Suspension en La Ley de Lo Contencioso Administrativo Asunto Villareal

Molina Cristbal, Esperanza, Las medidas cautelares en el contencioso administrativo federal mexicano, en Damsky, Isaac Augusto (h), Lpez
Olvera, Miguel Alejandro y Prez Cruz, Xchitl Raquel G. (coords.), Las medidas cautelares en el proceso administrativo en Iberoamrica, Mxico, Asociacin de Magistrados de Tribunales de lo Contencioso Administrativo de los Estados Unidos Mexicanos A. C., 2009, http://www.amtcaeum.com. mx/archivos/Libros/medidascautelarias/10.pdf
LAS MEDIDAS CAUTELARES EN EL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL MEXICANO Esperanza Molina Cristbal
Sumario: I. Introduccin. II. Est justificada su existencia. III. De la Ley de Justicia Fiscal a la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo. IV. Balance prctico de la suspensin del procedimiento administrativo de ejecucin y de la suspensin de la ejecucin del acto impugnado. V. Las medidas cautelares en la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo. VI. Suspensin de la ejecucin del acto administrativo impugnado. VII. Recurso de reclamacin contra la suspensin. VIII. Queja. IX. Interpretacin jurisprudencial en materia de medidas cautelares. X. Justicia cautelar respecto de los crditos fiscales.
I. Introduccin Debido a la infraestructura de la justicia administrativa federal en Mxico, es para la comunidad jurdica un hecho notorio la lentitud con la que se resuelven en definitiva las controversias, lo que se traduce en el posible cambio de situacin jurdica existente en el momento en que se ejerce la accin de nulidad y en el momento en que se dirime la controversia, incluso en el momento en que es jurdicamente factible la ejecucin de la sentencia misma. La incorporacin de las medidas cautelares forma parte de la evolucin que ha tenido el contencioso administrativo federal en Mxico, pues de ser un juicio de simple anulacin, en la actualidad es un juicio de plena jurisdiccin, lo que se advierte al dotar al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa de facultades para ejecutar sus sentencias y a fin
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de que ello sea factible, adems como parte de la justicia provisional se incorporan las medidas cautelares.1 La inclusin de mecanismos de ejecucin de la sentencia al juicio contencioso administrativo implic la necesidad de adoptar las medidas cautelares como complemento para hacer jurdicamente factible el cumplimiento de la sentencia, en tanto que la funcin jurisdiccional cumple su fin cuando la sentencia se ejecuta, y para ello resulta necesario adoptar medidas cautelares. El artculo 17, segundo prrafo, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos refiere la garanta que tiene todo gobernado de tener derecho a una justicia expedita, completa e imparcial; esto es, constituye el sustento constitucional de la tutela judicial efectiva a la que tienen derecho todos los administrados. En tal virtud, la satisfaccin plena de las pretensiones que aduzca un particular ante los rganos encargados de la administracin de justicia se alcanzar si la justicia est pronta a obrar y libre de todo estorbo, impartida en los plazos y trminos que imponga la ley, esto es, cuando las decisiones jurisdiccionales estn listas en los plazos que establece la ley, agotando los puntos sujetos a debate y construyendo verdaderos monumentos a la justicia, tal y como lo considera Daniel Mrquez Gmez, al analizar la naturaleza jurdica de la tutela judicial efectiva. 2 Por lo que la medida cautelar es concebida como parte del contenido esencial del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, atendiendo a la finalidad que persigue de asegurar la efectividad de la sentencia definitiva, para lograr as la eficacia de la justicia administrativa, incluso ha sido reconocida como parte de los derechos fundamentales del hombre. Por esa razn es que se le ha denominado la constitucionalizacin de la tutela cautelar.3
publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 1o. de diciembre de 2005, a travs del cual se expide la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, captulo III De las medidas cautelares, artculos 24 a 28. 2 Mrquez Gmez, Daniel, Algunas reflexiones sobre la administracin pblica y la justicia administrativa. La tutela judicial efectiva, en Lpez Olvera, Miguel Alejandro (coord.), Estudios en homenaje a don Alfonso Nava Negrete en sus 45 aos de docencia, Mxico, UNAM, 2006, pp. 121-142. 3 Gonzlez Chvez, Hctor, La suspensin del acto reclamado en amparo, desde la perspectiva de los principios de las medidas cautelares, Mxico, Porra, 2006.
