transformada em proposta legislativa. Desde 2001 at o ltimo dia de 2010, 815 sugestes haviam sido apresentadas CLP. Destas, 736 foram apreciadas e apenas 331, ou 40,6% das sugestes, foram transformadas em proposies (e passaram efetivamente a tramitar e a ter chance de serem transformadas em norma legal). Pela baixa aceitao dos deputados em conceder tramitao s sugestes da sociedade, j poderamos questionar a efetividade da CLP como instrumento apto a dar voz aos grupos sociais. Porm, nmero mais revelador o de propostas que conseguiram vencer as barreiras da Cmara e do Senado e transformaram-se em normas: apenas uma. Alm disso, a Lei n 11.419/2006, nica norma oriunda da CLP em dez anos, foi apresentada como sugesto pela Associao dos Magistrados do Brasil (AMB), entidade que j detm poder simblico relativamente alto e no precisa passar suas demandas pela CLP. A expresso poder simblico utilizada aqui segundo a definio que lhe confere Pierre Bourdieu, ou seja, poder invisvel de que goza o grupo ou o indivduo em razo de seu status cultural, simblico, institucional e econmico, que lhe confere privilgios sociais. Nas palavras do prprio autor, o poder simblico , com efeito, esse poder invisvel o qual s
pode ser exercido com a cumplicidade daqueles que no querem saber que lhe esto sujeitos ou mesmo o exercem (BORDIEU, 1989, p. 8). A AMB constituda por membros de um dos Poderes da Repblica, os juzes, categoria organizada que conta inclusive com assessoria parlamentar para defesa dos interesses do Judicirio junto ao Congresso (BRASIL, 2011). Poderia, portanto, fazer com que suas opinies e preferncias fossem consideradas pelo Legislativo por outros caminhos, como, por exemplo, por meio do lobby institucional. Ainda assim, a CLP talvez tenha um importante papel a desempenhar: o de colocar na arena de discusso vises e preferncias oriundas de diversos setores da sociedade. Cass Sustein entende que as preferncias so elementos contextualizveis, ou seja, so maleveis e mudam conforme a situao daquele que as expressa. Algumas dessas preferncias (aquelas conectadas no s ao bem-estar individual, mas tambm ao coletivo) s podem ser bem expressadas nas arenas democrticas, em que o confronto contextualizado de preferncias mltiplas apresenta como resultado escolhas polticas fruto da discusso arrazoada das vrias preferncias. O embate das vises dos diversos indivduos, ou grupos sociais, eleva o grau de informao do processo deliberativo, de sorte que a deciso final, alm de legitimada pela participao dos entes interessados, tender a atingir o bem-estar coletivo, e no interesses individuais (SUSTEIN, 2009). Esse seria, talvez, o grande ganho da CLP, o que sustentamos com outra passagem de Sustein:
uma funo maior de um sistema democrtico assegurar que, atravs de processos representativos ou participatrios, vozes novas ou submersas, ou novas descries de onde esto os interesses e quais de fato so, sejam ouvidas e compreendidas. (SUSTEIN, 2009, p. 235)
Porm, no h indcios de que as preferncias dos grupos que pela comisso interagem com o Legislativo tenham sido consideradas pelos representantes, pois a agenda de discusses do Plenrio da Cmara no contempla as proposies de origem da CLP, salvo a nica exceo oriunda de um grupo social j empoderado.
51
A dimenso exata de como o Congresso Nacional enxerga a possibilidade de empoderamento de grupos sociais para a atuao junto s arenas deliberativas pode ser revelada pelo tratamento dado ao poder da CLP de emendar a lei oramentria anual (LOA). Ao analisarmos a Tabela 1, a seguir, percebemos que 26,6% das proposies do perodo estudado versavam sobre a tentativa de influenciar as leis oramentrias. At 2005, CLP era dado o direito de emendar a LOA. Porm, essa prerrogativa foi cassada por resoluo do Congresso Nacional. Tabela 1 Sugestes recebidas pela CLP entre 2001 e 2010
Objeto Outras Emendas LOA Emendas ao PPA Emendas LDO Total 2001 24 11 35 2002 59 21 80 2003 57 16 1 74 2004 28 12 40 2005 107 21 5 133 2006 69 45 1 7 122 2007 93 26 119 2008 34 16 50 2009 68 12 80 2010 59 23 82 Total 598 126 2 89 815
Fonte: Assessoria tcnica da CLP.
A importncia da norma revogada que, para efetivamente influenciar disposies do oramento, necessrio alterar a LOA. O plano plurianual (PPA) apresenta apenas diretrizes, e a lei de diretrizes oramentrias (LDO) norma dependente dos limites impostos pela LOA. Dessa forma, o que a resoluo do Congresso fez foi limitar o poder de os grupos sociais externarem suas preferncias sobre o oramento da Unio. Nota-se, aqui, uma disputa por poder (assim como a confirmao de que representar exercer esse poder), uma vez que, no momento em que a sociedade se viu na posse de ferramenta que traria retornos polticos, o instrumento foi podado pelos detentores do direito de representao.
A partir de 2006, as emendas LDO crescem significativamente, demonstrando que, como conceitua Sustein, os grupos habilitados, nesse momento, no externam exatamente suas preferncias, mas se movem nos espaos permitidos. Isso se traduz em preferncias adaptativas de escolha por emendas LDO, por impossibilidade de emendas LOA. Outra concluso a partir da Tabela 1 que, se inicialmente a sociedade organizada tinha expectativa positiva em relao CLP como instrumento de apresentao de proposies, o que pode ser constatado com o acrscimo sistemtico de sugestes apresentadas at 2005, hoje h a percepo de que esse caminho no efetivo, razo do decrscimo de sugestes apresentadas a partir de 2005. No se verificou a funo pedaggica da participao, prevista em Pateman, at porque a participao no gerou frutos que justificassem aos grupos continuar interagindo com o Parlamento. Esse fato mostra que no Congresso existe certa autonomizao do representante em relao ao corpo de representados, ou, ao menos, em relao aos grupos formalmente constitudos que se manifestaram pela CLP, o que constitui um dos problemas da representao, segundo Miguel (2004). Tabela 2 Nmero de proposies apreciadas na CLP, por ano, at 2010
2001 Aprovadas Rejeitadas Prejudicadas Devolvidas Total 7 06 02 15 2002 4 36 01 71 2003 3 49 05 87 2004 8 19 08 45 2005 6 25 02 53 2006 30 54 84 2007 55 64 02 38 159 2008 53 52 02 2 109 2009 44 12 2 58 2010 31 15 9 55 Total 331 332 23 50 736
Fonte: Assessoria tcnica da CLP.
possvel que a CLP no seja efetiva legislativamente devido inflao de proposies apresentadas Cmara a cada ano. Na legislatura de 2004 a 2010,
53
foram 12.716 propostas legislativas (medidas provisrias, projetos de lei, propostas de emenda Constituio, projetos de decreto legislativo, projeto de resoluo) e 132 projetos de fiscalizao e controle. Em 2010, o nmero de propostas chegou a 2.206, sendo que a CLP contribuiu com 31 proposies (e com 331 para toda a legislatura, conforme Tabela 2). possvel, portanto, que no haja matria que no tenha sido tema de uma proposio j apresentada Cmara, o que torna a CLP desnecessria aos olhos dos grupos organizados. Porm, a contradio maior da CLP, em relao ao processo legislativo, a de sua concepo como canal para possibilitar acesso a grupos sem voz no Congresso, quando esse objetivo confrontado com a sua clientela: grupos organizados, regularmente constitudos, com possibilidade de mobilizao. Para a maioria dos habilitados CLP, j h caminhos de resultados similares, e at mais eficazes, para influenciar o processo legislativo, seja pela audincia direta com um parlamentar do estado da sede da associao, seja pelo uso de ferramentas de mobilizao da opinio pblica, como a internet. Embora se possa afirmar que o empoderamento das classes marginalizadas no se resume ao acesso aos espaos formais de tomada de deciso, a CLP poderia se constituir em um desses caminhos. No entanto, a comisso, ao dar voz a grupos j organizados da sociedade, no contempla aqueles que se veem realmente alijados dos processos democrticos. Esses seriam os carentes de capital (econmico e cultural) e de tempo livre, os que no fazem parte de redes competentes de relaes sociais, e os que no tm legitimidade para falar pelos demais (MIGUEL, 2004). Uma pergunta subjaz a essa interpretao: se no se obtm sequer a deliberao (ainda que para rejeitar) das propostas apresentadas pela CLP, quais so as matrias e quem so seus autores aprovadas pela Cmara? O Anurio Estatstico de 2007 (ltimo ano em que h esse estudo feito pela Cmara) apresenta alguns nmeros elucidativos. Para aquele ano, 529 normas foram aprovadas pelo Congresso.
Tabela 3 Normas editadas em 2007, por autoria

Autoria Comisses Executivo Senado Deputados Judicirio Congresso Nacional Total Funo Concesso ou renovao de rdio e TV (333), acordos internacionais (52)*, alterao regimental (1) Emendas Constituio (2), medidas provisrias (71), leis ordinrias e complementares (8) Leis (27), emendas Constituio (1), decreto (1) S leis ordinrias, em sua maioria de cunho meramente social, sem impacto nas polticas pblicas vigentes Projetos de lei Leis ordinrias Quantidade 388 89 29 24 4 2 529
Fonte: Anurio Legislativo de 2007 (BRASIL, 2009). * Os acordos internacionais, na diviso de poderes brasileira, so realizados pelo presidente da Repblica e chancelados pelo Congresso. O nmero de 52 proposies para esse fim leva ao entendimento de que nesses casos as comisses agiram por impulso do Executivo.
Para essas proposies, o tempo mdio de tramitao foi de at um ano23, porm, para os projetos de lei, o tempo mdio de at dois anos (BRASIL, 2009, p. 102), o que nos fora a concluir que as propostas da CLP no gozam do apelo necessrio para serem apreciadas. O que fica patente o fato de que o processo legislativo utilizado pelos parlamentares e comisses para a conquista ou preservao de poder (razo das 333 proposies para concesso ou renovao de outorga de rdio e TV). Os grupos sociais (ainda que no marginalizados) continuam sem voz e sem espao. A CLP no conseguiu dar a eles a possibilidade de conhecimento pela
23
Dado fortemente influenciado pelas medidas provisrias, que tm tempo de tramitao previsto constitucionalmente, e por 295 decretos de concesso ou renovao de rdio e TV, que no levaram mais de um ano desde a apresentao at a aprovao.
55
Cmara de suas preferncias quanto ao processo legislativo, pois as regras de apresentao de proposies no lhes so favorveis. Mesmo quando se consegue iniciar o processo legislativo, nada assegura que a Cmara ir ao menos deliberar sobre a proposio apresentada, visto que, como sugerem os dados apresentados, no h condies reais de a Casa discutir tudo o que lhe apresentado. Discute-se aquilo que politicamente importante para o Executivo (PEREIRA e MLLER, 2000) ou o que trar benefcio pessoal ao parlamentar, sem contrariar o governo (razo da aprovao de decretos para rdio e TV). Portanto, a CLP instrumento meramente formal de alargamento da participao. No se rompem as barreiras de dominao a que esto sujeitos os menos favorecidos, cultural e economicamente. Sobre este aspecto, interessante a denncia de Pierre Bourdieu de que poder econmico e poder cultural so elementos necessrios aos agentes externos ao Parlamento na tarefa de influenciar a tomada de decises na arena legislativa:
a concentrao do capital poltico nas mos de um pequeno grupo [os polticos] tanto menos contrariada, e portanto mais provvel, quanto mais desapossados de instrumentos materiais e culturais necessrios participao activa na poltica esto os simples aderentes sobretudo, o tempo livre e o capital cultural. (BOURDIEU, 2010, p. 164)
Ora, a representao forma de poder, e a reunio permanente dos empoderados (parlamentares) em uma organizao relativamente independente dos interesses corporativos e conjunturais, se por um lado concede representao poltica esse carter de permanncia, por outro, desapossa os demais membros da sociedade do controle e destino dos prprios interesses: em uma relao fiduciria, os interesses da sociedade so os interesses expressos pelos seus representantes, formalmente institudos nas eleies ainda que esses persigam, amide, interesses pessoais. Indo alm, pode-se afirmar que, em regra, h um crescente valorativo na satisfao das demandas dentro do Congresso, na seguinte ordem: os interesses representados so atendidos conjuntamente ou depois do interesse institucional ou interesse pessoal do representante (BORDIEU, 2010, p. 166, 167, 176).
Eles [os representantes] servem os interesses dos seus clientes na medida em que (e s nessa medida) se servem tambm ao servi-los, quer dizer, de modo tanto mais exacto quanto mais exacta a coincidncia da sua posio na estrutura do campo poltico com a posio dos seus mandantes na estrutura do campo social. (BOURDIEU, 2010, p. 177, grifo do autor)
Outra contribuio do autor francs que ajuda a compreender o fenmeno da ineficcia legislativa da CLP o conceito de campo poltico. Em Bourdieu, campo poltico uma rede de relaes objetivas, interconectadas por posies ocupadas por agentes e instituies com diferentes graus de capital simblico (poder). A posse e a qualidade desse capital o que vai permitir o controle da distribuio dos benefcios oriundos do campo, tanto aos seus constituintes quanto aos elementos externos ao campo. Uma das caractersticas marcantes do campo o sentimento de conservao de seu status quo. As regras internas, explcitas e implcitas, impedem as revolues, as mudanas bruscas de posicionamento. O poder de representar no pode escapar daquele espao hermtico, sendo que as relaes interpessoais ocorrem de maneira preferencial entre os membros do campo, havendo mera convivncia com os membros externos (BOURDIEU, 2010). A necessidade do citado discurso do presidente Acio Neves de deixar patente que a CLP no significaria o abandono das j consolidadas frmulas da democracia representativa e tambm a deciso do Congresso Nacional de podar o alcance das aes da comisso no campo oramentrio so bons exemplos dessa tendncia autoconservao. Por fim, o aspecto relacional ocupa posio central nesse debate. Nesse aspecto, as tomadas de deciso de um determinado agente poltico dependem das posies e tomadas de deciso dos demais agentes polticos. As vrias demandas propostas em complementariedade ou em antagonismo vo pautar as estratgias dos parlamentares na perseguio dos interesses de satisfazer suas demandas pessoais ou de conservar o exerccio do poder (BOURDIEU, 2010). Dessa forma, tentar definir o que a CLP e quais as suas potencialidades s tem sentido se o esforo feito considerando todo o campo poltico em que se
57
consubstancia o Congresso Nacional e o Executivo. As sugestes apresentadas a esse rgo s sero acatadas e transformadas em propostas legislativas se no ameaarem o conservadorismo do campo. E as propostas s sero efetivamente defendidas em Plenrio se coincidirem com as diretrizes da poltica pblica construdas por aqueles que detm a agenda do Parlamento (presidente da Repblica, lderes partidrios, presidentes das duas Casas do Congresso). Sempre existir ainda o risco de que para esses agentes seja mais vantajoso defender a ideia em seu prprio nome, e no em nome de uma entidade social.
6 Consideraes finais
A participao no exige apenas esferas de discusso; so necessrias condies que possibilitem o real engajamento de grupos e indivduos, como recursos econmicos, acesso a fontes adequadas de informao, educao prvia. Aqueles que hoje utilizam as ferramentas de participao criadas pela Cmara so grupos ou indivduos que possuem acesso rede de computadores, capacidade de auto-organizao em organismo social formalizado oficialmente e capacidade de influenciar os representantes por outras vias. Os grupos no atingem grau satisfatrio de interlocuo entre si e com a Casa, uma vez que a CLP no tem fora para alterar a agenda do Congresso. A CLP, quando pode realmente interferir nas diretrizes polticas (como com emendas LDO), se v diminuda pelas demais foras conservadoras do Legislativo, conforme prev a teoria de campo de Bourdieu. Nota-se que os interesses dos grupos que se manifestaram pela CLP so menores do que o interesse conservador dos representantes. A diversidade de perspectivas trazidas CLP, no mbito do conceito construdo por Young (1990), no foi capaz de proporcionar uma compreenso mltipla e multilateral que possibilitasse aos atores envolvidos construir normas consensuais. Como as demandas expressadas pela CLP no chegam sequer a ser pautadas em Plenrio, vigora, como nico ponto de vista no Congresso, o da maioria dominante.
Como atentamente observa Lus Felipe Miguel (2004), a partir da teoria de campo poltico de Pierre Bourdieu (2010), as regras e a prxis do campo poltico em nosso caso, o do Legislativo reproduziram as formas de excluso ao exigir dos grupos minoritrios que se submetam ao jogo regrado pelas foras majoritrias. E no Parlamento s se aprovam matrias que se coadunam com as polticas pblicas que sejam do interesse das foras dominantes (representadas pelo Executivo e lderes partidrios da base governista). Nos momentos em que os grupos conseguem se expressar, geralmente por meio de seminrios ou por apresentao de sugestes, a ferramenta institucional serve como vlvula para alvio da presso popular, dando ao grupo minoritrio a falsa impresso de que suas demandas esto sendo colocadas em discusso. Se o intuito da criao da CLP foi o de instituir uma democracia com mais participao, de forma efetiva, as regras regimentais e a prxis da Casa impediram o alcance dos objetivos. Se o intuito era criar ferramenta meramente formal, esvaziada de poder, tem-se plenamente configurada a CLP para os propsitos que lhe foram reservados. De qualquer sorte, principalmente se considerarmos os limites da CLP pela viso de campo poltico de Bourdieu, as teorias apresentadas so suporte para uma discusso mais aprofundada sobre o assunto.
Referncias
BOBBIO, N. et al. Dicionrio de poltica . Braslia: EdUnB, 2004. BOURDIEU, Pierre . O poder simblico . 14. ed. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2010. BRASIL. Congresso. Cmara dos Deputados. Anurio estatstico das atividades legislativas de 2007. Braslia: Ed. Cmara, 2009. ________. Regimento interno da Cmara dos Deputados: aprovado pela Resoluo n. 17, de 1989. 8 ed. Braslia: Coordenao de Publicaes, 2010.
59
________. Relao de assessorias parlamentares. 2011. Disponvel em: <http://www.camara.gov.br/internet/diretoria/deapa/RelatoriosDeapa. asp?Relatorio=27&vLocal=vTela>. Acesso em: 15 ago. 2011. ________. Comisso de Legislao Participativa. Regulamento interno. 2011. Disponvel em: <http://www2.camara.gov.br/atividade-legislativa/comissoes/ comissoes-permanentes/clp/diversos/REGULAMENTO%20INTERNO%20-%20CONSOLIDADO.pdf>. Acesso em: 15 maio 2011. ________. Relatrio de atividades: 2010. Disponvel em: <http://www2. camara.gov.br/atividade-legislativa/comissoes/comissoes-permanentes/ clp>. Acesso em: 16 jun. 2011. BRASIL. Constituio (1998). Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1998: texto consolidado at a Emenda Constitucional n. 55, de 2009. Braslia: Senado Federal. 2009. COUTO, Amlcar Amaral. Comisso de Legislao Participativa da Cmara dos Deputados: participao da sociedade civil organizada na elaborao das leis oramentrias anuais de 2002 a 2006. 2007. 69 f. Monografia (especializao) Curso de Especializao em Processo Legislativo, Cefor da Cmara dos Deputados, Braslia, 2007. Disponvel em http://bd.camara.gov. br/bd/handle/bdcamara/862. Acesso em: 21 ago. 2012. FERREIRA JNIOR, Nivaldo A. Comisso de Legislao Participativa: a construo da democracia deliberacionista. E-Legis: Revista Eletrnica do Programa de Ps-Graduao do Cefor da Cmara dos Deputados, Braslia, n. 1, p. 21-24, 2008. Disponvel em: <http://bd.camara.gov.br/bd/handle/bdcamara/1710>. Acesso em: 21 ago. 2012.
________. Democracia participativa na Cmara dos Deputados: anlise da efetividade da Comisso de Legislao Participativa como ferramenta de interao entre a sociedade e o parlamento. 2007. 69 f. Monografia (especializao) Curso em Processo Legislativo, Cefor da Cmara dos Deputados, Braslia, 2007. Disponvel em: http://bd.camara.gov.br/bd/handle/bdcamara/6324. Acesso em: 21 ago. 2012. LIMONGI, Fernando; FIGUEIREDO, Argelina Cheibub. Bases institucionais do presidencialismo de coalizo. Lua Nova: Revista de Cultura e Poltica, So Paulo, n. 44, p. 81-106, 1998. ________. Executivo e Legislativo na nova ordem constitucional. Rio de Janeiro: Ed. FGV, 1999. MIGUEL, L. F. A democracia domesticada: bases antidemocrticas do pensamento poltico contemporneo. Dados: Revista de Cincias Sociais, v. 45, n. 3, p. 483-511, 2002. ________. Modelos utpicos de comunicao de massa para a democracia. Comunicao & Poltica, Rio de Janeiro, v. 3, n. 22, p. 129-147, 2004. Disponvel em: <http://www.unb.br/fac/comunicacaoepolitica/miguel2004.pdf>. Acesso em: 19 jun. 2011. ________. Representao e interesses: uma crtica a Young e Urbinati: paper. In: ENCONTRO DA ABCP, 7., 2010, Recife. Anais... Disponvel em: <http:// www.cienciapolitica.servicos.ws/abcp2010/arquivos/11_7_2010_18_13_58. pdf>. Acesso em: 19 jun. 2011. PATEMAN, Carole. Participao e teoria democrtica. Rio: Paz e Terra, 1992. PEREIRA, Carlos; MUELLER, Bernardo. Uma teoria da preponderncia do Poder Executivo. Revista Brasileira de Cincias Sociais, v. 15, n. 43, p. 45-67, 2000. SANTOS, Sara; PAES, Cludio; FERREIRA JNIOR, Nivaldo A. Discusses preliminares sobre a relao entre os parlamentares e a Comisso de Legislao Participativa da Cmara dos Deputados. In: BARROS, A.; PERLIN, G. (org.). Olhares sobre o Parlamento: incurses acadmicas no territrio poltico. Braslia: Cmara dos Deputados, 2011. p. 197-232.
61
SUSTEIN, Cass R. Preferncias e polticas. Revista Brasileira de Cincia Poltica, Braslia, n. 1, p. 219-254, jan.-jun. 2009. URBINATI, Nadia. O que torna a representao democrtica. In: AMERICAN POLITICAL SCIENCE ASSOCIATION MEETING, 2005, Washington, D.C. Papers... Trad. Mauro Soares. Disponvel em: <http://www.scielo.br/pdf/ln/ n67/a07n67.pdf>. Acesso em: 14 ago. 2011. YOUNG, Iris Marion. Justice and the politics of difference. Princeton: Princeton Univ. Press, 1990. ________. Inclusion and democracy. Oxford: Oxford Univ. Press, 2000. ________. Representao poltica, identidade e minorias. Trad. Alexandres Morales. In: ________. Inclusion and democracy. Oxford: Oxford Univ. Press, 2006. Disponvel em: <http://www.scielo.br/pdf/ln/n67/a06n67.pdf>. Acesso em: 14 ago. 2011.
63
O devido processo legislativo:

promulgao fatiada de propostas de emenda Constituio
Amandino Teixeira Nunes Junior Alexandre Sankievicz
1 Introduo
O Estado democrtico de direito assenta-se sobre a premissa fundamental de que a lei constitui a expresso mxima da soberania popular, decidida e promulgada, num regime representativo, por meio dos mandatrios eleitos pelo voto popular. O Parlamento, por conseguinte, ocupa lugar central na organizao do Estado, constituindo a principal instncia de manifestao da vontade poltica de uma nao. Questo importante que se coloca numa democracia refere-se organizao e ao funcionamento desse rgo representativo, o que abarca, em grande parte, a regulamentao dos processos de discusso e formao da vontade poltica, expressa por fim em forma normativa. O processo legislativo, entendido como um conjunto de atos preordenados visando criao de normas de direito (SILVA, 2009, p. 525), tem por objetivo a formao das diferentes espcies normativas reconhecidas num dado ordenamento jurdico, e sua estrita observncia constitui, acima de tudo, garantia da correspondncia entre a lei formal e a vontade popular.
No Brasil, a elaborao legislativa tem particular relevncia na alterao da Constituio de 1988, cujo texto consagra a prpria rigidez como norma de observncia, instituindo, em seu art. 60, a emenda como forma ordinria de reforma constitucional. No obstante sua minudncia, o citado dispositivo constitucional no regula a matria de forma exaustiva, o que permitiu alguma flexibilidade na prtica parlamentar ao longo dos ltimos vinte anos. Uma das tcnicas adotadas pelo Congresso Nacional foi a denominada promulgao fatiada da proposta de emenda Constituio (PEC), que consiste em pr em vigor parte do texto da proposio original que se entende ter obtido aprovao na Cmara dos Deputados e no Senado Federal, transformando a poro restante em nova proposio, enviada ento Casa revisora para nova apreciao. Fundada na justificativa de que permitiria a expedita promulgao de matrias objeto de suficiente consenso nas Casas Legislativas, essa tcnica no deixou, entretanto, de suscitar conflitos nas ocasies em que foi posta em prtica. Vale dizer que se, por um lado, uma Constituio analtica como a brasileira demanda maior nmero de alteraes para prevenir o engessamento do sistema jurdico; por outro lado, a promulgao fatiada busca flexibilizar um procedimento que, de maneira proposital, foi criado de forma rgida pelo constituinte originrio, de modo a garantir a supremacia da Constituio e impedir alteraes caprichosas do seu texto por maiorias ocasionais.
2 A Reforma Administrativa e a Reforma da Previdncia

A tcnica da promulgao fatiada de emendas Constituio foi adotada pela primeira vez na Reforma Administrativa (EC n 19/1998), oportunidade em que o Senado Federal, ao aprov-la, declarou prejudicada a redao dada pela Cmara dos Deputados ao art. 73, 3, e ao art. 93, VI, ambos da Constituio Federal, que se referem aposentadoria dos magistrados (BRASIL, 1998, p. 2942).
65
Na Questo de Ordem n 10.130, de 1998, discutiu-se pela primeira vez sobre a possibilidade de promulgao da parte do texto da proposta de emenda Constituio que restou incontroversa em ambas as Casas Legislativas, devendo retornar Cmara dos Deputados para nova apreciao apenas o texto que foi objeto de modificao. Na ocasio, a Presidncia da Cmara decidiu a citada questo de ordem, formulada pelo deputado Arnaldo Faria de S, nos seguintes termos:
a) qualquer alterao feita pelo Senado Federal em proposta oriunda da Cmara dos Deputados, seja por supresso, prejudicialidade, adio, seja por modificao, que guarde correlao com o mrito da matria aprovada nesta Casa, dever ser objeto de nova apreciao por parte da Cmara dos Deputados; b) confirmando entendimento dado tramitao da PEC n 33/95 (Reforma da Previdncia), se as alteraes feitas pelo Senado Federal vierem na forma de substitutivo integral, a proposta ser recebida como se fosse proposta nova, seguindo todo o rito aplicado a uma proposta em incio de tramitao; c) quando as alteraes forem parciais na forma de emendas supressivas, referidas emendas iro diretamente ao Plenrio, em dois turnos de discusso e votao, dispensando-se a tramitao no mbito da Comisso de Constituio e Justia e da comisso especial, por se tratar de matria para a qual j fora dado parecer de admissibilidade e de mrito; d) quando as alteraes forem parciais, porm na forma de emendas modificativas e aditivas, referidas emendas somente sero submetidas a Plenrio aps cumprida a tramitao prevista no art. 202 do Regimento Interno Comisso de Constituio e Justia e comisso especial; e) ainda na hiptese de alteraes parciais emendas do Senado Federal proposta caber Cmara dos Deputados somente aprov-las ou rejeit-las, no cabendo o oferecimento de emendas; f) o restante da proposta (parte no alterada pelo Senado Federal) ir promulgao, ainda que as alteraes estejam pendentes de apreciao pela Cmara dos Deputados; g) de igual forma, entende a Presidncia da Cmara dos Deputados que a PEC oriunda do Senado Federal, a exemplo da PEC n 33 (Reforma da Previdncia), se
alterada pela Cmara dos Deputados na forma de substitutivo, dever retornar ao Senado Federal para apreciao na sua ntegra. Se alterada parcialmente, as emendas sero remetidas ao Senado Federal para apreciao, no obstando a promulgao imediata da parte que no tenha sofrido alterao. (BRASIL, 1998, p. 2942)
Vale lembrar que, naquela poca, duas propostas de emenda Constituio tramitavam de forma praticamente concomitante na Cmara dos Deputados e no Senado Federal: as relativas Reforma Administrativa e Reforma da Previdncia. Na apreciao desta (PEC n 33/1995), o Senado Federal modificou substancialmente o que fora aprovado pela Cmara dos Deputados, devolvendo para a Casa iniciadora um substitutivo. Haja vista a modificao substancial, decidiu-se, na Questo de Ordem n 10.314, de 1998, conferir ao substitutivo tramitao idntica de uma nova proposio, o que implicava, inclusive, exame de admissibilidade pela Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania e de mrito por comisso especial, nos termos do Regimento Interno da Cmara dos Deputados (RICD). Segundo a Presidncia da Cmara dos Deputados, entretanto, na Reforma Administrativa (EC n 19/1998) apenas dois ou trs dispositivos foram modificados, sendo mantido o todo lgico do texto. Seria, portanto, hiptese de promulgao da parte do texto inalterada, cabendo a apreciao pela Cmara dos Deputados apenas daquilo que fora objeto de modificao. A mesma deciso viria a ocorrer, posteriormente, com a Reforma da Previdncia (PEC n 33/1995), pois o substitutivo que veio do Senado Federal recebeu novas alteraes na Cmara dos Deputados. Estas mudanas, porm, assim como ocorrido na Reforma Administrativa (EC n 19/1998), foram consideradas propostas autnomas de emendas Constituio (Questo de Ordem n 10.128, de 1998), o que propiciou a promulgao parcial da PEC n 33/1995. O tema veio novamente baila na tramitao da proposta de emenda Constituio que disciplinava a edio de medidas provisrias (PEC n 472/97). Aprovada na Cmara dos Deputados, a proposta recebeu modificaes no Senado Federal, permanecendo intacta, no entanto, a redao dada pela Casa iniciadora aos arts. 48, 57, 61, 64, 66 e 84 da Constituio Federal. No houve,
67
contudo, promulgao parcial da proposio pelo Senado Federal; ao revs, todo o texto retornou Cmara dos Deputados na forma de substitutivo. Tendo em vista esse fato, nas Questes de Ordem n 10.039 e 10.047, ambas de 2000, indagou-se por que no se poderia adotar com a PEC n 472/1997 o mesmo procedimento observado nas Reformas Administrativa e da Previdncia, que foram promulgadas de maneira fatiada. Na oportunidade, decidiu-se que competiria ao presidente do Senado Federal (Casa revisora), e no da Cmara dos Deputados, declarar a coincidncia de matrias aprovadas nas duas Casas Legislativas. Entendeu a Presidncia da Cmara dos Deputados que, uma vez enviado o substitutivo Casa pelo Senado Federal e iniciado o processo de tramitao, no seria a Cmara dos Deputados competente para declarar a coincidncia entre as matrias e remeter parte do texto para promulgao. Eis o teor da ementa da deciso proferida na Questo de Ordem n 10.047, de 2000:
1) a declarao de coincidncia de matrias votadas na Cmara e no Senado, que implicaria promulgao parcial da PEC deveria ter sido procedida no Senado, onde ocorreu a coincidncia, faltando ao presidente da Cmara competncia institucional para faz-la, estando a matria na Casa para tramitao; 2) a instalao da comisso especial para se pronunciar sobre a PEC foi postergada at que fosse decidida a questo de ordem sobre declarao de coincidncia; 3) a matria foi enviada Cmara na forma de substitutivo e, nesta condio, ter tramitao como matria nova, portanto, passvel de alteraes em quaisquer de seus aspectos; assume o compromisso de declarar a coincidncia de matrias votadas na Cmara e no Senado se, ao final da tramitao da PEC na Casa, ela ocorrer. (BRASIL, 2000, p. 9064)
Pouco a pouco, v-se que as decises proferidas em questes de ordem vieram a criar uma normativa apta a autorizar a promulgao fatiada de propostas de emenda Constituio. importante lembrar que, apesar da maior hierarquia das emendas Constituio quando comparadas s leis ordinrias e complementares, o processo legislativo referente aprovao das primeiras acaba por ser menos exaustivo quanto ao procedimento a ser adotado em caso de consenso parcial entre
as Casas do Congresso Nacional. Em relao aos projetos de lei, estabelece o art. 65 da Constituio Federal que a proposta aprovada por uma Casa ser revista pela outra em um s turno de discusso e votao. Se a Casa revisora aprovar integralmente a proposta, o texto ser enviado sano; se aprovada com emendas, somente estas havero de ser objeto de nova deliberao da Casa iniciadora. De qualquer maneira, a Casa iniciadora encerrar a fase do processo legislativo que cabe ao Congresso Nacional, seja aprovando as emendas feitas pela Casa revisora, seja rejeitando-as para restaurar o texto original. No tocante s propostas de emenda Constituio, o art. 60 da Carta Poltica apenas dispe que a proposio dever ser discutida e votada em dois turnos em cada Casa do Congresso Nacional, considerando-se aprovada se obtiver, em ambas, trs quintos dos votos dos respectivos membros. Embora seja minucioso quanto s limitaes materiais, circunstanciais e formais ao poder de reforma constitucional, o referido dispositivo constitucional no prev termo ao processo legislativo da emenda na hiptese de consenso parcial. Poder-se-ia afirmar que o constituinte originrio no previu, de modo expresso, a soluo em caso de concordncia parcial entre as duas Casas do Congresso Nacional exatamente porque sua inteno foi criar um procedimento legislativo mais complexo e dificultoso para a modificao de uma Constituio rgida. Destarte, o efeito pingue-pongue no deveria causar qualquer surpresa, pois, se o processo legislativo no termina, isto ocorre simplesmente porque no se conseguiu o consenso poltico exigido pelo constituinte originrio para a modificao do texto constitucional. Como se observa, no esse o entendimento que vem sendo adotado pelo constituinte derivado. Na Questo de Ordem n 456, de 2004, por exemplo, fica clara a ideia de que a consequncia mais evidente de uma Constituio analtica, como a brasileira, a necessidade mais frequente de reforma constitucional. De certo modo, quanto mais extenso e detalhista o texto, maior a necessidade de adequ-lo s mudanas polticas, jurdicas e sociais por que passa a sociedade, eliminando normas que no mais se justificam.
69
Veja-se, a propsito, o teor da deciso proferida na Questo de Ordem n 456, de 2004:

J no que tange s propostas de emenda Constituio, tudo que estatui a Lei Maior que a proposta litteris ser discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, considerando-se aprovada se obtiverem ambas trs quintos dos votos dos respectivos membros. No prev, pois, para hiptese de consenso parcial entre as duas Casas, um termo ao processo, em dizer: a menos que haja total consenso ou dissenso completo entre a Cmara e o Senado no tocante matria contida na PEC, o processo jamais chegar a cabo. Acresa-se a isso o fato de que as emendas so os nicos instrumentos de reforma da Constituio a que se pode recorrer uma vez que a reviso prevista no Ato das Disposies Transitrias j foi realizada, no podendo ser repetida. Em decorrncia disso, vrias mudanas substanciais reclamadas por uma sociedade em constante mutao tm sido propostas por meio de PECs. O que fazer, ento, em vista dos cada vez mais recorrentes casos de dissenso parcial entre a Cmara e o Senado acerca das chamadas PECs das reformas? A Constituio no prev uma soluo processual para o impasse. Permitir-se-, porventura, que o processo se protraia no tempo, de modo interminvel? evidente que no. Tal postura no haveria de servir nem aos fins colimados pelo legislador constituinte nem aos interesses da nao. H que se constituir uma equao para o problema que, em vez de violar a Constituio, empreste-lhe maior eficcia. Indubitavelmente, o legislador constituinte quis manter o texto constitucional ajustado aos valores e interesses cambiantes da sociedade. Da haver provido meios de alter-lo. (BRASIL, 2004, p. 9567)
Nesse diapaso, pode-se dizer que a Cmara dos Deputados e o Senado Federal vm aplicando tramitao das propostas de emenda Constituio, por analogia, as regras regimentais criadas para regular a tramitao dos projetos de lei, de modo a permitir que elas sejam desdobradas em duas ou mais proposies da mesma natureza. Segundo a posio consolidada na Cmara dos Deputados e o fato de que o RICD, no seu art. 57, III, faculta s comisses temticas dividir o projeto de lei que contenha matrias diferentes em proposies separadas, por analogia, podem tambm as propostas de emenda Constituio, mesmo as oriundas do Senado Federal (art. 203, RICD), ser desdobradas na comisso especial ou,
por destaque, no Plenrio. Esse entendimento, para a Presidncia da Cmara, longe de malferir a Carta Poltica, haver de revesti-la de maior eficcia, na medida em que a conformar aos valores e interesses da sociedade brasileira, que esto em constante transformao.
3 A Reforma do Judicirio
A adoo da tcnica de promulgao fatiada tem a virtude de permitir a aprovao de parcela consensual da proposta de emenda Constituio. Assim ocorreu tambm com a Reforma do Judicirio (PEC n 96/1992), que veio a se transformar na Emenda Constitucional n 45, de 2004. Na ocasio, o texto aprovado na Cmara dos Deputados sofreu alteraes no Senado Federal. Tais alteraes foram convertidas em uma proposio autnoma (PEC n 358/2005), que passou a tramitar na Cmara dos Deputados como se originada do Senado Federal. Os dispositivos oriundos da Cmara dos Deputados que foram aprovados no Senado Federal sem alteraes e, portanto, objeto de consenso entre as duas Casas Legislativas, foram promulgados no corpo da referida Emenda Constitucional n 45, de 2004. Convm salientar que, no caso da Reforma do Judicirio, houve dispositivos promulgados que apresentavam conexo com outros que foram objeto de nova proposta de emenda Constituio (PEC n 358/2005). Mencionem-se, por exemplo, os dispositivos relativos ao Conselho Nacional de Justia (CNJ), com destaque para o art. 103-B, cujo teor objeto de alterao pela nova proposio.
4 A PEC dos Vereadores

Mais recentemente, a tcnica da promulgao fatiada foi empregada na PEC n 333, de 2004 (a chamada PEC dos Vereadores). Uma alterao feita no seu texto pelo Senado Federal criou um conflito entre as duas Casas do Congresso Nacional.
71
Na verdade, por ocasio da criao da CPMF24 e das Reformas Administrativa, da Previdncia e do Judicirio, as Mesas da Cmara dos Deputados e do Senado Federal concordaram que eventuais modificaes do texto na Casa revisora no implicaram modificao substancial em seu sentido e, assim, promulgaram as parcelas consensuais das propostas sem maiores problemas. Eventuais questionamentos quanto regularidade do processo legislativo foram levados ao Supremo Tribunal Federal (STF) e devidamente examinados. Contudo, no processamento da PEC n 333/2004, houve divergncias entre as Mesas das duas Casas do Congresso Nacional quanto preservao do sentido do texto. Assim que, segundo a Mesa da Cmara dos Deputados, a supresso, pelo Senado Federal, do dispositivo que limitava as despesas das cmaras municipais implicava alterao substancial do texto em matrias que possuem dependncia mtua, o que criava a necessidade de retorno da proposio Casa iniciadora para nova apreciao. A Mesa do Senado Federal, por sua vez, entendeu que a supresso era possvel, o que a levou a impetrar mandado de segurana no STF para tentar obrigar a Cmara dos Deputados a assinar a promulgao da proposio. A Mesa do Senado Federal decidiu por dividir a PEC n 333, de 2004, em duas parcelas autnomas, uma que tratava da composio das cmaras municipais e outra que tratava das despesas destas. A primeira, uma vez realizada a diviso, foi aprovada pela Cmara Alta e encaminhada para a promulgao, pois entendia a Mesa do Senado Federal que o texto referente composio das cmaras municipais fora devidamente aprovado por ambas as Casas. Na Questo de Ordem n 392, de 2009, a Presidncia da Cmara dos Deputados deixou claro que, embora concordasse com a possibilidade de promulgao de parcela consensual de propostas de emenda Constituio, a matria desmembrada teria que se sustentar de modo autnomo para que o destaque fosse possvel. Para ela, o Senado Federal teria realizado o desmembramento de duas
24
Contribuio Provisria sobre a Movimentao ou Transmisso de Valores e de Crditos e Direitos de Natureza Financeira.
matrias conexas, razo pela qual no seria possvel a promulgao apenas da parte aprovada. No obstante, a Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania da Cmara dos Deputados aprovou parecer favorvel ao recurso contra a referida Questo de Ordem n 392, de 2009. No parecer aprovado, destacando-se decises proferidas pelo STF (BRASIL, 2004a, b) que determinaram a reduo do nmero de vereadores de Teodoro Sampaio, Alto Alegre, Ibitinga e Tabatinga, todos do estado de So Paulo, sem haver, entretanto, a correspondente ordem para a reduo das despesas com as respectivas cmaras municipais, entendeu-se no haver conexo necessria entre a composio do Poder Legislativo municipal e a ordenao de despesas. Sem adentrar no mrito da discordncia entre o Senado Federal e a Cmara dos Deputados no tocante existncia ou no de relao de pertinncia entre as matrias que foram objeto de destaque, ressalte-se que o emprego da tcnica do fatiamento pode gerar controvrsias quanto preservao do sentido da proposio aprovada na Casa iniciadora.
5 O entendimento do STF
O entendimento do STF sobre a possibilidade de promulgao fatiada de propostas de emenda Constituio parece ser idntico ao adotado por ambas as Casas do Congresso Nacional. Com efeito, a jurisprudncia da Corte sobre o tema no sentido da desnecessidade de retorno da proposio Casa iniciadora quando as alteraes ocorridas na Casa revisora no tiverem provocado mudana substancial no sentido do texto. Mencione-se, a propsito, o voto da ministra Ellen Gracie na ADI25 n 2.666/ DF, de cuja ementa extrai-se o seguinte excerto:
25
Ao Direta de Inconstitucionalidade.
73
Proposta de emenda que, votada e aprovada na Cmara dos Deputados, sofreu alterao no Senado Federal, tendo sido promulgada sem que tivesse retornado Casa iniciadora para nova votao quanto parte objeto de modificao. Inexistncia de ofensa ao art. 60, 2, da Constituio Federal no tocante supresso, no Senado Federal, da expresso observado o disposto no 6 do art. 195 da Constituio Federal, que constava do texto aprovado pela Cmara dos Deputados em 2 (dois) turnos de votao, tendo em vista que essa alterao no importou em mudana substancial do sentido do texto. (Precedente: ADC n 3, rel. min. Nelson Jobim.) (BRASIL, 2002, p. 177)
Nesse diapaso, transcrevem-se abaixo trechos do voto da ministra Ellen Gracie na ADI n 2.031/DF, que se acham vazados nos seguintes termos:
Proposta de emenda que, votada e aprovada no Senado Federal sofreu alterao na Cmara dos Deputados, tendo sido promulgada sem que tivesse retornado Casa iniciadora para nova votao quanto parte objeto de modificao. Inexistncia de ofensa ao art. 60, 2, da Constituio Federal no tocante alterao implementada no 1 do art. 75 do ADCT, que no importou em mudana substancial do sentido daquilo que foi aprovado no Senado Federal. Ofensa quanto ao 3 do novo art. 75 do ADCT, tendo em vista que a expresso suprimida pela Cmara dos Deputados no tinha autonomia em relao primeira parte do dispositivo, motivo pelo qual a supresso implementada pela Cmara dos Deputados deveria ter dado azo ao retorno da proposta ao Senado Federal, para nova apreciao, visando ao cumprimento do disposto no 2 do art. 60 da Carta Poltica. (ADI n 2.031, rel. min. Ellen Gracie, DJ de 17/10/2003.) (...) Quanto alterao ocorrida na Cmara dos Deputados, relativa supresso das palavras, restabelec-la, em seguida ao verbo reduzir, no 1 do novo art. 75, sem que a proposta tivesse retornado ao Senado para nova apreciao, tenho que esse aspecto no importou em ofensa ao art. 60, 2, da Carta Magna. Como amplamente debatido no julgamento liminar, a possibilidade de restabelecimento da alquota original tinha carter autnomo em relao possibilidade de sua reduo, no tendo a supresso daquela importado em modificao substancial do sentido da norma aprovada e promulgada. O que importa, no caso, que o texto promulgado foi devidamente aprovado por ambas as Casas, nos termos exigidos pelo 2 do art. 60 da Constituio. (BRASIL, 2002, p. 90)
Por ocasio da promulgao da Emenda Constitucional n 45, de 2004, que ps em vigor parte da Reforma do Judicirio, uma pronta mobilizao das
categorias ligadas prestao jurisdicional trouxe novamente apreciao do STF a questo sobre a compatibilidade entre promulgao fatiada de propostas de emenda Constituio e o art. 60 da Carta Poltica. Mais uma vez, a Corte Suprema entendeu que, se no h conexo temtica e dependncia mtua entre os dispositivos modificados, permitida a promulgao da parte do texto que fora objeto de consenso. Nesse sentido, reproduz-se o seguinte fragmento do voto do ministro Cezar Peluzo na ADI n 3.367/DF:
No caso, a norma tachada de inconstitucional estabelece uma srie de competncias do Conselho Nacional de Justia, cada uma das quais dotada de independncia semasiolgica e normativa. Amputada, no Senado, a expresso perda do cargo, o texto residual, aprovado em ambas as Casas do Congresso, manteve intacto o sentido nomolgico, dada sua perceptvel autonomia semntica. o que basta por repelir a arguio de ofensa ao art. 60, 2, da Constituio Federal. (BRASIL, 2006, p. 260)
Para o STF, portanto, a diretriz que permite a promulgao fatiada de propostas de emenda Constituio o entendimento no sentido de que o retorno Casa de origem somente imperativo quando a alterao seja substancial, e no na hiptese de mudanas redacionais, sem modificao de contedo (BARROSO, 2009, p. 158). Vale dizer, a diretriz a preservao do sentido do texto aprovado na Casa iniciadora, conforme aponta iterativa jurisprudncia do Excelso Pretrio.
6 Concluso
Ao fim e ao cabo, cabe indagar sobre a legitimidade da Presidncia da Casa revisora para decidir em nome dos respectivos pares sobre eventual coincidncia entre os textos aprovados em ambas as Casas do Congresso Nacional. Afinal, se a Constituio Federal, no seu art. 60, 3, atribui s Mesas da Cmara dos Deputados e do Senado Federal a competncia para a promulgao de emendas Constituio, cumpre perquirir se, no mnimo, no seria da Mesa da
75
Casa revisora, e no da Presidncia da Casa revisora, a legitimidade para declarar a autonomia entre os textos desmembrados. Outrossim, os critrios para decidir sobre o que j foi objeto de consenso no esto claramente estabelecidos, considerando-se que no se pode facilmente determinar a inteno do legislador nas votaes necessrias aprovao de uma proposta de emenda Constituio. Vale lembrar que no sistema romano-germnico adotado no Brasil, via de regra, interpreta-se a mens legis, e no a mens legislatoris, o que pe em questo a investigao de fontes parlamentares (debates, atas de discusso, etc.) na tarefa de identificar textos j passveis de promulgao. Quais seriam, ento, os parmetros hermenuticos para realizar essa delicada tarefa? Na verdade, o processo de interpretao jurdica de um texto j no ocorre mais de maneira simplesmente silogstica, vale dizer, por mero enquadramento do fato na hiptese legal a chamada subsuno judicial, herdada do positivismo jurdico. Entende-se, hoje, que a definio do sentido de um texto normativo no um problema apenas semntico, mas tambm pragmtico. A norma jurdica no est completamente contida no texto, mas depende de interaes recprocas entre dados lingusticos e no lingusticos. A incerteza do sentido, por sua vez, no resulta apenas da eventual vagueza das palavras utilizadas no texto, mas tambm da pluralidade de valores existentes entre os intrpretes potenciais. Hoje, parece haver consenso na doutrina de que o sentido normativo de um texto no decorre apenas de operaes lgicas, fornecidas pelas regras de interpretao, mas de operaes dialgicas. No se deve, portanto, desprezar a participao do intrprete na construo de sentido dos textos normativos. A interpretao da norma no apenas um processo cognitivo, mas tambm construtivo de sentido, o que a torna, inevitavelmente, uma tarefa criadora, que ocorre no mbito da linguagem. A interpretao, especialmente a de ndole constitucional, no deve ser realizada segundo a lgica de um ou outro intrprete, mas de acordo com um
pensamento permanentemente aberto a mltiplas possibilidades e alternativas, conduzindo a elementos criativos26. Da decorre o principal problema de alterar o texto de uma proposta de emenda Constituio fundado na assertiva de que o sentido do todo foi modificado pela Casa revisora. Diferentes intrpretes podem, de modo perfeitamente razovel, discordar sobre a preservao ou no do sentido da norma, o que leva a questionar a legitimidade do presidente da Casa revisora a decidir, em nome de todos, sobre a preservao do sentido do texto. No mais, como no existe apenas uma interpretao jurdica correta para cada texto, sendo possvel mais de uma interpretao razovel, o problema est em determinar as fronteiras entre a preservao do sentido e a autonomia entre as distintas partes de uma proposio aprovada por ambas as Casas do Congresso Nacional. Atualmente, a doutrina admite uma clara diferena entre texto legal e norma jurdica em nosso caso, texto aprovado pela Cmara dos Deputados e pelo Senado Federal e a interpretao sobre o real consenso obtido entre as Casas Legislativas. Afinal, o texto legal apenas o incio, e no o fim do processo de criao da norma jurdica. A promulgao fatiada de propostas de emenda Constituio, inevitavelmente, implica a transferncia de decises sobre a lisura do processo legislativo para o Poder Judicirio, trazendo tona o fenmeno conhecido como judicializao da poltica. Tradicionalmente, a concretizao das normas constitucionais e regimentais relativas ao processo legislativo, no mbito parlamentar, constitui matria afeta economia interna do Congresso Nacional. A interpretao e aplicao dessas normas, portanto, esto ligadas ao regime de separao dos poderes, garantindo-se a independncia do Legislativo, expressa na doutrina dos atos interna corporis.
26
No mbito do direito constitucional, Peter Hberle (1980, p. 3) defende a ideia do pensamento jurdico do possvel como expresso, pressuposto e limite de uma interpretao aberta para terceiras ou quartas possibilidades, assim como para compromissos. Vale dizer, pensamento do possvel ou pensamento pluralista de alternativas.
77
No obstante, essa independncia abrange igualmente a interpretao da prpria vontade expressa nas votaes, traduzindo-se na competncia exclusiva de elaborar a redao final das proposies, aps a fase deliberativa. De outra parte, a observncia do devido processo legislativo constitui direito pblico subjetivo dos parlamentares, que, frequentemente, buscam o STF para reclamar a aplicao do direito parlamentar. Essa dinmica pode conduzir, como de fato j ocorreu, a uma tenso entre as duas Casas do Legislativo e o Poder Judicirio, pondo em teste o sistema de freios e contrapesos e a equao de distribuio de competncias, conforme concebida pelo constituinte originrio. Ademais, no mbito da tcnica legislativa, as repercusses da promulgao fatiada de propostas de emenda Constituio so relevantes, medida que o texto poder resultar ambguo ou incongruente, como a Reforma do Judicirio o demonstrou na prtica. Essa possibilidade, entretanto, pode ser defendida com base no pragmatismo poltico, que v o texto legislativo como menor denominador comum fruto do consenso possvel , ou, ao contrrio, rechaada pela ideia de que a norma dever exprimir uma desejada excelncia tcnica, em prol da unidade e da coerncia do ordenamento jurdico. Ainda que a competncia para decidir sobre as matrias objeto de consenso venha eventualmente a ser atribuda Casa revisora, cabe indagar at que ponto o emprego da tcnica do fatiamento afeta a autonomia da Casa iniciadora. Afinal, poderiam os regimentos internos da Cmara dos Deputados e do Senado Federal estabelecer normas para tratar da promulgao fatiada ou, no caso, a interpretao sobre o procedimento correto deveria decorrer diretamente da Constituio? Ao examinar as questes relacionadas ao que se denominou de promulgao fatiada de propostas de emenda Constituio, sobreleva-se a necessidade de conferir maior segurana ao processo legislativo e ao ordenamento jurdico. Busca-se, assim, pautar de forma mais tcnica a atuao do constituinte derivado. Ademais, impe-se examinar se a maior flexibilidade proporcionada pela tcnica de fatiamento evitando desnecessrias idas e vindas entre as duas
Casas do Congresso Nacional, que podem procrastinar a soluo normativa das controvrsias entre os atores sociais compromete o especial processo de votao exigido para a reforma de uma Constituio analtica e rgida, como a vigente Carta Poltica brasileira. Nesse sentido, eventuais modificaes nos regimentos internos de ambas as Casas do Congresso Nacional poderiam conferir maior segurana jurdica tcnica da promulgao fatiada de propostas de emenda Constituio, o que implicaria maior equilbrio entre a necessidade poltica de viabilizar o consenso parcial de reforma constitucional com os requisitos impostos por uma Constituio rgida. Por fim, uma regulao mais detalhada da tcnica de fatiamento por meio dos regimentos internos poderia reduzir eventuais tenses entre as duas Casas do Congresso Nacional e as respectivas Mesas. Tal fato, por sua vez, certamente contribuiria sobremodo para mitigar os casos de judicializao da poltica, nos quais o STF provocado para dirimir controvrsias relativas lisura do processo legislativo das emendas constitucionais ou, pelo menos, criaria parmetros mais claros e precisos para os julgamentos dessas matrias.
Referncias
BARROSO, Lus Roberto. Curso de direito constitucional contemporneo: os conceitos fundamentais e a construo do novo modelo. So Paulo: Saraiva, 2009. BRASIL. Congresso. Cmara dos Deputados. Deciso da Questo de Ordem n 456, de 2004. Dirio da Cmara dos Deputados, Braslia, 18 nov. 2004. ________. Deciso da Questo de Ordem n 10.130, de 1998. Dirio da Cmara dos Deputados, Braslia, 4 fev. 1998. ________. Deciso da Questo de Ordem n 10.047, de 2000. Dirio da Cmara dos Deputados, Braslia, 23 fev. 2000.
79
BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988: com as alteraes adotadas pelas Emendas Constitucionais n 1, de 1992 e 66, de 2010 e pelas Emendas Constitucionais de Reviso n. 1 a 6, de 1994. Braslia: Senado Federal; Subsecretaria de Edies Tcnicas, 2010. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADI n 2.666/DF. Relatora: Min. Ellen Gracie. Dirio da Justia, Braslia, 6 dez. 2002. ________. ADI n 2.031/DF. Relatora: Min. Ellen Gracie. Dirio da Justia, Braslia, 17 out. 2003. ________. ADI n 3.367/DF. Relator: Min. Cezar Peluzo, Dirio da Justia, Braslia, 17 mar. 2006. _______. RE n 266.994/SP. Relator: Min. Maurcio Corra. Dirio da Justia, Braslia, 21 jun. 2004. _______. RE n 273.844/SP. Relator: Min. Maurcio Corra. Dirio da Justia, Braslia, 21 jun. 2004. _______. RE n 274.048/SP. Relator: Min. Maurcio Corra. Dirio da Justia, Braslia, 21 mai. 2004. HBERLE, Peter. Demokratische Verfassungstheorie, im Lichte des Mglichkeitsdenken. In: _______. Die Verfassung des Pluralismus. Knigstein/ TS: Athenum, 1980. SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 32. ed. So Paulo: Malheiros, 2009.
81
O Congresso Nacional e as polticas monetria e externa27

Ricardo de Joo Braga Joo Ricardo Carvalho de Souza
1 Introduo
O objetivo deste trabalho apresentar a metodologia das investigaes realizadas sobre a participao do Poder Legislativo na formulao das polticas pblicas nas reas da poltica externa e monetria. O estudo conjunto dos dois temas foi motivado pela identidade, na hiptese formulada pelos autores, da forma de atuao do Legislativo nessas matrias. Assim, as investigaes realizadas tiveram por objetivo comprovar se, no mbito da poltica monetria e da poltica externa, a atuao do Legislativo se d preferencialmente por meio de aes estratgicas, no ostensivas. Para atingir o objetivo escolhido, no campo da poltica monetria foi feito um estudo sobre as relaes entre essa poltica e a ao parlamentar, o que levou a uma abordagem focada nas relaes Poltica-Economia. O texto a seguir apresenta alguns trabalhos internacionais, sobretudo norte-americanos, com essa temtica especfica. O que se pode ver na literatura internacional que no se deve esperar aes parlamentares que busquem alterar diretamente a poltica monetria, mas sim que atuem de forma mediata e assim interfiram na produo da poltica monetria de forma menos ostensiva.
27
Este trabalho deriva do GPE 9.10 e tem por base a tese de doutoramento dos autores em Cincia Poltica.
Por sua vez, no campo da poltica externa, para atingir-se o objetivo pretendido, adotou-se como premissa uma formulao terica sobre a forma de participao do Legislativo na poltica externa brasileira (PEB). Assumiu-se que a atuao do Legislativo nessa modalidade de poltica pblica no adequadamente percebida em razo da singularidade da sua participao no processo, singularidade materializada no fato de que sua forma de ao no se d, preferencialmente, de forma comissiva. Regra geral, no h apresentao de emendas, com clusulas restritivas ou explicativas, ou rejeio do ato internacional. O Legislativo opera utilizando o que se denominou silncio legislativo, que se traduz na demora da concluso do processo legislativo de referendo do ato internacional, sendo que essa demora no , simplesmente, um ato omissivo, mas uma forma de manifestao de posio do Congresso Nacional em relao matria do ato internacional. Tambm importante destacar que essa demora, em no poucas vezes, atenderia aos interesses do prprio Estado brasileiro, ocasio em que Executivo e Legislativo atuariam de forma coordenada, utilizando-se do processo legislativo de referendo do ato internacional para retardar o incio de uma obrigao que, geralmente imposta pelo sistema internacional, est em conflito com os interesses brasileiros. O trabalho divide-se, alm desta introduo, em duas partes. A primeira trata da participao do Legislativo na poltica monetria brasileira. Nela apresenta-se uma reviso da literatura internacional sobre ciclos polticos e sobre as relaes Congresso-burocracia; uma anlise crtica literatura sobre o tema e opes possveis de anlise da matria; e uma concluso sobre as aes esperadas do Congresso Nacional em relao poltica monetria. Na segunda parte, trata-se da participao do Legislativo na poltica externa, abordando-se: a) o processo de deciso na formulao da poltica externa; b) as limitaes do Congresso Nacional no processo de formulao da poltica externa; c) a relevncia do tempo de tramitao no processo de referendo dos atos internacionais; d) os elementos de anlise e as hipteses formuladas sobre a atuao do Legislativo no processo de referendo dos atos internacionais pactuados pelo Executivo; e) a descrio da metodologia utilizada na pesquisa; f) os resultados encontrados aps a aplicao da metodologia definida para a pesquisa da par-
83
ticipao do Legislativo na PEB; e g) a concluso decorrente da avaliao dos dados obtidos na anlise do processo legislativo das proposies que referendaram atos internacionais.
2 A participao do Legislativo na poltica monetria brasileira

2.1 Ciclos polticos
A relao entre Poltica e poltica econmica tratada pela literatura norte-americana principalmente na discusso dos ciclos polticos, tanto em suas verses eleitoral como partidria. Os modelos dividem-se quanto assuno da teoria das expectativas racionais, que se disseminou a partir do final dos anos 1970. Anteriormente a elas, os modelos baseavam-se na existncia de uma curva de Phillips28 explorvel pelo grupo no poder, que poderia fazer escolhas entre nveis de inflao e desemprego. Com a assuno das expectativas racionais, ao contrrio, h menos suporte terico para possibilidades de manipulao da economia (KEECH, 1995; FIALHO, 1999). Os primeiros modelos de ciclos eleitorais advogavam que todo governante estimularia a economia antes das eleies, conquistando votos pelo maior nvel de emprego, e aps as eleies submeteria a economia recesso para controlar a inflao. Por sua vez, os modelos originais de ciclos partidrios, tambm antes das expectativas racionais, diferenciavam as preferncias dos eleitores e partidos prescrevendo que partidos de esquerda prefeririam menos desemprego e mais inflao, e os de direita mais desemprego e menos inflao e obviamente supunham que tal manipulao era possvel.
28
A curva de Phillips apresenta uma relao inversa entre taxa de inflao e nvel de desemprego quanto maior uma, menor a outra. Essa uma suposio contestada, algo no centro das discusses entre partidrios das teorias keynesianas e seus crticos monetaristas e defensores das expectativas racionais.
Com as expectativas racionais os modelos assumem que as manipulaes da economia, tanto no ciclo eleitoral quanto no partidrio, podem ocorrer apenas devido a falhas de mercado ou da percepo dos agentes, pois, como prescreve a teoria das expectativas racionais, em equilbrio os agentes no podem ser enganados e manipulaes da poltica econmica no alteram variveis reais, como nvel de emprego e crescimento. Outro ponto que alguns modelos partidrios passaram a supor que diferentes partidos representam eleitores com diferentes preferncias pelos efeitos distributivos da inflao (HAVRILESKY, 1987). As verses mais abundantes dos ciclos polticos, no entanto, negligenciam a participao do Congresso, focando principalmente as relaes entre o chefe do Poder Executivo e as polticas fiscal e monetria (PIERCE, 1978; WOOLLEY, 1984; BECK, 1987; ALLEN; BRAY; SEAKS, 1997; CLARK; HALLERBERG, 2000). Os trabalhos que consideram relevante a atuao do Congresso em relao poltica monetria inserem-se na linha de estudos que trata da interao Congresso-burocracia, onde a abordagem dominante aquela que utiliza a relao agente-principal (WEINGAST; MORAN, 1983; WEINGAST, 1984; MCCUBBINS; SCHWARTZ, 1984; CALVERT; MCCUBBINS; WEINGAST, 1989; FIORINA, 1989; CHANG, 2003).
2.2 Relaes Congresso-burocracia

2.2.1 Agente-principal
A teoria agente-principal, como perspectiva que embasa os estudos de relaes Congresso-burocracia, merece ser mais bem explanada. Essa teoria apresenta os incentivos positivos e negativos para que um indivduo ou grupo delegue poderes ou funes a outro. Ela est relacionada a controle hierrquico no contexto de assimetria de informao e conflito de interesses (MOE, 1984, p. 757).
85
A teoria est imersa numa concepo da sociedade composta por inmeros contratos. Segundo ela, uma das partes (o principal) tem um direito/interesse e compra/contrata o servio da outra (agente) buscando que este ltimo realize as aes conforme ele (principal) deseja. Deve ser ressaltado que esses contratos so de cooperao, pois se o principal no tem opo em relao ao agente contratado (se o agente fosse insubstituvel) ou o agente no tem escolha, se dependente do principal (o qual poderia modificar a qualquer momento e a qualquer modo os termos do contrato, unilateralmente), ento se configura outro tipo de relao, a de explorao (MALTZMAN, 2001, p. 10-13). Em relao aos ganhos para os envolvidos nos contratos de cooperao, pode-se apontar o fato de o principal no ter as qualificaes tcnicas ou legais, os conhecimentos, o interesse ou o tempo para realizar as aes que necessita. Quanto ao agente, ao especializar-se em certas funes ele pode tornar-se mais eficiente, o que traz ganhos na execuo da tarefa que podem ser distribudos entre ele e o principal. Alm dos ganhos, a relao agente-principal apresenta um problema bsico, qual seja, a possibilidade de o agente atuar de acordo com suas prprias preferncias, em prejuzo dos interesses do principal o que configura oportunismo. A possibilidade de o agente seguir seus prprios interesses em prejuzo daqueles do principal d-se pela assimetria de informaes e pelo custo em substituir o agente. A realidade uma situao na qual nem os agentes nem os principais possuem todas as informaes que necessitam. A assimetria de informao, contudo, surge devido ao fato de o agente ser mais capacitado, mais especializado e encontrar-se mais prximo do objeto de anlise, o que d a ele mais informaes. Uma ideia importante para se entender a relao agente-principal a de custo de transao. No existiria informao perfeita a custo zero e nem mesmo garantia integral de cumprimento de acordos a custo zero, assim toda transao entre agentes apresente custos referentes avaliao (medio) do que est sendo contratado e os custos de fazer cumprir o contrato (ALT; ALESINA, 1996, p. 649).
H dois problemas inerentes relao agente-principal, ambos baseados na assimetria de informao: a seleo adversa e o risco moral (moral hazard ). Segundo Moe (1984), ambos os conceitos foram desenvolvidos a partir de ideias particulares de Alchian e Demsetz (apud MOE, 1984) sobre processos de produo complexos e cooperao e ganharam uma forma mais geral com o trabalho de Williamson (apud MOE, 1984), que estendeu os conceitos para outras situaes. Em verdade, os conceitos de seleo adversa e risco moral como apresentados por Williamson so ideias de problemas gerais e potenciais a todas as relaes contratuais hierrquicas. Ainda segundo Moe:
como conceitos tericos, so particularmente valiosos para entender situaes nas quais uma parte busca controlar o comportamento de outra, ou, em termos mais gerais, alcanar certos resultados (como lucros) ao confiar no comportamento de outras partes e estrutur-lo. (MOE, 1984, p. 755, traduo nossa)
A seleo adversa a impossibilidade de o principal conhecer todas as caractersticas pertinentes do objeto/servio/agente antes de contrat-lo. Moe (1984, p. 754-755) utiliza o exemplo da contratao de um empregado. Como o principal o empregador no conhece todas as informaes importantes do pleiteante ao cargo (seu engajamento, sua capacidade, sua criatividade), ele arbitra uma remunerao com base em mdias do que espera dos pleiteantes. Estes, por seu turno, conhecem suas prprias caractersticas e produzem a seguinte situao: aqueles que se consideram abaixo da mdia arbitrada pelo empregador consideram o emprego interessante e candidatam-se, os que consideram a si prprios mais produtivos, melhores, no veem atratividade no emprego. Ademais, mesmo que os mais aptos ao trabalho e capazes de preencher o interesse do empregador optassem pela vaga, o prprio empregador no conseguir identific-los, pois todos os pleiteantes tm incentivos a apresentar as melhores qualificaes. Esta a adversidade da seleo: a racionalidade do processo leva a que se atraia uma quantidade desproporcional de pleiteantes abaixo da mdia esperada. O risco moral, por sua vez, um problema posterior seleo. Ele consubstancia-se como a probabilidade do agente j contratado voltar seus esforos para desempenhar bem as atividades que podem ser identificadas e analisadas
87
pelo principal e esforar-se menos em buscar os objetivos implcitos do contrato em geral as atividades identificveis mais facilmente so proxies dos objetivos implcitos. Assim, difcil para o principal saber se o agente est, de fato, buscando os interesses contratados. Alm disso, mesmo que o principal constate que no est sendo plenamente atendido em seus interesses, ele deve confrontar essa perda com o prprio custo de substituir o agente, o que, em alguns casos, pode no compensar. H trs formas de evitar o oportunismo, mas todas tambm apresentam problemas. A primeira alternativa construir contratos que incentivem o agente a fazer a vontade expressa do principal. Devido complexidade da vida real, ao sem-nmero de situaes inusitadas que podem surgir nas relaes econmicas, polticas, sociais, etc., muito difcil fazer um contrato abrangente e especfico, capaz de enquadrar sempre o comportamento do agente. A segunda alternativa o principal monitorar o agente. Esta tambm uma opo com problemas, pois h sempre uma assimetria de informaes entre o principal e o agente (que o especialista e est mais prximo das questes em discusso), e conseguir essas informaes e analis-las implica em custos. A terceira alternativa, por fim, selecionar o agente que possua preferncias similares ao principal. O problema embutido nessa situao a dificuldade de escolher adequadamente o agente (o problema da seleo adversa). Conhecer todas as reais preferncias de uma pessoa, ou instituio, um processo custoso, difcil, seno impossvel e, alm disso, tomar todas as informaes disponveis sobre o agente e analis-las no garante a escolha tima.
2.2.2 Congresso burocracia monetria

Entre aqueles que focam a interao Congresso-poltica monetria, Kevin Grier (1991) identifica uma relao entre as preferncias do presidente do Comit Bancrio do Senado (Senate Banking Committee) e taxas de expanso da oferta de moeda. Na linha dos ciclos partidrios que assumem os postulados
da teoria das expectativas racionais, o autor toma como base que a inflao tem diferentes efeitos redistributivos sobre a sociedade. Morris e Munger (1998) apresentam um jogo com mltiplos principais de vrias instituies (Senado, Cmara, Poder Executivo e o prprio Federal Reserve System FED), e concluem que o Congresso tem muita capacidade de influir sobre a burocracia, sendo que naqueles pontos em que tem consenso para derrubar vetos presidenciais, acima de 2/3 dos votos, as decises nem precisam ser tomadas ou explicitadas. Thomas Havrilesky (1995) apresenta um trabalho que provavelmente o mais completo e abrangente sobre as relaes entre o Congresso e a poltica monetria nos EUA. De fato, alm das relaes Legislativo-FED, o autor considera tambm as influncias do Poder Executivo e as do sistema financeiro em relao autoridade monetria. Em primeiro lugar, o autor critica a simplicidade dos ciclos eleitorais e partidrios em seus pressupostos motivacionais para explicar a conduo da poltica monetria nos EUA. Mais importante nas presses sobre o FED seria o papel de acomodao das polticas distributivas do governo. Tais polticas, ao gerarem impactos nas despesas do governo e na carga tributria, tm invariveis efeitos sobre taxas de juros e cmbio. Dessa forma, o autor identifica na presso dos polticos pela expanso da oferta monetria uma forma de atender grupos de eleitores que so prejudicados pelos efeitos adversos das polticas distributivas, efeitos que se manifestam em inflao, impostos, juros, cmbio e desemprego. Para o autor, as expanses monetrias ocorridas do final dos anos 1960 a meados dos anos 1980 seguem esta lgica (HAVRILESKY, 1995, p. 13-14). Indo essncia do seu modelo, Havrilesky entende que o Congresso, a partir de diagnsticos sobre a situao da economia, cria suas preferncias sobre a poltica monetria e pressiona o FED neste sentido. Este, para se proteger das ameaas do Legislativo, cede aos interesses de curto prazo do Poder Executivo, que lhe garante apoio. O autor v esta ao da autoridade monetria como uma perda ttica de independncia no curto prazo para garantir a sobrevivncia da instituio no longo prazo.
89
2.3 Crtica literatura sobre o tema e opes de anlise

importante destacar dois pontos fundamentais que perpassam a bibliografia analisada. O primeiro refere-se forma de influncia do Congresso sobre a poltica monetria. Para Grier (1991) e tambm para Havrilesky (1995), o Congresso ameaa o FED com proposies e prticas legislativas de superviso (oversight). O primeiro faz referncia a ameaas de auditorias de gastos do FED, perda da autonomia oramentria e diminuio de tempo dos mandatos. O segundo cita ameaas autoridade monetria do FED, a suas competncias regulatrias e ao segredo e autonomia da poltica monetria. O segundo ponto a ser ressaltado que toda a bibliografia detalhada at aqui preocupa-se com a implementao da poltica monetria. De fato, a estrutura institucional que rege tal poltica nos EUA est estruturada praticamente desde 1951, o que pode explicar a nfase da bibliografia apenas na implementao da poltica, e no em seus aspectos institucionais. Os pontos importantes na trajetria do FED foram: sua criao em 1913; a definio sobre a composio de seus membros em 1935 (Banking Act of 1935), que estabeleceu a proeminncia dos indicados pelo presidente no Federal Open Market Committee FOMC (tambm criado pelo mesmo ato); a perda de influncia do Tesouro no FOMC em 1951 (Accord of 1951); o estabelecimento, em 1975, de duas audincias anuais do presidente do FED no Congresso (uma no House Banking Committee e outra no Senate Banking Committee); e a obrigatoriedade da divulgao das atas de reunio do FOMC em 1993. Embora o Brasil compartilhe com os EUA algumas caractersticas dos sistemas econmico e poltico (como o presidencialismo, o bicameralismo, a necessidade de o Senado aprovar membros da autoridade monetria indicados pelo presidente da Repblica, a separao entre o Tesouro e a autoridade monetria), diante do objetivo do projeto de estudar a atuao do Congresso Nacional na estruturao do regime monetrio brasileiro, a realidade nacional apresenta caractersticas diferenciadoras que devem necessariamente ser consideradas.
Em primeiro lugar o Congresso brasileiro , comparativamente ao norte-americano, mais fraco em relao ao Poder Executivo. Para citar apenas duas diferenas fundamentais: 1. o Legislativo norte-americano tem muito mais competncias oramentrias, sendo o responsvel pela determinao das dotaes e pela liberao dos recursos para o Poder Executivo; 2. o presidente dos EUA possui muito menos competncias legislativas que o brasileiro (que utiliza, por exemplo, as poderosas medidas provisrias) (OLESZEK, 2004; DAVIDSON; OLESZEK, 2006). Outra diferena fundamental entre os dois pases que nosso sistema monetrio est ainda em formao, com importantes alteraes nos ltimos vinte anos (SOLA; KUGELMAS; WHITEHEAD, 2002). Nossa Constituio Federal e nossa democratizao tm ambas pouco mais de duas dcadas, o Conselho Monetrio Nacional teve profundamente alterada sua composio ainda em 1994, o Comit de Poltica Monetria foi criado em 1996, o Sistema de Metas de Inflao em 1999 e a questo da independncia do Banco Central um elemento recorrente das discusses sobre reformas econmicas e polticas no pas (AVRITZER; ANASTAZIA, 2006). Ponto importante tambm, ressaltado pela bibliografia, que, alm de nosso Congresso ser mais fraco que o estadunidense, a sua dinmica submete-se a relaes mais gerais do sistema poltico, mais especificamente ao presidencialismo de coalizo (ABRANCHES, 1988; AMORIM NETO, 2000), em que o centro formatador da dinmica poltica e da atuao do Congresso o presidente da Repblica. Realmente, Santos e Patrcio (2002), um dos raros textos que tratam da relao entre o Legislativo brasileiro e a poltica monetria no Brasil, apresentam a tese de que a prestao de contas do Banco Central ao Congresso deu-se apenas pelo episdio da CPI dos Bancos em 1999 e deveu-se a problemas internos coalizo montada pelo presidente Fernando Henrique Cardoso. Por fim, outro aspecto a ser considerado que as decises sobre a poltica monetria no Brasil so fortemente influenciadas por imperativos maiores da economia nacional, em que tem destaque a recorrente fragilidade do sistema, que se v constantemente s voltas com problemas no equilbrio externo, na
91
manuteno da estabilidade monetria e na promoo do nvel de crescimento em patamares adequados. Braga (2006) cita um exemplo dessa dinmica quando trata da poltica parlamentar referente mudana de regime cambial em 1999. importante ento levar em conta que nosso regime monetrio, ao contrrio do norte-americano, no est maduro, mas sim em estruturao, que nosso Congresso no tem tanto poder quanto o dos EUA e se submete ao presidencialismo de coalizo, e que desde 1994 a poltica monetria teve uma proeminncia econmica e poltica praticamente sem par devido s necessidades de estabilizao da economia. Diante do quadro traado, til a abordagem apresentada por Woolley e LeLoup (1989). Ao contrrio da maioria dos autores, eles no trabalham com ciclos polticos e tambm no veem as aes do Congresso norte-americano apenas como ameaas ao FED com vistas a alterar a implementao da poltica monetria. Em verdade, os autores realizam uma pesquisa comparativa entre EUA, Inglaterra, Frana e Alemanha em que utilizam o comportamento dos parlamentares em relao poltica monetria para testar as motivaes clssicas apresentadas pela literatura (MAYHEW, 1974; FENNO JR., 1973; DODD, 1977). Concluem, ao final, que apenas a motivao eleitoral no capaz de explicar o comportamento dos legisladores nesse tema. Os autores trabalham com duas hipteses de motivao: a eleitoral e a institucional. A motivao eleitoral seria aquela que liga os legisladores aos seus eleitores e impele os primeiros a acompanharem com ateno o que interessa aos segundos. J o motivo institucional no se relaciona ao interesse imediato dos eleitores, mas sim aos valores abraados pelos legisladores sobre o balano de poder adequado entre os poderes (WOOLLEY; LELOUP, 1989, p. 65). A fim de clarificar a diferena entre as motivaes, e testar sua hiptese de dupla motivao para o caso da poltica monetria, os autores apresentam um mtodo de duas partes. A primeira leva em considerao a natureza das aes empreendidas pelos parlamentares, dividindo-as em aes relacionadas substncia da poltica monetria ( policy substance) e aquelas relacionadas
estrutura (structure). As palavras dos autores definem em termos concretos o que seria cada um dos grupos de aes:
Interesse na estrutura envolve exigncias de relatrios ao Legislativo e a suas comisses de auditoria, especificao de procedimentos para seleo do pessoal das agncias, necessidade de autorizao legislativa aos oramentos das agncias, determinao da composio das instncias decisrias das agncias, e especificao de padres para participao pblica e acesso pblico a registros. Interesse no contedo substantivo de decises de polticas pblicas tem a ver com definir o instrumento adequado da poltica e seu uso, definio do objetivo da poltica, e tentar afetar o grau no qual os dirigentes da agncia so responsabilizados pelos especficos impactos distributivos das polticas. (WOOLLEY; LELOUP, 1989, p. 66, traduo nossa)
A segunda parte do teste busca avaliar a relao temporal entre as aes dos parlamentares e os impactos sobre os eleitores das medidas de poltica monetria. Os autores entendem que a motivao eleitoral far com que os parlamentares tenham aes temporalmente prximas aos impactos sentidos pelos eleitores. A motivao institucional, por sua vez, segue outra temporalidade que no aquela relacionada ao interesse dos eleitores, mas sim aos julgamentos polticos dos parlamentares. Como concluses, os autores afirmam que existiram nos EUA tanto as aes parlamentares de substncia de poltica quanto de estrutura. Ademais, concentraram-se em momentos diferentes: o Congresso procurou influenciar na implementao da poltica monetria quando os juros estavam altos (principalmente os do mercado imobilirio) e tambm procurou um novo arranjo institucional que fortalecesse o Legislativo aps o episdio do Watergate. Para a Inglaterra e Frana, no h posies conclusivas, pois so identificadas aes de estrutura, mas em momentos em que havia preocupao com os juros altos e a alocao de crdito. Para a Alemanha, por fim, em vista da independncia constitucional de seu Banco Central, no h praticamente nenhuma ao do Congresso.
93
Assim, com Woolley e LeLoup v-se que o formato institucional da agncia encarregada de implementar a poltica pblica, no caso a monetria, objeto de disputa poltica com vistas a influenciar as aes finais, efetivas. Snyder e Weingast (2000) incrementam a reflexo sobre os determinantes institucionais enfocando a escolha dos dirigentes. Apesar do problema da seleo adversa, os autores baseados em um caso de agncia dos EUA, o National Labor Relations Board (NLRB) trabalharam com um modelo de anlise que advogava a possibilidade dos polticos controlarem as polticas pblicas por meio da seleo dos diretores das agncias independentes. Para Snyder e Weingast, os resultados de poltica pblica da agncia dependem dos diretores, e a escolha deles fruto de uma barganha entre o presidente (que indica os nomes) e o Senado (que aprova ou no os nomes) num contexto institucional prprio (os mandatos fixos e as restries para demisso). A ideia bsica que o presidente e os senadores buscam ajustar as decises da agncia s suas preferncias, e o fazem pela escolha dos diretores. Por meio da escolha de membros com preferncias mais acentuadas numa direo ou em outra, o presidente e os senadores conseguem alterar a preferncia mediana da agncia. Os autores analisaram uma srie histrica de indicaes para o NLRB, uma agncia que trata de conflitos na relao capital-trabalho, e os votos dos diretores indicados, se favorveis ao trabalho ou ao capital. A partir da composio partidria do Senado, do partido do chefe do Poder Executivo, e das decises dos diretores indicados, os autores conseguiram provar que os membros escolhidos para a diretoria do NLRB modificavam a preferncia mediana da agncia no rumo predito pelo modelo. Este trabalho interessante sobretudo por dois aspectos. O primeiro deles refere-se ao modelo emprico de indicao e previso de preferncias utilizado pelos autores, que d substncia palpvel aos conceitos. O segundo ponto refere-se ao enfoque na escolha dos diretores. A realidade da regulao de um setor algo complexo, impossvel de ser integralmente predito em leis e padronizado por procedimentos sempre cabe, em maior ou menor grau, a discricionariedade do agente. Deste modo, ao colocar seu foco no agente, o principal
descarta toda uma srie de preocupaes e predies sobre o que pode ocorrer com o setor, como julgar cada caso, quais as melhores reaes. Em outras palavras, ao identificar um agente como alinhado sua preferncia, o principal tem mais tranquilidade para acreditar que a deciso, em todos os casos, seria na direo das suas preferncias, de forma bem prxima ao que ele prprio faria no mesmo contexto. O controle ex ante seria, ento, de grande efetividade para atender os interesses dos legisladores.
2.4 Consideraes finais do tpico

A anlise da literatura que relaciona Poltica e Economia, especificamente em relao poltica monetria, mostra que no se deve buscar aes ostensivas e imediatas do Congresso em relao definio da poltica pblica. A atividade parlamentar voltada definio da poltica monetria feita sim sobre o desenho institucional da autoridade monetria, seja sob mudanas e reformas ou sob uma total reestruturao, e tais alteraes focam-se sobretudo sobre os objetivos estatutrios, os meios disponveis para as agncias alcanarem estes objetivos e a composio dos cargos de direo.
3 A participao do Legislativo na poltica externa brasileira

