Resumen: T-009

UNIVERSIDAD NACIONAL DEL NORDEST E Comunicaciones Cientficas y Tecnolgicas 2006

Regulacin econmica (tarificacin) de sistemas de agua potable.

Guinea, Horacio Ral - Sotelo, Rubn Rafael Dpto. de Informtica - Dpto. de Mecnica Aplicada - Facultad de Ingeniera - U.N.N.E. Av. Las Heras 727 - Resistencia (3500) - TE / FAX (03722) 420076 hguinea@ing.unne.edu.ar - rsotelo@ing.unne.edu.ar

Antecedentes
Una de las tareas del Estado es regular el accionar de empresas que tienen algn poder de monopolio, con el objeto de que las mismas no cobren precios excesivos o no reduzcan la calidad de los bienes o servicios que reciben los usuarios. Es fcilmente demostrable que en general la actitud monopolista implica un incremento en el precio del bien o servicio comparado con el que se lograra en una situacin de competencia perfecta, obteniendo rentabilidades superiores a las consideradas razonables para la actividad y provocando una disminucin en el consumo. Es decir, se genera un costo social y una mala distribucin del ingreso. Por tal motivo, es el Estado quien debe evitar monopolios, o debe regularlos adecuadamente en aquellas circunstancias en que no sea posible su inexistencia. Este es el caso de los mercados de muchas obras de infraestructura, como por ejemplo los sistemas de agua potable, desages cloacales, infraestructura vial, infraestructura portuaria, entre otros. En sntesis, la tarea del regulador es conseguir que los resultados finales de la actividad sean lo ms cercanos posible a los que se produciran en un entorno competitivo. Esto implica que el regulador deber estar preocupado por minimizar los costos y aumentar la eficiencia productiva, asegurando al mismo tiempo que las decisiones de inversin sean consistentes con la demanda existente en el mercado, y que los bienes y servicios sean brindados a precios razonables. Simultneamente, el regulador debe tambin asegurar que los operadores monopolistas obtengan una tasa razonable de rentabilidad sobre su inversin. En consecuencia, la meta principal consiste en la bsqueda de los principios de regulacin ptima de tarifas y requerimientos de calidad para empresas que operan en mercados naturalmente monoplicos, donde la competencia no puede realizar esa tarea. Estos conceptos comenzaron a aplicarse en pases desarrollados desde la dcada del 80 y paulatinamente han sido transferidos a pases latinoamericanos como el nuestro. Normalmente el procedimiento consiste en crear un ente regulador que fije las pautas al monopolista en funcin a los objetivos antes mencionados. Aunque tericamente las tareas del regulador no parezcan excesivamente difciles, su papel es complejo, especialmente por la multiplicidad de objetivos a alcanzar y por los procedimientos a aplicar en cada caso. A nivel nacional existen varios entes reguladores en diferentes sectores de la economa (como por ejemplo en los sectores de energa elctrica y de transporte) con procedimientos definidos y equipos tcnicos capacitados en la temtica. Sin embargo, existen muchos servicios monoplicos en nuestro pas que no cuentan con entes reguladores. Por ejemplo, en las localidades de nuestra regin es poco comn que los servicios de agua potable cuenten con entes reguladores. Normalmente los mismos existen cuando el servicio es concesionado a una empresa privada. Sin embargo, en la mayora de los casos el servicio es provisto por empresas estatales o cooperativas locales y son ellas quienes fijan el nivel de tarifas y la calidad del servicio. Si bien estas organizaciones no persiguen un lucro econmico, en algunas ocasiones no disponen de equipos tcnicos suficientemente capacitados para escoger los procedimientos a aplicar y determinar el nivel de tarifas apropiado. Esto inevitablemente produce ineficiencias econmicas y costos sociales a los consumidores. El procedimiento de regulacin a aplicar puede diferir si el objetivo es concesionar el servicio a una empresa privada o si se pretende regular a empresas estatales u organizaciones sociales sin fines de lucro que ya estn operando estos sistemas. Por los motivos antes expuestos, este trabajo tiene como objetivo presentar y analizar diferentes mtodos de regulacin econmica para servicios de agua potable y sugerir la aplicacin de aquellos que se consideren ms apropiados en cada caso.

