UNIVERSIDAD NACIONAL MAYOR DE SAN MARCOS

FACULTAD CIENCIAS CONTABLES UNIDAD POST GRADO

MAESTRÍA POLÍTICA Y GESTIÓN TRIBUTARIA

MENCIÓN POLÍTICA Y SISTEMA TRIBUTARIO

CURSO

INVESTIGACIÓN APLICADA I – TESIS I

FACILITADOR DR. AQUILES BEDRIÑANA ASCARZA

TEMA

“POLÍTICA FISCAL Y DESGRAVACIÓN TRIBUTARIA”

PARTICIPANTES: GRUPO 1

• CCAIHUARI MEDINA, Irma

• HIJAR TAMAYO, Silvia
• MACAVILCA MIRANDA, Rubén
• RAMÍREZ ROSSEL, Pedro M.
• ZAVALA HUAMAN, Maribel

JUNIO 2009

LIMA – PERU
 INVESTIGACION APLICADA – TESIS I
DR. AQUILES BEDRIÑANA A.

POLÍTICA FISCAL Y DESGRAVACIÓN TRIBUTARIA

INDICE

• JUSTIFICACIÓN
• INTRODUCICÓN
• POLÍTICA FISCAL EN LOS MECANISMOS PARA LA DESGRAVACIÓN
TRIBUTARIA.

1. Inmunidad
2. Inafectación
3. Exoneración
4. Beneficio
5. Incentivo

• PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

JUSTIFICACIÓN DEL TEMA
Nuestro tema se origina de la observación e indagación para aplicar los
conceptos y practicas actuales como es la “Desgravación Tributaria, motivado
por el artículo escrito para la Revista Actualidad Empresarial, octubre 2008, por
el Dr. Francisco Ruiz de Castilla que lleva el mismo título de este tema.

La metodología empleada fue la del enfoque o modelo dominante cualitativo-

inductivo que busca describir, analizar y evaluar las acciones, las interacciones
y conductas, asimismo, comprender el fenómeno en su ambiente usual de
vivencia, comportamiento y activación.

INTRODUCCIÓN
Los investigadores han identificado que desde la segunda mitad del siglo XX se
vienen realizando importantes a la teoría de la aplicación tributaria como
resultado de los estudios sobre la hipótesis de incidencia y el hecho imponible
(1).

Se señala, igualmente que es interesante observar que el influjo de políticas

tributarias sectoriales genera la aparición de formas que liberan o reducen las
cargas tributarias.

Dichos aspectos nos conducen a ocuparnos de la inmunidad, inafectación,

exención, beneficio e incentivo tributario, los mismos que se dirigen y
constituirían los elementos reflexivos para establecer la desegravación
tributaria.

POLÍTICA FISCAL EN LOS MECANISMOS PARA LA DESGRAVACIÓN

TRIBUTARIA

1. INMUNIDAD TRIBUTARIA
Actualmente existe importante de países organizados bajo la llamada
“economía de mercado” donde el sector privado es el encargado de explotar
los recursos limitados para satisfacer las demandas crecientes de la población.
No obstante, dicho modelo, economía de mercado, tiene ventajas y tiene,
también, limitaciones. Así en el primer aspecto se encuentra la elevación de
calidad de vida para ciertos sectores de la población y dentro del segundo, en
materia educativa, no se ha logrado atender ciertas demandas mínimas, sobre
todo con relación a los habitantes de ingresos bajos.

Frente a esta situación real es al Estado al que le toca intervenir para

modificarla. Para el efecto podría, entre otros aspectos:

a) Promover políticas que modifiquen el cuadro actual de distribución de los

ingresos de la población para que los sectores menos favorecidos con el
tiempo tengan la oportunidad de optar entre los servicios educativos
prestados por los sectores público y privado.

b) Generar una oferta educativa de buena calidad, en lo posible gratuita o

acompañada de costos muy bajos para el usuario a través de la
implementación de “nidos”, colegios con formaciones científicas y
técnicas y entidades de educación superior como institutos y
universidades públicas.

c) Promover las condiciones necesarias para que la oferta educativa

privada pueda abaratar sus costos operativos, de tal manera que los
precios sean bastante más razonables y accesibles para los sectores
sociales emergentes que en gran medida, son los actores del proceso
que actualmente se le denomina “inclusión social”.