3.1 Do processo de deciso na formulao da poltica externa
Em razo da separao de poderes, adotada pela Constituio brasileira como princpio fundamental, um Poder, para o exerccio de suas atribuies constitucionais, no necessita consultar ou ser autorizado pelo titular de outro Poder. Embora essa seja a regra geral, o constituinte originrio tambm estabeleceu um conjunto de restries destinadas a evitar a diviso e independncia absoluta dos poderes: o denominado sistema de freios e contrapesos,
95
sistema cujo objetivo possibilitar o equilbrio necessrio para a realizao do bem comum e evitar o arbtrio e o desmando de um Poder em detrimento do outro (SILVA, 2005, p. 110). Entre os dispositivos constitucionais que integram o sistema de freios e contrapesos est a sujeio dos tratados, convenes e atos internacionais, cuja celebrao competncia privativa do presidente da Repblica, a referendo do Congresso Nacional, como condio necessria para que estes atos possam se aperfeioar, tornando-se aptos a produzir obrigaes para o Estado brasileiro, aps o depsito do instrumento de ratificao. Assim, o Poder Executivo, em razo do papel primrio a ele reservado pelas constituies dos pases ocidentais29, atua de forma preponderante, no campo das relaes internacionais. Essa preponderncia, no entanto, no significa que ele pode agir isento de restries no estabelecimento de metas para a poltica externa, restries que tm origem tanto no plano externo quanto no interno. No plano externo, em razo do processo de globalizao, houve um aumento da inter-relao entre as metas da poltica externa e as da poltica interna, fazendo surgir o que Brian L. Crowe denominou de questes intermsticas30 (CROWE, 1993, p. 183). Pelo fato de os Estados nacionais operarem, agora, dentro de um sistema poltico interpenetrado (HANRIEDER, 1971, p. 261263), passou a ser significativa para a tomada de deciso sobre poltica externa considerar-se sua influncia sobre as questes internas relativas alocao de recursos, em especial sobre os seguintes aspectos: a) restries e oportunidades impostas pelo sistema internacional vis--vis as restries impostas pelo sistema nacional, na definio das metas da poltica externa; e b) tipos de relacionamento entre o Executivo e o Legislativo disputa ou cooperao que surgem em razo do contedo especfico do ato internacional sob apreciao pelo Congresso.
29
A ttulo meramente exemplificativo, pode-se citar os seguintes textos constitucionais que expressamente atribuem ao Poder Executivo a competncia para celebrar tratados: no continente americano Argentina (art. 99, n 1); Brasil (art. 84, VIII); Chile (art. 32, n 17); Colmbia (art. 189, n 2); Cuba (art. 98, c); EUA (art. II, Seo 2); Paraguai (art. 238, n 7); Venezuela (art. 152 c/c art. 154); no continente europeu Alemanha (art. 59); Espanha (Seo 97); Itlia (art. 87); Frana (art. 52); Portugal (art. 135). Disponvel em <http://confinder.richmond.edu/confinder.html>. Acesso em: 6 abr. 2010. Neologismo utilizado por Crowe, resultante da contrao entre as palavras internacionais e domsticas.
30
Em relao ao plano interno, Figueiredo e Limongi (2001), tratando das relaes Executivo-Legislativo na nova ordem constitucional, destacam que, ao tomar posse, o presidente da Repblica forma seu governo distribuindo ministrios pastas para partidos dispostos a apoi-lo. Assim, formado o governo, benefcios polticos de toda sorte, como influncia sobre a poltica das pastas, cargos, so distribudos aos membros da coalizo partidria que participa do governo (FIGUEIREDO; LIMONGI, 2001, p. 33). Andrea Gozetto, com base na teoria neoinstitucionalista, afirma que Instituies e tomadores de deciso no so atores neutros. Os tomadores de deciso tendem a moldar os resultados de acordo com suas preferncias e as instituies que so criadas por polticos e burocratas recebem essa influncia, uma vez que h interesse em mold-las. Segundo Gozetto, os atores agem racionalmente e de forma estratgica, mas as alternativas de ao percebidas por eles so elas prprias moldadas socialmente (GOZETTO, 2009). Paulo Bonavides, tratando da relao entre grupo de presso e partidos polticos, destaca que nada impede que no processo poltico as duas instituies apaream no raro unidas ou como mais habitual os grupos de presso estejam enxertados no corpo dos partidos. Bonavides acrescenta que a atividade dos grupos de presso introduz na ordem constitucional um elemento novo de poder, que no se acha nos textos, e sem o qual o sistema partidrio ficaria ininteligvel (BONAVIDES, 2000, p. 564-565). Outra consequncia da influncia da estrutura domstica est presente nos seus reflexos sobre o estabelecimento de metas positivas para a poltica externa. uma consequncia natural da definio das metas o surgimento de uma relao de dependncia entre a sua implementao e a manuteno da estrutura domstica que determinou a sua seleo, relao que pode ter externalidades negativas sobre a continuidade dos projetos de governo. Dependendo dos reflexos internos, em especial sobre a conexo eleitoral do parlamentar, a atuao dos grupos de presso contrrios poltica externa sob anlise pode levar a uma demora na aprovao dessa poltica, a sua aprovao com restries ou mesmo, em um caso extremo, a sua rejeio. Verifica-se que, enquanto as preferncias dos atores polticos, no mbito da cooperao internacional, so determinadas por clculos sobre consequncias
97
eleitorais, as preferncias dos grupos de presso dependem dos efeitos distributivos dos acordos internacionais. Em consequncia, sob o argumento de defesa de polticas distributivas, os grupos de presso sustentam que as preferncias e as presses polticas emanadas dos grupos sociais devem ser elementos determinantes na formulao da poltica externa e da cooperao internacional. Uma das principais vantagens decorrentes dessa distino que uma proposio explicativa da conduta decisria estatal que seja aplicvel, tanto ao nvel de anlise sistmico internacional, quanto ao nvel de anlise subsistmico domstico-nacional, se presta ao estabelecimento de uma ligao entre os dois sistemas, porque ela no pode se afastar dos elementos bsicos dos dois nveis internacional e interno. Segundo Hanrieder (1971), para obter-se a correlao entre os objetivos das dimenses externa e interna da poltica externa, dois conceitos so extremamente relevantes: a compatibilidade e o consenso. Por meio da compatibilidade, avaliado o grau de viabilidade das metas da poltica externa, em face das restries e oportunidades do sistema internacional. Por isso, o conceito de compatibilidade serve como padro de viabilidade, no plano internacional, para avaliar as chances de sucesso das metas de uma poltica externa. Uma meta especfica de uma poltica externa ter maiores chances de ser implementada se: a) a poltica externa que define a meta for considerada apropriada, segundo anlise de um observador neutro do sistema internacional; e b) no caso de existncia de metas de outros Estados, concorrentes em relao ao mesmo objetivo pretendido, houver razovel grau de complementaridade entre as metas dos diversos Estados. Por sua vez, o consenso mede a harmonia entre os fins e os meios da poltica externa com as demandas no plano interno estatal, sendo definido como a medida da concordncia existente, nos projetos polticos, entre o contedo do projeto e os elementos relevantes do sistema nacional do processo de tomada de deciso. O consenso apresenta as seguintes dimenses: a) um padro de viabilidade, no plano interno, porque impe limites s metas que o sistema poltico pode almejar sem o risco de uma fragmentao, em mbito nacional,
determinando, no longo prazo, que metas de poltica externa um governo pode perseguir sem perder apoio popular e cargos; e b) inclui a agregao de preferncias motivacionais e psicolgicas que prevalecem no corpo poltico. Analisando-se o processo como um todo, verifica-se que as fases do processo de tomada de deciso sobre poltica externa, impostas em razo da consolidao do modelo atual de integrao econmica, tm uma caracterstica em comum: influenciam o tempo de durao das etapas de responsabilidade do Executivo e o tempo de tramitao do processo de referendo do ato internacional, no Congresso Nacional, uma vez que: a) para celebrar o ato, tendo em vista os aspectos de compatibilidade e de consenso, o Executivo, no plano interno, necessita: buscar informaes junto sociedade; realizar anlises dos possveis reflexos da poltica externa sobre a poltica interna; decidir sobre eventuais concesses ao sistema internacional; e desenvolver um ambiente favorvel aceitao da poltica; b) o processo de tomada de deciso implica disputas entre as unidades decisrias do Executivo, que buscaro reunir apoio para fazer prevalecer os seus interesses e os dos grupos de presso a elas associados, o que retarda a deciso ou o envio do ato celebrado para apreciao do Congresso Nacional, no caso das concesses ao sistema internacional serem contestadas por grupos de presso com interesses contrariados, em razo da relao custo-benefcio; e c) o Congresso Nacional torna-se uma nova arena para a disputa entre os grupos de presso com interesses opostos, sendo que os que foram derrotados no Executivo serviro como fontes alternativas de informaes para os parlamentares, o que pode gerar desconfiana do Congresso em relao ao Executivo, se tiver havido omisso no repasse de informaes, com prejuzo da capacidade de anlise do Legislativo, em relao poltica proposta.
3.2 O Congresso brasileiro e a formulao da poltica externa limitaes

Cachapuz (1995), apresentando uma retrospectiva histrica, desde a promulgao da Constituio de 1891, sobre o entendimento de diversas juristas brasileiros com relao s aes possveis de serem praticadas pelo Congresso
99
Nacional no processo de referendo de atos internacionais, aponta que no h consenso jurdico sobre o tema. Alguns defendem que o Congresso s pode aprovar ou rejeitar na ntegra o texto do Acordo (Joo Barbalho e Clvis Bevilaqua, Alberto Deodato, Joo da Fonseca Hermes Junior e Augusto Canado Trindade); outros que o Congresso tem competncias para apresentar reservas e emendas ao texto do ato internacional (Carlos Maximiliano e Themstocles Brando Cavalcante); por sua vez, Pontes de Miranda considerou que o Congresso poderia aprovar ou rejeitar os atos internacionais e, se fossem sugeridas alteraes, o presidente da Repblica deveria considerar que o ato internacional no conseguira aprovao, havendo a necessidade de renegoci-lo nos termos propostos pelo Legislativo; e Celso de Albuquerque Mello, que o Congresso emendar um ato internacional seria uma interferncia indevida na competncia privativa do Executivo de negociar atos internacionais, ao passo que a reserva seria uma forma cabvel de manifestao do Legislativo. Nesse ltimo caso, seria de competncia do Executivo decidir se deveria ratificar ou no o tratado referendado com reservas (CACHAPUZ, 1995, p. 438-442). Tambm no mbito da Cmara dos Deputados a polmica sobre a possibilidade de emendamento de tratados foi objeto de discusses. Na Consulta n 7, de 1993, na Comisso de Constituio, Justia e Redao (CCJR), seu relator, deputado Jos Thomaz Non, sustentou que ele, Congresso, detm o poder de aprov-los com restries, ou seja, o Congresso Nacional, ao referendar um ato internacional, poderia faz-lo com reservas (clusulas interpretativas e clusulas supressivas), e na Consulta n 4, de 2004, a Comisso de Constituio, Justia e Cidadania (CCJC)31 expressou o entendimento de que o emendamento direto do texto do ato internacional seria inconstitucional, mas que seria possvel a aprovao parcial do tratado, incluindo-se no texto do decreto legislativo no apenas clusulas restritivas ou interpretativas, mas tambm condicionamentos expressos aprovao do tratado. Esses condicionamentos obrigariam o Executivo a renegociar com as outras partes os termos do ato internacional sob pena de sua rejeio total.
31
A partir de 18 de maro de 2004, a Comisso de Constituio, Justia e Redao (CCJR) passou a ser denominada Comisso de Constituio, Justia e de Cidadania (CCJC).
A implementao da posio defendida na resposta Consulta n 4, de 2004, seria um avano na participao do Legislativo na formulao da poltica externa brasileira, mas ela, infelizmente, no ocorreu. O Poder Legislativo brasileiro, de forma majoritria nos procedimentos de referendo, aceitou limitar sua competncia, restringindo-se a aprovar o ato internacional, de forma integral ou com reservas de duas espcies clusulas restritivas ou clusulas interpretativas. Portanto, ao contrrio do que ocorreu na histria das relaes Executivo-Legislativo no mbito da formulao da poltica externa americana, no caso do Brasil, embora haja espaos de atuao parlamentar, observados os parmetros defendidos por Baldwin para avaliar a atuao do Legislativo na poltica externa importncia, escopo e domnio (BALDWIN, 1966, p. 754773), no se observa, historicamente, um aumento significativo da importncia da influncia do Congresso Nacional (grau de mudanas produzidas na forma original da poltica) sobre o escopo (conjunto de valores) e o domnio (universo de pessoas afetadas). Uma das causas provveis da inexistncia de vontade do Legislativo de confrontar o Executivo com o objetivo de aumentar a importncia da sua participao na formulao da poltica externa a preponderncia do Executivo na formulao das polticas pblicas brasileiras, decorrente dos recursos de que dispe esse Poder, principalmente: a) da patronagem e do poder de agenda do Poder Executivo, favorecido este ltimo pela centralizao decisria nas lideranas partidrias, decorrente dos instrumentos regimentais de que elas dispem e da estrutura institucional que organiza o processo legislativo; e b) da menor capacidade do Legislativo brasileiro de influir no processo oramentrio, seja em relao definio das prioridades das polticas pblicas ou ao controle da fase de execuo oramentria.
3.3 A relevncia do estudo do tempo de tramitao do processo de referendo dos atos internacionais
A literatura nacional sobre a participao do Poder Legislativo na formulao da poltica externa brasileira predominantemente considera em sua anlise apenas o aspecto de delegao de poderes do Legislativo para o Executivo e,
101
regra geral, sustenta que o Legislativo omisso no exerccio de suas competncias constitucionais, uma vez que, majoritariamente, limita-se a rejeitar ou aprovar os atos internacionais na ntegra, ou aprov-los com clusulas interpretativas (ou explicativas) ou com clusulas restritivas, no ampliando, a exemplo do que aconteceu no caso americano, a importncia de sua participao na definio do escopo e do domnio da poltica externa brasileira. Os trabalhos que abordam a questo da demora no processo legislativo de referendo do ato internacional, como o de Diniz e Ribeiro (2008) ou de Fares (2008), embora se refiram ao uso do tempo como forma de participao do Legislativo na formulao da poltica externa, no desenvolvem de forma mais aprofundada a ideia de que o tempo de tramitao do processo de referendo de um ato internacional, no Congresso Nacional, constitui-se em uma forma de manifestao de posio do Legislativo, em relao ao contedo do ato. No entanto, o tempo de tramitao, por se constituir, no caso brasileiro, em face da limitao que o Legislativo se autoimps, no nico instrumento de ao de que se utiliza o Legislativo para manifestar a sua aceitao, ou no, do ato internacional ou materializar a reserva do prprio Executivo em relao ao ato que assinou em razo de condicionamentos presentes nas suas relaes com o sistema internacional, deve ser objeto de um estudo detalhado, uma vez que seve como instrumento adequado de avaliao da participao do Legislativo na poltica externa brasileira. Assim, a relevncia do estudo do tempo de tramitao do processo de referendo de um ato internacional decorrncia do fato de que, pelo seu uso, o Congresso brasileiro: a) na condio de instituio representativa dos diferentes interesses presentes na sociedade brasileira, no permite que compromissos internacionais contrrios aos interesses de grupos de presso relevantes sejam assumidos pelo Brasil, impedindo que o ato se aperfeioe em razo da ausncia de referendo; ou b) atuando em harmonia com o Executivo, impede que o Brasil assuma compromissos no plano internacional contrrios aos interesses nacionais, sem que haja exposio do Estado brasileiro a sanes internacionais decorrentes da rejeio do ato, ou acelera a tramitao de atos internacionais cujo contedo mostre-se significativo para os interesses nacionais.
3.4 Elementos da anlise e hipteses

Para avaliar a utilizao do tempo de tramitao como instrumento de manifestao da aceitao do ato internacional, foram utilizados como elementos relevantes para a realizao dessa anlise: a) os conceitos de compatibilidade e de consenso, definidos a partir do contedo desses conceitos apresentados por Hanrieder (1971); b) o tempo de tramitao do ato internacional, no mbito do Executivo (Tte); c) o tempo de tramitao na Cmara dos Deputados (Ttcd); e d) o tempo de tramitao no Senado Federal (Ttsf). Para Hanrieder (1971), por meio da compatibilidade, avaliado o grau de viabilidade das metas da poltica externa, em face das restries e oportunidades do sistema internacional. Por isso, o conceito de compatibilidade serve como padro de viabilidade, no plano internacional, para avaliar as chances de sucesso das metas de uma poltica externa. Esse conceito de compatibilidade ser utilizado como elemento de anlise sem a necessidade de nenhuma adaptao, uma vez que os efeitos de eventuais incompatibilidades entre as metas nacionais e as metas estabelecidas pelo sistema internacional, no caso de ser necessria a reformulao dos interesses do Estado brasileiro para adequ-los s restries impostas pelo sistema internacional, como condio para a celebrao desse ato, se faro sentir sobre o tempo de tramitao do ato internacional, no mbito do Executivo (Tte). Com relao ao consenso, Hanrieder (1971) afirma que ele mede a harmonia entre os fins e os meios da poltica externa com as demandas no plano interno estatal, sendo definido como a medida da concordncia existente, nos projetos polticos, entre o contedo do projeto e os elementos relevantes do sistema nacional do processo de tomada de deciso. O consenso, segundo Hanrieder (1971), apresentaria duas dimenses: a) seria um padro de viabilidade, no plano interno, porque impe limites s metas que o sistema poltico pode almejar sem o risco de uma fragmentao, em mbito nacional, determinando, no longo prazo, quais metas de poltica externa um governo pode perseguir sem perder apoio popular e cargos; e b) incluiria a agregao de preferncias motivacionais e psicolgicas que prevalecem no corpo poltico.
103
Considerando-se que no Congresso Nacional encontram-se representados, na Cmara dos Deputados, a populao brasileira e, no Senado Federal (SF), os estados e o Distrito Federal, entes da federao, assumiu-se que a aferio da harmonia entre os fins e os meios da poltica externa com as demandas no plano interno estatal seria feita pela aferio da posio de cada uma das Casas em relao proposio, a qual seria externada por meio do tempo de tramitao na Cmara dos Deputados e pelo tempo de tramitao no Senado Federal. Assim, o Congresso Nacional, durante a segunda fase do processo de tomada de deciso sobre a poltica externa, seria o local no qual se daria a atuao dos grupos de presso, a favor ou contra o ato internacional, vindo a se constituir na arena de eventuais disputas entre os grupos de presso com interesses antagnicos. Portanto, a definio do contedo do conceito consenso, utilizada na anlise feita no trabalho, foi: medida de concordncia existente, nos projetos polticos, entre o contedo do projeto e os interesses dos elementos relevantes do sistema nacional do processo de deciso (grupos de presso), os quais se manifestam e atuam, na segunda fase do processo de tomada de deciso das polticas pblicas, no mbito e por meio do Congresso Nacional. Com o objetivo de verificar-se a relao entre o tempo de tramitao, como forma de manifestao de vontade, e as diferentes posies do Executivo e dos grupos de presso quanto ao contedo do ato internacional, identificaram-se trs hipteses distintas, a seguir apresentadas:
a. Hiptese 1: ocorre quando h compatibilidade entre as metas desejadas pelo Estado brasileiro e as metas contempladas no ato internacional definidas vis--vis o sistema internacional e h consenso entre essas metas e as demandas do plano interno estatal. Nesse caso, a tendncia ser a de que o tempo de tramitao seja pequeno tanto no Executivo como no Legislativo, uma vez que, no Executivo, no dever haver conflitos no mbito de suas agncias e, no Legislativo, o Congresso no ir utilizar a omisso (silncio legislativo) como forma de manifestao da vontade, tendo em vista que no existem divergncias de interesse do Estado brasileiro com o sistema internacional, nem prejuzos para os interesses dos grupos de presso;
b. Hiptese 2: verifica-se quando no h compatibilidade entre as metas desejadas pelo Estado brasileiro e as metas aceitas pelo sistema internacional, mas, apesar dessa incompatibilidade, o Estado brasileiro constrangido pelo sistema internacional a assinar os atos porque haveria um custo elevado no caso da no adeso, em face de outras demandas ou aspiraes brasileiras em matrias distintas das contempladas pelo ato em questo. Nessa hiptese (Hiptese 2a), o tempo de tramitao elevado no prprio Executivo, seja por falta de interesse do Executivo em encaminhar o ato a referendo do Legislativo, seja por divergncias sobre as efetivas consequncias, no plano interno, do ato internacional, e a tendncia de que haja um posicionamento do Poder Executivo no sentido de que seria adequado o Legislativo retardar a tramitao do processo (tempo de tramitao elevado no Legislativo). Nesse caso, Executivo e Legislativo atuam coordenadamente para retardar o referendo e o silncio legislativo ocorre como exerccio do direito de resistncia do Estado brasileiro s imposies internacionais; e c. Hiptese 3: nessa hiptese, h compatibilidade parcial entre as metas desejadas pelo Estado brasileiro e as metas constantes do ato internacional e no h consenso entre essas metas e as demandas do plano interno, desde o momento da adeso do Estado brasileiro ao ato internacional ou, em razo de alteraes no plano internacional ou interno, aps a sua assinatura. A Hiptese 3 possui duas subdivises: Hiptese 3a, o Estado brasileiro assina o ato internacional por entender que eventuais incompatibilidades entre as metas internacionais e as internas seriam menos relevantes que os benef cios advindos da adeso, sendo esse entendimento predominante no mbito do Executivo, a ponto de no haver espaos para oposio por parte das suas agncias que defendem interesses contrrios assinatura desse ato internacional. Nessa hiptese, no h consenso. Em que pese ter o Executivo entendido como razoveis as limitaes impostas pelo sistema internacional em face da ponderao entre os seus custos e benef cios (compatibilidade parcial), essa avaliao, apoiada pelos grupos de presso beneficiados pelo ato internacional, no , no entanto, compartilhada pelos grupos de presso que tero que arcar com os custos da deciso. Presentes essas condies, a tendncia de que a ausncia de consenso no afete significativamente o tempo de tramitao do ato no Executivo (espao
105
temporal entre a data de assinatura do ato internacional e a data de sua remessa para referendo do Congresso Nacional), uma vez que a posio contrria deciso do Executivo defendida pelo grupo que demonstrou menor poder de influncia e essa deciso foi tomada aps avaliao dos benef cios advindos da assinatura do ato internacional. Como os grupos de presso com interesses contrariados no renem recursos para interferir no tempo de tramitao no mbito do Executivo (Tte), a consequncia da ausncia de consenso o deslocamento da arena de disputas do plano interno do Executivo para o Congresso Nacional, onde os grupos que no tiveram seus interesses atendidos buscaro retardar o processo de referendo; Hiptese 3b: nessa hiptese, tambm o Executivo entende como razoveis as limitaes impostas pelo sistema internacional e, aparentemente, no identificvel oposio por parte de grupos de presso. Nesse caso, o tempo de tramitao do ato no Executivo ser pequeno. Porm, no curso do processo legislativo de referendo do ato internacional, no Congresso, alteraes no plano internacional (que ampliem as externalidades negativas decorrentes da inexistncia de compatibilidade plena entre os interesses do sistema internacional e os interesses nacionais) ou alteraes no plano interno (com reflexos em relao ao consenso) provocam desinteresse do Executivo na matria, o que faz com que haja demora no tempo de tramitao no Legislativo.
As Hipteses 3a e 3b so identificadas pela dicotomia entre o tempo de tramitao no Executivo (tempo reduzido) e o tempo de tramitao no Legislativo (tempo elevado). A diferena entre elas reside no fato de que, na Hiptese 3a, identifica-se a atuao de grupos de presso ao longo do processo legislativo e, na Hiptese 3b, no se identifica uma oposio de grupos de presso, mas h indcios de desinteresse do Executivo em relao ao referendo do ato internacional, normalmente identificado pelo no uso do poder de agenda do Executivo para acelerar o processo legislativo. Nas Hipteses 1, 2a e 3b, Executivo e Legislativo estaro atuando coordenadamente, ou para acelerar o processo de referendo, em razo da presena de compatibilidade e consenso entre as metas nacionais e o contedo do ato internacional, ou para retardar o referendo, como forma de resistncia s metas
impostas pelo sistema internacional, em relao s quais: a) no h nem compatibilidade nem consenso vis--vis o plano interno; ou b) deixou de existir compatibilidade ou consenso, em relao matria do ato internacional, em razo de alteraes no sistema internacional ou no plano interno. To somente na Hiptese 3a o Executivo e o Legislativo no estaro atuando em harmonia, sendo a origem da diferena de posicionamento a ausncia de consenso. Uma vez que o presidencialismo brasileiro o de coalizo racionalizado e, consequentemente, o Executivo consegue formar uma base de apoio capaz de aprovar suas proposies, a possibilidade de ocorrncia da Hiptese 3a dar-se- apenas quando os partidos da coalizo do presidente, ao sopesarem os custos do enfrentamento com o Executivo, entenderem que a perda dos ganhos de patronagem ser compensada por fontes alternativas de distribuio de benefcios para seus redutos eleitorais, providas pelos grupos de presso interessados em que haja demora no processo de referendo do ato internacional. Nesse caso, a atuao do Executivo para vencer o impasse legislativo far-se- aps a anlise da importncia da poltica pblica associada matria do ato e da relao custo-benefcio do uso de seu poder de agenda. Para fins de tratamento das situaes em que a Mensagem que encaminhou o ato internacional foi retirada de tramitao seja pela falta de interesse do Executivo na sua aprovao, seja pela demora na tramitao decorrente da atuao dos grupos de presso, acrescentaram-se no estudo as Hipteses 2b, 3c e 3d, que tm contedo terico igual, respectivamente, s das Hipteses 2a, 3a e 3b, sendo a nica diferena o fato de que o processo de referendo no ocorreu em razo da rejeio ou da retirada de tramitao da Mensagem pelo Executivo. H ainda uma quarta situao (Hiptese 4), que pode ocorrer em duas das situaes expostas anteriormente (Hiptese 1 e Hiptese 3a), e que tambm se relaciona com anlise de custo-benefcio pelo Executivo. Esta quarta situao Hiptese 4 a utilizao do pedido de urgncia para acelerar o processo de tramitao do ato internacional, cuja deciso de emprego pode decorrer das seguintes condies: Hiptese 4a emprego na situao prevista na Hiptese 1 (Tte baixo), para acelerar o processo, reduzindo a durao da tramitao,
107
uma vez que toda tramitao de proposio, no Congresso, tem um perodo regular de durao, decorrente do cumprimento de prazos e formalidades processuais; e Hiptese 4b emprego na situao prevista na Hipteses 3a, para vencer impasse determinado por oposio ao contedo do ato internacional; como a terceira hiptese decorre de um conflito de posies entre o Executivo e o Legislativo, a utilizao do requerimento de urgncia, nesse caso, depende de uma avaliao do Executivo da convenincia poltica de fazer uso do seu poder de agenda.
3.5 Metodologia da pesquisa

Para testar as hipteses do uso do tempo de tramitao como instrumento de manifestao de posicionamento do Legislativo em relao ao contedo do ato internacional, adotou-se o mtodo qualitativo comparativo, que utiliza a lgebra booleana no estudo qualitativo do fenmeno social (RAGIN; BERGSCHLOSSER; DE MEUR, 1998). A escolha do mtodo deveu-se ao fato de que:
a. a anlise qualitativo-comparativa a ser realizada era simples por envolver apenas variveis dicotmicas, ou variveis em intervalo de escala que poderiam ser convertidas em variveis dicotmicas, adequadas para definir as diferentes configuraes possveis do universo a ser analisado; b. as dimenses consenso (Cs) e compatibilidade (Cp), que foram utilizadas na anlise a ser feita, no so mensurveis, ordinariamente, de forma quantitativa. Em particular, para este estudo, a elaborao destes construtos se deu de forma qualitativa, conforme se ver a seguir.
Na relao entre o Estado brasileiro e o sistema internacional, os elementos relevantes para a anlise, de acordo com a sua natureza intrnseca, foram classificados como variveis independentes consenso e compatibilidade e varivel dependente tempo de tramitao no Executivo. O trabalho no teve por objetivo analisar as causas da ausncia, ou no, de compatibilidade entre as metas nacionais e as metas do sistema internacional, mas os reflexos da compatibilidade sobre os interesses nacionais. Por isso, a relao entre o
sistema internacional e o Estado brasileiro no ser objeto de teste ou anlise. No entanto, houve necessidade de consider-la na formulao das hipteses a serem testadas, no pelas suas causas, mas por seu resultado, uma vez que a existncia, total ou parcial, ou a inexistncia de compatibilidade das metas nacionais com as metas do sistema internacional afetam o tempo de tramitao no Executivo. Como a existncia ou a ausncia de compatibilidade, tendem, respectivamente, a diminuir ou a aumentar o tempo de tramitao no Executivo e tm reflexos, indiretamente, sobre o consenso, a compatibilidade ir influenciar o tempo de tramitao no Congresso Nacional (Ttcn). Dado esse conjunto de elementos relevantes, foram definidas as precondies da anlise a ser feita. Essas precondies so representadas no quadro a seguir: Quadro 1 Compatibilidade e consenso
H compatibilidade Compatibilidade (Cp) No h compatibilidade H consenso Consenso (Cs) No h consenso Cs = F Cp = F Cs = V Cp = V
Por sua vez os valores lgicos associados s diferentes situaes relativas ao tempo de tramitao no Executivo e no Congresso Nacional so: Quadro 2 Tempos de tramitao
Alto h demora no envio da Mensagem ao Congresso Tempo de tramitao no Executivo (Tte) Baixo envio da Mensagem ao Congresso leva tempo compatvel com o necessrio para seu trmite burocrtico, no Executivo Alto h demora no referendo da Mensagem no Congresso Tte = F
Tte = V
Tempo de tramitao no Congresso Nacional (Ttcn)
Ttcn = F
Baixo referendo da Mensagem no Congresso leva tempo compatvel com o necessrio para seu trmite processual
Ttcn = V
109
Aperfeioando-se a anlise a ser feita, em razo da autonomia das Casas que compem o Congresso Nacional e pelo fato de a tramitao iniciar-se pela Cmara dos Deputados (Casa iniciadora) para depois seguir para o Senado Federal (Casa revisora), decidiu-se por subdividir o tempo de tramitao no Congresso (Ttcn) em duas etapas: tempo de tramitao na Cmara dos Deputados (Ttcd) e tempo de tramitao no Senado Federal (Ttsf). Na relao entre o tempo de tramitao no Executivo (Tte) e o tempo de tramitao na Cmara dos Deputados (Ttcd), o Tte a varivel independente (eixo x) e o Ttcd, a varivel dependente (eixo y). Na relao entre o tempo de tramitao na Cmara dos Deputados e o tempo de tramitao no Senado Federal, o Ttcd a varivel independente (eixo x) e o Ttsf, a dependente (eixo y). Em consequncia, o quadro falso/verdadeiro passou a ter a seguinte configurao: Quadro 3 Avaliao falso/verdadeiro
Cp V F V ^ ^ ^ Cs V F F Tte V F V Ttcd V F F Ttsf V F F
No quadro anterior, observa-se uma equivalncia entre o valor lgico da Cp e o valor lgico do Tte e entre o valor lgico do Cs e o valor lgico do Ttcd. A existncia dessas equivalncias decorrente das condicionantes impostas pelos contedos dos conceitos de compatibilidade e consenso. Como a compatibilidade se constitui em padro de viabilidade, no plano internacional, para avaliar as chances de sucesso das metas de uma poltica externa e como cabe ao Poder Executivo a responsabilidade primria pela conduo da poltica externa brasileira, negociando tratados e acordos internacionais, esse Poder, no exerccio de suas competncias, diretamente influenciado pelas limitaes impostas pelo sistema internacional e avalia a possibilidade de aceitao de condies pontualmente menos favorveis a interesses internos, a partir de um espectro mais amplo de relaes do Estado brasileiro com a comunidade
internacional, o que justifica a equivalncia entre Cp e Tte. Assim, quando o Executivo entende que as metas do sistema internacional so compatveis com os interesses do Estado brasileiro, o Tte baixo (Tte = V); quando no so compatveis, o Tte alto (Tte = F). Por sua vez, a equivalncia entre Cs e Ttcd coerente e explicvel quando se confronta o contedo das dimenses do conceito da varivel consenso com a composio da Cmara dos Deputados (CD). O consenso, como definido para fins desta anlise, um padro de viabilidade, no plano interno, de uma poltica externa, porque impe limites s metas que o sistema poltico pode almejar sem o risco de uma fragmentao, em mbito nacional. Em sendo a Cmara dos Deputados, por definio constitucional, composta por representantes do povo, nessa Casa Legislativa que, em tese, o cidado encontra a defesa dos seus interesses. Portanto, nela devem ser representadas e exercer influncia os interesses (preferncias motivacionais e psicolgicas) que prevalecem no corpo social. Em consequncia, razovel que nela o tempo de tramitao do ato internacional seja influenciado diretamente pelo consenso. Assim, a existncia de consenso implica que o tempo de tramitao na CD ser baixo (Ttcd = V); para a no existncia de consenso, o tempo ser alto (Ttcd = F). No que concerne ao valor lgico do tempo de tramitao no Senado (Ttsf), assume-se que ele apresentar equivalncia com o Ttcd. No entanto, admite-se que, em determinados assuntos, nos quais o interesse federativo (varivel explanatria) se sobreponha aos interesses individuais, possvel que no haja equivalncia entre o valor lgico do Ttsf e o valor lgico do Ttcd. A ocorrncia dessa situao s poder ser observada durante a investigao a ser feita no universo de casos selecionados. Destaque-se que, embora uma anlise com duas condies dicotmicas devesse produzir um quadro verdadeiro/falso com quatro linhas, o quadro encontrado s apresentou trs linhas, porque a quarta se constituiria em uma situao com impossibilidade de ocorrncia prtica. Nessa quarta linha, teramos a hiptese de no haver compatibilidade entre as metas aceitas pelo plano internacional e as metas pretendidas pelo Estado brasileiro e, simultaneamente, as metas aceitas pelo plano internacional serem compatveis com as metas que atendem os interesses do plano interno, ou seja, haver consenso em
111
relao a elas, no plano interno. A representao lgica dessa hiptese seria: Cp = F ^ Cs = V. Ela contm uma incoerncia lgica interna, uma vez que, se as metas aceitas pelo sistema internacional esto de acordo com os interesses representados pelas metas internas (h consenso), no h como no haver compatibilidade entre as metas internacionais e as metas do Estado brasileiro. Caso a no existncia de compatibilidade fosse efetiva, ento, em realidade, as metas nacionais apresentadas como consensuais no seriam, verdadeiramente, as metas entendidas, de forma majoritria, no plano interno, como as que atendem os interesses nacionais. Admitir a possibilidade de existncia de consenso e inexistncia de compatibilidade seria aceitar que o Estado brasileiro, no plano internacional, ao invs de defender, prioritariamente, os interesses nacionais majoritrios, daria preferncia defesa de interesses de grupos especficos, minoritrios, interesses esses que no atendem de forma mais ampla o interesse coletivo predominante32. Tem-se ainda que, pela capacidade da chefia do Executivo de impor decises s suas agncias, quando, na sua avaliao, eventuais incompatibilidades das metas internacionais so superadas pelas vantagens decorrentes da celebrao do ato internacional, e pelo seu poder de agenda, a fora do Executivo (FE) reconhecida como uma varivel interveniente. Da mesma forma, por sua atuao, seja no mbito do Executivo, seja no Legislativo, a fora dos grupos de presso (FGP) considerada, tambm, uma varivel interveniente. Essas variveis intervenientes podem afetar o tempo de tramitao no Executivo (Tte) e o tempo de tramitao no Legislativo (Ttcd e Ttsf), razo pela qual alm de variveis intervenientes se constituem, tambm, em variveis explanatrias. No que concerne definio da rea da investigao, foram selecionados trs perodos presidenciais: o primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso 1995/1998 (FHC 1); o segundo governo de Fernando Henrique Cardoso 1999/2002 (FHC 2); e o primeiro governo de Luiz Incio Lula da Silva (LULA 1).
32
Tal ao seria questionvel, inclusive, sob o aspecto jurdico-constitucional, uma vez que, em sua posse, o presidente da Repblica presta o compromisso de promover o bem geral do povo brasileiro (art. 78, caput, Constituio Federal de 1988), o que trazido para o plano de defesa dos interesses nacionais significa dizer que a atuao externa do Estado brasileiro deve buscar atender os interesses majoritrios do plano interno.
Dentro de cada governo, tomaram-se como universo para a anlise todas as Mensagens da Presidncia da Repblica, que encaminharam, para referendo do Congresso Nacional, atos internacionais cujo contedo tenha sido predominantemente econmico (Grupo Temtico 1 GT 1) ou relativos ao Mercosul (Grupo Temtico 2 GT 2). A escolha destes dois grupos temticos baseou-se no fato de que os temas Economia e Mercosul foram definidos como objetivos e prioridades da poltica externa brasileira, tanto nos governos Fernando Henrique (FHC 1 e 2) como pelo primeiro governo Lula (LULA 1). Portanto, so temas que foram prioridades nos perodos selecionados para anlise e permitem comparar no s o comportamento do Congresso em momentos poltico-econmicos distintos, como o seu comportamento em face de diferentes chefias do Executivo.
3.5.1 Resultados encontrados aps a aplicao da metodologia definida para a pesquisa da participao do Legislativo na PEB
Definido o universo de casos nos trs governos citados, todas as Mensagens encaminhando atos internacionais para referendo do Congresso Nacional cujo contedo tenha sido predominantemente econmico ou relativo ao Mercosul ; classificadas as Mensagens de acordo com a matria nela predominante, para constiturem-se em grupos homogneos de casos; e definida a varivel independente tempo de tramitao no Executivo e a varivel dependente tempo de tramitao no Congresso foi feita, dentro de cada grupo temtico, uma regresso simples, correlacionando, inicialmente, o tempo de tramitao no Executivo (Tte) eixo x com o tempo de tramitao na Cmara dos Deputados (Ttcd) eixo y, uma vez que, por disposio constitucional, a tramitao de Mensagem que encaminha ato internacional para referendo do Congresso Nacional inicia-se pela CD (aplicao por analogia do disposto no art. 64, caput, da CF/1988). Em um segundo momento, correlacionou-se o tempo de tramitao na CD (eixo x) com o tempo de tramitao no Senado Federal (Ttsf) eixo y. No foi feita uma correlao direta entre o tempo de tramitao no Executivo e o tempo de tramitao no SF, porque na Cmara que se verifica a atuao dos grupos de presso eventualmente contrrios aprovao do ato internacional e nessa fase
113
que as informaes prestadas pelos grupos de presso so incorporadas ao processo, formalmente, ou afetam, informalmente, a sua tramitao, uma vez que na CD que se desenvolve a primeira etapa do processo legislativo de referendo. A primeira avaliao da correlao entre o Tte e o Ttcd e da correlao entre o Ttcd e o Ttsf foi feita visualmente, a partir da distribuio dos eventos ao longo da reta representativa da interpolao esperada ou da interpolao encontrada. A interpolao esperada representada por uma reta com inclinao de 45, traada a partir do encontro dos eixos X e Y. A interpolao encontrada, por sua vez, uma reta definida em funo dos eventos representados no grfico. A utilizao dos grficos permitiu: a) verificar se as hipteses no estavam sendo desmentidas; b) constatar se, na distribuio de eventos, havia disperso suficiente para a promoo de uma anlise qualitativa da tramitao dos atos internacionais no Congresso; e c) identificar os casos e definir o roteiro da anlise qualitativa para aferio da razoabilidade das hipteses definidas. Identificados os casos e roteiros de anlise, foram feitas anlises qualitativas da tramitao das proposies, procurando-se enquadrar as suas tramitaes, nas duas Casas do Congresso Nacional, dentro das hipteses formuladas. Aps a aplicao da metodologia apresentada, obteve-se o seguinte resultado percentual, no que concerne atuao coordenada do Legislativo com o Executivo, no que concerne efetivao das aes da poltica externa brasileira (situao presente nas Hipteses 1, 2a e 3b): Tabela 1 Comparao dos governos
Governo Casa Legislativa Economia Mercosul CD 55,3% 66,7% FHC1 SF 64,1% 71,4% CD 77,8% 77,8% FHC2 SF 62,5% 32,0% CD 73,3% 82,6% LULA1 SF 48,2% 61,9%
Esse resultado apresenta dados muito interessantes com respeito participao do Legislativo na PEB e dos reflexos das relaes entre o Executivo e Legislativo
nessa participao. No primeiro governo Lula, o percentual de cooperao entre a CD e o Executivo no tema Economia foi o segundo mais alto nos perodos analisados, mas no SF foi o mais baixo. Com relao ao tema Mercosul, o percentual de cooperao entre a CD e o Executivo foi o mais alto, na comparao dos trs governos, porm o do SF foi o segundo mais baixo (s foi superior ao do segundo governo FHC, no qual um grande nmero de proposies s terminou sua tramitao no primeiro governo Lula). Ao analisarmos comparativamente os resultados encontrados no SF, nos dois grupos temticos, observa-se que eles sugerem que a oposio tramitao das proposies ocorreu por postura de enfrentamento, entre o SF e o Executivo, por motivaes poltico-partidrias, uma vez que nos dois temas Economia e Mercosul os percentuais de cooperao foram baixos. A indicao de existncia de oposio poltico-partidria entre SF e Executivo reforada quando se verifica que, no SF, nos dois temas, no houve pedido para tramitao de proposio em regime de urgncia. Ou seja, no houve consenso entre os lderes para a solicitao de urgncia. Os resultados encontrados so muito relevantes para a confirmao de que o Legislativo tem participao na PEB, ainda que essa atuao no seja comissiva. O aspecto distinto, no caso do governo Lula, foi a interferncia, na poltica externa, das disputas poltico-partidrias, fato observado no SF, Casa Legislativa em que, no primeiro governo Lula, a oposio tinha um nmero de parlamentares capaz de interferir no processo legislativo. Ao comparar-se com os percentuais encontrados na CD, a ocorrncia de percentuais relativamente baixos de cooperao nos dois temas Economia e Mercosul se constitui em um forte indicativo de que a oposio no SF no se devia matria especfica do ato internacional, mas que tinha uma motivao acentuadamente partidria.
3.5.2 Consideraes finais do tpico

Os dados obtidos na anlise do processo legislativo das proposies que referendaram atos internacionais permitiram refutar a ideia predominante no senso comum de que o papel do Poder Legislativo, na PEB, seria o de mero chancelador das iniciativas do Executivo. Ao contrrio, o estudo realizado in-
115
dicou que a atuao do Legislativo se d dentro dos parmetros do princpio de separao dos poderes, estabelecido no art. 2 da Constituio brasileira, o qual determina serem os Poderes da Unio independentes e harmnicos entre si. Atuando dentro dos limites constitucionais decorrentes desse princpio fundamental, observou-se que o Legislativo, no processo de referendo de um ato internacional, ora coopera com o Executivo, ora, de forma independente, em temas especficos, atua defendendo posio contrria adotada por esse Poder. Na identificao das causas determinantes da ideia predominante no senso comum sobre o papel do Legislativo na poltica externa brasileira, constatou-se que, em face do baixo nvel de rejeio dos atos internacionais, a percepo externa da independncia do Legislativo, em sua atuao na PEB, ficou dificultada, propiciando um entendimento equivocado sobre o significado da baixa incidncia de rejeio do ato internacional. Ao invs de ser considerado que a no rejeio destinava-se a preservar a imagem do Estado brasileiro perante o sistema internacional, ela foi entendida como demonstrao de submisso do Legislativo vontade do Executivo. Esse entendimento, no entanto, fundamenta-se em uma premissa equivocada e no desconhecimento dos instrumentos de que dispe o Legislativo para atuar no campo da poltica externa. A anlise realizada, nos governos de Fernando Henrique Cardoso e no primeiro governo de Luiz Incio Lula da Silva, da tramitao das proposies que encaminhavam ou referendavam atos internacionais com contedo econmico ou sobre o Mercosul, demonstrou, de forma inequvoca, que o Congresso Nacional tem atuao efetiva na poltica externa brasileira, valendo-se do tempo de durao do processo legislativo de referendo. Pelo uso do tempo de tramitao, observaram-se trs posturas distintas do Congresso Nacional: a) de cooperao com o Executivo nessa situao, o Congresso Nacional atuou de forma harmnica com o Executivo, seja para acelerar a tramitao do processo de referendo quando havia compatibilidade entre o contedo do ato internacional e os interesses nacionais e esse contedo era consensual, no plano interno , seja para retardar o processo de referendo de um ato internacional que o Estado brasileiro foi constrangido a assinar, pelo
sistema internacional, mas em relao ao qual no havia compatibilidade, nem consenso, ou no qual o Executivo perdeu o interesse, porque alteraes no plano externo ou interno ampliaram as externalidades negativas decorrentes da aplicao das medidas pactuadas; b) de oposio ao Executivo ao entender-se que, no processo decisrio, o Executivo no se constitui em um bloco unitrio de vontades, havendo em seu interior a atuao de diferentes grupos de presso, associados a agncias do Executivo, que defendem, muitas vezes, interesses concorrentes ou antagnicos, fica mais fcil compreender-se que, ultrapassada a fase de deliberao executiva do processo de tomada de decises, os grupos de presso que no tiveram seus interesses atendidos deslocam sua ao para a fase legislativa, desenvolvendo esforos no interior do Congresso Nacional para evitar o referendo do ato internacional que no atende a suas demandas. Sua forma de atuao poder ser por meio da sua capacidade de repassar para os parlamentares informaes que ponham em dvida a correo da deciso adotada pelo Executivo ou valendo-se de influncia, ainda que indireta, que tenham sobre a conexo eleitoral do parlamentar. Nessa segunda forma de atuao, haver um incentivo, por parte dos grupos de presso, para que o parlamentar adote postura de enfrentamento em relao ao Executivo, desde que lhe sejam garantidos recursos que compensem as eventuais perdas, em termos de patronagem. Atuando em oposio ao Executivo, o Congresso Nacional ir retardar o processo de referendo do ato internacional, que teve um tempo de tramitao baixo no Executivo; c) uma combinao das duas anteriores, situao que melhor caracterizou a atuao independente do Poder Legislativo, no mbito da PEB; nela houve tanto uma atuao de cooperao com o Executivo durante o processo legislativo em uma das Casas do Congresso Nacional como de oposio na continuao do processo legislativo, na outra Casa. A incidncia dessa situao foi observada em trs casos: no primeiro, a mudana de postura no Congresso Nacional foi decorrente de alteraes no plano internacional ou interno, no decorrer do processo legislativo, que tornaram desfavorveis para grupos de presso com capacidade de influncia no Congresso Nacional os termos pactuados no ato internacional. Em consequncia, o processo de referendo que, inicialmente, no sofreu oposio, em uma Casa, passou a ser retardado, na outra, em razo dos efeitos dele decorrentes passarem a ser prejudiciais a in-
117
teresses desses grupos; no segundo caso, alm de caracterizar a independncia do Legislativo em relao ao Executivo, tambm demonstra a autonomia das Casas Legislativas. Nele, o processo de referendo retardado ou acelerado, no mbito da Cmara dos Deputados, porque suas externalidades negativas afetam de forma direta a grupos de presso ou suas externalidades positivas interessam a grupos de presso especficos, os quais j atuaram no Executivo. Portanto, na Cmara dos Deputados, h uma cooperao entre o Legislativo e o Executivo (ou seja, o tempo de tramitao na CD ser alto ou baixo se o tempo de tramitao no Executivo foi alto ou baixo, respectivamente). Porm, no Senado Federal, a postura inversa da observada na CD, porque seus efeitos beneficiam ou prejudicam a economia de um estado e, em razo disso, os senadores representantes desse estado atuam no processo em defesa dos interesses estaduais, independentemente da posio do Executivo e da posio adotada na Cmara dos Deputados; e, no terceiro caso, observou-se, inicialmente, na Cmara dos Deputados, cooperao entre o Legislativo e o Executivo, porm no Senado Federal a postura foi de oposio. Essa oposio, no entanto, no foi motivada por defesa de interesses estaduais; no resultou da atuao de algum grupo de presso especfico; nem teve relao com o contedo do ato internacional, mas decorreu de motivao poltico-partidria, sendo a materializao de uma postura de enfrentamento entre o SF e o Executivo. As trs situaes encontradas na anlise do tempo de tramitao das proposies comprovam que o Legislativo tem uma atuao significativa e relevante no mbito da poltica externa e que essa atuao se d nos limites constitucionais definidos pelo princpio de separao dos poderes, no havendo que se falar em subordinao de sua vontade vontade do Executivo. Em consequncia, a sua independncia observada quando, no exerccio de suas competncias constitucionais de representantes do povo ou das unidades da federao, os deputados e senadores aceleram ou retardam a tramitao do processo legislativo de referendo em defesa dos interesses dos cidados ou dos estados; por outro lado, em atuao harmnica com o Executivo, em face da necessidade de resistir a imposies do sistema internacional ou para fazer frente a alteraes significativas no plano internacional ou interno, com
reflexos sobre os efeitos do ato internacional sobre o plano interno, o Legislativo pode aumentar ou reduzir o tempo do processo legislativo de referendo. Nas duas hipteses, a deciso adotada ter um objetivo comum: a defesa dos interesses do Estado brasileiro.
A concluso mais geral deste trabalho dialoga com uma percepo que, na falta de termo mais adequado, pode ser chamada de vulgar. A atuao do Congresso Nacional em relao a duas polticas importantes, a monetria e a externa, processa-se de uma forma no ostensiva. Imaginar que a funo legiferante do Congresso se realiza sempre por aes de alta visibilidade, com iniciativa prpria e conflitos abertos com qualquer posio alheia s hostes parlamentares est longe do que se verifica nas polticas analisadas. Deve-se esperar que a ao parlamentar sobre a poltica monetria d-se sobretudo pelo desenho institucional da autoridade monetria. A ttulo de exemplo, quando se questiona o nvel de juros (em geral tido por elevado), logo vem baila a questo da independncia do Banco Central, a qual se consubstancia na forma de preenchimento dos mandatos dos dirigentes, seu grau de autonomia, e a forma de prestao de contas perante o governo isto , atinge-se a poltica substancial por meio de elementos institucionais. No mbito da poltica externa, como se viu, o Legislativo tem participao relevante, atuando, no entanto, predominantemente de forma no comissiva, mas de forma estratgica, atendendo aos interesses nacionais ou aos dos grupos de presso relevantes com capacidade para obter apoio dos parlamentares para a defesa de seus interesses. Ambas as polticas demonstram aquilo que chamamos de relacionamento estratgico entre Executivo e Legislativo, implicando que os objetivos finais de ambos os atores sejam alcanados pela forma mais eficiente, independentemente de questes como iniciativa ou circunscrio das aes quelas mais
119
ostensivas. Embora no se tenha desenvolvido aqui neste trabalho o desdobramento agora apresentado, lanando-se apenas uma hiptese de trabalho futuro, algumas posies tradicionais (vulgares, como chamado acima) parecem mais dialogar com necessidades de visibilidade para o parlamentar, com vistas a objetivos eleitorais (MAYHEW, 1974), do que prpria construo de polticas pblicas e da forma de relacionamento institucional entre Legislativo e Executivo.
Referncias
ABRANCHES, Srgio Henrique Hudson. Presidencialismo de coalizo: o dilema institucional brasileiro. Dados: Rev. Cincias Sociais, Rio de Janeiro, v. 31, n. 1, p. 5-34, 1988. ALT, James; ALESINA, Alberto. Political economy: an overview. In: GOODIN, Robert E.; KLINGEMANN, Hans-Dieter. A new handbook of political science. Oxford: Oxford Univ. Press, 1996. AMORIM NETO, Octavio. Gabinetes presidenciais, ciclos eleitorais e disciplina legislativa no Brasil. Dados: Rev. Cincias Sociais, Rio de Janeiro, v. 43, n. 3, 2000. AVRITZER, Leonardo; ANASTAZIA, Ftima (org.). Reforma poltica no Brasil. Belo Horizonte: Ed. UFMG, 2006. ALLEN, Stuart D.; BRAY, Jeremy; SEAKS, Terry G. A multinominal logit analysis of the influence of policy variables and board experience on FOMC voting behavior. Public Choice, n. 92, p. 27-39, 1997. BALDWIN, David A. Congress initiative in foreign policy. The Journal of Politics, v. 28, n. 4, 1966. BECK, Nathaniel. Elections and the fed: is there a political monetary cycle? American Journal of Political Science, v. 31, n. 1, p. 184-216, Feb. 1987. BONAVIDES, Paulo. Cincia poltica. 10. ed. So Paulo: Malheiros, 2000. 614 p.
BRAGA, Ricardo de J. A Comisso de Assuntos Econmicos do Senado Federal frente poltica de cmbio administrado: janeiro de 1995 a janeiro de 1999. 2006. 186 f. Dissertao (Mestrado em Cincia Poltica) Instituto de Cincia Poltica da UnB, Braslia, 2006. CACHAPUZ DE MEDEIROS, Antonio Paulo. O poder de celebrar tratados. Porto Alegre: S. A. Fabris Ed., 1995. 624 p. CALVERT, R. L.; MCCUBBINS, M. D.; WEINGAST, Barry. A theory of political control and agency discretion. American Journal of Political Science, n. 33, p. 588-611, 1989. CHANG, Kelly H. Appointing central bankers: the politics of monetary policy in the United States and the European Monetary Union. Cambridge: Cambridge Univ. Press, 2003. CLARK, William Roberts; HALLERBERG, Mark. Mobile capital, domestic institutions, and electorally induced monetary and fiscal policy. The American Political Science Review, v. 94, n. 2. p. 323-346, June 2000. CROWE, Brian L. Foreign policy-making: reflections of a practitioner. Government and opposition, v. 28, n. 2, p. 174-189, Spring 1993. DAVIDSON, Roger H.; OLESZEK, Walter J. Congress and its members. 10. ed. Washington, D.C.: CQ Press, 2006. DINIZ, Simone; RIBEIRO, Cludio Oliveira. The role of the Brazilian Congress in foreign policy. Brazilian Political Science Review. v. 2, n. 2, p. 10-38, Dec. 2008. Disponvel em: <http://www.bpsr.org.br/english/arquivos/BPSR_v2_n2_ dec2008_01.pdf.pdf>. Acesso em: 2 mar. 2010. DODD, Lawrence C. Congress and the quest for power. In: ________; OPPENHEIMER, Bruce I. (ed.) Congress reconsidered. New York: Praeger., 1977. Chapter 14.
121
FARES, Seme Taleb. Democratizao da poltica externa brasileira: o papel do Legislativo. 2005. 86 f. Monografia (Especializao em Gesto Legislativa) Programa de Ps-Graduao em Administrao, UnB, 2005. Disponvel em: <http://bd.camara.gov.br/bd/bitstream/handle/bdcamara/681/democratizacao_politica_fares.pdf?sequence=1>. Acesso em: 30 mar. 2010. FENNO JR., Richard. Congressmen in committees. Boston: Little Brown, 1973. FIALHO, Tnia Marta Maia. Ciclos polticos: uma resenha. Rev. Economia Poltica, v. 19, n. 2, p. 131-149, abr./jun. 1999. FIGUEIREDO, Argelina Cheibub; LIMONGI, Fernando. Executivo e Legislativo na nova ordem constitucional. 2. ed. Rio de Janeiro: Ed. FGV, 2001. 231 p. ________; ________; VALENTE, Ana Luzia. Governabilidade e concentrao de poder institucional: o governo FHC. Tempo Social: Rev. Sociol. da USP, So Paulo, v. 11, n. 2, p. 49-62, out. 1999. Disponvel em <http://www.fflch.usp.br/ sociologia/temposocial/site/images/stories/edicoes/v112/governabilidade. pdf>. Acesso em: 4 jun. 2010. FIORINA, Morris P. Congress: keystone of the Washington establishment. 2. ed. New Haven, CT: Yale Univ. Press, 1989. GOZETTO, Andrea C. O. Lobbying no Congresso Nacional: estratgias de atuao dos grupos de interesse empresariais e de trabalhadores no Legislativo brasileiro. Revista Espao Acadmico, n. 95, abr. 2009. Disponvel em: <http://www.espacoacademico.com.br/095/95gozetto.htm>. Acesso em: 6 abr. 2010. GRIER, Kevin. Congressional influence on US monetary policy: an empirical test. Journal of Monetary Economics, v. 28, p. 201-220, 1991. HANRIEDER, Wolfram F. Compatibility and consensus: a proposal for a conceptual linkage of external and internal dimension of foreign policy. In: HANRIEDER, Wolfran F. (org.). Comparative foreign policy: theoretical essays. New York: D. McKay Co., 1971. 402 p.
HAVRILESKY, Thomas. A partisanship theory of fiscal and monetary regimes. Journal of Money, Credit and Banking, v. 19, p. 308-325, 1987. ________. The pressures on American monetary policy. 2. ed. Norwell, MA: Kluwer Acad. Press, 1995. HINICH, Melvin; MUNGER, Michael. Analytical politics. Cambridge: Cambridge Univ. Press, 1997. KEECH, W. R. Economic politics: the costs of democracy. Cambridge: Cambridge Univ. Press, 1995. MALTZMAM, F. Competing principals: committees, parties, and the organization of Congress. Ann Arbor: Univ. Michigan Press, 2001. MAYHEW, David. Congress: the electoral connection. New Haven, CT: Yale Univ. Press, 1974. MCCUBBINS, M; SCHWARTZ, T. Fire alarms and police patrols. American Journal of Political Science, v. 28, p. 165-179, 1984. MOE, Terry M. The new economics of organization. American Journal of Political Science, v. 28, n. 4, p. 739-777, Nov. 1984. MORRIS, Irwin; MUNGER, Michael. First branch, or root? The Congress, the President, and the Federal Reserve. Public Choice, v. 96, p. 363-380, 1998. OLESZEK, Walter J. Congressional procedures and the policy process. 6. ed. Washington, D.C.: CQ Press, 2004. PIERCE, James. The myth of congressional supervision of monetary policy. Journal of Monetary Economics, v. 4, p. 363-370, 1978. RAGIN, Charles C.; BERG-SCHLOSSER, Dirk; DE MEUR, Gisle. Political methodology: qualitative methods. In: GOODIN, Robert E.; KLINGEMANN, Hans-Dieter. A new handbook of political science. Oxford: Oxford Univ. Press, 1998. p. 749-769.
123
SANTOS, Fabiano; PATRCIO, Ins. Moeda e Poder Legislativo no Brasil: prestao de contas de bancos centrais no presidencialismo de coalizo. Revista Brasileira de Cincias Sociais, v. 17, n. 49, jun. 2002. SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. So Paulo: Malheiros, 2005. 924 p. SNYDER, Susan K.; WEINGAST, Barry R. The American system of shared powers: The President, Congress, and the NLRB. The Journal of Law, Economics, & Organization, v. 16, n. 2, 2000. SOLA, Lourdes; KUGELMAS, Eduardo; WHITEHEAD, Laurence (org.). Banco Central: autoridade poltica e democratizao: um equilbrio delicado. Rio de Janeiro: Ed. FGV, 2002. WEINGAST, Barry. The congressional-bureaucratic system: a principal-agent perspective. Public Choice, v. 44, p. 147-191, 1984. ________; MORAN, M. Bureaucratic discretion or congressional oversight?: regulatory policy-making by the Federal Trade Commission. Journal of Political Economy, v. 91, p. 765-800, 1983. WOOLLEY, John T. Monetary politics. Cambridge: Cambridge Univ. Press, 1984. ________; LELOUP, Lance T. The adequacy of the electoral motive in explaining legislative attention to monetary policy: a comparative study. Comparative Politics, v. 22, n. 1, p. 63-82, Oct. 1989.
O Oramento Pblico
127
A poltica do meio ambiente como ela

Eduardo Fernandez Silva Ilidia da Asceno Garrido Martins Juras Stephania Maria de Souza
1 Introduo
So frequentes na imprensa, em debates e discursos polticos, crticas e elogios ao contedo de programas pblicos e aos processos de sua implantao. O trabalho aqui desenvolvido busca identificar a real poltica de meio ambiente do governo federal, conforme revelada pelas aes realizadas com os recursos alocados aos programas ligados questo ambiental. Apresenta-se aqui parte dos resultados de pesquisa sobre a execuo oramentria da Funo Gesto Ambiental (FGA) no perodo de 2001 a 2009. A pesquisa foi conduzida no mbito do Cefor e com o seu apoio e analisa o impacto das prticas vigentes de execuo oramentria sobre a implantao dos programas pblicos.
2 Metodologia
Os dados utilizados nas anlises foram obtidos por meio do SigaBrasil, sistema de informaes sobre oramento pblico, criado e mantido pelo Senado Federal, que rene amplas informaes contidas no Sistema Integrado de Administrao Financeira do governo federal (Siafi) e em outras bases de dados sobre planos e oramentos pblicos. Foram identificadas, para todos os programas que receberam dotaes entre os anos 2001 e 2009 do rgo
oramentrio Ministrio do Meio Ambiente33 (MMA), as variveis: dotao inicial, dotao autorizada pelo Congresso Nacional, valor empenhado (por trimestre, a cada ano), valor liquidado (tambm por trimestre) e valor pago. O perodo de anlise foi definido em razo da disponibilidade de informaes na base de dados SigaBrasil, cujo ano inicial 2001. Os levantamentos foram efetuados em 2010, quando os dados referentes a esse ano ainda no se encontravam disponveis. Os programas vigentes nos nove anos do estudo foram agrupados em temas afins, em razo das grandes questes ambientais tradicionalmente consideradas, a saber: Biomas, Resduos, Biodiversidade e gua. Alm desses, alguns programas foram includos no grupo Geral, por perpassarem os temas acima, e aqueles que no se enquadravam em nenhum desses grupos foram inseridos no grupo Outros. Foram considerados separadamente os programas Administrativos, em que se agrupam despesas que ou no so diretamente ligadas s finalidades do MMA, como por exemplo previdncia social, ou que no podiam ser alocadas a um ou outro programa separadamente, como por exemplo apoio administrativo. Para cada programa, foram registrados os valores oramentrios das variveis citadas. Para realizar as anlises, esses valores foram atualizados pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA) de junho de 2010. Para identificar os resultados obtidos com os programas implantados, foram utilizados relatrios gerados pelo Poder Executivo, ambos anuais: os que acompanham o Balano Geral da Unio (BGU), e as avaliaes dos planos plurianuais (PPA) em implantao no ano a que se referem. Ao longo dos nove anos em anlise, estiveram em implantao trs PPA. Foram consultados, ainda, pginas de diversos rgos pblicos na rede mundial de computadores e relatrios do Tribunal de Contas da Unio (TCU) e da Controladoria-Geral da Unio (CGU).
33
O Ministrio do Meio Ambiente foi o rgo oramentrio considerado.
129
A pesquisa no incluiu visitas de campo para avaliar os impactos da ao governamental, limitando-se anlise das informaes contidas nos relatrios oficiais mencionados. Dados os objetivos da pesquisa, essa aparente restrio , na realidade, vantagem, pois a escassez de resultados evidenciada, apesar do carter por vezes laudatrio do discurso oficial contido nos relatrios formais do Poder Executivo.
3 Implicaes gerais das prticas de execuo oramentria

Execuo oramentria federal outra designao do processo de repassar ou transferir recursos pblicos federais s demais esferas de governo e ao setor privado, com o objetivo de implantar determinada poltica, cujos instrumentos bsicos so os programas. Estes sempre tm propsitos explcitos de transformar a realidade. Para tanto, recebem recursos federais servidores pblicos dos rgos envolvidos sob a forma predominante de salrios e aposentadorias , governos estaduais e municipais (mediante, basicamente, transferncias e convnios), e empresas ou entidades privadas parceiras ou fornecedoras de servios ou produtos, no caso como pagamento para realizar aes predefinidas, ou por servios ou produtos fornecidos. Pode ser tambm que recebam recursos pblicos os beneficirios diretos da poltica, como por exemplo pescadores, para que respeitem o defeso, ou os que fazem jus ao programa Bolsa Famlia. Necessariamente, o uso dos recursos pblicos , no Brasil ou em qualquer outro pas, conformado pelo processo poltico, pela legislao relativa execuo oramentria e pelos procedimentos gerenciais existentes no setor pblico. Reflete, tambm, as prioridades polticas das autoridades no poder. Assim considerado, o processo de execuo oramentria visto de forma ampliada e inclui as prticas de escolha de prioridades e de aprovao de gastos nos prprios rgos pblicos; no se limita, pois, verificao da aderncia s regras legais que determinam a sequncia de aes associadas ao uso do dinheiro pblico.
de suma importncia, nesse processo, a tramitao legislativa. No presente trabalho, porm, parte-se do processo legislativo concludo e analisa-se a execuo oramentria conforme ela se d, no Poder Executivo. A justificao para se passar ao largo dos processos legislativos clara: como, na legislao oramentria brasileira, o Poder Legislativo autoriza o Poder Executivo a gastar, tendo este o arbtrio de gastar ou no exceto para certas despesas definidas como obrigatrias , a prtica da execuo do oramento se d, essencialmente, no Executivo. Assim, so essas as prticas que se quer analisar neste texto. As despesas obrigatrias so assim definidas por mandamento constitucional ou legal e no podem ser contingenciadas: destas, as principais so aposentadorias e penses, pessoal e encargos (por vezes ditas quase obrigatrias), juros da dvida pblica, transferncias constitucionais a estados e municpios e aos Poderes Legislativo e Judicirio. Somadas, essas rubricas representavam cerca de 80% dos gastos pblicos, o que deixa pouca margem aos gastos discricionrios. Ocorre que a implantao dos programas oramentrios depende, alm dos gastos com o pessoal envolvido em sua gesto e realizao, de gastos correntes e de investimentos tais como dirias, aquisio e manuteno de equipamentos, transferncias voluntrias, etc. , cuja realizao fica sempre na dependncia de receber, ou no, o nihil obstat da autoridade poltica com poderes sobre o oramento do rgo. Como durante a maior parte do ano no se sabe se haver ou no, da parte da autoridade competente, a autorizao para se realizar o gasto, ainda que previsto no oramento, essa incerteza se transfere para os processos operacionais de implantao do programa, afetando servidores, parceiros e fornecedores, e tornando tambm incerta a viabilidade de cooperao e de aes coordenadas, tanto entre rgos pblicos federais quanto entre estes e terceiras pessoas, pblicas ou privadas. Como consequncia, para compensar a incerteza, fornecedores tendem a elevar seus preos e a evitar assumir compromissos at que se confirme a liberao do gasto; tambm os parceiros tendem a evitar compromissos e a poster-
131
gar, at o limite, seu envolvimento e sua organizao para a implantao das aes de sua competncia; os servidores, por sua vez, estiolam seu trabalho em inmeras reprogramaes das aes a serem implantadas. Alm disso, o pblico-alvo deixa de ter qualquer noo de prazo para a concluso das aes do programa, eventualmente obrigado a se contentar com a explicao de que a verba no saiu, e todos fornecedores, parceiros, outras instncias governamentais e pblico-alvo tornam-se praticamente incapazes de qualquer medida fiscalizatria, facilitando, sobremaneira, desvios de recursos pblicos. Afinal, tudo parece explicado pela frase a verba no saiu, e fica sempre a mensagem, no necessariamente subliminar, de que iniciativas fiscalizatrias podem irritar o Prncipe e impedir que a verba acabe saindo... Destarte, a natureza autorizativa do oramento tem papel fundamental na baixa eficincia e eficcia das polticas pblicas em nosso pas. Ainda que, diretamente, menos de 20% dos recursos tenham sua aplicao dependente da discricionariedade da autoridade executiva, as implicaes da incerteza institucionalmente inserida no processo de execuo do oramento so muito mais amplas. A anlise que se segue est limitada aos programas ligados FGA, no nvel federal. Dado que os problemas apontados decorrem de caractersticas institucionais nacionais, as consequncias apontadas aplicar-se-o, em maior ou menor grau, s demais funes governamentais e tambm aos outros nveis de governo; afetaro, inclusive, os demais Poderes da Unio. Durante o perodo analisado identificou-se: perda de participao do montante de recursos empenhados na FGA, relativamente aos gastos do Poder Executivo; descontinuidade dos programas, implicando recorrentes custos de desmobilizao e retomada e reorganizao do processo de implantao; falta de correspondncia entre os valores das dotaes oramentrias e o montante empenhado a cada ano, impedindo os gestores de saber com antecedncia quais aes poderiam, de fato, ser executadas, e impedindo tambm a coordenao entre os diferentes nveis da federao; concentrao dos recursos financeiros no pagamento de pessoal, em detrimento do suprimento dos meios indispensveis ao funcionamento dos programas em implantao; disperso
dos recursos em elevado nmero de programas, cada um deles to limitados, em termos oramentrios, que parecem apenas simblicos; grande volatilidade do montante anual disponvel para cada programa, assim como a frequente liberao dos recursos apenas no quarto trimestre do ano; e, finalmente, a aparente inexistncia de retroalimentao do processo, no sentido de que as deficincias operacionais e organizacionais apontadas em relatrios oficiais tendem a persistir nos anos seguintes. Essas so algumas das caractersticas da Poltica Nacional de Meio Ambiente efetiva, real, em oposio poltica desejada ou proposta, descrita no discurso oficial. Dada essa realidade, a contribuio dos programas pblicos, isso , da poltica real, para a transformao da realidade na direo explicitada nos documentos programticos tende a ser imperceptvel, mesmo quando analisados a partir dos prprios relatrios oficiais. As prticas vigentes de execuo oramentria podem no ser as causas nicas, mas certamente tm grande impacto na conformao dessas caractersticas.
4 Viso geral do oramento da FGA

Entre 2001 e 2009, a dotao oramentria inicial para aplicao na FGA oscilou entre o mximo de 0,67%, em 2002, e o mnimo de 0,49%, em 2004, do total dos recursos disponveis ao Poder Executivo no Oramento Geral da Unio (OGU). O valor total que aqui se toma como referncia a soma das despesas do Poder Executivo federal, realizadas em suas atividades-meio e finalsticas. Exclui, pois, do total das despesas da Unio os valores destinados aos Poderes Legislativo e Judicirio, ao Ministrio Pblico Federal, e as transferncias obrigatrias a estados, Distrito Federal e municpios. Exclui, tambm, os Encargos Financeiros da Unio, as Operaes Oficiais de Crdito, o Refinanciamento da Dvida Pblica Imobiliria da Unio e, ainda, a dotao global Reserva de Contingncia destinada ao conjunto dos rgos pblicos, embora inclua a Reserva de Contingncia alocada ao Ministrio do Meio Ambiente. Trata-se, portanto, de um conceito que
133
busca retratar o montante gasto, pelo Poder Executivo federal, para manter em funcionamento os seus rgos, e para que estes busquem alcanar seus objetivos. Na parcela alocada FGA, uma proporo crescente foi destinada reserva de contingncia: inexistente no oramento da FGA de 2001, essa rubrica cresceu a cada ano e, em 2009, alcanou 42% do total da dotao inicial da FGA. Em nenhum dos anos, porm, sequer um nico real dessa verba foi empenhado. Assim, em termos de valor empenhado mais prximo daquilo que efetivamente utilizado em qualquer rgo pblico o oramento da FGA apresentou substancial contrao, caindo de 0,47% para 0,29% do oramento total do Poder Executivo. O Grfico 1 ilustra a evoluo da disponibilidade geral de recursos para a FGA, inclusive o impacto da reserva de contingncia sobre o montante alocado funo. Grfico 1 Participao relativa da Funo Meio Ambiente no total dos recursos do Poder Executivo 2001 a 2009
Fonte: Elaborao prpria com base nos dados do SigaBrasil/SF.
Alm dessa queda relativa, houve tambm reduo em termos absolutos. Entre 2001 e 2003, o total empenhado caiu 26%, para R$ 1,25 bilho em 2003. Houve recuperao nos trs anos seguintes, para o patamar de R$ 1,5 bilho, e, em 2009, os recursos efetivamente empenhados pela FGA retornaram ao nvel inicial, de R$ 1,76 bilho.
4.1 Sobre a descontinuidade

No perodo, foram implantados 62 programas, mas apenas doze perduraram e consumiram recursos oramentrios em todos os anos (Tabela 1). Quatorze programas duraram menos de dois anos, e outros dezessete existiram por at no mximo quatro anos, totalizando 31 programas com durao inferior a quatro anos. Tabela 1 Nmero de programas com dotao oramentria, segundo a durao, em anos
Durao do programa em anos Nmero de programas 9 12 8 3 7 2 6 9 5 5 4 5 3 12 2 10 1 4 Total 62
Dos doze programas que vigeram em todos os anos, cinco esto ligados a atividades-meio: Apoio Administrativo; Cumprimento de Sentenas Judiciais; Servio da Dvida Externa; Previdncia e Inativos; e Gesto da Poltica de Meio Ambiente. Os demais programas contnuos incluem guas do Brasil; Biodiversidade e Recursos Genticos; Educao Ambiental; e Florestas Sustentveis. Foram contnuos, ainda, os programas Preveno e Combate a Desmatamentos, Queimadas e Incndios Florestais (Florescer); Recursos Pesqueiros Sustentveis; e Zoneamento Ecolgico-Econmico. Diversos destes tiveram seus nomes alterados no perodo.
135
Dos 51 programas finalsticos, apenas sete (16%) perduraram todo o perodo em anlise, embora com alteraes em suas denominaes, objetivos e aes, fatores estes, naturalmente, que traduzem certo grau de descontinuidade. Desses, trs fazem parte de um conjunto de polticas amparadas por legislaes especficas, como por exemplo o programa de Zoneamento Ecolgico-Econmico (ZEE). A maioria dos programas (51% do total) sofreu interrupo, cinco programas constantes no PPA 2000-2003 foram descontinuados durante sua vigncia, e treze foram criados a partir do PPA 2004-2007 e interrompidos durante o mesmo. A quantidade de programas em execuo na FGA variou, anualmente, entre 28 (em 2001) e 43 programas (em 2005). Nos anos seguintes, esse nmero decresceu e, em 2009, eram 32 os programas em implantao.
4.2 A concentrao dos recursos em pessoal

A maior parcela do oramento destinada aos programas administrativos. Estes absorveram, em 2001, 49% dos recursos empenhados; no ano seguinte, 60%, e alcanaram 76% do total empenhado em 2004, permanecendo nesse nvel posteriormente. Tambm em termos absolutos houve crescimento: o montante alocado a apoio administrativo e a previdncia de inativos e pensionistas aumentou de R$ 677 milhes em 2001 para R$ 770 milhes no ano seguinte, e alcanou R$ 1,1 bilho em 2006, e R$ 1,26 bilho em 2009. No perodo, portanto, um crescimento de 86%. Uma parcela desses recursos destinados a apoio administrativo pode, na realidade, ter sido aplicada em atividades-fim; isso porque h aes, na FGA, como a fiscalizao do cumprimento de normas ambientais e a anlise de relatrios de impacto ambiental, que, embora sejam atividades-fim, tm boa parte das despesas a elas associadas contabilizadas, em termos oramentrios, como apoio administrativo, pois se referem, em grande parte, a pagamento de pessoal. No h novidade nessa constatao. Em seu estudo, Resende (2003, p. 63) afirma que as receitas governamentais carreadas para o pagamento de pessoal
e a manuteno da mquina governamental, alm do custeio dos benefcios previdencirios, respondem por algo como 70% dos gastos alocados. O destaque, porm, o peso crescente desses dois programas no total empenhado na FGA: de 40%, em 2001, para aproximadamente 71%, nos anos finais. Ao menos em termos de disponibilidade relativa de recursos, pode-se afirmar que a mquina pblica, cada vez mais, parece funcionar principalmente para se manter; afinal, o que pode fiscalizar um fiscal que no disponha de um veculo e combustvel?
4.3 A disperso dos recursos aplicados em atividades-fim

No tpico anterior, o tema era a concentrao de recursos; neste, sua disperso. O nmero de programas em execuo na FGA variou, anualmente, entre 28 (em 2001) e 43 (em 2005). Considerando-se s os finalsticos, cada um recebeu, em 2001, em mdia 2,66% do volume total de recursos empenhados na FGA; a mdia caiu nos anos seguintes, revelando maior disperso e, em 2005, era 0,77%. Posteriormente, houve pequena recuperao. Certamente as demandas sobre a ao da FGA so mltiplas, e complexos os problemas ambientais. No entanto, tal disperso de recursos, associada s demais prticas de execuo oramentria acima mencionadas, parece sugerir que a poltica do meio ambiente teria mais a inteno de aparentar aes o famoso para ingls ver do que, de fato, de transformar a realidade. Ao dispersar seus recursos de forma to ampla, a FGA no perderia a capacidade de fazer diferena, de transformar a realidade? No obstante a clara disperso de recursos, h programas que receberam montante mais substancial, revelando serem prioridades, no sentido oramentrio. Essa prioridade, porm, passageira: prioritrias num ano, deixam de s-lo, no seguinte! Mesmo o programa de combate ao desmatamento, com participao da ordem de 5% nos anos iniciais, sofreu, noutros, uma queda para o patamar de 3%, recuperando-se ao final.
137
Em 2001, apenas quatro programas finalsticos obtiveram, cada um, mais que 5% dos recursos empenhados na FGA: guas do Brasil (6,24%), Brasil Joga Limpo (5,52%), Progua Gesto (11,58%), e Qualidade Ambiental (7,82%). Destes, no ano seguinte, o programa Qualidade Ambiental manteve o peso, o guas do Brasil caiu para 0,99%, e os outros foram substitudos. Embora no mesmo governo, as prioridades foram alteradas. Nos anos seguintes, nenhum programa obteve mais que 5% dos recursos empenhados exceto, em 2004, o Preveno e Combate ao Desmatamento, Queimadas e Incndios Florestais (Florescer). A disperso dos recursos implica programas com participaes irrisrias, em descompasso com a dimenso dos problemas que supostamente devem enfrentar. Assim, o Educao Ambiental nunca recebeu mais que 0,55% dos recursos empenhados, embora tenha tido uma participao aproximadamente constante, exceto pela queda verificada em 2009. A cada ano, o programa recebeu, em mdia, R$ 8,3 milhes. Teve tambm participao irrisria o programa Zoneamento Ecolgico-Econmico. Apenas em 2008 o ZEE mereceu volume um pouco mais expressivo de recursos: 0,69% do valor empenhado, ou R$ 11,8 milhes. Nos demais anos, sua participao sempre esteve abaixo ou apenas marginalmente acima de 0,2% dos recursos empenhados; em termos absolutos, recursos insuficientes para a realizao dos levantamentos necessrios. Em 2005, doze programas tiveram menos que 0,2% dos recursos cada, e nos anos seguintes a situao no difere muito: em 2008, o programa Combate Desertificao recebeu 0,1% dos recursos totais empenhados, ou R$ 1,6 milho. Assim, coloca-se a questo: se tmidos a ponto de serem incapazes de influenciar a realidade, qual a razo de mant-los, da parte dos governantes?
4.4 A instabilidade do montante de recursos aplicados

Os dados anteriormente apresentados, por si, caracterizam a instabilidade do montante de recursos aplicados a cada ano em cada programa. Essa
variabilidade implica dificuldade e mesmo inviabilidade de se cumprir determinada programao, o que se agrava quando a implantao do programa envolve a parceria com terceiros; tal carncia de coordenao implica, sem dvida, comprometimento dos resultados esperados. Cita-se, por exemplo, o programa Amaznia Sustentvel, vigente em oito dos nove anos analisados. A variao do volume empenhado, ano a ano, foi da ordem de at 50%, para mais ou para menos. A dotao inicial, por sua vez, em nenhum momento poderia ser tomada como indicador confivel do montante que viria a ser empenhado durante o ano: este variou entre 44% e 28% daquele. No caso do programa ZEE, essa variao foi ainda mais irregular: nos dois primeiros anos, aproximadamente 65%; em 2003, apenas 5% e, nos trs anos seguintes, estabilidade ao nvel de 96% das dotaes; nos ltimos anos, respectivamente 15%, 42% e 25% das dotaes iniciais foram, de fato, empenhadas. Como j dito, trata-se de programa executado em parceria com estados. Nesse quadro, indaga-se: como ajustar a instabilidade e imprevisibilidade da disponibilidade de recursos execuo de aes partilhadas? Nos relatos de gestores, so frequentes os comentrios sobre a necessidade de postergar aes em razo da restrio aos empenhos. Isso muito embora o limite aos gastos ou empenhos seja definido pelo prprio Poder Executivo, mediante os decretos de contingenciamento, e no pelo teto estabelecido pelo Congresso Nacional, seja na dotao inicial seja por meio de autorizaes aprovadas ao longo do ano.
4.5 A concentrao temporal dos empenhos, no ano

A concentrao do empenho dos recursos no quarto trimestre do ano agrava os problemas de descontinuidade operacional. Esse fato, que afeta diversos dos programas finalsticos, no verdadeiro quando se trata dos programas do grupo administrativos.
139
Nesse grupo, a regra a concentrao dos empenhos no primeiro trimestre, em razo da concentrao de frias, postergao do lanamento do pagamento de dezembro, etc.: em sete dos nove anos analisados, mais de 50% do volume total de empenhos ocorreu no primeiro trimestre, sendo que, em 2007, quase 90% foram empenhados no incio do ano. Nos programas de natureza finalstica, porm, a regra no para todos parece ser a concentrao dos empenhos no quarto trimestre do ano. Para os programas do grupo Geral, em cinco dos nove anos mais de 45% do total empenhado o foi no quarto trimestre; no grupo Biomas, nos primeiros trimestres a liberao ficou prxima a 5% em quase todos os anos. Em dois anos (2001 e 2008), 50% ou mais das liberaes ocorreram no quarto trimestre, e em outros dois (2002 e 2004), mais de 60% dos empenhos ocorreram no segundo trimestre. No grupo Outros, em 2003, 100% foram empenhados aps julho; na primeira metade do ano, pois, todos os recursos humanos e materiais alocados aos diversos programas desse grupo ou permaneceram ociosos ou, na melhor das hipteses, foram deslocados para outros programas, em decorrncia da indisponibilidade de recursos para dar suporte s atividades dos servidores. Os programas relacionados Biodiversidade e Resduos tiveram mais de 43% de seus recursos empenhados no ltimo trimestre, respectivamente, em oito e seis dos nove anos. Em alguns anos, mais de 60% do volume empenhado ocorreram no ltimo quarto do ano.
5 A loteria das transferncias de recursos a estados, municpios e entidades