Materiales y Mtodos
Para alcanzar el objetivo propuesto se analiz inicialmente la bibliografa disponible en la literatura y en organismos nacionales e internacionales referida a la temtica sobre regulacin econmica de servicios en general, y de agua potable en particular. A continuacin se plantearon comparativamente las caractersticas de los diferentes mtodos y sus principales ventajas y desventajas. Finalmente, y con base en los anlisis previos, se sugiere la aplicacin de los considerados ms apropiados en cada caso.

Resumen: T-009

UNIVERSIDAD NACIONAL DEL NORDEST E Comunicaciones Cientficas y Tecnolgicas 2006

Discusin de Resultados
Para poder analizar la regulacin econmica de servicios pblicos, el punto de partida es brindar una definicin adecuada de lo que constituye un monopolio natural. Un monopolio se define como natural cuando el costo de abastecer al mercado es mnimo al ser realizado por una nica empresa. Para comprender este concepto, en las Figuras N 1.a y N 1.b se representan los costos totales, costos medios y costos marginales de una empresa monoplica hipottica. El costo total de produccin en un determinado perodo de tiempo est representado por la recta CT y es igual al costo fijo en ese perodo, ms el costo variable de produccin. El costo medio (CMe) para cada nivel de produccin (q) es igual al costo total (CT) dividido por las cantidades producidas (q) a ese costo total, y representa lo que cuesta producir en promedio cada unidad de producto, incluyendo los costos fijos. En la Figura N 1.a los CMe estn representados por las pendientes de las rectas graficadas en color verde, las cuales disminuyen a medida que aumentan las cantidades producidas (q). El costo marginal (CMg) es el costo de producir una unidad adicional de producto y grficamente corresponde a la pendiente de la curva de costos totales (CT). Para el caso de la Figura N 1.a, el CMg es constante para cualquier nivel de produccin, hecho que se observa tambin en la Figura N 1.b al representar el CMg con el nivel de produccin. Si se representa el CMe tambin en funcin a las cantidades producidas (Figura N 1.b) se observa la existencia de costos medios decrecientes con el nivel de produccin. Esto se debe a que los costos fijos se distribuyen entre ms unidades de producto.

Figura N 1. Costos totales, medios y marginales

En la Figura N 1.c se puede observar el costo medio (CMe1) que enfrentara una empresa monoplica si tuviera que producir una cantidad qo para cubrir las necesidades del mercado. Si ingresara otra empresa al mercado (Figura N 1.d) y ambas se repartieran el mercado por partes iguales (qo/2) el costo medio resultante para cada empresa (CMe2) es superior al caso anterior. De esta manera se deduce que se est en presencia de un monopolio natural ya que el costo de brindar el servicio es mnimo al ser realizado por una sola empresa, debido a la presencia de costos medios decrecientes. Como ya fuera mencionado, puede demostrarse segn la teora microeconmica que si el monopolista no posee ningn tipo de control, para maximizar sus ganancias normalmente aplica un aumento en los precios del bien o servicio producido comparado con el que se alcanzara en una situacin de competencia perfecta. De esta manera obtiene rentabilidades superiores a las consideradas razonables para la actividad y se produce una disminucin del consumo por parte de los usuarios. Esta situacin genera un costo social y una mala distribucin del ingreso. Por tal motivo, es el Estado quien debe regularlos adecuadamente en aquellas circunstancias en que no sea posible su inexistencia, como es el caso de los servicios de agua potable, considerando los siguientes principios (Pea Barra, 1991):