Por consiguiente, partiendo de una visión de conjunto, podemos señalar que

nos encontramos frente a procesos sociales y económicos de largo plazo que
superan el período, quinquenal de un gobierno por lo que esta tarea de
enfrentar el problema educativo nacional le corresponde al Estado y por
consiguiente debe ser considerada como una “Política de Estado” en el sentido
que sus planteamientos, objetivos, metas y medidas se tienen que ejecutar de
modo consistente a lo largo de gobiernos sucesivos.
Dentro del conjunto de medidas de promoción estatal para el desarrollo de la
oferta educativa privada se encuentran diversos aspectos que podrían ser
contemplados como:

• La elaboración de programas oficiales de estudios que sean flexibles

según las necesidades de cada zona del país.
• La simplificación administrativa para la creación de entidades
educativas.
• El abaratamiento de los costos tributarios

2. INAFECTACIÓN TRIBUTARIA
Los usuarios de los bienes y servicios que ofrece el Estado deben pagarse
mediante los tributos, en virtud del principio de retribución (2).

Una supresión de dicho pago debe tener carácter excepcional toda vez que los
costos de gran parte de la actividad estatal son permanentes e inevitables, de
tal manera que siempre tienen que ser asumidos por alguien.

Si el usuario no cumple con el pago que le corresponde, este se traslada a las

demás familias y empresas o se aprecia una disminución de la calidad del bien
o servicio que ofrece el Estado.

Por tanto la supresión de la carga tributaria en los términos antes señalados,

podría ser implantada en muy pocos casos y se deberían tratar de situaciones
solamente temporales.

No obstante, desde la perspectiva jurídica, el enfoque es un tanto diferente. En

las inafectaciones leales ocurre que ciertos hechos que en principio son
tribunales.

Finalmente, quedan liberados de la carga impositiva de modo permanente.

Este esquema legal genera distorsiones en las finanzas públicas, de tal manera
que debe ser evaluado dentro de la operatividad de los ingresos y gastos
públicos, buscando ser erradicado, en lo posible del Sistema Tributario.
3. EXONERACIÓN TRIBUTARIA
En principio, la aplicación del tributo debe ser generalizado, sin embargo, por
razones muy especiales, se liberan de la obligación tributaria a determinados
hechos. Las principales causas que suelen justificar una exoneración tributaria
se pueden identificar principalmente dentro de los alcances de la regresividad y
la promoción.

REGRESIVIDAD
Este aspecto está referido a la acción de regresar en la aplicación general del
tributo frente a las situaciones de primera necesidad de sectores importantes
de la población que tienen ingresos bajos y del decrecimiento de su calidad de
vida. En otras palabras, el problema está en el sentido que los sectores
sociales que poseen menos riqueza económica estarían soportando una mayor
carga tributaria. Situación que se enfoca en el consumo y la aplicación del
impuesto general a las ventas (IVA).

Para atenuar la regresividad del IGV (IVA) los especialistas recomiendan

exonerar del impuesto a los consumos de primera necesidad más sensibles
para los sectores sociales de menores ingresos (3).

En el Perú el consumo de ciertos artículos alimenticios como la carne de

pescado para el consumo humano, frutas, etc, se encuentran exonerados del
IGV (IVA) según la legislación sobre este tributo (apéndice I).