1 Decreto
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL MEXICANO
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II. Est justificada su existencia La realidad jurdica refleja que Mxico cuenta con un sistema de imparticin de justicia lento, complicado, poco eficaz y costoso en su operacin para los justiciables, en tanto no se da una respuesta rpida y completa a la necesidad de solucionar conflictos, debiendo agregar la profunda crisis provocada por la masificacin de impugnaciones que es incapaz de resolver; es entonces cuando la medida cautelar se presenta como la ltima oportunidad de salvar la justicia administrativa. Criterio que es compartido por Jean Claude Tront Petit.4 Considerando que la justicia tarda equivale a denegacin de justicia, se hace necesaria la justicia cautelar, a travs de la cual se armoniza la naturaleza ejecutora de la sentencia, frente a los derechos de los administrados. Lo anterior, puesto que si la funcin jurisdiccional cumple su fin cuan do la sentencia se ejecuta, tambin es cierto que para que ello se d, resulta necesario incorporar las medidas cautelares; siendo entonces acertada la incorporacin de la medida cautelar dentro del juicio contencioso administrativo federal, como una institucin jurdica novedosa, a fin de no privar del derecho de acceso efectivo a la justicia, que garantiza el artculo 17 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. En efecto, el precepto constitucional en comento consagra el derecho pblico subjetivo de acceso efectivo a la imparticin de la justicia, en la que una vez cumplidos los respectivos requisitos procesales permita obtener una decisin en la que se resuelva sobre las pretensiones deducidas; al tenor del criterio jurisprudencial emitido por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin.5 Concebida dicha garanta como el acceso efectivo a la administracin de justicia, no basta el que se permita a los gobernados instar ante un rgano jurisdiccional, sino que el acceso sea efectivo en la medida en que
4 Tront Petit, Jean Claude, Manual de los incidentes en el juicio de amparo, 4a. ed., Mxico, Themis, 2003. 5 Jurisprudencia P./J. 113/2001, que tiene por rubro: Justicia, acceso a la. La potestad que se otorga al legislador en el artculo 17 de la Constitucin general de la Repblica, para fijar los plazos y trminos conforme a los cuales aqulla se administrar no es ilimitada, por lo que los presupuestos o requisitos legales que se establezcan para obtener ante un tribunal una resolucin sobre el fondo de lo pedido deben encontrar justificacin constitucional.
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el justiciable, de cumplir con los requisitos legales, pueda obtener una resolucin en la que, mediante la aplicacin de la ley al caso concreto, se resuelva si le asiste o no la razn sobre los derechos cuya tutela jurisdiccional ha solicitado y sea jurdicamente ejecutable, siendo justamente las medidas cautelares uno de los medios para cumplir con el fin ltimo de dicha garanta. III. De la Ley de Justicia Fiscal a la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo 1. Ley de Justicia Fiscal Un ao que ha marcado al contencioso administrativo en Mxico es 1936, porque se incorpora al sistema jurdico el entonces Tribunal Fiscal de la Federacin, con su Ley de Justicia Fiscal,6 cuya competencia material haba quedado limitada a lo fiscal, y como consecuencia de ello, si bien la seccin V de dicha ley incorpora la figura de la suspensin, tambin es cierto que por su propia naturaleza, su regulacin se limita al carcter ejecutable de los crditos fiscales.7 La simple interposicin de la demanda no suspenda la ejecucin del acto impugnado, por lo que interpuesta la demanda deba solicitarse la suspensin, del procedimiento econmico coactivo, garantizando el inters fiscal con prenda, hipoteca, fianza o depsito; en caso de no solicitarse dicha suspensin la autoridad fiscal poda ordenar el embargo pre cautorio; el depsito se exiga cuando el asunto era considerablemente cuantioso.8 No era exigible la garanta del inters fiscal, cuando el actor acreditaba notoria insolvencia o cuando previamente a la interposicin de la demanda el inters fiscal ya se encontraba garantizado ante la autoridad exactora. Admitida la demanda, con solicitud de suspensin, se solicitaba que la autoridad rindiera informe en 24 horas, relativo a la cuanta del asunto
6 Expedida mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 31 de agosto de 1936, en ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas al entonces presidente de los Estados Unidos Mexicanos, Lzaro Crdenas del Ro. 7 Ley de Justicia Fiscal, artculos 42-45. 8 Ibidem, artculo 14, ltimo prrafo.