Nos BGU de 2004, 2005 e 2006, aparece a informao, inexistente nos demais anos, sobre recursos descentralizados a estados e municpios. Nos trs anos citados, o total descentralizado foi R$ 235,6 milhes, dos quais 49% repassados a estados, 31% a entidades sem fins lucrativos e os restantes 20% a municpios.
Considerando que, nos nove anos analisados, a FGA empenhou o total de R$ 14,3 bilhes, a parcela descentralizada equivale a 1,65% desse montante. Trata-se, portanto, de uma das mais significativas rubricas do oramento da FGA. Apenas o volume de recursos aplicados no combate ao desmatamento a supera, mas por pouco (BRASIL, 2005a; BRASIL, 2006a; BRASIL, 2007a). Apenas para 2004, consta o nmero de municpios beneficiados: 71, com R$ 13,2 milhes. No ano seguinte, o total transferido a municpios foi reduzido a menos da metade (R$ 5,5 milhes) e, em 2006, cresceu para R$ 26,0 milhes. A oscilao do montante transferido para os estados tambm expressiva: de R$ 29,9 milhes para R$ 51,5 milhes para R$ 27,7 milhes, na sequncia dos trs anos. Tanto para estados quanto para municpios, pois a grandeza da oscilao, aliada incerteza quanto a ser ou no contemplado, impede qualquer planejamento. As transferncias a entidades tambm no apresentam regularidade, e falta informao sobre quantas unidades foram atendidas. Em 2004 e 2006, h informaes sobre transferncias por programa executado. Analisando-as, porm, no possvel associar caractersticas de cada programa aos destinos dos recursos. Assim, em 2004 quatorze estados receberam recursos do programa Gesto da Poltica de Meio Ambiente. Pernambuco, o estado que menos recebeu, obteve R$ 33,95 mil, enquanto o campeo, o Rio de Janeiro, teve R$ 2,7 milhes de reais. No h qualquer explicao sobre a discrepncia. O programa Viver sem Contaminao contemplou apenas um estado (RS) e oito municpios, sendo trs destes no nico estado beneficiado. J o Programa Nacional de Ecoturismo beneficiou trs estados, sendo que no Par o estado que mais recebeu localiza-se o nico municpio brasileiro contemplado. So claros os desequilbrios na distribuio geogrfica, e no h qualquer explicao, no BGU, sobre as eventuais razes desse desequilbrio. A aparente aleatoriedade da descentralizao persiste nos demais programas. O Resduos Slidos Urbanos beneficiou apenas dois municpios, com um total de R$ 587 mil reais, quando seu objetivo declarado :
O principal objetivo deste programa proporcionar meios para a reduo, reutilizao e a reciclagem de resduos slidos urbanos, ampliar a cobertura
141
e aumentar a eficincia e a eficcia dos servios de limpeza pblica, de coleta, de tratamento e de disposio final, na perspectiva da universalizao dos servios e da sustentabilidade dos empreendimentos, com nfase na eliminao de lixes, na erradicao do trabalho infantil e juvenil nos lixes e nas ruas, bem como promover a insero social de catadores de materiais reciclveis. (BRASIL, 2007a; p. C-377)
Embora outros ministrios participem desse programa, o que se confirma, aparentemente, que a descentralizao , na realidade, uma distribuio de recursos sem critrios tcnicos, regida por uma lgica e por objetivos que no ficam claros com base nas informaes disponveis. Para os anos seguintes, ocorre a mesma aparente aleatoriedade. Em 2005, analisando-se em termos do total transferido a cada estado (inclusive seus municpios e entidades neles localizadas), aps o Rio de Janeiro, o mais bem contemplado foi Minas Gerais, que recebeu R$ 10,2 milhes; em seguida vm, pela ordem, Acre (R$ 7,5 milhes), Bahia (R$ 6,3 milhes), So Paulo (R$ 6,0 milhes) e Distrito Federal (R$ 4,1 milhes, dos quais 98% a entidade ou entidades). Ou seja, em conjunto, esses seis estados receberam R$ 45,2 milhes, ou 50% do total transferido voluntariamente pelo MMA, sendo que coube a entidades privadas, nesses estados, 54% do total, ou R$ 24,4 milhes. Em 2006, as transferncias voluntrias totais foram em volume praticamente igual ao do ano anterior. Chama a ateno o fato de, em algumas unidades (RJ e DF, por exemplo), entidades receberem a quase totalidade da verba, em detrimento dos respectivos governos. Maiores detalhes poderiam ser apresentados, mas seria enfadonho insistir na aparente falta de critrio. O fato que no ficam claros a lgica, os critrios, ou ainda os objetivos da distribuio de recursos entre estados, municpios e entidades. No h qualquer explicao, no documento, sobre as razes de certos estados merecerem recursos de um nmero maior de programas, nem, por exemplo, sobre qual diferena ter feito, para o estado de So Paulo, receber uma ajuda de R$ 18.000,00 para um dos programas.
Para mencionar apenas mais um exemplo, o Educao Ambiental para Sociedades Sustentveis, programa que os relatrios oficiais dizem ser conduzido com base na descentralizao, no apoio a grupos locais, etc. Apenas alguns estados e municpios receberam recursos desse programa. Porm, ao se analisarem os relatrios que acompanham o BGU, nenhuma informao se obtm que possibilite compreender as razes da mencionada distribuio dos recursos entre estados, municpios entidades. Aparentemente, a nica regularidade que se pode perceber que os estados mais ricos receberam mais recursos que os mais pobres. fcil perceber, por outro lado, que o carter autorizativo da execuo oramentria em muito contribui para a aleatoriedade do destino desses recursos; afinal, o gasto depende, em ltima instncia, da autorizao da autoridade maior que controla o oramento, que tende a fazer da liberao dos recursos uma alavanca para influenciar o jogo poltico, no qual detalhes no so registrados em documentos oficiais, nem dados ao conhecimento pblico. A hiptese, pois, que so essas variveis polticas que ajudam a explicar a descentralizao de recursos em debate. A comprovao da hiptese, porm, exige acesso a informaes que no estavam disponveis quando da execuo do presente trabalho.
143
6 A implantao dos programas: prticas oramentrias comprometem resultados

6.1 A escolha dos programas analisados
Para alcanar os objetivos deste trabalho era necessrio conhecer, programa a programa, seus objetivos, as aes implantadas e os resultados alcanados. A questo de fundo saber quais as reais transformaes na sociedade imputveis aos programas de governo, e como essas mudanas identificadas poderiam revelar a real poltica ambiental adotada no Brasil desde 2001. Dado o grande nmero de programas (62), foram selecionados alguns para anlise mais detalhada, considerando a importncia do tema no contexto das questes afetas ao desenvolvimento brasileiro: Amaznia Sustentvel; Brasil Joga Limpo; Resduos Slidos Urbanos; Mudanas Climticas e Meio Ambiente; Recursos Hdricos34; e Zoneamento Ecolgico-Econmico. Programas de grande importncia, como o Educao Ambiental e o Combate ao Desmatamento, no puderam ser includos na anlise, por limitao temporal da equipe. Analis-los certamente enriquecer a presente pesquisa, e isso dever ser feito em sua continuidade.
6.2 Amaznia Sustentvel

6.2.1 Contexto
A Amaznia a principal fonte de madeira advinda de florestas nativas do Brasil. Para se ter uma ideia, em 2008 a regio contribuiu com 83,55% da produo nacional de madeira em tora (COSTA, 2010).
34
Este no um programa, mas um grupo de programas, os quais, dada a complementariedade e, muitas vezes, a sobreposio, considerou-se mais adequado que fossem tratados em conjunto.
As atividades florestais e agropecurias tm levado perda de floresta, causando a degradao dos solos e rios e mudando rapidamente a paisagem regional. Segundo dados do MMA, aproximadamente 12,47% da floresta j foram alterados por ao humana. Desses, 2,97% esto sendo recuperados (vegetao secundria) e 9,5% so ocupados para fins agrcolas, pastagens ou lavouras (BRASIL, 2011). O Programa Piloto para a Proteo s Florestas Tropicais do Brasil (PPG-7), criado no incio dos anos 90, pretendia reverter esse ritmo de destruio das florestas, reduzindo as emisses de carbono e propiciando melhor qualidade de vida aos habitantes das regies. Ou seja, o PPPG-7 visava basicamente conter a onda de desflorestamento, conservar a biodiversidade, experimentar inovaes no campo produtivo e tornar-se um exemplo de cooperao internacional (ABDALA, 2007; p. 16). O programa originou-se de acordo firmado entre o governo e sociedade brasileira e a comunidade internacional, formada pelo G7, mais a Holanda e a Comisso Europeia (CE). Durante sua vigncia, o PPG7 apoiou projetos voltados para a utilizao sustentvel dos recursos naturais na Amaznia e Mata Atlntica (PROGRAMA, 2009). Como contrapartida, o governo brasileiro incluiu projetos do PPG-7 em um conjunto de aes do programa Amaznia Sustentvel, executado pelos ministrios do Meio Ambiente, de Cincia e Tecnologia e da Justia.
6.2.2 O programa Amaznia Sustentvel no PPA

O programa Amaznia Sustentvel (Cdigo 0502) constou no PPA 20002003 com o objetivo de promover o desenvolvimento da Amaznia mediante o uso sustentvel de seus recursos naturais. O programa era composto inicialmente por dez aes35. No PPA 2004-2007, o objetivo continuou o mesmo,
35
Capacitao para o Desenvolvimento Sustentvel na Amaznia; Desenvolvimento Ambiental Urbano na Amaznia; Expanso e Consolidao das reas Protegidas na Regio Amaznica; Fomento a Projetos de Gesto Ambiental e Desenvolvimento Sustentvel na Amaznia; Fomento a Projetos de Gesto de Recursos Naturais na Amaznia (PPG7); Proteo s Florestas Tropicais da Amaznia (PPG7) e Recuperao das reas Alteradas na Amaznia; Amaznia Solidria Apoio s Comunidades Extrativistas da Amaznia; Gesto Ambiental em Terras Indgenas na Amaznia; Promoo Social dos Seringueiros por Meio da Modernizao e Diversificao do Extrativismo Sustentvel.
145
o pblico-alvo foi definido como as comunidades extrativistas e indgenas, ribeirinhos, associaes e cooperativas de pequenos produtores agrcolas e rurais, setor privado empresarial e comunidade cientfica da Amaznia e o nmero de projetos foi reduzido para dois e o de atividades foi ampliado para sete, e duas ditas operaes especiais foram incorporadas. De acordo com o Relatrio Anual de Avaliao (BRASIL, 2001), ao final do exerccio de 2001, o programa necessitava de um sistema de gerenciamento e acompanhamento para definir com clareza os objetivos e linhas de atuao visando ao controle das atividades. Como resultados, naquele ano, esto registradas a renovao da parceria com pases desenvolvidos e entidades multilaterais no contexto do PPG7 e o aumento no valor de doaes internacionais para projetos demonstrativos em reas indgenas em resposta a recursos de contrapartida brasileira para gesto ambiental nessas em reas. So destacadas ainda a crescente participao local nas decises de alocao de recursos no apoio s comunidades extrativistas da Amaznia e a consolidao do modelo de licenciamento e monitoramento do desmatamento do Mato Grosso como um padro de atuao no controle do desflorestamento na Amaznia. Em 2002, destacam-se no Relatrio Anual de Avaliao a criao de mais de 5 milhes de hectares de novas Unidades de Conservao (UCs) e o fornecimento de equipamentos e capacitao de pessoal de instituies ambientais de todos os estados da regio Norte. O mesmo documento arrola como avano principal desencadeado pelo programa a crescente interao com a sociedade civil, organizada ao longo do perodo, e parceira em quase todas as aes do programa (BRASIL, 2002). Tem-se insistido, neste trabalho, na baixa capacidade de o governo federal influenciar a sociedade, no sentido de alcanar os objetivos expressos nos programas em implantao. A criao de uma Unidade de Conservao (UC), no entanto, exemplo oposto, pois claramente a rea destacada como UC deixa de estar disponvel para outras atividades econmicas. Apesar dessa ressalva, h que se registrar que a efetiva transformao da realidade decorre da implantao da UC, e no sua criao formal; as informaes constantes dos
relatrios dizem respeito criao, e no implantao. De maneira similar, a referncia crescente interao com a sociedade civil carece de objetividade para que possa ser claramente classificada como transformao da sociedade no sentido dos objetivos do programa. Outros resultados informados embora sem dados que os evidenciem so o avano no grau de organizao da produo de populaes extrativistas apoiadas, com diversificao da produo e verticalizao das cadeias produtivas na regio; o desenvolvimento de projetos de gesto ambiental integrada com diversos municpios da regio, sobretudo nas reas mais crticas de desflorestamento; igualmente o desenvolvimento de projetos de gesto ambiental em terras indgenas. Ainda em 2002 foi iniciado projeto-piloto de tratamento de resduos slidos em um municpio de cada um dos estados da Amaznia Legal, contando com grande parte dos recursos advindos de doao internacional. Nos relatrios dos anos seguintes, so feitas referncias falta de recursos humanos capacitados. Em 2003, ltimo ano de vigncia do PPA 2000-2003, a substituio de tcnicos experientes por servidores que, embora concursados, no tiveram o devido treinamento, deu incio a uma onda de impactos negativos no desempenho do programa (BRASIL, 2003). Conforme o BGU, o maior avano obtido em 2003 foi o Acordo de Cooperao Tcnica celebrado com o Ministrio Extraordinrio de Segurana Alimentar, que resultou na transferncia de recursos para 83 projetos de desenvolvimento sustentvel, beneficiando cerca de 450 comunidades extrativistas e indgenas (BRASIL, 2004a). Queixas referentes falta de capacitao tcnica dos novos servidores so repetidas nos relatrios de 2004, 2005 e 2006; a observao, porm, parece-nos se referir mais falta de experincia e de treinamento dos novos membros da equipe do que efetivamente carncia de capacitao tcnica. Isso porque a capacitao para lograr aprovao em concurso pblico quase sempre elevada; no entanto, a questo no pode ser esclarecida na etapa atual do presente trabalho.
147
O relatrio de avaliao referente ao ano 2005 registra como resultados alcanados pelo programa o entendimento da dinmica de vetores do desmatamento na Amaznia Legal, a finalizao do desenvolvimento e teste do Sistema Integrado de Monitoramento e Rastreamento da Produo de Madeiras em Tora (Sirmat) e a replicao da experincia do processo de elaborao do Plano de Manejo da Floresta Nacional do Tapajs (PA) em outras unidades de conservao na Amaznia. Cita, alm disso, a realizao de estudos para propor a criao de unidades de conservao (UCs); a estruturao de uma Rede de Monitoramento da Dinmica de Florestas da Amaznia, que visa gerar informaes sobre a produo de florestas para apoiar a elaborao de normas tcnicas para o manejo florestal; a elaborao e/ou desenvolvimento de aes no mbito dos Planos de Desenvolvimento Sustentvel para a Amaznia. Nesse ano o programa repassou R$ 3,05 milhes a 41 projetos e R$ 5,6 milhes a 21 iniciativas de manejo florestal desenvolvidas por comunidades rurais e empresas madeireiras da Amaznia. Da mesma forma, repassou R$ 5,5 milhes para entidades e instituies executoras de subprojetos de capacitao, sensibilizao, organizao comunitria, formao de estudantes em manejo florestal e apoio ao fortalecimento dos Centros de Treinamento na Amaznia, atingindo cerca de trezentos estudantes, 2 mil produtores rurais, duzentos profissionais da rea florestal, cem empresrios do setor madeireiro e mil famlias de comunidades da Amaznia. O programa publicou ainda dez ttulos com vistas a disseminar boas prticas para a conservao das florestas tropicais e realizou curso para trinta alunos de mestrado e doutorado de diversas universidades da Amaznia Legal (BRASIL, 2006). Em 2006, o programa continuou repassando verbas a outras entidades. So citados o repasse de R$ 15,80 milhes para a execuo de 147 projetos nos componentes do Programa Alternativas ao Desmatamento e s Queimadas (Padeq) e R$ 6,20 milhes a iniciativas de sensibilizao e capacitao em manejo florestal, tendo sido beneficiadas cerca de 7 mil pessoas nas diferentes
aes executadas. Foi aprovado ainda o aporte de US$ 1 milho oriundo do Fundo Fiducirio das Florestas Tropicais para apoio participao social na execuo e no controle de polticas ambientais. Foram, alm disso, implementados instrumentos de controle e monitoramento para coibir fraudes e procedimentos ilegais na atividade florestal na Amaznia; informatizao do Sistema de Declarao de Origem Florestal (DOF) em substituio extinta Autorizao de Transporte de Produto Florestal (ATPF) e implantao do Sistema de Licenciamento Ambiental em Propriedades Rurais (SLAPR) (BRASIL, 2007). Em 2007, o MMA foi reestruturado e as aes que atendiam Secretaria de Coordenao da Amaznia (SCA) passaram para outro departamento (BRASIL, 2008). Nesse ano foram apresentados os seguintes resultados: estruturao e operacionalizao do Centro Nacional de Apoio ao Manejo Florestal (Cenaflor); capacitao de cerca de 150 analistas do Ibama e de rgos estaduais de meio ambiente no uso dos novos sistemas e das novas ferramentas de controle da atividade florestal; elaborao de acordos de bom manejo do fogo em 47% das famlias nas 25 comunidades tradicionais da Floresta Nacional do Tapajs (PA) representado por 423 famlias de um total de 900; estabelecimento de renda diversificada para 128 famlias em cinco comunidades com a produo de leos vegetais, mveis artesanais e couro ecolgico; desembolso de R$ 14 milhes para projetos de apoio a populaes, envolvendo cerca de 13 mil famlias. Alm disso, nesse ano foi implementado o Centro de Pesquisa e Gesto da Biodiversidade Aqutica e dos Recursos Pesqueiros Continentais da Amaznia (Cepam); avaliado o processo e a implementao dos acordos de pesca no estado do Amazonas (BRASIL, 2008). Os resultados apresentados ao longo da vigncia do programa em grande parte so subjetivos, ou seja, no so passveis de quantificao, o que constitui um dificultador para a avaliao da efetividade do programa.
149
Os citados relatrios tambm apontam que os indicadores estabelecidos para avaliar objetivamente o programa no foram apurados entre os anos 2001 e 2004; foram eliminados por no serem consistentes em 2005; criado um novo indicador em 2006, porm o resultado foi considerado baixo e, em 2007, o ndice alcanado ficou aqum do resultado esperado para o perodo de vigncia do PPA 2004-2008. Previa-se que o indicador rea de ecossistema original manejada de forma sustentvel ha apresentasse, para o final do PPA, a rea de 3.600.997ha, mas a rea a que se chegou representou apenas 4,19% daquele nmero. Quanto aos recursos oramentrios do programa em tela, os citados relatrios destacam o contingenciamento e a insuficincia de recursos oramentrios como os obstculos ao bom desempenho do programa. Nos sete anos de sua vigncia, as dotaes autorizadas pelo Congresso Nacional para o programa ora analisado representaram, na mdia, 3,56% dos valores totais autorizados para o MMA. A participao do programa no total oscilou entre 8,76% em 2003 e 0,73% em 2007. A Tabela 2 apresenta os valores oramentrios autorizados pelo Congresso Nacional e efetivamente empenhados para o programa Amaznia Sustentvel. Tabela 2 Dotaes do programa Amaznia Sustentvel
Ano 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 D. A. (milhes) 147.365,95 216.284,67 188.120,40 69.556,44 82.474,20 69.349,34 23.952,31 V. E. (milhes) 65.979,08 75.427,85 41.370,97 29.867,01 34.475,65 26.772,56 6.732,15 % E. 44,77 34,87 21,99 42,94 41,8 38,61 28,11
Fonte: SigaBrasil/SF (valores atualizados para junho 2010).
Percebe-se que o montante autorizado para os anos 2001-2003 representa 56% a mais que o valor autorizado para o perodo seguinte, 2004-2007. Quando so observados os valores empenhados, constata-se da mesma forma que o nvel de empenho no atinge ao menos 50% da dotao autorizada e ainda decresce ano a ano. Ou seja, o governo que se iniciava manteve o programa, porm reduziu consideravelmente as suas dotaes a ponto de, no ltimo ano de vigncia do programa, o valor empenhado representar 10% do valor de 2002, ano em que ocorreu o maior desempenho do programa em valores absolutos. Os percentuais de valores empenhados por trimestre permitem apontar para a imprevisibilidade na liberao dos recursos. A cada ano do perodo em anlise, os recursos so liberados em volumes que no permitem ao menos obter uma ideia aproximada do que ocorrer no ano seguinte. Em 2001, cerca de 60% do valor empenhado se d no ltimo trimestre, porm no ano seguinte o segundo trimestre o mais beneficiado com empenhos. O mesmo ocorre em 2004 e, nos demais anos, os percentuais encontrados a cada trimestre demonstram a irregularidade da liberao em tela. A Tabela 3 apresenta os dados. Tabela 3 Recursos empenhados segundo trimestre (%)
Ano 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Jan.-Mar. 0,38 6,55 11,58 7,18 11,77 4,35 1,80 Abr.-Jun. 27,72 55,79 23,00 92,21 12,66 46,87 44,98 Jul.-Set. 12,43 23,84 29,19 11,50 34,03 21,64 25,26 Out.-Dez. 59,46 13,82 36,23 -10,89 41,53 27,14 27,96
151
Importante destacar que o programa contou com parceiros no governamentais e, segundo os gestores, eles executavam suas aes de forma satisfatria e contribuam para o resultado positivo na execuo e no cumprimento de metas das aes e, consequentemente, no resultado do programa (BRASIL, 2008, p. 27). Porm, no obstante o exposto anterior, o programa foi finalizado em 2008 e os documentos oficiais analisados no explicitam os porqus. O relatrio referente ao ano 2007 registra que vrias aes concebidas em escala-piloto foram transformadas em polticas permanentes, mas novamente o documento no aponta quais seriam essas polticas. H que se considerar o encerramento do PPG-7 em 2009, principal fonte financiadora do programa oramentrio. No entanto, dois anos antes, os pases do PPG-7 j haviam reduzido o repasse de recursos ao governo brasileiro em decorrncia da apresentao de resultados insatisfatrios. Na prtica, o PPG-7 transformou-se em PPG-1, pois somente a Alemanha continuou como doadora (AMORIM, 2007). A concluso a que se chega que o programa Amaznia Sustentvel foi criado para promover o desenvolvimento da Amaznia como resposta a determinadas demandas que at este momento no encontraram respostas. Todavia, os resultados obtidos no satisfizeram os doadores externos, o que levou finalizao do acordo, e o governo brasileiro, por sua vez, no demonstrou interesse em manter o programa utilizando somente recursos do Oramento da Unio.
6.3 Brasil Joga Limpo e Resduos Slidos Urbanos

6.3.1 Contexto
A falta de coleta e tratamento dos resduos slidos figura, certamente, entre os graves problemas ambientais urbanos do Brasil. Embora a situao parea ter melhorado nos ltimos anos, as deficincias ainda so enormes e o caminho para que se chegue a condies ambientalmente sustentveis,
socialmente justas e economicamente viveis em relao aos resduos slidos ainda bastante longo (ARAJO; JURAS, 2011). Tomando por referncia os dados da Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico (PNSB) realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) em 2000 e 2008, constata-se o aumento da populao atendida por servios de coleta de lixo domiciliar. Em 2000, apenas 1.814 municpios dos 5.475 pesquisados declararam realizar coleta de lixo em 100% dos domiclios; os demais se situavam entre as faixas de at 50% dos domiclios (489 municpios) e de 50 a 99% (2.978 municpios), segundo a PNSB 2000. A PNSB 2008, por sua vez, revela que, dos 5.564 municpios pesquisados, 5.540 declararam realizar coleta domiciliar regular de lixo, o que corresponde a 99,57%, naquele ano. Quanto destinao dos resduos slidos coletados, a situao bem mais grave. Em 2000, 71,5% dos distritos com servios de limpeza urbana e coleta de lixo declararam dispor parte de seus resduos em vazadouros a cu aberto (lixes) e apenas 17,3% declararam dispor de aterro sanitrio, segundo a PNSB. Em 2008, a maior parte dos municpios (2.824) ainda tinha os lixes e reas alagadas ou alagveis como destino do lixo, de acordo com a PNSB. A existncia de aterros sanitrios foi declarada por apenas 1.540 municpios em 2008. Diante desse quadro, a aprovao da Lei n 12.305, de 2 de agosto de 2010, que institui a Poltica Nacional de Resduos Slidos; altera a Lei n 9.605, de 12 de fevereiro de 1998; e d outras providncias, aps 21 anos de tramitao no Congresso Nacional, representa marco importante que pode contribuir para aprimorar a gesto de resduos slidos do Brasil. Considerando que cabe aos municpios, consoante o art. 30 da Constituio Federal, entre outras competncias, legislar sobre assunto de interesse local e prestar servios pblicos de interesse local, a Lei n 12.305/2010 seguiu os limites constitucionais, restringindo-se a estabelecer os marcos balizadores para a gesto dos resduos slidos domiciliares. Um instrumento relevante da Lei de Resduos Slidos o Plano Nacional de Resduos Slidos, cuja coordenao atribuda ao MMA, reforando-se, assim,
153
a ateno do rgo para questes ambientais urbanas, o que considerado um avano (ARAJO; JURAS, 2011). No plano, devem constar, entre outros itens: o diagnstico da situao atual dos resduos slidos e a proposio de cenrios considerando tendncias internacionais e macroeconmicas; metas para a reduo, reutilizao e reciclagem de resduos e o aproveitamento energtico dos gases gerados nas unidades de disposio final de resduos slidos, bem como para a eliminao e recuperao de lixes, consideradas a incluso social e a emancipao econmica dos catadores de materiais reutilizveis e reciclveis; normas e condicionantes tcnicas para recebimento de recursos da Unio; e normas e diretrizes para a disposio final de rejeitos. A lei prev, alm disso, plano municipal de gesto integrada de resduos slidos, cuja elaborao condio para que os municpios tenham acesso a recursos do governo federal relacionados limpeza urbana e ao manejo de resduos slidos. Ainda conforme a Lei n 12.305/2010, a exigncia quanto ao plano municipal s entrar em vigor dois anos aps a publicao da lei, o que significa agosto de 2012, o que pouco provvel de ocorrer. Como a lei no previu outras formas de apoiar os municpios, a no ser por meio dos recursos oramentrios, tambm pouqussimo provvel que, em agosto de 2014 (quatro anos da publicao da lei), se tenha no pas a disposio final ambientalmente adequada dos rejeitos. Como se ver adiante, a julgar pelo desempenho no passado recente, os recursos da Unio destinados ao tema resduos slidos e os programas implantados no oferecem perspectiva de melhora significativa nos prximos anos.
6.3.2 Os programas Brasil Joga Limpo e Resduos Slidos no PPA

Dada a situao catica da gesto de resduos slidos no pas e as conhecidas deficincias municipais para tratar da questo, o apoio de programas e recursos federais imprescindvel. Cabe analisar, ento, que programas esto ligados a resduos slidos e de que forma foram ou esto sendo implantados.
O programa Brasil Joga Limpo (0516) foi includo no mbito do PPA 20002003 com o objetivo de reduzir a gerao, aumentar a reciclagem e o reaproveitamento de resduos e garantir meios de disposio ambientalmente adequados. Esse programa foi composto por trs projetos e uma atividade, a saber: Fomento a Projetos de Beneficiamento de Resduos Slidos; Implantao de Sistema de Informao Ambiental, Relativo Gesto Integrada de Resduos; Projetos Demonstrativos Visando Gesto Integrada de Resduos Slidos e Saneamento Ambiental; e Fomento a Projetos de Ordenamento da Coleta Seletiva de Lixo. O programa seria aferido por meio de dois indicadores: Taxa de Reciclagem de Resduos e Taxa de Disposio de Resduos em Ambiente Adequado. O primeiro indicador foi considerado pouco eficiente para medir os impactos do programa bem como de difcil mensurao. Quanto ao segundo indicador, os dados seriam obtidos por meio do Censo do IBGE, ou seja, a cada dez anos. Em outras palavras, o programa no dispunha de sistemas regulares de aferio de resultados relacionados a lixo (BRASIL, 2002). Para ilustrar, no ano seguinte, 2002, o indicador Taxa de Disposio Final de Resduos Slidos Urbanos em Ambiente Adequado, que apresentava em 1999 o ndice de 13% e visava para o final do perodo o ndice de 25%, obteve segundo dados do IBGE os ndices de 47,1% do lixo coletado disposto em aterros sanitrios e 22,3% em aterros controlados, indicando que 69,4% de todo o lixo coletado no Brasil estaria tendo um destino final adequado. Melhor dizendo, antes do final do PPA o programa j havia superado a meta prevista! Vale dizer que esse dado foi questionado por entidades do setor e pelos gestores do programa por no refletir a realidade da disposio do lixo nas cidades brasileiras (BRASIL, 2002). O indicador em tela foi mantido nos PPAs 2004-2007 e 2008-2009. O ndice foi alterado, respectivamente, para 43% e 47% de municpios com disposio adequada de resduos em ambiente adequado e os dados vinculados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad).
155
Em 2001, o Relatrio Anual de Avaliao aponta como principais resultados do programa o apoio a 120 projetos de gerenciamento integrado de resduos, beneficiando cerca de sete milhes de habitantes de reas urbanas, com a adequada destinao final de aproximadamente 5.600 toneladas/dia de lixo. Tambm foi realizada a seleo pblica de 51 projetos de fomento gesto integrada de resduos slidos do Fundo Nacional do Meio Ambiente (FNMA). Desde o ano 2000, foram apoiados 63 projetos de gerenciamento adequado de 2.200 toneladas dirias de resduos slidos urbanos, gerados por uma populao urbana de cerca de 2,8 milhes de pessoas. Totalizando, entre os anos 2000 e 2002, o programa apoiou 342 prefeituras municipais de vrias regies do pas, beneficiando cerca de 38 milhes de habitantes de reas urbanas (BRASIL, 2002). Em 2003, informaes constantes no BGU do conta que foram atendidas quatorze prefeituras dos estados da Bahia, Pernambuco, Paran e Rio Grande do Sul visando implantao de sistemas de gerenciamento integrado de resduos slidos. Importante destacar que os recursos utilizados eram provenientes basicamente de emendas parlamentares. Esperava-se com essas aes beneficiar aproximadamente 657 mil habitantes de reas urbanas (BRASIL, 2004a). Da mesma forma, foram atendidos seis projetos municipais de gerenciamento de resduos slidos urbanos aprovados em 2002. O programa Brasil Joga Limpo foi substitudo no PPA 2004-2007 pelo programa Resduos Slidos Urbanos. O programa Resduos Slidos Urbanos (Cdigo 8007) no mbito do PPA 20042007 visava a incentivar a reduo, reutilizao e a reciclagem de resduos slidos urbanos, ampliar a cobertura e aumentar a eficincia e a eficcia dos servios de limpeza pblica, de coleta, de tratamento e de disposio final, e promover a insero social de catadores por meio da eliminao dos lixes e do trabalho infantil no lixo. Tinha como pblico-alvo estabelecido a populao urbana de menor nvel socioeconmico e a residente em reas de habitao subnormal, em periferias de grandes centros e em municpios de pequeno porte.
No PPA atual (PPA 2008-2011), o programa pretende ampliar a rea de cobertura e eficincia dos servios pblicos de manejo de resduos slidos, com nfase no encerramento de lixes, na reduo, no reaproveitamento e na reciclagem de materiais, por meio da incluso socioeconmica de catadores. O pblico-alvo a populao localizada em reas de maior concentrao de pobreza do pas ou de fragilidade fsico-ambiental, em municpios de pequeno e mdio portes, nas periferias de grandes centros e de regies metropolitanas. O MMA o rgo responsvel pelo programa, porm executa atualmente apenas quatro aes, a saber: Implantao de Projetos de Reaproveitamento de Resduos Orgnicos; Desenvolvimento Institucional para a Gesto Integrada de Resduos Slidos Urbanos; Fomento a Projetos de Gerenciamento e Disposio de Resduos em Municpios de Mdio Porte; e Gesto e Administrao do Programa. Em 2004, consta como resultados a implantao de unidade de triagem, aterros sanitrios, centrais de compostagem e unidades de reciclagem e aquisio de equipamentos para operao em dezesseis municpios. Outros 178 municpios foram atendidos com saneamento ambiental, entre regies metropolitanas e cidades com menos de 30.000 habitantes. No se explica, contudo, que tipo de atendimento foi dado (BRASIL, 2005). No ano seguinte, 2005, a elaborao do anteprojeto de lei da Poltica Nacional de Resduos Slidos foi registrada como um dos principais resultados do programa. Os gestores do programa entendem que uma norma legal nacional sobre resduos slidos fundamental para que o programa atinja os objetivos. Vale destacar que o citado anteprojeto foi apresentado Cmara dos Deputados por meio da Mensagem n 637/2007 e numerado como Projeto de Lei n 1.991/2007. Esse PL tramitou anexado ao Projeto de Lei n 203/1991 que, por sua vez, foi aprovado e transformado na Lei n 12.305, de 2 de agosto de 2010, Lei de Resduos Slidos, anteriormente comentada (BRASIL, 2006). Outros resultados do programa em 2005 foram: apoio a dez projetos de Gesto Integrada de Resduos Slidos Urbanos em municpios com populao entre
157
30 mil e 250 mil habitantes; formao da Rede Nacional de Capacitao e Extenso Tecnolgica em Saneamento Ambiental; e construo e implantao da unidade industrial de reciclagem de plstico ps-consumo. Em 2006, entre os resultados citados no relatrio de avaliao, destacam-se a celebrao de 117 convnios atendendo a 115 municpios com at 30 mil habitantes e beneficiando aproximadamente 124.110 famlias; apoio a projetos de gesto integrada de resduos slidos urbanos em quatro municpios, com nmero de habitantes entre 30 mil e 250 mil, alm de quatro oficinas de capacitao em municpios do Piau (BRASIL, 2007). Em 2007, os resultados do programa constantes do relatrio de avaliao so a elaborao de estudos para a implementao regionalizada do plano de gesto integrada de resduos slidos urbanos e a elaborao dos planos de gesto integrada de resduos slidos nas bacias dos rios So Francisco e Parnaba (BRASIL, 2008). Consoante o BGU 2007, houve o acompanhamento do processo de aprovao da Lei n 11.445, de 2007, que estabelece diretrizes para o saneamento bsico no Brasil, e o envio ao Congresso Nacional do Projeto de Lei n 1.991/2007, um dos projetos apensos ao PL n 203/1991 que gerou a Lei n 12.305/2010 (BRASIL, 2008a). Nesse ano, ltimo do PPA 2004-2007, os indicadores Taxa de Cobertura de Coleta de Resduos Slidos Urbanos e Taxa de Municpios com Destino Final Adequado de Resduos no foram avaliados, posto o IBGE no ter realizado a medio nos anos de 2006 e 2007. Nos relatrios de avaliao de 2008 e 2009, no so apresentados resultados, apenas indicadores. Um dos indicadores a porcentagem de municpios com coleta de resduos, com valor previsto para 2011 de 94,02%, considerado pelo relatrio com alta possibilidade de ser atingido. O outro indicador a porcentagem de municpios com destino final adequado de resduos slidos, cujo valor, de 47% previstos para 2011, foi considerado com probabilidade mdia de ser atingido (BRASIL, 2009; BRASIL, 2010).
De fato, como referido anteriormente, em 2008, de acordo com a PNSB, 99,57% dos municpios brasileiros declararam realizar coleta domiciliar regular de lixo. Quanto destinao ambientalmente adequada do lixo coletado, todavia, a situao ainda bastante precria, uma vez que apenas 27,67% dos municpios dispunham de aterros sanitrios em 2008; 22,53% tinham aterros controlados e, em 50,75% deles, os resduos vo para lixes. A seguir so apresentados comentrios aos recursos oramentrios desses programas. De acordo com os relatrios de avaliao referentes ao PPA 2000-2003, os recursos oramentrios no foram suficientes para atender a demanda existente por apoio financeiro federal em projetos de gerenciamento integrado de resduos slidos. O contingenciamento oramentrio, as restries financeiras e o fluxo irregular de liberao dos recursos comprometeram o cronograma de execuo do programa bem como sua estratgia de implementao. Nos PPAs seguintes, o mesmo ocorre, ou seja, os valores insuficientes das dotaes autorizadas pelo Congresso Nacional, submetidas ainda aos constantes contingenciamentos e a descontinuidade na liberao dos recursos financeiros, tm comprometido o planejamento e a execuo do programa, conforme registrado em seus relatrios de avaliao. A efetividade do programa ficou mais comprometida a partir de 2003, com a queda expressiva dos recursos empenhados, muito mais que a dotao inicial e o autorizado pelo CN (Tabelas 3 e 4). Em 2004, a falta de fluxo contnuo e regular de liberao de crditos oramentrios e de recursos financeiros comprometeu o planejamento das iniciativas e o gerenciamento do programa (BRASIL, 2005). Ainda em 2005, o cumprimento das metas fsicas, assim como no ano anterior, ficou abaixo do previsto, novamente em decorrncia da incompatibilidade entre o fluxo dos recursos liberados e as necessidades inicialmente previstas na lei oramentria anual de 2005 (BRASIL, 2006). Para os gestores do programa,
O investimento no setor mnimo diante dos benefcios sociais, ambientais e da melhoria da sade e qualidade de vida da populao beneficiada. Sugere-se que o Poder Executivo aporte recursos suficientes para o atendimento das aes e o consequente atingimento dos objetivos do programa. (BRASIL, 2006, p. 1000)
159
Entre os anos 2001 e 2009, as dotaes autorizadas para os programas em tela representaram 1,62% das dotaes totais autorizadas para o MMA. Porm ao longo do perodo esse percentual apresenta a variao ilustrada pelo Grfico 2. Grfico 2 Percentuais das dotaes autorizadas para os programas Brasil Joga Limpo e Resduos Slidos Urbanos
Constata-se que em 2001 o valor da dotao autorizada representava 4,94% da dotao total. No ano seguinte, aumentou ligeiramente passando a representar 5,10%. A partir de 2003, no entanto, houve um acentuado decrscimo no valor e esse no retornou mais ao nvel verificado no incio do perodo. Vale lembrar que, segundo os gestores do programa, os recursos liberados durante a vigncia do PPA 2000-2003 j eram considerados insuficientes para atender a demanda existente por apoio financeiro federal em projetos de gerenciamento integrado de resduos slidos. No PPA 2004-2008, os recursos tornaram-se ainda mais escassos com pequena melhora no atual PPA. A Tabela 4 apresenta os valores oramentrios autorizados pelo Congresso Nacional e efetivamente empenhados para os programas em anlise.
Tabela 4 Dotaes dos programas Brasil Joga Limpo e Resduos Slidos Urbanos
Ano 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 D. I. (milhes) 68.681,42 145.093,02 60.308,14 9.383,48 25.159,92 5.563,00 12.208,37 22.561,48 13.878,31 D. A. (milhes) 111.180,34 141.733,20 60.308,14 13.568,16 27.727,68 5.707,70 12.208,37 21.658,59 23.460,20 V. E. (milhes) 94.209,27 52.508,65 3.193,64 1.974,35 5.757,28 2.911,79 6.978,95 6.626,23 8.098,87 % E. 84,74 37,05 5,30 14,55 20,76 51,02 57,17 30,59 34,52
Fonte: SigaBrasil/SF (valores atualizados para junho 2010).
Constata-se a oscilao para baixo nos valores absolutos das dotaes iniciais autorizadas e efetivamente empenhadas a cada ano, exceo para o ano 2002, que apresenta dotaes superiores s de 2001; todavia o valor empenhado decresce consideravelmente, ou seja, neste ano o CN demonstra interesse pelo setor destinando um montante maior de recursos, mas este interesse em termos prticos no acompanhado pelo Poder Executivo, que opta por liberar um volume 44% abaixo do ano anterior. Verifica-se que nos anos 2006 e 2007 os percentuais empenhados superaram os 50% do valor autorizado, mas em ambos os perodos os valores autorizados ficaram bem abaixo dos valores apresentados nos anos iniciais, conforme demonstra a Tabela 5.
161
Tabela 5 Percentuais das dotaes dos programas Brasil Joga Limpo e Resduos Slidos Urbanos referncia 2001
Ano 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 D. I. % 100,00 211,26 87,81 13,66 36,63 8,10 17,78 32,85 20,21 D. A. % 100,00 127,48 54,24 12,20 24,94 5,13 10,98 19,48 21,10 E. % 100,00 55,74 3,39 2,10 6,11 3,09 7,41 7,03 8,60
Comparativamente ao exerccio de 2001, os valores empenhados em 2006 e 2007 representaram respectivamente 3% e 7,4%. Salvo 2002, em todos os anos esses valores ficam abaixo dos 10%! Em relao continuidade do programa, constata-se que ele tem sido mantido ao longo de dois governos com alteraes no nome e nos objetivos, mas a principal alterao identificada relativa aos montantes autorizados: no PPA 2000-2003, esse montante foi 33% superior, tendo-se em conta os exerccios 2001-2003, que os montantes autorizados nos PPA 2004-2007 e 2008-2011, tendo-se em conta os anos 2004-2009. Ou seja, como j observado em outro programa, o governo que iniciava optou por dar continuidade quela poltica pblica, porm com reduo nos nveis de dotaes e consequentemente de empenho. Em relao ao fluxo de liberao dos recursos, analisando os montantes empenhados por trimestre, verifica-se que os percentuais de valores empenhados
por trimestre demonstram a imprevisibilidade na liberao dos recursos. A cada ano do perodo em anlise, os recursos so liberados em volumes que no permitem obter uma ideia aproximada do que ocorrer no ano seguinte. Em quase todos os anos do perodo, excetuando-se 2006, mais da metade dos recursos foi empenhada nos terceiros e quarto trimestres, sendo que em quatro anos, 2001, 2003, 2005, 2007 e 2009, volumes significativos foram empenhados somente nos ltimos trs meses, conforme apresentado na Tabela 6. Tabela 6 Recursos empenhados segundo trimestre (%)
Ano 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Jan.-Mar. 2,45 1,21 0 23,78 0 13,56 1,16 2,22 1,46 Abr.-Jun. 2,23 25,32 0,21 22,84 17,59 80,61 18,34 25,06 3,67 Jul.-Set. 3,22 31,93 3,77 9,29 (0,05) (26,31) 9,05 41,12 14,77 Out.-Dez. 92,10 41,55 96,03 44,1 82,45 32,13 71,45 31,6 80,1
A efetividade do programa Resduos Slidos Urbanos foi condicionada pelos gestores criao de uma norma legal que definisse a poltica nacional para o setor, ampliao dos investimentos oramentrios e liberao dos recursos de forma regular e contnua. O primeiro condicionante foi alcanado com a aprovao em 2010 da Lei de Resduos Slidos, porm, como mencionado anteriormente, a alocao de recursos constitui um dos instrumentos bsicos de formulao e implementao de polticas pblicas. Ou seja, a lei garantir a continuidade da poltica pblica, mas a sua efetividade permanece dependente do montante de recursos apro-
163
vados pelo Congresso Nacional e de sua regular e contnua liberao e, ao que tudo indica, os recursos da Unio destinados ao tema resduos slidos e os programas implantados no oferecem perspectiva de melhora significativa nos prximos anos.
6.4 Mudanas Climticas e Meio Ambiente

6.4.1 Contexto
Atualmente, j generalizada a aceitao de que mudanas climticas importantes esto em curso, com implicaes profundas sobre a ecologia, a economia, a cultura e a poltica de todos os pases. Isso tem gerado amplas discusses sobre alternativas de polticas para mitigar e para facilitar a adaptao s modificaes inevitveis. Inmeros pases tm implantado polticas mais ou menos amplas, mais ou menos fortes, no sentido de induzir os agentes econmicos nacionais a adotar comportamentos de mitigao e/ou de adaptao s mudanas climticas. Na busca por alternativas de mitigao, tem ocorrido, principalmente na Europa, verdadeira corrida pelo desenvolvimento de tecnologias compatveis com a dita economia de baixo carbono. Tambm os instrumentos de poltica tm sido objeto de experimentao e de sucessivas tentativas de aperfeioamento. Basicamente, esses instrumentos tm sido divididos em dois grupos, chamados o primeiro de comando e controle e o segundo de mecanismos de mercado. Em ambos os casos, h ainda incerteza com relao eficcia desses instrumentos, e sua calibragem, o que implica uma curva de aprendizagem a ser percorrida, at que esses instrumentos possam alcanar eficincia, no sentido de gerar maiores resultados ao menor custo possvel. Assim, so muitos os pases e unidades subnacionais que os tm adotado, avaliando resultados e aperfeioando esses mecanismos de interveno na realidade.
Ademais, para sua adoo, concorre o incentivo adicional de estar ocorrendo, tanto em economias desenvolvidas como emergentes, expressivo volume de investimentos em tecnologias de baixo carbono, estimados, pela Agncia Internacional de Energia (IEA), em US$ 165 bilhes anuais nos anos recentes, apenas em tecnologias de energia. Esse volume poderia saltar para US$ 750 bilhes por ano, at 2030, e mais ainda nos anos seguintes, na hiptese de se buscar reduzir as emisses de CO2 equivalentes em 50%, at o ano 2050 (MOE, 2010). A demora para se adotarem, no Brasil, esses instrumentos indutores do investimento em tecnologia de baixo carbono significa que o pas coloca-se margem desse mercado. Em parte, essa demora parece explicar-se pela opo do governo brasileiro, adotada em 1999 e mantida desde ento, de apostar na captao de recursos financeiros com base no chamado MDL, o que tem sido o foco principal das aes de governo nessa temtica, como se ver adiante. Ocorre, porm, que, enquanto o mercado de novas tecnologias alcanou a dimenso assinalada acima, o volume total de investimentos diretos no MDL, nos anos de 2008 e 2009, foi respectivamente de US$ 6,5 bilhes e de US$ 2,7 bilhes, segundo o Banco Mundial, que aponta a tendncia de reduo ainda maior, em face das incertezas com relao continuidade do Protocolo de Quioto aps 2012 (CDM, 2010). Em resumo, parece que o foco na obteno de recursos financeiros mediante o MDL ofuscou o governo brasileiro com relao s demais implicaes e oportunidades decorrentes da crescente mobilizao internacional em prol do enfrentamento das mudanas climticas; em linguagem coloquial, parece que, em sua tentativa de segurar o boi, o governo brasileiro deixou passar a boiada... Esse posicionamento mantinha uma posio de reforo recproco com outra postura do governo brasileiro: a ideia de que, dada a maior responsabilidade histrica pela emisso acumulada de GEE dos pases desenvolvidos, caberia a estes enfrentar o problema, mediante facilitao do acesso de pases emergentes e subdesenvolvidos a recursos financeiros e a tecnologias, no ao Brasil; nosso pas j teria feito o suficiente ao desenvolver o pr-lcool e em razo de ter uma matriz eltrica relativamente limpa.
165
6.4.2 Dados gerais do programa

O objetivo declarado do programa Mudanas Climticas e Meio Ambiente era promover o controle das atividades poluidoras, contribuindo para melhoria da qualidade do meio ambiente e para reduo dos efeitos destes poluentes sobre o clima global. Assim se l no documento oficial de avaliao do PPA, de 2004. O programa de Mudanas Climticas e Meio Ambiente existiu no oramento da FGA apenas nos anos de 2004 e 2005. Em 2004, os empenhos somaram R$ 9,3 milhes, correspondentes a 69% da Dotao Inicial. No ano seguinte, o valor alocado teve carter residual, com empenho de R$ 0,4 milho, pouco mais da metade do total da Dotao Inicial. No processo de reviso do PPA, o programa no foi mantido. A ao Apoio a Projetos de Reduo e Absoro de Gases de Efeito Estufa foi incorporada a outras aes, dando origem ao Fomento a Projetos para Melhoria da Qualidade Ambiental, do Programa Qualidade Ambiental. Na realidade, mesmo sem o programa, a participao do MMA nesse tema, que j vinha de antes, prosseguiu aps esses dois anos, e outros ministrios tambm foram envolvidos na questo climtica. Em especial o Ministrio da Cincia e Tecnologia, que desempenhou papel central, com apoio e participao do Itamaraty. O MMA atuou como coadjuvante. Esses papis diferenciados decorrem dos respectivos status na Comisso Interministerial de Mudana Global do Clima, em que ao MCT coube a presidncia e a secretaria executiva, e ao MMA a vice-presidncia. Ambos os ministrios, porm, em seus stios, expressam como um dos resultados principais das suas aes a edio da Lei n 12.187, de 2009, que definiu a Poltica Nacional sobre Mudana do Clima. De fato, trata-se de marco relevante na resposta brasileira a esse problema. Assim, aps a descrio das aes realizadas pelo MMA na implantao do programa em tela, apresenta-se, neste trabalho, uma anlise do contedo da norma legal mencionada.
6.4.3 O MMA e o programa Mudanas Climticas e Meio Ambiente

No mbito da FGA, os relatrios que acompanham os Balanos Gerais da Unio, de 2004 e de 2005, informam que, em 2004,
O programa contribuiu para a articulao com os setores governamentais de forma que polticas pblicas de desenvolvimento e gesto ambiental contribuam para a reduo de poluentes, em especial daqueles responsveis pelos fenmenos globais indesejveis. (BRASIL, 2005a, p. C-309)
A generalidade e a obscuridade do texto pouco esclarecem sobre o efetivo contedo das aes de articulao realizadas; no permitem, pois, sequer definir indicadores que possam ser observados para evidenciar resultados. No obstante, h observaes importantes sobre a execuo do programa durante o ano. Durante o ano de 2004, as atividades realizadas, conforme relatado no BGU, foram o acompanhamento das aes da Comisso Interministerial de Mudana Global do Clima e dos processos de negociao internacional junto Conveno do Clima, a celebrao de Memorandos de Entendimentos com o Canad, Holanda e Itlia e a continuidade do processo de articulao governamental e de debate com a sociedade civil e empreendedores, com nfase em projetos de Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL). Houve tambm a definio da metodologia do inventrio de poluentes do ar, em parceria com entidades e rgos especializados (BRASIL, p. C-309). Trata-se de resultado palpvel e importante, pois essencial para gerar informaes referenciais para orientar a poltica. Sua relevncia, porm, fica obscurecida pelo fato de terem sido necessrios tantos anos para que algo to bsico fosse definido; afinal, desde 1992, o Brasil era signatrio da Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima e desde 1999 existia a Comisso Interministerial de Mudana Global do Clima. Alm da meno a apoio a projetos de reduo e absoro de gases de efeito estufa, sem esclarecer qual o apoio dado, outras aes executadas no ano tm a natureza de rotina e so incapazes de gerar impactos na sociedade, como se espera de uma poltica pblica. Foram elas a elaborao do relatrio anual
167
sobre a qualidade do meio ambiente no mbito da Agenda Marrom e o apoio s inspees veiculares.
6.4.4 O empenho do Executivo com relao ao tema

A questo das inspees veiculares ambientais, mencionada entre as aes, de fato relevante no contexto das mudanas climticas. Afinal, sabe-se hoje que tais emisses so parte expressiva do total nacional e cabem, pois, neste contexto, alguns comentrios sobre a evoluo do assunto no mbito do governo federal. Assim, registra o BGU que o MMA e o Ministrio das Cidades discutiram e propuseram alteraes ao Projeto de Lei n 5.979, de 2001, que estabelece as normas da inspeo, de forma a contemplar os interesses do governo federal na realizao conjunta das inspees de meio ambiente e de segurana veicular, uma vez que o assunto estava em tramitao na Cmara dos Deputados. A proposio mencionada de autoria da Comisso de Viao e Transportes, e foi apresentada em 18/12/2001. Em 23/6/2004, a comisso especial aprovou o parecer do relator e, em 7/7/2004, a matria foi ao Plenrio da Casa, para discusso em turno nico. Desde ento, diversas iniciativas parlamentares impediram que a proposio fosse votada. Em 2004, era possvel crer em uma deciso iminente. Logo em seguida, porm, a matria foi retirada da agenda. O Poder Executivo federal no se empenhou, e tambm a Cmara dos Deputados no tomou a iniciativa. At 6/2011, no tinha havido deciso final. Assim, prevaleceram os interesses contrrios aprovao do PL e ocorreu a desacelerao dos trabalhos no prprio MMA, como j registrado. Essa opo do governo brasileiro, de deixar paralisar a deciso com relao inspeo veicular ambiental, contrasta com o ocorrido noutros pases e mesmo em alguns estados brasileiros, onde a inspeo veicular ambiental j foi instituda. Os mritos dessa obrigatoriedade da inspeo veicular ambiental
peridica so reconhecidos nos meios tcnicos. Prevaleceram, porm, os interesses contrrios instituio da medida, o tema deixou de constar da agenda poltica, e a inspeo veicular ambiental como norma federal continua inexistente no Brasil.
6.4.5 Outras aes

Com relao ao terceiro subprograma ou ao listada, o apoio a projetos de reduo e absoro de gases de efeito estufa, o BGU registra ao articulada com governo e sociedade civil em prol do desenvolvimento do mercado de carbono no Brasil, parceria com o Ministrio das Cidades na rea de resduos slidos e capacitao de pessoal, apoio retomada do Frum Brasileiro de Mudanas Climticas, apoio ao lanamento de editais do Fundo Nacional do Meio Ambiente (FNMA) e Probio/SBF para projetos de MDL e estudos de vulnerabilidade do clima brasileiro e participao ativa nos processos de negociao internacional junto Conveno do Clima. No fica clara a natureza e extenso dessa participao ativa nos processos de negociao internacional. Noutras palavras, as aes relatadas parecem restringir-se ou a atividades internas ao governo, de discutveis impactos sobre a sociedade, ou a medidas de baixo impacto, quase imperceptveis. O prprio BGU contm, ainda, um Anexo 18, que informa a realizao fsica e financeira de programas e aes. Embora o programa Mudanas Climticas e Meio Ambiente no aparea entre os relatados, com relao ao tema mudanas climticas, a nica informao l disponvel registra a contratao de empresa de publicidade e eventos, por R$ 3.500.000,00 (trs milhes e quinhentos mil reais), com o objetivo de
fortalecimento do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama), e do seu frum de discusses para implementao de estratgias e polticas pblicas, que o Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) (...) Os recursos foram aplicados em atividades de relevante interesse da administrao do MMA, como: instalao do Frum Brasileiro de Mudanas Climticas; criao de site sobre
169
energia e meio ambiente; divulgao dos programas e aes do Ministrio do Meio Ambiente. (BRASIL, 2004a; Anexo 18)
Como se viu no incio desta descrio, o total de empenhos realizados com base na dotao oramentria recebida pelo programa alcanou R$ 9,5 milhes. Embora no se possa dizer que a contratao dessa empresa de publicidade tenha sido o destino de cerca de 30% da verba empenhada, o fato sugere qual a prioridade de alocao de recursos. Por fim, os principais resultados alcanados esto assim expressos:
Aprovao, no mbito da Comisso Interministerial de Mudana Global do Clima, de dois projetos de Mecanismo de Desenvolvimento Limpo, que correspondem reduo de 28 milhes de toneladas de CO2 totais num prazo de 21 anos. Capacitao de 57 auditores ambientais do setor privado, credenciados no Sistema Brasileiro de Avaliao da Conformidade (CBAC/Conmetro), e de 38 auditores ambientais dos rgos estaduais de Meio Ambiente, das regies Norte, Nordeste, Sul e Sudeste, em interpretao da Resoluo Conama 306, de 2002, que trata da auditoria ambiental compulsria voltada ao setor do petrleo. (BRASIL, 2004, p. 973)
Noutras palavras, os resultados alcanados foram imperceptveis, em face da ordem de grandeza dos problemas a cujo enfrentamento se dirigem. Afinal, capacitar noventa e cinco auditores ambientais dificilmente resultar em impactos observveis sobre as questes ambientais; alm disso, se 28 milhes de toneladas em 21 anos parece um volume irrisrio, o fato se agrava por tratar-se de projeto aprovado, que eventualmente pode sequer sair do papel, e no de projeto implantado que, este sim, tenderia a gerar resultados, ainda que no necessariamente de acordo com as expectativas. O mesmo documento oficial de avaliao do PPA inclui ainda quatro itens sobre o programa: avaliao dos resultados, da concepo, da implementao e recomendaes. Em essncia, afirma que os resultados ficaram abaixo do esperado, o programa apresenta inadequaes relativas aos indicadores e compatibilidade entre o objetivo e o problema identificado, e a estratgia de implementao necessita de aperfeioamento (...) e ainda no houve articulao
com as aes do Ibama e outras unidades do ministrio (...) os recursos oramentrios executados foram insuficientes, tendo sido utilizados apenas para pagamento de pessoal, os repasses no so realizados dentro do exerccio (...) e a infraestrutura inadequada (op. cit., p. 973). Constatadas as deficincias, reconhecidas pelos prprios gestores encarregados do programa, restaria saber se, nos anos seguintes, ocorreriam aes com o objetivo de san-las. No entanto, o programa no foi mantido na reviso do PPA.
6.4.6 Rumo lei sobre mudanas climticas

Como mencionado, foi do MCT o papel central na construo de uma poltica nacional referente s mudanas climticas. Embora tendo sediado a Conferncia Rio 92, onde se definiu e se abriu assinatura dos governos a Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima, e apesar de ter sido seu primeiro signatrio, em 4 de junho de 1992, e apesar ainda de ter sido responsvel pela proposta que veio a se tornar o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (ver SERRA), foi s em 7/7/1999 que o governo brasileiro editou o Decreto n 99/1999, criando a Comisso Interministerial de Mudana Global do Clima, cuja presidncia e secretaria executiva ficaram com o MCT. Ao MMA coube a vice-presidncia, conforme j relatado anteriormente. No ano seguinte, foi criado o Frum Brasileiro de Mudanas Climticas (FBMC), (Decreto n 3.515, de 20/6/2000), cujo objetivo conscientizar e mobilizar a sociedade se confunde com atribuies do prprio MMA, que uma das dezenas de entidades participantes do frum. No obstante a existncia do MMA, dos rgos vinculados, da Comisso Interministerial de Mudana Global do Clima e do FBMC, em 2007, o presidente da Repblica criou o Comit Interministerial sobre Mudanas do Clima CIM (Decreto n 6.263/2007). A principal diferena entre a comisso criada em 1999 e o comit de 2007 que enquanto a primeira tinha como finalidade articular as aes de governo decorrentes da Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do
171
Clima e seus instrumentos subsidirios de que o Brasil seja parte, o ltimo tinha como atribuies principais elaborar e implementar a Poltica Nacional de Mudana do Clima e o Plano Nacional sobre Mudana do Clima (BRASIL, 2008b). Uma outra distino pode ser apontada: o grupo mais antigo estava mais focado em tornar vivel a entrada no pas de recursos financeiros por meio do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL), enquanto o mais recente deveria desenhar e propor aes mais amplas relativas ao enfrentamento das mudanas climticas. Como registra o MCT em seu stio na internet:
A perspectiva de entrada em vigor do Protocolo de Quioto, com o seu potencial de mobilizao de recursos da ordem de muitas dezenas de bilhes de dlares por ano, uma frao dos quais poder ser orientada para o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo, assinalou a importncia da formalizao de um mecanismo dentro do governo que pudesse direcionar esse potencial para as prioridades de desenvolvimento nacionais. (BRASIL, 2008c, p. 1)
Com tal viso, o governo brasileiro centralizou no MCT a coordenao das aes governamentais relativas s mudanas climticas. J a coordenao do comit criado em 2007 coube Casa Civil; nele, o MMA assumiu a coordenao do seu grupo executivo, que tinha a responsabilidade, entre outras, de elaborar a verso preliminar do Plano Nacional de Mudanas Climticas. Ainda no stio do MMA, l-se que o primeiro resultado dos trabalhos decorrentes do decreto de criao do CIM foi o envio ao Congresso Nacional, em 5/6/2008, do projeto de lei que, aps alteraes inseridas pelo Congresso Nacional e vetos pelo presidente da Repblica, foi transformado na Lei n 12.187, de 2009, que institui a Poltica Nacional sobre Mudana do Clima.
6.4.7 A Lei n 12.187, de 2009, que institui a Poltica Nacional sobre a Mudana do Clima
Durante a maior parte da tramitao, no Congresso Nacional, da proposio que resultaria na Lei n 12.187/2009, o Poder Executivo defendia a posio de que apenas os pases desenvolvidos, integrantes do Anexo I do Protocolo de Quioto, deveriam ter metas de reduo de emisses a cumprir. Isso refletido no texto do projeto de lei do Executivo, no qual no h qualquer referncia a metas de reduo de emisses. Essa posio tornou-se insustentvel no contexto das negociaes internacionais e, em 13 de novembro de 2009, s vsperas da COP-15, o Poder Executivo passou a admitir metas autodefinidas, voluntrias. Essa mudana de posio do governo federal coincidiu com o lanamento e rpido crescimento da candidatura de Marina Silva, pelo Partido Verde, Presidncia da Repblica. Orientadas quanto mudana de posicionamento, as lideranas do governo no Senado Federal apresentaram emendas de Plenrio ao projeto original e a matria foi aprovada, resultando na incorporao de metas Lei n 12.187/2009. Essa lei colocou o Brasil na condio de nico pas do mundo a ter metas de reduo de emisses de gases de efeito estufa definidas em nvel da primeira casa decimal, como estabelecido em seu art. 12. A aprovao da lei no Congresso Nacional ocorreu s vsperas da COP-15, em Copenhague, e foi fator decisivo para que o governo brasileiro obtivesse l uma boa repercusso na mdia internacional e, em especial, em seus rebatimentos na mdia interna; reproduziu-se, nesse aspecto, o sucesso verificado em Poznam, Polnia, quando do lanamento do Programa Nacional sobre Mudana do Clima (PNMC), s vsperas da COP-14, conforme registrado no Balano das Atividades do FBMC (FRUM, 2011). A preciso de uma casa decimal na meta de reduo de emisses, porm, no foi acompanhada pela definio de um parmetro em relao ao qual a meta
173
pudesse ser medida. Essa tarefa foi deixada para decreto presidencial a ser editado posteriormente, e que veio a ser o Decreto n 7.390, de 9/12/2010. Este, em seu art. 5, define o parmetro em relao ao qual a reduo das emisses dever ser medida: 3.236 milhes tonCO2eq, o que implica o Brasil limitar suas emisses, em 2020, a um valor entre 2.067,8 e 1.977,2 milhes tonCO2eq. O segundo inventrio de emisses de gases de efeito estufa, apresentado de forma preliminar pelo ministro de Estado de Cincia e Tecnologia, na Comisso de Meio Ambiente do Senado Federal, em 25 de novembro de 2009, estimava as emisses brasileiras anuais em 2005 em aproximadamente 2,2 bilhes de toneladas de dixido de carbono equivalente. Ento, o volume projetado para 2020 era de 2,7 GTonCO2eq. Posteriormente, quando do decreto que definiu o parmetro, essa projeo foi elevada para 3,2 GTonCO2eq, sem ajuste correspondente no percentual ou no volume de reduo. Em suma, o compromisso legalmente definido pode ser traduzido basicamente como uma reduo da ordem de 10% no nvel atual de emisses, a ser alcanado em 2020. Vale registrar que se trata de objetivo bem mais modesto do que aqueles que esto definindo, para si ou por acordos internacionais, tanto pases desenvolvidos como outros emergentes. parte a tmida reduo implcita na meta definida, os instrumentos previstos na lei para induzirem os agentes econmicos a adotarem comportamentos condizentes com o seu alcance tambm so fracos, como revela uma anlise do Decreto n 7.390, de 9/12/2010, que instituiu a Poltica Nacional sobre Mudana do Clima e definiu o parmetro faltante na norma legal. O art. 6 da lei em tela define os instrumentos da PNMC. Todos eles so instrumentos potenciais, mas nenhum deles apresenta definio operacional; permanecem, pois, no campo da possibilidade e, destarte, so incapazes de induzir modificaes nos comportamentos dos agentes econmicos. Assim, esto listados, entre outros, o Plano Nacional de Mudana do Clima; o Fundo Nacional sobre Mudana do Clima; os planos para preveno e controle de desmatamentos; as medidas fiscais e tributrias destinadas a estimular
a reduo das emisses e remoo de gases de efeito estufa, incluindo alquotas diferenciadas, isenes, compensaes e incentivos, a serem estabelecidos em lei especfica; as linhas de crdito e financiamento especficas de agentes financeiros pblicos e privados; o desenvolvimento de linhas de pesquisa por agncias de fomento; as dotaes especficas para aes em mudana do clima no oramento da Unio; os mecanismos financeiros e econmicos, nacionais ou que existam no mbito da Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima e do Protocolo de Quioto; as medidas existentes, ou a serem criadas (favorveis mitigao ou adaptao), entre as quais o estabelecimento de critrios de preferncia nas licitaes e concorrncias pblicas. Como se v, os instrumentos so potenciais, e no concretos, pois dependem inclusive de lei futura, e no contm qualquer definio operacional. Como visto, faltam na lei instrumentos concretos, aplicveis; falta tambm, por consequncia, orientao clara aos agentes econmicos sobre os esforos de reduo que deles sero exigidos. A lei tambm no d aos agentes pblicos informaes e critrios que os possam orientar, caso queiram, como diz a lei, compatibilizar os princpios, diretrizes e instrumentos das polticas pblicas especficas com aqueles da PNMC. Em sntese, a norma legal no cumpre os quesitos necessrios para orientar os agentes pblicos ou privados relativamente a aes que devam adotar para contribuir com o esforo nacional de reduo de emisses. Analogamente, a lei deixa de definir qualquer penalidade a agentes pblicos ou privados que desconsiderem em suas decises a questo das mudanas climticas. Alm disso, as caractersticas definidas, em decreto, do Fundo Nacional de Mudanas Climticas caminham na mesma direo. Diz o art. 3 da Lei n 12.114, de 9/12/2009, que criou o FNMC:
at 60% (sessenta por cento) dos recursos de que trata o inciso II do 2 do art. 50 da Lei n 9.478, de 6 de agosto de 1997; dotaes consignadas na lei oramentria anual da Unio e em seus crditos adicionais; recursos decorrentes de acordos, ajustes, contratos e convnios celebrados com rgos e entidades
175
da administrao pblica federal, estadual, distrital ou municipal; doaes realizadas por entidades nacionais e internacionais, pblicas ou privadas; emprstimos de instituies financeiras nacionais e internacionais; reverso dos saldos anuais no aplicados; recursos oriundos de juros e amortizaes de financiamentos. (BRASIL, 2009c, p. 14)
O importante a destacar que, exceto aparentemente a primeira fonte, nenhuma das demais constitui referencial firme para gerar e tornar disponveis recursos financeiros para aplicao nas finalidades do FNMC; todas elas podem ou no gerar recursos em qualquer ano em volumes que dificilmente podero ser previstos. J a primeira fonte se refere parcela do MMA na participao especial devida por empresas petrolferas na explorao de campos com grandes volumes de produo. Sobre esta fonte, o que destaca que ela j existe desde 1997, e jamais tais recursos estiveram de fato disponveis ao MMA e livres de contingenciamento. Assim, em concluso, tem-se que a Lei n 12.187, de 29/12/2009, que institui a Poltica Nacional sobre Mudana do Clima, assim como a Lei n 12.114, de 9/12/2009, que cria o Fundo Nacional de Mudanas Climticas, no definem mecanismos indutores do comportamento dos agentes econmicos, nem mesmo ao nvel de uma clara orientao, muito menos em termos de alterar-lhes a equao econmica em favor de opes mais coerentes com as atividades menos emissoras de GEE. Ambas, portanto, falham em criar seja mecanismos de mercado, seja mecanismos de comando e controle. Assim, no que tange mitigao das mudanas climticas, a perspectiva brasileira, salvo profundas alteraes futuras na conduo da questo por parte do Poder Executivo federal, de no se alcanar nem mesmo as tmidas metas anunciadas com tanto senso de oportunidade mercadolgica. Ainda que a eventual continuidade e reforo das aes de combate ao desmatamento possam aproximar o Brasil do cumprimento das metas voluntariamente assumidas, o pas dificilmente participar, em termos de transformao em seus processos produtivos e de inovao tecnolgica, da vanguarda daquela
que se afigura como a prxima onda de desenvolvimento tecnolgico e econmico, a dita economia de baixo carbono.
6.5 Recursos hdricos e o oramento da Unio

6.5.1 Contexto
A gua, mais especificamente a oferta de gua potvel a todas as pessoas, est seguramente entre temas de destaque no mbito da Organizao das Naes Unidas (ONU) e seus rgos mais diretamente relacionados ao meio ambiente e desenvolvimento sustentvel. Aproximadamente 1,1 bilho de pessoas ainda no tm acesso ao abastecimento adequado de gua e mais de 2,6 bilhes no tm acesso a boas condies de saneamento. A escassez de gua afeta de 1 a 2 bilhes de pessoas em todo o mundo. O Brasil bem aquinhoado no que se refere disponibilidade de recursos hdricos, com cerca de 12% do total mundial. Mas, a realidade extremamente favorvel em termos nacionais dissimula enormes desigualdades regionais (PEREIRA JNIOR, 2004). Alm disso, o crescimento demogrfico e econmico das ltimas dcadas, aliado a uma histrica deficincia na gesto de recursos hdricos, acarretou, em vrias regies, a utilizao de nossas guas alm de sua capacidade de suporte, tanto em quantidade como em qualidade. Soma-se a isso o fato de o saneamento bsico no ter acompanhado o crescimento das cidades. De acordo com a Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico 2008, de 5.564 municpios brasileiros 5.531 contam com servio de abastecimento de gua por rede geral de distribuio. Em 4.822 municpios, todo o abastecimento com gua tratada; em 344, parcialmente com gua tratada; e em 365 municpios o abastecimento realizado com gua sem tratamento. A situao no to boa no que se refere coleta de esgoto,
177
presente em 3.069 municpios, e pior ainda em relao ao tratamento de esgoto, realizado apenas em 1.587 municpios, o que corresponde a 28,5% do total de municpios brasileiros. Conforme a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad), tambm referente a 2008, 83,9% dos domiclios so atendidos por servios de abastecimento de gua e 52,5%, por redes coletoras de esgoto; em 6,8% dos domiclios, h fossa sptica ligada rede coletora. No h informaes na Pnad sobre tratamento do esgoto. Um passo importante para aprimorar a gesto dos recursos hdricos no Brasil foi dado com a aprovao da Lei n 9.433, de 1997, que instituiu a Poltica Nacional de Recursos Hdricos e instrumentos importantes, entre os quais a outorga e a cobrana pelo uso dos recursos hdricos. Uma das questes que podem ser indagadas como a lei tem sido implantada e a influncia do PPA nessa implantao.
6.5.2 Recursos hdricos no PPA

Nos programas includos no grupo por ns denominado Recursos Hdricos, constatam-se, a exemplo de vrios outros programas analisados neste trabalho, descontinuidade tanto dos programas em si quanto dos recursos alocados a determinado programa, assim como pulverizao de recursos, como se mostrar a seguir. O Grfico 3, a seguir, apresenta a variao dos valores oramentrios (dotao inicial, autorizado e empenhado) para o total de programas do grupo Recursos Hdricos.
Grfico 3 Evoluo dos valores da Dotao Inicial, Autorizado e Empenhado, para o grupo de programas Recursos Hdricos 2001 a 2009
Como se pode verificar no Grfico 3, houve reduo substancial dos recursos alocados a esse grupo de programas entre 2001 e 2009: em relao aos recursos empenhados, o montante caiu para menos de um tero do que foi empenhado em 2001. Como j mencionado, observa-se grande variedade e descontinuidade dos programas. O nmero de programas relacionados a recursos hdricos foi de cinco ou seis no PPA 2000-2003, e variou de quatro a seis nos PPAs seguintes. H, porm, programas que duraram apenas um, dois ou trs anos. Pelas informaes disponveis, alguns programas apenas mudaram de nome, mantendo os mesmos objetivos. H um conjunto de programas do PPA 20002003 que no tm continuidade nos PPAs seguintes, ao menos de forma explcita. primeira vista, apenas o programa guas do Brasil, assim denominado no PPA 2000-2003, perdura todo o perodo estudado, mas passou a chamar-se Gesto da Poltica Nacional de Recursos Hdricos nos planos seguintes.
179
A anlise detalhada dos programas e suas aes (ou atividades) revela que outro programa (ou aes nele contidas) parece perdurar todo o perodo estudado. Trata-se do programa (projeto ou ao) Despoluio de Bacias Hidrogrficas (Prodes), que consta como ao do programa Progua Gesto em 2001, como programa autnomo, com esse nome, em 2002 e 2003, e reaparece como ao Remoo de Cargas Poluidoras de Bacias Hidrogrficas (tambm conhecido como Prodes), do programa Servios Urbanos de gua e Esgoto, a partir de 2007. De acordo com o BGU 2008, o
Prodes consiste no estmulo aos municpios e prestadores de servios de saneamento para investirem na implantao, ampliao ou melhoria operacional de estaes de tratamento de esgotos, garantindo o reembolso de at 50% dos recursos investidos, mediante a comprovao do abatimento da poluio hdrica com o tratamento de esgotos (...). Cada real investido no programa, pelo governo, resulta, em mdia, em investimentos trs vezes maiores por parte dos prestadores de servios contratados. (BRASIL, 2009a)
O Prodes figura na pgina da Agncia Nacional de guas (ANA) como ativo at o presente. Segundo a ANA, no perodo de 2001 a 2010 foram contratadas 42 estaes de tratamento de esgoto (ETE), envolvendo um valor total dos contratos de R$ 152,2 milhes, mas que tiveram investimentos para implantao por parte dos prestadores de servios de 467 milhes. Os prestadores so em geral companhias estaduais ou municipais; pode haver concesso para a iniciativa privada, mas isso ainda raro. Conforme a referida pgina da ANA, alm dos recursos dela prpria, houve em 2004 recursos do Ceivap (Comit da Bacia do Rio Paraba do Sul) no valor de R$ 332.136,00. H recursos considerados Investimento, nos anos de 2007 e 2008, mas sem referncia fonte dos recursos, no valor de R$ 195.377.351,11. No Relatrio de Avaliao de 2009, constam para o programa Servios Urbanos de gua e Esgoto os seguintes ndices alcanados em 2009: taxa de cobertura de servios urbanos de coleta de esgoto (60,71%) e de abastecimento de gua (92,14%). Esses valores so superiores meta prevista para 2011. J para o esgoto tratado, a taxa observada em 2009 foi de 34,60%, contra a meta de 43,96 em 2011.
Uma considerao a ser feita diz respeito aos objetivos, contedo e abrangncia dos programas. No PPA 2000-2003, constavam inicialmente cinco programas. Todos eles tinham como objetivo ampliar oferta de gua de boa qualidade. No entanto, o programa guas do Brasil consistia, na prtica, da implementao do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos. A diferena entre os outros programas era, em geral, apenas de localizao, uma vez que eram direcionados a bacias hidrogrficas especficas. Ainda assim, observa-se sobreposio do programa Nossos Rios: Bacia do So Francisco com o componente Progua Semirido do programa Progua Gesto. O Prodes, outro componente do programa Progua Gesto em 2001, o nico que no apresenta sobreposio com outros programas. De 2004 a 2009, h trs programas que duram todo o perodo e um que permaneceu apenas nos trs primeiros anos. O programa Gesto da Poltica Nacional de Recursos Hdricos, continuidade de guas do Brasil, est voltado implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos. O programa Probacias Conservao de Bacias Hidrogrficas, embora tenha o objetivo explcito de implementar o sistema integrado de gesto de bacias hidrogrficas, trata, de fato, de implementar dois instrumentos da Lei de Recursos Hdricos: outorga e cobrana pelo uso de recursos hdricos. Logo, esses dois programas so parte de uma mesma linha de ao. O programa Conservao, Uso Racional e Qualidade das guas tem por objetivo, conforme o Relatrio de Avaliao de 2004, melhorar a eficincia do uso dos recursos hdricos, a conservao e a qualidade das guas. Ainda conforme esse relatrio, o programa contribui para a implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos, por meio do apoio a projetos priorizados pelos Comits de Bacias Hidrogrficas. No se sabe, todavia, se toda a execuo do programa se d nessa forma. Da leitura do objetivo, tem-se a ideia de que o programa tem abrangncia nacional. Contudo, consta no Relatrio de Avaliao de 2006 que o projeto atua em nove estados do Nordeste, reas de Minas Gerais e Esprito Santo (BRASIL, 2007, p. 41). Esse programa, autnomo de 2004 a 2006, foi incorporado ao programa Probacias Conservao de Bacias Hidrogrficas a partir de 2007.
181
Por fim, tem-se o programa Revitalizao de Bacias Hidrogrficas em Situao de Vulnerabilidade e Degradao Ambiental, que tinha por objetivo, em 2004, revitalizar a bacia hidrogrfica do rio So Francisco e outras bacias em situao de vulnerabilidade ambiental. Passou a considerar, em 2005, as bacias dos rios So Francisco, Araguaia, Tocantins e Paraba do Sul, s quais se acresceu o Pantanal (2006), Alto Paraguai (2007) e Parnaba (2008). Em 2009, passou a bacias nacionais. Os indicadores do programa, relacionados poluio e degradao dos recursos hdricos, no foram apurados de 2004 a 2006 em virtude dos custos e das dificuldades logsticas envolvidos na apurao de ndices para uma base territorial to extensa, conforme relatrios de avaliao. Esses indicadores comearam a constar dos relatrios de avaliao em 2007, mas no h consistncia dos valores quando analisado o perodo 2007-2009. Alm disso, os relatrios sempre afirmam que tais indicadores no so adequados. O programa Progua Infraestrutura, de responsabilidade do Ministrio da Integrao Nacional, teve dotao e recursos empenhados na funo ambiental no perodo 2007-2009, mas no consta dos relatrios de avaliao do MMA. No Balano Geral da Unio relativo a 2009, consta que no segmento infraestrutura hdrica, que tem como objetivo a minimizao dos efeitos da seca, contemplou-se a implantao de empreendimentos focados no armazenamento de recursos hdricos, por meio da construo de barragens e de canais e adutoras para a aduo da gua. Com esse objetivo, 310 km de canais foram construdos e 663,3 milhes de m de gua foram reservados com a concluso dos projetos referentes s barragens e adutoras Palmeira dos ndios (AL), Capivara (PB) e Poo do Marru (PI), ao Sistema Adutor Serra de Santana (RN) e Barragem Setbal (MG). Dessa forma, no perodo considerado, os programas poderiam ser agrupados em duas ou, no mximo, trs grandes linhas: gesto da Poltica Nacional de Recursos Hdricos, que envolve o fortalecimento institucional e a implantao do Sistema Nacional de Recursos Hdricos e seus instrumentos (outorga e cobrana pelo uso de recursos hdricos); despoluio de bacias hidrogrficas e mecanismos de oferta de gua potvel.
Como principais resultados desse conjunto de programas, destacam-se:

o Plano Nacional de Recursos Hdricos, aprovado pelo Conselho Nacional de Recursos Hdricos em 2006; a implantao da cobrana pelo uso da gua nas bacias do rio Paraba do Sul, em 2003, e dos rios Piracicaba, Capivari e Jundia (MG/SP), em 2006; a instituio do comit da bacia do rio So Francisco (2001); a estruturao do comit da bacia do rio Verde Grande (BA/MG); e a elaborao do Atlas de Obras Prioritrias para a Regio Semirida, que contm o diagnstico da situao da oferta de gua bruta em todos os estados da regio Nordeste e no norte do estado de Minas Gerais.
Constam ainda nos relatrios de avaliao: apoio tcnico para a elaborao e ou alterao das legislaes estaduais de recursos hdricos; elaborao e reviso de doze cadernos regionais de recursos hdricos, contemplando todas as regies hidrogrficas do pas, e cinco cadernos setoriais; e realizao de debates pblicos, oficinas, seminrios nas doze regies hidrogrficas brasileiras. Cabe detalhar alguns aspectos e resultados do programa Probacias Conservao de Bacias Hidrogrficas. Em 2007, alm do objetivo de implementar o sistema integrado de gerenciamento de recursos hdricos, consta do relatrio de avaliao promover a recuperao e a conservao de bacias hidrogrficas. No mesmo relatrio, so apresentados dois indicadores relativos ao programa: nmero de bacias hidrogrficas com alcance de pelo menos 70% do ndice de implementao dos instrumentos de gerenciamento de recursos hdricos; e taxa do territrio brasileiro com implantao de sistema de gerenciamento de recursos hdricos, excluda a Bacia Amaznica. Em relao ao primeiro, das cinco bacias previstas para o final do PPA (2007), apenas duas atendiam aos requisitos. Para o segundo indicador, o ndice previsto ao final do PPA era de 20,50%, mas em 2007 a taxa foi de apenas 1,66%. No Relatrio de Avaliao de 2008, houve alterao dos indicadores constantes do PPA anterior. Um dos novos indicadores populao beneficiada com
183
a implantao de projetos decorrentes da aplicao dos recursos arrecadados com a cobrana pelo uso dos recursos hdricos, que atingiu 5,93% em 2008, enquanto o previsto para o final do PPA (2011) de 14,34%. O segundo indicador rea do territrio brasileiro com implementao da cobrana pelo direito de uso de recurso hdricos, excluda a Bacia Amaznica, que obteve o ndice de 1,58%, ao passo que o previsto para 2011 de 16,96%. Em 2009, no houve evoluo dos ndices dos dois indicadores. Ressalte-se que a cobrana pelo uso dos recursos hdricos prevista para ter incio em 2010 nas bacias dos rios So Francisco e Verde Grande ainda no est ocorrendo. A propsito dos recursos provenientes da cobrana pelo uso de recursos hdricos, tem ocorrido distoro do seu real objetivo, o de contribuir para a recuperao e conservao da gua, conforme revelam as informaes a seguir apresentadas. O Relatrio de Avaliao de 2007, em relao ao programa Probacias, informa que os limites de recursos disponibilizados so incompatveis com a arrecadao da principal fonte de financiamento do mesmo, forando a gerao de sobras que culminam na reserva de contingncia. No projeto de lei oramentria anual (Ploa) 2007, por exemplo, a fonte de receitas prprias contemplou recursos de R$ 172,8 milhes, dos quais nada menos de R$ 110,2 milhes dispostos na reserva de contingncia (BRASIL, 2008, p. 88). Em relao ao programa Nossos Rios: Paraba do Sul, o Relatrio de Avaliao PPA, exerccio 2003, afirma que
O programa tem como principais fontes de recursos receitas especficas para o setor de recursos hdricos, compreendendo os recursos da compensao financeira do setor eltrico e os recursos da cobrana pelo uso da gua. No entanto, os recursos da cobrana esto sujeitos ao contingenciamento, tanto para empenho como tambm para liberao do financeiro. Assim sendo, houve insuficincia de recursos, ficando o desempenho das metas fsicas abaixo do previsto. A descontinuidade do fluxo financeiro tambm impediu que muitas aes fossem implementadas. (BRASIL, 2003)
Na avaliao do programa guas do Brasil de 2003, revela-se que vrias aes tiveram execuo prejudicada pela insuficincia e pela descontinuidade na liberao de recursos. Ressalta-se tambm a disparidade constatada entre o
planejamento interno das unidades e os limites impostos pelo sistema oramentrio, sem priorizao de programas ou aes. Questiona-se a baixssima influncia do gerente de programa no modelo vigente de execuo das aes e registra-se a existncia de prioridade de aes totalmente distinta dos resultados planejados e formalizados na lei oramentria. Soma-se a isso a alternncia de gerentes, gestores e tcnicos, alm das mudanas institucionais. Essas dificuldades, deve-se dizer, so comuns a praticamente todos os programas. Pode-se concluir que as principais deficincias observadas no que se refere ao desempenho desses programas foram: aes no coerentes com os objetivos propostos; sobreposio de aes entre os vrios programas; resultados bastante modestos em relao aos objetivos; dificuldades na verificao dos indicadores propostos; dificuldades em reorientar os programas.
6.6 Zoneamento Ecolgico-Econmico (ZEE)