El problema de fondo, en este enfoque, tiene que ver con la estructura de la

distribución de ingresos en el país. Para superar este problema se necesita que
el Perú se encarrile por la senda del desarrollo mediante un crecimiento
sostenido de su economía durante varias generaciones, creando oportunidades
de trabajo, la implementación de políticas económicas que apunten al
incremento del poder adquisitivo de la población, entre otras.
En el Perú, la falta del proyecto nacional, la debilidad institucional del Estado,
entre otros aspectos, explican la permanente ausencia de esfuerzos integrales
y consistentes que se direcciones a resolver el problema de la concentración
del ingreso nacional en pocas personas.

De este modo las medidas aisladas como la exoneración tributaria al consumo

de alimentos básicos, viene a representar un sacrificio físicas cierto en la
medida que el estado se priva de recaudar el tributo, sin efectos sociales
significativos.

Le corresponde a la sociedad civil y tributaria, asi como al Estado, la

actualización de la agenda política, para dar prioridad a la consolidación de un
proyecto nacional y el diseño por consenso de las políticas fiscales y tributarias
que enfrenten el problema de la distribución de los ingresos y la pobreza en el
país.

Consideramos que sólo dentro de este marco es apropiado evaluar la

permanencia, minimización o eliminación de exoneraciones tributarias,
tratándose del IVA.

PROMOCIÓN
Este aspecto está referido a promover el desarrollo de un sector económico
determinado. Dentro del mismo podemos encontrar:

a. La legislación del impuesto a la renta exonera de este tributo a las

ganancias de capital proveniente de enajenaciones de acciones que ese
efectúen a través de mecanismos centralizados de negociación. (Art.
19.1 Ley Impto. Renta).

Al respecto se tarta de impulsar o promover el desarrollo del mercado de

capitales a través de la Bolsa de Valores, entre otros mecanismos
centralizados de negociación.
 El actual gobierno viene evaluando las ventajas y desventajas de esta
liberación tributaria para decidir su mantenimiento o supresión.

b. En la legislación del Impuesto General a las Ventas (IVA) tributo

relacionado con los consumos, se establece una lista de bienes cuya
venta o importación o servicios se encuentran exonerados del pago por
este tributo (apéndices I y II de la Ley).

c. La misma legislación del IGV también establece la exoneración del pago

por este tributo en función del objeto social. Así se pueden identificar:

i. Los casos de venta de bienes de capital (activo fijo) que han sido
utilizados por la empresa, de modo exclusivo, en el desarrollo de
las operaciones exoneradas del IGV.
ii. La empresa que tiene como objeto social la extracción y venta de
pescado para el consumo humano, se encuentra exonerada en el
pago por el IGV por la venta de dicho pescado, asi como de la
embarcación empleada en las faenas de la pesca.

El objetivo de esta exención en promocionar la reposición de activos,

reduciendo, los costos tributarios del reciclaje, asimismo la adquisición de
embarcaciones más modernos y eficientes que potencia el incremento de la
oferta del pescado, promoviendo una disminución del precio de este alimento
básico, en beneficio de los sectores sociales de menores ingresos.

TEMPORALIDAD DE LA EXONERACIÓN

La exoneración tributaria debería encontrarse dentro de un conjunto de

medidas de corto, mediano y largo plazo por lo que es comprensible concebir
esta como una medida temporal.

Por dicha razón los incisos y de la norma VII del Título Preliminar del Código
Tributario señalan que las exoneraciones tributarias tienen un plazo de
duración de tres años, prorrogables por otros tres años.
4. EL BENEFICIO TRIBUTARIO
La política tributaria general define y estructura los dos aspectos básicos de
cada tributo: el ámbito de aplicación y la obligación tributaria.

Dentro del ámbito de aplicación del tributo, el principio de equidad horizontal

recomienda la inclusión de todos los casos técnicamente tributables.

Paralelamente las políticas sectoriales que suelen mantener o implementar los

gobiernos de turno aconsejan reducir la carga tributaria en ciertos casos
excepcionales.