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y si exista o no garanta; por lo que recibida la peticin de informe la autoridad deba suspender provisionalmente la ejecucin del acto impugnado; de no recibirse el informe se tendran por ciertos los hechos afirmados por el enjuiciante, por lo que con informe o sin l, transcurridas las 24 horas, el Tribunal tena 48 horas para resolver si deba o no exigirse garanta y el monto de la misma; de exigirse la garanta, el enjuiciante tendra 3 das para constituirla, transcurrido el cual sin garanta la autoridad deba continuar con el procedimiento de ejecucin. Por lo que analizada la Ley de Justicia Fiscal, es claro que su regulacin era escueta, y que representaba inseguridad jurdica para los particulares, porque el conceder o negar la suspensin, el exigir o no garanta del inters fiscal y la determinacin del monto de la garanta, era a discrecin del Tribunal, adems de que no exista medio de impugnacin ante el propio Tribunal, respecto de su negativa u otorgamiento. 2. Cdigo Fiscal de la Federacin En 1939, la regulacin del juicio de nulidad ante el entonces Tribunal Fiscal de la Federacin se incorpora al Cdigo Fiscal de la Federacin, mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 31 de diciembre de 1938, crendose as la seccin quinta De la suspensin del procedimiento administrativo, que comprenda los artculos 188 a 191. De su anlisis se advierte que prcticamente su regulacin fue la misma que tena en la Ley de Justicia Fiscal, excepto porque los plazos fueron ampliados, pues de 24 horas que se tena para rendir el informe, eran 72 horas, adems de fijarse 15 das como plazo durante el cual la autoridad deba suspender provisionalmente la ejecucin del acto, una vez que le fuera requerido su informe. En 1948, la regulacin de la suspensin en el citado Cdigo Fiscal de la Federacin fue reformada en su totalidad, de tal manera que era el enjuiciante quien determinara el tipo de garanta a ofrecer, excepto en el caso de asuntos cuantiosos, pues para ellos se exiga pago bajo protesta. Se dispone que la suspensin poda no slo solicitarse en la demanda, sino en cualquier tiempo hasta antes de que se dictara sentencia, solicitada la suspensin, tena 15 das para garantizar el inters fiscal ante la autoridad exactora, de no constituir garanta entonces la autoridad poda seguir con la ejecucin, excepto que demostrara que la demora no le era imputable;
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los supuestos para no exigir garanta subsisten, y por primera vez se establece medio de impugnacin contra la negativa de suspensin, contra rechazo de garanta, o contra el otorgamiento de suspensin, en cuyo caso poda promoverse queja. Slo para los dos primeros casos, la autoridad deba rendir informe en 72 horas, transcurrido el cual en 15 das deba celebrarse audiencia de pruebas y alegatos, en la que se deba resolver la queja, y de no haberse rendido informe entonces se tendran por ciertos los hechos afirmados, adems de imponerse una multa.9 La regulacin de mrito subsisti en su mayor parte sin cambios, no obstante las mltiples reformas que sufri el Cdigo Fiscal de la Federacin,10 excepto por la reforma de 1988, en la que se incorpora el incidente de suspensin del procedimiento administrativo de ejecucin ante el entonces Tribunal Fiscal de la Federacin.11 3. El incidente de suspensin del procedimiento administrativo de ejecucin En efecto, la reforma que sufri el Cdigo Fiscal de la Federacin en 1988 es trascendente en tanto que a partir de ese momento fue posible solicitar la suspensin del procedimiento administrativo de ejecucin ante la autoridad exactora, en trminos de lo dispuesto en el artculo 144 del Cdigo Fiscal de la Federacin, ante la negativa de suspensin, rechazo de la garanta ofrecida ante la exactora o el reinicio de la ejecucin no obstante existir suspensin concedida, habindose interpuesto demanda de nulidad ante el Tribunal contra el acto materia de ejecucin sera factible promover el incidente en comento.12 La regulacin de dicho incidente refiere que deba acompaarse el escrito de solicitud de suspensin del procedimiento administrativo de ejecucin ante la autoridad exactora, as como el documento donde se hiciera constar el ofrecimiento de la garanta, y de ser posible el documento
1947.