6.6.1 Contexto
A Lei n 6.938, de 31 de agosto de 1981, que instituiu a Poltica Nacional do Meio Ambiente, definiu o zoneamento ambiental como um dos seus instrumentos (art. 9). Nove anos mais tarde (Decretos n 99.193/1990 e n 99.540/1990), o governo federal criou o Programa de Zoneamento para a Amaznia Legal e a Comisso Coordenadora do Zoneamento Ecolgico-Econmico (CCZEE), sob responsabilidade da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica (SAE/PR). A criao do programa foi justificada pela importncia de um conhecimento criterioso e aprofundado dos espaos intrarregionais da Amaznia (BRASIL, 2010b). Esses os principais marcos na origem do programa aqui analisado, o Zoneamento Ecolgico-Econmico (ZEE), cuja responsabilidade foi transferida ao MMA em 1999 (Medida Provisria n 1.911-8), e um dos programas finalsticos que recebeu recursos oramentrios em todos os anos do perodo aqui
185
analisado. Considerando, no entanto, a definio includa na Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente, os fatos e resultados aqui relatados so parte de um processo que j dura pelo menos trinta anos:
O Zoneamento Ecolgico-Econmico (ZEE) um instrumento de gesto territorial () [que] nasceu com a pretenso de integrar aspectos naturais e sociais na gesto do territrio. [Desde suas origens,] sempre houve uma tenso latente entre as necessidades de proteo ambiental e de desenvolvimento econmico. Ainda hoje essa relao mal resolvida () e vem travestida de um debate metodolgico como sinnimo de procedimentos operacionais. No fundo, a pergunta sobre qual seria, enfim, o peso relativo de cada E na equao do desenvolvimento sustentvel. () Deve-se sublinhar, porm, que o prprio governo brasileiro tem uma relao ambgua com o ZEE. Ao mesmo tempo em que ressalta a importncia do instrumental para resolver problemas de gesto territorial, d pouca ateno s necessidades de realizar um projeto com tal envergadura. Isso se manifesta nas frequentes rupturas e descontinuidades, nas articulaes institucionais momentneas e de convenincia, na falta de capilaridade entre nveis da administrao pblica, na disperso oramentria e distribuio corporativa dos recursos financeiros. (DEL PRETTE; MATTEO, 2006, p. 9, grifo nosso)
O trecho acima, retirado de documento do prprio MMA, explicita os objetivos e aquela que talvez seja a principal dificuldade do programa ZEE: a ambiguidade do governo para com o instrumento Zoneamento Ecolgico-Econmico (ZEE). Com relao aos objetivos, convm esclarecer que um ZEE constitudo, para que tenha efeitos prticos, de dois componentes: primeiro, o mapeamento das condies ambientais e socioeconmicas de cada pedao do territrio e, segundo, um conjunto de normas e prticas que incentivem as atividades econmicas definidas no prprio ZEE como adequadas a cada espao, e inibam atividades definidas no mesmo ZEE como inadequadas. Assim, seria possvel compatibilizar desenvolvimento econmico e respeito ao meio ambiente, conforme reza a justificativa para a elaborao do ZEE. Destarte, o ZEE um dos mais importantes e bsicos trabalhos de gesto territorial desenvolvidos pelo governo, pois a base referencial para o licenciamento, incentivo ou restrio a atividades humanas; no caso, sob a responsabilidade do MMA.
Essa gesto da ocupao e uso do territrio depende de aes nos trs nveis de governo, uma vez que os processos que definem o uso do solo so fortemente influenciados por iniciativas e polticas de competncia dos governos municipais, estaduais e federal. Noutras palavras: o programa, apesar da sua fundamental importncia, apenas poder gerar benefcios sociedade se desenvolvido em escala geogrfica adequada, tecnicamente definida, e mediante a adoo de leis e prticas de gesto pblica coerentes com os usos definidos no zoneamento. Ademais, a sua eficcia depende tambm da objetividade das definies: dizer que a regio x apta para atividades agrcolas e industriais significa, a rigor, nada dizer; de maneira anloga, caso a definio seja clara por exemplo, regio favorvel para plantio de lavouras temporrias do tipo X e Y , mas inexistam mecanismos para torn-la realidade, o esforo da elaborao do ZEE ou ter sido em vo ou sua eficcia ficar comprometida. Interessante tambm verificar na pgina da internet do MMA, no espao do programa ZEE, a definio deste:
Zoneamento Ecolgico-Econmico (ZEE) O ZEE instrumento para planejar e ordenar o territrio brasileiro, harmonizando as relaes econmicas, sociais e ambientais que nele acontecem. Demanda um efetivo esforo de compartilhamento institucional, voltado para a integrao das aes e polticas pblicas territoriais, bem como articulao com a sociedade civil, congregando seus interesses em torno de um pacto pela gesto do territrio. O ZEE ponto central na discusso das questes fundamentais para o futuro do Brasil como, por exemplo, a questo da Amaznia, do Cerrado, do Semirido Brasileiro, dos Biocombustveis e das Mudanas Climticas. Uma das suas caractersticas principais sobrepor todos os outros tipos de zoneamento existentes. (TIPOS, [200-], p. 1, grifo nosso)
Registre-se, como um dos fundamentos da anlise aqui elaborada, que a proposta de planejar e ordenar o territrio brasileiro, harmonizando as relaes econmicas, sociais e ambientais que nele acontecem, tarefa das mais desafiadoras; afinal, uma das importantes caractersticas da sociedade brasileira a ocorrncia, nas capitais e em pequenas cidades, em reas urbanas e rurais,
187
no litoral e no interior, hoje e h dcadas ou sculos, muitas vezes com a conivncia e mesmo colaborao do poder pblico, de processos de ocupao irregular ou desordenada do territrio isto , ocupao em desacordo com os ditames legais vigentes , promovidos por ricos e pobres. Alterar essa prtica histrica requer um (novo) arranjo de foras polticas, no comando de pelo menos alguns dos governos federal, estaduais e municipais, cuja no ocorrncia pode ajudar a explicar a ambiguidade, mostrada pelo governo federal, com relao ao programa. Por outro lado, a expectativa de que o ZEE viesse a alterar tal prtica pode revelar, principalmente, uma esperana infundada com relao ao potencial do instrumento. Em 2001, quando se iniciou a anlise aqui desenvolvida, ainda era recente a transferncia do programa para o MMA. Os esforos realizados at ento haviam deixado uma herana assim caracterizada no relatrio de avaliao do PPA, em 2002:
O programa ZEE (...) constitua uma srie de aes e projetos dispersos, em escala local ou regional, sem conexo entre si, sem articulao interinstitucional, com vrios executores e vrias fontes de recursos, com custos extremamente disparatados, alm de sobreposio de reas. () O programa precisou passar por uma reestruturao. A prioridade () constituiu-se na construo de um suporte bsico para integrar os projetos isolados de ZEE. Nesse sentido, os resultados obtidos at o momento referem-se mais organizao da base do programa e menos com a execuo fsica de projetos definidos para reas especficas. () Em termos de resultados para 2002, estes ficaram muito abaixo do esperado. () Entretanto, a expectativa inicial era de comear no primeiro trimestre [mas] o projeto (...) foi retomado apenas no ltimo trimestre do ano, aps a liberao parcial de recursos. () Destaca-se como principal resultado, em 2002, a ao Desenvolvimento de Metodologias para o ZEE Nacional, () o impacto mais positivo consistiu em reavivar as expectativas sobre um programa que estava desmobilizado, sobretudo pelo pblico estadual e local. Entretanto, tais expectativas de recebimento de apoio tcnico e financeiro, conforme expresso no documento-base do programa, no esto refletidas nas aes e projetos do PPA 2000-2003. O PPA realizou uma distribuio de recursos a rgos federais sem destinar valores para coordenao, nem tampouco para envolvimento de agentes estaduais e locais no processo de elaborao do ZEE. (BRASIL, 2002, p. 1655)
Dada essa origem, e o fato de diversos estados e mesmo municpios terem-se ocupado da elaborao de ZEEs em seus territrios, h diversas regies mapeadas; h, tambm, vrias reas para as quais o zoneamento foi complementado por instrumentos legais que visavam incentivar ou inibir atividades humanas compatveis ou no com o zoneamento. Houve, ainda, diversas outras aes enquadradas como parte do ZEE. No obstante, o presente trabalho est focado em dois dos indicadores mais importantes referentes aos resultados da implantao do programa ZEE: primeiro, a rea do territrio nacional coberta pelo ZEE e, segundo, desta rea, a proporo coberta pelos instrumentos legais normativos. Alm desses dois pontos, o programa apresentou um resultado inequvoco, que foi a edio do Decreto n 7.378, de 1 de dezembro de 2010, que Aprova o Macrozoneamento Ecolgico-Econmico da Amaznia Legal (MacroZEE da Amaznia Legal), altera o Decreto n 4.297, de 10 de julho de 2002, e d outras providncias. Esse decreto ser analisado adiante, aps uma breve descrio das aes referentes ao ZEE realizadas no contexto da FGA.
6.6.2 A execuo oramentria do ZEE

Ao longo dos nove anos da presente anlise, o total empenhado somou R$ 33,7 milhes (valores atualizados para junho de 2010), 35% dos quais, ou R$ 11,8 milhes, no ano de 2008. Esse total empenhado correspondeu a 1/3 da soma das dotaes iniciais aprovadas pelo Congresso Nacional para o programa. A cada ano, a quantia empenhada oscilou, afora o pico acima registrado para o ano de 2008, entre R$ 3,8 milhes, em 2001, e R$ 0,9 milho, em 2003. Ano a ano, a proporo entre o montante empenhado e o valor da dotao inicial oscilou entre os extremos de 5,4%, em 2003, e 97%, em 2006. Nos outros anos, essa proporo tambm variou bastante, de 11% em 2009 at 85% em 2005. Ou seja, a dotao inicial no poderia, regra geral, ter sido tomada como indicador do montante que estaria efetivamente disponvel ao longo do ano;
189
inviabilizava-se, portanto, a execuo de qualquer programao inicial. Tratando-se, como o caso, de um programa cuja execuo dependia, em larga escala, de esforos realizados pelos estados, a resultante dificuldade de realizar trabalhos de maneira coordenada fica evidente. Vale registrar que, em cada um dos nove anos analisados, a soma dos valores empenhados foi igual soma dos valores liquidados. J o montante autorizado pelo Congresso Nacional foi igual s dotaes iniciais nos trs primeiros anos, e tambm em 2007 e 2008. Diferenas expressivas entre as dotaes iniciais e os valores autorizados ocorreram em 2004, quando ocorreu um corte de 35% ao longo do ano, e em 2009, quando o corte, do valor autorizado relativamente ao montante da dotao inicial, foi de 57%. Para 2004, o montante empenhado correspondeu a 64% do valor autorizado; j em 2009, o empenho foi de apenas 25% do autorizado, ou de 11% em relao dotao inicial. Alm da incerteza resultante, os montantes aplicados no ZEE no parecem corresponder importncia do zoneamento enquanto instrumento de gesto do territrio. Na mdia anual, por estado federado, os empenhos somaram menos de R$ 150 mil reais. Isso para apoiar a realizao de um trabalho que envolve, alm da definio de uma metodologia comum ou ao menos compatvel para cada um dos estados, a obteno e interpretao de imagens de satlite, eventuais sobrevoos, registro e interpretao dos dados, viagens e levantamentos de campo em centenas de localidades, participao de diversos profissionais qualificados, veculos de apoio e equipamentos os mais diversos. A quantia efetivamente tornada disponvel pelo governo central no parece suficiente sequer para motivar os estados a se empenharem e, muito menos, para assegurar agilidade na execuo, e coerncia e comparabilidade entre os resultados, dos ZEE de cada unidade federada. Nessas condies, o desempenho do programa ficaria necessariamente comprometido, e a ambiguidade do governo federal, acima mencionada, evidenciada.
Tabela 7 Valores alocados ao programa ZEE na FGA 2001-2009 (R$ 1.000,00, de 6/2010)
Dotao inicial (1) 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 5.205,44 4.806,74 16.098,31 4.897,50 3.049,27 3.173,56 12.527,43 29.468,62 32.571,24 Autorizado (2) 5.205,44 4.806,74 16.012,63 3.170,98 2.746,84 3.173,56 12.527,43 27.950,16 14.003,74 Empenhado (3) 3.802,22 3.001,08 872,50 3.104,78 2.592,90 3.084,15 1.937,84 11.824,76 3.514,83 % (3) sobre (1) 73,04 62,43 5,42 63,40 85,03 97,18 15,47 40,13 10,79
Alm da oscilao e da imprevisibilidade do montante de recursos financeiros disponveis a cada ano, a implantao do programa sofreu tambm em decorrncia da concentrao dos empenhos no ltimo trimestre. Em 2002 e 2003, praticamente 90% dos empenhos ocorreram no quarto trimestre; em 2007 e 2008, mais de 66% dos recursos foram empenhados no ltimo quarto do ano; e, em 2004 e 2009, cerca de 45% do empenho total ocorreu aps outubro. So diversas as manifestaes, em relatrios de avaliao e de prestao de contas da Presidncia da Repblica, apontando problemas decorrentes dessa prtica de liberao de recursos quase ao final do ano. Nesse sentido, veja-se a avaliao, constante do BGU de 2003, sobre as aes ento em curso:
[Dos] 42 projetos em implementao (...) 11 visam apoiar os esforos estaduais em atividades de zoneamento econmico e ecolgico nos estados litorneos (...) A principal dificuldade encontrada para a execuo da ao diz respeito ao baixo desempenho dos projetos estaduais aprovados decorrente de mudanas ocorridas em equipes estaduais de coordenao, baixa disponibilidade de qua-
191
dros tcnicos das administraes estaduais e deficiente capacitao especfica para execuo dos projetos. Por outro lado, devido instabilidade da equipe tcnica da unidade de coordenao do PNMA II, houve uma diminuio do ritmo da assistncia aos estados. A insuficiente alocao de recursos oramentrios esta Ao tambm afetou o ritmo de execuo dos projetos estaduais. (BRASIL, 2003a, anexo)
Cumpre frisar a meno instabilidade das equipes de coordenao federal e estaduais, sua deficiente capacitao e a insuficiente alocao de recursos oramentrios, problemas antigos na administrao pblica brasileira que, no caso, continuavam sem enfrentamento. Destaque-se, tambm, que nos relatrios dos anos seguintes no h qualquer referncia a medidas que tivessem sido adotadas visando a corrigir essas deficincias, salvo poucas e raras referncias a treinamentos realizados. Deve-se registrar, ainda, como consta de relatrio do Tribunal de Contas da Unio (Processo n 024500/2008-9), que,
Sobre os valores orados e executados no mbito do programa, segundo informao do gestor (), apesar de o processo de ZEE do territrio nacional estar sendo concretizado pelos estados, o apoio prestado pela Unio eminentemente tcnico, e no financeiro. Deste modo, a dotao do PZEE utilizada majoritariamente pelo prprio MMA e no repassada para custear os ZEEs estaduais. (BRASIL, 2009b, p. 23)
6.6.3 Rumo cobertura do territrio nacional

Sobre a proporo do territrio com cobertura do ZEE, o relatrio de avaliao da implantao do PPA/2002 apresenta o seguinte comentrio:
o ndice apontado como ponto de partida no incio do programa (5%) no pode ser verificado, assim como o ndice indicado ao final do PPA (64% [do territrio coberto]). Destaca-se, neste caso, o desconhecimento da base tcnica para esses valores, visto que no se tem acesso a qualquer memria de clculo anterior transferncia do programa para a SDS/MMA. (BRASIL, 2002, p. 1)
O mesmo relatrio informa ainda que

Levantamento feito, no incio de 2000, apurou um ndice de 11% do territrio nacional com diagnstico e prognstico realizados, considerando apenas a poro terrestre. O acrscimo entre 18 e 12 pontos percentuais, obtido com o atingimento de 23%, em 2002, no reflete os reais avanos conseguidos pelo programa. () Em 2002, a variao do ndice superou as expectativas, sendo significativa em relao aos anos anteriores, pois desde 1999 no haviam sido incorporadas aes de zoneamento aos ndices previstos. Com a apresentao do ZEE Roraima, ZEE Mato Grosso e ZEE Baixo Rio Parnaba (projeto-piloto), o ndice at ento computado dobrou, atingindo cerca de 23% do territrio nacional. Entretanto, () cresce a demanda por um zoneamento na escala da Unio, que proporcione unidade aos projetos parciais. Da mesma forma, permanecem as demandas por investimentos nas medidas e diretrizes indicadas para gesto das reas zoneadas. Por isso, o aumento nos ndices dos indicadores no reflete necessariamente avano qualitativo. Dentre os resultados no mensurados pelos indicadores, mas que contribuem significativamente para o avano do programa, houve a consolidao dos critrios metodolgicos em decreto presidencial. (BRASIL, 2002, p. 1)
O decreto presidencial acima referido, datado de 10 de julho de 2002, recebeu o nmero 4.297, e busca definir critrios para o Zoneamento Ecolgico-Econmico do Brasil. Como j comentado, so diversas as manifestaes no sentido da necessidade de se definir a metodologia para o trabalho, objetivo que foi, basicamente, atendido pelo mencionado decreto. Seu teor, porm, contm informaes que tornam sua apresentao, no contexto do presente trabalho, mais apropriada ao se discutir o decreto que instituiu o Macrozoneamento da Amaznia Legal. Os relatrios dos anos seguintes no informam a proporo do territrio coberta, o que s volta a aparecer em 2006. Ento,
Graas ampliao das parcerias com diversos rgos do governo federal e de governos estaduais foi possvel, nos ltimos anos, ampliar a rea do territrio nacional sob zoneamento, que era de 11% em 2002, de 23% em 2005, e de 25% em 2006. Alm disso, (estavam) em andamento projetos que abrangem cerca de 3,05 milhes de km2, o correspondente a 33% do territrio nacional. (BRASIL, 2007, p. 14)
193
Os dados no so coerentes: a proporo do territrio coberta era apontada, no relatrio de 2002, como sendo de 23%, valor que, no relatrio de 2006, aparece como referente ao ano de 2005. O relatrio de 2006 classificava como muito baixa a viabilidade de alcanar o ndice previsto para o final do PPA, de 60% ou 64%, como consta de alguns relatos , em razo da descontinuidade da disponibilizao de recursos. Nesse ano de 2006, diz o relatrio que a maior parte das aes teve execuo acima de 90%, fato coerente com a elevada proporo da dotao inicial que foi empenhada durante o ano: diferentemente do usual, naquele ano esta proporo alcanou 97%! J em 2007 a situao, com relao rea coberta, foi assim relatada no BGU:
territrio nacional com projetos executados: 11% em 2002, 23% em 2005, 32% em 2007. Cerca de 13% do territrio nacional possui reas de zoneamento em fase de implantao e articulados a outros instrumentos de poltica pblica, tais como: zoneamento agrcola, licenciamento ambiental, planos diretores municipais, definio de reas protegidas e recuperao de passivos ambientais. Alm disso, esto em andamento, projetos em 2,4 milhes de km, o que correspondente a 28% do territrio nacional. (BRASIL, 2008a, p. 941)
No entanto, embora o BGU de 2007 mencione 13% do territrio com essa articulao a outros instrumentos de gesto territorial, no BGU de 2008 a referncia que apenas 5% do territrio brasileiro poderia ser enquadrado no conceito de rea normatizada, isto , rea para a qual existiam leis ou normas de ocupao coerentes com o ZEE. No h, porm, informaes que permitam esclarecer a diferena entre a rea normatizada e a rea articulada a outros instrumentos, como referido no relatrio anterior. Tambm no h nenhuma referncia sobre o teor desses instrumentos de normatizao, nem sobre sua capacidade de influenciar, de fato, o processo de ocupao do territrio, muito embora essa capacidade seja, como argumentado no incio deste captulo, caracterstica essencial para dar eficcia ao ZEE. Do total normatizado, quase 100% se encontrava na regio Norte. Em 2008, ano em que mais se gastou com o programa, o relatrio BGU diz que
Em relao s metas, em 2008 o ZEE alcanou a cobertura de aproximadamente 70% do territrio nacional em escalas de 1:1.000.000 ou maiores. Em partes dessa rea, o zoneamento foi convertido em lei ou em outros instrumentos normativos, avanando na implementao de suas estratgias de gesto ambiental e territorial. (BRASIL, 2009a)
mister registrar que, no ano anterior, a informao era de que 32% do territrio nacional encontrava-se coberto; em 2008, pois, a rea coberta teria mais do que dobrado, o que parece coerente com o fato de se ter gasto, naquele ano, cerca de 35% do valor total empregado no ZEE nos nove anos da presente anlise. Outro ponto importante registrado em 2008 diz respeito ao projeto de criao de uma base cartogrfica digital para a Amaznia Legal, na escala 1:100.000. De acordo com o documento,
A criao da base cartogrfica na escala 1:100.000, portanto, contribuiu para aumentar a eficcia e a eficincia das aes dos governos federal, estaduais e municipais, assim como das instituies privadas, na medida em que permitiu o planejamento e a interveno em bases espacialmente georreferenciadas. (BRASIL, 2009a)
A impropriedade da concluso evidente, pois a existncia dessa base apenas possibilita o planejamento e a interveno em bases espacialmente georreferenciadas; no entanto, a efetiva realizao desse planejamento, assim como a eventual eficcia deste, depende de diversos outros fatores cuja existncia no foi sequer mencionada, para no dizer atestada, nem na regio nem na Unio. Ainda sobre o mesmo projeto, informa-se que
O custo total do projeto, desenvolvido em parceria com o IBGE e a DSG do Exrcito, de US$ 5,5 milhes, sendo US$ 5 milhes oriundos do Fundo Fiducirio do Programa Piloto para Proteo das Florestas Tropicais do Brasil (PPG7), gerenciado pelo Banco Mundial, e US$ 500 mil como contrapartida do governo brasileiro. (BRASIL, 2009a)
A referncia ao custo total do projeto de criar a base cartogrfica digital para a Amaznia Legal importante, ainda que, como outras informaes constantes de diversos relatrios oficiais, possa no ser isenta de possveis duplas
195
interpretaes. O fato, porm, que dois pontos se destacam: primeiro, a referncia ao aporte de recursos de fonte estrangeira, que tende a ser mais regular que os recursos liberados a partir do OGU; segundo, o custo informado de US$ 5,5 milhes para elaborar a base cartogrfica na escala mencionada para a Amaznia Legal, isto , cerca de 50% do territrio nacional, compara-se a mais de US$ 15 milhes gastos ao longo dos nove anos no programa ZEE, pela FGA, sem aparentemente talvez alcanar o mesmo nvel de detalhe. Ainda com relao ao ano de 2008, cumpre registrar a informao, constante do BGU, de que a
equipe gerencial do programa conta com apenas dois servidores efetivos, sendo os demais temporrios e terceirizados. H carncia de recursos humanos qualificados para a execuo dos projetos. Para uma melhor execuo, a equipe gerencial deveria contar ao menos com um gerente para cada regio do pas. (BRASIL, 2009a)
Chama a ateno o registro, uma vez que o mesmo, praticamente, repete informao constante do BGU de 2002, comentada anteriormente. O relatrio referente ao ano de 2009, por sua vez, apenas traz informaes sobre cinco dos projetos executados pelo MMA. No h referncia ao programa ZEE, cujos empenhos, ento, totalizaram R$ 3,5 milhes.
6.6.4 O Macrozoneamento da Amaznia Legal

Foi mencionado, anteriormente, o Decreto n 4.297, de 10/7/2002, que regulamentou o art. 9 da Lei n 6.938, de 1981, de 21 anos antes, e definiu critrios para o ZEE do Brasil. Do decreto, destacam-se os seguintes pontos: o instrumento deveria ser obrigatoriamente seguido na implantao de planos, obras e atividades pblicas e privadas (art. 2) e o ZEE tem por objetivo organizar, de forma vinculada, as decises dos agentes pblicos e privados, estabelecendo vedaes, restries e alternativas de explorao do territrio (art. 3). Fica claro o sentido de obrigatoriedade dado s propostas que estariam includas no ZEE-Brasil.
A situao bem distinta quando se considera o Decreto n 7.378, de 1/12/2010, que Aprova o Macrozoneamento Ecolgico-Econmico da Amaznia Legal (MacroZEE da Amaznia Legal), altera o Decreto n 4.297, de 10 de julho de 2002, e d outras providncias. Este decreto, como j mencionado, considerado um dos mais importantes resultados do ZEE. Em seu art. 1, aprova o Macrozoneamento, na forma do seu anexo, que um texto de cerca de duzentas pginas, com consideraes amplas e gerais sobre diversos temas relativos ocupao do territrio amaznico, inclusive um histrico. De acordo ainda com o art. 1 do decreto, o anexo ser instrumento de orientao para a formulao e espacializao das polticas pblicas de desenvolvimento, ordenamento territorial e meio ambiente, assim como para as decises dos agentes privados (nfase adicionada). Em seu art. 5 afirma que constituem estratgias para toda a Amaznia Legal o conjunto de propostas gerais e especficas de desenvolvimento sustentvel e de gesto ambiental e territorial contidas no anexo. central ao ZEE proposto o estabelecimento de dez unidades territoriais denominadas segundo as estratgias de produo e de gesto ambiental, para as quais h a definio de que as estratgias gerais e especficas referidas no art. 5 devero ser consideradas nos planos, programas e aes dos rgos e entidades (...) federais (nfase adicionada), inclusive na definio de incentivos fiscais, crditos governamentais e fundos e agncias de financiamento. H, ainda, a atribuio de competncia Comisso Coordenadora do ZEE do Territrio Nacional (CCZEE) para a proposio de medidas orientadoras aos rgos e entidades da administrao pblica federal, visando a adequao de polticas, planos e programas com o estabelecido no MacroZEE da Amaznia Legal. O pargrafo nico do art. 9 explicita que essas medidas orientadoras, extensivas s carteiras de crdito das instituies financeiras oficiais, podero incluir propostas sobre instrumentos econmicos e financeiros (nfase adicionada), mas, conforme o artigo seguinte, caber ao Conselho Monetrio Nacional estabelecer as condies, critrios e vedaes para a concesso de crdito rural e agroindustrial com vistas a restringir a expanso da pecuria
197
e da monocultura em grandes reas, nas unidades territoriais denominadas defesa do corao florestal com base em atividades produtivas sustentveis e conteno das frentes de expanso com reas protegidas e usos alternativos, conforme definidas no art. 6 do decreto aqui comentado. Em sntese, foram retiradas, do decreto editado em 2010, as referncias ao carter mandatrio que deveria ter o instrumento, e que existiam no decreto de 2002. Dadas as caractersticas tradicionais de ocupao irregular do solo, vigentes no Brasil e referidas anteriormente, pode-se duvidar da eficcia que, nessas condies, ter a edio do MacroZEE da Amaznia Legal, aps tantos anos de trabalho e recursos dispendidos. Um ponto a destacar, em uma comparao entre o decreto de 2002, que regulamentou artigo da lei de Poltica de Meio Ambiente e regulamentou o ZEE, e o decreto de 2010, que instituiu o macrozoneamento da Amaznia Legal, a diferente terminologia entre eles. No primeiro, diz-se que o ZEE dever ser obrigatoriamente seguido na implantao de planos, obras e atividades pblicas e privadas, e que o ZEE estabelecer vedaes, restries e alternativas de explorao do territrio. Na norma editada em 2010, o carter mandatrio foi eliminado e substitudo por expresses tais como o ZEE ser instrumento de orientao, e ainda que as estratgias definidas no MacroZEE devero ser consideradas nos planos, programas e aes (dos rgos federais, inclusive de financiamento). Ao contrrio do decreto de 2002, no mais recente foi eliminada a meno obrigatoriedade de as atividades privadas seguirem as determinaes do ZEE. A redao do art. 7 parece cuidadosa, no sentido de evitar dar s estratgias mais fora do que simplesmente serem consideradas pelos rgos federais; dada a redao, qualquer rgo poder considerar o decreto sem, no entanto, atuar conforme suas orientaes. Alm das caractersticas do texto do prprio decreto, acima discutidas, necessrio comentar tambm o seu anexo, em que estariam identificadas as caractersticas e definidas as aptides das diversas regies da Amaznia. O Decreto n 7.378/2010 define como orientadoras do desenvolvimento sustentvel da regio as estratgias gerais definidas no anexo. Estas so, entre
outras, a regularizao fundiria, a criao e fortalecimento de unidades de conservao, o reconhecimento das territorialidades de comunidades tradicionais e povos indgenas, o fortalecimento das cadeias de produtos da sociobiodiversidade, o fortalecimento de uma poltica de Estado para a pesca e a aquicultura sustentveis e o planejamento integrado das redes logsticas. Assim, so bastante abrangentes as estratgias contempladas. O anexo, porm, apenas tece comentrios sobre cada uma delas e deixa de definir restries e incentivos claros para que as aptides nele definidas sejam transformadas em realidade. Nesse sentido, as definies seguem o costume brasileiro j mencionado e derivado de caractersticas institucionais isto , no dependem dos tcnicos envolvidos na elaborao do anexo de diluir a fora normativa de instrumentos legais. Exemplificando, vejam-se algumas das estratgias propostas para um dos Territrio-Rede:
Sntese das Estratgias para a Unidade Territorial Estimular a diversificao dos sistemas de produo, incluindo o desenvolvimento de um programa de recuperao de reas degradadas com foco nos sistemas de integrao lavoura-pecuria, que permitem conciliar a produo animal e a produo de gros em uma mesma rea. Ordenar a atividade madeireira no sul da regio e promover prticas de produo agrcola que causem menos impactos ao meio ambiente (a exemplo do cultivo mnimo, do plantio direto, do manejo de pragas, da rotao de culturas, etc.). Promover a cadeia produtiva da fruticultura, dotada de excelente potencial de desenvolvimento na regio (buriti, carambola, goiaba, graviola e tapereb), acompanhada pela instalao de infraestrutura para o processamento, o armazenamento e o escoamento da produo. (BRASIL, 2010b, anexo)
Como se pode observar, as propostas so pouco especficas e, com os devidos ajustes, aplicveis a qualquer local; nada h nelas que possa orientar um governador, prefeito ou empresrio sobre as atividades aptas ou inaptas a um territrio especfico. De que adianta, a um governador ou prefeito, conhecer a
199
recomendao de se criar um porto seco no territrio sob sua jurisdio, se tal atribuio exclusiva do presidente da Repblica? Alm disso, essa proposta de implantar um porto seco, ou uma Zona de Processamento de Exportaes (ZPE), ainda que aparentemente objetiva, apenas reproduz propostas antigas e, no mais das vezes, irrelevantes ou incuas, como se pode depreender da quantidade delas aprovadas em lei e inexistentes na prtica! Outro aspecto importante a se analisar refere-se ao fato de que decretos so editados pelo presidente da Repblica; assim, recomendaes constantes de um decreto, para que sejam adotadas essas ou aquelas medidas, de alada do chefe do Poder Executivo, so, a rigor, recomendaes do presidente a si mesmo. Cabe indagar: se ele recomenda, porque no adota? Como comentado noutra parte desta pesquisa, parece, mais uma vez, a prevalncia do comportamento de se fazer algo para ingls ver. Ou ainda, para citar mais uma vez o anexo, em que se l, em meio a comentrios sobre as teses de Douglas North sobre o papel das instituies no processo de desenvolvimento, que
mecanismos como a acomodao, aps ter sido alcanada uma soluo, e sobretudo a trajetria dependente de condies histricas originais, constituem poderosos fatores de inrcia contra a mudana institucional e so centrais no comportamento das organizaes. A cada passo histrico h escolhas polticas e econmicas, alternativas reais, nem sempre assumidas devido queles fatores de inrcia. (BRASIL, 2010b, anexo)
Aparentemente, esses fatores de inrcia ajudam a explicar a atitude poltica de se editar um decreto carente de instrumentos efetivamente aplicveis na induo de comportamentos tidos como desejveis; com ele, atendem-se a pleitos do segmento social favorvel s propostas sem desagradar queles contrrios s mesmas! Alm de genricas, as recomendaes no criam incentivos e desincentivos que possam moldar a ao cotidiana dos atores sociais l presentes, e nem mesmo orientam aes de governo. Por exemplo, como traduzir em ao concreta a recomendao de se implementar programa de desenvolvimento do turismo que estimule a divulgao
dos pontos tursticos (...)? Qual programa? Como efetuar tal divulgao, a qual pblico? Como fortalecer a infraestrutura hoteleira? Todas essas definies, necessrias para dar concretude ao governamental ou privada, permanecem desconhecidas. O carter etreo do MacroZEE da Amaznia fica, pois, patente. O prprio anexo ao decreto diz que so os comportamentos tradicionais dos agentes sociais, econmicos e polticos que tm criado os problemas de ocupao e uso indevidos do territrio, observveis na Amaznia. Assim, seria de se esperar que o decreto definisse instrumentos, correspondentes a cada uma das estratgias propostas, para criar incentivos e desincentivos que pudessem alterar tais comportamentos. A anlise do decreto, porm, mostra que, aps mais de trinta anos de esforos, ele no contm tais instrumentos, mas apenas proposies de carter geral e manifestaes de intenes. O principal risco dessa estratgia poltica de acomodao, adotada pelo decreto, no tocante ocupao do solo amaznico, a continuidade dos processos atuais, com todos os seus conflitos e degradao ambiental. Esse risco no parece ter passado despercebido aos tcnicos que ajudaram a redigir o anexo. Esse, possivelmente, o sentido mais profundo de um dos pargrafos finais do anexo; talvez, ao notarem a fragilidade do instrumento resultante de tantos anos de esforos, pois o mesmo no obrigava sequer os rgos pblicos, tenham optado pela advertncia final:
Sua [do macrozoneamento] implementao, no entanto, depende da adeso e da legitimao social, sem as quais no passar de boas intenes. Mais do que isso, o macrozoneamento, para ser efetivo, depende, como tantas vezes frisamos neste documento, de sua internalizao no planejamento e nas decises dos agentes pblicos e privados. (BRASIL, 2010b, anexo)
201
7 Concluses
O trabalho visou identificar qual a real poltica de meio ambiente do governo federal, conforme revelada pelo volume e pelos usos dados aos recursos oramentrios a ela dedicados. O montante total das dotaes iniciais aprovadas pelo Congresso Nacional para a Funo Gesto Ambiental (FGA), no perodo, foi de R$ 24,4 bilhes, em valores de junho de 2010. Ao longo de cada ano, o montante autorizado foi elevado para, no total do perodo, R$ 25,8 bilhes. O total empenhado pelo governo federal na FGA no perodo correspondeu a 55,5% do montante autorizado pelo Congresso Nacional, ou seja, R$ 14.301 milhes. Do total empenhado, 99,99% foram liquidados, e 89,46% foram pagos. Alm do aspecto financeiro, foram analisadas as realizaes dos diversos programas ligados questo ambiental. As concluses mostram que a poltica real, efetiva, de meio ambiente, diferente do que diz o discurso oficial, conforme expresso nos prprios objetivos dos programas analisados, apresenta as seguintes caractersticas: 1. Participao cada vez menor dos recursos alocados funo meio ambiente, relativamente aos gastos (empenhos) do Poder Executivo. Entre 2001 e 2009, a dotao oramentria inicial para aplicao na FGA oscilou entre o mximo de 0,67%, em 2002, e o mnimo de 0,49%, em 2004, do total dos recursos alocados ao Poder Executivo no Oramento Geral da Unio (OGU). Entre 2005 e 2009, ficou entre 0,55% e 0,60% do OGU. Na parcela alocada FGA, uma proporo crescente foi destinada reserva de contingncia: inexistente em 2001, essa rubrica cresceu a cada ano e, em 2009, alcanou 42% do total da dotao inicial da FGA. Em nenhum dos anos, porm, sequer um nico real dessa verba foi empenhado. Assim, em termos de valor empenhado mais prximo daquilo que efetivamente utilizado em qualquer rgo pblico o oramento da FGA apresentou substancial contrao, caindo de 0,47% para 0,29% do OGU.
Alm dessa queda relativa, houve tambm reduo no montante empenhado, em termos absolutos. Entre 2001 e 2003, o total empenhado caiu 26%, para R$ 1,25 bilho em 2003. Houve recuperao nos trs anos seguintes, para o patamar de R$ 1,5 bilho, e em 2009 os recursos efetivamente empenhados pela FGA retornaram ao nvel inicial, de R$ 1,76 bilho. Esses recursos foram aplicados em um total de 62 diferentes programas. 2. Descontinuidade dos programas, fato constatado de duas maneiras: primeiro, pela variao no nmero de programas em implantao, a cada ano de um mnimo de 28, em 2001, a um mximo de 43, em 2005; segundo, pelo fato de quatorze programas terem tido durao de dois anos ou menos, e 26 programas no terem alcanado quatro anos de vida. 3. Falta de correspondncia entre os valores das dotaes oramentrias iniciais e o montante empenhado a cada ano. Sem dvida, previsto na legislao e tambm esperado, em razo da dinmica da realidade, que haja diferena entre o planejado e o realizado ou, no caso, entre a dotao inicial e o valor empenhado, ou liquidado. A questo, porm, que as modificaes so de tal ordem, e com tal frequncia, que acabam por retirar do oramento sua caracterstica de instrumento de planejamento e programao de atividades, mais que apenas de planejamento de gastos. 4. Concentrao dos recursos financeiros no pagamento de pessoal ativo e inativo, em detrimento do suprimento dos meios indispensveis ao funcionamento dos programas em implantao, como por exemplo combustvel, aquisio e manuteno de equipamentos, etc. A maior parcela do oramento destinada aos programas administrativos. Estes absorveram, em 2001, 49% dos recursos empenhados; no ano seguinte, 60%, e alcanaram 76% do total empenhado em 2004, oscilando prximo a esse nvel nos anos posteriores. 5. Disperso tambm dos recursos financeiros em elevado nmero de programas, cada um deles to limitado em termos oramentrios que parece apenas simblico, pois insuficiente para provocar transformao perceptvel ou mensurvel na realidade.
203
6. Grande volatilidade do montante anual disponvel para cada programa, assim como frequente liberao dos recursos apenas no quarto trimestre do ano, comprometendo ainda mais qualquer possibilidade de planejamento. 7. Aparente inexistncia de retroalimentao do processo, no sentido de que as deficincias operacionais e organizacionais apontadas em relatrios oficiais tendem a persistir nos anos seguintes. Das caractersticas da execuo oramentria acima apontadas decorre que os gestores dos programas pblicos raramente tm noo, no incio do ano, sobre quais aes sero, de fato, executadas. Essa incerteza atinge tambm eventuais parceiros ou fornecedores, noutros nveis de governo ou na iniciativa privada, assim como o pblico-alvo. Fica comprometida, portanto, a capacidade de coordenao de aes entre esses diversos participantes do processo de implantao do programa. Fica tambm prejudicada a capacidade, do pblico-alvo e de parceiros, de fiscalizar o destino dos recursos pblicos, em razo da prpria imprevisibilidade acerca daquilo que ser, de fato, realizado. Assim, a prtica vigente da execuo do oramento implica falta de coordenao entre parceiros, descontinuidade e elevao dos custos de implantao dos programas, reduo na transparncia no uso dos recursos pblicos e, por fim, comprometimento dos resultados dos programas de poltica pblica. Registra-se, com nfase, que as caractersticas da execuo oramentria aqui apontadas so institucionais, e no esto, pois, associadas a pessoas. No h, pois, crtica aos gestores dos programas e demais servidores, mas a prticas institucionais; superar as dificuldades delas decorrentes depende de mudanas inclusive no processo legal de execuo do oramento seu carter autorizativo, por exemplo , e no da eventual simples substituio de grupos polticos no poder.
Com relao aos diversos programas e grupos de programas analisados, a evidncia refora a concluso acerca da baixa eficcia dos programas executados por meio da funo gesto ambiental36. Sobre os programas Brasil Joga Limpo e Resduos Slidos, a manifestao dos gestores no sentido de que um dos principais resultados obtidos foi a aprovao da Lei n 12.305/2010. No entanto, como a lei no previu outras formas de apoiar os municpios, a no ser por meio dos recursos oramentrios anuais, a julgar pelo desempenho no passado recente, pouco provvel que, em agosto de 2014 (quatro anos da publicao da lei), se tenha no pas a disposio final ambientalmente adequada dos rejeitos. Como outras leis que tratam de temas fundamentais da questo ambiental, a perspectiva de que ela venha a lograr eficcia no alcance de seus objetivos relativamente remota. A exemplo de outros programas, a escassez de recursos financeiros um dos entraves consecuo da Poltica Nacional de Recursos Hdricos, instituda pela Lei n 9.433/1997. Contudo, esse no parece ser o nico, nem o pior entrave. Como comentado, houve no perodo de 2001 a 2009 uma profuso de programas (cinco e, em determinados anos, seis) que poderiam perfeitamente ser reduzidos a um nico, no mximo dois programas, talvez com maior efetividade. Ademais, os resultados obtidos podem ser considerados irrisrios frente aos recursos gastos. Afinal, conseguiu-se implantar, de fato, a outorga e a cobrana pelo uso de recursos hdricos em apenas duas bacias hidrogrficas: Paraba do Sul (2003) e Piracicaba, Capivari e Jundia (2006). Nas bacias do rio So Francisco e Verde Grande, a cobrana estava prevista para ter incio em 2010, mas ainda no ocorre. Quanto reduo da poluio e degradao ambiental, no se observa qualquer progresso, ao contrrio. A variao de indicadores de poluio selecionados parece aleatria, no apresentando relao com os programas de recursos hdricos no mbito da Unio.
36
Como destacado, os fatos e processos apontados decorrem de caractersticas institucionais. Enquanto tal, aplicam-se a todos os ministrios e rgos pblicos, inclusive de outros nveis da federao. No obstante, como entre os ministrios, alguns so mais iguais que outros, abre-se uma possibilidade de replicar a anlise aqui desenvolvida para outras funes da gesto pblica.
205
Outra concluso importante diz respeito ao processo de transferncia voluntria de recursos a estados, municpios e entidades, o qual pode ser visto como um programa destinado a apoiar essas organizaes em razo dos objetivos da FGA. A informao sobre o montante e o destino desses recursos est disponvel para apenas trs dos nove anos desta anlise. Apesar disso, nela foram utilizados, nesses trs anos, 1,65% do montante total de recursos consumidos pela FGA em todo o perodo. Nesse sentido, trata-se de um dos programas mais importantes da FGA. No h, aparentemente, lgica que explique o destino dos recursos, exceto pela observao de que os estados mais ricos foram privilegiados, relativamente aos mais carentes. A hiptese que se pode aventar que so variveis polticas, sem qualquer relao com a natureza dos programas ou com caractersticas do estado beneficiado, que ajudam a explicar essa descentralizao de recursos; comprovar a hiptese, porm, exige acesso a informaes no disponveis quando da execuo do presente trabalho. Outro programa de destaque o Amaznia Sustentvel. Ao longo da sua vigncia os resultados apresentados so em grande parte subjetivos, no so passveis de quantificao, o que dificulta avaliar a efetividade do programa. Os citados relatrios tambm apontam que os indicadores estabelecidos para avaliar objetivamente o programa inicialmente no foram apurados, depois foram substitudos e, ao final, o novo indicador escolhido, rea de ecossistema original manejada de forma sustentvel ha, registrou o alcance de 4,19% da meta originalmente estabelecida no PPA. Ao longo da implantao do programa o volume de recursos a ele alocados foi seguidamente reduzido, e parceiros internacionais, que em seu incio contribuam com parcela elevada do montante investido, retiraram-se do programa em razo da baixa eficcia dos resultados. Em claro contraste com a maioria dos pases desenvolvidos e emergentes, apenas durante dois anos a FGA manteve um programa ligado questo das mudanas climticas. Nesse tema, o governo brasileiro focou seus esforos na tentativa de obter recursos financeiros do exterior, mediante o chamado Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL). Assim focado, deixou de criar
condies indutoras do investimento em tecnologias limpas, cujo mercado desenvolveu-se a ponto de ser, atualmente, mais de oitenta vezes maior que o de crditos de carbono, ou MDL, e com perspectivas de crescer ainda mais. Nem mesmo a questo da inspeo veicular ambiental mereceu destaque na agenda poltica que o Executivo faz progredir no Congresso Nacional. Alm disso, o pas aprovou e sancionou a Lei n 12.187, de 2009, que institui a Poltica Nacional sobre Mudana do Clima, que entretanto no prev mecanismos de incentivo reduo da emisso de gases de efeito estufa, tais como impostos sobre o carbono ou crditos para atividades menos poluidoras. Aparentemente, no caso, o governo federal esteve mais interessado em criar fatos geradores de boa publicidade, do que de introduzir mecanismos reais de induo de mudanas rumo dita economia de baixo carbono. Afinal, a lei aprovada no cumpre os quesitos necessrios para orientar os agentes pblicos ou privados relativamente a aes que devam adotar para contribuir com o esforo nacional de reduo de emisses. Analogamente, a lei deixa de definir qualquer penalidade a agentes pblicos ou privados que desconsiderem, em suas decises, a questo das mudanas climticas. Assim, no que tange mitigao das mudanas climticas, a perspectiva brasileira, salvo profundas alteraes futuras na conduo da questo por parte do Poder Executivo federal, de no se alcanar nem mesmo as tmidas metas anunciadas com tanto senso de oportunidade mercadolgica. Ainda que a eventual continuidade e reforo das aes de combate ao desmatamento possam aproximar o Brasil do cumprimento das metas voluntariamente assumidas, o pas dificilmente participar, em termos de transformao em seus processos produtivos e de inovao tecnolgica, da vanguarda daquela que se afigura como a prxima onda de desenvolvimento tecnolgico e econmico, a dita economia de baixo carbono. Por fim, foi analisado tambm o programa de Zoneamento Ecolgico-Econmico. Com cerca de trinta ou quarenta anos, conforme o critrio utilizado, o programa teve como principal resultado, de acordo com os relatrios consultados, uma norma legal cujas caractersticas a tornam dificilmente aplicvel: o MacroZoneamento Ecolgico-Econmico da Amaznia Legal.
207
Apesar de o ZEE constituir um instrumento essencial, bsico, para o planejamento e adequado uso do solo, o governo federal delegou aos estados sua realizao, mas no honrou o apoio financeiro prometido, e o apoio tcnico foi irregular, acompanhando a irregularidade da liberao de recursos financeiros. Aps dcadas de trabalho, o MacroZEE da Amaznia, aprovado em decreto presidencial, deixa de cumprir requisitos bsicos para ter eficcia: clareza com relao aos usos recomendados do territrio, e criao de instrumentos indutores do comportamento tido como desejvel, por parte dos atores sociais, para alcanar o uso do solo pretendido. Essas as caractersticas da Poltica Nacional de Meio Ambiente efetiva, real, em oposio poltica desejada ou proposta, descrita no discurso oficial de lanamento dos programas. Dada essa realidade, os resultados da poltica pblica real em termos de sua contribuio para a transformao da realidade na direo explicitamente pretendida nos documentos programticos tendem a ser, em muitos para no dizer na maioria dos casos, imperceptveis, mesmo quando analisados a partir dos prprios relatrios oficiais. As prticas vigentes de execuo oramentria podem no ser as causas nicas, mas certamente tm grande impacto na conformao dessas caractersticas. Como se disse anteriormente, salvo mudanas institucionais profundas, entre outras no sentido de maior aderncia do oramento executado ao oramento aprovado, a perspectiva de continuidade da baixa eficcia dos programas pblicos.
Referncias
ABDALA, Fbio de Andrade. Governana global sobre florestas: o caso do Programa Piloto para Proteo das Tropicais no Brasil: PPG7. Braslia: UnB, 2007. AMORIM, Cristina. Programas para a Amaznia sofrem corte de verbas de 64%. O Estado de S. Paulo, So Paulo, 17 jan. 2007.
ARAJO, Suely Mara Vaz Guimares de; JURAS, Ilidia da Asceno Garrido Martins. Comentrios Lei dos Resduos Slidos: Lei n 12.305, de 2 de agosto de 2010 (e seu regulamento). So Paulo: Ed. Pillares, 2011. 255 p. BRASIL. Comit Interministerial sobre Mudana do Clima. Plano Nacional sobre Mudana do Clima: PNMC-Brasil. Braslia: Casa Civil, 2008b. Disponvel em: <http://www.mma.gov.br/estruturas/smcq_climaticas/_arquivos/ plano_nacional_mudanca_clima> Acesso em: 7 dez. 2010. BRASIL. Controladoria Geral da Unio. Prestao de Contas do Presidente da Repblica: Balano Geral da Unio. 2003. Braslia, 2004a. Disponvel em: <http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/PrestacaoContasPresidente/2003/> Acesso em: 6 jul. 2011. ________. Prestao de Contas do Presidente da Repblica: Balano Geral da Unio 2004. Braslia, 2005a. Disponvel em: <http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/PrestacaoContasPresidente/2004>. Acesso em: 9 jul. 20011. _______. Prestao de Contas do Presidente da Repblica: Balano Geral da Unio 2005. Braslia, 2006a. Disponvel em: <http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/PrestacaoContasPresidente/2005>. Acesso em: 9 jul. 2011. _______. Prestao de Contas do Presidente da Repblica: Balano Geral da Unio 2006. Braslia, 2007a. Disponvel em: <http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/PrestacaoContasPresidente/2006>. Acesso em: 9 jul. 2011. _______. Prestao de Contas do Presidente da Repblica: Balano Geral da Unio 2007. Braslia, 2008a. Disponvel em: <http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/PrestacaoContasPresidente/2007>. Acesso em: 26 jun. 2011. _______. Prestao de Contas do Presidente da Repblica: Balano Geral da Unio 2008. Braslia, 2009a. Disponvel em: <http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/PrestacaoContasPresidente/2008> Acesso em: 26 jun. 2011. _______. Prestao de Contas do Presidente da Repblica: Balano Geral da Unio 2008. Braslia, 2010a. Disponvel em: <http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/PrestacaoContasPresidente/2010> Acesso em: 9 jul. 2011.
209
BRASIL. Decreto n. 4.297, de 10 de julho de 2002: regulamenta o art. 9., inciso II, da Lei n. 6.938, de 31 de agosto de 1981, estabelecendo critrios para o Zoneamento Ecolgico-Econmico do Brasil (ZEE), e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, Seo 1, 11 jul. 2002a, p. 6. ________. Decreto n. 7.378, de 1. de dezembro de 2010: aprova o Macrozoneamento Ecolgico-Econmico da Amaznia Legal (MacroZEE da Amaznia Legal), altera o Decreto n. 4.297, de 10 de julho de 2002, e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, Seo 1, 2 dez., 2010b, p. 7. _______. Lei n. 12.114, de 9 de dezembro de 2009: cria o Fundo Nacional sobre Mudana do Clima, altera os arts. 6. e 50 da Lei n. 9.478, de 6 de agosto de 1997, e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, Seo 1, 10 dez. 2009c, p. 9. _______. Lei n. 12.187, de 29 de dezembro de 2009: institui a Poltica Nacional sobre Mudana do Clima (PNMC) e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, Seo 1, Ed. Extra, 29 dez., 2009b, p. 109. ________. Ministrio da Cincia e Tecnologia. Mudanas climticas: histrico. Braslia, 2008c. Disponvel em: <http://www.mct.gov.br/index.php/content/view/14803.html>. Acesso em: 15 jun. 2011. ________. Ministrio do Meio Ambiente. Quarto Relatrio Nacional para a Conveno Sobre Diversidade Biolgica. Braslia, 2011. Disponvel em: <http:// www.mma.gov.br/estruturas/chm/_publicacao/14_publicacao16062011035415. pdf>. Acesso em: 5 jul. 2011. ________. Ministrio do Oramento, Planejamento e Gesto. Plano Plurianual (PPA): 2000-2003, relatrio anual de avaliao, exerccio 2001. Braslia, 2001. <http://www.abrasil.gov.br/avalppa/site/default.htm> Acesso em: 2 abr. 2011. _______. Plano Plurianual (PPA): 2000-2003, relatrio anual de avaliao, exerccio 2002. Braslia, 2002. Disponvel em: <http://www.abrasil.gov.br/avalppa/RelAvalPPA2002/default.htm>. Acesso em: 2 abr. 2011.
_______. Plano Plurianual (PPA): 2000-2003, relatrio anual de avaliao, exerccio 2003. Braslia, 2003. Disponvel em: <http://www.planejamento.gov. br/hotsites/relatorio_ppa/index.html>. Acesso em: 1 abr. 2011. _______. Plano Plurianual (PPA): 2004-2008: relatrio anual de avaliao, exerccio 2005, ano base 2004. Braslia, 2005. Caderno 20 [do] Ministrio do Meio Ambiente. Disponvel em: <http://www.planejamento.gov.br/secretarias/ upload/Arquivos/spi/plano_plurianual/avaliacao_PPA/relatorio_2005/05_ PPA_Aval_programas_MMA.pdf>. Acesso em: 2 abr. 2011. _______. Plano Plurianual (PPA): 2004-2008, relatrio anual de avaliao, exerccio 2006, ano base 2005. Braslia, 2006. Caderno 20 [do] Ministrio do Meio Ambiente. Disponvel em: <http://www.planejamento.gov.br/secretarias/ upload/Arquivos/spi/plano_plurianual/avaliacao_PPA/relatorio_2006/06_ PPA_Aval_cad20_MMA.pdf>. Acesso em: 2 abr 2011. _______. Plano Plurianual (PPA): 2004-2008, relatrio anual de avaliao, exerccio 2007, ano base 2006. Braslia, 2007. Caderno 20 [do] Ministrio do Meio Ambiente. Disponvel em: <http://www.planejamento.gov.br/secretarias/ upload/Arquivos/spi/plano_plurianual/avaliacao_PPA/relatorio_2007/07_ PPA_Aval_cad20_MMA.pdf>. Acesso em: 2 abr. 2011. _______. Plano Plurianual (PPA): 2004-2008, relatrio anual de avaliao, exerccio 2008, ano base 2007. Braslia, 2008. Caderno 20 [do] Ministrio do Meio Ambiente. Disponvel em: <http://www.planejamento.gov.br/secretarias/ upload/Arquivos/spi/plano_plurianual/avaliacao_PPA/relatorio_2008/08_ PPA_Aval_cad20_MMA.pdf>. Acesso em: 1 abr. 2011. _______. Relatrio anual de avaliao: Plano Plurianual 2008-2011, exerccio de 2009, ano base 2008. Braslia, 2009. Disponvel em: <http://www.planejamento.gov.br/link_secretaria.asp?cod=4254&cat=155&sec=10&sub=163>. Acesso em: 9 jul. 2011.
211
_______. Relatrio anual de avaliao: Plano Plurianual 2008-2011, exerccio de 2010, ano base 2009. Braslia, 2010. Disponvel em: <http://www.planejamento.gov.br/link_secretaria.asp?cod=7041&cat=155&sec=10&sub=163>. Acesso em: 9 jul. 2011. _______. Tribunal de Contas da Unio. Relatrio de auditoria de natureza operacional Zoneamento Ecolgico Econmico (ZEE) na Amaznia Legal. Braslia, 2009b. (Processo: 024500/2008-9). Disponvel em: <http://portal2. tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/comunidades/programas_governo/areas_ atuacao/meio_ambiente/ZEE%20-%20Relat%C3%B3rio%20de%20Auditoria. pdf >. Acesso em: 11 jul. 2011. CDM investments plummet 59%: World Bank. Londres: Carbon Finance, 26 May 2010. Disponvel em: <http://www.carbon-financeonline.com/index.cfm? section=lead&action=view&id=12974>. Acesso em: 22 jun. 2011. COSTA, Dulce Helena Martins et al. Oportunidades de negcios na cadeia florestal da Amaznia brasileira. Belm: Banco da Amaznia, 2010. Disponvel em: <http://www.bancoamazonia.com.br/bancoamazonia2/includes%5 Cinstitucional%5Carquivos%5Cbiblioteca%5Cestudossetoriais%5Cestudos_ setoriais_8.pdf>. Acesso em: 6 jul. 2011. DEL PRETTE, Marcos Estevan; MATTEO, Katia Castro de. Origens e possibilidades do zoneamento ecolgico-econmico no Brasil. Caderno de Referncia: subsdios ao debate, Braslia, p. 9-31, maio/jun. 2006. Disponvel em: <http://www.ibama.gov.br/zoneamento-ambiental/wp-content/files/seminrioManausReferencia.pdf>. Acesso em: 9 jul. 2011. DUTRA, Renato Cabral Dias; OLIVEIRA, Adrilane Batista de; PRADO, Alexandre Curvelo de Almeida. Execuo oramentrio do Ministrio do Meio Ambiente entre 2000 e 2005. Poltica Ambiental, Belo Horizonte, n. 2, set. p. 3-14, 1996.
FRUM BRASILEIRO DE MUDANAS CLIMTICAS. Balano das atividades. Rio de Janeiro, 2011. Disponvel em: <http://www.forumclima.org.br/ index.php/biblioteca/revista-fbmc> Acesso em: 11 jul. 2011. GONTIJO, Vander; PEREIRA FILHO, Francisco Lcio. Restos a pagar e o direito do credor. Braslia: Cmara dos Deputados, Consultoria de Oramento e Fiscalizao Financeira, 2010. Disponvel em: <http://www2.camara. gov.br/atividade-legislativa/orcamentobrasil/orcamentouniao/estudos/2010/ est6_2010.pdf>. Acesso em: 25 jul. 2011. MENDES, Marcos Jos. Sistema oramentrio brasileiro: planejamento, equilbrio fiscal e qualidade do gasto pblico. Braslia: Senado Federal, Consultoria Legislativa, 2008. Disponvel em: <http://www.senado.gov.br/senado/ conleg/textos_discussao/texto38marcosmendes.pdf>. Acesso em: 11 jul. 2011. MOE, Thorvald. Norwegian climate policies: 1990/2010, principles, policy instruments and political economy aspects. Oslo: Center for International Climate and Environmental Research, 2010. Disponvel em: <http://www. cicero.uio.no/publications/detail.aspx?publication_id=8454&lang=NO> Acesso em: 22 jun. 2011. PEREIRA JNIOR, Jos de Sena. Recursos hdricos: conceituao, disponibilidade e usos. Braslia, Cmara dos Deputados, Consultoria Legislativa, 2004. (Srie Estudo). Disponvel em: <http://bd.camara.gov.br/bd/handle/bdcamara/1625>. Acesso em: 28 jun. 2011. PNSB: 2000. Disponvel em: <http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/condicaodevida/pnsb/lixo_coletado/lixo_coletado109.shtm>. Acesso em: 11 jan. 2011. PNSB: 2000. Disponvel em: <http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/condicaodevida/pnsb/lixo_coletado/lixo_coletado101 shtm>. Acesso em: 11 jan. 2011. PNSB: 2008. Disponvel em: <http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/ condicaodevida/pnsb2008/tabelas_pdf/tab086.pdf>. Acesso em: 11 jan. 2011.
213
PNSB: 2008. Disponvel em: <http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/condicaodevida/pnsb2008/PNSB_2008.pdf>. Acesso em 15 fev. 2011. PROGRAMA PILOTO PARA A PROTEO DAS FLORESTAS TROPICAIS DO BRASIL: caminhos para a sustentabilidade, as contribuies do maior programa ambiental do pas para o uso e a proteo das florestas tropicais brasileiras. Braslia: MMA, 2009. RESENDE, Fernando et al. O Legislativo e ncora fiscal. In: RESENDE, Fernando et al. O oramento pblico e a transio do poder. Rio de Janeiro: Ed. FGV, 2003. p. 55-91. SANCHES, Osvaldo Maldonado. A participao do Poder Legislativo na anlise e aprovao do oramento. Rev. Inf. Legislativa, Braslia, v. 33, n. 131, p. 59-77, jul./set. 1996. Disponvel em: <http://www2.senado.gov.br/bdsf/item/ id/176477>. Acesso em: 16 jun. 2011. TIPOS de zoneamento. Braslia: Ministrio do Meio Ambiente, Secretaria de Extrativismo e Desenvolvimento Rural Sustentvel, [200-?]. Disponvel em: <http://www.mma.gov.br/sitio/index.php?ido=conteudo.monta&idEstrutura= 28&idConteudo=8222&idMenu=8783>. Acesso em: 6 jul. 2011. UNITED Nations Development Goals. Disponvel em: <http://www.un.org/ millenniumgoals/environ.shtml>. Acesso em: 27 jun. 2011. VRSMARTY, Charles J.; LVQUE, Christian; REVENGA, Carmen (coord.). Fresh water. In: MILLENNIUM ECOSYSTEM ASSESSMENT. Ecosystems and human well-being: synthesis. Washington, D.C.: Island Press, 2005. Chapter 7, p. 165-207. Disponvel em: <http://www.maweb.org/ documents/document.276.aspx.pdf.>. Acesso em: 3 jul. 2011.
215
Fundamento das transferncias de recursos pblicos para entidades privadas sem fins lucrativos
Tlio Cambraia Elisngela Moreira da Silva Batista Fernando Jos de Medeiros Fidlis Antnio Fantin Jnior Mrio Lus Gurgel de Souza Romiro Ribeiro
1 Introduo
O processo de redemocratizao do Brasil veio acompanhado do estabelecimento de uma nova ordem consagrada na Constituio Federal, promulgada em 5 de outubro de 1988. De acordo com a Lei Maior, so objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil construir uma sociedade livre, justa e solidria e garantir o desenvolvimento nacional. Tais objetivos esto alinhados com o prembulo, segundo o qual cabe ao Estado democrtico assegurar o exerccio dos direitos sociais e individuais e o desenvolvimento com vistas construo de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos. A Carta Poltica vigente, muitas vezes referida como Constituio Cidad, reinaugurou a vida democrtica do pas em bases mais amplas. Ela enumerou um extenso rol de liberdades polticas e de direitos fundamentais que devem ser assegurados e/ou prestados pelo Estado. O exerccio de tais direitos representa para um grande contingente de cidados o mnimo necessrio para
a preservao da dignidade da pessoa humana em reas que lhes so bsicas como educao, sade, trabalho, assistncia social, meio ambiente, etc. Todavia, o Estado, sozinho, carece de recursos para atendimento das demandas pelos servios que garantam aos cidados o exerccio dos direitos fundamentais. Uma das evidncias dessa situao foi a crise do modelo providencialista no final do sculo XX, que provocou reflexes acerca da necessidade de parceria entre o Estado e organizaes da sociedade na busca de concretizao daqueles direitos. Nesse sentido, o texto constitucional contm inmeros dispositivos, especialmente no Ttulo VIII Da Ordem Social, que preveem a participao da sociedade em colaborao com o Estado. Ademais, estabelece a liberdade de criao de associaes e veda a interferncia estatal em seu funcionamento. As instituies criadas para a realizao de aes de interesse pblico podem estabelecer parcerias com o poder pblico. Elas possuem alguns pontos em comum. Todavia, no h consenso em sua caracterizao. Para os efeitos desse trabalho, adotamos o conceito apresentado pelo grupo de juristas constitudo pela Portaria n 426, de 6 de dezembro de 2007, do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, com o objetivo de propor nova estrutura orgnica para o funcionamento da administrao pblica federal e de suas relaes com entes de colaborao. Segundo a definio,
So entidades de colaborao as pessoas jurdicas de direito privado no estatais, sem fins lucrativos, constitudas voluntariamente por particulares, que desenvolvam atividades de relevncia pblica, essenciais coletividade, objeto de incentivo e fiscalizao regular do poder pblico. (MPOG, 2007, p. 39)
De acordo com esse conceito, as organizaes em questo colaboram com o Estado na medida em que desenvolvem atividades de interesse pblico voltadas para o atendimento da coletividade. Essas instituies atuam como parceiras do Estado, sem com ele se confundirem, uma vez que no fazem parte de sua estrutura organizacional. Elas podem ser detentoras de ttulos e certificados, tais como entidades de utilidade pblica, organizaes sociais, organizaes da sociedade civil de interesse pblico (Oscip), entidades beneficentes de assistncia social, que podem lhes permitir a fruio
217
de isenes tributrias e o recebimento de recursos humanos e materiais pblicos para o desempenho de suas atividades. Neste caso, necessria a formalizao de termo de parceria, contrato de gesto, contrato de repasse, convnio ou outro ajuste congnere. Alm disso, a beneficiria dos recursos deve prestar contas, tendo em vista o teor do comando do pargrafo nico do art. 70 da Constituio Federal, e submeter-se fiscalizao dos rgos de controle competentes. Essas instituies possuem duas caractersticas importantes, que merecem ser destacadas: liberdade para sua constituio e funcionamento e ausncia de finalidade lucrativa. A liberdade para sua constituio relaciona-se com a faculdade que possui qualquer pessoa para associar-se livremente e sem interferncia estatal. A ausncia de finalidade lucrativa remete s entidades sem fins lucrativos que, em conformidade com o ordenamento jurdico ptrio, no podem distribuir nenhuma parcela de seu patrimnio ou renda a qualquer ttulo e devem aplicar eventuais excedentes operacionais na consecuo do respectivo objeto social. por isso que as cooperativas no se inserem no rol das entidades de colaborao, apesar de se verificarem tendncias de inclu-las nesse rol. Elas no atendem aos requisitos das entidades sem fins lucrativos, visto que distribuem o resultado de suas atividades para os respectivos membros. controvertida a afirmao de que a sociedade cooperativa no tem o objetivo de lucro. A sociedade cooperativa corresponde reunio de pessoas que se obrigam mutuamente para a realizao de uma atividade econmica, de proveito comum. Atividade econmica implica a utilizao racional e eficiente dos recursos disponveis para a gerao de riquezas que satisfaam as necessidades humanas. Dessa forma, no caso das cooperativas, as pessoas se associam para auferir algum ganho decorrente do desenvolvimento da atividade econmica. O resultado positivo no fica na cooperativa, mas distribudo para os cooperados. nesse sentido que se afirma que a cooperativa, como pessoa jurdica, no visa lucro, pois sua preocupao precpua o bem-estar dos cooperados. Isso bem diferente de entidades sem fins lucrativos, cujo excedente reaplicado na
manuteno ou expanso da atividade desenvolvida.37 Refora esse entendimento o Cdigo Civil, que inclui as cooperativas entre as sociedades, que so pessoas jurdicas de direito privado com fins lucrativos. Por outro lado, as cooperativas usufruem de certos incentivos em face da orientao contida no art. 174, 2, da Constituio Federal, que estabelece que a lei apoiar e estimular o cooperativismo e outras formas de associativismo. Nesse sentido, as LDOs tm estabelecido regras para a transferncia de recursos a ttulo de auxlio para as cooperativas. Conforme o Cdigo Civil, pessoas jurdicas de direito privado sem finalidades econmicas so as associaes, as fundaes, as organizaes religiosas e os partidos polticos. Estes ltimos, porm, no se inserem no mbito das entidades de colaborao, pois lhes falta a caracterstica de serem constitudos livremente por qualquer tipo de pessoa. Na verdade, sua instituio ato vinculado regido por um arcabouo jurdico especfico. Alm disso, seu funcionamento sofre interferncias do Estado, visto que so controlados e fiscalizados pelo Tribunal Superior Eleitoral. As entidades sem fins lucrativos cresceram bastante a partir da dcada de 1990. Segundo o estudo As fundaes privadas e associaes sem fins lucrativos no Brasil, realizado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) em parceria com o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), com a Associao Brasileira de Organizaes No Governamentais (Abong) e com o Grupo de Institutos, Fundaes e Empresas (Gife), o nmero de fundaes privadas e entidades sem fins lucrativos cresceu 64,0% no perodo de 1991 a 2005. O crescimento, no entanto, no ocorreu de maneira uniforme entre as reas de atuao das organizaes. As associaes que mais aumentaram atuam nas reas de meio ambiente e proteo ambiental e de desenvolvimento e defesa de direitos, com ndice de crescimento de 86,5% e 79,2%, respectivamente. As
37
A corrente europeia inclui as cooperativas entre as entidades de colaborao do Estado. Segundo essa linha, a economia social compreende todas as organizaes que por questes ticas seguem os seguintes princpios: (1) de colocar a prestao de servios aos seus membros ou comunidade acima da simples procura por lucro; (2) de autonomia administrativa; (3) de um processo democrtico na tomada de decises e (4) a primazia das pessoas e do trabalho sobre o capital na distribuio dos resultados de atividades. (MEREGE; PEREIRA, 2007).
219
que menos cresceram, com ndice de crescimento no perodo de 48,6%, atuam na rea de sade. Tabela 1 Entidades sem fins lucrativos, por rea de atuao
Unidades locais, pessoal ocupado assalariado em 31/12, salrios e outras remuneraes e salrio mdio mensal das fundaes privadas e associaes sem fins lucrativos, por tipo de entidade, classificao das entidades sem fins lucrativos, faixas de ano de fundao e faixas de pessoal ocupado assalariado Classificao das entidades sem fins lucrativos Ano de fundao At 1970 6 921 2.050 1.435 1.966 3.082 16 276 9.752 1971 a 1980 19 686 7.159 2.208 4.413 13.878 71 1.166 29.600 1981 a 1990 200 688 11.735 3.231 8.459 17.828 260 11.121 53.522 1991 a 2000 126 1.267 15.819 8.095 15.972 30.028 1.059 30.739 103.105 2001 a 2004 75 746 8.478 4.041 7.168 15.717 960 14.024 51.209 2005 30 156 1.758 930 1.417 3.242 196 2.933 10.662
01 Habitao 02 Sade 03 Cultura e recreao 04 Educao e pesquisa 05 Assistncia social 06 Religio 08 Meio ambiente e proteo animal 09 Desenvolvimento e defesa de direitos Total
Fonte: IBGE Fundaes Privadas e Sem Fins Lucrativos. Nota: No foram computados os grupos referentes aos partidos polticos, sindicatos, associaes patronais e profissionais e a outras instituies privadas sem fins lucrativos.
A distribuio dessas organizaes no territrio nacional tende a acompanhar a forma de ocupao populacional, conforme a tabela abaixo: Tabela 2 Entidades sem fins lucrativos, por regio
Unidades locais, pessoal ocupado assalariado em 31/12, salrios e outras remuneraes e salrio mdio mensal das fundaes privadas e associaes sem fins lucrativos, por tipo de entidade, classificao das entidades sem fins lucrativos, faixas de ano de fundao e faixas de pessoal ocupado assalariado Regio Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Fundaes privadas e associaes N. abs. 9.870 52.405 119.104 60.543 15.928 N. rel. 3,8% 20,3% 46,2% 23,5% 6,2% Populao estimada (2005) N. abs. 14.698.878 51.019.091 78.472.017 26.973.511 13.020.767 N. rel. 8,0% 27,7% 42,6% 14,6% 7,1%
As fundaes privadas e associaes sem fins lucrativos, em dezembro de 2005, empregavam mais de 1,7 milho de pessoas. Quantidade considervel, uma vez que representavam mais empregos formais do que os setores da construo civil e agropecuria, segundo dados da Rais para o mesmo perodo. Em que pese esse nmero expressivo de postos de trabalho, acreditamos que a maior parte dos servios prestada por voluntrios, em face do tamanho das organizaes. A maior parte delas, 78,5%, no possuem empregados.38
38
De acordo com pesquisa realizada por Landin e Scalon, o nmero de voluntrios no Brasil chega a ser mais de treze vezes maior que o nmero de pessoas empregadas nas fundaes privadas e associaes sem fins lucrativos. Ademais, 71% dos voluntrios informam trabalhar em organizaes sem fins lucrativos (IBGE, 2002).
221
Tabela 3 Entidades sem fins lucrativos: nmero de empregos gerados por rea de atividade
Classificao das entidades sem fins lucrativos 01 Habitao 02 Sade 03 Cultura e recreao 04 Educao e pesquisa 05 Assistncia social 06 Religio 08 Meio ambiente e proteo animal 09 Desenvolvimento e defesa de direitos Total Empregados 308 414.978 136.450 509.265 253.651 121.260 3.762 84.627 1.709.156
Tabela 4 Entidades sem fins lucrativos, por faixa de nmero de empregados

Faixas de pessoal ocupado Sem pessoal ocupado 1 a 2 pessoas 3 a 4 pessoas 5 a 9 pessoas 10 a 49 pessoas 50 a 99 pessoas 100 a 499 pessoas 500 e mais pessoas Quantidade de entidades 202.500 21.080 7.880 8.580 12.657 2.478 2.233 442
No que tange aos recursos pblicos que so transferidos para as entidades, o oramento fiscal e da seguridade revelam uma tendncia de alta entre os exerccios de 2001 e 2010. No perodo, verifica-se elevao de 98,9% dos valores liquidados, que representa um salto de R$ 1,65 bilho para R$ 3,11 bilhes destinados para tais instituies. Uma das hipteses para tal comportamento o reconhecimento da importncia da atuao dessas organizaes na realizao de aes de interesse pblico. Grfico 1 Execuo oramentria: transferncia para o setor privado OF e OSS
Fonte: Siga. Nota: Os valores indicados representam aqueles que atendem s seguintes condies: modalidade de aplicao 50; elemento de despesa 41 (contribuies), 42 (auxlios) e 43 (subvenes sociais); e GND 3 (outras despesas correntes) e 4 (investimentos).
Entretanto, essas organizaes tm sido alvo de denncias de malversao de recursos pblicos. Nesse sentido, realamos a instaurao da CPI das ONGs pelo Senado, em 2007, instaurada para apurar a liberao de recursos pblicos federais para organizaes no governamentais (ONG), bem como a respectiva utilizao dos recursos. Segundo o relatrio final da comisso parlamentar de inqurito, um dos principais problemas corresponde falta de procedimen-
223
tos de seleo das entidades que estabelecem parceria com o poder pblico. Por conseguinte, observa-se excesso de discricionariedade dos gestores por ocasio da celebrao de ajuste com a entidade beneficiria dos recursos pblicos. Esse aspecto aliado notria incapacidade do Estado de controlar e fiscalizar os ajustes celebrados com as instituies em tela favorece a ocorrncia de irregularidades e coloca em suspeio as parcerias do Estado com entidades sem fins lucrativos. Para Tourinho (2010), a inexigncia de qualificao tcnica e de patrimnio mnimo para a formalizao de vnculos compromete a credibilidade de tais parcerias. Segundo a autora,
milhes vm sendo repassados a entes sem fins lucrativos que, apesar de formalmente investidos em atividades afins quela pactuada, no apresentam qualquer prova de efetiva atuao na rea. Tal fato colabora para a formalizao de vnculos de fachada, servindo a entidade apenas como passador de recursos, sem amarras comuns ao regime jurdico-administrativo. Por outro lado, a falta de exigncia de patrimnio mnimo de tais entidades, principalmente quando o vnculo envolve o repasse e gesto de altos recursos, outro ponto que merece ateno. No so poucos os procedimentos que tramitam pelos tribunais de contas e pelos ministrios pblicos federal, estaduais e distrital envolvendo desvio de recursos pblicos com a participao de ente do Terceiro Setor. Na maioria das vezes estas entidades no possuem qualquer patrimnio prprio ou, quando possuem, este no se mostra suficiente para cobrir os prejuzos causados ao errio. certo afirmar que a partir do momento em que se exigisse patrimnio mnimo para a formalizao de vnculos, tais entidades sentir-se-iam mais comprometidas, inclusive pela possibilidade de serem economicamente afetadas, em caso de m gesto de recursos. (TOURINHO, 2010, p. 131-132)
Em sntese, vrias razes nos levam a estudar a transferncia de recursos pblicos para entidades privadas sem fins lucrativos. So elas: a constatao de que o Estado sozinho est impossibilitado de garantir aos cidados o exerccio dos direitos fundamentais e que, por isso, se vale de parcerias com instituies criadas para a realizao de aes de interesse pblico; o crescimento vertiginoso do nmero de entidades sem fins lucrativos como tambm o aumento do montante
das transferncias de recursos a essas entidades nos ltimos anos; e as denncias de malversao dos recursos pblicos por parte dessas instituies. Outro fator motivador do estudo decorredo fato de as leis de diretrizes oramentrias conterem uma seo especfica para tratar da transferncia de recursos pblicos para entidades privadas sem fins lucrativos e cooperativas. A cada ano, em face do referido diploma legal ter vigncia temporria, as discusses sobre o teor dos dispositivos durante a tramitao do projeto no mbito do Congresso Nacional ocupam espao e so recorrentes. O teor dessas regras desperta o interesse dos parlamentares, pois deve ser observado quando da elaborao de emendas ao projeto de lei oramentria anual. Desse modo, o presente trabalho examina as transferncias de recursos pblicos para entidades privadas sem fins lucrativos e cooperativas. Para tanto, trata dos princpios constitucionais que fundamentam a transferncia de recursos, as espcies de transferncias previstas nas normas legais e os tipos de entidades que podem receb-las. Alm disso, cuida-se dos critrios de escolha das entidades privadas pelo poder pblico para fins de estabelecer parceria e do regime jurdico de tais entidades aps celebrar a parceria com o Estado. Os assuntos so abordados de forma a apresentar as correntes doutrinrias e o entendimento jurisprudencial, o que revela a dificuldade do tema em face da diversidade de posies sustentadas.
2 Princpios constitucionais autorizadores da participao de entidades privadas na atuao estatal

A Constituio de 1988 tem como fundamento a dignidade da pessoa humana e como objetivo a construo de uma sociedade livre, justa e solidria, a erradicao da pobreza e da marginalizao e a reduo das desigualdades sociais e regionais e a promoo do bem de todos, sem preconceitos de origem, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao. Para cumprir tais objetivos, a Lei Fundamental contm disposies especficas, para cada rea de atuao estatal, que permitem ou autorizam a participao da sociedade.
225
Pode-se dizer, portanto, que tais disposies constitucionais tratam da possibilidade de a sociedade participar de forma complementar atuao estatal no atendimento de direitos sociais. Porm, a Carta Magna deixa patente o carter do Estado como principal responsvel por essa demanda e a atuao secundria da sociedade. O aspecto afeto ao carter complementar da atividade desenvolvida pela sociedade civil na realizao dos direitos sociais essencial para que no haja confuso entre o campo reservado ao servio pblico pela Lei Fundamental e aquele destinado atividade de fomento. Na seara social, o Estado, por ter adotado um modelo de Estado social e de Estado democrtico de direito, deve assegurar a prestao dos servios pblicos sociais, tais como sade, educao, previdncia e assistencial social. Portanto, o fomento atuao da sociedade nessas reas poder se efetivar de modo complementar, subsidirio, ao papel da administrao pblica, mormente nas atividades consideradas de interesse pblico; no podendo o Estado se fazer substituir integralmente pela iniciativa privada. Nesse sentido, merece ser mencionada a posio de Rocha (2003): O Estado no poder, a nosso ver, substituir completamente a prestao de servios por atividade de fomento, por isto implicar uma renncia s funes que lhe foram acometidas pelo texto constitucional (ROCHA, 2003, p. 117). Essa orientao constitucional pode ser observada, e confirmada, nas expresses participao dos trabalhadores, dos empregadores (na Seguridade Social, prevista no art. 194), instituies privadas podero participar de forma complementar (Sade39, art. 199, 1), colaborao da sociedade (Educao, art. 205), colaborao da comunidade (Cultura, art. 216, 1), a lei apoiar e estimular as empresas que invistam em pesquisa, criao de tecnologia (Cincia e Tecnologia, art. 218, 4), admitida a participao de entidades no governamentais (Assistncia Integral Sade da Criana, do Adolescente e
39
Para a execuo de servios e aes de sade, a Lei Maior conferiu ao Estado posio preponderante, tanto no campo normativo e disciplinatrio quanto em relao execuo dos servios, determinando atividade privada atividade meramente residual e de natureza complementar, conforme expressa dico do art. 199 da Constituio e no artigo 4, 2, da Lei n 8.080/1990 (Lei do Sistema nico de Sade).
do Jovem, art. 227, 1). Esses comandos, evidentemente, sobrelevam a importncia da sociedade civil organizada na questo da implementao de direitos sociais de forma complementar do Estado. Tal interpretao ainda reforada pela Lei n 4.320, de 1964, que tambm prev, em seu art. 16, a possibilidade de atuao de entidades privadas nas reas sociais como sade, educao e assistncia social40.
2.1 Entendimento do STF

Reforando o entendimento, oportuno mencionar o posicionamento do ministro Ayres Britto, do Supremo Tribunal Federal, sobre o assunto, proferido em voto ADI n 1.923/DF, Conforme expe o ministro:
nesse amplssimo contexto normativo, penso j poder se extrair uma primeira concluso, os particulares podem desempenhar atividades que tambm correspondem a deveres do Estado, mas no so exclusivamente pblicas. Logo, so atividades predispostas a uma protagonizao conjunta do Estado e da sociedade civil, por isso que passveis de financiamento pblico e sob a clusula da atuao apenas complementar do setor pblico. (Ministro Ayres Britto, do Supremo Tribunal Federal, ADI n 1.923/DF)
Na oportunidade, o ministro lembrou ainda que a participao do Estado na atividade econmica deve se dar por exceo e apenas para atender os imperativos de segurana nacional ou relevante interesse coletivo, conforme dispe o artigo 173 da Constituio Federal. oportuno destacar os esclarecimentos de Bandeira de Mello (2005) sobre as reas que o Estado tem obrigao de atuar, no as atribuindo exclusivamente iniciativa privada:
c) Servios que o Estado tem obrigao de prestar, mas sem exclusividade
40
Art. 16. Fundamentalmente e nos limites das possibilidades financeiras a concesso de subvenes sociais visar a prestao de servios essenciais de assistncia social, mdica e educacional, sempre que a suplementao de recursos de origem privada aplicados a esses objetivos, revelar-se mais econmica.
227
24. H cinco espcies de servio que o Estado no pode permitir que sejam prestados exclusivamente por terceiros, seja a ttulo de atividade privada livre, seja a ttulo de concesso, autorizao ou permisso. So os servios: 1) de educao, 2) de sade, 3) de previdncia social, 4) de assistncia social e 5) de radiodifuso sonora e de sons e imagens, tudo conforme fundamentos constitucionais j indicados. (BANDEIRA DE MELLO, 2005, p. 650)
Percebe-se que, em muitos casos, no h distino ou oposio entre interesses pblicos e privados. Entretanto, fundamental que sejam respeitados os limites e as formas de atuao da iniciativa privada previstos na Constituio. Nesse sentido, Ario Ortiz (1999) traz a lume as contemporneas figuras complementares entre si do Estado contratual e do Estado financiador, noo fundamental para a compreenso dos possveis contornos e limites da gesto privada de recursos pblicos:
significa a substituio do antigo modelo de Estado administrativo-burocrtico, hierrquico, unitrio, centralizado e gestor direto, por um novo tipo de administrao em que uma multiplicidade de organizaes, governamentais, privadas e o que vem sendo denominado terceiro setor (pblico-privado), assumiriam a gesto de servios com financiamento e controle do Estado. Isso no uma inveno, simplesmente a volta do antigo sistema da concesso, do concerto ou da empresa mista como forma de realizar a gesto privada das atividades pblicas. tambm a volta do princpio da subsidiariedade, o qual recebe atualmente novas formulaes. Assim, fala-se de uma das caractersticas mais importantes do Estado atual: sua condio de Estado contratual, apontando a utilizao pelo Estado de organizaes privadas, com ou sem fins lucrativos, para alcanar os seus fins pblicos. (ARIO ORTIZ, 1999, p. 19-35)
Portanto, integrado ao Estado contratual, surge a figura do Estado financiador. Trata-se de atuao voltada ao fomento (entendido como atividade de estmulo realizada de modo no coativo) de atividade que objetiva implementar transformao social, em geral realizada por meio de subvenes, crditos, descontos, redues e isenes fiscais, mas que no pode representar a substituio de papis entre Estado e sociedade organizada. Nesse contexto, a transferncia de recursos pblicos a entidades privadas objeto do presente trabalho caracteriza-se como uma tcnica de fomento.
2.2 Princpios orientadores da atuao complementar do setor privado