Dentro de los aspectos señalados, el Estado puede establecer ciertos fines

extrafiscales como la promoción del desarrollo de una zona geográfica como la
selva, amazonía, u otra o la promoción de un sector de la economía como la
microempresa.

Lamentablemente las citadas políticas sectoriales, muchas veces se reducen a

ciertas medias tributarias aisladas que no constituyen los instrumentos idóneos
para enfrentar los problemas de fondo. Así:

i. No existen ventajas en una reducción del Impuesto a la Renta para

las empresas que operan en la selva si no pueden acceder al
mercado de Lima, el resto del país u otros países limítrofes como
tampoco pueden concurrir al mercado mundial toda vez que no
cuentan con vías de comunicación terrestre, fluvial o aéreas
adecuadas.
ii. No tiene sentido para un gran sector de microempresas que deberían
pagar un monotributo equivalente a seis dólares mensuales,
aproximadamente, si las barreras burocráticas como el costo de
legalidad, siguen siendo tan altas que las predisponer para
mantenerse dentro del sector de la informalidad.
Consideramos que la consolidación de un proyecto nacional, acompañado de
políticas económicas y fiscales integrales y consistentes, estructuradas con la
participación de la sociedad civil, tributaria y los estamentos del Estado
involucrados, pueden sustentar beneficios tributarios racionales y útiles.

5. EL INCENTIVO TRIBUTARIO
Este aspecto está referido a todos los usuarios de la actividad estatal que
deben cumplir con el tributo que les resulte aplicable en virtud del principio de
uniformidad el cual es considerado como inicio de este aspecto.

Dicho principio debe ser concebido de modo flexible de tal modo que, por
excepción, se puede aceptar la posibilidad de una desgravación a favor de
cierto sector de contribuyentes, siempre que se justifique en razones
objetivales como el interés nacional, el desarrollo económico equilibrio, entre
otros.

La posición señalada tiene detractores quienes afirman que la introducción de

mecanismos de liberación tributaria no resulta compatible con el principio de
neutralidad. Sostienen, igualmente que en la “economía de mercado” el punto
de partida es que los sujetos gozan de libertad para tomar decisiones y
desarrollar determinados comportamientos.

Al respecto, se señala que el Estado no debe intervenir en estos procesos de

toma de decisiones, ni en el normal desenvolvimiento de las actividades
económicas de las empresas y familias, por lo que el Estado no debería recurrir
a los instrumentos tributarios para influir de modo indirecto en la obligación y
desarrollo del sector privado (2).

Otras críticas sobre el establecimiento o mantenimiento de las desgravaciones

es que en los países en vías de desarrollo, muchas experiencias de este tipo
han arrojado resultados desfavorables (4). La propia experiencia advierte que
en los sistemas tributarios casi siempre hay mecanismos de desgravación, los
mismos que pueden ser tolerados en la medida que constituyan figuras
excepcionales.

En dicho sentido, resulta muy importante que los instrumentos de liberación

tributaria no generen graves distorsiones en el conjunto del sistema tributario,
las finanzas públicas y la economía nacional.

Un mecanismo que persigue la reducción de la carga tributaria es el “incentivo

tributario”. Se trata de todos aquellos instrumentos que buscan inducir
determinadas decisiones o conductas de los agentes económicos.

Uno de los incentivos tributarios más utilizados es el crédito tributario por

reinversión, en cuya virtud contra el Impuesto a la Renta ya calculado procede
la deducción de un monto determinado, en función de ciertas metas de
reinversión de utilidades.

Se debe recordar, desde el punto de vista de fondo, que existen ciertas

económicas o sociales de envergadura que reclaman un nivel determinado de
participación estatal como la educación.

Al respecto, nuestro país cuenta con el instrumento para la aplicación del citado
crédito tributario por reinversión aplicable al sector educativo (Art. 13 Dec. Leg.
880- Ley de Promoción de la Inversión en Educación).