9 Decreto
publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 31 de diciembre de
10 Decretos publicados en el Diario Oficial de la Federacin, 30 de diciembre de 1949, 31 de diciembre de 1951, 30 de diciembre de 1961 y 31 de diciembre de 1965. 11 Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 5 de enero de 1988, republicado el 11 de enero de 1988 y el 1o. de febrero de 1988. 12 Cdigo Fiscal de la Federacin, artculo 227, del vigente hasta el 31 de diciembre de 2005.
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donde se advirtiera el rechazo de la garanta, la negativa de suspensin o el reinicio de la ejecucin, que poda promoverse hasta antes de dictarse sentencia, admitido el cual, podra decretarse la suspensin provisional y sera solicitado informe a la autoridad que deba ser rendido en el plazo de 3 das, transcurrido el cual sin informe se tendran por ciertos los hechos, teniendo 5 das el Tribunal para dictar sentencia interlocutoria en la que podra conceder la suspensin, negar la suspensin o decidir sobre la admisin de la garanta. Para el caso de desacato de la suspensin otorgada, el Tribunal declarara la nulidad de dichos actos, adems de imponerle multa a la autoridad renuente.13 Otro aspecto relevante es que la garanta del inters fiscal, que deba ser ofrecida para obtener la suspensin del procedimiento administrativo de ejecucin, solicitada va el incidente previsto en el artculo 227 del Cdigo Fiscal de la Federacin, deba ser calificada al tenor de las reglas previstas en el Reglamento del Cdigo Fiscal de la Federacin, por no haber precepto legal especial en el Cdigo Fiscal de la Federacin. Finalmente, resulta relevante sealar que dicho incidente qued expedito no slo para los particulares afectados, sino tambin para las autoridades que habiendo concedido la suspensin, lo consideraran indebido, dando lugar entonces a un posible incidente de lesividad.14 En tal virtud, la realidad existente hasta diciembre de 2000 era el no poder modificar una situacin jurdica, menos an suspenderla, a no ser que se tuviese una sentencia que lo ordenara expresamente; excepcin hecha de la suspensin del procedimiento econmico coactivo que era factible slo respecto de asuntos en los que la litis versara en torno de un crdito fiscal, situacin que era cada vez ms difcil aceptar en tanto la competencia ampliada que le haba sido conferida al hasta entonces Tribuna Fiscal de la Federacin. 4. Reforma del Cdigo Fiscal de la Federacin en 2001 El 31 de diciembre de 2000 se public en el Diario Oficial de la Federacin el decreto que reformaba el Cdigo Fiscal de la Federacin (vigente a partir del 1o. de enero de 2001), incluido su ttulo sexto, en el
13 Ibidem, 14 Ibidem,
artculo 228. artculos 227, segundo prrafo, y 228, ltimo prrafo,
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que se encontraba regulado el juicio contencioso administrativo, hasta entonces calificado como de simple anulacin. Cabe hacer notar que en la iniciativa de dichas reformas se dice que la pretensin era dotar de un eficaz sistema normativo a la justicia admi nistrativa, sin abundar respecto de la transformacin del juicio de simple anulacin a un juicio de plena jurisdiccin. De igual manera, no se dice nada de la intencin que tuvo el legislador al cambiar la denominacin del rgano encargado de la imparticin de justicia contencioso administrativa, pues dej de ser Tribunal Fiscal de la Federacin, para adoptar el nombre de Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa;15 as como tampoco se justifica expresamente la incorporacin del juicio subjetivo en adicin al juicio objetivo ni la adopcin de la suspensin de la ejecucin del acto impugnado. La reforma del Cdigo Fiscal de la Federacin estuvo acompaada de la reforma a la Ley Orgnica del hasta entonces Tribunal Fiscal de la Federacin, considerando la misin encomendada al rgano jurisdiccional, se ampla la competencia material para dejar de ser meramente fiscal y convertirse as en una competencia verdaderamente administrativa, pues adems de que se haba ido ampliando con antelacin en forma gradual, se hace viable promover el juicio de nulidad contra actos que pongan fin a un procedimiento administrativo o a una instancia, o que resuelvan un expediente, as como respecto de actos que resuelvan los recursos administrativos, dejando expresamente abierta la posibilidad de que el legislador disponga la procedencia de dicho juicio en las leyes administrativas especiales.16 La competencia ampliada a todos los actos de la administracin pblica federal se debi al propsito de cumplir con el fin buscado al adicionar el artculo 73 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, con una fraccin XXIX-H, sobre la creacin de tribunales
dcimo primero transitorio, fraccin III, del Decreto por el que se reforma la Ley Orgnica del Tribunal Fiscal de la Federacin, publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 31 de diciembre de 2000; a travs del cual se reforma la denominacin del Tribunal Fiscal de la Federacin por la de Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, sealando adems que la cita que la legislacin haga de dicho rgano jurisdiccional ser sustituida por su nueva denominacin. 16 Ley Orgnica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, artculo 11, fracciones XIII, XIV y XV. Reformada por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 31 de diciembre de 2000.