No se pode olvidar de caractersticas bsicas da atuao estatal. Ao regular a atuao da administrao pblica, a Constituio expressamente estabeleceu princpios a serem observados por todos os entes federados. Dispe o art. 37 da Constituio que a administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia (BRASIL, 1988). Portanto, a Carta Poltica fixou princpios bsicos para a atuao estatal sem afast-los pelo fato de a execuo ocorrer de forma indireta. Dessa feita, inquestionvel a aplicabilidade de tais princpios realizao de qualquer despesa pblica, inclusive a realizada por meio de entidades privadas que recebam recursos pblicos para o desenvolvimento de atividades apoiadas pelo Estado. De fato, em qualquer ajuste diverso do contrato administrativo regulado pela Lei n 8.666, de 1993 , em que se pretenda a realizao de servios estatais por intermdio de pessoas jurdicas de direito privado, essencial o atendimento s normas constitucionais aplicveis, principalmente quando haja previso de utilizao de recursos pblicos para realizao de tais servios. Afinal, como j mencionado, inerente atuao estatal ater-se aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia previstos no art. 37 da Constituio e, em se tratando de recursos pblicos, deve a despesa se submeter a tais princpios e ser realizada com o mximo de otimizao e eficincia. oportuno mencionar as consideraes de Sundfeld e de Scarpinella (2003) sobre o tema:
nos moldes do que se tem reconhecido para as organizaes sociais, as organizaes da sociedade civil de interesse pblico, os rgos integrantes do Sistema S, os conselhos de fiscalizao profissional e tambm para as entidades integrantes do terceiro setor de um modo geral, o repasse de recursos pblicos (dinheiro, bens ou servidores), quando houver, sujeita tais entidades fiscalizao estatal. Para os autores, dever do poder pblico rastrear e acompanhar a destinao
229
afinal dada ao seu patrimnio, tendo em vista os parmetros de economicidade, finalidade, igualdade e moralidade na aplicao dos recursos pblicos. (SUNDFELD; SCARPINELLA, 2003, p. 249, 259 e 256)
Dessa forma, pode-se dizer que o fomento, pela via dos repasses financeiros, amplia a capacidade de atuao da entidade beneficiada, mas tambm condiciona, ou restringe, o regime privado ao qual, em regra, tais entidades esto originalmente submetidas. Diante de tal contexto, ajustes com entidades privadas no suprimem a necessidade de ateno s normas constitucionais aplicveis e s se justificam no caso de plena comprovao de que a entidade detm capacidade para desenvolvimento da atividade e de que a despesa realizada por meio de outra pessoa jurdica, que no a estatal, otimiza a aplicao dos recursos pblicos disponveis.
3 Financiamento pblico de entidades privadas e as espcies de transferncias

No Brasil, o financiamento pblico de entidades privadas ocorre basicamente sob duas formas: incentivos fiscais ou renncias tributrias (financiamento indireto) e transferncias oramentrias (financiamento direto). A primeira modalidade refere-se situao em que as entidades simplesmente abatem determinado incentivo da base de clculo do tributo que iriam pagar ou, ainda, so beneficiadas com isenes. Portanto, os recursos nem chegam a transitar pelo oramento. Essa modalidade no se encontra no escopo do presente trabalho, que se circunscreve basicamente segunda modalidade: transferncias oramentrias. Por sua vez, a transferncia oramentria refere-se situao em que o Estado executa parcela de suas atividades por meio de entidades privadas que recebem recursos oramentrios para o desenvolvimento dessas atividades.
A realizao dessas transferncias encontra respaldo social e legal, mas deve ocorrer sempre em conformidade com as disposies legais e os princpios orientadores da administrao pblica, e no de maneira arbitrria.
3.1 Fundamento social para realizao de atividades por meio do setor privado
Quando o poder pblico transfere recursos para que outra pessoa jurdica seja de natureza pblica ou privada execute determinado objeto, pressupe-se que ambos visam ao atendimento do interesse pblico. Portanto, diferentemente do que ocorre nos contratos administrativos em que est sempre presente a figura do lucro e a existncia de interesses antagnicos , nos ajustes de natureza convenial em sentido amplo a atuao das entidades ocorre de forma complementar estatal e est diretamente relacionada com a existncia de interesses comuns entre as partes. Alm disso, a descentralizao da execuo de polticas pblicas exige coordenao, monitoramento e controle das aes por parte dos rgos e entidades diretamente responsveis pelos programas. Vale dizer, a descentralizao no transforma esses rgos e entidades em meros transferidores oramentrios, uma vez que continuam gestores de programas cujos objetivos e metas devem zelar pelo cumprimento.
3.2 Fundamento legal para destinao de recursos ao setor privado

O governo federal executa parte de suas polticas pblicas por meio de transferncia de recursos para entidades privadas. O fundamento legal para essa transferncia est na Lei n 4.320, de 1964, que estabelece condies e caractersticas do apoio a ser concedido s entidades privadas.
231
Importa destacar que, em funo da natureza pblica dessas atividades, em geral voltadas para as reas de sade, educao e assistncia social, as normas legais que regulamentam a matria em regra restringem as transferncias dessa natureza a entidades privadas que no apresentem fins lucrativos (finalidade econmica). Denomina-se transferncia a dotao consignada em oramento para despesa que outra pessoa jurdica deva realizar e para a qual no corresponda contraprestao direta em bens ou servios para a pessoa concedente. As transferncias podem ocorrer a ttulo de despesas correntes ou de capital. As primeiras destinam-se manuteno de servios anteriormente criados, inclusive as destinadas a atender obras de conservao e adaptao de bens imveis, podendo ocorrer sob a forma de subvenes ou contribuies correntes ( 1 e 2 do art. 12 da Lei n 4.320, de 1964); j as segundas buscam viabilizar a realizao de investimentos e inverses financeiras, constituindo essas transferncias auxlios ou contribuies de capital ( 4, 5 e 6 do art. 12 da Lei n 4.320, de 1964). As transferncias de capital para realizao de investimento destinam-se ao planejamento e execuo de obras, aquisio de instalaes, equipamentos e material permanente e constituio ou ao aumento do capital de empresas que no sejam de carter comercial ou financeiro ( 4 do art. 12 da Lei n 4.320, de 1964); e as inverses financeiras destinam-se aquisio de imveis, ou de bens de capital j em utilizao; de ttulos representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer espcie, j constitudas, quando a operao no importe aumento do capital; e a constituio ou aumento do capital de entidades ou empresas que visem a objetivos comerciais ou financeiros, inclusive operaes bancrias ou de seguros ( 5 do art. 12 da Lei n 4.320, de 1964). Por sua vez, a Lei de Responsabilidade Fiscal LRF41 (art. 26) passou tambm a dispor sobre as transferncias ao setor privado. Segundo a LRF, a destinao de recursos para, direta ou indiretamente, cobrir necessidades
41
Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000.
de pessoas fsicas ou deficit de pessoas jurdicas dever ser autorizada por lei especfica42. O dispositivo, entretanto, tem gerado inmeras discusses quanto adequada interpretao. Alguns autores se posicionaram no sentido de que a LRF teria passado a exigir lei especfica para toda e qualquer transferncia ao setor privado, independentemente de se tratar de entidade com ou sem fins lucrativos, como se verifica na posio adotada por Nascimento e Debus (2002):
10. Destinao de recursos para o setor privado O art. 26 da LRF estabelece a regra bsica para toda e qualquer destinao de recursos pblicos ao setor privado: a sua autorizao por lei especfica. E, como requisitos adicionais, exigida a observncia das disposies da LDO, alm da sua previso na lei oramentria ou em crdito adicional. (NASCIMENTO; DEBUS, 2002, p. 62)
Outros, entretanto, entendem que o art. 26 da LRF teria aplicabilidade restrita a entidades com fins lucrativos, uma vez que se reportou especificamente a necessidades de pessoas fsicas ou deficit de pessoas jurdicas. Nessa linha de interpretao, a LRF estaria em consonncia com a Lei n 4.320, de 1964, que nos arts. 18 e 19 j exigia lei especfica para a destinao de recursos pblicos a entidades com fins lucrativos:
II) Das Subvenes Econmicas Art. 18. A cobertura dos deficit de manuteno das empresas pblicas, de natureza autrquica ou no, far-se- mediante subvenes econmicas expressamente includas nas despesas correntes do oramento da Unio, do estado, do municpio ou do Distrito Federal. Pargrafo nico. Consideram-se, igualmente, como subvenes econmicas: a) as dotaes destinadas a cobrir a diferena entre os preos de mercado e os preos de revenda, pelo governo, de gneros alimentcios ou outros materiais;
42
Art. 26. A destinao de recursos para, direta ou indiretamente, cobrir necessidades de pessoas fsicas ou deficit de pessoas jurdicas dever ser autorizada por lei especfica, atender s condies estabelecidas na lei de diretrizes oramentrias e estar prevista no oramento ou em seus crditos adicionais.
233
b) as dotaes destinadas ao pagamento de bonificaes a produtores de determinados gneros ou materiais. Art. 19. A lei de oramento no consignar ajuda financeira, a qualquer ttulo, a empresa de fins lucrativos, salvo quando se tratar de subvenes cuja concesso tenha sido expressamente autorizada em lei especial.
Cumpre ainda ressaltar que, segundo essa interpretao, o art. 26 da LRF trataria exclusivamente de transferncia da espcie subveno econmica prevista na Lei n 4.320, de 1964. Assim, as despesas com necessidades de pessoas fsicas referir-se-iam ao pagamento de bonificaes a produtores e vendedores previsto na alnea b do art. 18 da Lei n 4.320, de 1964, e as relacionadas a deficit de pessoas jurdicas equalizao de encargos financeiros ou de preos constante da alnea a do art. 18 da Lei n 4.320, de 1964, ou ajuda financeira a entidades privadas com fins lucrativos de que trata o art. 19 da Lei n 4.320, de 1964. Ao analisar o dispositivo em sua obra, Lino (2001) adota essa linha interpretativa, como se observa:
Preliminarmente, de se mencionar que o inciso VIII do art. 167 da Constituio Federal veda a utilizao, sem autorizao legislativa especfica, de recursos dos oramentos fiscal e de seguridade social para suprir necessidades ou cobrir deficit, exclusivamente, de empresas, fundaes e fundos, ainda que compreendidos na LOA. (...), de ver-se que as disposies do artigo parecem dirigir-se, portanto e exclusivamente, para as Subvenes Econmicas, pois estas, na dico sempre da Lei n 4.320, destinar-se-iam (art. 18) cobertura dos deficit de manuteno das empresas pblicas, de natureza autrquica ou no, desde que expressamente includas nas despesas correntes do oramento da Unio, do estado, do municpio ou do Distrito Federal. (LINO, 2001, p. 113-114)
A dificuldade na adoo de uma linha interpretativa tamanha que em 2009, ao apreciar a regularidade de convnios firmados pela Unio, o Tribunal de Contas da Unio decidiu pr parte a discusso sobre a repercusso da inexistncia da lei especfica mencionada no art. 26 da LRF e, com fundamento
na lei de diretrizes e na Lei n 4.320, de 1964, acolher as justificativas apresentadas no processo de denncia e considerar regular o convnio apesar da ausncia de lei especfica:
Posta parte a discusso sobre a repercusso da inexistncia da lei especfica mencionada no art. 26 da LRF nos convnios firmados pela Unio, resulta da anlise da legislao que, inequivocamente, tanto a Lei n 4.320/1964 quanto a LDO/2005 possibilitam a transferncia de recursos a entidades privadas sem fins lucrativos, ficando, portanto, afastada qualquer irregularidade no referido convnio por falta expressa de autorizao legal. (Acrdo TCU n 980/2009 Plenrio; Processo 009.745/2007-9; Denncia; Relator: ministro Walton Alencar Rodrigues; Ata 18/2009 Plenrio; Sesso 13/5/2009; DOU 15/5/2009)
Por fim, cabe lei de diretrizes oramentrias (LDO) dispor sobre condies e exigncias para transferncias de recursos a entidades pblicas e privadas, como prev o art. 4, I, f, da LRF. Portanto, alm do disposto na LRF43, cabe LDO fixar condies e regulamentar as citadas transferncias, como se observa:
Art. 4 A lei de diretrizes oramentrias atender o disposto no 2 do art. 165 da Constituio e: I dispor tambm sobre: (...) f) demais condies e exigncias para transferncias de recursos a entidades pblicas e privadas.
Esses so os principais balizamentos jurdicos existentes para a destinao de recursos pblicos inciativa privada por meio de transferncias oramentrias. Contudo, oportuno registrar que, salvo melhor juzo, as leis de diretrizes federais no tm adotado exatamente esse posicionamento, uma vez que preveem possibilidade de realizao de despesas de capital em reas diretamente voltadas para o desenvolvimento de atividades com finalidade econ43
Em que pese no fazer parte do presente trabalho, cabe mencionar que a LRF determinou a aplicao das normas afetas a transferncias tambm s concesses de emprstimos, financiamentos e refinanciamentos, prorrogao e composio de dvidas, concesso de subvenes e a participao em constituio ou aumento de capital (cf. 2 do art. 26 da LRF).
235
mica (como processamento de material reciclvel e extrativismo, manejo de florestas de baixo impacto, pesca e agricultura de pequeno porte) ou para a realizao de atividades que deveriam ser promovidas por meio de contratos tpicos previstos no art. 2 da Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993, ainda que por dispensa de licitao em funo do valor, ou por suprimento de fundos para despesas sigilosas (como o programa de proteo a testemunhas).
3.3 Classificao das transferncias a entidades privadas

No mbito da Unio, em consonncia com a Lei n 4.320, de 1964, e com a LRF, as leis de diretrizes oramentrias estabelecem inmeras regras e condies especficas para a realizao de transferncias correntes e de capital a pessoas jurdicas de direito privado, bem como requisitos genricos para tais concesses, como se pode observar na lei de diretrizes oramentrias federal para 2011 (LDO/2011). Nesse contexto, as transferncias correntes a entidades privadas podem ainda ser segregadas em subvenes sociais e contribuies correntes; e as transferncias de capital em auxlios e contribuies de capital. As subvenes sociais e os auxlios derivam diretamente da lei do oramento. Portanto, so meras autorizaes oramentrias. As contribuies de capital, por sua vez, necessitam de lei especfica anterior para que possam integrar o oramento.
3.4 Subvenes sociais

Nos termos do disposto no art. 16 da Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964, considera-se subveno social a transferncia de recursos a entidades privadas sem fins lucrativos que exeram atividades de natureza continuada nas reas de assistncia social, sade e educao. Ainda segundo essa lei, fundamentalmente e nos limites das possibilidades financeiras, a concesso de subvenes sociais visar prestao de servios essenciais
de assistncia social, mdica e educacional, sempre que a suplementao de recursos de origem privada aplicados a esses objetivos revelar-se mais econmica. Por sua vez, a lei de diretrizes oramentrias federal para 2011 (LDO/2011) vem exigindo ainda que tais entidades prestem atendimento direto ao pblico e tenham certificao de entidade beneficente de assistncia social nos termos da legislao vigente. A legislao a que se refere a LDO/2011 , basicamente, a Lei n 12.101, de 2009. Essa norma rege, desde 2009, a certificao das entidades beneficentes de assistncia social e regula os procedimentos de iseno de contribuies para a seguridade social. oportuno mencionar que mesmo antes da Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964, as normas federais j atribuam ao ento Conselho Nacional de Servio Social (CNSS) a tarefa de avaliar a concesso de benefcios a entidades privadas (cf. art. 4, d, do Decreto-Lei n 525, de 1 de julho de 1938) e exigiam que a entidade provasse o atendimento gratuito a necessitados (cf. art. 7, 1, do Decreto-Lei n 527, de 1 de julho de 1938). Assim, com as leis de diretrizes oramentrias, tambm passou a ser exigido o registro no referido Conselho Nacional de Servio Social CNSS (art. 18, 1, I, da Lei n 7.800, de 1989 LDO para 1990) como forma de garantir se tratar de entidade filantrpica que atendia aos requisitos legais para a concesso de transferncias. Com a Lei n 8.742, de 7 de dezembro de 1993, foi extinto o CNSS e criado o Conselho Nacional de Assistncia Social CNAS (art. 33). Dessa forma, as leis de diretrizes oramentrias passaram a exigir o registro no Conselho Nacional de Assistncia Social (art. 25, II, a, da Lei n 8.694, de 1993 LDO/1994). Entretanto, com o advento da Lei n 12.101, de 2009, que disps sobre a certificao das entidades beneficentes de assistncia social, os antigos registros e certificados CNAS deixaram de ser emitidos e, recentemente, com a Lei n 12.465, de 2011 (LDO para 2012), passou a ser prevista a possibilidade de
237
substituio do citado certificado pelo pedido de renovao e de dispensa em certas situaes.
3.5 Contribuies
A contribuio tambm se encontra prevista na Lei n 4.320, de 1964 (art. 12), e pode ocorrer sob a forma de transferncia corrente ( 2 do art. 12) ou de capital, ambas destinando-se a entidades privadas sem fins lucrativos. Quando se tratar de despesa de capital, derivar de lei especialmente anterior ao repasse ( 6 do art. 12), conforme previso replicada na LDO federal para 2011. Dispondo sobre as contribuies correntes, a LDO/2011 estabelece que tal transferncia de recursos ser destinada a entidades sem fins lucrativos que no atuem nas reas de sade, assistncia social e educao (que so atendidas por meio de subveno social) e que sejam: autorizadas em lei que identifique expressamente a entidade beneficiria; nominalmente identificadas na lei oramentria; ou selecionadas para execuo, em parceria com a administrao pblica federal, de programas e aes que contribuam diretamente para o alcance de diretrizes, objetivos e metas previstas no plano plurianual.
3.6 Auxlios
Os auxlios, previstos no art. 12, 6, da Lei n 4.320, de 1964, so qualificados como espcie de transferncia de capital, derivada diretamente da lei de oramento, e destinam-se a investimentos ou inverses financeiras que entidades pblicas ou privadas sem fins lucrativos devam realizar, independentemente de contraprestao direta em bens ou servios. Segundo a LDO/2011, os auxlios so basicamente concesses a entidades privadas sem fins lucrativos que atuem em reas de significativo interesse
pblico, como sade, educao, assistncia social, meio ambiente, esporte e cincia e tecnologia.
3.7 Subvenes econmicas

No abordamos as subvenes econmicas, tambm reguladas na Lei n 4.320, de 1964, por se tratar de transferncia corrente a pessoa jurdica de direito privado de finalidade lucrativa. De fato, trata-se de concesso especfica para cobertura do deficit de empresas (caput do art. 18 da Lei n 4.320, de 1964), cobertura de diferenas entre preos de mercado e de revenda e pagamentos de bonificaes (pargrafo nico do art. 18 da Lei n 4.320, de 1964), ou a concesso de ajuda financeira a empresa de fins lucrativos (art. 19 da Lei n 4.320, de 1964).
3.8 Disposies gerais da LDO federal

A LDO/2011 vem estabelecendo ainda diversas exigncias genricas para a realizao de transferncias a entidades privadas. Dentre elas, merecem destaque:
a. vedao de construes e ampliaes da entidade; b. necessidade de identificao do beneficirio; c. obrigao de a entidade disponibilizar ao cidado, por meio da internet, consulta ao extrato do convnio; d. apresentao da prestao de contas de recursos anteriormente recebidos, nos prazos e condies fixados na legislao, inexistncia de prestao de contas rejeitada e pendncia de aprovao de no mximo duas prestaes; e. regularidade de funcionamento, f. clusula de reverso patrimonial dos recursos de capital recebidos em caso de desvio de finalidade ou de aplicao irregular dos recursos; g. manuteno de escriturao contbil regular;
239
h. regularidade fiscal; e i. manifestao prvia e expressa do setor tcnico e da assessoria jurdica do rgo concedente sobre a adequao dos convnios e instrumentos congneres s normas afetas matria.
Alm disso, para realizar o objeto pretendido, a entidade recebedora dos recursos deve necessariamente possuir padres mnimos de qualificao tcnica e capacidade operacional, devendo o rgo ou entidade concedente ou contratante aferir o cumprimento de tais condies previamente celebrao do acordo. Em outras palavras, o concedente deve se certificar, antes de celebrar o termo e, evidentemente, de liberar os recursos, que a entidade recebedora ter condies de realizar o objeto.
4 Entidades beneficiadas por transferncias oramentrias

Comumente so feitas referncias a entidades no governamentais como se congregassem uma determinada espcie de pessoa jurdica de direito privado. Todavia, o Cdigo Civil (Lei n 10.406, de 2002) prev apenas cinco espcies distintas: sociedades, associaes, fundaes, organizaes religiosas e partidos polticos. Existem duas classificaes de sociedades: a) simples e b) empresrias. As primeiras so tratadas nos arts. 997 a 1.038 do Cdigo Civil e visam fim econmico ou lucrativo, que deve ser repartido entre os scios, sendo alcanado pelo exerccio de profisses ou pela prestao de servios tcnicos; as segundas, as sociedades empresrias ou sociedades mercantis, tambm visam lucro, porm mediante o exerccio de atividade mercantil. Por visarem finalidade lucrativa, as sociedades no sero abordadas no presente trabalho, ressalvado o caso especfico das cooperativas, em face do tratamento diferenciado conferido pela Constituio (arts. 5, XVIII, 146, III, c, e 174, 2, da CF).
Por sua vez, as organizaes religiosas e os partidos polticos possuem finalidades especficas e bastante distintas da atuao estatal, o que reduz drasticamente a possibilidade de complementarem atividades tpicas do Estado. A primeira categoria, na verdade, impedida constitucionalmente de receber concesso de subvenes:
Art. 19. vedado Unio, aos estados, ao Distrito Federal e aos municpios: I estabelecer cultos religiosos ou igrejas, subvencion-los, embaraar-lhes o funcionamento ou manter com eles ou seus representantes relaes de dependncia ou aliana, ressalvada, na forma da lei, a colaborao de interesse pblico.
Portanto, para fins deste trabalho, sero tratadas basicamente as caractersticas de entidades no governamentais sem fins lucrativos; ou seja, caractersticas das pessoas jurdicas de direito privado das espcies associaes e fundaes privadas. Tambm sero abordados aspectos gerais para a atribuio de qualificaes como organizaes sociais (OS), organizaes da sociedade civil de interesse pblico (Oscip) e entidades de apoio; bem como para a constituio de cooperativas, que, apesar de se enquadrarem na espcie sociedade simples, apresentam caractersticas especiais.
4.1 Espcies de entidades privadas segundo a legislao civil

4.1.1 Associaes
Nos termos do art. 53 da Lei n 10.406, de 10 de janeiro de 2002 (Cdigo Civil), tais entidades so constitudas pela unio de pessoas organizadas para fins no econmicos, no havendo, entre os associados, direitos e obrigaes recprocos. Com efeito, direitos e obrigaes seriam caractersticas prprias de sociedades, e no de associaes. Portanto, a associao constituda pela unio de pessoas, fsicas e jurdicas, que se organizam para realizar atividades com fins no econmicos.
241
Nesse sentido, esclarece Rizzardo (2006) que:

as associaes vm a ser forma de pessoa jurdica, includas dentre as que no contm interesse econmico. A sua especificao conveniente em razo do campo que abrangem, de natureza no lucrativa, e visando normalmente interesses sociais, comunitrios, literrios, culturais, recreativos, especialmente de bairros, vilas, de entidades religiosas, sociais, comunitrias, e de classes de profissionais, como associaes de militares, de professores, de juzes etc. No importa que tenham patrimnio, o qual se destina para atingir as finalidades estatutrias prprias. Irrelevante, outrossim, que realizem algumas atividades lucrativas, desde que dirigidas para os mesmos propsitos, e no se distribuam os ganhos ou lucros aos associados. Possuem estatutos, e se aproximam das sociedades civis sem interesse econmico, cingindo-se a diferena mais na denominao. (RIZZARDO, 2006, p. 260)
importante destacar que a ausncia de finalidade lucrativa no afasta a existncia de rendimentos da entidade. A distino entre essa espcie de pessoa jurdica e as sociedades est na no diviso de lucros entre os associados. Vale dizer, os rendimentos auferidos no so distribudos, mas sim aplicados na finalidade social a que se destina a associao. A legislao civil, contudo, impe limites e regras para a constituio e o funcionamento dessas entidades. No art. 54 do Cdigo Civil so relacionados os requisitos que devem, sob pena de nulidade, constar no estatuto, como se observa:
Art. 54. Sob pena de nulidade, o estatuto das associaes conter: I a denominao, os fins e a sede da associao; II os requisitos para a admisso, demisso e excluso dos associados; III os direitos e deveres dos associados; IV as fontes de recursos para sua manuteno; V o modo de constituio e de funcionamento dos rgos deliberativos; (redao dada pela Lei n 11.127, de 2005)
VI as condies para a alterao das disposies estatutrias e para a dissoluo; VII a forma de gesto administrativa e de aprovao das respectivas contas. (includo pela Lei n 11.127, de 2005).
Foram regulados ainda os requisitos para demisso de administradores e alterao de estatutos (arts. 59 e 60). Segundo a legislao vigente, trata-se de competncia privativa da assembleia geral, sendo exigida deliberao da assembleia especialmente convocada para esse fim, cujo qurum ser o estabelecido no estatuto. Tambm para a excluso de associado as regras se tornaram mais rgidas. Somente admissvel havendo justa causa, assim reconhecida em procedimento que assegure direito de defesa e de recurso, nos termos previstos no estatuto. Aspecto relevante para o presente trabalho diz respeito dissoluo de tais entidades. Cabe ao estatuto da associao, sob pena de nulidade, dispor sobre as condies para dissoluo da pessoa jurdica (art. 54, VI). Todavia, dissolvida a associao, o remanescente do seu patrimnio lquido, depois de deduzidas, se for o caso, as quotas ou fraes ideais de associado que esteja deixando a entidade, ser destinado entidade de fins no econmicos designada no estatuto, ou, omisso este, por deliberao dos associados, instituio municipal, estadual ou federal, de fins idnticos ou semelhantes.
4.1.2 Fundaes privadas

As fundaes privadas so reguladas pelo Cdigo Civil brasileiro, em seus arts. 62 a 69, e pela Lei n 6.015, de 31 de dezembro de 1973. Trata-se de pessoa jurdica criada por dotao44 de um particular ou viabilidade econmica, ou mesmo do Estado, para fins de utilidade pblica em geral, em regra beneficente, filantrpica ou para desenvolvimento cultural.
44
O patrimnio deve ser suficiente para a manuteno da entidade e a manuteno dos fins previstos em estatuto.
243
Conforme se infere do artigo 62 do Cdigo Civil, no possvel a instituio de qualquer fundao sem que sejam separados, pelo instituidor, bens livres necessrios e suficientes para a sua formao:
Art. 62. Para criar uma fundao, o seu instituidor far, por escritura pblica ou testamento, dotao especial de bens livres, especificando o fim a que se destina, e declarando, se quiser, a maneira de administr-la. Pargrafo nico. A fundao somente poder constituir-se para fins religiosos, morais, culturais ou de assistncia.
Quando insuficientes para constituir a fundao, os bens doados sero convertidos em ttulos da dvida pblica, se outra coisa no dispuser o instituidor, at que, aumentados com os rendimentos ou novas dotaes, perfaam capital bastante. Velar pelas fundaes o ministrio pblico do estado onde situadas. A forma de funcionamento e de organizao da fundao estabelecida por meio de estatuto, que passa a ser a lei das relaes jurdicas envolvidas. Portanto, fundao um patrimnio destinado a servir, sem intuito de lucro, a uma causa de interesse pblico determinada, que adquire personificao jurdica45 por iniciativa de seu instituidor. Assim, as fundaes, ao lado das associaes, ocupam a posio legal de pessoas jurdicas de direito privado sem fins econmicos ou lucrativos, configurando-se como entidades de interesse social. O estatuto tem por escopo estabelecer as relaes entre rgos da fundao e as consequncias para os beneficirios. Tem a fora de observncia obrigatria, criando regras de obedincia dentro da entidade. Vincula a todos, quaisquer que sejam os fatos supervenientes ou circunstanciais sua execuo. Assim, o processo de criao do contrato, ainda que unilateral, produz regramento de eficcia que conduz criao da fundao privada, bem como especificao do modo de administrao e respectivo regulamento.
45
um patrimnio com fim determinado que adquire personalidade jurdica, por fora de lei.
Segundo o art. 120 da Lei n 6.015, de 31 de dezembro de 1973, necessrio o registro da escritura e do estatuto social junto ao cartrio de registro competente. A finalidade, necessrio ressaltar, alm de no ser egostica, tambm no pode ser genrica, devendo ser a mais especfica possvel. No podemos ver como correta a pretenso de algum instituir fundao que no tenha um objetivo especfico e determinado. Uma fundao pode ser instituda por pessoas fsicas ou jurdicas, por ato inter vivos ou mortis causa. Para que seja adquirida a personalidade jurdica, preciso que os atos constitutivos, assim como as associaes e sociedades, sejam registrados no registro competente. A extino das fundaes pode ocorrer pelo decurso de prazo da sua existncia ou por meio de deciso judicial. A dissoluo convencional aquela que ocorre por deliberao dos seus integrantes. A dissoluo tambm poder ocorrer por determinao legal ou por meio de ato governamental que casse a autorizao para o seu funcionamento. Uma vez decretada sua extino por sentena, surge a questo do destino do seu patrimnio. A lei determina que primeiro deve ser obedecida a vontade do instituidor. Na falta de indicao precisa, dever ser observado o disposto no estatuto. Caso esse seja omisso, os bens sero incorporados a alguma outra fundao de fins idnticos ou semelhantes. Inexistindo outra fundao, os bens sero entregues Fazenda estadual. Ao abordar as diferenas entre sociedades e fundaes, Rizzardo (2006) destaca os seguintes aspectos:
Quatro as caractersticas, que do um destaque prprio das fundaes relativamente s sociedades, segundo aponta Rubens Limongi Frana, resumidas na finalidade, na origem, na estrutura e no modo de administrao: Com relao finalidade, a fundao difere da sociedade em virtude da circunstncia de que, enquanto nesta os fins podem ser alterados pelos scios, naquela,
245
uma vez instituda, esses fins so permanentes, no podendo ser modificados pelos administradores (Cd. Civil, art. 28, II) (...) Quanto origem, ao passo que a sociedade constituda pelos prprios scios, que a administram e levam a bom termo, a fundao criada por um instituidor, cuja pessoa no se confunde com a dos administradores da entidade (art. 24). No que concerne estrutura, de se ressaltar, na fundao, o papel primacial do patrimnio. sobre este que o instituidor, ao separar uma poro de seus bens, determinando-lhe finalidades especiais, erige todo o arcabouo, diferentemente do que se passa na sociedade, onde a unio moral das pessoas constitui o alicerce fundamental. Finalmente, com referncia ao modo de administrar, cumpre advertir que nas fundaes, a despeito do carter privado, desempenha papel ativo e importantssimo a constante interveno do Ministrio Pblico (...). Os citados arts. 28, II, e 24 equivalem aos arts. 67, II, e 62 do Cdigo de 2002. (RIZZARDO, 2006, p. 262-263)
4.1.3 Cooperativas
Apesar de as cooperativas atuarem na explorao direta de atividade econmica (conforme dispe o art. 3 da Lei n 5.764 46, de 16 de dezembro de 1971) e de ser a livre concorrncia um princpio de foro constitucional (art. 170 da CF), tem ocorrido nos ltimos anos a insero de entidades dessa espcie nas leis de diretrizes federais como passveis de receberem transferncias a ttulo de despesas de capital (auxlios). Por isso, sero destacadas algumas caractersticas dessas entidades no presente trabalho. Celebram contrato de sociedade cooperativa as pessoas que reciprocamente se obrigam a contribuir com bens ou servios para o exerccio de atividade econmica, de proveito comum, sem objetivo de lucro (art. 3 da Lei n 5.764, de 1971). Portanto, trata-se de associao autnoma de pessoas que se unem, voluntariamente, para satisfazer aspiraes e necessidades
46
Institui a poltica nacional de cooperativismo e institui o regime jurdico das sociedades cooperativas.
econmicas, sociais e culturais comuns, por meio de um empreendimento de propriedade coletiva e democraticamente gerido. Basicamente o que se procura ao organizar uma cooperativa melhorar a situao econmica de determinado grupo de indivduos, solucionando problemas ou satisfazendo necessidades comuns que excedam a capacidade de cada indivduo satisfazer isoladamente. Uma cooperativa se diferencia de outros tipos de associaes de pessoas por seu carter essencialmente econmico. A sua finalidade colocar os produtos e/ou servios de seus cooperados no mercado em condies mais vantajosas do que as que os mesmos teriam isoladamente. Desse modo a cooperativa pode ser entendida como empresa que presta servios aos cooperados. Em que pese terem por objeto o exerccio de atividade prpria de empresrio, as cooperativas so sempre classificadas como sociedade simples, por fora do que dispe o art. 982 do Cdigo Civil47. Os membros da entidade contribuem equitativamente para o capital das cooperativas e controlam-no democraticamente. Os membros afetam os excedentes a um ou mais dos seguintes objetivos: desenvolvimento das cooperativas, eventualmente atravs da criao de reservas, parte das quais, pelo menos, ser indivisvel; benefcio dos membros na proporo das suas transaes com a cooperativa; apoio a outras atividades aprovadas pelos membros. O objeto que marca a existncia da cooperativa, segundo o artigo 5, pode ser qualquer gnero ou operao48. O objetivo adotado ou a natureza das atividades desenvolvidas classificar a entidade em cooperativa de produo ou de trabalho autnomo ou eventual.
47

48
Cdigo Civil: Art. 982. Salvo as excees expressas, considera-se empresria a sociedade que tem por objeto o exerccio de atividade prpria de empresrio sujeito a registro (art. 967); e, simples, as demais. Pargrafo nico. Independentemente de seu objeto, considera-se empresria a sociedade por aes; e, simples, a cooperativa. Lei n 5.764, de 1971: Art. 5 As sociedades cooperativas podero adotar por objeto qualquer gnero de servio, operao ou atividade, assegurando-se-lhes o direito exclusivo e exigindo-se-lhes a obrigao do uso da expresso cooperativa em sua denominao.
247
4.1.3.1 Cooperativas sociais Outra espcie de cooperativa surge com a Lei n 9.867, de 10 de novembro de 1999, que inseriu no ordenamento jurdico a chamada cooperativa social. A Lei n 9.867, de 1999, disps sobre a criao e o funcionamento dessas entidades visando a integrao social dos cidados em desvantagem no mercado econmico, por meio do trabalho (art. 1), dentre eles os deficientes fsicos, sensoriais e mentais (art. 3, I e II):
Art. 1 As cooperativas sociais, constitudas com a finalidade de inserir as pessoas em desvantagem no mercado econmico, por meio do trabalho, fundamentam-se no interesse geral da comunidade em promover a pessoa humana e a integrao social dos cidados, e incluem entre suas atividades: I a organizao e gesto de servios sociossanitrios e educativos; e II o desenvolvimento de atividades agrcolas, industriais, comerciais e de servios. Art. 2 Na denominao e razo social das entidades a que se refere o artigo anterior, obrigatrio o uso da expresso cooperativa social, aplicando-se-lhes todas as normas relativas ao setor em que operarem, desde que compatveis com os objetivos desta lei. Art. 3 Consideram-se pessoas em desvantagem, para os efeitos desta lei: I os deficientes fsicos e sensoriais; II os deficientes psquicos e mentais, as pessoas dependentes de acompanhamento psiquitrico permanente, e os egressos de hospitais psiquitricos; III os dependentes qumicos; IV os egressos de prises; V (vetado); VI os condenados a penas alternativas deteno;
VII os adolescentes em idade adequada ao trabalho e situao familiar difcil do ponto de vista econmico, social ou afetivo. 1 (Vetado.) 2 As cooperativas sociais organizaro seu trabalho, especialmente no que diz respeito a instalaes, horrios e jornadas, de maneira a levar em conta e minimizar as dificuldades gerais e individuais das pessoas em desvantagem que nelas trabalharem, e desenvolvero e executaro programas especiais de treinamento com o objetivo de aumentar-lhes a produtividade e a independncia econmica e social. 3 A condio de pessoa em desvantagem deve ser atestada por documentao proveniente de rgos da administrao pblica, ressalvando-se o direito privacidade. Art. 4 O estatuto da cooperativa social poder prever uma ou mais categorias de scios voluntrios, que lhe prestem servios gratuitamente, e no estejam includos na definio de pessoas em desvantagem.
Grande parte da populao no tem acesso ao trabalho formal por no alcanar a necessria qualificao profissional de forma a atender s exigncias do mercado de trabalho. Nesse contexto, a lei considera ser o trabalho o meio de promover a integrao da pessoa humana (art. 1). Dentre as atividades da entidade, esto organizao e gesto de servios sociossanitrios e educativos, bem como desenvolvimento de atividades agrcolas, industriais, comerciais e de servios. Tais entidades fundamentam-se no interesse da comunidade em promover a pessoa humana e a integrao social dos cidados, incluindo entre as suas atividades a organizao e gesto de servios sociossanitrios e educativos e o desenvolvimento de atividades agrcolas, industriais, comerciais e de servios. Segundo estabelece a lei que criou as cooperativas sociais, consideram-se pessoas em desvantagem:
a. os deficientes f sicos e sensoriais;
249
b. os deficientes psquicos e mentais, as pessoas dependentes de acompanhamento psiquitrico permanente, e os egressos de hospitais psiquitricos; c. os dependentes qumicos; d. os egressos de prises; e. os condenados a penas alternativas deteno; f. os adolescentes em idade adequada ao trabalho e situao familiar dif cil do ponto de vista econmico, social ou afetivo.
4.2 Declaraes, certificados e qualificaes concedidos pelo poder pblico

4.2.1 Declarao de utilidade pblica
o reconhecimento, pelo poder pblico, de que uma entidade civil presta servios de interesse para toda a coletividade e em conformidade com o seu objetivo social. Trata-se do reconhecimento de que uma entidade jurdica sem fins lucrativos oferece vantagem sociedade, no sentido de satisfazer uma necessidade coletiva de ordem pblica. Para requerer a declarao de Utilidade Pblica Federal (UPF), a entidade dever atender aos requisitos previstos na Lei n 91, de 1935, e regulamentados pelo Decreto n 50.517, de 1961. Dessa forma, segundo a citada lei, as sociedades civis, as associaes e as fundaes constitudas no pas com o fim exclusivo de servir desinteressadamente a coletividade podem ser declaradas de utilidade pblica, desde que tenham personalidade jurdica, estejam em efetivo funcionamento e atendam desinteressadamente coletividade e os cargos de sua diretoria no sejam remunerados. A declarao de utilidade pblica ser feita em decreto do Poder Executivo, mediante requerimento processado no Ministrio da Justia e Negcios Interiores ou, em casos excepcionais, ex officio.
O requerimento de utilidade pblica federal deve ser dirigido ao presidente da Repblica, por intermdio do Ministrio da Justia, com a comprovao dos seguintes requisitos previstos no Decreto n 50.517/1961:
a. que se constituiu no pas; b. que tem personalidade jurdica; c. que esteja em efetivo funcionamento nos trs anos anteriores, com a exata observncia de seus estatutos; d. que no so remunerados por qualquer forma os cargos de diretoria e que no distribui lucros, bonificaes ou vantagens a dirigentes, mantenedores ou associados, sob nenhuma forma ou pretexto; e. que comprovadamente, mediante a apresentao de relatrios circunstanciados dos trs anos de exerccio anteriores formulao do pedido, promove a educao ou exerce atividades de pesquisas cientficas, de cultura, inclusive artsticas ou filantrpicas, estas de carter geral ou indiscriminado; f. que seus diretores possuem folha corrida e moralidade comprovada; g. que se obriga a publicar anualmente a demonstrao da receita e despesa realizadas no perodo anterior, desde que contemplada com subveno por parte da Unio, neste mesmo perodo.
4.2.2 Certificao entidade beneficente de assistncia social (Lei n 12.101/2009)

A Carta Magna de 1988 estabeleceu um marco legal para a Assistncia Social no Brasil. Em seguida, a Lei Orgnica de Assistncia Social Loas (Lei n 8.742, de 7 de dezembro de 1993) regulamentou os arts. 203 e 204 da Constituio e definiu regras e instrumentos de operacionalizao da assistncia social. Nesse contexto, ao Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) foi atribuda a responsabilidade pela regulamentao da Poltica Nacional de Assistncia Social (cf. art. 18 da Lei n 8.742, de 7 de dezembro de 1993) e pela
251
concesso do registro e do certificado de entidades beneficentes de assistncia social s entidades que prestam assistncia social (cf. incisos III e IV do art. 18 da Lei n 8.742, de 7 de dezembro de 1993, com a redao conferida pela Medida Provisria n 2.187-13, de 2001). A responsabilidade pela concesso do registro e do certificado permaneceu at o advento da Lei n 12.101, de 27 de novembro de 2009. Com a Lei n 12.101/2009, deixou de haver a concesso de registro e de certificado de entidade beneficente de assistncia social, que foram substitudos pela certificao de entidade beneficente de assistncia social. A certificao foi expressamente limitada s reas de assistncia social, sade ou educao, o que no estava claramente definido na legislao anterior. No bojo dessas alteraes, o Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) deixou de ser competente para conceder a certificao, bem como para renovar os antigos registros e certificados. A lei diluiu as responsabilidades em trs ministrios. Prev o art. 21 da Lei n 12.101, de 2009, que a anlise e a deciso quanto certificao devem ser apreciados somente no mbito dos ministrios da Sade, quanto s entidades da rea de sade; da Educao, quanto s entidades educacionais; e do Desenvolvimento Social e Combate Fome, quanto s entidades de assistncia social. O prazo de validade da citada certificao, que antes era de trs anos, passou a ser fixado em regulamento, observadas as especificidades de cada uma das reas e o prazo mnimo de um ano e mximo de cinco anos. Por meio do Decreto n 7.237, de 20 de julho de 2010, e do Decreto n 7.237, de 20 de julho de 2010, a citada lei veio a ser regulamentada. Alm dos requisitos especficos de cada rea, so exigidos:
a. comprovante de inscrio no Cadastro Nacional de Pessoa Jurdica(CNPJ); b. cpia da ata de eleio dos dirigentes e do instrumento comprobatrio de representao legal, quando for o caso; c. cpia do ato constitutivo registrado, que demonstre o cumprimento dos requisitos previstos no art. 3 da Lei n 12.101, de 2009; e
d. relatrio de atividades desempenhadas no exerccio fiscal anterior ao requerimento, destacando informaes sobre o pblico atendido e os recursos envolvidos.
4.2.2.1 Sade Para a certificao na sade, a entidade deve basicamente comprovar o cumprimento das metas estabelecidas em convnio ou instrumento congnere celebrado com o gestor local do SUS, ofertar a prestao de seus servios ao SUS no percentual mnimo de 60% (sessenta por cento) e comprovar, anualmente, da forma regulamentada pelo Ministrio da Sade, a prestao dos servios com base nas internaes e nos atendimentos ambulatoriais realizados. Alm disso, necessrio que informe:
a. a totalidade das internaes e atendimentos ambulatoriais realizados para os pacientes no usurios do SUS; b. a totalidade das internaes e atendimentos ambulatoriais realizados para os pacientes usurios do SUS; e c. as alteraes referentes aos registros no Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Sade (CNES).
4.2.2.2 Educao Para a concesso da certificao no mbito da educao, a entidade deve aplicar anualmente em gratuidade pelo menos 20% (vinte por cento) da receita anual efetivamente recebida nos termos da Lei n 9.870, de 23 de novembro de 1999. A norma prev ainda que para o cumprimento da gratuidade a entidade deve:
a. demonstrar adequao s diretrizes e metas estabelecidas no Plano Nacional de Educao (PNE), na forma do art. 214 da Constituio Federal; b. atender a padres mnimos de qualidade, aferidos pelos processos de avaliao conduzidos pelo Ministrio da Educao; e
253
c. oferecer bolsas de estudo nas seguintes propores: c.1 no mnimo, uma bolsa de estudo integral para cada nove alunos pagantes da educao bsica; c.2 bolsas parciais de 50% (cinquenta por cento), quando necessrio para o alcance do nmero mnimo exigido.
4.2.2.3 Assistncia social No mbito da assistncia social, a certificao e a renovao sero concedidas a entidades que prestem servios ou realizem aes assistenciais, de forma gratuita, continuada e planejada, para os usurios e a quem deles necessitar, sem qualquer discriminao, observada a Lei n 8.742, de 7 de dezembro de 1993. Define a norma que entidades de assistncia social so aquelas que prestam, sem fins lucrativos, atendimento e assessoramento aos beneficirios, bem como as que atuam na defesa e garantia de seus direitos. As entidades que prestam servios com o objetivo de habilitao e reabilitao de pessoa com deficincia e de promoo da sua integrao vida comunitria e aquelas abrangidas pelo disposto no art. 35 da Lei n 10.741, de 1 de outubro de 2003, podero ser certificadas, desde que comprovem a oferta de, no mnimo, 60% (sessenta por cento) de sua capacidade de atendimento ao sistema de assistncia social. So requisitos especficos para a certificao:
a. estar inscrita no respectivo Conselho Municipal de Assistncia Social ou no Conselho de Assistncia Social do Distrito Federal, conforme o caso, nos termos do art. 9 da Lei n 8.742, de 7 de dezembro de 1993; e b. integrar o Cadastro Nacional de Entidades e Organizaes de Assistncia Social de que trata o inciso XI do art. 19 da Lei n 8.742, de 7 de dezembro de 1993.
Porm, a comprovao do vnculo da entidade de assistncia social rede socioassistencial privada no mbito do Sistema nico de Assistncia Social (Suas) condio suficiente para a concesso da certificao, no prazo e na forma a serem definidos em regulamento.
4.2.3 Qualificao como organizao social

A organizao social regulada pela Lei n 9.637, de 15 de maio de 1998. Trata-se de uma qualificao, um ttulo, que a administrao outorga a uma entidade privada, sem fins lucrativos, que declarada como de interesse social e de utilidade pblica, para todos os efeitos legais (art. 11 da Lei n 9.637, de 1998). O objetivo expresso no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, pelo extinto Ministrio da Administrao e Reforma do Estado (Mare), com a criao da figura das organizaes sociais foi encontrar um instrumento que permitisse a transferncia para tais entidades de certas atividades que vinham sendo exercidas pelo poder pblico e que melhor o seriam pelo setor privado, sem necessidade de concesso ou permisso. Nos termos da Lei n 9.637, de 1998, o Poder Executivo poder qualificar como organizaes sociais pessoas jurdicas cujas atividades sociais sejam dirigidas ao ensino, pesquisa cientfica, ao desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao do meio ambiente, cultura e sade. Portanto, as organizaes sociais tratam de servios sociais no exclusivos do Estado, que incentiva e fiscaliza essa atuao por meio de vnculo jurdico institudo mediante contrato de gesto. Nesse sentido, cabe mencionar trecho da obra de Meirelles (2005) sobre a matria em comento:
6.1.2 Organizaes sociais A Lei Federal n 9.637, de 18/5/1998, autorizou o Poder Executivo a qualificar como organizaes sociais pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades estatutrias sejam dirigidas ao ensino, pesquisa cientfica, ao desenvolvimento tecnolgico, proteo e
255
preservao do meio ambiente, cultura e sade, atendidos os requisitos previstos naquele diploma. A organizao social, portanto, no um novo ente administrativo, uma qualificao, um ttulo, que a administrao outorga a uma entidade privada, sem fins lucrativos, para que ela possa receber determinados benefcios do poder pblico (dotaes oramentrias, isenes fiscais etc.) para a realizao de atividades necessariamente de interesse coletivo. (MEIRELLES, 2005, p. 367-368)
Essas pessoas jurdicas so as previstas no Cdigo Civil (Lei n 10.406, de 2002), associaes e fundaes (art. 44, inciso I e III). Podem j existir ou ser criadas para o fim especfico de receberem o ttulo de organizao social e prestarem os servios desejados pelo poder pblico. O que importa que se ajustem aos requisitos da lei. Entretanto, a qualificao da entidade privada como organizao social ato administrativo discricionrio do poder pblico. No mbito federal, o exame da convenincia e oportunidade da medida cabe ao ministro ou titular do rgo supervisor ou regulador da rea de atividade correspondente ao objeto social da entidade pretendente, assim como ao ministro da Administrao. O Poder Executivo tambm poder desqualificar a entidade privada, retirando-lhe o ttulo de organizao social, mas essa providncia h de estar baseada no descumprimento das disposies contidas no contrato de gesto e devidamente apuradas em processo administrativo, assegurado o direito de defesa dos dirigentes da organizao. Entre os requisitos bsicos, encontram-se: ausncia de finalidade lucrativa; excedentes financeiros decorrentes de suas atividades e todo e qualquer legado ou doao recebida ser incorporado ao patrimnio; possuir rgos diretivos colegiados, com a participao de representantes do poder pblico e da comunidade; publicidade de seus atos; submisso ao controle do Tribunal de Contas e celebrao de um contrato de gesto com o poder pblico, para a formao da parceria e a fixao das metas a serem atingidas e o controle dos resultados.
Atendendo tais exigncias e obtendo a qualificao de organizao social, a entidade poder contar com os recursos oramentrios e os bens pblicos (mveis e imveis) necessrios ao cumprimento do contrato de gesto. Os bens ser-lhe-o transferidos mediante permisso de uso e os recursos sero liberados de acordo com o cronograma de desembolso estabelecido no contrato de gesto. Mais ainda: facultada ao Poder Executivo a cesso especial de servidor organizao social, com nus para o rgo de origem. Como informa Bandeira de Mello (2005), uma vez qualificada e com o contrato de gesto assinado, a entidade estar apta a receber bens pblicos para o cumprimento do programa de trabalho proposto no contrato:
Uma vez qualificada como organizao social e tendo travado contrato de gesto que ser elaborado de comum acordo entre o poder pblico e a entidade privada e discriminar as respectivas atribuies, responsabilidades e obrigaes (art. 6) , a pessoa estar, nesta conformidade, apta a receber bens pblicos em permisso de e sem licitao prvia (art. 12, 3), no havendo restrio alguma a que se trate tambm de bens imveis, ser beneficiria de recursos oramentrios (art. 12) e de servidores pblicos que lhe sero cedidos a expensas do errio pblico (art. 14)! Caber ao poder pblico fiscalizar o cumprimento do programa de trabalho proposto no contrato, com suas metas e prazos de execuo, verificados segundo critrios objetivos de avaliao de desempenho, mediante indicadores de qualidade e produtividade (art. 7, I, c/c art. 8). (BANDEIRA DE MELLO, 2005, p. 221)
4.2.3.1 Contrato de gesto Contrato de gesto o instrumento jurdico firmado entre uma organizao social e o poder pblico. Trata-se de acordo operacional de direito pblico entre a administrao e a entidade privada para a realizao de objetivos de interesse comum. Embora designado de contrato, aproxima-se de um convnio com caractersticas especiais. O contrato de gesto deve discriminar as atribuies, responsabilidades e obrigaes do poder pblico e da organizao social, bem como especificar o programa de trabalho proposto, a fixao das metas a serem atingidas e os
257
respectivos prazos de execuo, bem como os critrios objetivos de avaliao de desempenho, mediante indicadores de qualidade e produtividade (controle de resultados). Alm disso, o contrato deve prever limites e critrios para a realizao de despesa com remuneraes e vantagens percebidas pelos dirigentes e empregados da organizao social, alm de outras clusulas julgadas convenientes pelo poder pblico. Hoje so seis as entidades qualificadas como organizaes sociais pelo governo federal. Na rea de pesquisa e inovao so cinco, mantendo contratos de gesto com o Ministrio da Cincia e Tecnologia. Na rea de comunicao social, a Associao de Comunicao Educativa Roquette Pinto celebrou contrato de gesto com a Empresa Brasil de Comunicao (EBC), vinculada Secretaria de Comunicao da Presidncia da Repblica.49
4.2.4 Qualificao como organizao da sociedade civil de interesse pblico (Oscip)

As organizaes da sociedade civil de interesse pblico (Oscip) foram criadas por meio da Lei n 9.790, de 1999 (Lei das Oscip), e so reguladas pelo Decreto Federal n 3.100, de 1999. A norma surge em meio a um processo de reconhecimento da importncia da atuao privada na prestao de servios de interesse pblico. Como esclarece Bandeira de Mello (2005), trata-se de um qualificativo atribuvel vinculadamente a pessoas jurdicas de direito privado, para fins de habilit-las a firmar termos de parceria com o poder pblico:
III. Tal figura, como dito, foi introduzida pela Lei n 9.790, de 23/3/1999. De acordo com ela, tal qualificativo atribuvel, vinculadamente a pessoas jurdicas de direito privado requerentes, para fins de habilit-las a firmar termos de parceria com o poder pblico, com o qual se credenciam a receber recursos ou
49
RELAES de parceria entre poder pblico e entes de cooperao e colaborao no Brasil. Braslia: Secretaria de Gesto/MPOG, 2010. p. 29.
bens pblicos empenhados neste vnculo cooperativo entre ambos, desde que tais pessoas: a) no tenham fins lucrativos, b) sejam prepostas a determinadas atividades socialmente teis (arroladas no art. 3, quais, exempli gratia, assistncia social, combate pobreza, promoo gratuita da sade, da cultura, da cidadania, dos direitos humanos etc.); c) no estejam inclusas no rol das impedidas (listadas no art. 2, como, por exemplo, sociedades comerciais, organizaes sociais, instituies religiosas, cooperativas, sindicatos e entidades criadas pelo governo); e d) consagrem em seus estatutos uma srie de normas (preestabelecidas no art. 42) sobre estrutura, funcionamento e prestao de contas. (BANDEIRA DE MELLO, 2005, p. 224-225)
Trata-se de qualificao especial concedida pelo Ministrio da Justia a determinadas entidades da sociedade civil sem fins lucrativos cujos objetivos estatutrios atendam a finalidades de natureza social. De fato, para se qualificar a instituio interessada precisa se enquadrar em uma das finalidades reconhecidas pela legislao. So elas:
III. promoo da assistncia social; IV. promoo da cultura, defesa e conservao do patrimnio histrico e artstico; V. promoo gratuita da educao, observando-se a forma complementar de participao das organizaes de que trata esta lei; VI. promoo gratuita da sade, observando-se a forma complementar de participao das organizaes de que trata esta lei; VII. promoo da segurana alimentar e nutricional; VIII. defesa, preservao e conservao do meio ambiente e promoo do desenvolvimento sustentvel; IX. promoo do voluntariado;
259
X. promoo do desenvolvimento econmico e social e combate pobreza; XI. experimentao, no lucrativa, de novos modelos socioprodutivos e de sistemas alternativos de produo, comrcio, emprego e crdito; XII. promoo de direitos estabelecidos, construo de novos direitos e assessoria jurdica gratuita de interesse suplementar; XIII. promoo da tica, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da democracia e de outros valores universais; XIV. estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias alternativas, produo e divulgao de informaes e conhecimentos tcnicos e cientficos que digam respeito s atividades mencionadas neste artigo.
Portanto, so entidades vocacionadas para serem colaboradoras do Estado na implementao de polticas pblicas e na prestao de servios sociais populao. As Oscip voltam-se para a prestao de servios sociais no exclusivos do Estado, mas com o incentivo e a fiscalizao do poder pblico, mediante vnculo jurdico institudo por termo de parceria. A lei dispe ainda que a dedicao s atividades nela previstas configura-se mediante a execuo direta de projetos, programas, planos de aes correlatas, por meio da doao de recursos fsicos, humanos e financeiros, ou ainda pela prestao de servios intermedirios de apoio a outras organizaes sem fins lucrativos e a rgos do setor pblico que atuem em reas afins. Por sua vez, no se admite a qualificao como Oscip, ainda que a entidade atue nas reas mencionadas, caso se trate de: sociedades comerciais; sindicatos; associaes de classe ou de representao de categoria; instituies religiosas ou voltadas para a disseminao de credos, cultos; organizaes partidrias inclusive fundaes; entidades de benefcio mtuo a associados; entidades e empresas que comercializam planos de sade; instituies hospitalares privadas no gratuitas e suas mantenedoras; escolas privadas no gratuitas; organizaes sociais; cooperativas; fundaes pblicas; fundaes, sociedades civis ou associaes de direito privado criadas por rgo pblico ou por fundaes
pblicas; organizaes creditcias que tenham quaisquer tipo de vinculao com o sistema financeiro nacional. O patrimnio da Oscip ser constitudo de bens mveis, imveis, veculos, semoventes, aes e ttulos da dvida pblica. No caso de dissoluo da instituio, o respectivo patrimnio lquido ser transferido a outra pessoa jurdica qualificada nos termos da Lei n 9.790, de 1999, preferencialmente que tenha o mesmo objetivo social. De forma semelhante, na hiptese de a entidade perder a qualificao, o acervo patrimonial disponvel, adquirido com recursos pblicos durante o perodo em que perdurou aquela qualificao, ser contabilmente apurado e transferido a outra pessoa jurdica qualificada nos termos da mesma lei, preferencialmente que tenha o mesmo objetivo social. A instituio remunera os dirigentes que efetivamente atuam na gesto executiva e aqueles que lhe prestam servios especficos, respeitados, em ambos os casos, os valores praticados pelo mercado na regio onde exerce suas atividades. Os recursos financeiros necessrios manuteno da instituio podero ser obtidos por: termo de parceria, convnios e contratos firmados com o poder pblico para financiamento de projetos na sua rea de atuao; contratos e acordos firmados com empresas e agncias nacionais e internacionais; doaes, legados e heranas; rendimentos de aplicaes de seus ativos financeiros e outros, pertinentes ao patrimnio sob a sua administrao; contribuio dos associados e recebimento de direitos autorais. 4.2.4.1 Termo de parceria O termo de parceria uma das principais inovaes da Lei das Oscip. Trata-se de instrumento jurdico criado pela Lei n 9.790, de 1999 (art. 9), que formaliza as parcerias entre o poder pblico e a Oscip para o fomento e execuo de projetos. Na prtica, representa um acordo de cooperao entre as partes e substitui o convnio para a realizao de projetos entre Oscip e rgos pblicos.
261
Constituem clusulas necessrias ao termo de parceria aquelas que disponham sobre: objeto, com especificao do programa de trabalho; metas e resultados a serem atingidos; prazos de execuo ou cronograma; avaliao de desempenho; previso de receitas e despesas; relatrio anual e publicao na imprensa oficial do extrato do termo de parceria e da execuo fsica e financeira. 4.2.4.2 Superviso do termo de parceria Deve-se ainda mencionar que a superviso50 da execuo fica a cargo do rgo pblico da rea de atuao correspondente, alm do respectivo conselho de poltica pblica. Alm disso, o termo de parceria ainda est sujeito ao sistema de controle da administrao pblica, formado por auditorias interna (por exemplo, a Secretaria Federal de Controle no governo federal) e externa (tribunais de contas). Em caso de malversao de bens ou recursos pblicos, os responsveis pela fiscalizao representaro ao Ministrio Pblico, Advocacia Geral da Unio ou procuradoria da entidade. Dessa forma, o instrumento administrativo de cooperao institudo pela Lei das Oscip se pauta em duas premissas: a) o poder pblico continua responsvel pela diretriz da respectiva poltica pblica (o que impede a sub-rogao das obrigaes fundadas nos princpios constitucionais da prestao de servios) e b) demonstrao de que a Oscip realiza atividades na citada rea mediante seus recursos prprios. Assim, o termo de parceria no respalda a terceirizao de contrataes de funcionrios por entidades privadas nem afasta a responsabilidade direta do Estado pela conduo da respectiva poltica pblica. Por fim, importante destacar algumas distines dessas entidades em relao s organizaes sociais. Segundo Bandeira de Mello (2005), as Oscip distinguem-se das organizaes sociais, entre outros pontos relevantes, pelos seguintes:
50
Assim considerados o monitoramento e a fiscalizao.
a) a atribuio do qualificativo no , como naquelas, discricionria, mas vinculada e aberta a qualquer sujeito que preencha os requisitos indicados; no prev o trespasse de servidores pblicos para nelas prestar servio; b) no celebram contratos de gesto com o poder pblico, mas termos de parceria, conquanto, tal como neles, seja especificado um programa a cumprir, com metas e prazos fiscalizados, alm da obrigao de um relatrio final, o que os faz mais distintos, entre si, pelo nome que pelo regime; c) os vnculos em questo no so condicionantes para a qualificao da entidade como tal, ao contrrio do que ocorre com as organizaes sociais; d) o poder pblico no participa de seus quadros diretivos, ao contrrio do que ocorre naquelas; e e) o objeto da atividade delas muito mais amplo, compreendendo, inclusive, finalidades de benemerncia social, ao passo que as organizaes sociais prosseguem apenas atividades de ensino, pesquisa cientfica, desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao do meio ambiente, cultura e sade. (BANDEIRA DE MELLO, 2005, p. 224-225)
4.2.5 Entidades de apoio

Tais entidades so institudas por servidores pblicos e normalmente constitudas sob a forma de fundao, mas tambm podem assumir a forma de associao ou cooperativa. Portanto, so pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, que no integram a administrao pblica. Tm por objetivo a prestao, em carter privado, de servios sociais no exclusivos do Estado, geralmente para colaborarem com instituies de ensino e pesquisa por meio de convnio. Dessa forma, em regra, seus objetivos so similares aos da entidade pblica junto qual pretendem atuar. A entidade pblica presta servio pblico e a de apoio atividade privada aberta iniciativa privada. No possuem legislao especfica que as regulamente, salvo a Lei n 8.958 de 20 de dezembro de 1994, que dispe especificamente a respeito da relao celebrada entre instituies federais de ensino superior e de pesquisa cientfica e tecnolgica e fundaes de apoio.
263
Segundo a referida norma, exige licitao (art. 3, I), prestao de contas (art. 3, II), fiscalizao pelo tribunal de contas (art. 3, III) e outros requisitos para a utilizao de servidores pblicos (arts. 4 e 4-A) e bens pblicos (art. 6).
5 Critrios de escolha das entidades para recebimento de recursos pblicos

O objeto do presente tpico apresentar as formas adotadas para escolha de entidades privadas que, aps estabelecerem alguma forma de parceria com o ente estatal, se tornam beneficirias da transferncia de recursos pblicos. O ponto de interesse aqui apresentar a forma de escolha das entidades de direito privado que vo celebrar parceria com o ente pblico da esfera federal. A regulao para estabelecimento de convnios, contratos de repasse e termos de cooperao feita por meio do Decreto n 6.170, de 25 de julho de 2007. A escolha da entidade, nos termos do referido decreto, se dar entre as entidades de direito privado sem fins lucrativos cadastradas no Sistema de Gesto de Convnios e Contratos de Repasse Siconv (art. 3) e poder, a critrio do rgo ou entidade concedente, ser precedida de chamamento pblico para a seleo de projetos ou entidades que tornem mais eficaz o objeto do ajuste (art. 4). Alm disso, a Lei n 12.465, de 12 de agosto de 2011 (lei de diretrizes oramentrias), estabelece algumas regras para transferncia de recursos ao setor privado. Na LDO, essas transferncias se subdividem em subvenes, contribuies correntes e de capital e auxlios. O art. 30, que trata das subvenes, relaciona as reas de atuao das entidades que podem se beneficiar com esse tipo de transferncia: assistncia social, sade ou educao. As entidades, alm de atuar nessas reas, devem possuir certificao de entidade beneficente de assistncia social. A exigncia dessa certificao no , todavia, absoluta. O inciso II do pargrafo nico do artigo 30 prev um rol de reas em que essa exigncia dispensada, desde que a seleo da entidade seja feita por meio de processo pblico de ampla divulgao promovido pelo rgo ou entidade concedente.
O enquadramento das entidades que podem se beneficiar de transferncias a ttulo de contribuies correntes e de capital est descrito no artigo 31 da LDO. Em linhas gerais, as entidades no podem pertencer s reas que j se beneficiam por meio de subvenes e atendam a pelo menos uma das condies previstas nos incisos I, II e III. Aplica-se aos dois ltimos incisos a prescrio do 1, que exige a publicao de um ato de autorizao para cada entidade beneficiada, pela entidade oramentria transferidora, contendo o critrio de seleo, o objeto, o prazo do convnio ou instrumento congnere e a justificativa para a escolha da entidade. Devido a algumas especificidades, nos deteremos adiante no debate acerca dos critrios de escolha das organizaes sociais (OS) e das organizaes da sociedade civil de interesse pblico (Oscip).
5.1 Critrios para escolha das organizaes sociais

A Lei n 9.637, de 1998, dispe, entre outros assuntos, sobre a qualificao de entidades como organizaes sociais. No art. 1, a lei estabelece as reas que as pessoas jurdicas de direito privado sem fins lucrativos devem atuar: ensino, pesquisa cientfica, desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao do meio ambiente, cultura e sade. O inciso II do art. 2 da Lei n 9.637/1998 determina que, em conjunto com o ministro de Estado da Administrao Federal e Reforma do Estado, o ministro ou titular de rgo supervisor ou regulador da rea de atividade constante no contrato social da pessoa jurdica de direito privado tem o poder discricionrio de aprovar a qualificao; isto , a escolha das pessoas jurdicas de direito privado que sero qualificadas como organizaes sociais no feita por meio de processo licitatrio. Aps a qualificao, firma-se o contrato de gesto. A Lei n 9.637, de 1998, regula o contrato de gesto nos artigos 5 a 7. Nos termos do art. 6, o contrato de gesto elaborado de comum acordo entre o rgo ou a entidade supervi-
265
sora e a organizao social. Uma pergunta que cabe neste momento sobre a necessidade de licitao para assinatura do contrato de gesto ou, ao contrrio, se o contrato de gesto consequncia imediata da qualificao. A pergunta relevante, pois, pelo art. 12 da lei, a permisso para que se destinem recursos oramentrios e bens pblicos organizao social s ocorre depois de firmado o contrato de gesto. Alm disso, a hiptese de dispensa de licitao para celebrao de contrato de prestao de servios com as organizaes sociais contida no inciso XXIV do art. 24 da Lei n 8.666, de 1993, pressupe o contrato de gesto. A anlise da Lei n 9.637/1998, embora no permita extrair de forma imediata a resposta ao questionamento sobre a necessidade de licitao para assinatura do contrato de gesto, traz elementos que sugerem ser dispensvel a licitao. Um desses elementos o artigo 5, que define o contrato de gesto, pois no impe, como requisito, a licitao prvia. Outro elemento o artigo 6, que, embora no faa de forma categrica, d uma indicao de que no h licitao, pois prescreve que a elaborao do contrato de gesto seja feita conjuntamente entre o rgo ou entidade supervisora e a organizao social. Essa prescrio de elaborao conjunta possibilita a interpretao de que a cooperao comea a ocorrer j no momento de composio do instrumento de parceria. A licitao, neste caso, se prevalecer essa interpretao, no nos parece razovel, pois a entidade privada parceira j estaria definida. Essa questo da necessidade prvia de licitao para se firmar o contrato de gesto foi submetida ao Supremo Tribunal Federal, que precisou se manifestar quanto constitucionalidade da Lei n 9.637, para indeferir a medida cautelar na ADI n 1.923/DF. Essa deciso, no entanto, no foi unnime. Os ministros que participaram do julgamento da medida cautelar demonstraram divergncias de interpretao em vrios pontos da lei. No tocante questo proposta, o ministro Eros Grau votou pelo indeferimento da medida cautelar por entender que a deciso em juzo liminar poderia afetar injustamente situaes j consolidadas, mas expressou sua reprovao quanto ao fato de a assinatura do contrato de gesto no ser precedida de licitao: a celebrao desse contrato
de gesto com o poder pblico habilitar a organizao social ao desfrute de certas vantagens. Mais do que vantagens, favores desmedidos, visto que a contratao no antecedida de licitao (GRAU, 2006, p. 148). A deciso de mrito da ADI n 1.923/DF ainda no foi proferida, mas, sobre ela, dois ministros j se manifestaram. O relator, ministro Carlos Ayres Britto, proferiu voto onde reprova a discricionariedade do processo de qualificao da organizao social e, no tocante necessidade de licitao para assinatura do contrato de gesto, defende que se faa interpretao conforme a Constituio para afastar qualquer interpretao excludente da realizao de um peculiar proceder competitivo pblico para: a) a qualificao de entidade privada como organizao social; b) a celebrao do impropriamente chamado contrato de gesto (BRITO, 2011, p. 30). O outro voto foi proferido pelo ministro Luiz Fux. Na deciso, o ministro expressa que o contrato de gesto:
Configura hiptese de convnio, por consubstanciar a conjugao de esforos com plena harmonia entre as posies subjetivas, que buscam um negcio verdadeiramente associativo, e no comutativo, para o atingimento de um objetivo comum aos interessados: a realizao de servios de sade, educao, cultura, desporto e lazer, meio ambiente e cincia e tecnologia, razo pela qual se encontram fora do mbito de incidncia do art. 37, XXI, da CF. (FUX, 2011, p. 4)
O ministro Luiz Fux, embora afaste a incidncia da licitao nos termos do inciso XXI do art. 37 da CF, entende ser impositivo que:
O poder pblico conduza a celebrao do contrato de gesto por um procedimento impessoal e pautado por critrios objetivos, por fora da incidncia direta dos princpios constitucionais da impessoalidade, da publicidade e da eficincia da administrao pblica. (FUX, 2011, p. 5)
Os doutrinadores que se debruaram sobre a questo tambm no so unnimes quanto necessidade de licitao para firmar o contrato de gesto. Mello defende que a Lei n 9.637/1998 inconstitucional, entre outros motivos por considerar que a lei dispensa a licitao para se firmar o contrato de
267
gesto. O autor entende que o contrato de gesto requisito para qualificar a organizao social:
Entre estes requisitos substanciais devem ser salientados: (...) e firmar contrato de gesto com o poder pblico. Este ltimo trao no foi formulado diretamente, mas parece indispensvel, condicional sua qualificao, em face dos arts. 2, f, 4, II, e 5 e ss. (BANDEIRA DE MELLO, 2006, p. 228-298)
Ao tratar da hiptese de dispensa de licitao relacionada s organizaes sociais, Carvalho Filho fundamenta a dispensa de licitao para a assinatura do contrato de gesto:
Quanto ao contrato de gesto em si, a dispensa de licitao decorre do prprio sistema implantado na lei reguladora e espelha corolrio natural desse tipo de negcio jurdico: a uma, porque se cuida de ajuste de carter social e, a duas, porque retrata regime de parceria, incompatvel com o processo de licitao. Assim, a administrao livre para escolher a organizao social com a qual celebrar o contrato. (CARVALHO FILHO, 2009, p. 245)
Em sentido contrrio, Maral Justen Filho sobreleva os princpios da indisponibilidade do interesse pblico e da isonomia para defender que a assinatura do contrato de gesto deve ser precedida de licitao:
Em primeiro lugar, h o postulado da indisponibilidade do interesse pblico. Como decorrncia, a administrao no pode ceder bens, pessoal e recursos a terceiros por mera liberalidade. (...) Em segundo lugar, h o princpio da isonomia. Todas as organizaes sociais tm o direito de ser tratadas igualmente. No se admitem distines fundadas em escolhas meramente subjetivas. (JUSTEN FILHO, 2009, p. 333)
Como se constata das citaes apresentadas que a Lei n 9.637/1998 gera muitos problemas de interpretao, em especial sobre a questo da dispensa da licitao para assinatura do contrato de gesto. Os dois votos apresentados em sede de julgamento do mrito da ADI n 1.923/DF no determinam a aplicao do inciso XXI do art. 37 da Constituio Federal como soluo para
a escolha das organizaes sociais para assinatura do contrato de gesto. No entanto, os ministros que os proferiram entendem ser inafastvel a adoo de um procedimento transparente e impessoal capaz de selecionar, no universo de entidades interessadas, aquela com quem o ente pblico estabelecer a pareceria. Este o entendimento que nos parece conforme com os princpios constitucionais a que se submete a administrao pblica, sobretudo no seu relacionamento com entidades privadas. O problema, no entanto, permanece e o que se tem de concreto a deciso que indeferiu a medida cautelar na referida ADI, mantendo a vigncia integral da Lei n 9.637/1998. Isso de forma nenhuma responde a questo proposta, mas o que, por ora, se pode afirmar.
5.2 Critrio de escolha das organizaes da sociedade civil de interesse pblico (Oscip)
A norma que define e regula as organizaes da sociedade civil de interesse pblico (Oscip) a Lei n 9.790, de 1999. Regulamenta essa norma o Decreto Federal n 3.100, de 1999. As entidades pblicas de direito privado que pretendem receber o ttulo jurdico de organizao da sociedade civil de interesse pblico se submetem qualificao. A outorga da qualificao deferida pelo Ministrio da Justia, desde que cumpridos os requisitos especificados nos artigos 3 e 4 da lei. O 2 do artigo 1 esclarece que a outorga da qualificao ato vinculado ao cumprimento dos requisitos. Assim, a escolha das entidades de direito privado que recebero o ttulo jurdico de Oscip no passa por um processo seletivo: todas as entidades que tenham cumprido os requisitos exigidos e formalizarem o requerimento junto ao Ministrio da Justia sero qualificadas. O instrumento jurdico que vincula a Oscip ao poder pblico o termo de parceria, que definido no artigo 9 e seguintes da Lei n 9.790/1999. O termo de parceria no decorre imediatamente da outorga da qualificao, pois o referido artigo, ao defini-lo, especifica que o instrumento passvel de ser firmado entre o poder pblico e as entidades qualificadas como Oscip.
269
Assim, necessrio que a celebrao do termo de parceria, sempre que possvel, seja precedida de um processo de seleo. Os artigos 23 e seguintes do Decreto Federal n 3.100/1999 regulamentam essa seleo por meio de concurso de projetos. O concurso divulgado por meio de edital e se presta a selecionar, dentre os projetos desenvolvidos pelas Oscip participantes do certame, o que melhor atenda aos interesses do rgo estatal parceiro para obteno de bens e servios e para a realizao de atividades, eventos, consultoria, cooperao tcnica e assessoria. Dissertando em artigo sobre o dever do poder pblico licitar junto ao Terceiro Setor, Luciano Ferraz faz referncia ao Acrdo n 1.777/2005 e lembra que o Tribunal de Contas da Unio expediu orientao no sentido de que sempre que possvel o poder pblico deve se socorrer desse processo seletivo (FERRAZ, 2010, p. 77). O autor defende que a expresso poder na redao do artigo 23 do Decreto n 3.100/1999 no implica em uma atribuio de discricionariedade ao administrador para dispensar o concurso de projetos, pois a sua realizao deve ser cogitada sempre que a competio for vivel. Um questionamento sobre a forma de contratao das Oscip quanto aplicabilidade do inciso XXIV do art. 24 da Lei n 8.666/1993 quando o objeto da contratao for a prestao de servios. A leitura do referido dispositivo parece deixar claro que a hiptese de dispensa da licitao somente se aplica s organizaes sociais. No entanto, sobre a aplicao do referido dispositivo, no foi esse o entendimento de Jos dos Santos Carvalho Filho:
Conquanto o estatuto no as tenha mencionado, incide a norma em foco sobre eventuais contratos denominados na lei de termos de parceria celebrados entre o ente federativo e as pessoas que tenham recebido a referida qualificao: ser direta a contratao dos servios decorrentes do ajuste principal, sendo, pois, dispensada a licitao. (CARVALHO FILHO, 2009, p. 245)
Contrapondo esse entendimento, cabe uma leitura do Acrdo n 421/200451 do Tribunal de Contas de Unio (TCU), que d aplicao restritiva ao
51
Jurisprudncia do TCU, Acrdo n 421/2004, relator ministro Augusto Sherman Cavalcante.
inciso XXIV do art. 24. No acrdo, o TCU restringe a aplicao do inciso apenas s organizaes sociais qualificadas pela esfera de governo contratante. Destarte, para encerrar esta anlise sobre a forma de escolha das Oscip, conclumos que a qualificao, por ser ato vinculado, no envolve concorrncia. A celebrao do termo de parceria, sempre que vivel a concorrncia, deve ser precedida de concurso de projetos. Quanto transferncia dos recursos pblicos para as entidades privadas qualificadas como Oscip, exige-se, em primeiro lugar, o vinculo de cooperao institudo pelo termo de parceria e, em segundo lugar, essa transferncia sempre se subordina ao cumprimento das responsabilidades e obrigaes pactuadas para a execuo do programa de trabalho objeto do termo celebrado.
6 Regime jurdico das entidades privadas sem fins lucrativos