Efectuando una evaluación de conjunto, se puede sostener que la instauración

de esta clase de incentivos tributarios terminan constituyendo sacrificios
fiscales sin mayor impacto social.

PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

En la actualidad en nuestro sistema tributario existen mecanismos de

desgravación tributaria como: la inmunidad, la inafectación , la exoneración, el
beneficio e incentivo tributario; los cuales generan una menor recaudación para
el Estado.
En virtud del principio de retribución, todos los usuarios de los bienes y
servicios que ofrece el Estado deben remunerar a éste mediante el pago de
tributos.
Si el usuario no cumple con este pago, esta obligación se traslada a las demás
familias y empresas o sino se apreciara una disminución en la calidad de los
bienes y servicios ofrecidos por el Estado.
Aunque la justificación para aplicar estos mecanismos incluye: corregir las
limitaciones de una economía de mercado en la satisfacción de las
necesidades de la población; Establecer políticas tributarias sectoriales que
traten de abaratar los costos impositivos de determinadas actividades
económicas; Liberar la obligación tributaria a determinados hechos para
combatir la regresividad, o para promover el desarrollo de un determinado
sector económico, preferir fines extrafiscales tales como la promoción del
desarrollo de una zona geográfica (selva, etc.) o la promoción de un
determinado sector de la economía (microempresa, etc.); finalmente se
generan distorsiones en las finanzas públicas.

La instauración o mantenimiento de las desgravaciones en los países en vías

de desarrollo de acuerdo a muchas experiencias de este tipo han arrojado
resultados desfavorables.
En este sentido es muy importante señalar que los instrumentos de liberación
tributaria pueden generar graves distorsiones en el conjunto del sistema
tributario, las finanzas públicas y la economía nacional.
Finalmente se debe advertir que muchas veces la aplicación de estos
mecanismos vienen a constituir medidas aisladas que no responden a toda una
política de Estado, y además se debe tener una justificación clara y
transparente, que muestre que no responden a motivos de interés nacional
tales como: favores políticos, tráfico de privilegios tributarios al mejor postor,
etc.
Realizando una evaluación de conjunto se puede sostener que la instauración
de esta clase de incentivos tributarios sin el acompañamiento de adecuadas
políticas de Estado terminan constituyendo sacrificios fiscales sin mayor
impacto social.
Toca a la sociedad civil y tributaria; así como al Estado la actualización de la
agenda política, para dar prioridad a la consolidación de un proyecto nacional y
el diseño por consenso de las políticas fiscales y tributarias que enfrenten el
problema de la distribución de los ingresos y la pobreza en el país.
Solo la consolidación de un proyecto nacional, acompañado de políticas
económicas y fiscales integrales y consistentes; estructuradas con la
participación de la sociedad civil, tributaria y los diferentes estamentos del
Estado que se encuentran involucrados pueden sustentar beneficios tributarios
racionales y útiles.

PROBLEMA PRINCIPAL
¿Se justifican en el Perú estas medidas de desgravamen tributario y cuáles son
sus ventajas en el plano social?

PROBLEMAS SECUNDARIOS
¿ El sacrificio fiscal efectuado tiene el adecuado impacto social?
¿Cuánto el Estado deja de recaudar por estos mecanismos de desgravación?
 CITAS BIBLIOGRÁFICAS

1. MONTERO TARIBEL, José P., Las Doctrinas Tributarias: Su evolución y

Estado actual en Revista del Instituto Peruano de Derecho Tributario,
Volumen, Junio de 1985. pag.13.

2. COSCIANI CESARE, El Impuesto al valor agregado. B. Aires: Ediciones

Desalma 1969, pag. 112.

3. LASHERAS, Miguel y Menendez Isabel: Efectos Económicos de la

Generalización del IVA en el dia y su generalización en América Latina, B.
Aires, Ediciones Interoceánicas S.A., 1993. pag. 41.

4. Incentivos Tributarios en Revista “Análisis Tributario”, Ago. 2002, pag. 30