Resumen: T-009

UNIVERSIDAD NACIONAL DEL NORDEST E Comunicaciones Cientficas y Tecnolgicas 2006 1. Principio de eficiencia econmica social: cobrar al consumidor en relacin al Costo Marginal de proveer el servicio. 2. Principio de la rentabilidad a largo plazo: asegurar a travs de las tarifas que las empresas puedan cubrir sus costos de explotacin y generar excedentes para efectuar inversiones. 3. Principio de equidad: lograr que cada usuario absorba los costos totales que le correspondan, pero con la salvedad de que puede considerarse equitativo cobrar menores precios a usuarios de menores recursos, para lograr un consumo que iguale o supere al mnimo considerado socialmente conveniente. 4. Principio de simplicidad: facilitar el manejo administrativo y orientar al usuario respecto a su decisin de consumir y comprender la tarifa. Si el regulador dispusiese de la informacin adecuada, se podra buscar una solucin prxima al equilibrio competitivo y a la eficiencia social, autorizando un precio que cubra el costo medio. Sin embargo, la regulacin en la prctica est lejos del mundo ideal con informacin perfecta. La empresa normalmente tiene mejor informacin que el regulador sobre la tecnologa, la estructura de costos y las preferencias de los usuarios. Por ello, una de las principales tareas del regulador es hacer que el operador revele suficiente informacin para demostrar que no est abusando de su posicin de monopolista. En la prctica existen diferentes sistemas de regulacin econmica (tarificacin) que pueden aplicarse, como ser la tarificacin segn Costo Marginal, la tarificacin segn Tasa de Retorno y la tarificacin segn Precios Topes (Price-Cap). Tarificacin segn Costo Marginal: en microeconoma se demuestra que la asignacin ptima de recursos del modelo de competencia perfecta implica que el precio de un bien o servicio debe ser igual al costo incremental de producir y abastecer al mercado de esa ltima unidad (esto es, el costo marginal). En consecuencia, la primera reaccin en cuanto a la regulacin es replicar este resultado, fijando un precio por el servicio igual al costo marginal. Esto es lo que se denomina tarificacin segn costo marginal. Sin embargo, an suponiendo informacin completa y un nico servicio, los monopolios naturales no alcanzan el autofinanciamiento con esta tarificacin: si existen economas de escala, condicin para la existencia de un monopolio natural, el costo marginal es inferior al costo medio, y por ende el ingreso total con este tipo de tarificacin es inferior al costo total. En consecuencia, resulta necesario transferir fondos adicionales a la empresa prestataria del servicio como forma de cubrir dicho dficit (en un esquema lineal, con costo marginal constante, esos fondos son iguales al costo fijo de produccin). Una alternativa consiste en aplicar tarifas en dos partes, compuestas por un cargo fijo, independiente del nivel de consumo pero requerido para acceder al servicio, y un cargo variable, vinculado linealmente al uso (tambin llamado precio marginal). Suponiendo que los consumidores son idnticos en sus demandas, sera posible disear el cargo fijo de forma tal que la suma de los usuarios pague por este medio el dficit resultante de colocar el precio marginal igual al costo marginal. Con este esquema se intenta reproducir la eficiencia de la competencia perfecta. Sin embargo, las demandas de los consumidores no son iguales, y un cargo fijo comn puede inducir a que quienes valoran menos el servicio decidan abandonarlo, lo que constituye una distorsin en el caso en que estuvieran dispuestos a contribuir con una suma fija menor y un cargo variable igual al costo marginal. Esto a su vez genera una situacin indeseable para los usuarios de menores recursos, que deben enfrentar un costo unitario mayor porque, al consumir menores cantidades que otros usuarios de mayores recursos, soportan un aumento de la incidencia del cargo fijo. Para evitar esto, una alternativa es aplicar cargos fijos segn el nivel socioeconmico, y proporcionales a los excedentes de los diferentes tipos de consumidores. Para poder aplicar este mtodo es necesario conocer en detalle los costos fijos y variables que implica la produccin de agua potable y las preferencias (demandas) de los consumidores. Como usualmente una empresa privada no revela suficiente informacin al respecto, se considera que este mtodo de tarificacin es aplicable a empresas estatales o a organizaciones sociales sin fines de lucro que ya estn operando estos sistemas. Tarificacin segn Tasa de Retorno: Este sistema es tradicional en la experiencia norteamericana para concesionar y posteriormente regular empresas monoplicas. Con el objeto de generar competencia por el mercado, se otorga el servicio a aquella empresa que oferte la menor tasa de rentabilidad deseada (TIR). Una vez concesionada la actividad a una empresa, el Ente Regulador (Estado) controla los costos de la empresa para brindar el servicio, y el precio del mismo se ajusta para cubrir dichos costos y adems obtener la tasa de rentabilidad convenida. Es por ello que esta prctica tambin se denomina sistema de Regulacin por Costos. El atractivo inicial de este sistema es que, al minimizar el riesgo de la empresa concesionaria en cuanto a los costos futuros, permite que el sistema sea operado por aquella empresa que desee la menor rentabilidad, lo que en teora implica menores tarifas para los usuarios. Sin embargo, los resultados en la prctica indican que en general la empresa no tiene incentivos para reducir costos mediante esfuerzos de gestin o avances tecnolgicos y, al contrario, en ocasiones conduce a sobreinversiones (ya que las ganancias de la empresa se calculan en forma proporcional a los costos). Esto conduce tambin a aumentar la calidad del servicio por encima de lo que sera socialmente deseable. Otra desventaja del sistema es que el Ente Regulador debe controlar los costos de la empresa, con los problemas burocrticos y de falta de informacin que esto acarrea.