6.1 Adoo de procedimento licitatrio para a contratao de bens e servios
Segundo o inciso XXI do art. 37 da Constituio, ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios, compras e alienaes sero contratados mediante processo de licitao pblica que assegure igualdade de condies a todos os concorrentes, com clusulas que estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as condies efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitir as exigncias de qualificao tcnica e econmica indispensveis garantia do cumprimento das obrigaes. Apesar de o caput do art. 37 sujeitar ao alcance da norma a administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios, alguns entendem que as entidades privadas sem finalidade lucrativa, ao lidarem com recursos pblicos, devem obedecer s mesmas regras ditadas administrao pblica.
271
O inciso XXI do art. 37 da Constituio Federal foi regulamentado pela Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993, que, em seu art. 116, disciplina que se aplicam as disposies da referida lei, no que couber, aos convnios, acordos, ajustes e outros instrumentos congneres celebrados por rgos e entidades da administrao. A expresso no que couber sempre gerou e gera dificuldades na sua aplicao, estando a depender da interpretao dos vrios agentes responsveis pela sua observncia. Como se ver adiante, teremos uma srie de idas e vindas nas vrias interpretaes a respeito, culminando no atual disciplinamento presente no Decreto n 6.170, de 25 de julho de 2007, regulamentado pela Portaria n 127, de 29 de maio de 2008. A Instruo Normativa n 1/1997-STN, de 15 de janeiro de 1997, no seu pargrafo nico do art. 27 disciplinou que a entidade privada no estaria sujeita aos ditames da Lei n 8.666/1993, devendo, na execuo das despesas com recursos recebidos em transferncias, adotar procedimentos anlogos aos estabelecidos pela referida lei. Porm, no Acrdo n 1.070/2003-Plenrio, o Tribunal de Contas da Unio posicionou-se no sentido de que, exercendo o particular a gesto da coisa pblica, estaria obrigado, quando da aplicao de recursos de convnio firmado com rgos ou entidades vinculados Unio, por expressa determinao constitucional, a realizar os procedimentos licitatrios fixados na Lei n 8.666/1993, e por essa razo determinou ao Poder Executivo a modificao do pargrafo nico do art. 27 da IN/STN n 1/1997. A modificao foi implementada pela Secretaria do Tesouro Nacional, resultando no seguinte texto:
Art. 27. O convenente, ainda que entidade privada, sujeita-se, quando da execuo de despesas com os recursos transferidos, s disposies da Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993, especialmente em relao a licitao e contrato, admitida a modalidade de licitao prevista na Lei n 10.520, de 17 de julho de 2002, nos casos em que especifica.
A deciso do TCU, porm, no foi pacfica, tendo sido apresentados trs votos contrrios determinao. O ministro Benjamim Zymler, que se posicionou
contrariamente aplicao dos ditames da Lei n 8.666/1993 s entidades privadas sem fins lucrativos, assim defendeu sua opinio:
considero incabvel o exerccio das prerrogativas da Lei n 8.666/1993 por entes privados, uma vez que, dada a natureza dos mesmos, somente entes pblicos podem exerc-las. A lei em questo prev, por exemplo, a aplicao de multas, a resciso unilateral de contratos e a declarao de inidoneidade de licitantes, prerrogativas que so expresses concretas do princpio da supremacia do interesse pblico sobre o privado. No poderia um ente privado, em decorrncia de simples pactuao de convnio com a administrao pblica, investir-se de tais poderes. So estes reservados aos agentes pblicos investidos em cargos, empregos ou funes. (...) Ademais, a observncia de todos os dispositivos da Lei das Licitaes por entes privados imporia a elevao dos custos operacionais daqueles, que passariam a necessitar de pessoal especificamente qualificado para a conduo de licitaes. Por exemplo, exigiria a criao e manuteno de cadastros de empresas para o aperfeioamento da modalidade tomada de preos. Alm disso, no haveria espao para se exigir a existncia de dotaes oramentrias como condio prvia para a licitao. O que ora se analisa, em essncia, a extenso da aplicabilidade da Lei n 8.666/1993. Dispe a ementa daquela lei que a mesma Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituio Federal, institui normas para licitaes e contratos da administrao pblica e d outras providncias. Uma vez que a aludida lei regulamenta um dispositivo constitucional, a sua abrangncia est indissociavelmente ligada ao escopo de aplicabilidade da norma constitucional que a rege. Assim dispe o art. 37 e seu inciso XXI, da Constituio Federal, in verbis: Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: (...) XXI ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios, compras e alienaes sero contratados mediante processo de licitao pblica que
273
assegure igualdade de condies a todos os concorrentes, com clusulas que estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as condies efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitir as exigncias de qualificao tcnica e econmica indispensveis garantia do cumprimento das obrigaes. O art. 37 da Constituio Federal, no seu caput, delimita sua aplicao administrao pblica direta e indireta dos poderes pblicos dos trs nveis da federao, no se incluindo ali os agentes privados. Assim, o escopo de aplicao da lei que regulamenta o seu inciso XXI atualmente a Lei n 8.666/1993 no pode exceder aos limites delineados pelo poder constituinte no caput do dispositivo retrotranscrito. E de fato o legislador respeitou o texto constitucional. O pargrafo nico do art. 2 da lei em comento, ao descrever os entes a ela subordinados, o faz em perfeita harmonia com o mbito de aplicao da norma constitucional que regulamenta, dispondo que subordinam-se ao regime desta lei, alm dos rgos da administrao direta, os fundos especiais, as autarquias, as fundaes pblicas, as empresas pblicas, as sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela Unio, estados, Distrito Federal e municpios. Como se v, a lei apenas descreveu com mais detalhes a composio da administrao pblica direta e indireta, no fazendo ali constar entidades no classificveis como integrantes da administrao pblica, motivo pelo qual no incluiu entes do setor privado. Entendo que o poder constituinte, sempre que desejou estender aos agentes privados regramentos tpicos do setor pblico, o fez expressamente, como lemos no pargrafo nico do art. 70, que estende o dever de prestar contas a todos os que manuseiem recursos pblicos, sejam pessoas fsicas ou jurdicas, pblicas ou privadas. Pelos mesmos motivos, no poderamos dar aplicao extensiva do art. 116 da Lei n 8.666/1993, de modo a abranger as relaes entre entes privados. Esse dispositivo vincula a aplicao da Lei n 8.666/1993, no que for possvel, aos acordos, convnios e instrumentos congneres firmados por rgos ou entidades da administrao pblica. Nem a Constituio nem a lei previram expressamente sua aplicao a entes privados quando contratam entre si. Por esses motivos, entendo que no se pode exigir que a Fundao Zerbini, de carter privado, aplique as normas da Lei n 8.666/1993 quando da contratao
de empresa de construo civil, ainda que os recursos a serem aplicados tenham origem pblica. Na minha avaliao, foi oportuna e feliz a redao dada ao art. 27, pargrafo nico, da IN STN n 1/1997, ao explicitar que o convenente entidade privada no est sujeito Lei n 8.666/1993, sem embargo de firmar orientao no sentido de que sejam adotados procedimentos anlogos aos estabelecidos pela referida lei, o que evidencia, ao mesmo tempo, reverncia aos princpios constitucionais norteadores da gesto pblica e respeito ao domnio dos agentes privados.
Gerada a polmica, o Tribunal de Contas da Unio, em sesso de 6 de abril de 2005, por meio do Acrdo do Plenrio n 353/2005, ao analisar pedido de reexame interposto ao Acrdo do Plenrio n 1.070/2003, conheceu do recurso e resolveu firmar o entendimento de que a aplicao de recursos pblicos geridos por particular em decorrncia de convnio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congneres, deveria atender, no que couber, s disposies da Lei de Licitaes, em virtude do art. 116 da Lei n 8.666/1993. Alm disso, a fim de dirimir quaisquer dvidas com relao aplicao da expresso no que couber, decidiu, entre outros, recomendar Presidncia de Repblica que procedesse regulamentao do art. 116 da Lei n 8.666/1993, estabelecendo, em especial, as disposies da Lei de Licitaes que deveriam ser seguidas pelo particular partcipe de convnio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congneres. Ainda em 2005, nova polmica foi suscitada pelo Decreto n 5.504, de 5 de agosto de 2005. Referido decreto estabeleceu, em seu art. 1, que os instrumentos de formalizao, renovao ou aditamento de convnios, instrumentos congneres ou de consrcios pblicos que envolvessem repasse voluntrio de recursos pblicos da Unio deveriam conter clusula que determinasse que as obras, compras, servios e alienaes a serem realizadas por entes pblicos ou privados, com os recursos ou bens repassados voluntariamente pela Unio, fossem contratadas mediante processo de licitao pblica, de acordo com o estabelecido na legislao federal pertinente. No caso de bens comuns, entendidos esses como aqueles cujos padres de desempenho e qualidade pudessem ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificaes usuais no
275
mercado, seria obrigatrio o emprego da modalidade prego, nos termos da Lei n 10.520, de 17 de julho de 2002. Como no poderia deixar de ser, o decreto recebeu severas crticas. De acordo com Oliveira (2006), citada norma afrontou o inciso XXVII do art. 22 e o inciso XXI do art. 37 da Constituio Federal, que estipulam como destinatrios da obrigatoriedade de licitar apenas os rgos e entidades da administrao pblica direta e indireta. Para Oliveira, entidades privadas sem fins lucrativos no integram a organizao administrativa do Estado, tampouco recebem delegao do poder pblico para realizar atividades de interesse pblico. Para Ferraz (2010), o decreto feriu a norma do art. 116 da Lei n 8.666/1993, que estabelece sua aplicao aos convnios apenas no que couber. Feriu tambm a Lei n 9.637/1997, relativamente s organizaes sociais (OS), e a Lei n 9.790/1999, relativamente s organizaes da sociedade civil de interesse pblico (Oscip), uma vez que essas entidades devem possuir, na forma do art. 17 da Lei n 9.637/1998 e art. 14 da Lei n 9.790/1999, regulamentos prprios de licitaes e contratos. Parece-nos que, por ser to frgil a exigncia da subordinao das entidades privadas sem fins lucrativos aos ditames da Lei n 8.666/1993, teve o decreto de obrigar a subordinao no em decorrncia de norma legal, mas sim de um acerto entre as partes envolvidas. Juridicamente a obrigatoriedade de adoo de procedimento licitatrio no decorreu dos termos do decreto, mas sim da expressa previso nos instrumentos de formalizao, renovao ou aditamento de convnios, instrumentos congneres ou de consrcios pblicos, como assim assinalou Furtado:
descabido o argumento de que a aplicao do mencionado Decreto n 5.450/2005 aos estados e municpios seria inconstitucional. O decreto, a rigor, no cria qualquer obrigao para mencionadas entidades da federao. Ela impe aos gestores federais o dever de fazer inserir nos instrumentos dos mencionados ajustes a serem firmados com entidades pblicas ou privadas a clusula que lhes obrigue a realizar licitao para a contratao com terceiros. Desse modo, a obrigao da entidade pblica ou privada que recebe o repasse de recursos federais de contratar terceiros por meio de licitao na modalidade de prego eletrnico decorre
do acordo firmado com o rgo ou entidade federal repassadora do recurso, e no do Decreto n 5.504/2005. (FURTADO, 2007, p. 1)
De fato, questionvel que entidades privadas sem fins lucrativos estejam subordinadas Lei de Licitaes, eis que no arroladas no art. 1 da Lei n 8.666/1993. Por outro lado, estas exercem parcela de funo pblica e gerenciam recursos pblicos, caso em que seu regime jurdico de direito privado deve ser derrogado, ainda que parcialmente, por normas de direito pblico. Nesse sentido, tornam-se-lhes tambm aplicveis os princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia insculpidos no art. 37 da Constituio Federal. Sendo assim, devem buscar a melhor proposta para a contratao de bens e servios, ainda que no se valendo obrigatoriamente de todos os procedimentos descritos na Lei n 8.666/1993. Para Santos (2009):
no se trata de defender procedimentos em sentido contrrio aos propsitos constitucionais da administrao gerencial, tornando burocrtica a administrao privada. Trata-se, em primeiro lugar, de conferir eficcia aos princpios constitucionais. Em segundo lugar, trata-se de admitir que existem procedimentos tpicos da administrao pblica que podem ser utilizados com proveito pela administrao privada. As normas para seleo por meio dos contratos a serem firmados pelo Terceiro Setor com o uso de recursos pblicos devem ser estabelecidas em regulamentos prprios. Esses regulamentos podem prever mecanismos simplificados e cleres de seleo, contanto que tenham contedo compatvel com os princpios aplicveis a essas entidades responsveis pelo uso do dinheiro pblico. No se exige, portanto, que os regulamentos prprios das entidades repitam as normas da Lei de Licitaes. Dentro da moldura constitucional h espao para inovaes, sem que haja vinculao expressa a procedimentos formais da Lei n 8.666/1993. Esse espao criativo foi assegurado pelo legislador, eis que de outro modo teria feito constar taxativamente a aplicao da referida Lei de Licitaes a essas entidades. A elaborao dos regulamentos prprios constitui conduta revestida de singular natureza e especificidade. A sua concepo ser fruto de um processo de tenso dialtica que assegure a celeridade e dinamicidade prprias do regime de direito privado, sem descurar dos valores e prin-
277
cpios fundamentais ao regime de direito pblico, em especial, nesse caso, no tocante gesto de recursos pblicos, busca da proposta mais vantajosa e ao princpio da isonomia. (SANTOS, 2009, p. 31)
Em todo caso a regra do art. 1 do Decreto n 5.504/2005 foi suplantada por aquela contida no art. 11 do Decreto n 6.170, de 25 de julho de 2007. Observa-se que a linha que tem sido adotada pela administrao pblica no a exigncia de que as entidades privadas sem fins lucrativos sujeitem-se aos ditames da Lei n 8.666/1993, mas que estas observem procedimentos que assegurem a boa utilizao dos recursos pblicos. Nesse sentido, o art. 11 do Decreto n 6.170 disciplina que, para efeito do disposto no art. 116 da Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993, a aquisio de produtos e a contratao de servios com recursos da Unio transferidos a entidades privadas sem fins lucrativos devero observar os princpios da impessoalidade, moralidade e economicidade, sendo necessria, no mnimo, a realizao de cotao prvia de preos no mercado antes da celebrao do contrato. Ao regulamentar o Decreto n 6.170, a Portaria Interministerial n 127, de 29 de maio de 2008, estabeleceu uma modalidade de licitao que poderamos chamar de licitao virtual. A norma disciplina que para a aquisio de bens e contratao de servios com recursos de rgos ou entidades da administrao pblica federal, as entidades privadas sem fins lucrativos devero realizar, no mnimo, cotao prvia de preos no mercado (art. 45). Para maior rigor, a portaria estabelece que a cotao prvia de preos ser estabelecida por meio do Sistema de Convnios (Siconv), segundo procedimentos nela estabelecidos. Eis algumas regras restabelecidas na portaria:
a. A entidade privada sem fins lucrativos dever contratar empresas que tenham participado da cotao prvia de preos, ressalvados os casos em que no acudirem interessados cotao, quando ser exigida pesquisa ao mercado prvia contratao, que ser registrada no Siconv e dever conter, no mnimo, oramentos de trs fornecedores. b. A cotao prvia de preos no Siconv ser desnecessria quando o valor for inferior a R$ 8.000,00 (oito mil reais); ou quando, em razo da natureza
do objeto, no houver pluralidade de opes, devendo comprovar to s os preos que aquele prprio fornecedor j praticou com outros demandantes. c. O registro, no Siconv, dos contratos celebrados pelo beneficirio na execuo do objeto condio indispensvel para sua eficcia e para a liberao das parcelas subsequentes do instrumento, conforme previsto no art. 3. d. Cada processo de compras e contrataes de bens, obras e servios das entidades sem fins lucrativos dever ser realizado ou registrado no Siconv.
Em outubro de 2008 a Portaria Interministerial n 127/2008 sofreu alteraes e a obrigatoriedade de cotao prvia por meio do Siconv foi mitigada. A alterao, implementada pela Portaria n 342, de 5/11/2008, permitiu que, nos casos em que o Siconv no permitir o acesso operacional para a cotao prvia de preos, esta dever ser realizada mediante a apresentao de, no mnimo, trs propostas. Como se percebe, apesar do grande avano no Siconv, principalmente no que se refere transparncia na gesto dos recursos pblicos, a adoo do sistema tem esbarrado em algumas dificuldades operacionais. No projeto de lei de diretrizes oramentrias para 2012, encaminhado pelo Poder Executivo, o 9 do art. 35 pretendeu disciplinar que o rgo ou entidade federal que no utilize o Siconv para registro dos atos e procedimentos relativos s transferncias de recursos para entidades privadas sem fins lucrativos somente poder efetuar essas transferncias caso disponha de sistema que permita disponibilizar na internet todos os atos praticados pelas instituies recebedoras dos recursos no decorrer da execuo da despesa, em especial a disponibilizao de dados que identifiquem a pessoa fsica ou jurdica beneficiria do pagamento decorrente do bem fornecido ou do servio prestado, a cotao prvia de preos ou o procedimento licitatrio realizado. O dispositivo foi aprovado pelo Congresso Nacional com uma pequena alterao, mas de carter significativo. A alterao ocorreu ao final do dispositivo, exigindo que todos os atos praticados pelas instituies recebedoras fora do Siconv fossem transferidos para o sistema semanalmente. Contudo, quando da sano da lei de diretrizes oramentrias (Lei n 12.465, de 12/8/2011), o
279
Poder Executivo vetou todo o dispositivo correspondente ( 9 do art. 34), com os seguintes argumentos:
O esforo da administrao tem focado o aprimoramento do Siconv, por entender que solues particulares adotadas pelos rgos podem no contemplar todas as funcionalidades que esse sistema atualmente traz. Alm disso, no h mecanismo que possibilite aos rgos enviar dados para o Siconv da maneira proposta, o que inviabilizaria o imediato cumprimento das medidas. (BRASIL, 2011, p. 65)
6.2 Realizao de concursos pblicos para admisso de pessoal

Tanto as Oscip quanto as organizaes sociais no esto obrigadas a realizar concurso pblico para admisso de pessoal. O inciso IV do 2 do art. 10 da Lei n 9.790/1999 prev que o termo de parceria firmado com a Oscip dever conter o detalhamento das remuneraes e benefcios de pessoal a serem pagos, com recursos oriundos ou vinculados ao termo de parceria, a seus diretores, empregados e consultores. No que se refere s organizaes sociais, os incisos VII e VIII do art. 4 da Lei n 9.637/1998 preveem que o regimento interno da entidade dever dispor, no mnimo, sobre a estrutura, forma de gerenciamento, os cargos e respectivas competncias. Alm disso, o regulamento prprio conter os procedimentos que deve adotar para a contratao de obras, servios, compras e alienaes e o plano de cargos, salrios e benefcios dos empregados da entidade. No que se refere s demais entidades privadas objeto de estudo deste trabalho, no h determinao legal especfica que as obrigue a realizar concurso pblico para admisso de pessoal, o que no as exime de observar os princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, economicidade e eficincia na gesto dos recursos.
6.3 Sujeio fiscalizao dos rgos de controle

A Constituio Federal, no pargrafo nico do art. 70, determina que prestar contas qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou que, em nome desta, assuma obrigaes de natureza pecuniria. A alnea d do inciso VII do art. 4 da Lei n 9.790/1999 prev que a prestao de contas de todos os recursos e bens de origem pblica recebidos pelas Oscip ser feita conforme determina o pargrafo nico do art. 70 da Constituio Federal. Isso porque a transferncia de recursos para particular no tem o condo de modificar a natureza dos recursos envolvidos, que so pblicos. Segundo Meirelles (2008), no , pois, a natureza do rgo ou da pessoa que a obriga a prestar contas; a origem pblica do bem administrado ou do dinheiro gerido que acarreta ao gestor o dever de comprovar seu zelo e bom emprego. A comprovao da regular aplicao dos recursos transferidos deve ser feita perante o rgo ou a entidade que repassou os recursos, cujos responsveis, se tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, daro cincia ao TCU, sob pena de responsabilidade solidria. Nesse sentido, a Portaria Interministerial n 127, de 30 de maio de 2008, disciplina que o rgo ou entidade que receber recursos na forma nela estabelecida estar sujeito a prestar contas da sua boa e regular aplicao no prazo mximo de trinta dias contados do trmino da vigncia do convnio ou contrato ou do ltimo pagamento efetuado, quando este ocorrer em data anterior quela do encerramento da vigncia. Quando a prestao de contas no for encaminhada ou no for aprovada, o rgo concedente ou contratante dever tomar todas as providncias necessrias instaurao da tomada de contas.
281
7 Concluso
O presente trabalho procurou demonstrar que a Constituio Federal de 1988 no s reinaugurou a vida democrtica do pas, mas tambm inovou ao adotar modelo de Estado social e democrtico de direito no qual cabe ao poder pblico a prestao, de forma no exclusiva, de servios sociais, como sade, educao, previdncia e assistencial social. Nesse modelo, o fomento atuao da sociedade nessas reas pode se efetivar, mas apenas de modo complementar ou subsidirio ao papel do Estado, notadamente nas atividades consideradas de interesse pblico, conforme se depreende, em especial, da leitura dos arts. 194, 199, 1, 205, 216, 1, 218, 4, e 226, 1, da Constituio. A adequada compreenso desse carter complementar da atividade desenvolvida pela sociedade civil na realizao dos direitos sociais essencial para segregar o campo de atuao reservado constitucionalmente ao servio pblico e aquele passvel de atividades de fomento, no podendo jamais o Estado se fazer substituir integralmente pela iniciativa privada. O fomento, pela via de repasses financeiros, amplia a capacidade de atuao da entidade beneficiada, mas tambm condiciona e restringe o regime privado ao qual, em regra, tais entidades esto originalmente submetidas. O exame da legislao deixou claro que os ajustes com entidades privadas no suprimem a necessidade de atendimento s normas constitucionais aplicveis e s se justificam no caso de plena comprovao de que as entidades detm capacidade para desenvolvimento da atividade e de que a despesa realizada por meio de outra pessoa jurdica, que no a estatal, otimiza a aplicao dos recursos pblicos disponveis. Com isso, possvel concluir que as entidades privadas sem fins lucrativos que recebem recursos pblicos regem-se pelo direito privado, porm parcialmente derrogado por normas de direito pblico. Nesse sentido, tornam-se-lhes tambm
aplicveis os princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia insculpidos no art. 37 da Constituio Federal. Por essa razo, ao firmarem parceria com o poder pblico, tais entidades devem buscar, entre outros procedimentos tpicos da administrao: a melhor proposta para a contratao de bens e servios, mesmo no utilizando todos os procedimentos concorrenciais descritos na Lei n 8.666/1993 (Lei de Licitaes); zelar pela transparncia e economicidade na contratao de pessoal, ainda que no lhes seja expressamente exigida a realizao de concurso pblico; e submeterem-se fiscalizao dos rgos de controle do poder pblico. A diversidade de normas legais sobre a matria, os diferentes regimes jurdicos das entidades parceiras e os interesses difusos, muitas vezes antagnicos dos agentes envolvidos, pois, em sntese, a parceria implica no uso de recursos pblicos por agentes privados, dentro de determinados limites, como identificado neste trabalho, demonstra a complexidade do modelo de atuao do Estado brasileiro. Nesse sentido, um dos pontos mais controvertidos da legislao diz respeito s formas de escolha das organizaes sociais que firmaro contrato de gesto para estabelecer parceria com o Estado. A Lei n 9.637, de 1998, que normatiza a atuao dessas entidades, deixa dvidas se essa escolha deve ou no ser precedida de licitao caso haja mais de uma entidade qualificada e todas demonstrem interesse em firmar a parceria. Os entendimentos j expressos por ministros do STF e por renomados doutrinadores, conforme consignado no trabalho, deixam evidentes as divergncias de entendimentos, todos elaborados a partir de consistentes argumentos contrapostos. De nossa parte, alinhamo-nos posio daqueles que defendem que a seleo deve observar procedimentos transparentes e impessoais capazes de selecionar, no universo de entidades interessadas, aquela com quem o ente pblico estabelecer a pareceria, de acordo com os princpios a que est submetida a administrao pblica.
283
A pesquisa tambm evidenciou que os sistemas oramentrios e financeiros do governo federal no permitem que se identifique, com preciso, o total de recursos pblicos transferidos, em cada ano, para as entidades privadas. Isso ocorre porque parte dos recursos no a elas transferida diretamente, mas para rgo, fundo ou ente estatal, como o caso das transferncias no mbito do Sistema nico de Sade (SUS) e do Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS). Isso no obstante, verificou-se sensvel crescimento da parcela que se encontra identificada nos oramentos fiscal e da seguridade social como transferncia a entidade privada sem fins lucrativos (MA 50), entre os exerccios de 2001 e 2010. No perodo, verifica-se elevao de 98,9% dos valores liquidados, o que representa um salto de R$ 1,65 bilho para R$ 3,11 bilhes destinados para tais instituies.
Referncias
ARIO ORTIZ, Gaspar (org.). El retorno a lo privado: ante una nueva encrucijada histrica: privatizacin y liberalizacin de servicios. Madrid: Univ. Autnoma de Madrid, 1999. BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 19. ed. So Paulo: Malheiros, 2005. BRASIL. Congresso. Senado Federal. Relatrio Final da CPI das ONGs: criada por meio do Requerimento n. 201, de 2007-SF. Braslia: out. 2010. Disponvel em: <http://www.senado.gov.br/64705211-EEDE-4726-A3C4-A22AD6B1A124/ Fi n a l Dow n load /Dow n load Id-F161813A B 4 DA 57 F58937 7 D2 6B741 6E00/64705211-EEDE-4726-A3C4-A22AD6B1A124/atividade/materia/getPDF.asp?t=83242&tp=1>. Acesso em: 19 ago. 2011. BRASIL. Mensagem n. 312, de 12 de agosto de 2011: comunica deciso de veto. Dirio Oficial da Unio, Braslia, n. 156, 15 ago. 2011. Seo 1, p. 65.
BRASIL. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Comisso de Juristas. Anteprojeto de Lei Orgnica da Administrao Pblica Federal e Entes de Colaborao: resultado final. 2009. Disponvel em: <http://www. planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/seges/comissao_jur/arquivos/090729_seges_Arq_leiOrganica.pdf>. Acesso em: 19 ago. 2011. BRITO, Carlos Ayres. Voto proferido no julgamento da ADI-1.923/DF. Disponvel em: <http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/noticiaNoticiaStf/anexo/ Voto_rel_1923.pdf>. Acesso em: 19 ago. 2011. CARVALHO NETO, Jos Francisco de. Fragilidades de controle no relacionamento com o terceiro setor. JAM Jurdica: Administrao Pblica, Executivo & Legislativo, Administrao Municipal, v. 14, n. 3, p. 37-43, mar. 2009. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 2. ed. So Paulo: Atlas, 2008. FERRAZ, Luciano. Poder pblico e o terceiro setor: consideraes acerca do dever de licitar e anteprojeto de lei da nova organizao administrativa brasileira. Interesse Pblico, Belo Horizonte, v. 12, n. 64, p. 75-83, nov./dez. 2010. AS FUNDAES privadas e associaes sem fins lucrativos no Brasil. 2. ed. Rio de Janeiro: IBGE, 2004. Disponvel em: <http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/fasfil/fasfil.pdf>. Acesso em: 19 ago. 2011. FURTADO, Lucas Rocha. Entidades do terceiro setor e dever de licitar. Frum de Contratao e Gesto Pblica, Belo Horizonte, ano 6, n. 65, maio 2007. FUX, Luiz. Voto proferido no julgamento da ADI-1923/DF. Disponvel em: <http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/noticiaNoticiaStf/anexo/Voto__ ADI1923LF.pdf>. Acesso em: 19 ago. 2011. GRAU, Eros. Voto proferido no julgamento da medida cautelar na ADI-1923/ DF. Disponvel em: <http://www.stf.jus.br/portal/inteiroTeor/obterInteiroTeor. asp?id=487894>. Acesso em: 19 ago. 2011.
285
JUNIOR, Jesse Torres Pereira; DOTTI, Marins Restelatto. Gesto e probidade na parceria ente estado, OS e OSCIP: apontamentos sob a perspectiva dos princpios e normas regentes das licitaes e contrataes administrativas, parte 1. Rev. Jurdica Empresarial, Porto Alegre, ano 2, p. 945-959, out. 2009. LINO, Pedro. Comentrios Lei de Responsabilidade Fiscal: Lei Complementar n. 101/2000. So Paulo: Atlas, 2001. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 30. ed. So Paulo: Malheiros, 2005. MEREGE, Luiz Carlos. O papel do 3. setor na estrutura de uma nova sociedade. Administrao para Organizaes No Lucrativas: curso. So Paulo: EAESP-FGV, 1999. [Artigo publicado em material didtico]. PEREIRA, Rodrigo Mendes. Conceitos, caractersticas e desacordos no terceiro setor. Integrao: a revista jurdica do terceiro setor, ano 10, n. 73, 2007. Disponvel em: <http://pt.scribd.com/doc/55764944/conceitoscaracteristicas-terceiro-setor>. Acesso em: 21 ago. 2012. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 34. ed. So Paulo: Malheiros, 2008. NASCIMENTO, Edson Ronaldo; DEBUS, Ilvo. Entendendo a Lei de Responsabilidade Fiscal: LC 101, de 4 de maio de 2000. Braslia: Esaf, 2002. ________. Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Braslia: Mare, 1995. ________. Relaes de parceria entre poder pblico e entes de cooperao e colaborao no Brasil. Braslia: Secretaria de Gesto do Ministrio do Planejamento, 2010. OLIVEIRA, Gustavo Justino. Oscips e licitao: ilegalidade do Decreto n. 5.504, de 5-8-2005. RBDP: Revista Brasileira de Direito Pblico, Belo Horizonte, ano 4, n. 12, p. 165-207, jan./mar 2006.
________. Estatuto jurdico do terceiro setor e desenvolvimento: conectividade essencial ao fortalecimento da cidadania, luz dos 20 anos da Constituio de 1988. RDTS, Belo Horizonte, ano 3, n. 5, p. 9-37, jan./jun. 2009. ________. Gesto privada de recursos pblicos para fins pblicos: modelo das Oscips. Boletim de Licitaes e Contratos, ano 13, n. 5, maio 2009. ________. Transferncia de recursos financeiros pblicos para entidades do terceiro setor: reflexes sobre a realidade jurdico-normativa brasileira. Rev. TCMRJ, n. 39, set. 2008. RIZZARDO, Arnaldo. Parte Geral do Cdigo Civil. 4. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2006. ROCHA, Slvio Lus Ferreira da. Terceiro setor. So Paulo: Malheiros, 2003. SANTOS, Jos Anacleto Abduch. Licitao e terceiro setor. Boletim de Licitaes e Contratos, So Paulo, ano 21, n. 1, p. 21-35, jan. 2009. ________. Licitao, ONG, terceiro setor e o respeito ao dinheiro que pblico. Rev. Znite de Licitaes e Contratos (ILC), v. 15, n. 170, p. 349-350, abr. 2008. SUNDFELD, Carlos Ari; SCARPINELLA, Vera. Fundaes educacionais e licitao. In: PANTALEO, Leonardo. Fundaes educacionais. So Paulo: Atlas, 2003. TOURINHO, Rita. Terceiro setor no ordenamento jurdico brasileiro: constataes e expectativas. RBDP: Revista Brasileira de Direito Pblico, Belo Horizonte, ano 8, n. 30, p. 117-138, jul./set. 2010.
A Casa Legislativa
289
Administrao pblica legislativa:

gesto estratgica52
Andr Sathler Guimares Fabiano Peruzzo Schwartz Juliana Werneck de Souza Maria Raquel Mesquita Melo
1 Introduo
A primazia da anlise do Poder Legislativo pelo enfoque institucional provoca um direcionamento dos estudos para os campos da Cincia Poltica ou do Direito. Com isso, as pesquisas voltadas compreenso da dimenso organizacional desse Poder so escassas. Apesar de seu carter poltico, ou, qui, em virtude dele, as Casas Legislativas desenvolvem, ao longo do tempo, caractersticas, normas e procedimentos, padres de liderana e rotinas para tomada de deciso. Esse processo de institucionalizao envolve estabelecer e manter uma estrutura organizacional, e prover o relacionamento dessa estrutura com o seu ambiente. Essa estrutura reflete elementos prprios a uma instituio do Poder Legislativo, como sua autonomia, a formalidade, a uniformidade e a complexidade
52
O presente captulo resultado do trabalho de grupo de pesquisa e extenso (GPE) vinculado ao Programa de Ps-Graduao do Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento da Cmara dos Deputados. Com as atividades ainda em andamento, o GPE pretende avanar na pesquisa sobre questes especficas da gesto estratgica no mbito interno de instituies do Poder Legislativo. A questo de uma viso estratgica quanto ao Poder Legislativo em seu nvel institucional, contudo, permanece como campo a ser desbravado.
estrutural e organizacional. A autonomia corporifica a independncia dos Poderes, noo basilar ao Estado democrtico de direito. Os parlamentos devem ser independentes de outras estruturas e isso impacta diretamente sua forma de organizao. A formalidade deriva-se da prpria natureza constitucional do Legislativo, a qual requer para suas deliberaes procedimentos e regras bem desenvolvidos e, em boa medida, codificados. Corpos legislativos so regidos por padres consensuais de conduta apropriada, buscando um desempenho impessoal, rotineiro e altamente previsvel. Regras legitimadas produzem legitimidade. Sobre esse assunto, Bobbio (2003, p. 84) afirmou: o nico modo de se chegar a um acordo quando se fala de democracia, entendida como contraposta a todas as formas de governo autocrtico, o de consider-la caracterizada por um conjunto de regras (primrias e fundamentais) que estabelecem quem est autorizado a tomar as decises coletivas e com quais procedimentos. A uniformidade relaciona-se ao fato de que todos os parlamentos, em maior ou menor dimenso, detm poder legiferante. A combinao desses elementos, agregada ao fato do convvio entre um corpo poltico (seus membros), normalmente escolhido por processos eleitorais, e um corpo tcnico (concursados, nomeados, terceirizados etc.), instaura a alta complexidade estrutural das instituies legislativas. Se a administrao pblica um ramo da administrao com especificidades que justificam um recorte particular para intensificao de estudos, a administrao pblica legislativa requer, ainda mais, estudos e pesquisas prprios. Copeland e Patterson (1997) chamam a ateno para o fato de que, apesar de sua importncia no contexto institucional, os parlamentos so pouco estudados: paradoxalmente, instituies parlamentares no tm sido estudadas muito extensivamente por pesquisadores. Estudos sistemticos de assembleias representativas existem hoje, talvez, em duas dzias de pases (COPELAND; PATTERSON, 1997, p. 3). O presente captulo enfatiza a aplicao da gesto estratgica no mbito interno de Casas Legislativas. Ampara-se em pesquisas conduzidas junto Cmara dos Deputados (CD) e Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais
291
(ALMG), cujas descries individuais encontram-se registradas em artigos especficos. Pretende-se, nesse trabalho, realizar uma anlise comparativa entre os dois estudos, uma vez que os seus resultados revelam similaridades e diferenas relevantes para uma compreenso abrangente do fenmeno. Agrega-se anlise comparativa uma reflexo quanto s possibilidades e desafios da aplicao do conceito gesto estratgica administrao pblica legislativa. Quando se busca tratar da gesto estratgica na administrao pblica legislativa preciso acrescentar um elemento j conhecida metfora de Mintzberg (2010). Esse autor inicia seu clssico livro Safri de estratgia recorrendo fbula Os cegos e o elefante, na qual cinco homens cegos encostam em um elefante, cada um em uma parte. O que encosta no lado acha que uma parede; o que segura a presa acha que uma lana; o que pegou a tromba acha que uma serpente; o que toca no joelho diz que uma rvore e o que tocou na orelha acha que um leque. Alm do acesso s cegas e fragmentado ao corpo do elefante, esse vem a revelar-se cor-de-rosa. Ou seja, trata-se de espcie mpar de paquiderme, merecedora, portanto, de reflexes prprias. Diante de tal espcime, pode-se agir como os dois mineiros da tradio popular, pretensamente indiferentes ao fato que se apresenta s suas vistas, ou como o cientista, ansioso em encontrar um local adequado para o fenmeno em seu esquema classificatrio. A tarefa do pesquisador, entretanto, revela-se rdua, ao deparar-se, quase que liminarmente, com posturas denegatrias da possibilidade da existncia da gesto estratgica na administrao pblica e, por conseguinte, na administrao pblica legislativa. A negao do fenmeno assume tanto ares de desprezo conceitual quanto de arrogncia pontificadora. O desprezo aparece na escassez de literatura sobre o tema. H vrios trabalhos sobre estratgia de Estado, aplicados a concepes de planos de desenvolvimento no nvel teleolgico do Estado, que se confundem com a correntemente chamada estratgia nacional. Costa (2009) e Lafer (2002) so exemplos de trabalhos dessa natureza. So raros os trabalhos sobre gesto estratgica aplicada ao mbito interno dos rgos pblicos e inexistentes os que enfoquem posturas estratgicas no nvel institucional.
A arrogncia vem de alguns segmentos mais radicais de crticos chamada administrao pblica gerencial, que advogam, a priori, a impossibilidade de qualquer transposio de conceitos oriundos da iniciativa privada ao campo da administrao pblica. So arrolados como fatores de crtica administrao pblica gerencial: manuteno do carter centralizador do poder decisrio; desprezo a aspectos polticos da gesto; transplantao de tcnicas do setor privado sem adaptaes; incompatibilidade da lgica gerencialista com o interesse pblico; no reduo dos custos governamentais com a formao de uma nova camada de burocratas. Para mais elementos sobre o assunto, recomenda-se a leitura de Arruda Neto (2010). Parte-se de uma reflexo sobre as principais objees tericas e pragmticas identificadas no decorrer da pesquisa, para uma ponderao quanto ao que pode ser um correto ponto de partida para estudos ulteriores sobre o assunto.
2 Gesto estratgica na administrao pblica legislativa

Ao longo dos estudos foram identificados trs grandes focos de resistncia possibilidade de aplicao do conceito de gesto estratgica a uma Casa Legislativa: prescindibilidade, impossibilidade e impraticabilidade. Esses trs antagonismos so analisados com a inteno de se demonstrar que sua existncia importante para delineao dos contornos prprios do que seria uma gesto estratgica na administrao pblica legislativa, ou seja, como chegar ao rosado do grande mamfero. Ambas as pesquisas envolveram a realizao de entrevistas semiestruturadas. O objetivo das entrevistas qualitativas foi compreender as crenas, atitudes, valores e motivaes dos servidores em relao ao processo de implantao da gesto estratgica na CD e na ALMG, ou seja, propiciar a criao de um quadro interpretativo quanto s relaes entre esses atores, na situao social especfica de servidores daquelas Casas Legislativas (BAUER; GASKELL, 2008, p. 65).
293
2.1 A prescindibilidade
O argumento da prescindibilidade refere-se ao fato de que o papel e a misso das instituies do Poder Legislativo seriam bvios e j estariam inteiramente demarcados na Constituio Federal. Aponta-se aqui para um quadro no qual a administrao pblica legislativa exercida em instituies estatais puras, prximas ao arqutipo da burocracia racional weberiana e, portanto, concentradas na racionalidade procedimental e na observncia legalidade estrita. Nos dizeres do prprio Weber, essa a soluo ideal quando se necessita preciso, continuidade, disciplina, rigor e confiabilidade:
a administrao puramente burocrtica, portanto, a administrao burocrtico-monocrtica mediante documentao, considerada do ponto de vista formal, , seguindo toda a experincia, a forma mais racional de exerccio de dominao, porque nela se alcana tecnicamente o mximo de rendimento em virtude de preciso, continuidade, disciplina, rigor e confiabilidade isto , calculabilidade tanto para o senhor quanto para os demais interessados intensidade e extensibilidade dos servios, e aplicabilidade formalmente universal a todas as espcies de tarefas. (WEBER, 2000, p. 145).
Uma instituio com essa natureza fortemente voltada para funcionar e produzir resultados, no comportando reflexes maiores quanto aos objetivos, posto que dados ab initio e de modo extrainstitucional (marco constitucional). Mintzberg (2003), ao propor uma tipologia de configuraes estruturais, referiu-se a esse tipo como burocracia mecanizada, caracterizada por estrutura administrativa muito elaborada, fluxo de trabalho altamente racionalizado, tarefas operacionais simples e repetitivas e nfase na padronizao dos processos de trabalho. O estratgico, sem a viso de objetivos, uma contradio em termos. Enquanto que na perspectiva estratgica buscam-se consensos (viso, misso, objetivos), com a expectativa de que, uma vez pactuados, dirimam conflitos, a burocracia mecanizada uma soluo para funcionamento apesar dos conflitos. Segundo Mintzberg (2003), o problema da burocracia mecanizada no desenvolver uma atmosfera aberta em que as pessoas possam conversar sobre os conflitos, mas reforar uma atmosfera fortemente fechada, na qual o trabalho possa ser feito, apesar deles (MINTZBERG, 2003, p. 190).
Aplicada ao servidor pblico de forma estereotipada, a viso weberiana revela um burocrata escravizado por seus prprios padres no controlados de comportamento, gerados a partir de aprendizado coletivo especializado, tendendo a conceber suas tarefas em termos de sua memria coletiva e assim permanecendo refm de seu prprio passado. Segundo essa viso, os servidores pblicos se apresentam ao pblico cobertos pela mscara dessa caricatura: demiurgos de inutilidades disfarados de administrao expertocrtica. Esses pontos fortes da burocracia mecanizada, contudo, transformam-se em nus diante de ambientes cambiantes e do predomnio de incerteza ambiental. Quando h rupturas frequentes demais para os princpios funcionarem de maneira adequada, eles se tornam visveis. Ou seja, quando o ambiente comea a produzir, em escala macia, fenmenos que a burocracia no antecipou e no poderia controlar, surge o questionamento quanto aos princpios, reais ou ideais, rompidos. Nesse tipo de ambiente, a estratgia pode facilmente ser percebida como desnecessria basta que o servio, predefinido, seja feito. As vantagens dessa burocracia arquetpica a colocam em posio privilegiada para lidar com ambientes estveis e rotineiros. A rigidez do institucional afasta a flexibilidade do estratgico: o monumento mata o movimento. Aqui no h novidade. Nos tempos da Roma clssica, por exemplo, as reformas de Diocleciano multiplicaram as engrenagens da burocracia governamental, tornando-lhe o funcionamento mais seguro, embora mais lento. Entretanto, to logo as instabilidades ambientais aumentaram, ganharam visibilidade a manuteno dispendiosa do sistema e a opresso dos impostos (GIBBON, 2005). Quando o ambiente comea a desmoronar, sacudido pelos tremores simultneos do acelerado progresso tcnico e da eroso do padro de relaes de produo e de relaes polticas prevalecentes, a burocracia mecanizada opera s cegas. Nos termos de Habermas (2003), nessas circunstncias ocorre uma crise de legitimidade que ataca o corao do sistema weberiano. A burocracia mecanizada governamental haure suas pretenses de validade da convico de sua capacidade de produzir impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia no trato das questes pblicas, em um ambiente de estrita observncia da legalidade. Assim, goza de uma legitimidade procedimental. Porm, a cren-
295
a na legalidade de um procedimento no pode, per se, produzir legitimidade (HABERMAS, 1984, p. 266). O maior risco, ento, a autorreferncia, com a burocracia que veio a existir para resolver problemas passando a engendr-los, a fim de assegurar sua existncia. No caso do Poder Legislativo, essa preocupao ganha ainda mais relevncia. Considerada como funo precpua e indelegvel do Estado, a atividade legiferante deve ser preservada em instituies burocrticas de perfil weberiano, mesmo para os advogados de reformas administrativas inspiradas nas propostas do gerencialismo. No Brasil, por exemplo, quando Bresser Pereira trouxe baila o seu Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, explicitou-se a manuteno de um ncleo estratgico, parcialmente inalcanado pelas diretrizes da reforma:
No ncleo estratgico, o fundamental que as decises sejam as melhores, e, em seguida, que sejam efetivamente cumpridas. A efetividade mais importante que a eficincia. O que importa saber , primeiro, se as decises que esto sendo tomadas pelo governo atendem eficazmente ao interesse nacional, se correspondem aos objetivos mais gerais aos quais a sociedade brasileira est voltada ou no. Segundo, se, uma vez tomadas as decises, estas so de fato cumpridas (...) no ncleo estratgico, em que o essencial a correo das decises tomadas e o princpio administrativo fundamental o da efetividade, entendido como a capacidade de ver obedecidas e implementadas com segurana as decises tomadas, mais adequado que haja um misto de administrao pblica burocrtica e gerencial. (BRASIL, 1985, p. 42-43)
Difcil encontrar espao para a metade gerencial desse misto, em face de tantos condicionantes de cunho weberiano. Tambm associada percepo da prescindibilidade, est o conceito de monoplio (exclusividade da prerrogativa de legislar da instituio do Poder Legislativo em seu nvel respectivo), o que torna a preocupao com estratgia e concorrncia irrelevante53. Aqui se remete diretamente ao fato de que o conceito gesto estratgica, na iniciativa privada, fortemente associado a
53
Viso do rgo pblico como monoplio exposta por Moore (1997, p. 70).
contextos competitivos. Vrios livros da rea recebem ttulos e subttulos nos quais figuram as expresses estratgia competitiva ou vantagem estratgica. Muitos desses trabalhos referem-se ao que Mintzberg (2010) convencionou chamar de escolas de design, planejamento e posicionamento. Esse autor prope uma classificao que abrange dez escolas de estratgia: design, planejamento, posicionamento, empreendedora, cognitiva, aprendizado, poder, cultural, ambiental, configurao. Calcadas nos conceitos tradicionais de planejamento e reunindo instrumentos intuitivos de aplicao, como matrizes bidimensionais (i.e. matriz BCG e anlise SWOT) e elementos de fcil compreenso (como a elaborao de uma proposta de viso e misso), essas escolas tm predominado nos processos de formulao estratgica. Pode-se dizer que seu principal expoente Michael Porter, cuja extensa obra (PORTER, 1986, 1989, 1999, 1999a, 1999b) j se tornou clssica para a rea. Autores da vertente da administrao pblica gerencial, como Barzelay (2001), valem-se da multiplicidade de escolas para afirmar que, no mbito governamental, estratgia deve ser concebida como um padro de decises voltadas para criar valor pblico (BARZELAY, 2001, p. 164) e no como uma tentativa de posicionamento diante de rivais. Contudo, essa defesa tnue, uma vez que a evidncia da utilizao dos instrumentos das escolas de design, planejamento e posicionamento clara, como nos estudos realizados junto CD e ALMG. Pode ser mais apropriado avaliar em que medida as dificuldades apontadas nos processos de planejamento estratgico conduzidos sob a gide dessas escolas acontecem no setor pblico e quais seus contornos especficos. Ressaltam-se, a ttulo de exemplo, algumas deficincias identificadas em processos conduzidos sob a gide de cada escola: escola de design: estreitamento da perspectiva, impossibilidade de tratamento das estratgias emergentes, ignorncia em relao dimenso do aprendizado, acoplamento estrutura-estratgia, inflexibilidade da estratgia uma vez explicitada, separao entre formulao e implementao; escola de planejamento: domnio do processo pela assessoria, ausncia de resultados dos sistemas de planejamento, nfase em fuses e aquisies, negligncia em relao aos requisitos organizacionais e culturais da estratgia,
297
incapacidade para lidar com ambiente de incerteza; escola de posicionamento: foco estreito, separao entre formulao e implementao, contexto estreito e muito focado em ambientes oligopolistas, nfase em anlises internas. Conferir Mintzberg (2010) para uma apresentao detalhada das deficincias de cada escola. Um ltimo fator associado noo de prescindibilidade da estratgia relaciona-se diretamente a um dos argumentos usualmente utilizados como justificativa de sua necessidade: as grandes e constantes mudanas no ambiente. A instabilidade ambiental, to decantada pelos barmetros lingusticos, quando tomada como referncia primordial, afeta o potencial do plano. Como o alvo (futuro) j no mais visvel claramente, planejar e conceber estratgias para atingi-lo seria utpico. Nesse contexto, diagnsticos crticos em relao s condies institucionais que se encerram sem formulao de estratgias de melhoria so irritantes. Mas, por outro lado, os diagnsticos que trazem prescries estratgicas acabam reputados no mesmo grau de importncia que os sonhos.
2.2 A impossibilidade
Refere-se aqui multiplicidade de estratgias individuais dos parlamentares, bem como dos partidos polticos, em uma leitura inspirada na escola da escolha social. A rivalidade entre interesses conflitantes, sejam personalistas, sejam partidrios, causaria uma impossibilidade de consenso quanto a uma estratgia geral para o rgo do Poder Legislativo. Essa crtica relevante, dado que o elemento poltico inescapvel em qualquer processo de planejamento. Conforme Lafer (2002):
o processo de planejamento um fenmeno poltico, porque em uma situao de escassez, inerente a qualquer tentativa de alocar recursos, est implcita, tambm, a tentativa de alocar valores para a sociedade. Essa dupla alocao de recursos e valores exercida atravs do poder. E o poder, embora se expresse atravs do controle e da manipulao de meios fsicos, no , evidentemente, uma mercadoria quantitativamente fsica, como do dinheiro, por exemplo: na
realidade, o poder implica certa forma de interaes dinmicas e assimtricas, atravs das quais o comportamento afetado. (LAFER, 2002, p. 191)
Na gesto de qualquer sistema poltico, as premissas resultam da percepo que se tem quanto relevncia dos valores e dos fatos predominantes. Ressalte-se que essas premissas podem perder sua efetividade com o tempo, dada a dinamicidade do sistema (LAFER, 2002). Avalia-se, entretanto, que essa crtica exacerba o poder dos partidos, afastando outros olhares sobre o Parlamento54. Tambm confunde os nveis em que acontecem as discusses (indivduo, partido, instituio). Levado s ltimas instncias, esse argumento produz a impossibilidade de existncia de estratgia em qualquer contexto grupal. Alis, essa parece ser a concepo de indivduo-na-burocracia de Tullock (2004): os altos nveis da maioria das reparties governamentais so compostos de pessoas que esto menos interessadas nos objetivos ostensivos da organizao do que no seu prprio bem-estar (TULLOCK, 2004, p. 27). O prprio Tullock (2004), porm, encontrou nessa constatao germes de uma prototpica teoria motivacional no mbito do setor pblico: fazer com que os interesses do indivduo sejam consentneos aos da instituio, ou, melhor, em um processo perlocucionrio, convencer os servidores de que seus interesses sero mais bem atendidos caso os da instituio igualmente o sejam. Nessa perspectiva, um processo de gesto estratgica que combine clareza de objetivos e avaliao por resultados pode ser um caminho para a administrao pblica legislativa. O argumento da impossibilidade relaciona-se teoria da agncia (ROSS, 1973), cuja principal questo a irremovvel assimetria de interesses entre agente e principal no h como se assegurar que os desgnios de algum que pe um terceiro para agir em seu nome sejam buscados com a devida fidelidade. Interferem aqui o oportunismo, a dissonncia cognitiva, a insuficincia e a assimetria de informaes e a racionalidade limitada. Esses fatores tornam-se
54
Na Cincia Poltica, poder-se-ia identificar essa vertente com o modelo chamado partidarista. Longe de ser consenso naquele domnio, todavia, o partidarismo convive com pelo menos duas outras vises: o distributivismo e o informacionalismo.
299
proporcionalmente mais relevantes na medida em que aumenta o nmero de envolvidos e a complexidade dos temas abarcados. No caso da administrao pblica legislativa, o questionamento apresenta-se em um passo ainda anterior, quer seja, a impossibilidade de se alcanar homogeneidade entre o prprio grupo que compe o principal. Qui, ento, se pensar na relao com os agentes. A evidncia levantada pelos estudos feitos, entretanto, aponta para a possibilidade concreta de superao dessa dificuldade. Tendo sido apontado como fator relevante na CD, onde se buscou um distanciamento proposital das instncias polticas, focando-se a rea de apoio tcnico-administrativo e legislativo, esse fator no foi levado em considerao na ALMG, na qual participaram de alguma forma do processo de formulao do planejamento estratgico 52 de 77 deputados.
2.3 A impraticabilidade
De cunho mais rotineiro, a impraticabilidade refere-se a dificuldades de tempo e logstica para participao no processo de elaborao e tambm de implementao da gesto estratgica. No caso da CD, so 513 deputados federais, vivendo uma rotina intensa de reunies s teras, quartas e quintas-feiras, e visita s suas bases eleitorais entre sextas e segundas-feiras. A ALMG superou esse obstculo, tendo a contribuio de uma consultoria especificamente contratada para esse fim contribudo de forma relevante. De qualquer modo, alguns dos entrevistados por ocasio da pesquisa conduzida junto ao Legislativo mineiro apontaram para uma concentrao da discusso no mbito da Mesa Diretora. Pode-se compreender a questo da impraticabilidade sob a tica do que Kaplan e Norton (2004) denominam de prontido do capital organizacional. Essa a capacidade da organizao de mobilizar e sustentar o processo de mudana necessrio para executar a estratgia (KAPLAN; NORTON, 2004, p. 281). Entre os elementos da prontido do capital organizacional, destacam-se a cultura (conscincia e internalizao da misso, viso e valores essenciais execuo
da estratgia); a liderana (disponibilidade de lderes qualificados, em todos os nveis); o alinhamento (interligao dos objetivos e dos incentivos individuais, de equipes e departamentos); e o trabalho em equipe (compartilhamento do conhecimento com potencial estratgico). Ainda segundo esses autores, a necessidade de prontido do capital organizacional torna-se mais aguda em instituies historicamente orientadas para dentro e altamente reguladas. Seja qual for o enfoque, contudo, devido alta complexidade estrutural inerente a qualquer parlamento, conforme argumentado ao incio, a praticabilidade de um processo de elaborao e implementao de gesto estratgica ser sempre um desafio em instituies do Poder Legislativo.
2.4 Existem elefantes cor-de-rosa?

Em um mundo marcado pelos avanos da engenharia gentica, a questo deixa de ser meramente retrica... Brincadeiras a parte, ao final da discusso sobre as objees identificadas prescindibilidade, impossibilidade e impraticabilidade identifica-se que h espao para uma gesto estratgica na administrao pblica legislativa. O modelo da burocracia racional de perfil weberiano fragilizou-se diante de um mundo que atravessa mudanas profundas. Ele passou a ter que conviver com contextos nos quais as instncias e os atores competentes, afetados e interessados, precisam entrar em acordo, envolvendo interao, negociao, redes, em suma: ao interdependente e sistmica. No lugar da obedincia estrita ordem, emanada do topo da hierarquia, entram em cena os cargos controlados eletronicamente e orientados por princpios de desempenho preestabelecidos. Essa reconfigurao das formas de controle precisa ser acompanhada por uma autonomizao horizontal das subunidades organizacionais, rumo a uma autocoordenao heterocentrada. A estrutura hierarquizada e verticalizada dos aparatos administrativos permanece, contudo passam a entrelaar-se com movimentos de desburocratizao, tornando-se possvel a convivncia da con-
301
centrao de competncias decisrias com a descentralizao. preciso que o monumento tenha movimento o oximoro deve se converter em pleonasmo. Para no exibir uma perspectiva excessivamente otimista, reconhece-se que qualquer pesquisador que se defronte com uma instituio do Poder Legislativo, na atualidade do cenrio brasileiro, vai encontrar ainda uma burocracia mecanizada. Porm, caso se proponha a investigar mais a fundo, poder enxergar experincias iniciais de mudana, como as levantadas junto CD e ALMG. Dessas destaca-se a experincia de estabelecimento de uma proposta estratgica e a busca de uma gesto de projetos. Processo difcil e antinatural para a burocracia arquetpica, a gesto de projetos traz de imediato a imprescindvel necessidade de compatibilizao entre a estrutura formal e a estrutura da gesto de projetos, o que, por sua vez, carrega o grmen da mudana rumo descentralizao, como argumentado no pargrafo anterior. As instituies governamentais carregam em sua natureza a dimenso supraindividual, diferentemente do empresrio e seus interesses particulares, cujo eptome o self-made man. A supraindividualidade fundamenta as concepes finalsticas da instituio governamental e coloca, no momento mesmo de sua gnese, a necessidade de um padro decisrio que d consistncia sua prxis. Tendo em vista essa moldura teleolgica, encontram-se as sementes da gesto estratgica na prognie da instituio pblica. Estratgia, aqui, entendida como a busca de concatenao entre ao e situao, por meio da orientao do agente (subjetiva e pautada por suas circunstncias iniciais), sua avaliao da causalidade entre fins e meios e sua expectativa de xito, ancorada em percepes probabilsticas quanto possibilidade do sucesso. Ou seja, os agentes pblicos, inseridos em seus contextos, orientam-se por esses para formular seus interesses materiais e ideais, desenvolvendo objetivos e articulando meios para realiz-los. H de se reconhecer que essa noo de estratgia est mais afeita ao espectro semntico do planejamento em si. Aceita essa proposio, pode-se reforar o argumento de que a estratgia estaria na origem das instituies governamentais, enquanto burocracias mecanizadas, guiadas pelos princpios clssicos da
administrao: planejamento, organizao, direo, coordenao e controle (TAYLOR, 2010; FAYOL, 2010; WEBER, 2000). Na sua situao tpica-ideal, planeja-se e depois se concebe a estrutura capaz de cumprir com o planejado. Permanece o risco de que a estrutura ossifique-se. Por outro lado, corretamente aplicada, a gesto estratgica pode propiciar meios para a recaptura dos mecanismos informais que vicejam nas brechas do sistema formal, compensando suas deficincias. A sntese original da supraindividualidade vai conter e estar contida nos propsitos polticos ou administrativos que motivam o planejamento, seja nos termos de uma viso ou misso, seja no contexto de uma diretriz. Recupera-se aqui a concepo de Lafer (2002) de que todo o planejamento envolve aes polticas e aes tcnicas. As aes tcnicas vo estar indissoluvelmente ligadas questo da escolha dos meios para a consecuo dos fins. A gesto estratgica, o direcionamento estratgico, o planejamento estratgico, seja qual for o nome que se pretenda utilizar, acrescenta uma camada de racionalidade a essa escolha, ao pretender instaurar um padro decisrio no contexto institucional: estratgia um padro, isto , coerncia em comportamento ao longo do tempo (MINTZBERG, 2010, p. 25). A administrao pblica legislativa confronta-se com a necessidade de alcanar o interesse pblico nela depositado, em um mundo de fatos contingentes. H os que prefiram falar em valor pblico. De qualquer modo, trata-se de conceito sempre sujeito a controvrsias quanto possibilidade de sua identificao e, consequentemente, mensurao. A meno ao interesse pblico aqui, contudo, no pretende inserir elementos metafsicos discusso, antes constatar que ele existe. Procede-se em sintonia com o pensamento de Tullock (2004, p. 127): there is an ought somewhere in the organizational structure, even if only in the dreams of the organizer. Looked at from the outside, this ought provides the only justification for the existence of the structure at all. O administrador pblico legislativo est sujeito a dinmicas e manifestaes de diversas naturezas (econmica, poltica, ideolgica, antropolgica, psicolgica, filosfica ou gerencial) e, portanto, deve acatar condies de flexibilidade
303
para seu agir55. Como o interesse pblico considerado dado, a administrao pblica legislativa se foca nos fatos. Desses, alguns so concretos, e dizem respeito a como as coisas so, outros so probabilsticos, relacionando-se a como as coisas deveriam ser. A gesto estratgica aplicada administrao pblica legislativa deve criar uma moldura desejvel para esse devir, bem como prescrever caminhos para que as instituies do Poder Legislativo possam se conformar paisagem almejada.
3 Gesto estratgica no Poder Legislativo: dois modelos

Com base em estudos histrico-descritivos conduzidos junto CD e ALMG, traa-se, a partir desse ponto, uma anlise comparada entre as duas abordagens, buscando ressaltar seus limites e possibilidades, enfocando-se antecedentes e motivaes; dificuldades e facilitadores; desafios e resultados.
3.1 Antecedentes e motivaes

Quadro 1 Estratgia na CD e na ALMG. Principal antecedente
CD Processos de capacitao de servidores efetivos. ALMG Crise de identidade ocasionada pela aprovao da Constituio Federal de 1988
Na CD, processos de capacitao de servidores efetivos (cursos internos e externos) aparecem como o antecedente mais relevante. Esses processos propiciaram o surgimento de uma massa crtica de pessoas conscientes quanto ao tema estratgia, fator importante tanto como estmulo ao incio do movimento quanto como facilitador da implantao. J na ALMG, o principal antecedente
55
Essa flexibilidade no agir dever ser acompanhada, necessariamente, de flexibilidade nos controles, assunto no objeto da discusso neste trabalho.
identificado com o momento de aprovao da Constituio Federal de 1988. Um dos aspectos sintomticos da Constituio de 1988 foi a redefinio do pacto federativo, com um pronunciado esvaziamento das competncias dos estados em termos legislativos e, como contrapartida, a centralizao dessas no Poder Federal. Diante desse quadro, a ALMG buscou encontrar espaos e formas de atuao que compensassem a perda de prerrogativas legislativas e mantivessem sua legitimidade junto populao estadual. Uma das reaes a esse contexto, por parte das assembleias estaduais, foi a criao do Colegiado dos Presidentes de Assembleias Legislativas, que surgiu com o propsito de fortalecer os parlamentos estaduais, buscando a ampliao das competncias dos estados. Esse colegiado preparou proposta de emenda Constituio cujo teor a ampliao das prerrogativas das assembleias estaduais, que, no momento, encontra-se em tramitao no Congresso Nacional. Percebe-se, nesse movimento dos legislativos estaduais, encabeada pela ALMG, um claro elemento estratgico, no que concerne busca de recuperao de prerrogativas perdidas, ou, mais simplesmente, poder, no contexto institucional nacional. A perspectiva estratgica revelada nessa movimentao perpassa tambm a perspectiva estratgica buscada pela ALMG, principalmente a partir de 2009. Interessante observar que, a posteriori, esses antecedentes resultariam em enfoques distintos no processo de elaborao da estratgia. Na CD a participao na elaborao inicial da estratgia foi restrita a servidores efetivos em cargos de diretoria, e optou-se por enfatizar a rea de apoio tcnico-administrativo e legislativo. Fosse uma empresa, poder-se-ia dizer que foi realizado um planejamento estratgico para a rea-meio, sem envolver a rea-fim, o que seria um paradoxo. No caso da ALMG, buscou-se ampla participao no processo inicial de elaborao. Foi realizada pesquisa de opinio, com 1.878 respostas; foram realizadas entrevistas presenciais com os deputados estaduais; ouviram-se atores externos, buscando identificar aspectos relacionados ao cenrio legislativo nacional, situao atual e s perspectivas e propostas para o futuro da ALMG; aplicou-se questionrio aos servidores, contabilizando-se 668 respondentes (72% do quadro permanente).
305
Esse envolvimento pblico externo, pblico interno/cpula e pblico interno/servidores tradicional em processos de elaborao preliminar de diagnstico, com a finalidade de embasar iniciativas de planejamento estratgico. No tocante ao pblico interno, busca-se tanto uma avaliao da habilidade da organizao para assumir novos horizontes estratgicos quanto a mobilizao das pessoas e suas competncias nicas (HITT; IRELAND; HOSKISSON, 2002). No caso da anlise do ambiente externo, busca-se identificar precocemente sinais de mudanas e tendncias do ambiente, que, devidamente monitorado, permite o desenvolvimento de projees e elaborao de cenrios. Essas vo subsidiar as mudanas e tendncias a serem implantadas no presente, com vistas concretizao do futuro almejado. A etapa seguinte na ALMG foi o mapeamento de tendncias visando analisar as principais mudanas e inovaes no Poder Legislativo no Brasil e no mundo, realizada em parceria com pesquisadores da Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais e do Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (MINAS GERAIS, 2010). Foram identificadas trs tendncias principais:
maior engajamento da sociedade na esfera pblica, com a disseminao de tecnologias da informao e comunicao e a exigncia de maior transparncia e de participao nos sistemas de tomada de deciso; aumento da participao do Legislativo na formulao de polticas pblicas, como resposta exigncia de mais eficincia, eficcia e efetividade da legislao; crescente demanda da sociedade e de agncias de controle externo para que polticas pblicas sejam monitoradas e fiscalizadas com foco em resultados concretos e melhorias reais para a sociedade. (MINAS GERAIS, 2010, p. 11)
Em ambos os processos, identifica-se, como um dos antecedentes e fator motivador, uma inspirao em princpios da chamada administrao pblica gerencial. A proposta bsica da administrao pblica gerencial emprestar conceitos e prticas de sucesso no mbito da gesto das empresas privadas, sem perder a caracterstica especfica da administrao governamental, que o interesse pblico como seu elemento finalstico. No obstante, h crticas ao fato de a administrao pblica gerencial buscar inspirao na administrao de empresas privadas. Dada essa conexo, os autores trabalharam tambm, em
seu referencial terico, com obras de Osborne e Gaebler (1995), Lane (2001) e Barzelay (2001). Isso no significa uma aceitao acrtica dos postulados da administrao pblica gerencial, nem uma rendio ao canto de sereia, cuja estrofe principal prope simplesmente que os governos, para melhorar seu desempenho, faam uso dos mtodos empresariais, tomando o homem pblico pelo dirigente corporativo (PIRES, 2007, p. 33). Ressalte-se que o carter descritivo da pesquisa leva anlise do fenmeno existente, sem entrar no mrito, a priori, quanto validade de sua existncia. So fatores isomrficos, conforme ressaltado por Rezende (2008), oriundos, sobretudo, da adoo da gesto estratgica em outros rgos pblicos, particularmente no Poder Executivo. Em 1995, durante o governo de Fernando Henrique Cardoso, foi proposta e comeou a ser implementada uma reforma abrangente do aparelho de Estado, com a criao do Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado. As diretrizes da reforma foram expostas em um documento denominado Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. O plano assumiu como paradigma a administrao pblica gerencial e propugnava a necessidade de reflexo sobre a dimenso-gesto, de forma indissociada s dimenses institucional-legal e cultural, para que o Estado viesse a atender bem ao cidado. O elemento central da dimenso-gesto a tcnica administrativa de como fazer, com que mtodos, de que modo, sob orientao de quais valores (BRASIL, 1995, p. 39). As atribuies do Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado viriam a ser incorporadas pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, no mbito do qual se estabeleceu o Programa de Avaliao Continuada da Gesto Pblica, atual Programa Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao (Gespblica)56. No caso da ALMG, essa inspirao veio tambm do chamado choque de gesto adotado pelo Poder Executivo estadual. Outro elemento que esteve presente em ambos os processos foi a criao de estruturas administrativas vinculadas, de alguma forma, gesto estratgica.
56
Gicomo (2005) atesta o Gespblica como oriundo do Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado.
307
No caso da CD, em 2002, foi criada a Assessoria de Projetos Especiais57, que teria, entre suas atribuies, a de pensar questes estratgicas para a instituio. Apesar de reunir outras atribuies, essa assessoria, tendo surgido a priori, participou ativamente do processo de formulao estratgica, particularmente no momento em que diversos setores elaboraram seus respectivos mapas estratgicos setoriais. Em julho de 2009, quando teve seu nome alterado para Assessoria de Projetos e Gesto, pelo Ato da Mesa n 47, de 7 de julho de 2009, assumiu formalmente a competncia de implantao da gesto estratgica:
A proposta de mudana da nomenclatura Assessoria de Projetos Especiais (Aproj), para Assessoria de Projetos e Gesto (Aproge) refora as atribuies do rgo no que diz respeito poltica de modernizao organizacional desta Casa, assessorando diretamente a Diretoria-Geral na implantao da gesto estratgica, com o objetivo de acompanhar os projetos e programas estratgicos (as novas mudanas) para que se alinhem misso, viso e valores da Casa. (BRASIL, 2009)
Na ALMG, a criao da Diretoria de Planejamento e Coordenao foi feita concomitantemente aprovao do direcionamento estratgico pelo Plenrio, em 15 de julho de 2010. Seu principal objetivo estabelecido foi coordenar a implementao do direcionamento, articulando as aes dos vrios setores da Casa. Quadro 2 Estratgia na CD e na ALMG. Principal motivador
CD Desafio colocado pela Presidncia da CD de modernizar a Casa ALMG Solicitao do presidente da assembleia
Entre os fatores motivadores, na CD, destaca-se o desafio de modernizar a Cmara, apresentado pela Mesa Diretora, particularmente pelo seu presidente, nova cpula administrativa da Cmara dos Deputados, em 2001. No mbito deste captulo, cpula administrativa significa o diretor-geral (FC10), o diretor administrativo (FC9), o diretor legislativo (FC9) e o diretor de Recursos Humanos (FC9). A cpula administrativa ampliada abrange diretores de nvel FC8.
57
Criada pela Resoluo da Cmara dos Deputados n 32/2002.
Embora formulado em termos genricos, esse desafio motivou a nova cpula a buscar mudanas na gesto administrativa, inclusive com relao a alteraes na estrutura organizacional. Esse desafio, contudo, tornou mais complexa a necessidade de priorizao de necessidades e aes, por sua vez apontada igualmente como fator motivador da construo do planejamento estratgico. J na ALMG houve o envolvimento pessoal do presidente da assembleia, que, baseado em sua experincia pregressa no setor empresarial, fez uma solicitao direta de construo de um planejamento estratgico. Hitt, Ireland e Hoskisson (2002) apontam a qualidade da equipe de alta administrao como um dos fatores fundamentais a afetar as decises estratgicas e, consequentemente, a capacidade das organizaes para inovao e mudana. Esses autores apontam ainda para a importncia do caso particular da escolha do executivo mais alto58, como uma deciso organizacional crtica e com implicaes diretas para o desempenho (HITT; IRELAND; HOSKISSON, 2002, p. 498). Mintzberg (2010) ressalta tambm a importncia do envolvimento do executivo mais alto da instituio no processo de formulao estratgica, sobretudo no mbito das escolas prescritivas (design, planejamento e posicionamento):
o principal estrategista de uma organizao tem que ser o lder (...) Para ser bem-sucedida, uma organizao deve ter um lder muito forte que esteja disposto a fazer escolhas e a definir o que vale a pena. Descobri que h uma relao notvel entre estratgias realmente boas e lderes verdadeiramente fortes. (MINTZBERG, 2010, p. 44)
Com relao a esse envolvimento da liderana poltica, pode-se afirmar que na CD houve uma concordncia passiva, ao passo que na ALMG houve uma promoo ativa. No se deve desprezar a relevncia da aprovao da Mesa Diretora no caso da CD porque, embora a rea poltica no tenha participado efetivamente do processo de planejamento e implantao da gesto estratgica, essa poderia t-lo impedido a qualquer tempo, dadas as suas competncias e prerrogativas em relao estrutura administrativa da Casa. A Mesa Diretora exerce, perante a rea de apoio tcnico-administrativo e legislativo da Cmara dos
58
Como se referem a um contexto privado, tratam do CEO (Chief Executive Officer).
309
Deputados, papis similares ao de um conselho de administrao perante os executivos de uma empresa privada. Ao primeiro-secretrio da Mesa so atribudas explicitamente competncias quanto a decises sobre administrao da Cmara dos Deputados. Contudo, h uma notria diferena de grau quando se leva em conta o nvel de envolvimento e participao do presidente da ALMG. Outros fatores motivadores so apontados, como a influncia do pensamento acadmico sobre gesto (servidores assistindo a cursos da rea de administrao graduao, ps-graduao e cursos livres; leitura de revistas de administrao; participao em eventos da rea); e a interferncia de rgos de controle, como os tribunais de contas. No caso da CD, particularmente, o Tribunal de Contas da Unio passou a inserir elementos relacionados gesto estratgica nos relatrios de prestao de contas. A Instruo Normativa do Tribunal de Contas da Unio n 57/2008 ampliou o conceito de processo de contas, dando nfase questo do desempenho, especificamente quanto produo de resultados pelo aparato estatal.
3.2 Facilitadores e dificultadores

Quando se trata de processos de implantao de estratgias deliberadas, so necessrias algumas condies para que a sua implementao acontea conforme previsto. Para Christensen e Dann (1999), necessrio que todos na organizao entendam cada detalhe importante na estratgia; que todos compreendam o sentido da estratgia de forma clara e os seus impactos em seus respectivos contextos, possibilitando a ao coletiva; que as intenes coletivas sejam concebidas com pouca influncia prvia de foras externas polticas, tecnolgicas ou mercadolgicas. Quadro 3 Estratgia na CD e na ALMG. Principal facilitador
CD Qualificao do corpo de servidores efetivos ALMG Envolvimento direto e pessoal do presidente da assembleia
A alta qualificao dos servidores da CD e da ALMG, seja como consequncia de processos seletivos (concursos) extremamente concorridos, seja como resultado de investimentos em capacitao, foi apontada como facilitador. Para Kaplan e Norton (2004), a disponibilidade de capital humano adequado um pr-requisito para o que chamam de prontido estratgica, ou a capacidade da instituio responder rapidamente aos desafios estratgicos e gerar valor a partir dos processos internos. Segundo esses autores, a disponibilidade de capital humano representa a disponibilidade de habilidades, talento e know-how entre os empregados, tornando-os capazes de executar os processos internos crticos para o sucesso da estratgia (KAPLAN; NORTON, 2004, p. 229). Dispor de servidores com essas competncias traduz-se em maior impacto das aes de gesto estratgica. Tambm relacionado ao corpo de servidores efetivos, a estabilidade na equipe gestora, particularmente na CD, foi apontada como facilitador59. A exclusividade da ocupao dos cargos de chefia por servidores efetivos produz, na viso dos entrevistados, maior estabilidade dos gestores nos cargos de chefia, o que, por sua vez, tem como consequncia o menor risco de descontinuidade das aes. Apesar da qualificao do corpo tcnico tambm ter aparecido na ALMG, o envolvimento do presidente da assembleia continua a merecer destaque, sob a tica de um facilitador. Sob o impulso da Presidncia, a ALMG viveu, em 2009, um perodo intenso de mudanas e iniciativas de gesto, a partir da identificao da necessidade de novos caminhos que pudessem levar o Poder Legislativo mineiro a incorporar avanos s conquistas anteriores. Tambm existia a percepo de que, apesar dos avanos institucionais conquistados, havia uma disperso de esforos, com falta de articulao e organizao do trabalho e ausncia de uma orientao clara, configurando um quadro de formao de pequenos grupos e crescimento irregular e independente de setores.
59
Na Cmara dos Deputados h uma normativa que prev a ocupao de cargos de chefia exclusivamente por servidores efetivos (concursados), diferentemente de outros rgos pblicos brasileiros.
311
Por outro lado, embora no caso da CD no tenha acontecido um envolvimento direto das instncias polticas, houve patrocnio da cpula administrativa, sobretudo da Diretoria-Geral. Circunscrevendo-se o planejamento estratgico da CD rea de apoio tcnico-administrativo e legislativo, conforme j exposto, tem-se na Diretoria-Geral o rgo superior na hierarquia da Casa. Seu apoio fundamental para a continuidade do processo. Sintomaticamente, confrontados com a possibilidade de descontinuidade da gesto estratgica em virtude de alteraes na composio da Mesa Diretora (rgo poltico), os entrevistados manifestaram maior preocupao com uma eventual mudana na Diretoria-Geral (rgo administrativo). Bryson (1988), ao tratar de planejamento estratgico em organizaes pblicas e no lucrativas, destaca como um elemento mnimo a existncia de um apoio por parte de uma autoridade com poder suficiente e a existncia de um grupo voltado s questes da gesto estratgica:
no mnimo, qualquer organizao que deseje se engajar no planejamento estratgico deve ter: 1) um patrocinador do processo, em uma posio de poder que legitime o processo; 2) um campeo para levar o processo adiante; 3) uma equipe de planejamento estratgico. (BRYSON, 1988, p. 80)
Quadro 4 Estratgia na CD e na ALMG. Principal dificultador

CD Heterogeneidade da fora de trabalho ALMG
O principal fator apontado como complicador, tanto na CD quanto na ALMG, a heterogeneidade de suas foras de trabalho. Na CD so aproximadamente 3.400 servidores efetivos, 1.200 ocupantes de cargos de natureza especial (CNEs), cerca de 11 mil secretrios parlamentares, alm dos 513 deputados. Na ALMG so 1.133 servidores efetivos e 2.215 de livre nomeao. Os cargos de livre nomeao, como os dos secretrios parlamentares e os CNEs, so indicados diretamente pelos parlamentares (contratao e demisso ad nutum), o que traz caractersticas patrimonialistas relao. Em sistemas patrimonialistas, sob a tica dos servidores, tm primazia os interesses dos seus respectivos contratantes, conforme argumentado por Weber (2000), o
que torna mais complexa a implantao de uma gesto estratgica. Outras experincias de implantao do BSC em instituies pblicas tambm revelaram como dificuldade a heterogeneidade da fora de trabalho, conforme Johnson (1999, p. 13): a fora de trabalho complexa e diversificada do ministrio e suas regras de remunerao fazem com que o desdobramento do BSC para o nvel individual possa nunca ser apropriado. Os entrevistados tambm expuseram como dificultadores fatores de ordem cultural, como resistncia mudana e falta de cultura de gesto por resultados, com as respectivas cobranas. Alm da falta de cultura de gesto por resultados, destaca-se que o direito administrativo brasileiro (arcabouo normativo no mbito do qual operam os servidores pblicos), ps-Constituio de 1988, rege-se por uma tica da desconfiana no Estado, com nfase para o controle dos atos e dos processos, e no dos resultados. Para Kaplan e Norton (2004), esses fatores podem se referir tanto ao clima organizacional conjunto de influncias da organizao sobre a motivao e o comportamento dos empregados (KAPLAN; NORTON, 2004, p. 292) quanto cultura propriamente dita identifica os smbolos, os mitos, as histrias e os rituais impregnados na conscincia (ou subconscincia) da organizao. A cultura tenta captar os sistemas de significados compartilhados, premissas e valores da organizao (KAPLAN; NORTON, 2004, p. 293). Na dimenso do clima organizacional, mais afeita rea da psicologia social, so trabalhadas dimenses como a estrutura organizacional, o sistema de recompensas, a percepo do zelo e apoio transmitidos pelos superiores e pares. Na dimenso da cultura organizacional, podem ser trabalhadas dimenses como predisposio para a inovao e tomada de riscos, ateno a detalhes, nvel de agressividade e competitividade, grau de solidariedade, percepo de possibilidades de crescimento e recompensas, colaborao e trabalho em equipe, assertividade e orientao para resultados. O indivduo orienta sua ao pela situao, reunindo, para tanto, suas expectativas e sua anlise subjetiva quanto causalidade entre fins e meios e quanto s probabilidades de sucesso. O clima organizacional e a cultura so fatores deter-
313
minantes das circunstncias e dos contextos (mundo dado) e restringentes do mundo ideal (almejado pela viso estratgica). A partir do que dado (ou considerado como tal) e das suas possibilidades objetivas inerentes, o indivduo vai avaliar se os meios so apropriados para se conseguir a pretendida transformao da realidade, no caso, o atingimento dos objetivos estratgicos propostos. Os aspectos institucionais caractersticos de uma Casa Parlamentar foram apontados como dificultadores. Analisando a realidade vivenciada por parlamentos, Copeland e Patterson (1997) afirmam:
as incertezas e ambiguidades da vida institucional podem desafiar a ao racional que pretende alcanar eficincia, e as regras estabelecidas e as rotinas podem produzir tantas contradies e incertezas quanto elas podem resolver. Como a institucionalizao legislativa problemtica, interessante observ-la empiricamente e importante teorizar sobre a mesma. (COPELAND; PATTERSON, 1997, p. 7)
As peculiaridades de um rgo pblico afetam igualmente a gesto estratgica. H diversos stakeholders, o que tende a resultar em menor autonomia administrativa. Os princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade, ao mesmo tempo que trazem segurana em termos de preservao do interesse pblico, representam amarras adicionais em termos de mudanas em determinados processos administrativos. Tal fato ainda agravado pela contnua possibilidade de reviso das decises administrativas pelos rgos de fiscalizao e controle. O eixo central da atuao administrativa concentrado na racionalidade procedimental e exteriorizado na observncia legalidade estrita e na criao de processos de controle prvios. Faz-se essa referncia a ttulo de chamar a ateno para esse aspecto apenas. No se questiona a necessidade dos princpios citados, bem como a superviso dos rgos de controle, no tocante preservao do interesse pblico. Entre os elementos da complexidade organizacional dos parlamentos, est a existncia de descrena, em servidores efetivos, quanto aos resultados do processo, baseada na percepo de que, ao final, haver a ingerncia poltica. Essa percepo, por sua vez, traduz-se em alheamento do servidor efetivo em relao aos propsitos institucionais. A possibilidade de ingerncia poltica
tambm indicada como elemento causador de baixa credibilidade dos rgos parlamentares junto populao em geral, o que no seria passvel de ser superado pelo esforo de gesto estratgica. Essa discusso remete aos temas apresentados nos tpicos 2.1, 2.2 e 2.3, os quais tambm se constituem elementos dificultadores.
3.3 Resultados e desafios

No caso da ALMG, a elaborao de um plano para um horizonte de dez anos , por si s, um desafio. Em um ambiente de mudanas constantes e aceleradas, as demandas sobre o poder pblico so crescentes, mas no encontram contrapartida no crescimento dos recursos disponveis. Outro desafio , nesse contexto, ampliar o protagonismo do Poder Legislativo, resgatando sua capacidade de agir de forma proativa quanto agenda de desenvolvimento do Estado. Parte desse protagonismo depender da capacidade da ALMG institucionalizar procedimentos e instrumentos de interao com a sociedade, aumentando sua capacidade de resposta s demandas apresentadas e melhorando sua habilidade de prestao de contas. Tambm aqui se ressalta uma diferena entre os processos. Enquanto na ALMG optou-se pelo direcionamento estratgico, na perspectiva de manter a flexibilidade necessria para atender a eventuais mudanas na instncia poltica, com a consequente redefinio de prioridades, na CD trabalhou-se com o conceito de gesto estratgica, entendida como processo dinmico. Ocorre que na CD houve uma exacerbada vinculao do processo de formulao e execuo da estratgia ao uso de uma metodologia, o balanced scorecard (BSC), o que ocasionou algumas distores, entre elas a concepo apriorstica de mapas estratgicos setoriais, ao invs do mapa estratgico institucional. Para os criadores do BSC, somente com o estabelecimento dos indicadores, e suas respectivas metas, pode-se dizer que se deixa um planejamento estratgico (esttico) e se inicia uma gesto estratgica (dinmica):
315
os mapas estratgicos fornecem fotografias da estratgia do negcio, portanto, algo esttico. A quantificao de metas, o estabelecimento de horizontes de tempo para as realizaes e o planejamento e a aprovao de programas criam condies para que o mapa estratgico converta-se em representao dinmica da criao de valor ao longo do tempo. (KAPLAN; NORTON, 2004, p. 380)
Quadro 5 Estratgia na CD e na ALMG. Principal desafio