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contencioso administrativo autnomos como tribunales revisores jurisdiccionales de todos los actos administrativos.17 Otro aspecto relevante es que el carcter de plena jurisdiccin implic facultar al rgano jurisdiccional para emitir sentencias en las que condenara a la autoridad a la restitucin de un derecho subjetivo violado, e incluso a la devolucin de una cantidad, ello una vez constatada la existencia de ese derecho, que de ninguna manera implicaba la posibilidad de sustituirse en las funciones de la autoridad administrativa.18 Asimismo, debe hacerse mencin de la adicin que sufre el analizado Cdigo Fiscal de la Federacin, al incorporarse en sus numerales el diverso artculo 208 bis,19 pues precisamente es el antecedente inmediato anterior a las medidas cautelares materia de estudio. 5. La suspensin de la ejecucin de la resolucin impugnada, al tenor del artculo 208 bis del Cdigo Fiscal de la Federacin La incorporacin de la institucin suspensin de la ejecucin de la resolucin impugnada, con motivo de la adicin que tuvo el Cdigo Fiscal de la Federacin, cobra importancia por ser un intento claro de cumplir con la garanta de tutela judicial efectiva, susceptible entonces de solicitarse dentro del juicio de nulidad federal, y cuya regulacin si bien peca de escueta en tanto que slo es un artculo el previsto para la misma, tambin es cierto que la interpretacin jurisdiccional se encarg de aclarar sus lagunas. La adicin en comento cobra relevante importancia en tanto que ampla la posibilidad de obtener la suspensin de la ejecucin de un acto impugnado que no fuese necesariamente de naturaleza fiscal, pues la condicin de procedibilidad era que en contra del acto de autoridad administrativa federal se hubiese interpuesto juicio de nulidad para que estuviese expedita la posibilidad de solicitar la suspensin de su ejecucin.
publicado en el Diario Oficial de la Federacin, 28 de junio de 1999. 208, fraccin VIII, 237, ltimo prrafo, y 239, fraccin IV, del Cdigo Fiscal de la Federacin, reformados mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 31 de diciembre de 2000. 19 Decreto por el que se reforma y adiciona el Cdigo Fiscal de la Federacin, publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 31de diciembre de 2000.
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En efecto, interpuesta la demanda de nulidad, poda en la misma solicitarse o en escrito posterior, siempre y cuando fuese antes de que se dictara sentencia definitiva; contaba con dos fases: la provisional y la defi nitiva. La primera de ellas deba concederse por el magistrado instructor al momento de proveer sobre la peticin de suspensin de la ejecucin de la resolucin impugnada, suspensin provisional incluso modificable por la existencia de un hecho superveniente;20 en cambio, deba resolverse en definitiva sobre la pretensin de la suspensin a travs de sentencia interlocutoria a dictar por los magistrados integrantes de la Sala Regional del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, que estuviesen conociendo del asunto.21 Como ha quedado sealado con antelacin, la regulacin prevista para la suspensin de la ejecucin del acto impugnado fue escueta. Respecto de las reglas a observar para conceder o negar la suspensin, el legislador no hizo excepcin, pues se limit a sealar que deba negarse para el caso de que la misma pudiera causar perjuicios al inters general, y si los perjuicios o daos eran para terceros, entonces, para concederse tan slo deba otorgarse garanta bastante para su indemnizacin o reparacin, para el caso de que al dictar sentencia definitiva no le fuese favorable al promovente del juicio. Por otra parte, resulta importante mencionar que expresamente el legislador dispuso impedimento para promover medio de defensa en contra de la suspensin provisional, pues seal que no proceda recurso alguno, y aun cuando respecto de la suspensin definitiva no dijo nada, es claro que al particular slo le quedaba expedito el juicio de amparo. Finalmente, si bien la pretensin del legislador al incorporar la suspensin de la ejecucin del acto impugnado en el juicio de nulidad fue congruente con la ampliada competencia del Tribunal en materia administrativa, tambin es cierto que respecto de los asuntos de naturaleza fiscal previ reglas especficas que hicieron viable y ventajosa la peticin de suspensin, respecto del incidente de suspensin del procedimiento administrativo de ejecucin.