Resumen: T-009

UNIVERSIDAD NACIONAL DEL NORDEST E Comunicaciones Cientficas y Tecnolgicas 2006

Tarificacin segn Precios Topes (Price-Cap): este sistema es una alternativa diametralmente opuesta a la tarificacin segn Tasa de Retorno. Con el objeto de generar competencia por el mercado, se concede el servicio a aquella empresa que oferte las menores tarifas para el servicio, las cuales son actualizadas de acuerdo a la inflacin y a la mejora de eficiencia. Es decir, existen Precios Topes, por lo que tambin este modelo se denomina Sistema de Regulacin de Precios. Estos topes se van actualizando de acuerdo con la inflacin, pero se reducen de acuerdo con un factor X de descuento que trata de reflejar las ganancias de productividad en el sector. Este factor se introduce para garantizar que las ganancias por mejoras tecnolgicas no se traduzcan simplemente en un aumento de los beneficios para el monopolista, sino que tambin beneficien a los usuarios. Como ejemplo, a continuacin se presenta una ecuacin que contempla los conceptos antes mencionados: Precio en el ao 1 Precio en el ao 0 x (Inflacin - factor X) (entornos tpicos de X: 2 % al 5% anual)

Este sistema es tradicional en la experiencia inglesa para concesionar y luego regular empresas privadas que posean caractersticas monoplicas. La experiencia internacional ha comenzado a volcarse por esta prctica y ha sido empleada en la regulacin de los servicios pblicos privatizados en Argentina durante la dcada de los 90 (con algunas excepciones). Los resultados obtenidos en la prctica indican que con este sistema se mejoran los incentivos de las empresas para reducir sus costos, y parte de las mejoras de eficiencia se trasladan a los usuarios. Sin embargo, hay una tendencia a minimizar las inversiones y a disminuir la calidad del servicio. En cuanto al Ente Regulador, desaparece la necesidad de controlar los costos de la empresa (con los problemas burocrticos y de falta de informacin que esto implica), debiendo s acentuar los controles en la calidad del servicio. Dado que en los sistemas de agua potable de nuestra regin el control de costos de una empresa puede representar un verdadero inconveniente para el Estado (que de por s ya debe velar por la calidad del servicio), se considera que este sistema es ms apropiado que el anterior para regular sistemas de agua potable en la regin.

Conclusiones En este trabajo se han presentado sintticamente las principales caractersticas (con sus ventajas y desventajas) de los diferentes mtodos de regulacin econmica aplicables a servicios tpicamente monoplicos, como los sistemas de agua potable. Cuando el sistema ya est siendo operado por empresas estatales u organizaciones sin fines de lucro, donde se dispone de libre acceso a la informacin sobre costos y preferencias de los usuarios, se sugiere aplicar el mtodo de tarificacin segn Costos Marginales. Cuando el objetivo es concesionar el sistema a empresas privadas, se sugiere emplear el mtodo de tarificacin segn Precios Topes, donde el Estado slo debe concentrarse en controlar la calidad del servicio.

Bibliografa Pea Barra, Claudia. 1991. Anlisis del Sistema Tarifario. Servicios de Obras Sanitarias. Tesis de grado. Instituto de Economa. Pontificia Universidad Catlica de Chile. Biblio Proyectos 2.0. 1996. Primer Seminario Latinoamericano sobre Evaluacin Social de Proyectos, Metodologas y Casos Prcticos. Guadalajara. Mxico. Contador, Claudio. 1997 Proyectos Sociales Evaluacin y Prctica. Ed. Atlas S.A. Fontaine, E. 1999. Evaluacin Social de Proyectos Instituto de Economa - Universidad Catlica de Chile.12 edicin. Ginestar, A. 2001. Pautas para Identificar, Formular y Evaluar Proyectos. Organizacin de Estados Americanos (OEA) y Asociacin Argentina de Evaluacin. Buenos Aires. 2001. Leyes sobre servicios sanitarios, agua potable y alcantarillado. Ediciones Publiley. Santiago de Chile. 1994. MidePlan, 1992. Inversin Pblica, Eficiencia y Equidad - Ministerio de Planificacin Nacional. Departamento de Inversiones. Chile Mochn y Beker, 1997. Economa Principios y Aplicaciones Editorial Mc Graw-Hill.