CD Elaborao de indicadores ALMG
Ambas as instituies esto s voltas com a necessidade de estabelecer indicadores que permitam uma mensurao adequada dos resultados, luz da estratgia concebida. No caso da CD a questo acentua-se, dada a nfase no uso do BSC e a ntima relao dessa metodologia com os indicadores60. Conforme Padovani (2007), os indicadores permitem representar de maneira simplificada, por valores numricos, fenmenos complexos, cuja representao em forma de texto escrito, diversamente, seria bastante difcil de se realizar, quando no impossvel, alm de ser ineficaz (PADOVANI, 2007, p. 211). So, portanto, fundamentais para que a estratgia no fique relegada ao papel de um plano decorativo. Quando isso acontece, a relao entre o planejado e o que acontece de fato se torna randmica e o propsito do planejamento estratgico parece ficar restrito a questes de elevar a moral dos servidores. A questo da incorporao da figura do gestor de projeto no mbito de uma estrutura hierarquizada e verticalizada outro elemento desafiador. O acoplamento entre estrutura e estratgia considerado imprescindvel nos processos
60
O termo no traduzido em portugus. A sua acepo mais estrita vinculada a jogos, o scorecard um carto impresso, usado por espectadores para registrar os pontos ao longo do jogo. De forma genrica, pode ser compreendido como um sistema qualquer de verificao ou teste. O vocbulo escore veio ao portugus atravs do score do ingls, significando o resultado de uma partida esportiva expresso em nmeros. O vocbulo balanced tem, na expresso, funo adjetiva, significando equilbrio. Pretenderam os autores resumir, com o termo, a filosofia de seu instrumento, que apresentar indicadores para o desempenho das empresas em quatro perspectivas: financeira, cliente, processos internos e aprendizado e crescimento. A tentativa era de equilibrar os at ento reinantes indicadores contbeis-financeiros, com indicadores de outras reas. Percebe-se a centralidade dos indicadores quando se adota essa metodologia.
de implantao da estratgia. Conforme Hitt, Ireland e Hoskisson (2002, p. 443), escolher a estrutura e controle organizacionais que implementem de maneira eficiente as estratgias escolhidas um desafio fundamental para os gerentes, especialmente aqueles que fazem parte da alta administrao. No se trata somente da questo da estrutura em seus termos formais, o que pode ser facilmente alterado por decises unilaterais. Envolve tambm a capacidade das pessoas, habituadas a trabalhar em um tipo de ambiente, para atuarem com xito em outras circunstncias. No caso de burocracias rgidas, pessoas acostumadas a um tipo de rotina altamente estruturada, com regras e procedimentos claros e subordinao bem definida, tm dificuldades para se adaptar a ambientes que requeiram tomada de deciso colaborativa, cooperao e inovao. No tocante aos resultados, trabalha-se com quadro proposto por Padovani (2007), apresentado na Figura 1, sobre as dimenses do desempenho na administrao pblica. O interesse pblico, nomeado pela autora como necessidades da coletividade, determina os resultados (sadas do sistema) desejados. A traduo dessas necessidades para o sistema, entretanto, feita pelos polticos, mediante o planejamento estratgico. A medida de xito do processo de planejamento se dar tanto em termos de eficcia externa (magnitude das sadas em vistas s necessidades da coletividade) quanto de eficcia social externa (grau em que as sadas impactaram fenmenos socioeconmicos complexos). J as dimenses da eficincia (razo entre entradas e sadas) e da eficcia interna (capacidade de alcanar os objetivos com eficincia) so afetas ao mbito interno do sistema. Pensando em indicadores, as sadas, considerando-se as particularidades do Poder Legislativo, no so passveis de serem medidas pelos ganhos, requerendo sistemas de levantamento especficos. J os resultados podem ser apontados por indicadores extracontbeis, que reflitam o impacto produzido pelas sadas, em seu conjunto, sobre a sociedade (PADOVANI, 2007). Na ALMG houve um grande esforo para identificao das necessidades da coletividade, seja por meio de oitiva direta (survey disponibilizada pelo site da assembleia), seja pela participao dos deputados estaduais, como intrpretes dessas necessidades. No caso da CD, a participao no momento do diagnstico e formulao de viso, misso e objetivos, foi restrita a um grupo
317
de servidores efetivos, no exerccio de cargos de diretoria. Apesar do foco na rea de apoio tcnico-administrativo e legislativo, essa participao restrita traz um grau de inconsistncia ao processo. Tal fato pode ser observado na prpria declarao de viso da CD: ser modelo de excelncia na administrao pblica, contribuindo para que a Cmara dos Deputados seja reconhecida pela sociedade como instituio promotora da cidadania, da igualdade e da justia social (BRASIL, 2009). Houvesse apenas a primeira frase ser modelo de excelncia na administrao pblica configurar-se-ia correta coerncia entre formulao/formuladores. A continuidade da frase, entretanto, extrapola a alada do servidor efetivo, pertencendo, claramente, ao campo do poltico. Afirmar que a CD deva ser promotora da cidadania, da igualdade e da justia social transcende sua concepo finalstica tradicional (legislar, fiscalizar, representar), est ausente das propostas explcitas da ampla maioria dos parlamentos e implica a assuno de compromissos com propostas de ao claramente vinculadas dimenso institucional. Essa viso, como no poderia deixar de ser, estende-se a objetivos de topo do mapa estratgico institucional: promover a cidadania e o processo democrtico, interagir com a sociedade para a promoo da cidadania, contribuir para o fortalecimento do papel institucional do Poder Legislativo, sujeitos ao mesmo argumento anterior. Portanto, no caso da CD, as dimenses da eficcia externa e da eficcia social externa podero ser sempre levadas a juzo sob a acusao de vcio de origem.
Figura 1 Estratgia e desempenho na administrao pblica
Fonte: Adaptado pelos autores, a partir de Padovani (2007, p. 217).
4 Concluses
A administrao pblica se depara com um volume maior de demandas sociais e com uma capacidade de mobilizao e presso poltica dos cidados/ eleitores sem precedentes na histria, resultado, em parte, da proliferao das novas tecnologias de informao e comunicao. As aes do setor pblico
319
devem responder e antecipar essas novas demandas da cidadania. Contudo, devem se sujeitar ao controle social, o que significa uma prestao de contas abrangente, no apenas do que feito, mas de como feito, por que feito e para quem feito. Um dos sintomas desse fenmeno a extensa literatura, e discusso correspondente, sobre a noo de accountability, seja vertical, seja horizontal, conforme proposto por ODonnell (1998). Os problemas a serem enfrentados pelo setor pblico se tornaram complexos, tanto do ponto de vista conceitual quando do ideolgico; e as decises e aes passaram a ocorrer em um ambiente de imprevisibilidade e incerteza. A sociedade civil, por sua vez, torna-se cada vez mais exigente e organizada, demandando polticas pblicas inclusivas e ampliao da oferta de bens e servios pblicos, enxergando o Estado como gerador e assegurador de novos direitos. As abordagens convencionais de governana e de administrao pblica no foram concebidas nem organizadas para lidar com complexidade e incerteza, o que tem levado a administrao pblica a buscar solues, como a gesto estratgica. Diante do poder pblico encontra-se o imperativo de exercer papel mais dinmico, integrando a autoridade governamental e o poder coletivo dos atores, de forma a obter resultados de alto valor pblico, tanto em circunstncias previsveis quanto nas imprevisveis. A partir dessas premissas, a busca por uma gesto estratgica incorporou-se s propostas de diversos rgos do setor pblico. Vislumbra-se na gesto estratgica uma resposta a ambientes de intensas mudanas, residindo sua fora na capacidade de previso e reao dos movimentos e contramovimentos da conjuntura. Transplantada para o setor pblico e, particularmente, para o Poder Legislativo, a gesto estratgica vista como necessria para responder a duas questes essenciais: qual a direo na qual o Poder Legislativo deve avanar e como mobilizar seus servidores para o alcance dos objetivos institucionais. A implantao da gesto estratgica na administrao pblica legislativa um processo complexo e multifacetado. As caractersticas de rgo pblico, hierarquizado, com alta diviso de trabalho (burocracia mecanizada) fazem com que seu processo de planejamento acontea segundo determinadas formas,
as quais precisam respeitar a complexidade estrutural das Casas Legislativas. Percebe-se, contudo, que o envolvimento da rea poltica (principal), ainda que de forma concentrada em seu rgo decisrio maior (Mesa), benfica e, at mesmo, imprescindvel para que a gesto estratgica nas instituies do Poder Legislativo possa gerar resultados adequados em termos de se melhor realizar o interesse pblico. As reflexes feitas pretenderam demonstrar que a gesto estratgica na administrao pblica legislativa necessria (portanto, no prescindvel), possvel e praticvel. As formas mediante as quais se apresentar essa praticabilidade, entretanto, so muito diversas. A restrita anlise comparativa de duas experincias singulares j revela diferenas significativas de compreenso e prtica. Portanto, ainda h um longo percurso avante, uma vez que so escassas as experincias empricas possveis de serem estudadas.
Referncias
ARRUDA NETO, Pedro Thom de. Reforma do Estado e evoluo dos modelos de gesto pblica no Brasil: a democracia deliberativa como fundamento de uma nova ordem pblica constitucional. Revista de Direito Administrativo, v. 253, p. 133-157, jan./abr. 2010. BARZELAY, Michael. The new public management: improving research and policy dialogue. Los Angeles: Univ. California Press; New York: R. Sage Found., 2001. BAUER, Martin W.; GASKEL, George. Pesquisa qualitativa com texto, imagem e som: um manual. 7. ed. Petrpolis, RJ: Vozes, 2008. BOBBIO, Norberto. Norberto Bobbio: o filsofo e a poltica, antologia. Rio de Janeiro: Contraponto, 2003. BRASIL. Congresso. Cmara dos Deputados. Boletim da Gesto Estratgica, n. 1, 16 abr. 2009.
321
BRASIL. Presidncia da Repblica. Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Braslia: Presidncia da Repblica, 1995. BRYSON, John M. A strategic planning process for public and non-profit organizations. Long Range Planning, v. 21, n. 1, p. 73-81, 1988. CHRISTENSEN, Clayton; DANN, Jeremy B. The processes of strategy definition and implementation. Boston: Harvard Business Publ., 1999. COPELAND, Gary W.; PATTERSON, Samuel C. Parliaments in the modern world: changing institutions. Michigan: Univ. Michigan Press, 1997. COSTA, Darc. Fundamentos para o estudo da estratgia nacional. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 2009. FAYOL, Henry. Administrao industrial e geral: previso, organizao, comando, coordenao, controle. So Paulo: Atlas, 2010. GIACOMO, Waldemar lvaro Di. O new public management no Canad e a gesto pblica contempornea. Interfaces Brasil/Canad, Rio Grande, n. 5, p. 159, 2005. GIBBON, Edward. Declnio e queda do Imprio Romano. So Paulo: Companhia das Letras, 2005. HABERMAS, Jrgen. The theory of communicative action: reason and the rationalization of society. Boston: Beacon Press, 1984. v. 1. HITT, Michael A.; IRELAND, Duane R.; HOSKISSON, Robert E. Administrao estratgica: competitividade e globalizao. So Paulo: Pioneira Thomson Learning, 2002. JOHNSON, Lauren Keller. Making strategy a continual process at the UK Ministry of Defense. Boston: Harvard Business Publ., 1999. KAPLAN, Robert S.; NORTON, David P. Mapas estratgicos: balanced scorecard, convertendo ativos intangveis em resultados tangveis. Rio de Janeiro: Elsevier, 2004.
LAFER, Celso. JK e o programa de metas: 1956-1961, processo de planejamento e sistema poltico no Brasil. Rio de Janeiro: Ed. FGV, 2002. LANE, Jan-Erik. New public management. London: Routledge, 2001. MINAS GERAIS. Assembleia Legislativa. Direcionamento estratgico: Assembleia Legislativa de Minas Gerais 2010-2020. Belo Horizonte: ALEMG, 2010. MINTZBERG, Henry. Criando organizaes eficazes: estruturas em cinco configuraes. 2. ed. So Paulo: Atlas, 2003. ________. Safri de estratgia: um roteiro pela selva do planejamento estratgico. Porto Alegre: Bookman, 2010. MOORE, Mark H. Creating public value: strategic management in government. Cambridge, MA: Harvard Univ. Press, 1997. ODONNELL, Guilhermo. Accountability horizontal e as novas poliarquias. Lua Nova, So Paulo, n. 44, p. 27-54, 1998. OSBORNE, David. Reinventando o governo: como o esprito empreendedor est transformando o setor pblico. 8. ed. Braslia: MH Comunicao, 1995. PADOVANI, Emanuele. A medio do desempenho no reporting social. In: FONSECA, Francisco; GUEDES, lvaro Martim. Controle social da administrao pblica: cenrio, avanos e dilemas no Brasil. So Paulo: Cultura Acadmica; Oficina Municipal; Rio de Janeiro: FGV, 2007. PIRES, Valdemir. Controle social da administrao pblica: entre o poltico e o econmico. In: FONSECA, Francisco; GUEDES, lvaro Martim. Controle social da administrao pblica: cenrio, avanos e dilemas no Brasil. So Paulo: Cultura Acadmica; Oficina Municipal; Rio de Janeiro: FGV, 2007. PORTER, M. E. Estratgia competitiva. Rio de Janeiro: Campus, 1986. ________. Competio: estratgias competitivas essenciais. Rio de Janeiro: Campus, 1999.
323
_______. Como as foras competitivas moldam a estratgia. In: ________. Competio: estratgias competitivas essenciais. Rio de Janeiro: Campus, 1999a. _______. O que estratgia? In: ________. Competio: estratgias competitivas essenciais. Rio de Janeiro: Campus, 1999b. _______. Vantagem competitiva. Rio de Janeiro: Campus, 1989. REZENDE, Flvio da Cunha. The implementation problem of new public management reforms: the dilemma of control and the theory of sequential failure. International Public Management Review, v. 9, n. 2, 2008. ROSS, S. The economic theory of agency: the principal problem. American Economic Review, v. 63, n. 2, p. 134-139, May 1973. TAYLOR, Frederick Winslow. Princpios de administrao cientfica. So Paulo: Atlas, 2010. TULLOCK, Gordon. Bureaucracy. Indianapolis, Indiana: Liberty Fund Inc., 2004. WEBER, Max. Economia e sociedade: fundamentos da sociologia compreensiva. Braslia: EdUnB, 2000.
325
Informao legislativa:
aspectos multiformes61
Roberto Campos da Rocha Miranda Calope Maria Melo Paz Cristina Jacobson Jcomo Cinnanti Jair Cunha Cardoso Filho Maria Alice Gomes de Oliveira Olival Gomes Barboza Jnior
1 Introduo
O trabalho que ora se apresenta busca apontar aspectos da informao legislativa em funo de sua utilizao nos diversos contextos em que se insere, sem a ambio de esgotar o assunto, mas com o propsito de apontar relevantes contribuies para o Poder Legislativo. Os resultados apresentados so fruto de pesquisas do grupo formado em 2010, no mbito do Programa de Ps-Graduao da Cmara dos Deputados, intitulado Gesto do Conhecimento e da Informao Aplicada ao Legislativo sob a tica Estratgica, que teve por objetivos:
a) identificar as possveis contribuies do modelo de gesto do conhecimento estratgico para a estruturao da GCI no Legislativo, com foco em competncias e aes de cidadania;
61
Resultado do trabalho do Grupo de Pesquisa e Extenso 1.10 Gesto do Conhecimento e da Informao Aplicada ao Legislativo sob a tica Estratgica.
b) estudar comparativamente modelos de arquitetura de dados e de gesto estratgica da informao que venham a responder s necessidades do contexto legislativo; e, c) avaliar a demanda de informaes legislativas de acordo com o comportamento informacional do pblico usurio. (PAZ et al., 2010, p. 2-3)
A constituio do grupo com pesquisadores de formao diversa administradores, cientistas da informao e da computao e psiclogos permitiu que fossem agregadas s pesquisas contribuies de distintas reas, unidas para explicar os fenmenos que ocorrem no mbito do Legislativo, particularmente da Cmara dos Deputados (CD) e da Cmara Legislativa do Distrito Federal (CLDF), rgos de origem dos membros do grupo. Assim, o texto apresenta, em primeiro momento, conceituao sumria de informao legislativa, considerando-se a escassa literatura sobre o tema, bem como alguns aspectos que venham a caracteriz-la. Em seguida, so apontados os resultados da discusso sobre a informao cidad e para a democracia, que reflete a utilizao dos repositrios e da Biblioteca Digital da Cmara dos Deputados (BD) por usurios em geral e, especificamente, pelos participantes do Programa Parlamento Jovem62. A terceira viso reflete os estudos voltados para a utilizao da informao legislativa digital, contemplando o acesso de usurios informao sobre processo legislativo disponibilizada no portal da Cmara Legislativa do Distrito Federal. Voltando-se para o ambiente interno das Casas Legislativas, particularmente da CLDF, apresenta-se a informao sobre competncias organizacionais do Legislativo, com foco nas competncias emergentes dessa Casa.
62
O Programa Parlamento Jovem (PJB) um programa de simulao parlamentar destinado a estudantes do ensino mdio e desenvolvido pela Cmara dos Deputados desde o ano de 2004.
327
Finalmente, so indicados aspectos relacionados informao para a gesto legislativa, com nfase na gesto do conhecimento estratgico e na gesto da informao.
2 Informao legislativa
Ainda que o termo seja amplamente utilizado, poucas so as referncias especficas ao conceito de informao legislativa. Avalia-se, portanto, a viso de Moura (2005) como referncia:
A informao legislativa pode (...) ser entendida como toda informao relacionada s proposies legislativas em tramitao no Congresso Nacional, nas assembleias estaduais, na Cmara Legislativa do Distrito Federal e nas cmaras municipais. Alm disso, ela abrange tambm os pronunciamentos parlamentares e os debates ocorridos nos plenrios das casas legislativas e das comisses. (MOURA, 2005, p. 2)
Nesse caso o autor restringe a informao legislativa ao contexto da atividade parlamentar, sem considerar aspectos de sociedade e gesto. Por outro lado, Alarco (2011) conceitua a informao legislativa no mbito da Cmara dos Deputados como se segue:
aquela produzida ou recebida pela Cmara dos Deputados, tratada por regras e polticas corporativas, que serve aos seus propsitos ou a relativa a seus membros, decorrente das funes institucionais estabelecidas formalmente e que esteja disponvel em algum suporte para uso na execuo dos trabalhos internos e para a sociedade. (ALARCO, 2011, p. 27)
Esse conceito ampliado abarca de forma mais completa os diversos tipos de informao legislativa, considerando-se esta o gnero, cujas espcies, sem o compromisso de esgot-las, compreendem:
a. informao cidad e para a democracia: informao legislativa que amplia a possibilidade de participao da sociedade nos destinos da nao, por meio do acesso a documentos e outros suportes informacionais disponibilizados pelas Casas Legislativas;
b. informao legislativa digital: envolve todo tipo de informao disponibilizada em suporte digital, com acesso local ou remoto, em portais institucionais, bibliotecas digitais, etc.; c. informao sobre competncias organizacionais: informao legislativa gerencial que permite o aprimoramento dos colaboradores que atuam na rea, considerando-se suas especificidades e particularidades; e d. informao para a gesto estratgica legislativa: conjunto integrado de informaes relacionadas aos processos de gesto do conhecimento e da informao no mbito do Legislativo, abrangendo aspectos que possibilitem, inclusive, o suporte ao planejamento estratgico.
3 Informao cidad e para a democracia

Neste tpico so tratados aspectos relacionados ao perfil dos usurios da Biblioteca Digital da Cmara dos Deputados, bem como ao uso da informao legislativa por participantes do Parlamento Jovem. A Biblioteca Digital da Cmara dos Deputados foi concebida a partir da constatao da existncia de uma enorme quantidade de contedos digitais gerados pela instituio, muitos j disponveis no portal institucional de uma maneira bastante dispersa, o que dificultava o seu acesso. A criao de um ambiente nico que reunisse todos esses documentos e ainda oferecesse ferramentas que facilitassem a sua pesquisa foi a soluo encontrada para garantir um melhor gerenciamento desses contedos de maneira a compartilh-los com a sociedade e dar a eles maior visibilidade e transparncia sobre o que produzido na Casa. A partir de sua criao, foi levantada a questo a respeito dos seus usurios, pois ao contrrio do que acontece em um sistema de informao convencional, no qual possvel conhec-los e saber quais so as suas necessidades, em uma biblioteca digital, esta tarefa mais complexa, particularmente na Cmara dos Deputados, instituio para a qual esto voltados os olhos de milhes de cida-
329
dos brasileiros. A pesquisa relatada a seguir teve por objetivo traar um perfil desse usurio: qual a comunidade atendida pela Biblioteca Digital da Cmara dos Deputados? Os seus usurios se enquadram no pblico a quem ela pretendeu se direcionar? O que eles procuram? O que os usurios esto fazendo com a informao disponibilizada? Como fonte de dados para a realizao da pesquisa foi utilizada a lista de usurios cadastrados pelo sistema. O cadastramento no requisito obrigatrio para acesso ao sistema, sendo necessrio apenas para o recebimento, por correio eletrnico, de novas incluses no acervo da biblioteca. No momento em que foram colhidos os dados para pesquisa (janeiro/2011), o nmero de usurios cadastrados era de 959, sendo 83 servidores da Cmara dos Deputados, dos quais 37 estavam cadastrados por estarem, de alguma forma, envolvidos na manuteno e administrao do sistema e outros 15 no foram localizados no catlogo de endereos da Cmara, possivelmente por se tratar de servidores no mais pertencentes ao quadro da instituio. Para colher dados para a pesquisa, um questionrio foi enviado aos usurios, o qual, alm de informaes sociogeogrficas, como sexo, faixa etria e localizao geogrfica, indagava-os sobre suas motivaes para a utilizao da BD, bem como suas opinies a respeito dos servios por ela prestados. O questionrio foi enviado a dois grupos de usurios: o primeiro inclua aqueles no identificados como servidores, dos quais foi selecionada uma amostra correspondente a cerca de 36% do total. Os usurios identificados como servidores formaram o segundo grupo, de 31 usurios, para os quais os questionrios foram enviados em sua totalidade. Do primeiro grupo foram recebidas respostas de 52 usurios, cerca de 16% do total dos formulrios enviados, e do segundo, quatro pessoas dispuseram-se a responder a ele, o correspondente a cerca de 12% da amostra. Do total dos usurios no servidores que responderam ao questionrio, 32 (62%) eram do sexo masculino e 20 (39%) do sexo feminino. A faixa com o maior nmero de respondentes desse grupo foi a que abrangeu os que declararam ter entre 31 e 40 anos, na qual se enquadraram 27% dos usurios. No
muito distante deste nmero ficaram os usurios das faixas anterior e posterior: os usurios entre 21 e 30 anos e 41 a 50 anos, que corresponderam, respectivamente, a 21 e 23% do total. Os usurios acima destas faixas, de 51 a 60 anos e os com idade acima disto, tiveram ambos 12% do total. Os mais jovens, de at 20 anos de idade, representaram apenas 6% do total. J quanto escolaridade dos usurios respondentes, 48% afirmaram possuir formao superior completa, 25% algum curso de especializao e 6% afirmaram possuir grau de mestre. Os usurios com nvel mdio, incluindo dois que afirmaram estar, no momento, cursando nvel superior, corresponderam a 18% do total. Apenas um dos usurios declarou possuir somente o nvel fundamental completo. A anlise quanto regio originria de usurios no servidores da CD foi feita tomando-se por base o total dos usurios cadastrados, identificados geograficamente com a utilizao do cdigo DDD, uma das informaes solicitadas por ocasio do registro na biblioteca digital. A regio que incluiu o maior nmero de usurios foi a regio Sudeste, com 36% do total da amostra, seguida pela regio Nordeste, com 26%. Sul e Centro-Oeste ficaram com 16% cada, apesar desta ltima ser, pelos dados do ltimo censo do IBGE, a regio menos populosa do Brasil. Pode-se creditar esse fato ao bom nvel de escolaridade da populao do Distrito Federal e a sua proximidade com a Cmara dos Deputados, j que 62% dos usurios desta regio se declararam moradores desta localidade. A menor porcentagem coube regio Norte, com apenas 6% do total dos usurios. Na distribuio por estados, coube a So Paulo o maior nmero de usurios, que corresponderam a 14% do total, seguido de Minas Gerais e Distrito Federal, com 10%, e Rio de Janeiro, com 9%. Dos estados da regio Nordeste a distribuio mostrou-se bastante diluda, sendo os dois estados mais representativos em nmero de usurios o Cear e a Bahia, ambos com cerca de 5% do total da amostra. O estado com menos representatividade foi Sergipe, com apenas 1% dos usurios. Em outra anlise, feita utilizando-se somente os dados obtidos com as respostas dos questionrios, novamente o Sudeste e Nordeste se apresentaram como
331
as regies com maior nmero de respondentes, com 40% e 31% do total. O terceiro lugar coube regio Centro-Oeste, com 23%. As regies Sul e Norte ficaram com 4 e 2% respectivamente. Os usurios residentes nas capitais foram encontrados em maior nmero, tendo sido registrados 28 usurios nesta condio, contra 24 que declararam residir em outras cidades, embora, em algumas regies, como o Nordeste e o Sudeste, os residentes de fora das capitais tenham sido maioria. Na regio Centro-Oeste, no foi encontrado nenhum usurio residente no interior dos estados. Os resultados para o quesito ocupao referentes a usurios no servidores da CD so apresentados de forma qualitativa, pela diversidade de ocupaes encontradas entre os que se dispuseram a responder pesquisa, pois muitos deles se incluram em mais de uma ocupao, o que no permite uma anlise em termos percentuais baseada no nmero de respondentes, mas pelo nmero de ocupaes encontradas, 56 no total. O maior nmero dos usurios encontrado para uma s ocupao foi o da categoria dos estudantes, seguido dos que se declararam como servidores pblicos. Treze outras ocupaes tiveram apenas um representante entre os usurios. Quanto a formas de acesso, foram oferecidas aos usurios trs opes de forma de entrada para a biblioteca digital, alm de um campo que permitia a este que registrasse alguma outra que no se enquadrasse em nenhuma das opes. O portal da Cmara foi o caminho apontado pela maioria dos respondentes como forma de acesso: 43 usurios, ou cerca de 80%, declararam ter tido acesso biblioteca digital por meio dele. Os sites de busca foram a segunda forma de acesso mais utilizada, correspondendo a 12%, ou cinco usurios. Quatro respondentes apontaram especificamente o Google e um no indicou nenhum site em particular. Trs usurios, 6% do total, afirmaram ter ido diretamente ao endereo da biblioteca digital, por j possurem conhecimento prvio sobre ela, e um ltimo grupo, composto de apenas dois usurios, afirmou ter chegado biblioteca
digital por indicao, tendo um deles registrado que a obteve comparecendo pessoalmente biblioteca da Cmara dos Deputados. A finalidade mais frequentemente encontrada entre os usurios foi a educacional e/ou acadmica. Dos usurios pesquisados que informaram essa finalidade, sete indicaram como objetivo final a produo de trabalhos de final de curso em diversos nveis: graduao, especializao e at mesmo doutorado. O mesmo nmero de usurios indicou como finalidade a produo de pesquisas acadmicas ou escolares e trs informaram ter buscado a biblioteca digital como fonte de material para estudo preparatrio para concursos pblicos. Um dos usurios indicou como objetivo a produo de artigo cientfico. A pesquisa visando obter informaes para uso profissional tambm foi encontrada entre os usurios: cinco deles informaram ter tido este tipo de objetivo. Um usurio afirmou ter utilizado a biblioteca digital como fonte de informao para criao de outra biblioteca do mesmo tipo. Dois usurios indicaram a produo de artigos como finalidade, mas no informaram serem seus artigos de natureza cientfica, acadmica ou profissional. Dos usurios restantes, um afirmou estar realizando uma pesquisa genealgica e buscou a biblioteca digital procura de um ttulo especfico e o outro a buscou para obter material para uma representao ao Ministrio Pblico. Alguns usurios que afirmaram no possuir nenhuma razo concreta para a pesquisa na BD mesmo assim registraram seus objetivos. A busca de material para leitura e lazer foi o motivo alegado por dois desses usurios, sendo que um deles afirmou no estar no momento produzindo nada de especial, mas, por possuir gosto pela leitura e no ter condies financeiras para bancar esse prazer, costuma buscar na internet fontes gratuitas com as quais possa satisfaz-lo sem custos. Um usurio indicou como objetivo apenas a curiosidade pessoal como motivao para consultar a biblioteca digital. No que se refere a temas dos trabalhos, dos vinte e cinco usurios que responderam, trs foram descartados por apresentarem respostas genricas, tais como diversos ou vrios. Observou-se uma predominncia em temas liga-
333
dos a direito e legislao, o que j era esperado, uma vez que a nfase temtica do contedo da biblioteca digital especificamente sobre esses assuntos. Quatro aspectos foram apresentados aos usurios e estes foram solicitados a avali-los utilizando conceitos que iam do timo ao ruim. A maioria classificou a biblioteca digital no conceito bom, seguido do timo. No quesito apresentao geral no houve nenhum usurio que a classificasse como ruim. Na segunda parte da questo, foi solicitado ao usurio que registrasse algum detalhe importante, como crtica ou sugesto. Onze usurios responderam a esta questo. As respostas foram em geral bastante positivas, com alguns elogios explcitos e vrias crticas ou sugestes de melhoria, basicamente com respeito ao contedo ou a questes ligadas pesquisa ou dificuldades de navegao. Algumas respostas demonstraram a estreita ligao entre a biblioteca convencional e a digital, j que alguns usurios apresentaram as sugestes que diziam respeito primeira. Quanto aos usurios servidores da Cmara dos Deputados, trs eram funcionrios efetivos, dois eram tcnicos e um era consultor legislativo. O quarto respondente foi identificado como pertencente ao quadro de secretariado parlamentar, que so servidores sem vnculo com a Cmara, contratados exclusivamente para prestarem servios nos gabinetes dos parlamentares. Trs dos usurios respondentes afirmaram possuir curso de ps-graduao no nvel de especializao e um declarou possuir o grau de doutor. Assim como os resultados encontrados na pesquisa realizada com os usurios externos, a biblioteca digital, tambm entre os servidores, est servindo como fonte de pesquisas com objetivos educacionais e profissionais. Trs dos respondentes afirmaram ter como objetivo a pesquisa para elaborao de trabalho de final de cursos de especializao, e o outro usurio, para produo de notas tcnicas, que so trabalhos produzidos pela Consultoria Legislativa. Trs usurios afirmaram ter tido acesso biblioteca digital por meio do portal
da Cmara dos Deputados, e o terceiro afirmou ter ido diretamente ao endereo por j ter conhecimento deste. Os servidores tambm demonstraram possuir uma opinio bastante positiva a respeito da biblioteca digital. Nenhum dos quesitos foi pontuado como ruim e as opinies na sua maioria enquadraram-se nos conceitos bom e timo. Dois usurios opinaram sobre a biblioteca digital: um deles considerou que a disponibilidade do contedo para estudo e pesquisa atende com satisfao as necessidades dos usurios, e o outro fez uma crtica ferramenta de pesquisa, considerando-a pouco intuitiva. O principal objetivo da biblioteca digital, que disseminar os contedos informacionais gerados na Cmara dos Deputados, democratizando, facilitando o seu acesso e dando visibilidade a esses contedos e, dessa forma, promover a cidadania por meio dessas informaes, vem sendo alcanado, tendo em vista os resultados obtidos pela pesquisa. O perfil encontrado se encaixa e reflete exatamente o pblico ao qual ela pretendeu atingir durante a sua concepo, ou seja, o prprio cidado brasileiro, proveniente de todas as regies do pas, que de outra forma teria dificuldade em obter acesso a essas informaes. Os resultados encontrados na pesquisa demonstraram a dimenso que a internet e suas ferramentas de comunicao podem ter para o exerccio da cidadania e da democracia e que a biblioteca digital, apesar dos bons resultados, necessita de aperfeioamentos para que possa exercer plenamente esse papel. Como descrito anteriormente, este tpico tambm tratar da informao legislativa sob a perspectiva da interao entre o Parlamento e a sociedade, refletindo sobre a comunicao que se estabelece entre eles e tambm sobre o potencial de essa informao ser utilizada para a promoo da cidadania e da democracia. Para realizar tal reflexo so trazidos alguns resultados de pesquisas do grupo que tiveram como objeto de anlise o programa institucional Parlamento Jovem Brasileiro e a Biblioteca Digital da Cmara dos Deputados.
335
O PJB um programa de simulao parlamentar desenvolvido pela Cmara dos Deputados desde 2004. Anualmente, recebe 78 jovens de todo o Brasil, os quais so diplomados deputados jovens e assumem um mandato legislativo de uma semana. Podem participar do programa estudantes das ltimas sries do ensino mdio das redes pblica e particular. O interessado deve elaborar um projeto de lei. Os projetos de lei so submetidos a uma pr-seleo nas secretarias estaduais de educao e, posteriormente, a uma seleo final na Cmara dos Deputados. Os autores dos melhores projetos so, assim, escolhidos para participar do PJB. Durante a semana de simulao parlamentar, esses jovens relatam e votam os projetos de sua elaborao. Essa tarefa realizada em comisses temticas e a votao final das proposies ocorre em uma plenria, com a participao de todos os deputados jovens. Tendo em vista as caractersticas do programa, realizamos anlise preliminar sobre os recursos informacionais utilizados pelos deputados jovens para elaborao do projeto de lei e tambm a maneira como interagiram com as fontes informacionais da Cmara dos Deputados. As discusses sobre a relao entre democracia e informao no so recentes. Bobbio (1992) advoga em sua tese que uma das promessas no cumpridas da democracia pode ser observada no declnio da formao para a cidadania. A democracia depende de sujeitos que, por um processo formativo, assumem o papel de cidados ativos. E, para exercer a cidadania ativa, preciso estar apto para o debate e para a realizao de escolhas. Assim, a informao indispensvel para o exerccio da cidadania e, consequentemente, para a democracia. No Brasil, alguns pesquisadores tm procurado investigar a relao entre democracia e informao no mbito do Legislativo (PRATA, 2007; MARQUESJNIOR, 2008; RIBEIRO, 2010). Um dos aspectos apontados o descompasso entre a disponibilizao da informao e o seu efetivo acesso, j que os cidados necessitariam desenvolver competncias para lidar com essas informaes. Nesse sentido, o fato de os
parlamentos disponibilizarem uma gama de informaes principalmente em seus portais virtuais no significa necessariamente que tais informaes esto sendo acessadas, compreendidas e utilizadas pelos cidados para o exerccio de seus direitos e deveres. Outra questo interessante a indagao sobre quais cidados estariam interessados nas informaes disponibilizadas pelo Legislativo, quem seriam as pessoas dispostas a gastar tempo, dinheiro e disposio para se informar, ou seja, quem so os atores interessados em arcar com os custos informacionais envolvidos nos processos de participao cidad no contexto da democracia representativa. Alm disso, na sociedade do conhecimento, a relao entre informao, democracia e Legislativo torna-se ainda mais complexa. As Naes Unidas e o Inter-Parliamentary Union realizam, por meio do Global Centre for ICT in Parliament, uma pesquisa bianual sobre as prticas relacionadas s tecnologias de informao e comunicao (TIC) no contexto do Legislativo. Uma questo fundamental apontada pelo relatrio de 2010 o reconhecimento de que as novas TIC podem levar expanso da arena democrtica e possuem um potencial de renovao da relao entre poltica e cidados. Por outro lado, esta potencialidade trazida pelas TIC est colocada, paradoxalmente, em um contexto social de declnio da confiana nas instituies polticas e crescimento da insatisfao dos cidados com a poltica. Essa pequena amostra de questes sobre o trinmio informao-democracia-Legislativo demostra que se trata de um terreno frtil para estudos e pesquisas, que podem trazer contribuies para a constituio de um Legislativo mais bem preparado para interagir com a sociedade, assim como para a formao de cidados para o exerccio da democracia. Acredita-se que os estudantes que participam do PJB protagonizam um processo de apropriao de uma gama enorme de informaes. Desde o momento em que elaboram o projeto de lei, passam a ter acesso a um conjunto de informaes desconhecidas para a maioria dos jovens da mesma faixa etria. Alm disso, ao serem diplomados deputados jovens, esses participantes passam a vi-
337
venciar diversas facetas do processo legislativo, que vo desde os procedimentos para a elaborao de pareceres at a discusso coletiva de temas relevantes para suas realidades. Nesse sentido, considera-se importante analisar a maneira pela qual lidaram com os recursos informacionais desde o momento em que souberam do programa at a participao na prpria jornada parlamentar, sempre tentando compreender como se relacionaram com as fontes informacionais da Cmara dos Deputados. Nesta pesquisa, aborda-se apenas a fase inicial de todo esse processo, que a elaborao do projeto de lei. Participaram da pesquisa 87% dos deputados jovens do PJB do ano de 2010. So destacadas duas questes que foram tratadas na referida pesquisa a fim de ilustrar a importncia de refletirmos sobre como potencializar as informaes disponibilizadas pelo Legislativo. Os jovens deputados foram questionados sobre a maneira pela qual elaboraram o projeto de lei, ou seja, o que fizeram para cri-lo e escrev-lo. Essa foi uma questo aberta, sem opes de respostas previamente elencadas. A tabela a seguir apresenta os resultados obtidos. Tabela 1 Forma como os jovens deputados elaboram os projetos
Maneira pela qual elaboram o projeto Realizou pesquisa sobre o tema de seu projeto de lei e/ou leis correlacionadas Partiu de sua experincia pessoal e de observao e vivncia cotidianas Conversou e/ou teve ajuda dos professores Obteve ajuda de familiares Conversou e/ou realizou levantamento com outros jovens Seguiu as orientaes da Cmara dos Deputados e do curso Como elaborar um projeto de lei? Outro Percentual de respostas* 35% 27% 21% 11% 6% 6% 7%
* Percentual total superior a 100%, pois cada sujeito pde indicar mais de uma resposta.
Observa-se que a realizao de pesquisa foi uma estratgia muito relatada (35%), embora a utilizao de recursos j disponveis tenha sido predominante: experincia pessoal e observao cotidiana, apoio dos professores e dos familiares e conversa com outros jovens. Vale ressaltar que poucos participantes citaram a Cmara dos Deputados em suas respostas. Por outro lado, a maioria (80%) dos deputados jovens relatou que j haviam acessado o portal da Cmara dos Deputados. Entre os que j haviam acessado, 50% buscavam informaes sobre o PJB; 25% informaes sobre projetos de lei e o Legislativo; 15% acessaram o site por curiosidade; e 10% acessaram por outros motivos ou no informaram a motivao para o acesso. Verifica-se que, ao se interessarem pelo PJB, os estudantes buscam informaes relacionadas ao Legislativo, principalmente informaes sobre o prprio programa. No entanto, para a elaborao do projeto de lei, as informaes vindas diretamente da Cmara dos Deputados ainda no figuram como protagonistas. O sucinto relato realizado refora a tese defendida por muitos atores de que necessrio o investimento por parte do Legislativo para se aproximar da sociedade e promover melhorias no fluxo informacional com os cidados, potencializando as informaes disponibilizadas. No caso dos jovens participantes do PJB, verifica-se que a participao em um programa institucional como esse tima oportunidade para acessar uma enorme gama de informaes sobre o Legislativo. No entanto, verifica-se que ainda preciso melhorar o fluxo informacional com esse pblico. Uma sugesto que a Cmara dos Deputados disponibilize contedo virtual direcionado para o pblico jovem, com linguagem e contedo adequados s necessidades dessa faixa etria.
4 Informao legislativa digital

O Poder Legislativo um dos pilares da democracia, e a sua interao com o povo ter impacto sobre a qualidade da democracia constituda no pas, com maior ou menor participao popular.
339
Nesse sentido, consideramos que os portais eletrnicos dos vrios legislativos so ferramentas que podem contribuir para a aproximao entre a sociedade e o Parlamento, pois facilitam o acesso, pela populao, de informaes relevantes, tais como a estrutura, a composio, o funcionamento e a atuao do Poder Legislativo respectivo. Alm disso, por meio dos portais, possvel interagir com a instituio e com os parlamentares que a compem. Sob essa tica, os portais do Legislativo contribuem para a accountability, considerados os aspectos de prestao de contas e de responsabilizao dos agentes polticos (MIGUEL, 2005), na medida em que possibilitam ao cidado acompanhar os trabalhos de cada parlamentar, de modo especfico, e da instituio, genericamente. O advento da internet ampliou o acesso informao de modo geral. O uso da rede pelas instituies governamentais propicia maior rapidez de difuso das informaes sobre as atividades e decises tomadas, as quais podem ser acessadas tanto pelo cidado comum, quanto pelos meios de comunicao de massa. Para Vilella (2003), alm de ter como motivao oferecer maior possibilidade de controle e transparncia por parte da sociedade, o governo tambm utiliza a internet como instrumento de aproximao com a sociedade. Assim, pode-se enfatizar a funo de democratizar a informao desempenhada pelos portais governamentais. Com vistas a contribuir para o processo democrtico no Distrito Federal, realizamos estudo sobre o portal eletrnico da Cmara Legislativa do Distrito Federal (CLDF), avaliando os contedos informacionais do processo legislativo nele dispostos, guiando nosso olhar pela perspectiva no s da anlise de contedo, mas tambm da arquitetura da informao. Nesse propsito, mapeamos as informaes referentes aos vrios passos do processo legislativo no stio da CLDF, e constatamos que elas constam do portal, algumas delas hospedadas em mais de um subttulo. Identificamos, tambm, a necessidade de realizar estudos posteriores sobre a usabilidade do portal, para verificar se o usurio consegue localizar com facilidade a informao buscada na interface.
Partindo-se do princpio de que o portal corporativo uma plataforma em que possvel encontrar as informaes relevantes, do ponto de vista do interesse do pblico externo organizao, no suficiente que as informaes estejam reunidas e dispostas no portal. importante que elas estejam organizadas, no apenas mediante critrios tcnicos, mas tambm em conformidade com os processos cognitivos do usurio, para que ele consiga encontr-las intuitivamente e apreender o contedo desejado. Raupp e Agostineto (2010) avaliam que alguns portais espelham os organogramas governamentais, desconsiderando o cidado como sujeito do processo informacional que envolve Estado e sociedade. So portais que, equivocadamente, refletem apenas a perspectiva do Estado. Dias (2001) enfatiza que, para o portal governamental atender perspectiva do cidado, preciso que o projeto do portal eletrnico leve em considerao a interao dos usurios com sua interface. A capacidade intrnseca ao portal de facilitar o acesso dos usurios s informaes institucionais est relacionada usabilidade da interface, ou seja, facilidade de uso, aprendizado e satisfao do usurio. Apesar da constatao de que as informaes sobre o processo legislativo constam no portal da Cmara Legislativa do Distrito Federal, percebe-se que a arquitetura da informao adotada est baseada na linguagem tcnica e na lgica processual, as quais se distanciam dos processos cognitivos naturais ao usurio que busca a informao no portal, o que indica a necessidade de realizar estudo sobre a usabilidade do website. O cotejamento das fases do processo legislativo com as informaes correspondentes disponveis no portal da CLDF demonstra que, alm de todas as informaes relevantes acerca do processo legislativo estarem dispostas no portal da CLDF, algumas delas so encontradas em vrias fontes, com formatos diversos. Os nicos passos do processo legislativo cujas informaes no so encontradas no stio da CLDF so referentes a eventos que antecedem a publicidade da proposio elaborao da proposio e apresentao, pelo autor, Casa, o que justifica o fato de no estarem presentes.
341
O portal tem recursos de busca, a exemplo do espao onde se pode inserir palavra-chave ou fragmento de texto. Embora esse recurso tambm oferea a possibilidade de busca avanada, que permite o refinamento da pesquisa, os links parecem falhos, e parte das buscas realizadas frustrada. No link Proposies, por exemplo, que estruturado como plataforma de busca avanada, inserindo-se as informaes sobre a proposio, tais como espcie, nmero, ano, autor, ou at trechos do texto, possvel acessar a proposio em si (o texto integral) e todos os passos da sua tramitao: data da leitura na sesso plenria, distribuio s comisses, data da apreciao dos pareceres nas comisses, datas das votaes em primeiro e em segundo turno, com os respectivos resultados, etc. Identifica-se, entretanto, que nem sempre a relatoria (parlamentar designado relator da proposio) informada nesse espao. Nas atas sucintas das sesses plenrias (localizadas em Atas das Sesses Plenrias\Atas) constam, alm dos resumos dos pronunciamentos parlamentares o que permite ao cidado acompanhar a atuao e o posicionamento dos deputados distritais em relao a cada tema a relao e a cpia das proposies (texto integral) que iniciam tramitao, e a Ordem do Dia, com todas as proposies apreciadas e os respectivos resultados de votao. Note-se que, por meio desse documento, em formato PDF, obtm-se informaes correlatas s obtidas por meio do subttulo Proposies, embora com outra apresentao. Nas notas taquigrficas (localizadas em Atas das Sesses Plenrias\Notas) encontra-se a ntegra da sesso plenria, com todas as falas e eventos ocorridos, como pronunciamentos e votaes realizadas. Tambm esto registradas nesse documento as questes de ordem, os debates, etc. As notas taquigrficas fazem referncia s proposies que iniciam tramitao, sem, no entanto, list-las, indicando que a relao completa se encontra na ata sucinta respectiva. Ressalte-se que, mais uma vez, mediante documento em formatao peculiar, tambm em PDF, possvel ter acesso a informaes correlatas s encontradas mediante o subttulo Proposies e Atas (dentro de Atas das Sesses Plenrias). At a 5 Legislatura o Dirio da Cmara Legislativa no era hospedado no portal da CLDF. No entanto, com a sua disponibilizao no stio, o cidado
beneficia-se com o acesso facilitado a uma gama diversa de informaes: redaes iniciais e finais das proposies, informaes sobre as comisses, sobre o prazo para emendas e relatorias de projetos, atas das reunies das comisses, etc. Alm de estarem disponveis na verso PDF em espao prprio, as atas sucintas e as notas taquigrficas das sesses plenrias tambm so publicadas no Dirio da Cmara Legislativa. Ressalte-se que as comisses permanentes, rgo de grande importncia no processo legislativo, no mantiveram o contedo atualizado. Na ltima legislatura os registros no foram feitos com regularidade. Ao realizar-se a consulta ao espao destinado a cada comisso, constatou-se falta de padronizao e desatualizao da informao. Algumas comisses sequer alimentaram o stio destinado a elas. Outras o fizeram sem continuidade. Sendo o portal um canal de comunicao com o cidado, com a sociedade como um todo, avaliamos que sua atualizao contnua demonstraria preocupao e ateno com o usurio. Acreditamos que a boa gesto do portal pode favorecer a interlocuo do Poder Legislativo com a sociedade, reforando a participao cidad e melhorando a qualidade da democracia no Distrito Federal. Esperamos que esse estudo, acrescido da avaliao da usabilidade do portal a ser realizada em outro momento, auxilie a formulao do novo portal da Cmara Legislativa, j em andamento, alm de outros portais legislativos que desejem favorecer a interao com o usurio, seja ele externo ou interno instituio.
5 Informao sobre competncias organizacionais do Legislativo

O objetivo deste tpico apontar as competncias individuais emergentes que se traduziro em capacidades organizacionais relacionadas ao campo das polticas pblicas. Busca-se contribuir para a qualificao e aperfeioamento do Poder Legislativo, no s para fiscalizar as aes do governo e a administrao dos negcios pblicos, mas tambm para acompanhar a formulao, anlise e
343
avaliao, com foco em resultados, de polticas pblicas formuladas e implementadas pelo Poder Executivo. O universo da pesquisa foi a Cmara Legislativa do Distrito Federal, estritamente o grupo de 58 consultores legislativos lotados na Assessoria Legislativa e nas comisses permanentes, os quais desenvolvem, na Casa, a atividade de assessoramento especializado em reas especficas de atuao parlamentar. O instrumento de coleta de dados teve como fonte, para sua elaborao, edital dos ltimos concursos pblicos realizados para o cargo de especialista em polticas pblicas e gesto governamental do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG) e contedos programticos de cursos de ps-graduao em Polticas Pblicas e em Gesto Pblica. A partir da anlise dos editais e dos contedos programticos dos cursos, combinada com ferramentas da Gesto Estratgica da Informao e do Conhecimento e com o trabalho de Cardoso Filho (2003), foi percebida semelhana entre as competncias exigidas nos editais de concurso e nos contedos programticos dos cursos de ps-graduao pesquisados. Foi possvel identificar as competncias emergentes, conforme Sparrow e Bognano (1994), necessrias ao Legislativo para acompanhamento, formulao, anlise e avaliao de polticas pblicas. As competncias foram ento descritas em termos de comportamento observveis, conforme sugerido por Green (1999). Quadro 1 Conhecimentos descritos em termos de comportamentos observveis, conforme registrados no questionrio eletrnico aplicado
(continua)
Teoria poltica: ter viso geral do pensamento poltico moderno e dos conceitos bsicos de Estado e Poder, e conhecer a aplicao desses conceitos na elaborao de polticas pblicas. Polticas pblicas: conhecer as teorias e sistemas de polticas pblicas, o ciclo das polticas pblicas e a tipologia de polticas pblicas. Fiscalizao de polticas pblicas: conhecer metodologias e ferramentas de fiscalizao da implementao de polticas pblicas. Anlise de polticas pblicas: conhecer ferramentas, bases informacionais (dados e metadados) e metodologias para anlise de polticas pblicas.
Quadro 1 Conhecimentos descritos em termos de comportamentos observveis, conforme registrados no questionrio eletrnico aplicado
(continuao)
Avaliao de polticas pblicas: conhecer os conceitos de transparncia, responsabilidade, legalidade, accountability, eficincia, eficcia e efetividade. Conhecer os principais rgos de controle e fiscalizao e suas funes. Compreender a avaliao das polticas pblicas como procedimento estratgico fundamental ao exerccio da cidadania. Sociedade e polticas pblicas: saber identificar as demandas sociais por polticas pblicas. Conhecer o foco, o universo e as tendncias da atuao estatal. Saber identificar atores sociais e suas reivindicaes junto ao Estado. Legislativo e oramento pblico: conhecer os conceitos bsicos do processo oramentrio, as leis oramentrias e as instncias institucionais do processo oramentrio. Planejamento no servio pblico: ter capacidade de elaborar polticas pblicas por meio da formulao de programas e projetos. Administrao pblica contempornea: conhecer as caractersticas da administrao pblica no Brasil e as tendncias, pressupostos e instrumentos gerenciais contemporneos. Gesto estratgica: conhecer o pensamento estratgico no contexto das transformaes mundiais, locais e regionais. Conhecer metodologias de planejamento de longo prazo e planejamento estratgico. Saber elaborar anlise de cenrios e compreender relaes e alianas estratgicas. Gesto do conhecimento e da informao: conhecer conceitos, prticas, ferramentas e tcnicas para a gesto do conhecimento, da informao e do capital intelectual. Compreender a importncia estratgica da informao e do conhecimento para a gesto pblica. Compreender a importncia estratgica da gesto da informao e do conhecimento para a formulao e elaborao de polticas pblicas. Gesto em polticas pblicas: compreender os fluxos e nexos entre a tomada de deciso, a implementao, a execuo, os resultados e impactos produzidos pelas polticas pblicas e programas sociais. Indicadores sociais: conhecer os objetivos dos indicadores sociais, maneiras de constru-los e sua importncia para a gesto pblica. Monitoramento e avaliao de polticas pblicas: conhecer indicadores sociais e sua relao com o ciclo de politicas pblicas. Conhecer processos avaliativos (ex ante e ex post), avaliao de impacto, avaliao de resultados. Regio, territrio e polticas pblicas: conhecer os processos inerentes globalizao, ao desenvolvimento do Estado e ao desenvolvimento regional. Conhecer o processo de desenvolvimento regional no DF. Monitorar e acompanhar novas tendncias do desenvolvimento do DF. Polticas de emprego, trabalho e renda: conhecer as transformaes tecnolgicas e organizacionais e seus impactos na classe trabalhadora. Conhecer as transformaes do mercado de trabalho no Brasil e no DF. Conhecer as principais polticas pblicas de emprego e renda no contexto contemporneo de mudanas.
345
Quadro 1 Conhecimentos descritos em termos de comportamentos observveis, conforme registrados no questionrio eletrnico aplicado
(concluso)
Poltica cultural: compreender as polticas culturais contemporneas e as diferentes estratgias poltico-culturais propostas pelo mercado, pelos movimentos sociais e pelo Estado. Direitos humanos e polticas pblicas: compreender a necessidade da promoo, defesa e garantia dos direitos humanos na implementao de polticas pblicas. Sade e polticas pblicas: compreender a necessidade da promoo, defesa e garantia do direito universal sade na implementao de polticas pblicas. Meio ambiente, sustentabilidade e polticas pblicas: compreender a necessidade da preservao do meio ambiente, do desenvolvimento sustentvel e da promoo da qualidade de vida na implementao de polticas pblicas.
Em seguida, as competncias descritas em termos de comportamento observveis foram registradas em um questionrio, nos moldes utilizados por Cardoso Filho (2003), e utilizando-se uma escala de Likert de quatro pontos (0, 1, 2 e 3). O instrumento foi desenvolvido e aplicado na forma de questionrio eletrnico, com o recurso do software de questionrios e pesquisa denominado SurveyMonkey. De um total de 58 consultores legislativos, 34% responderam ao questionrio, totalizando 20 respondentes. Seguindo o modelo de Borges-Andrade e Lima (1983, p. 7), utilizado por Cardoso Filho (2003), levantaram-se as mdias e desvios padres da importncia e domnio de cada competncia, medidas pela escala de Likert. Nesta pesquisa, considerou-se que
competncias com desvio padro igual ou superior a 0,75, tanto para importncia como para domnio, podem no ter suas mdias consideradas para fins de julgamento da discrepncia, uma vez que este resultado implica em uma grande disperso de opinies por parte do grupo de respondentes. (BORGES-ANDRADE; LIMA, 1983, p. 7)
As competncias com maiores mdias de importncia so consideradas essenciais e, ao mesmo tempo, aquelas com maiores mdias de importncia e menores mdias de domnio so consideradas lacunas ( gaps) de competncia e indicadas/selecionadas para capacitao. As linhas em cinza indicam
competncias que obtiveram desvio padro igual ou maior que 0,75, e no tiveram suas mdias consideradas. Por conseguinte, um ncleo de oito competncias com mdias iguais ou superiores a 2 que no tiveram discrepncias nos valores atribudos pode ser considerado como de competncias emergentes essenciais, visto que os elevados escores encontrados lhes conferem um grau de essencialidade e, portanto, so prioritrias para capacitao, independentemente da unidade temtica na qual trabalham. O resultado da pesquisa gerou um leque de informaes organizacionais, na forma do mapeamento e identificao do gap entre as competncias existentes na Cmara Legislativa do Distrito Federal e as competncias necessrias ao seguimento de uma forte tendncia da sociedade, que exigir do Poder Legislativo maior e mais efetiva participao em aes de acompanhamento, anlise e fiscalizao das polticas pblicas elaboradas e implementadas pelo Poder Executivo. Tabela 2 Demonstrativo de prioridades de capacitao dos consultores legislativos
(continua)
Conhecimentos Teoria poltica Polticas pblicas Fiscalizao de polticas pblicas Anlise de polticas pblicas Avaliao de polticas pblicas Sociedade e polticas pblicas Legislativo e oramento pblico Planejamento no servio pblico Administrao pblica contempornea Importncia X 2,80 2,50 2,70 2,80 2,80 2,85 2,65 2,30 2,45 Domnio X 1,60 1,60 1,25 1,45 1,75 1,90 1,65 1,50 1,40 SIM SIM SIM SIM Lacunas Prioridade 3,85 3,30 4,75 4,25 3,50 3,05 3,30 3,40 3,80 7 6 8 1
347
Tabela 2 Demonstrativo de prioridades de capacitao dos consultores legislativos

(concluso)
Conhecimentos Gesto do conhecimento e da informao Gesto em polticas pblicas Indicadores sociais Monitoramento e avaliao de polticas pblicas Regio, territrio e polticas pblicas Polticas de emprego, trabalho e renda Poltica cultural Direitos humanos e polticas pblicas Sade e polticas pblicas Meio ambiente, sustentabilidade e polticas pblicas Importncia X 2,30 2,40 2,50 2,60 2,65 2,55 2,55 2,75 2,75 2,80 Domnio X 1,15 1,35 1,45 1,20 1,65 1,40 1,45 1,55 1,55 1,80 SIM SIM SIM Lacunas Prioridade
4,20 3,80 3,75 4,65 3,40 3,95 3,70 3,80 3,80 3,35 4 5 2
O Poder Legislativo, nesse cenrio, deve se orientar ento para o desenvolvimento de um conjunto de competncias relacionadas ao ciclo das polticas pblicas e ao uso das ferramentas metodolgicas que podem ser associadas a esse ciclo, tanto no nvel organizacional quanto no nvel dos indivduos. Logo, a gesto da informao organizacional relacionada qualificao e capacitao do corpo tcnico de consultores da Cmara Legislativa do Distrito Federal nessas competncias emergentes torna-se estratgica para ampliar a capacidade do Legislativo de fiscalizao e controle do Executivo. Alm disso, permite aumentar sua participao na formulao das polticas governamentais, incluindo a definio de prioridades e a avaliao crtica das alternativas de polticas.
6 Informao para a gesto estratgica legislativa

No contexto da gesto legislativa, a informao toma diversos aspectos. O enfoque aqui apresentado est voltado para o contexto do planejamento estratgico da Cmara dos Deputados. O planejamento estratgico da Casa (BRASIL, 2009a, 2009b) foi desenvolvido especificamente para a estrutura de apoio tcnico-administrativo e legislativo. Assim, houve segmentao do planejamento global, voltando-o, em primeiro momento, para a definio da viso, da misso e do mapa estratgico da estrutura de suporte rea-fim da Cmara dos Deputados. Ao referir-se informao que sustenta o planejamento estratgico da rea de apoio administrativo, observa-se que, embora a gesto estratgica seja incipiente na Cmara dos Deputados, clara a viso de que a informao atua tanto como suporte definio de estratgias para a rea, quanto como vnculo entre o planejamento e a execuo. Dessa forma, o que se verifica a utilizao de informao quantitativa operacional, que permite a avaliao do andamento de projetos e o acompanhamento de prazos de execuo de sua implantao. Por outro lado, verifica-se, nos casos dos projetos estruturantes, a existncia de padres normativos que levam a um modelo a ser seguido por todos os nveis de gesto com a integrao de conceitos, mtodos, tcnicas e ferramentas aplicveis especificidade de cada projeto estruturante desenvolvido na Casa. Porm, ainda no se alcanou modelo nico de efetiva gesto da informao, como um todo, na Casa. Por outro lado, h que se considerar o aprimoramento do processo informacional e a adoo de informaes qualitativas para a conduo do planejamento. Nesse contexto, verifica-se espao para desenvolvimento de atividades atinentes incorporao de ferramental que d apoio ao desenvolvimento de uma inteligncia legislativa. O termo tem sua referncia ligada aos aspectos relacionados antecipao de aes por meio de monitoramento regular e frequente do ambiente, no sentido de captar informaes relevantes e sinais
349
que venham a indicar possveis impactos no Legislativo. A tomada de deciso com base em ao preventiva encontra respaldo nos conceitos de Inteligncia Estratgica Antecipativa (LESCA, 2003), ao se buscar identificar e avaliar sinais fracos no ambiente e que indicam possveis desdobramentos impactantes. No contexto legislativo, particularmente da Cmara dos Deputados, possvel vislumbrar-se ao mais efetiva do parlamentar se este for munido de informaes que lhe permitam a apresentao de um projeto de lei, a indicao de um tpico a ser debatido no plenrio ou, at mesmo, a interveno junto ao Poder Executivo solicitando esclarecimentos, por exemplo de casos, fatos ou situaes previamente avaliadas como impactantes para os destinos da nao. Ainda no contexto estratgico, interessante enfatizar a importncia da integrao dos diversos sistemas da Casa, no sentido de proverem informao, em tempo real, s diversas atividades, quer sejam as consideradas eminentemente administrativas ou as legislativas. Assim, para a formulao e deciso estratgicas dos parlamentares, registros de dados sobre o acompanhamento de polticas pblicas nacionais e estaduais, o histrico de atuao de gestores pblicos, a evoluo de dispndios e gastos pblicos, entre outros, podem vir a representar diferencial de atuao e possibilidade de maior penetrao das aes do Parlamento na sociedade. Considerando ainda a formulao de estratgias e a tomada de deciso estratgica, a adoo da gesto do conhecimento estratgico na Cmara dos Deputados viria a contribuir para a Casa no sentido de melhor compreender a influncia dos fatores sistmicos sobre as atividades parlamentares, conforme se apresenta no quadro a seguir:
Quadro 2 Influncia de fatores sistmicos da GCE sobre a Cmara dos Deputados

Fator sistmico da gesto do conhecimento estratgico Cognio Influncia na Cmara dos Deputados A existncia clara de dois grupos de pensadores: servidores (efetivos, de cargos de natureza especial etc.) e parlamentares Modelo burocrtico na rea administrativa e poltico-parlamentar na rea legislativa Baixo nvel de inovao e nfase no modelo hierrquico tradicional Acentuada em funo de caracterstica prpria do contexto parlamentar, com nfase na personalidade dos dirigentes Sistemas pouco integrados e carncia de ferramentas de apoio tomada de deciso estratgica Forte relao entre a Cmara dos Deputados e a sociedade, bem como com os rgos dos Poderes Executivo e Judicirio
Modelo gerencial Cultura organizacional
Individualidade
Tecnologia
Contexto
Fica claro que as nuances da informao legislativa so diversas e apresentam carter especfico e distinto, dependendo tanto do pblico a ser alcanado, quanto do objetivo de seu emprego. Buscou-se, neste breve relato de pesquisas realizadas no mbito dos grupos de pesquisa do Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento (Cefor) da Cmara dos Deputados, apontar alguns aspectos da informao legislativa, abrindo-se espao para estudos futuros de aprofundamento. Entre os estudos, sugere-se a discusso da informao gerencial parlamentar, voltada para os aspectos de funcionamento dos gabinetes dos deputados, tpica informao legislativa que guarda componentes que vo do sigilo estrito ampla publicidade.
351
Referncias
ALARCO, C. M. A. A gesto da informao legislativa na Cmara dos Deputados. Monografia (Especializao em Gesto Pblica Legislativa) Cefor da Cmara dos Deputados, Braslia, 2011. BOBBIO, N. O futuro da democracia: uma defesa das regras do jogo. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1992. BORGES-ANDRADE, J. E.; LIMA, Susana M. V. Avaliao de necessidades de treinamento: um mtodo de anlise de papel ocupacional. Tecnologia Educacional, v.13, n. 54, p. 6-22, 1983. BRASIL. Congresso. Cmara dos Deputados. Ato da Mesa n 56, de 8-12-2009: dispe sobre a gesto estratgica na Cmara dos Deputados. Braslia: Cmara dos Deputados, Centro de Documentao e Informao, 2009a. BRASIL. Congresso. Cmara dos Deputados. Portaria n 233, de 28-12-2009: estabelece o modelo de gesto estratgica da Cmara dos Deputados. Braslia: Cmara dos Deputados, Centro de Documentao e Informao, 2009b. CARDOSO FILHO, J. C. Identificao de competncias individuais em atividade de fiscalizao e controle externo na Cmara Legislativa do Distrito Federal. Dissertao (Mestrado em Cincia da Informao) UnB, Braslia, 2003. CHOO, C. W. Information management for the intelligence organization: the art of scanning the environment. 2. ed. Medford, N.J.: Information Today, 1998 (ASIS Monograph Series). DIAS, C. A. Portal corporativo: conceitos e caractersticas. Ci. Inf., Braslia, v. 30, n. 1, jan./abr. 2001. Disponvel em: <http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S0100-19652001000100007&script=sci_arttext&tlng=es>. Acesso em: 26 fev. 2011. GREEN, P. C. Desenvolvendo competncias consistentes: como vincular sistemas de recursos humanos a estratgias organizacionais. Rio de Janeiro: Qualitymark, 1999.
LESCA, H. et al. Inteligncia antecipativa para deciso estratgica. 20 jul. 2003. Disponvel em <http://www.ea.ufrgs.br/professores/hfreitas/files/ artigos/2003/2003_123_rev_perfil.pdf> Acesso em: 21 jan. 2011. MARQUES-JNIOR, A. M. Educao legislativa: as escolas do legislativo e a funo educativa do parlamento. 2008. 54 f. Monografia (Curso de Especializao em Poder Legislativo) Instituto de Educao Continuada da PUC de Minas Gerais; Escola do Legislativo da Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais, Belo Horizonte, 2008. MIGUEL, L. F. Impasses da accountability: dilemas e alternativas da representao poltica. Rev. Sociol. Polit., Curitiba, n. 25, nov. 2005. MOURA, V. H. V. As unidades de informaes do Senado Federal: da informao legislativa informao jurdica. Febab. Disponvel em: <http://www. febab.org.br/integrar/palestras/victor_hugo_2.pdf > Acesso em: 11 jul. 2011. PAZ, C. M. M. Gesto do conhecimento e da informao aplicada ao legislativo sob a tica estratgica: projeto. 2010. Disponvel em: <http://www2. camara.gov.br/responsabilidade-social/edulegislativa/educacao-legislativa-1/ posgraduacao/grupo-de-pesquisa-e-extensao-gpe/projetos/projetos-gpes-empdf/projeto-gpe.1.10-gestao-do-conhecimento-e-da-informacao-aplicada-aolegislativo-sob-a-otica-estrategica > Acesso em: 7 jul. 2011. PRATA, N. V. Informao e democracia deliberativa: um estudo de caso de participao poltica na Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais. 2007. 162 f. Dissertao (Mestrado em Cincia da Informao) Programa de Ps-Graduao em Cincia da Informao da Escola de Cincia da Informao da UFMG, Belo Horizonte, 2007. RAUPP, F. M.; AGOSTINETO, R. C. Investigando a prestao de contas em portais eletrnicos de cmaras municipais. Universo Contbil, v. 6, n. 3, p. 64-79, jul.-set. 2010. Disponvel em: <http://www.congressousp.fipecafi.org/ artigos102010/16.pdf>. Acesso em: 26 fev. 2011.
353
RIBEIRO, W. G. Informao, aprendizagem e inovao nas cmaras municipais de Minas Gerais. 2010. 231 f. Tese (Doutorado) Programa de PsGraduao em Cincias Sociais da PUC de Minas Gerais, Belo Horizonte, 2010. SPARROW, P. R.; BOGNANNO, M. Competency requirement forecast: issues for international selection and assessment. In: MABEY, Christopher; ILES, Paul (ed.). Managing learning. London: Routledge, 1994. TARAPANOFF, K. Referencial terico: introduo. In: ________ (org.). Inteligncia organizacional e competitiva. Braslia: EdUnB, 2001. VILLELA, R. C. Contedo, usabilidade e funcionalidade: trs dimenses para a avaliao de portais estaduais de governo eletrnico na web. 2003. 263 f. Dissertao (Mestrado em Cincia da Informao) Escola de Cincia da Informao da UFMG, Belo Horizonte, 2003. Disponvel em: <http://opus.grude. ufmg.br/opus/opusanexos.nsf/4d078acf4b397b3f83256e86004d9d55/3e10ba bb4c182c6d83256fbf00656d34/$FILE/mestrado%20-%20Renata%20Moutinho%20Vilella.pdf>. Acesso em: 26 jan. 2011.
355
Programa de coleta seletiva da Cmara dos Deputados:

a participao do servidor63
Leandro de Castro Siqueira Mrcio Luiz da Silva Gama
1 Introduo
Desde a Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento, conhecida como Rio 92, aes destinadas proteo ambiental e ao desenvolvimento sustentvel entraram na pauta oficial de polticas pblicas de vrios pases. Estruturas institucionais e procedimentos governamentais gradualmente sofreram mudanas significativas, seguindo recomendaes da Agenda 21, para a adoo de prticas que deveriam corresponder aos objetivos estabelecidos pelas polticas ambientais. No Brasil, Agendas 21 locais foram implementadas por algumas autoridades municipais para lidar com atividades locais relacionadas ao meio ambiente. Alm disso, algumas universidades (SIQUEIRA, 2003) e instituies governamentais voltaram suas atenes para aes ainda mais locais, produzindo Agendas 21 institucionais. Um marco em relao a questes ambientais no Brasil foi a publicao, pelo governo federal, da Agenda Ambiental da Administrao Pblica, tambm
63
Cordial agradecimento a Jacimara Guerra Machado e a todos os ecocamaradas pelo auxlio na execuo deste trabalho.
conhecida como A3P, uma srie de recomendaes para servidores pblicos em relao aos procedimentos ambientalmente responsveis que devem ser adotados no trabalho (BRASIL, 2001). Um dos vrios objetivos listados na A3P o gerenciamento dos resduos slidos produzidos pelo servio pblico. A Cmara dos Deputados brasileira comeou seus estudos sobre gerenciamento de resduos slidos em 2002, objetivando implementar um programa de coleta seletiva de lixo na instituio. Foi criado um grupo de trabalho, que em novembro de 2003 foi oficialmente denominado EcoCmara, o qual tinha entre suas atribuies reunir informaes, planejar e implementar esse programa. Inicialmente, o grupo de trabalho seguiu o que alguns estudos (CORRAL-VERDUGO; PINHEIRO, 1999; CHEUNG; CHAN; WONG, 1999; TANNER, 1999; DE YOUNG, 2000; BARR; GILG; FORD, 2001a) ressaltam como sendo uma suposio comum: se as pessoas tm conhecimento sobre o problema dos resduos, sabem o que fazer, quando e por que isso deve ser feito, uma mudana comportamental automaticamente deve acontecer. Os servidores foram informados sobre o programa de coleta seletiva de lixo e foram encorajados a participar; cartazes foram afixados nas paredes dos corredores; apresentaes teatrais aconteceram; foram distribudos cestos de lixo especficos para cada tipo de lixo pelos diversos escritrios e em outros pontos do complexo de prdios (havia quatro edifcios principais). Entretanto, a participao ainda estava abaixo das expectativas, pois o lixo ainda era descartado de forma inadequada, sendo misturado nas lixeiras disponveis. Claramente, no era suficiente fornecer informao e disponibilizar lixeiras especficas. Muitos educadores enfatizam a necessidade de usar tcnicas que ampliem a sensibilizao ambiental para melhorar os resultados de programas de gerenciamento ambiental (ATHMAN; MONROE, 2004; LEAL FILHO, 1997). De fato, muitos autores salientam que s deveriam ser delineados programas educativos para promover comportamento ambientalmente responsvel aps levar em conta opinies, percepes e comportamento das pessoas, e determinar as variveis mais influentes na promoo da motivao, usando modelos comportamentais psicossociais (HO, 1997; BOZIONELOS; BENNETT, 1999; BATOR; CIALDINI, 2000; ZELEZNY; SCHULTZ, 2000; SKANAVIS; SARRI,
357
2002). De acordo com Stern (2000), h necessidade de se considerar um amplo conjunto de variveis causais e de explorar sua possvel relevncia para o comportamento alvo sob o ponto de vista dos atores envolvidos. No domnio organizacional, von Borgstede e Biel (2002), Biel e Thogersen (2003) e Osbaldiston e Sheldon (2003) observam que de grande importncia o entendimento do comportamento dos servidores em contextos reais. Dessa forma h necessidade de mais estudos, em contextos culturais diversos, sobre valores e motivos subjacentes ao comportamento e s preocupaes ambientais (SCHULTZ; ZELEZNY, 1999), j que a fora da influncia de cada varivel sobre o comportamento parece depender da cultura sob estudo (BAGOZZI; LEE, 2002) e das escalas de mensurao usadas. Por exemplo, Corral-Verdugo e Pinheiro (1999) relatam que as noes do Novo Paradigma Ambiental (NEP, em ingls), uma escala desenvolvida por Dunlap e Van Liere (1978) para medir o apoio a uma viso de mundo fundada em princpios ecolgicos, mostraram-se estranhas a ambientalistas brasileiros. AoyagiUsui, Vinken e Kuribayashi (2003) descobriram que a estrutura dos valores ambientais em pases asiticos diferente da estrutura de pases ocidentais. Usando a fundamentao terica da teoria do comportamento planejado (TPB), a presente pesquisa tem o propsito de identificar variveis que tenham influncia no descarte seletivo de resduos slidos na Cmara dos Deputados e construir um enquadramento que ajude a entender as tendncias comportamentais envolvidas.
2 Modelo e variveis
Muitos modelos tm sido usados ao longo das dcadas para explicar e predizer o comportamento humano. Entre eles, Bagozzi (1992) destaca a teoria da ao arrazoada (TRA), proposta por Ajzen e Fishbein (1980), como um modelo til usado pela psicologia social para explicar o comportamento.
A TRA tem sido discutida, questionada, criticada, testada, modificada e melhorada pela adio de novas variveis ao longo dos anos (BAGOZZI, 1981, 1986, 1989; AJZEN, 1991; BAGOZZI, 1992; BRATT, 1999; CHEUNG et al., 1999; KAISER; WOLFGANG; FUHRER, 1999; TANNER, 1999; BOBBITT; DABHOLKAR, 2001; PERUGINI; BAGOZZI, 2001; BARR, 2002; RISE; THOMPSON; VERPLANKEN, 2003; KNUSSEN; YULE; MACKENZIE; WELLS, 2004). A importncia desse processo para a evoluo da TRA reconhecida por Ajzen e Fishbein (2004), que sugerem que seu poder preditivo pode ser melhorado pela elaborao de melhores medidas ou pela adio de mais variveis preditoras ao modelo. Ajzen (1991) props uma extenso TRA, que ele chamou de teoria do comportamento planejado (TPB), desenvolvida para predizer e explicar o comportamento humano em contextos especficos. A TPB tem provado ser uma ferramenta poderosa e verstil no exame de uma variedade de comportamentos, no apenas no domnio do comportamento ambiental, como reciclagem de lixo domstico (BARR et al., 2001a, 2001b; KNUSSEN et al., 2004), mas tambm em outras reas (AJZEN; DRIVER, 1992; BOZIONELOS; BENNETT, 1999; CHEUNG et al., 1999; TANNER, 1999; BAMBERG; AJZEN; SCHMIDT, 2003). De acordo com a TPB, pessoas numa situao em que precisam decidir so guiadas por trs tipos de crenas: sobre provveis consequncias desse comportamento (crenas comportamentais), sobre as expectativas que pessoas consideradas importantes tm (crenas normativas), e sobre a presena de fatores que podem facilitar ou dificultar o desempenho do comportamento (crenas sobre o controle). As crenas comportamentais produziriam uma atitude favorvel ou desfavorvel em relao ao comportamento; as normativas resultariam na percepo de presso ou norma social; e as sobre o controle criariam uma percepo sobre o controle do comportamento (PBC), definido como a dificuldade ou facilidade percebida para executar uma ao. Esses trs elementos levariam formao de uma inteno comportamental, a qual supostamente o antecedente imediato que levaria execuo do comportamento (Figura 1). Entretanto, Ajzen e Fishbein (2004) enfatizam, em suas publicaes, ter notado repetidamente que a importncia relativa das atitu-
359
des, normas subjetivas e percepes de controle comportamental na predio das intenes varia de comportamento para comportamento e de populao para populao. Figura 1 Diagrama mostrando as variveis da TPB e a associao entre elas
Fonte: Adaptado de Ajzen (1991).
Tanner (1999) menciona que foram identificadas numerosas variveis capazes de moderar o relacionamento entre atitude e comportamento, embora, segundo Ajzen (1991), a forma exata das relaes entre todas essas variveis ainda no seja completamente determinada. Stern (2000) agrupa as variveis relevantes em quatro tipos principais: atitudinais, que se desenvolvem a partir das crenas; foras externas ou contextuais, que incluem influncias interpessoais, expectativas, fatores legais e institucionais, incentivos e custos, dificuldade fsica, polticas pblicas de apoio ao comportamento; habilidades pessoais, que se referem ao conhecimento e s habilidades, tempo para agir e variveis sociodemogrficas; hbito ou rotina. Especificamente influenciando o comportamento relacionado ao gerenciamento de resduos slidos, Barr (2002) prope trs conjuntos fundamentais de variveis. Primeiro, valores ambientais, considerados como uma orientao do indivduo para o valor da natureza e do meio ambiente; segundo, fatores contextuais,
que compreendem as circunstncias pessoais em relao posio demogrfica, acesso a servios bsicos, conhecimento e experincia com o comportamento em questo; terceiro, fatores psicolgicos, que so as percepes individuais sobre problemas ambientais, logstica disponvel, aceitao social do comportamento e eficcia da reao. importante enfatizar que os pesquisadores ainda debatem sobre ambiguidades, definies, validade de conceitos e ferramentas de mensurao (BAGOZZI, 1981; BARR, 2002). Dessa forma, as variveis definidas por vrios pesquisadores podem medir basicamente as mesmas caractersticas relacionadas com o comportamento, embora os nomes dados a algumas delas sejam diferentes, dependendo do delineamento metodolgico e terico usado. Uma premissa da TPB que o comportamento social humano arrazoado, controlado ou planejado, no sentido de que h um plano consciente de exercer esforo para desempenhar um comportamento, levando em conta as provveis consequncias do comportamento, as expectativas normativas de pessoas importantes para o indivduo, e fatores que podem dificultar o desempenho. Entretanto, alguns artigos examinam o fato de que as pessoas geralmente fazem as coisas como elas sempre tm feito, sem deliberar sobre todos os possveis resultados ou as consequncias negativas a longo prazo (STERN, 2000; WOOD; QUINN; KASHY, 2002; VERPLANKEN; MYRBAKK; RUDI, 2005). O automatismo liberaria as pessoas para voltar sua ateno a outras atividades importantes, o que especialmente provvel de ocorrer num escritrio. Ajzen (2002b) explica que a TPB no prope que indivduos revejam suas crenas comportamentais, normativas e em relao ao controle antes de cada execuo de uma ao frequente. Esse autor supe que, em vez disso, atitudes e intenes uma vez formadas e bem estabelecidas sejam ativadas automaticamente na presena de uma situao similar. A questo do automatismo no descarte de resduos permanece sem comprovao. Enquanto Cheung et al. (1999) apoiam a existncia do hbito na reciclagem de papel, von Borgstede e Biel (2002) propem que a reciclagem no totalmente automtica, pois seria necessrio ter ateno mental quando se vai descartar um papel.
361
Quando um comportamento considerado habitual e automtico, as pessoas tendem a formar intenes e a agir baseados em experincias anteriores (WOOD et al., 2002; KNUSSEN et al., 2004). Apesar de no ser representada teoricamente na TPB, descobriu-se que a experincia prvia tem um impacto forte e significativo no comportamento posterior (FAZIO; ZANNA, 1978; AJZEN, 1991; BOZIONELOS; BENNETT, 1999; AJZEN; FISHBEIN, 2000; AJZEN, 2002b; RHODES; COURNEYA, 2003). Alguns pesquisadores chegam a afirmar que medidas de experincia prvia podem superar variveis j estabelecidas na explicao comportamental, como atitudes e intenes (OUELLETTE; WOOD, 1998; RISE et al., 2003). O contexto nem precisaria ser o mesmo, j que De Young (2000) relata que a experincia com reciclagem domstica efetiva na predio da reciclagem no ambiente de trabalho. Isso sugere que o modelo se beneficiaria da incluso dessa varivel, embora a relao entre comportamento prvio e comportamento posterior no seja totalmente mediada por construtos explanatrios nas teorias de comportamento planejado. Muitos estudos enfatizam que a informao relevante para o comportamento em questo um pr-requisito para estimular tal comportamento (BARR et al., 2001b; BARR, 2002). Segundo Kaiser et al. (1999), a informao pode ser responsvel por significativa variao na inteno do comportamento ecolgico. Cheung et al. (1999) descrevem efeitos significativos da informao na determinao tanto da inteno quanto do comportamento em relao reciclagem de papel no contexto da TPB. Por outro lado, como mencionado acima, toda a informao disponibilizada pelo EcoCmara no se traduziu em mudana significativa no comportamento de reciclagem. Uma explicao para isso que, apesar de todos os esforos de tornar disponvel aos servidores a informao sobre como descartar o lixo apropriadamente, esse tipo de informao pode no ter sido suficiente ou o mais adequado para estimular a implementao da conduta pretendida. Para verificar se esse era o caso, buscou-se estimar se as pessoas se consideram como tendo conhecimento suficiente para descartar lixo corretamente, ou se elas acham que precisam de mais informao para faz-lo.
Kaiser et al. (1999) propem a incluso de valores ambientais como variveis explanatrias da inteno de desempenhar comportamento pr-ambiental. Valores so definidos conceitualmente como importantes objetivos ou padres pessoais que servem como princpios que guiam uma pessoa em sua vida. Valores seriam distintos de atitudes ou crenas, porque funcionam como um sistema organizado, e so tipicamente vistos como determinantes de atitudes e comportamentos (SCHULTZ; ZELEZNY, 1999). Atitudes so consideradas como reaes afetivas e morais que dispem as pessoas a responder com algum grau de favorabilidade ou desfavorabilidade a uma questo psicologicamente definida (BAGOZZI, 1989; AJZEN; FISHBEIN, 2000). Presume-se que atitudes sejam formadas sob certo grau de avaliao racional, e ento se tornem acessveis na memria automaticamente. Esse construto indiretamente guiaria o comportamento (mediado por outros fatores) sem a inteno consciente do indivduo ou seu esforo cognitivo, e sem que o indivduo necessariamente tenha conscincia da influncia da atitude (FAZIO, 2001). Entretanto, a relao entre comportamento e atitude no to clara, pois o comportamento tambm pode influenciar a atitude, um efeito discutido por Bem (1972) em sua teoria de autopercepo. O estudo conduzido por Knussen et al. (2004) sobre a reciclagem de resduos domsticos encontrou evidncias confirmando que o prprio comportamento individual pode ser usado pela pessoa como fonte de evidncia para suas crenas e atitudes. Nesse sentido, Holland, Verplanken e van Knippenberg (2002) afirmam que atitudes fracas so mais provavelmente moldadas pelo comportamento, enquanto atitudes fortes tm maior probabilidade de afetar o comportamento. Atitudes amplas no so boas variveis explanatrias, j que comportamentos especficos so mais bem explicados quando se medem atitudes especficas (FAZIO; ZANNA, 1978; WERNER; MAKELA, 1998; CORRAL-VERDUGO; BECHTEL; FRAIJO-SING, 2003). Segundo Bamberg (2003), no h um processo causal direto atravs do qual uma atitude ampla como preocupao ambiental definida como uma ampla gama de percepes, emoes, conhecimento, atitudes, valores e comportamentos em relao proteo ambiental influencia comportamentos especficos relacionados ao meio ambiente. Se o
363
comportamento sob investigao o de reciclagem, questes devem restringir seu foco a atitudes de reciclagem. A percepo de que um comportamento gera um problema que ameaa o bem-estar ou a sade poderia se sobrepor s variveis associadas convencionalmente ao ambiental (SCHULTZ; ZELEZNY, 1999; BARR et al., 2001b; BARR, 2002). De acordo com Slovic (1987), a maioria dos cidados se baseia em julgamentos intuitivos sobre esse tipo de perigo, tipicamente chamados de percepes sobre o risco, os quais so influenciados por amigos, famlia, colegas de trabalho, oficiais pblicos tidos como idneos e notcias nos meios de comunicao. Zelezny e Schultz (2000) e Aoyagi-Usui et al. (2003) apoiam a evidncia de que mulheres relatam ter mais preocupao com questes ambientais e desempenhar comportamentos pr-ambientais mais frequentemente. Em relao idade, Corral-Verdugo et al. (2003) declaram que indivduos mais jovens exibem mais preocupao ambiental que indivduos mais velhos. Mas, quando a reciclagem um comportamento ambiental especfico est sendo considerada, as concluses nem sempre concordam sobre as influncias da idade. Knussen et al. (2004) declaram que participantes mais jovens tm atitudes mais negativas em relao reciclagem, enquanto Barr, Gilg e Ford (2001b) descobriram que indivduos mais jovens tm notas maiores em ndices de reciclagem. Barr (2002) relata vrios estudos que correlacionam nvel educacional mais alto com comportamentos favorveis ao meio ambiente. Em vista da discrepncia encontrada, Werner e Makela (1998) alegam que variveis sociodemogrficas no costumam ser boas preditoras de atitudes nem de comportamentos pr-ambientais, porque preocupaes ambientais se tornaram muito comuns, transcendendo agrupamentos demogrficos tradicionais. Tanner (1999) e Barr (2002) mencionam a eficcia da resposta como uma varivel relacionada motivao intrnseca, com efeito indireto no comportamento. A eficcia da resposta seria a percepo de como uma dada ao pessoal far diferena para reduzir um dado problema.
A TPB ampliou a TRA, adicionando a percepo de controle sobre o comportamento (PBC), maneira como se percebe a dificuldade e a convenincia de executar uma ao. Esse fator pode ser responsvel por considervel varincia nas intenes e nas aes (AJZEN, 1991, p. 183), e pode ser afetado por influncias contextuais, especialmente comportamento prvio (BOBBITT; DABHOLKAR, 2001). Kaiser et al. (1999) declaram que a PBC no indicaria o real controle da pessoa. Mas, tanto quanto as pessoas sejam realistas em seus julgamentos sobre as dificuldades para agir, a medida da PBC pode servir como uma aproximao do real controle, contribuindo para a predio do comportamento em questo com uma preciso satisfatria (AJZEN, 2002a). Embora reconheam que a PBC significativamente modere a ligao entre inteno e comportamento, Cheung et al. (1999) sugerem que sejam conduzidas investigaes tericas e empricas adicionais sobre essa varivel, j que ela geralmente substituda por diferentes conceitos, como autoeficcia, locus de controle interno (internal locus of control ) e, no caso da reciclagem de papel, dificuldade percebida. Ajzen (2002a) tentou esclarecer ambiguidades conceituais e resolver questes relacionadas operacionalizao da percepo de controle sobre o comportamento. Segundo ele, a preocupao claramente deve ser com o controle sobre o comportamento, no com o controle sobre os resultados ou consequncias. A expresso percepo de controle sobre o comportamento deveria ser lida como controle percebido sobre a execuo do comportamento. O conceito tambm no deveria ser confundido com locus de controle, pois a facilidade ou a dificuldade de executar uma ao conceitualmente independente de o locus de controle ser interno ou externo. Ostrom (2000) afirma que a teoria evolutiva e a pesquisa emprica apoiam a suposio de que os seres humanos tm propenso a aprender regras sociais. Tais regras seriam aprendidas pela observao de outros indivduos e pela inferncia sobre o que considerado um comportamento aceitvel para uma pessoa em sua posio na sociedade naquele contexto. Norma subjetiva, ou norma social, definida como a expectativa implcita que o indivduo tem sobre como pessoas estimadas aquelas cujas opinies so importantes para o indivduo pensam que ele deveria agir em uma situao social particular.
365
Essa influncia teria relao direta com a necessidade que as pessoas tm de aprovao social (BAGOZZI; LEE, 2002) e de apoio para seu comportamento (BRATT, 1999). Bobbitt e Dabholkar (2001) ignoram as normas sociais em seu estudo, e declaram que as intenes podem ser formadas com influncia mnima desse construto. Bagozzi e Lee (2002) indicam que, quando as normas sociais tiveram grande impacto na determinao de intenes, elas foram consideravelmente menores que outros preditores. Bratt (1999) declara que o impacto indireto da norma social no comportamento foi moderado. Em contraste, Bozionelos e Bennett (1999) afirmam que normas pessoais predisseram o comportamento e foram mais influentes que atitudes. Cheung et al. (1999) relatam estudos que propem que a presso normativa percebida um antecedente do comportamento de reciclagem. Barr et al. (2001a, 2001b) asseguram que a reciclagem fundamentalmente baseada na norma, porque mais visvel. De acordo com eles, as pessoas tm mais interesse em reciclar se as pessoas que esto em volta tambm o fizerem. Knussen et al. (2004) sugerem que h evidncias crescentes de problemas na maneira como a norma subjetiva definida na TPB, e mencionam a falta de compreenso das formas como as pessoas se identificam com os grupos de onde as normas derivam. Em seu estudo, eles no incluem um componente que mea explicitamente a motivao de seguir ou de se conformar com as normas de outros. Para avaliar a percepo da presso social para reciclar, Werner e Makela (1998) perguntaram se as pessoas em sua amostra estavam cientes das atividades de reciclagem de seus vizinhos. Bagozzi (2000) enfatiza que necessrio que os membros compartilhem o conhecimento sobre a disposio de cada um para agir. O que importa seriam as suposies sobre como os outros indivduos vo se comportar. Bratt (1999) indica que as normas sociais mantidas por pessoas relevantes, uma vez internalizadas, ganham fora a partir da conscincia pessoal, e no das expectativas de outras pessoas, e passam a ser consideradas como normas pessoais ou obrigaes morais, um conceito que mostra afinidade com o senso de responsabilidade. Barr et al. (2001b) descobriram que aqueles que tm obrigaes morais e pessoais fortes tm maiores probabilidades de reciclar quando tais obrigaes so ativadas por percepes de um resultado positivo e
pela responsabilidade pessoal para agir. De acordo com Stern et al. (1999), essa ativao ocorre quando a pessoa acredita que suas aes podem mitigar um problema (eficcia da resposta). Se o indivduo no percebe um efeito visvel positivo de seu comportamento, a obrigao moral tende a no se traduzir em uma ao (BRATT, 1999). De acordo com Biel e Thogersen (2003), a percepo de obrigao moral um antecedente forte de apoio a vrias medidas de polticas entre gerentes em instituies pblicas. Na TPB, a inteno a varivel que captura os fatores motivacionais que influenciam diretamente um comportamento. Ela seria determinada diretamente pela atitude, pela norma subjetiva e pela PBC. Com respeito reciclagem, descobriu-se que a importncia das intenes na predio do comportamento foi grande em um contexto estvel (AJZEN, 2002b). Alguns estudos sugerem a existncia de preditores alternativos da inteno para agir, e a importncia de fatores situacionais e psicolgicos que afetam o relacionamento entre inteno e comportamento (KAISER et al., 1999; BARR et al., 2001a; BAGOZZI; LEE, 2002; KNUSSEN et al., 2004). Perugini e Bagozzi (2001) propuseram que a vontade mediaria a influncia das variveis da TPB sobre a inteno. Bagozzi e Dholakia (2002) tambm sublinham a influncia da vontade nas aes. No presente estudo, a inteno ser definida como a vontade expressa de realizar uma ao, em contraste com a probabilidade de que a pessoa v agir, mencionada por Bagozzi (1992) como uma medida frequente, mas insuficiente, de inteno. O presente estudo objetivou, primeiramente, investigar a aplicabilidade da TPB no contexto do programa de coleta seletiva da Cmara dos Deputados. Outro objetivo foi incluir as demais variveis discutidas acima num enquadramento mais abrangente, analisando a contribuio adicional delas s variveis componentes da TPB para a explicao do comportamento de descarte do lixo. Partiu-se da hiptese de que as atitudes em relao reciclagem, a PBC e a norma subjetiva estariam fortemente associadas inteno e ao comportamento de reciclar, e que as variveis adicionais ampliariam o poder preditivo das variveis da TPB.
367
3 Mtodo
Este estudo buscou analisar a associao entre as variveis envolvidas no comportamento pesquisado para auxiliar posteriormente na formulao de campanhas para aumentar a participao no programa de coleta seletiva de resduos. A consistncia interna do instrumento foi avaliada por meio da confirmao da existncia e da magnitude de correlao entre as respostas a questes que supostamente deveriam medir os mesmos construtos. O estudo limitou-se ao edifcio denominado Anexo IV da Cmara dos Deputados, incluindo o andar trreo e os nove andares em que se localizam os gabinetes dos deputados, onde trabalham em mdia 3.443 pessoas. Entre os dias 24 e 26 de agosto de 2004, cada pessoa num grupo de voluntrios foi designada para distribuir os questionrios e receb-los preenchidos nos dias seguintes. A amostragem foi obtida por convenincia, isto , os servidores que responderam ao questionrio foram selecionados com base na facilidade para acess-los e na sua disposio para participar. Cada respondente foi contatado pessoalmente em suas salas e convidado a participar. No total, 980 questionrios foram distribudos.
3.1 Questionrio
Foram seguidas as recomendaes de Oppenheim (1968), Ajzen (2002c) e Barr (2002) para a construo do questionrio, o qual resultou de entrevistas-piloto com vinte servidores pertencentes ao grupo sob investigao (aproximadamente 3.443 pessoas). O questionrio consistiu de quinze questes com espaos quadriculados para a marcao das respostas. Decidiu-se por manter o nmero de questes baixo, de forma a permitir que cada respondente no demorasse mais de dez minutos para preencher o questionrio. Os questionrios preenchidos foram recolhidos, e as respostas receberam pontuaes para permitir sua anlise estatstica, que foi feita com auxlio do
programa SPSS Statistics 17.0. Exceto nas questes 1, 2, 3 e 14, as escalas usadas foram do tipo Likert, com cinco opes de resposta ordenadas hierarquicamente. Nas questes 5, 9, 10 e 11, os valores variaram de 1 a 5, enquanto nas demais os valores variaram de 1 a 4, com uma opo de neutralidade pontuada como zero para quem no sabia responder, no tinha opinio ou no queria se posicionar.
3.2 Variveis
As trs primeiras questes buscaram informaes sociodemogrficas: idade, gnero e nvel educacional completo. Havia cinco opes para idade, de at 19 anos a de 60 a 70 anos, com intervalos de 10 anos. O nvel educacional completo compreendia quatro itens: nvel bsico, nvel mdio, nvel superior (universitrio), e ps-graduao/mestrado/doutorado. A questo 4 avaliou a percepo de risco ambiental representado pelos tpicos: poluio/contaminao de nascentes de gua, despejo de lixo em reas imprprias, e produo excessiva de lixo. Embora no explicitamente, o primeiro tpico tambm tem ligao com resduos, j que o maior aterro sanitrio de Braslia prximo de um dos reservatrios de gua usada no abastecimento da cidade. A questo 5 avaliou a obrigao moral/responsabilidade individual pelo lixo produzido, o que foi definido como norma pessoal. Os itens abrangeram de totalmente responsvel a no responsvel. As questes 6 e 7 so declaraes com as quais os respondentes deveriam indicar seu nvel de concordncia/discordncia. Cada declarao refere-se a um valor ambiental exagerado. A questo 6 enfatiza a proteo ambiental acima do bem-estar humano; a questo 7 enfatiza o bem-estar individual acima da proteo ao meio ambiente. A questo 8 estima a percepo do controle sobre o comportamento (PBC). As percepes dos respondentes sobre a dificuldade de descartar lixo foram
369
medidas com perguntas sobre a convenincia da disposio das cestas de lixo em seus escritrios. Neste estudo, o comportamento autodeclarado foi usado como medida aproximada do comportamento executado. Reconhecemos que um no equivalente ao outro, mas essa seria a nica forma disponvel de medir a execuo do comportamento em todos os escritrios. A questo 9 pergunta sobre a frequncia com que o respondente descarta o lixo na cesta apropriada, variando de nunca a sempre. A questo 10 pergunta se o indivduo considera ter informao sobre como descartar corretamente o lixo em seu ambiente de trabalho. Os itens variaram de sem informao a muito bem informado. A inteno foi medida pela questo 11, que perguntou se o indivduo queria descartar seu lixo nas lixeiras de modo separado. As respostas variaram de no quero a quero muito. A norma social foi medida pelas questes 12 e 13. A questo 12 props-se a determinar se as pessoas notam o comportamento de reciclagem de seus colegas. Ela pergunta se os colegas de trabalho do indivduo descartam o lixo corretamente, e abrange desde nunca a sempre, com a opo no sei. A questo 13 avalia o julgamento do respondente em relao ao empenho de sua chefia na participao no programa de coleta seletiva. A inteno de ambas as questes era verificar se o indivduo se sente compelido a agir de acordo com o comportamento do grupo, embora no perguntando diretamente sobre a motivao em segui-lo. O objetivo da questo 14 foi descobrir se o respondente j havia tido qualquer experincia prvia com um programa de reciclagem em outro lugar. A questo 15 foi dividida em sete itens, de A at G, com escalas bipolares de cinco pontos, todos os itens respondendo ao enunciado: Para voc, usar corretamente as lixeiras especficas para coleta seletiva na Cmara dos Deputados : O item A foi criado para medir a inteno de participar, e as opes variaram de muito provvel a muito improvvel. Algumas dimenses da atitude foram
medidas pelos itens B, D e G, e variaram respectivamente de muito bom a muito ruim, muito agradvel a muito desagradvel, traria muitos benefcios a mim a traria muitos transtornos a mim. A percepo do controle sobre o comportamento (PBC) sob exame foi avaliada novamente pelos itens C (muito difcil a muito fcil) e F (muito confortvel a muito desconfortvel). Finalmente, o objetivo com o item E foi determinar a eficcia da resposta. As respostas variaram de muito importante para a reduo dos problemas ambientais a sem importncia para a reduo dos problemas ambientais.
3.3 Anlise estatstica

Inicialmente, procuramos confirmar se as questes formuladas para medir a mesma varivel cumpriam esse propsito por meio de uma anlise de covarincia que comprovasse uma correlao significativa entre elas. As medidas de associao entre cada varivel explanatria e as variveis dependentes inteno e comportamento foram calculadas pelo coeficiente de correlao de Spearman, que pode ser considerado como um ndice de monotonicidade. Este coeficiente de correlao uma forma especializada do coeficiente de correlao de Pearson, e requerido para o clculo da magnitude do relacionamento entre variveis organizadas em uma srie ordenada hierarquicamente. Cada varivel que no modelo proposto est associada inteno e ao comportamento de descarte de resduos na Cmara dos Deputados entrou numa anlise de regresso mltipla. Um dos objetivos foi examinar o possvel relacionamento das variveis independentes (preditoras) com as variveis dependentes. Devido ao nmero da amostra pesquisada (n=442), cumpriu-se a recomendao para a regresso mltipla de haver pelo menos trinta casos no total, mais dez casos para cada varivel preditora no modelo. A primeira anlise de regresso mltipla foi feita usando as variveis independentes a idade, o gnero, o nvel educacional completo, a percepo de risco ambiental, a norma pessoal (obrigao moral), valores ambientais, a percepo do controle sobre o comportamento (PBC), a informao, a norma social, a
371
experincia prvia, a atitude e a eficcia da resposta; a varivel dependente foi a inteno de jogar lixo separadamente nas lixeiras prprias. Para a segunda anlise, a varivel inteno foi includa no conjunto de variveis independentes para examinar sua associao com a segunda varivel dependente: comportamento declarado. Tambm foi avaliado o nvel de correlao entre as variveis preditoras. A forte correlao entre variveis preditoras denominada multicolinearidade, e pode causar problemas na anlise de regresso mltipla ao tornar difcil identificar a relao singular entre cada varivel preditora e a varivel dependente. A estrutura cognitiva subjacente atitude de uma pessoa em relao a um objeto ou conceito foi tratada como sendo multidimensional, e as questes 15B, 15D e 15G foram usadas para avaliar trs dimenses da varivel atitude. Caso as correlaes entre elas sejam altas, pode haver redundncia de variveis. Com o propsito de evitar a multicolinearidade, indicada a reduo do nmero de variveis para efetuar a regresso mltipla. Se as medidas no mostrarem correlao alta ( s> 0,70) cada dimenso medida para a atitude entrar na regresso mltipla independentemente. Esse procedimento permite identificar as contribuies especficas de cada aspecto da atitude para o comportamento em estudo. Para lidar com as questes em branco, foi usada uma abordagem denominada eliminao em pares ( pairwise). Nos casos em que a resposta dada indicava falta de posicionamento do respondente (no sei, no tenho opinio, etc.), o valor zero foi atribudo s respostas, e esse valor foi tambm considerado como em branco para as anlises.
4 Resultados
4.1 Estatstica descritiva
Uma semana aps a distribuio dos 980 questionrios, 442 foram preenchidos e devolvidos (taxa de resposta de 45,1%). A amostra de 442 questionrios compreende 12,83% do nmero de pessoas que, em mdia, trabalham no prdio (estimado em 3.443). Entretanto, como o mtodo de amostragem foi por convenincia, isto , baseado na vontade de participar dos indivduos, no podemos afirmar que nossa amostra seja representativa da populao. A Tabela 1 mostra as caractersticas demogrficas dos respondentes examinados neste estudo, levantadas pelas questes 1, 2 e 3. Das respostas vlidas, a maior parte de pessoas do sexo feminino (52,9%), com menos de 40 anos (64%), e com pelo menos nvel universitrio completo (55,2%). Tabela 1 Questes 1, 2 e 3. Descrio das variveis sociodemogrficas
(continua)
Varivel Idade At 19 anos 20-29 anos 30-39 anos 40-49 anos 50-59 anos 60-70 anos 7 126 150 106 36 17 1,6 28,5 33,9 24,0 8,1 3,8 Frequncia Percentagem
373
Tabela 1 Questes 1, 2 e 3. Descrio das variveis sociodemogrficas

(concluso)
Gnero Homens Mulheres Sem resposta Escolaridade At nvel bsico At nvel mdio At nvel superior Ps-graduao Sem resposta 16 181 204 38 3 3,6 41,0 46,2 8,6 0,7 202 227 13 45,7 51,4 2,9
Os trs itens da questo 4 buscaram estimar a percepo sobre o risco ambiental gerado pelo lixo localmente. A Tabela 2 mostra as frequncias e as percentagens, indicando que a percepo de que tais questes so graves ou muito graves alta. Calculando as percentagens com a eliminao das respostas em branco, 90,8% acham que a poluio ou a contaminao das nascentes de gua grave ou muito grave; 94,0% acham que o despejo de lixo em reas imprprias grave ou muito grave; 89,2% das pessoas acham que a produo excessiva de lixo grave ou muito grave. A correlao foi estimada com o uso do coeficiente (r) de Spearman. Poluio das nascentes e despejo de lixo em reas inapropriadas apresentaram s = 0,418, p < 0,001; poluio das nascentes e gerao excessiva de lixo, s = 0,266, p < 0,001; despejo de lixo em reas inapropriadas e gerao excessiva de lixo, s = 0,363; p < 0,001. Os trs itens esto significativamente associados (p < 0,05), mas a correlao entre eles de moderada a baixa. Apesar de estimarem
a percepo de risco ambiental, cada item trata de uma dimenso do tema lixo, e entrar na anlise de regresso mltipla separadamente. Tabela 2 Questo 4. Frequncia e percentagem da opinio sobre a gravidade dos problemas ambientais (risco ambiental)
Sem gravidade Poluio/ Contaminao das nascentes de gua Despejo de lixo em reas imprprias Produo excessiva de lixo 3 (0,7%) 2 (0,5%) 3 (0,7%) Pouco grave 10 (2,3%) 5 (1,1%) 12 (2,7%) Grave 135 (30,5%) 145 (32,8%) 189 (42,8%) Muito grave 257 (58,1%) 261 (59,0%) 191 (43,2%) No sabe 27 (6,1%) 19 (4,3%) 31 (7%) Respostas em branco 10 (2,3%) 10 (2,3%) 16 (3,6%)
A Tabela 3 (comportamento declarado) descreve as frequncias das respostas questo 9. A grande maioria (69,7%) das pessoas declarou que descarta o lixo de modo apropriado na maior parte das vezes. Tabela 3 Questo 9. Com que frequncia, na CD, voc joga cada tipo de lixo na lixeira apropriada coleta seletiva?
Frequncia do comportamento declarado Nunca
17 (3,8%)
Raramente
34 (7,7%)
s vezes
81 (18,3%)
A maioria das vezes

157 (35,5%)
Sempre
151 (34,2%)
Em branco
2 (0,5%)
Outra maioria (71,5%) pode ser observada em relao s pessoas que responderam ter inteno de assim proceder (Tabela 4). Tabela 4 Questo 11. Voc quer descartar o lixo em lixeiras separadas na Cmara dos Deputados?
Inteno Tanto faz
59 (13,3%)
No quero
32 (7,2%)
Quero pouco
16 (3,6%)
Quero
224 (50,7%)
Quero muito
92 (20,8%)
Em branco
19 (4,3%)
375
Entretanto, nas respostas s questes 5, 10 e 14, no se percebe a formao de uma maioria to clara (Tabela 5). Em relao obrigao moral dos respondentes em relao ao lixo que produzem (questo 5), percebe-se uma diviso equilibrada entre os que acham que tm pouca ou nenhuma responsabilidade (48,3%) e os que assumem grande responsabilidade (50,2%). Quanto percepo de se possurem informaes suficientes para proceder ao descarte seletivo (questo 10), h predomnio das pessoas que sentem estar bem ou muito bem informadas (55,7%) sobre as que acham que no esto bem informadas (43,4%). Quanto experincia prvia (questo 14), descontando as respostas em branco (6,6%), tambm observada pequena maioria das pessoas que nunca tinham participado de programas de coleta seletiva fora da Cmara dos Deputados (55,2% das questes respondidas). Tabela 5 Frequncias das respostas s questes 5, 10 e 14
5. Voc se acha responsvel pelos problemas gerados pelo lixo que voc produz? (Norma pessoal/ obrigao moral) 10. Em relao a como descartar corretamente o lixo reciclvel para a coleta seletiva na CD, voc se considera: (Informao) 14. Voc j participa ou participou de programas de coleta seletiva em casa ou em outro lugar? (Experincia anterior)
No 66 (14,9%)
Muito pouco 40 (9,0%)
Pouco 108 (24,4%)
Em grande parte 152 (34,4%)
Totalmente 70 (15,8%)
Em branco 6 (1,4%)
Sem informao 32 (7,2%)
Pouco informado 68 (15,4%)
Mais ou menos informado 92 (20,8%)
Bem informado 196 (44,3%)
Muito bem informado 49 (11,1%)
Em branco 5 (1,1%)
No 228 (51,6%)
Sim 185 (41,9%)
Em branco 29 (6,6%)
As questes 6 e 7 buscaram qualificar os respondentes quanto a seus valores em relao ao meio ambiente, de acordo com seu grau de concordncia com as
declaraes feitas. Quanto mais de acordo o indivduo estiver com a afirmao da questo 6, maior sua inclinao para valorizar prioritariamente seu bem-estar prprio em detrimento do meio ambiente. Quanto maior a concordncia com a afirmao da questo 7, mais peso a preservao do meio ambiente tem em seus valores pessoais. interessante notar a maioria expressiva das respostas concordando em que o prprio bem-estar tem prioridade sobre o meio ambiente (Tabela 6). Tabela 6 Questo 6. Meu interesse por meu prprio bem-estar, no importando os efeitos que isso tenha sobre o meio ambiente.
Interesse prprio Neutro/ sem opinio 16 (3,6%) Discorda completamente 37 (8,4%) Discorda em parte 24 (5,4%) Concorda Concorda Em branco em parte completamente 70 (15,8%) 289 (65,4%) 6 (1,4%)
A concordncia completa com a segunda declarao (Tabela 7) no chega metade, com 43,0% do total, parecendo confirmar que a limitao do bem-estar humano para proteger o meio ambiente no encontra maioria de aprovao entre os respondentes. Tabela 7 Questo 7. O meio ambiente deve ser preservado, mesmo que isso limite o bem-estar humano.
Valores Neutro/sem ambientais opinio 12 (2,7%) Discorda com- Discorda em Concorda em pletamente parte parte 8 (1,8%) 46 (10,4%) 182 (41,2%) Concorda completamente 190 (43,0%) Em branco 4 (0,9%)
Outra varivel estimada foi a percepo da eficcia do comportamento, isto , qual a importncia que o respondente atribui sua ao para a reduo de problemas ambientais. A Tabela 8 mostra a frequncia das respostas a essa questo. Um aspecto que chamou a ateno foi o grande nmero de questionrios em que essa resposta estava em branco (11,3%). Destaca-se tambm a
377
grande proporo de pessoas que considera que o uso correto das lixeiras para a coleta seletiva importante para a reduo de problemas ambientais (77,6%). Tabela 8 Questo 15E. Nvel de importncia de usar corretamente as lixeiras especficas para coleta seletiva na Cmara dos Deputados para a reduo de problemas ambientais
Eficcia do comportamento No sei/ Sem sem importncia opinio 26 (5,9%) 7 (1,6%) Pouco importante 16 (3,6%) Com alguma importncia 53 (12,0%) Muito Em branco importante 290 (65,6%) 50 (11,3%)
Para estimar a norma social, a questo 12 perguntou s pessoas sobre sua percepo do uso correto das lixeiras para a coleta seletiva pelos seus colegas de trabalho, enquanto a questo 13 avaliou a percepo sobre o empenho da chefia do respondente na participao no programa de coleta seletiva. A Tabela 9 mostra as frequncias das respostas a ambas as questes. Tabela 9 Questes 12 e 13. Norma social
12. Seus colegas de trabalho usam as lixeiras apropriadas coleta seletiva corretamente? 13. Como voc julga o empenho da sua chefia na implantao e participao na coleta seletiva? A maioria das vezes 125 (28,3%)
No sei 86 (19,5%)
Nunca 54 (12,2%)
Quase no 109 (24,7%)
Sempre 35 (7,9%)
Em branco 33 (7,5%)
No sei 99 (22,4%)
Nenhum 54 (12,2%)
Pouco 78 (17,6%)
Razovel 109 (24,7%)
Muito 79 (17,9%)
Em branco 23 (5,2%)
4.2 Correlaes
O objetivo das questes 11 e 15A foi o de estimar a inteno das pessoas em descartar o lixo separadamente nos cestos apropriados. Para avaliar a validade convergente das questes, foi calculado o coeficiente (r) de Spearman. Este
mostra uma correlao abaixo de moderada entre as respostas (s = 0,362, p < 0,001), confirmando ser possvel considerar que ambas medem o mesmo conceito. Entretanto, buscou-se simplificar o exame da associao entre as variveis independentes e as dependentes, considerando apenas uma das medidas de inteno no clculo de regresso. O critrio foi manter a medida de inteno que tivesse maior correlao com o comportamento declarado. Para isso, foi feito um clculo de correlao parcial, controlando a influncia de cada medida de inteno separadamente. O resultado da correlao mostrou que a estimativa da questo 11, voc quer descartar o lixo... (9 11.15A = 0,164, p = 0,001), tem maior associao com o comportamento que a estimativa da questo 15A, probabilidade de descartar..., (9 15A.11 = 0,118, p = 0,020). Por essa razo, foram usados os dados da questo 11 na regresso mltipla. A avaliao da percepo da norma social foi feita pelas questes 12 (percepo da aderncia dos colegas coleta seletiva) e 13 (percepo do comprometimento da chefia com a coleta seletiva). O propsito com ambas as questes era estimar duas dimenses cognitivas da norma social: uma relativa aos colegas em mesma posio hierrquica no ambiente de trabalho, outra relativa a superiores hierrquicos. Foi calculado o coeficiente de correlao de Spearman para descobrir se h colinearidade nos dados dessas questes. Os resultados mostram correlao significativa ( p < 0,05) com magnitude abaixo de moderada ( s = 0,374, p < 0,001). Portanto, ambas as dimenses da percepo da norma social sero usadas de forma independente no clculo de regresso mltipla. O objetivo das questes 8, 15C e 15F foi o de estimar a percepo das pessoas do controle que elas tm sobre o prprio comportamento (PBC) de descartar o lixo separadamente nos cestos apropriados. Mais uma vez foi avaliada a validade convergente das questes por meio do clculo do coeficiente (r) de Spearman. A Tabela 10 mostra uma correlao significativa e baixa da convenincia da localizao (questo 8) tanto com o conforto em usar as lixeiras especficas (questo 15F), quanto com a dificuldade para usar corretamente as lixeiras (questo 15C). O coeficiente de correlao para os valores das questes 15F e 15C mostrou uma correlao significativa (p < 0,05) e moderada. Os resultados mostram que h
379
correlao entre as respostas, o que permite considerar que elas avaliam o mesmo conceito. Mas, para simplificar o exame da associao entre as variveis independentes e as dependentes, foi realizada a eliminao dos resultados das duas questes que tivessem menor correlao com o comportamento declarado. O teste de correlao parcial das medidas da PBC e do comportamento declarado (questo 9) mostrou que a associao entre a questo 15C e o comportamento (9 15C.15F 8 = 0,247, p < 0,001) foi maior que a das demais. Pelo critrio de manter apenas a estimativa cuja correlao com a varivel comportamento fosse maior, foram descartadas a questo 15F (9 15F.15C 8 = 0,126, p = 0,039) e a questo 8 (9 8.15C 15F = 0,073, p = 0,232) para o clculo das regresses mltiplas. Tabela 10 Correlao entre as questes que avaliaram a percepo do controle sobre o comportamento
Convenincia da localizao das lixeiras X Dificuldade para usar corretamente as lixeiras Coeficiente de correlao () Significncia (p) 0,135 0,008 Convenincia da localizao das lixeiras X Conforto em usar as lixeiras especficas Dificuldade para usar corretamente as lixeiras X Conforto em usar as lixeiras especficas 0,333 < 0,001
0,136 0,008
As questes 15B, 15D e 15G propunham-se a avaliar trs dimenses da atitude dos respondentes em relao a usar corretamente as lixeiras especficas para a coleta seletiva. O clculo da correlao ( de Spearman) entre as medidas buscou descobrir se h multicolinearidade. Os resultados (Tabela 11) mostram correlao significativa ( p < 0,05) com magnitude abaixo de moderada, indicando que, embora estejam associadas, seus valores permitem que as medidas das trs dimenses sejam usadas independentemente na regresso mltipla.
Tabela 11 Correlao entre as questes que avaliaram a atitude em relao a usar corretamente as lixeiras
Bom/ruim X Agradvel/ desagradvel Coeficiente de correlao () Significncia (p) 0,352 < 0,001 Bom/ruim X Traria benefcios/ transtornos 0,458 < 0,001 Agradvel/ desagradvel X Traria benefcios/ transtornos 0,397 < 0,001
4.3 Primeira regresso mltipla. Varivel dependente: inteno

A primeira regresso mltipla foi feita para examinar o relacionamento das variveis explanatrias com a inteno (questo 11) de participar do programa de coleta seletiva. O procedimento de regresso mltipla usado o chamado de hierrquico, em que a ordem em que as variveis independentes entram no modelo tem uma predeterminao baseada em consideraes tericas. No nosso caso, as variveis preditoras que entraram no primeiro bloco foram as que integram a teoria do comportamento planejado: atitude (questo 15, itens B, D e G), norma social (questes 12 e 13) e percepo de controle sobre o comportamento (questo 15C). Em sequncia, as demais variveis preditoras foram inseridas em bloco no clculo de regresso, de modo a examinar o poder preditivo combinado dessas variveis. As variveis acrescentadas no segundo bloco foram: idade (questo 1), gnero (questo 2), escolaridade (questo 3), percepo de risco (questes 4A, 4B, 4C), obrigao moral (questo 5), valores ambientais (questes 6 e 7), informao (questo 10), experincia anterior (questo 14), eficcia do comportamento (questo 15E). Para efeito das regresses, as respostas sou neutro, no sei, no tenho opinio foram consideradas como respostas faltantes, ou seja, foram includas com as respostas em branco, por no manifestarem um posicionamento
381
favorvel ou contrrio do respondente em relao ao teor das perguntas das questes. Como os clculos so baseados nos casos em que no h respostas em branco para as variveis usadas, o nmero de dados usados foi bastante reduzido. O procedimento para lidar com os dados faltantes na regresso foi o de eliminao em pares ( pairwise). A Tabela 12 mostra as variveis em que a associao (medida pelo coeficiente de correlao de Pearson) com a inteno foi estatisticamente significativa ( p < 0,05). Em relao associao entre as variveis independentes, no se encontrou uma correlao alta (maior que 0,70). A maior correlao encontrada foi entre a percepo de que participar da coleta seletiva traz benefcios (atitude) e a percepo de que a participao na coleta seletiva importante para a reduo de problemas ambientais (eficcia do comportamento), com um r = 0,631, p < 0,001. Duas dimenses da atitude tiveram correlao moderada a baixa (r = 0,411, p < 0,001): traz benefcios e participar da coleta seletiva bom. Tabela 12 Correlaes estatisticamente significativas das variveis independentes com a varivel dependente inteno
Coeficiente de correlao de Pearson (r) Atitude ( bom) Atitude ( agradvel) Atitude (traz benefcios a mim) Dificuldade (PBC) Escolaridade Risco ambiental (produo excessiva de lixo) Informao Experincia anterior Eficcia do comportamento Obrigao moral 0,218 0,151 0,252 0,112 0,162 0,102 0,132 0,256 0,183 0,155 Significncia (p) < 0,001 0,005 < 0,001 0,025 0,001 0,030 0,006 < 0,001 0,001 0,002
Os clculos estatsticos tambm mostraram correlao moderada a baixa entre os aspectos da percepo de risco ambiental. Entre a gravidade da poluio/ contaminao de nascentes de gua e a gravidade do despejo de lixo em reas imprprias, r = 0,442, p < 0,001; entre a gravidade do despejo de lixo em reas imprprias e a produo excessiva de lixo, r = 0,319, p < 0,001. As duas dimenses da percepo de norma social (participao da chefia e de colegas de trabalho) mostraram estar associadas, embora a correlao tambm tenha sido baixa (r = 0,329, p < 0,001). De acordo com a TPB, algumas variveis preditoras da inteno esto associadas entre si (Figura 1). Foi encontrada baixa correlao entre empenho da chefia (norma social) e percepo de ser bom participar da coleta seletiva (atitude), com r = 0,182, p = 0,001. A correlao das estimativas de atitude com a dificuldade percebida tambm foi baixa. A maior foi entre a PBC e a percepo de a coleta seletiva ser agradvel, com r = 0,333, p < 0,001. J a correlao entre a PBC e a percepo de empenho da chefia (norma social) teve r = 0,207, p < 0,001. A primeira etapa da regresso usou as variveis da teoria do comportamento planejado (TPB) norma social, atitude e percepo da dificuldade para agir, PBC para predizer a inteno, com o coeficiente de determinao ajustado explicando 6,7% da inteno (R2a= 0,067, F(6,243) = 3,969, p = 0,001). A segunda etapa da regresso incluiu as demais variveis independentes, resultando em maior capacidade preditiva do modelo (R2a= 0,118, F(18,231) = 2,849, p < 0,001), quase dobrando o poder explicativo do modelo. Na regresso que usou as variveis propostas pela TPB, o critrio continuou sendo o de considerar como significantes apenas os valores de p abaixo de 0,05. Segundo o clculo da regresso, apenas a percepo de ser um comportamento benfico (atitude) teve um coeficiente de regresso parcial padronizado (beta) estatisticamente significativo ( = 0,189, p = 0,006). O enquadramento incluindo as demais variveis preditoras mostrou significncia estatstica para o beta de duas variveis apenas: a percepo de benefcio ( = 0,177, p = 0,031) e a experincia anterior ( = 0,205, p = 0,001).
383
O teste de colinearidade usou as medidas de Tolerncia e VIF (fator de inflao da varincia). Tanto no primeiro bloco de variveis independentes que entraram na regresso quanto no segundo, nenhum dos resultados de Tolerncia mostrou-se inferior a 0,5, e nenhum dos resultados do VIF foi superior a 2,0. Os valores encontrados para Tolerncia e VIF indicam no haver problemas potenciais de colinearidade entre as variveis que justificassem a excluso de alguma varivel. Para confirmar se a maior correlao encontrada entre as variveis independentes, que foi entre traz benefcios (atitude) e importante para o meio ambiente (eficcia do comportamento), com r = 0,631, p < 0,001, prejudicial ao modelo, outra regresso foi feita como teste, excluindo essa estimativa da atitude. Como resultado, o coeficiente de determinao ajustado caiu, no primeiro bloco de variveis, de R2a= 0,067 para R2a= 0,041, F(5,244) = 3,143, p = 0,009. No modelo final, com a entrada das variveis restantes, o coeficiente caiu de R2a= 0,118 para R2a= 0,104, F(17,232) = 2,696, p < 0,001. Este teste ajudou a confirmar que a varivel traz benefcios da atitude contribui para o modelo na explicao da inteno de participar da coleta seletiva, mesmo considerando o valor de sua correlao com outras variveis independentes.
4.4 Segunda regresso mltipla. Varivel dependente: comportamento

A segunda regresso mltipla foi feita para examinar o relacionamento das variveis explanatrias com a declarao da frequncia com que o respondente declara descartar lixo corretamente (comportamento, questo 9). Assim como na primeira regresso, foi usado o mtodo hierrquico, e as variveis preditoras entraram no clculo em dois blocos: o primeiro consistiu da inteno e da dificuldade percebida (PBC), usadas na TPB como estando diretamente relacionadas com o comportamento; o segundo englobou as demais variveis usadas no enquadramento ora proposto, as quais tambm participaram da primeira regresso. Os clculos encontraram correlaes
estatisticamente significativas entre algumas variveis independentes. Essas correlaes so mostradas na Tabela 13. Tabela 13 Correlaes estatisticamente significativas entre as variveis independentes na segunda regresso
Variveis independentes correlacionadas Inteno Inteno Dificuldade percebida Norma social (empenho da chefia) Atitude (traz benefcios) Atitude (traz benefcios) Eficcia do comportamento Risco ambiental (despejo de lixo em reas no apropriadas) Risco ambiental (despejo de lixo em reas no apropriadas) Atitude (traz benefcios) Experincia anterior Atitude ( agradvel) Norma social (comportamento dos colegas) Atitude ( bom) Eficcia do comportamento Atitude ( bom) Risco ambiental (poluio/ contaminao de nascentes de gua) Risco ambiental (gerao de quantidade excessiva de lixo) Coeficiente de correlao de Pearson (r) 0,252 0,256 0,333 0,329 0,411 0,631 0,319 0,442 Significncia (p) < 0,001 < 0,001 < 0,001 < 0,001 < 0,001 < 0,001 < 0,001 < 0,001
0,319
< 0,001
A Tabela 14 mostra as variveis em que a associao (medida pelo coeficiente de correlao de Pearson) com o comportamento foi estatisticamente significativa ( p < 0,05). O coeficiente de determinao ajustado calculado para o modelo com as duas variveis preditoras explica 10,2% da varincia na varivel dependente (R2a= 0,102, F(2,247) = 15,173, p < 0,001). A adio das demais variveis no segundo bloco causou uma ampliao estatisticamente significativa na capacidade preditiva do comportamento segundo o enquadramento proposto, que passou a responder por 26,1% (R2a= 0,261, F(19,230) = 5,628, p < 0,001).
385
Tabela 14 Correlaes estatisticamente significativas das variveis independentes com a varivel dependente comportamento
Coeficiente de correlao de Pearson (r) Inteno Dificuldade (PBC) Norma social (colegas) Norma social (chefia) Atitude ( bom) Atitude ( agradvel) Atitude (traz benefcios a mim) Idade Obrigao moral Valores (preservacionista) Experincia anterior Informao 0,237 0,256 0,444 0,298 0,134 0,102 0,104 0,177 0,117 0,160 0,228 0,109 Significncia (p) < 0,001 < 0,001 < 0,001 < 0,001 0,005 0,033 0,028 < 0,001 0,007 < 0,001 < 0,001 0,012
As variveis constantes do primeiro bloco da regresso tiveram coeficientes de regresso parcial padronizado (beta) estatisticamente significativos (p < 0,05). Para a varivel inteno, o valor foi = 0,211, p = 0,001; para a varivel dificuldade percebida, o valor foi = 0,232, p < 0,001. Apenas trs variveis do segundo bloco da regresso tiveram valores de beta significativos ( p < 0,05): inteno ( = 0,163, p = 0,007), dificuldade percebida ( = 0,141, p = 0,022) e norma social participao dos colegas ( = 0,366, p < 0,001). Neste modelo, nem no primeiro nem no segundo bloco da regresso foram observados valores inferiores a 0,5 nos clculos de Tolerncia, nem superiores a 2,0 nos clculos de VIF (fator de inflao da varincia). Caso tais valores tivessem se mostrado merecedores de maior ateno, medidas como a excluso de variveis no essenciais ao modelo deveriam ser tomadas para evitar potenciais problemas.
Assim como na primeira regresso, cuja varivel dependente era a inteno, foi feito um teste para estimar a diferena do poder preditivo do modelo para o comportamento sem a estimativa traz benefcios da atitude. Aps a entrada do segundo bloco de variveis no clculo de regresso, o coeficiente de determinao ajustado mudaria de R2a= 0,261 para R2a= 0,264, F(18,231) = 5,949, p < 0,001. Neste caso, apesar de a diferena entre os valores ter sido pouco relevante, deve-se reconhecer que houve aumento do poder preditivo do modelo ao no se considerar a varivel traz benefcios (atitude).
5 Discusso
Os resultados revelaram que algumas variveis usadas no enquadramento preditivo do comportamento que propusemos foram relevantes, enquanto outras mostraram no ter influncia, ao mesmo tempo confirmando resultados de alguns estudos e revelando-se conflitantes com outros. Comprova-se, assim, a necessidade da conduo de mais estudos comportamentais em contextos semelhantes utilizando o arcabouo terico da teoria do comportamento planejado (TPB), para que sejam estabelecidas quais outras variveis so importantes e que relaes elas tm entre si. Confirmando as afirmaes de Werner e Makela (1998), os resultados mostraram que gnero, idade e escolaridade no foram variveis importantes em sua associao com a atitude nem com o comportamento. Em relao inteno, apenas escolaridade foi estatisticamente significante ( p < 0,05), mas com baixa correlao (r = 0,162, p = 0,001); em relao ao comportamento, apenas a idade foi significante, mas tambm com baixa correlao (r = 0,177, p < 0,001). Em ambos os modelos, o coeficiente de regresso parcial (beta) para as variveis sociodemogrficas usadas no foi significativo. Os servidores da Cmara dos Deputados que responderam ao questionrio, em sua maioria, parecem perceber que produzem resduos em excesso e que esses resduos so potencialmente danosos ao meio ambiente. Entretanto, a estimativa de seus valores pessoais em relao ao meio ambiente mostrou
387
que o bem-estar humano considerado como prioritrio em relao preservao do meio ambiente. Se a necessidade de reduzir a quantidade de lixo produzido ou de separar o lixo apropriadamente para a posterior reciclagem for vista como um obstculo ao bem-estar e ao conforto dessa pessoa, provavelmente a colaborao com as propostas de gerenciamento de resduos ser baixa. Percebe-se tambm, a partir das respostas questo 15E, que parcela expressiva dos respondentes (77,6%) considera o uso correto das lixeiras da coleta seletiva importante para a reduo dos problemas ambientais (eficcia do comportamento). Portanto, parece faltar aos respondentes informaes que os ajudem a perceber que a separao do lixo pode contribuir consideravelmente para o bem-estar humano ao evitar prejuzos ao meio ambiente. Apesar de pouco mais da metade das pessoas acharem estar bem ou muito bem informadas (55,7%) sobre o descarte correto dos resduos, talvez a informao que esteja faltando seja de outra natureza. Nessa circunstncia, programas educativos e informativos poderiam instruir as pessoas sobre as inter-relaes entre o ser humano e o meio ambiente, enfatizando as consequncias danosas para o bem-estar das pessoas de um meio ambiente desequilibrado pelo lixo produzido. Quase 70% das pessoas declaram que descartam o lixo corretamente nas lixeiras separadas, pelo menos na maioria das vezes. importante assinalar que este estudo trabalhou com o comportamento declarado, devido impossibilidade de verificar o comportamento executado. Mesmo que a percentagem de pessoas que responderam que tm inteno (querem ou querem muito) de descartar o lixo em lixeiras separadas tenha sido aproximadamente igual (cerca de 70%), seria de grande utilidade a aplicao de algum mtodo que possibilitasse constatar o comportamento executado. Tal medida ajudaria a trazer maior confiana na estimativa do comportamento. Os respondentes se mostraram equilibradamente divididos em relao atribuio de responsabilidade pelo lixo que cada um produz. Realmente, no h no modelo de gesto de resduos da instituio nenhum mecanismo que atribua responsabilidade ao produtor do lixo. Uma medida sutil para comear a sensibilizar cada indivduo para o lixo que ele prprio produz poderia ser a de
tornar acessveis informaes como, por exemplo, a quantidade de lixo produzida pelo Anexo IV ou mesmo por cada um dos andares, evoluindo gradativamente at a proposio de uma estimativa do lixo produzido individualmente por sala. A estimativa da percepo de responsabilidade individual pelo resduo produzido (norma pessoal ou obrigao moral) teve correlao baixa com a inteno (r = 0,155, p = 0,002) e com o comportamento declarado (r = 0,117, p = 0,007). Quando a obrigao moral entrou nas regresses para compor ambos os modelos (tanto o que usou inteno como varivel dependente quanto o que usou comportamento), seus coeficientes de regresso parcial (beta) no foram significativos. Uma das explicaes para esse resultado que, confirmando as afirmaes de Barr et al. (2001b), a probabilidade de reciclar maior se as normas pessoais forem ativadas pela percepo de resultados positivos, ou seja, de eficcia de seu comportamento. Realmente, a correlao entre norma pessoal e eficcia do comportamento no foi significativa entre as pessoas que responderam ao questionrio. Outra explicao possvel que a varivel obrigao moral realmente no seja relevante no contexto do estudo, independente de sua relao com a percepo de eficcia do comportamento. As respostas que verificaram se os respondentes tinham experincia prvia com programas de coleta seletiva mostraram-se significativamente correlacionadas tanto com a inteno (r = 0,256, p < 0,001) quanto com o comportamento declarado (r = 0,228; p < 0,001). Confirmando os resultados de Wood et al. (2002) e de Knussen et al. (2004), a experincia prvia mostrou ser uma varivel significativamente importante na estrutura do modelo para explicar a inteno, com = 0,205, p = 0,001. J o impacto da experincia prvia no modelo para explicao do comportamento no foi significativo, contrastando com os resultados de Rhodes e Courneya (2003), Ajzen (2002b), Ajzen e Fishbein (2000), Bozionelos e Bennett (1999), Ajzen (1991), Fazio e Zanna (1978), Ouellette e Wood (1998), e Rise et al. (2003). curioso notar que a absteno nas respostas sobre a percepo do comportamento de chefia e de colegas de trabalho (norma social) foi alta, 27% em cada
389
questo, somando as questes em branco e as em que os respondentes afirmaram no saber responder. No possvel afirmar as razes dessa taxa de absteno, mas uma possibilidade ter havido constrangimento ou at receio em dar respostas que pudessem desagradar aos colegas ou ao chefe, se eles viessem a descobrir o teor das respostas, mesmo que tenha sido assegurado aos respondentes que o questionrio seria annimo e confidencial. A influncia da norma social sobre a inteno no foi significativa, acompanhando os resultados de Bobbitt e Dabholkar (2001), que indicaram ter ignorado essa varivel. J em relao ao impacto sobre o comportamento, a norma social mostrou-se importante, em conformidade com Bratt (1999), Bozionelos e Bennett (1999), Cheung et al. (1999) e Barr et al. (2001a, 2001b). Certamente, o indivduo tende a participar mais do descarte seletivo se perceber que as demais pessoas em seu ambiente de trabalho esto descartando o lixo corretamente, para no transgredir a norma daquele local. O empenho da chefia teve correlao moderada a baixa com o comportamento (r = 0,298, p < 0,001), enquanto o comportamento dos colegas teve um coeficiente de correlao moderado (r = 0,444, p < 0,001), mas s este ltimo mostrou ter efeito relevante no modelo para explicao do comportamento ( = 0,366, p < 0,001). O comportamento humano inerentemente complexo e, portanto, no possvel produzir predies totalmente precisas, mas possvel identificar um conjunto de variveis preditoras que em conjunto fornecem estimativas teis da probabilidade de pessoas executarem um comportamento. Os resultados mostraram que, no contexto em que a pesquisa foi realizada, o modelo com as variveis propostas pela TPB se revelou inferior ao modelo acrescido de outras variveis para explicar principalmente a inteno, mas tambm o comportamento. Considerando a inteno como varivel dependente, a nica varivel independente proposta pela TPB cujo coeficiente de regresso padronizado (beta) alcanou significncia estatstica no modelo foi a atitude ( = 0,177, p = 0,031), medida como a percepo de que participar da coleta seletiva traz benefcios ao respondente. O modelo de predio para a inteno se beneficiou da adio apenas da varivel experincia anterior ( = 0,205, p = 0,001), passando de um coeficiente de determinao ajustado Ra2 = 0,067 para Ra2 = 0,118.
A percepo da dificuldade (PBC) e a inteno so as variveis propostas pela TPB como preditoras do comportamento. No contexto desta pesquisa, essas variveis independentes em conjunto conseguiram predizer 10,2% do comportamento (Ra2 = 0,102). importante notar que se est lidando com comportamento humano, onde esse valor pode ser considerado til na explicao da medida do comportamento. Por isso relevante o resultado obtido com o acrscimo de outra varivel, cujo impacto preditivo fez o modelo proposto passar a explicar 26,1% da varincia na varivel comportamento. Tal varivel a norma social, medida como a percepo da frequncia com que os colegas de trabalho usam as lixeiras apropriadas coleta seletiva corretamente ( = 0,366, p < 0,001). A Figura 2 mostra como ficariam as relaes entre as variveis propostas pela TPB acrescidas das variveis que se mostraram pertinentes para aperfeioar o modelo. Figura 2 Relaes significativas encontradas entre as variveis no presente trabalho
Fonte: Adaptado de Ajzen (1991).
Os resultados confirmam a aplicabilidade da TPB na explicao do comportamento de descarte seletivo do lixo na Cmara dos Deputados brasileira. Descobriu-se que a experincia anterior com programas de coleta seletiva uma
391
varivel que, embora no esteja contemplada na TPB, importante na predio da inteno. Alm disso, a norma social no considerada na TPB como se relacionando diretamente com o comportamento, mas revelou-se influente na predio do comportamento no contexto ora em anlise. Os resultados obtidos no presente estudo corroboram a advertncia feita pelo prprio Ajzen (1991) de que a forma exata das relaes entre as variveis propostas ainda no completamente determinada. Tal argumentao acentua a importncia da realizao deste e de outros estudos, utilizando circunstncias e padres culturais diferentes, para continuar refinando o modelo proposto.
Referncias
AJZEN, I. The theory of planned behaviour. Organizational Behaviour and Human Decision Processes, v. 50, p. 179-211, 1991. ________. Perceived behavioural control, self-efficacy, locus of control, and the theory of planned behaviour. Journal of Applied Social Psychology, v. 32, p. 1-20, 2002a. ________. Residual effects of past on later behaviour: habituation and reasoned action perspectives. Personality and Social Psychology Review, v. 6, n.2, p. 107-122, 2002b. _______. Constructing a TPB questionnaire: conceptual and methodological considerations. 2002c. Disponvel em: http://www.unix.oit.umass.edu/~aizen/ pdf/tpb.measurement.pdf. Acesso em: 5 abr. 2003. _______; DRIVER, B. L. Application of the theory of planned behaviour to leisure choice. Journal of Leisure Research, v. 24, n. 3, p. 207-224, 1992. _______; FISHBEIN, M. Understanding attitudes and predicting social behavior. Englewood Cliffs, NJ: Prentice-Hall, 1980. 278 p.
_______; _______. Attitudes and the attitude-behaviour relation: Reasoned and automatic processes. In: STROEBE, W.; HEWSTONE, M. (eds.). European review of social psychology. New York: J. Wiley & Sons, 2000. p. 1-33. _______; _______. Questions raised by a reasoned action approach: comment on Ogden, 2003. Health Psychology, v. 23, n. 4, p. 431-434, 2004. ALLAN, G. J. B. Ordinal-scaled variables and multivariate analysis: comment on Hawkes. American Journal of Sociology, v. 81, p. 1498-1500, 1976. AOYAGI-USUI, M.; VINKEN, H.; KURIBAYASHI, A. Pro-environmental attitudes and behaviours: an international comparison. Human Ecology Review, v. 10, n. 1, p. 23-31, 2003. ATHMAN, J. A.; MONROE, M. C. Elements of effective environmental education programs. Disponvel em: <http://www.rbff.org/educational/BPE3. pdf>. Acesso em: 6 out. 2004. BAGOZZI, R. P. Attitudes, intentions, and behaviour: a test of some key hypotheses. Journal of Personality and Social Psychology, v. 41, n. 4, p. 607627, 1981. ________. Attitude formation under the theory of reasoned action and a purposeful behaviour reformulation. British Journal of Social Psychology, v. 25, p. 95-107, 1986. _______. An investigation of the role of affective and moral evaluations in the purposeful behaviour model of attitude. British Journal of Social Psychology, v. 28, p. 97-113, 1989. _______. The self-regulation of attitudes, intentions, and behaviour. Social Psychology Quarterly, v. 55, n. 2, p. 178-204, 1992. _______. On the concept of intentional social action in consumer behaviour. Journal of Consumer Research, v. 27, p. 388-396, 2000.
393
_______; DHOLAKIA, U. M. Intentional social action in virtual communities. Journal of Interactive Marketing, v. 16, n. 2, p. 2-21, 2002. _______; LEE, K. H. Multiple routes for social influence: The role of compliance, internalization, and social identity. Social Psychology Quarterly, v. 65, n. 3, p. 226-247, 2002. BAMBERG, S. How does environmental concern influence specific environmentally related behaviours? A new answer to an old question. Journal of Environmental Psychology, v. 23, p. 21-32, 2003. ________; AJZEN, I.; SCHMIDT, P. Choice of travel mode in the theory of planned behaviour: The roles of past behaviour, habit, and reasoned action. Basic and Applied Social Psychology, v. 25, n. 3, p. 175-188, 2003. BARR, S. Household waste in social perspective: values, attitudes, situation and behavior. Aldershot: Ashgate, 2002. 193 p. BARR, S.; GILG, A. W.; FORD, N. J. A conceptual framework for understanding and analysing attitudes towards household waste management. Environment and Planning A , v. 33, n. 11, p. 2025-2048, 2001a. ________. Differences between household waste reduction, reuse and recycling behaviour: a study of reported behaviours, intentions and explanatory variables. Environment & Waste Management, n. 4, v. 2, p. 69-82, 2001b. BATOR, R. J.; CIALDINI, R. B. New ways to promote proenvironmental behaviour: the application of persuasion theory to the development of effective proenvironmental public service announcements. Journal of Social Issues, v. 56, n. 3, p. 527-541, 2000. BEM, D. J. Self-perception theory. In: BERKOWITZ, L. (ed.). Advances in experimental social psychology. New York: Academic Press, 1972. v. 6: p. 1-62.
BIEL, A.; THOGERSEN, J. The interaction of values and norms to promote sustainable consumption and production. In: INTERNATIONAL WORKSHOP ON SUSTAINABLE CONSUMPTION, 1., 2003, Tokyo. Proceedings Tokyo: The Society for Non-Traditional Technology; National Institute of Advanced Industrial Science and Technology, 2003. p. 251-266. BOBBITT, L. M.; DABHOLKAR, P. A. Integrating attitudinal theories to understand and predict use of technology-based self-service. International Journal of Service Industry Management, v. 12, n. 5, p. 423-450, 2001. BOZIONELOS, G.; BENNETT, P. The theory of planned behaviour as predictor of exercise: the moderating influence of beliefs and personality variables. Journal of Health Psychology, v. 4, n. 4, p. 517-529, 1999. BRATT, C. The impact of norms and assumed consequences on recycling behaviour. Environment and Behaviour, v. 31, n. 5, p. 630-656, 1999. CHEUNG, S. F.; CHAN, D. K. S.; WONG, Z. S. Reexamining the theory of planned behaviour in understanding wastepaper recycling. Environment and Behavior, v. 31, n. 5, p. 587-612, 1999. CORRAL-VERDUGO, V.; BECHTEL, R. B.; FRAIJO-SING, B. Environmental beliefs and water conservation: an empirical study. Journal of Environmental Psychology, v. 23, p. 247-257, 2003. ________; PINHEIRO, J. Q. Condies para o estudo do comportamento prambiental. Estudos de Psicologia, v. 4, n. 1, p. 7-22, 1999. DE YOUNG, R. Expanding and evaluating motives for environmentally responsible behaviour: promoting environmentalism. Journal of Social Issues, v. 56, n. 3, p. 509-526, 2000. DHOLAKIA, U. M.; BAGOZZI, R. P.; PEARO, L. K. A social influence model of consumer participation in network and small-group-based virtual communities. International Journal of Research in Marketing, v. 21, p. 241-263, 2004.
395
DUNLAP, R. E.; VAN LIERE, K. D. The new environmental paradigm: a proposed measuring instrument and preliminary results. Journal of Environmental Education, v. 9, p. 10-19, 1978. FAZIO, R. H. On the automatic activation of associated evaluations: an overview. Cognition and Emotion, v. 15, n. 2, p. 115-141, 2001. FAZIO, R. H.; ZANNA, M. P. On the predictive validity of attitudes: the roles of direct experience and confidence. Journal of Personality, v. 46, p. 228-243, 1978. FELDMAN, J. M.; LYNCH JR., J. G. Self-generated validity and other effects of measurement on belief, attitude, intention, and behaviour. Journal of Applied Psychology, v. 73, n. 3, p. 421-435, 1988. HO, R. P. K. Hong Kong peoples subjective feelings about pollution. Environmental Management and Health, v. 8, n. 3, p. 94-99, 1997. HOLLAND, R. W.; VERPLANKEN, B.; VAN KNIPPENBERG, A. On the nature of attitude-behaviour relations: the strong guide, the weak follow. European Journal of Social Psychology, v. 32, p. 869-876, 2002. KAISER, F.G.; WOLFGANG, S.; FUHRER, U. Environmental attitude and ecological behaviour. Journal of Environmental Psychology, v. 19, p. 1-19, 1999. KNUSSEN, C.; YULE, F.; MACKENZIE, J.; WELLS, M. An analysis of intentions to recycle household waste: the roles of past behaviour, perceived habit, and perceived lack of facilities. Journal of Environmental Psychology, v. 24, p. 237-246, 2004. LEAL FILHO, W. Integrating environmental education and environmental management. Environmental Management and Health, v. 8, n. 4, p. 133-135, 1997. MACHADO, Jacimara Guerra (coord.). Agenda ambiental na administrao pblica. Braslia: MMA/SDS/PNEA, 2001. 80 p. OBRIEN, R. M. The use of Pearsons R with ordinal data. American Sociological Review, v. 44, p. 851-857, 1979.
OPPENHEIM, A. N. Questionnaire design and attitude measurement . London: Heinemann Educational Books Ltd., 1968. 298 p. OSBALDISTON, R.; SHELDON, K. M. Promoting internalized motivation for environmentally responsible behaviour: a prospective study of environmental goals. Journal of Environmental Psychology, v. 23, p. 348-356, 2003. OSTROM, E. Collective Action and the evolution of social norms. Journal of Economic Perspectives, v. 14, n. 3, p. 137-158, 2000. OUELLETTE, J. A.; WOOD, W. Habit and intention in everyday life: the multiple processes by which past behavior predicts future behavior. Psychological Bulletin, v. 124, p. 54-74, 1998. PERUGINI, M.; BAGOZZI, R. P. The role of desires and anticipated emotions in goal-directed behaviours: broadening and deepening the theory of planned behaviour. British Journal of Social Psychology, v. 40, p. 79-98, 2001. RHODES, R. E.; COURNEYA, K. S. Modelling the theory of planned behaviour and past behaviour. Psychology, Health, & Medicine, v. 8, n. 1, p. 57-69, 2003. RISE, J.; THOMPSON, M.; VERPLANKEN, B. Measuring implementation intentions in the context of the theory of planned behaviour. Scandinavian Journal of Psychology, v. 44, p. 87-95, 2003. SCHULTZ, P. W.; ZELEZNY, L. Values as predictors of environmental attitudes: evidence for consistency across 14 countries. Journal of Environmental Psychology, v. 19, p. 255-265, 1999. SIQUEIRA, L. C. Produo de resduos no restaurante universitrio da UnB: diagnsticos para aes de educao ambiental no Programa Agenda 21 da Universidade de Braslia. 2002. 116 f. Dissertao (Mestrado em Ecologia) Programa de Ps-Graduao em Ecologia, Departamento de Ecologia da UnB, Braslia, 2003. SKANAVIS, C.; SARRI, E. The role of environmental education as a tool for environmental management in Cyprus: strategies and activities.
397
Environmental Management and Health, v. 13, n. 5, p. 529-544, 2002. SLOVIC, P. Perception of risk. Science, v. 236, p. 280-285, 1987. STERN, P. C. Toward a coherent theory of environmentally significant behaviour. Journal of Social Issues, v. 56, n. 3, p. 407-424, 2000. STERN, P. C; DIETZ, T.; ABEL T.; GUAGNANO, G. A.; KALOF, L. A value-belief-norm theory of support for social movements: the case of environmentalism. Human Ecology Review, v. 6, n. 2, p. 81-97, 1999. TANNER, C. Constraints on environmental behaviour. Journal of Environmental Psychology, v. 19, p. 145-157, 1999. VERPLANKEN, B.; MYRBAKK, V.; RUDI, E. The measurement of habit. In: BETSCH, T.; HABERSTROH, S. (eds.) The routines of decision making. Mahwah, NJ: L. Erlbaum, 2005. p. 231-247. VON BORGSTEDE, C.; BIEL, A. Pro-environmental behaviour: situational barriers and concern for the good as stake. Goteborg Psychological Reports, v. 32, n. 1, p. 1-10, 2002. WERNER, C. M.; MAKELA, E. Motivations and behaviours that support recycling. Journal of Environmental Psychology, v. 18, p. 373-386, 1998. WOOD, W.; QUINN, J. M.; KASHY, D. Habits in everyday life: thought, emotion, and action. Journal of Personality and Social Psychology, v. 83, n. 6, p. 1281-1297, 2002. ZELEZNY, L.; SCHULTZ, P. W. Promoting environmentalism. Journal of Social Issues, v. 56, n. 3, p. 365-371, 2000.
Sobre os Autores
401
Alexandre Sankievicz
http://lattes.cnpq.br/4714121820751102 alexandre.sankievicz@camara.leg.br Graduado em Direito pela Universidade de Braslia (2002), mestre em Direito Constitucional pelo Instituto Brasiliense de Direito Pblico (2009) e bolsista pela Comisso Fulbright na American University Washington College of Law (2009-2010). consultor legislativo da Cmara dos Deputados e atua principalmente nos seguintes temas: direito penal, direito constitucional e direitos humanos.
Amandino Teixeira Nunes Junior

http://lattes.cnpq.br/8622587502206953 Graduado em Direito pela Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais (1985) e em Cincias Econmicas pela Universidade Federal do Maranho (1981); especialista em Direito Pblico pela Universidade de Braslia (1995), em Administrao Pblica pela Fundao Joo Pinheiro (1985), em Direito Eleitoral pela Universidade do Sul de Santa Catarina (2009) e em Filosofia e Existncia pela Universidade Catlica de Braslia (2009); mestre em Direito pela Universidade Federal de Minas Gerais (1989); e doutor em Direito pela Universidade Federal de Pernambuco (2004). Concluiu curso de aperfeioamento em Prtica de Conversao em Ingls pelo Instituto de Idiomas Yzigi (1974). consultor legislativo da Cmara dos Deputados. Tem experincia na rea de direito, com nfase em direito pblico. Atua principalmente nos seguintes temas: ativismo judicial, Supremo Tribunal Federal e judicializao da poltica.
Andr Sathler Guimares

http://lattes.cnpq.br/9394532830433721 andre.sathler@camara.leg.br Graduado em Cincias Econmicas pela Universidade Federal de Minas Gerais (1995), mestre em Comunicao pela Universidade Metodista de So Paulo (2005) e em Gerenciamento de Sistemas de Informao pela Pontifcia Universidade Catlica de Campinas (2000), e doutor em Filosofia (Inteligncia Artificial) pela Universidade Federal de So Carlos. Tem experincia como gestor educacional, foi chefe de gabinete da reitoria (Unimep), coordenador de curso de graduao (Unimep), vice-reitor acadmico (Izabela Hendrix), diretor da Faculdade de Gesto e Negcios (Unimep), pr-reitor de graduao e educao continuada (Unimep) e pr-reitor de ps-graduao, pesquisa e extenso (Unimep). Atualmente, est vinculado Coordenao de Educao para a Democracia do Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento da Cmara dos Deputados.
Antonio Jos Barbosa

http://lattes.cnpq.br/4026335415542804 ajbarbosa10@gmail.com Doutor em Histria pela Universidade de Braslia (2000). consultor legislativo do Senado Federal e membro do corpo editorial da E-Legis, revista eletrnica do programa de ps-graduao da Cmara dos Deputados. Atua principalmente nos seguintes temas: poltica externa independente e debate parlamentar.
Calope Melo Paz

http://lattes.cnpq.br/5092438083436342 caliope.paz@camara.leg.br Graduada em Biblioteconomia (1983) e mestre em Cincias da Informao (2000) pela Universidade de Braslia. analista legislativa tcnica em documentao e informao da Cmara dos Deputados. Atua principalmente nos seguintes temas: biblioteca na web, biblioteca e repositrios digitais, internet.
Casimiro Pedro da Silva Neto

http://lattes.cnpq.br/8639405166189033 casimiro.neto@camara.leg.br Especialista em Instituies e Processos Polticos do Legislativo. Pesquisador, historiador, escritor, poeta, pedagogo com livre docncia em Sociologia, Psicologia, Histria e Filosofia da Educao, Didtica e Biologia Educacional. professor dos cursos de ps-graduao em Instituies e Processos Polticos do Legislativo e em Processo Legislativo do Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento da Cmara dos Deputados, nas disciplinas de Histria do Parlamento Brasileiro e Tpicos Especiais em Processo Legislativo.
Cristina Jacobson Jcomo Cinnanti

http://lattes.cnpq.br/0309070380169671 cristina.cinnanti@cl.df.gov.br Especialista em Gesto Pblica Legislativa e mestre em Psicologia. tcnica legislativa da Cmara Legislativa do Distrito Federal (CLDF), membro do Comit de Planejamento Estratgico Institucional da CLDF e pesquisadora dos grupos de pesquisa e extenso do programa de ps-graduao do Cefor.
403
Eduardo Fernandez Silva

http://lattes.cnpq.br/6068250984746753 eduardo.fernandez@camara.leg.br Graduado em Cincias Econmicas pela Universidade Federal de Minas Gerais (1972) e mestre em Economia pelo Institute of Social Studies (1976). Exerceu atividades em empresas privadas e foi secretrio de estado em Minas Gerais. consultor legislativo da Cmara dos Deputados e professor da Fundao Getlio Vargas, em Braslia. Atua principalmente nos seguintes temas: polticas pblicas, administrao pblica, economia, desenvolvimento econmico e poltica econmica.
Elisngela Moreira da Silva Batista

http://lattes.cnpq.br/2726446627974792 elisangela.batista@camara.leg.br Especialista em Oramento Pblico pelo Instituto Serzerdello Corra (2007).
Fabiano Peruzzo Schwartz

http://lattes.cnpq.br/5035568092503034 fabiano.schwartz@camara.leg.br Graduado em Tecnologia em Processamento de Dados (1993) pela Universidade Catlica de Braslia e em Engenharia Eltrica (1995) pela Universidade de Braslia; mestre em Cincia da Computao (1997) e doutor em Engenharia de Sistemas Eletrnicos e de Automao na rea de Engenharia Biomdica (2010) pela Universidade de Braslia. Possui experincia em processamento de sinais biofsicos e biomecnicos e em instrumentao para treinamento de fora muscular. Desempenha as funes de assessor tcnico da Diretoria de Recursos Humanos da Cmara dos Deputados, onde atua na formulao de polticas de RH, nas aes de planejamento e gesto estratgica setorial e corporativa, em gerncia de projetos (com titulao PMP), bem como no desenvolvimento e implantao de sistemas informatizados, com nfase nos seguintes temas: gesto estratgica, gerenciamento de projetos, gesto de processos de trabalho, processos de desenvolvimento de software, arquitetura MVC, software livre e gesto de recursos humanos.
Fernando Jos de Medeiros

http://lattes.cnpq.br/7893489961058656 fernando.medeiros@camara.leg.br Graduado em Matemtica (1984) e em Direito (2009) pela Universidade de Braslia e especialista em Tecnologia de Redes pela Universidade de Braslia (2001). analista legislativo da Cmara dos Deputados e tem experincia na rea de cincia da computao, com nfase em metodologia e tcnicas da computao.
Fidlis Antnio Fantin Jnior

http://lattes.cnpq.br/5955204453284444 fidelis.fantin@camara.leg.br Graduado em Cincias Econmicas pela Universidade do Oeste da Santa Catarina Campus de Videira (1991), consultor de oramento e fiscalizao financeira da Cmara dos Deputados.
Ilidia da Asceno Garrido Martins Juras

http://lattes.cnpq.br/4266200694623000 ilidia.juras@camara.leg.br Graduada em Cincias Biolgicas pela Universidade de So Paulo (1974), especialista em Metodologia de Avaliao de Impactos Ambientais pela Universidade do Amazonas, mestre (1980) e doutora (1989) em Oceanografia (Oceanografia Biolgica) pela Universidade de So Paulo. Desenvolveu atividades de ensino e pesquisa relacionadas ictiologia, biologia pesqueira, ecologia aqutica e zoologia na Universidade Federal do Maranho (1981-1986). Foi analista de meio ambiente da Eletronorte (1986-1993), realizando anlises de estudos e levantamentos da vida silvestre no mbito da avaliao dos impactos ambientais causados por usinas hidreltricas e linhas de transmisso na Amaznia, e planejamento de medidas de mitigao e compensao de impactos ambientais, incluindo o planejamento, a implantao e o gerenciamento de unidades de conservao e o monitoramento e manejo de vida silvestre nas reas afetadas por empreendimentos hidreltricos. consultora legislativa da Cmara dos Deputados na rea de meio ambiente, e suas atividades incluem a realizao de estudos, a elaborao de projetos de lei e seus pareceres, indicaes, requerimentos, discursos e relatrios, bem como a participao em aes de fiscalizao de atos do Poder Executivo, subsidiando os deputados, assim como as comisses permanentes e temporrias da Cmara dos Deputados, em temas relativos ao meio ambiente e ao desenvolvimento sustentvel, tais como poltica nacional do meio ambiente, controle de poluio, gesto e conservao de recursos naturais, gesto de resduos slidos e mudana do clima.
405
Jair Cunha Cardoso Filho

http://lattes.cnpq.br/4659474443851082 jair.cardoso@cl.df.gov.br Graduado em Administrao (1988) pela Associao de Ensino Unificado do Distrito Federal; especialista em Administrao (1997), mestre em Cincia da Informao com foco em Gesto de Competncias (2003) e especialista em Administrao Legislativa (2005) pela Universidade de Braslia; doutorando em Cincia da Informao pela Universidade de Braslia. consultor tcnico legislativo da Cmara Legislativa do Distrito Federal. Tem experincia na rea de administrao, com nfase em planejamento estratgico, gesto de competncias e gesto do conhecimento. Tem interesse de pesquisa nessas reas e em gesto da informao, inteligncia competitiva e polticas pblicas de qualificao profissional e tecnolgica para a gerao de emprego e renda.
Joo Carlos Ferreira da Silva

http://lattes.cnpq.br/9387507766066770 joao.silva@camara.leg.br Graduado em Comunicao Social pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (1973) e especialista em Instituies e Processos Polticos do Legislativo pelo Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento da Cmara dos Deputados (2007), consultor legislativo da Cmara dos Deputados.
Joo Ricardo Carvalho de Souza

http://lattes.cnpq.br/4212508390630803 joao.souza@camara.leg.br Graduado em Direito pela Associao de Ensino Unificado do Distrito Federal (1995), mestre em Direito pela Universidade de Braslia (2000) e doutor em Cincia Poltica pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (2010). professor titular do Instituto de Educao Superior de Braslia e consultor legislativo da Cmara dos Deputados. Tem experincia na rea de direito, com nfase em direito constitucional, atuando principalmente nos seguintes temas: Mercosul, direito de integrao, soberania compartilhada, Poder Legislativo.
Juliana Werneck de Souza

http://lattes.cnpq.br/4242173759711731 juliana.souza@camara.leg.br Graduada em Enfermagem e Obstetrcia pela Universidade de Braslia (1994), analista legislativa da Cmara dos Deputados e assessora de recursos humanos, gerente de portflio de projetos estratgicos da rea de sade e qualidade de vida e educao corporativa, bem como membro do escritrio setorial (rea de RH) de gesto estratgica da Cmara dos Deputados.
Leandro de Castro Siqueira

http://lattes.cnpq.br/7208342859528830 leandro.siqueira@camara.leg.br Graduado em Cincias Biolgicas (1994) e mestre em Ecologia (2002) pela Universidade de Braslia. Tem experincia na rea de ecologia, com nfase em educao ambiental e em comportamento animal.
Mrcio Luiz da Silva Gama

http://lattes.cnpq.br/0444265025869494 marcio.gama@zapq.com.br Graduado em Cincias Biolgicas pela Universidade de Braslia (1995) e mestre em Planejamento e Gesto Ambiental pela Universidade Catlica de Braslia (2003). assessor do Banco do Brasil na Diretoria de Estratgia e Organizao, na Gerncia de Monitoramento e Pesquisas. Participou da gesto de risco socioambiental de empreendimentos financiados pelo banco, da implementao do Sistema de Gesto Ambiental e Ecoeficincia e na definio de risco socioambiental. Atuou no grupo de trabalho em Mercado de Crditos de Carbono, no grupo de trabalho em Biodiesel e no relacionamento com o Ministrio do Meio Ambiente. Atua na anlise socioambiental de projetos de investimento de valor acima de US$ 20 milhes, em conformidade com os critrios de sustentabilidade do Banco Mundial e da International Finance Corporation. Tem interesse em ecologia industrial e economia ecolgica, especificamente em planejamento regional e sua interface com a anlise de fluxos de massa e energia. membro da Sociedade Internacional para a Economia Ecolgica e da Sociedade Internacional para a Ecologia Industrial.
407
Maria Alice Gomes de Oliveira

http://lattes.cnpq.br/0289569280396289 mariaalice.oliveira@camara.leg.br Graduada em Psicologia, nas habilitaes bacharelado e licenciatura, pela Universidade de Braslia (2001), especialista em Violncia contra Crianas e Adolescentes pela Universidade de So Paulo e terapeuta comunitria pela Universidade Federal do Cear. Atuou em projetos de educao formal e informal, assim como na Vara da Infncia e Juventude do DF. analista legislativa da Cmara dos Deputados e exerce atividades na rea de educao para a democracia. Possui interesse em psicologia comunitria, processos educativos transformadores, educao para a democracia, direitos humanos, gesto da informao e do conhecimento, e cidadania organizacional.
Maria Raquel Mesquita Melo

http://lattes.cnpq.br/5852945586045055 raquel.melo@camara.leg.br Graduada em Processamento de Dados pela Universidade de Braslia (1986), analista legislativa da Cmara dos Deputados, onde atua na gesto de projetos voltados para a web e no desenvolvimento de portais corporativos. Tem experincia na rea de cincia da computao, com nfase em banco de dados.
Mrio Lus Gurgel de Souza

http://lattes.cnpq.br/7617904237514985 mario.gurgel@camara.leg.br Especialista em Direito Processual Civil pela Universidade do Sul de Santa Catarina (2007).

http://lattes.cnpq.br/3160659352663443 nivaldo.ferreira@camara.leg.br Graduado em Direito pelo Centro Universitrio de Braslia (1998), especialista em Direito Administrativo e Processo Administrativo pela Faculdade Cndido Mendes (2004) e em Processo Legislativo pelo Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento da Cmara dos Deputados Cefor (2007), e mestrando em Cincia Poltica pela Universidade de Braslia. analista legislativo da Cmara dos Deputados e professor do Cefor. Na advocacia, atua no direito privado, com nfase em contratos e direitos do consumidor. No servio pblico, dedica-se aos temas ligados ao exerccio da democracia: processo legislativo, sistemas eleitorais, mandato parlamentar, relaes institucionais entre rgos de governo.
Olival Gomes Barboza Jnior

http://lattes.cnpq.br/5350949292747477 olival.junior@camara.leg.br Graduado em Cincia da Computao (1997) e especialista em Inteligncia Competitiva e Organizacional na Sociedade da Informao (2006) pela Universidade de Braslia, analista legislativo da Cmara dos Deputados.
Ricardo de Joo Braga

http://lattes.cnpq.br/0661936902428718 ricardo.braga@camara.leg.br Graduado em Economia; doutor em Cincia Poltica pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro. Atuou nos ministrios da Fazenda, Previdncia e Meio Ambiente como especialista em polticas pblicas e gesto governamental. analista legislativo da Cmara dos Deputados. Tem interesse na rea de cincia poltica, com nfase em estudos legislativos e relaes poltica e economia.
409
Roberto Campos da Rocha Miranda

http://lattes.cnpq.br/9607439193331811 roberto.rocha@camara.leg.br Graduado em Administrao Postal pela Escola Superior de Administrao Postal (1986) e em Administrao, com habilitao pblica e privada, pela Unio Pioneira de Integrao Social (1993); mestre (1999) e doutor (2004) em Cincias da Informao pela Universidade de Braslia. Foi coordenador de projetos no Ministrio das Comunicaes e participou como consultor em projetos na ECT, Ibict, UPU, Upaep, CNI, CLDF e Iesb. professor associado do Instituto de Educao Superior de Braslia, membro do comit assessor da Fundao Nacional de Desenvolvimento do Ensino Superior Particular e analista legislativo da Cmara dos Deputados na rea de recursos humanos, atuando na Coordenao de Ps-Graduao como professor e pesquisador. Tem experincia nas reas de administrao e cincia da informao, com nfase em gesto da informao e do conhecimento, atuando principalmente nos seguintes temas: gesto do conhecimento, gerenciamento da informao, gesto do conhecimento estratgico, gesto estratgica, organizao, sistemas e mtodos, inteligncia competitiva, tecnologias da informao e aprendizagem organizacional.
Romiro Ribeiro
http://lattes.cnpq.br/2787744638546009 romiro.ribeiro@camara.leg.br Especialista em Processo Legislativo pela Cmara dos Deputados (2009), consultor de oramentos da Cmara dos Deputados.
Stephania Maria de Souza

http://lattes.cnpq.br/2918013330495693 stephania.souza@camara.leg.br Graduada em Biblioteconomia pela Universidade de Braslia (1992) e especialista em Instituies Pblicas e Processos do Legislativo, analista legislativa no Centro de Documentao e Informao da Cmara dos Deputados.
Tlio Cambraia
http://lattes.cnpq.br/9338776060283709 tulio.cambraia@camara.leg.br Graduado em Engenharia Eltrica, com nfase em eletrnica, pela Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais (1988) e em Direito pela Universidade de Braslia (2008), consultor de oramentos da Cmara dos Deputados.
pesquisa
Esta 3 edio da Srie Relatos de Pesquisa compreende trabalhos sobre o processo legislativo e seus impactos na democracia, o oramento e as polticas pblicas, bem como os aspectos gerais da Cmara dos Deputados. A seleo de textos mostra o pluralismo do Poder Legislativo como instituio pblica que influencia e influenciada pela sociedade na qual se insere. Os artigos versam sobre: (1) registros de aes singulares e bem marcadas de deputados federais para a consolidao da moderna democracia brasileira; (2) a abrangncia da atuao da Comisso de Legislao Participativa (CLP); (3) o papel desempenhado pelos poderes Executivo e Legislativo na questo legiferante; (4) a atuao estratgica do Estado em dois contextos: a poltica burocrtico-monetria e a poltica externa brasileira; (5) a pluralidade da ao legislativa e os impactos do sistema oramentrio no contexto da poltica do meio ambiente; (6) a dificuldade de identificao, com preciso, do montante dos recursos tranferidos com base nos sistemas oramentrios e financeiros atualmente utilizados pelo governo; (7) comparao entre o modelo de gesto estratgica adotado pela Cmara dos Deputados e o implantado pela Assembleia Legislativa de Minas Gerais; (8) conceitos de diferentes espcies de informao legislativa e suas aplicaes; e (9) a relao entre a inteno dos servidores da Casa de participar de programas ecolgicos institucionalizados e a efetiva incorporao ou no de valores representativos desses programas. A obra amplia o debate sobre a atuao do Legislativo no contexto social, espao ainda pouco visitado por pesquisas de carter acadmico-cientfico.
relatos de
Conhea outros ttulos da Edies Cmara no portal da Cmara dos Deputados: www2.camara.leg.br/documentos-e-pesquisa/publicacoes/edicoes

Processo Legislativo Miranda

Caricato da

Informazioni sul documento

Copyright

Formati disponibili

Condividi questo documento

Condividi o incorpora il documento

Opzioni di condivisione

Hai trovato utile questo documento?

Questo contenuto è inappropriato?

Copyright:

Formati disponibili

Processo Legislativo Miranda

Caricato da

Copyright:

Formati disponibili

O Processo Legislativo, o Oramento Pblico e a Casa Legislativa

Organizadores: Roberto Campos da Rocha Miranda Joo Ricardo Carvalho de Souza

Organizadores Roberto Campos da Rocha Miranda Joo Ricardo Carvalho de Souza

O Processo Legislativo, o Oramento Pblico e

Mesa da Cmara dos Deputados 54 Legislatura 2011-2015 3 Sesso Legislativa

Organizadores Roberto Campos da Rocha Miranda Joo Ricardo Carvalho de Souza

O Processo Legislativo, o Oramento Pblico e

Centro de Documentao e Informao Edies Cmara Braslia, 2013

A Comisso de Legislao Participativa da Cmara dos Deputados: consideraes tericas . . . . . . . . . . . . 37

O devido processo legislativo: promulgao fatiada de propostas de emenda Constituio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63

O Processo Legislativo, o Oramento Pblico e a Casa Legislativa

O Congresso Nacional e as polticas monetria e externa . . . . . . . 81

Informao legislativa: aspectos multiformes . . . . . . . . . . . . . 325

Programa de coleta seletiva da Cmara dos Deputados: a participao do servidor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 355

O Processo Legislativo, o Oramento Pblico e a Casa Legislativa

O Processo Legislativo, o Oramento Pblico e a Casa Legislativa

A Cmara dos Deputados e a construo da moderna democracia brasileira:

O Processo Legislativo, o Oramento Pblico e a Casa Legislativa

O Processo Legislativo, o Oramento Pblico e a Casa Legislativa

3 A Cmara e a crise do governo Vargas (1953-1954)

O Processo Legislativo, o Oramento Pblico e a Casa Legislativa

O Processo Legislativo, o Oramento Pblico e a Casa Legislativa

O Processo Legislativo, o Oramento Pblico e a Casa Legislativa

4 A Cmara e a crise do governo Goulart (1963-1964)

Instituto de Pesquisas e Estudos Sociais e Instituto Brasileiro de Ao Democrtica, respectivamente.

O Processo Legislativo, o Oramento Pblico e a Casa Legislativa

O Processo Legislativo, o Oramento Pblico e a Casa Legislativa

O Processo Legislativo, o Oramento Pblico e a Casa Legislativa

O Processo Legislativo, o Oramento Pblico e a Casa Legislativa

A Comisso de Legislao Participativa da Cmara dos Deputados:

O Processo Legislativo, o Oramento Pblico e a Casa Legislativa

2 A justificativa institucional para a criao da CLP

O Processo Legislativo, o Oramento Pblico e a Casa Legislativa

3 A CLP: possibilidades e autocompreenso

O Processo Legislativo, o Oramento Pblico e a Casa Legislativa

4 Teorias polticas para a CLP: construo do quadro terico

O Processo Legislativo, o Oramento Pblico e a Casa Legislativa

O Processo Legislativo, o Oramento Pblico e a Casa Legislativa

O Processo Legislativo, o Oramento Pblico e a Casa Legislativa

5.2 Da influncia desses aspectos sobre a CLP

O Processo Legislativo, o Oramento Pblico e a Casa Legislativa

Fonte: Assessoria tcnica da CLP.

O Processo Legislativo, o Oramento Pblico e a Casa Legislativa

Fonte: Assessoria tcnica da CLP.

O Processo Legislativo, o Oramento Pblico e a Casa Legislativa

Tabela 3 Normas editadas em 2007, por autoria

O Processo Legislativo, o Oramento Pblico e a Casa Legislativa

O Processo Legislativo, o Oramento Pblico e a Casa Legislativa

O Processo Legislativo, o Oramento Pblico e a Casa Legislativa

O devido processo legislativo:

O Processo Legislativo, o Oramento Pblico e a Casa Legislativa

2 A Reforma Administrativa e a Reforma da Previdncia

O Processo Legislativo, o Oramento Pblico e a Casa Legislativa

O Processo Legislativo, o Oramento Pblico e a Casa Legislativa

Veja-se, a propsito, o teor da deciso proferida na Questo de Ordem n 456, de 2004:

O Processo Legislativo, o Oramento Pblico e a Casa Legislativa

4 A PEC dos Vereadores

O Processo Legislativo, o Oramento Pblico e a Casa Legislativa

O Processo Legislativo, o Oramento Pblico e a Casa Legislativa

O Processo Legislativo, o Oramento Pblico e a Casa Legislativa

O Processo Legislativo, o Oramento Pblico e a Casa Legislativa

O Congresso Nacional e as polticas monetria e externa27

O Processo Legislativo, o Oramento Pblico e a Casa Legislativa

2 A participao do Legislativo na poltica monetria brasileira