20 Ley Orgnica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, artculo 36, fraccin VI. 21 Cdigo Fiscal de la Federacin, artculo 208 bis, fraccin IV. Vigente hasta el 31 de diciembre de 2005.
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Lo anterior, pues, respecto de crditos fiscales dispuso que sera posible conceder la suspensin de su ejecucin, siempre y cuando previamente se hubiese depositado la cantidad adeudada ante la Tesorera de la Federacin; incluso seal que dicho depsito no sera exigible para el caso de que su monto no fuese asequible para el particular, o en caso de que el inters fiscal estuviese previamente garantizado ante la autoridad exactora, o cuando el enjuiciante fuese distinto al sujeto obligado al pago de dicho crdito fiscal. Ahora bien, expuesto el panorama jurdico que antecede, ser el balance de la aplicacin tanto de la suspensin de la ejecucin de la resolucin impugnada como del incidente de suspensin del procedimiento administrativo de ejecucin lo que pondr en evidencia la deficiencia legislativa de ambas figuras, justificando as la necesidad de incorporar las medidas cautelares como parte del juicio contencioso administrativo federal. No obstante lo anterior, resulta conveniente sealar desde este momento, que 2006 resulta de gran importancia, porque representa la transicin de un juicio de simple anulacin a un verdadero juicio de plena jurisdiccin: se crea la legislacin autnoma de la materia contenciosa administrativa federal, dentro de la cual se incorporan las medidas cautelares, y se le otorgan facultades reales al Tribunal para hacer cumplir sus resoluciones, expidindose entonces la vigente Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, cuyo estudio, por la naturaleza misma del presente trabajo, ser constreido a la regulacin prevista para las medidas cautelares.22 IV. Balance prctico de la suspensin del procedimiento administrativo de ejecucin y de la suspensin de la ejecucin del acto impugnado Si bien se dispuso la existencia de una suspensin provisional y una suspensin definitiva, tambin es cierto que ello no encontraba justificacin, porque entre ambas figuras no mediaba intervencin de la autoridad, que se consideraba necesaria para ponderar sobre la viabilidad de concederla o negarla; no obstante ello, con la interposicin de los primeros asuntos con peticin de suspensin de la ejecucin de la reso22 Decreto por el que se expide la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 1o. de diciembre de 2005.
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lucin impugnada, se le da vista a la autoridad demandada para que en 3 das manifieste lo que al inters pblico convenga, con fundamento en el artculo 297, fraccin II, del Cdigo Federal de Procedimiento Civiles, aplicado supletoriamente al tenor del artculo 197 del Cdigo Fiscal de la Federacin. Sin embargo, el nulo inters de la autoridad mostrado al respecto, porque no ejerca ese derecho, y la lentitud generada en la substanciacin, porque deba esperarse a notificarle a la autoridad y recabar las constancias de dicha notificacin, oblig a no dar ese plazo y resolver sobre la peticin con lo que estuviese agregado en el expediente de nulidad. Respecto de los asuntos de naturaleza fiscal, en un inicio, existiendo garanta del inters fiscal ante la autoridad exactora, necesariamente se conceda la suspensin, pero en caso de no existir garanta ante la autoridad fiscal, se negaba. Fue hasta 2002 en que si no exista garanta del inters fiscal, se conceda la suspensin a condicin de que se garantiza ra el inters fiscal a ms tardar en 5 das, en aplicacin por analoga del artculo 139 de la Ley de Amparo, ello no obstante la disposicin expresa del artculo 208 bis, fraccin VI, del Cdigo Fiscal de la Federacin, relativa a exigir depsito del crdito fiscal. Asimismo, la prctica refiere que hasta el 2002, la garanta del inters fiscal que se ofreca era el embargo de la negociacin en la va adminis trativa, en trminos del artculo 141, fraccin V, del Cdigo Fiscal de la Federacin. Posteriormente (en el 2003) se incorpor la fianza, por lo que hasta 2005, las garantas por excelencia ofrecidas son el embargo de la negociacin en la va administrativa y la fianza. Respecto del depsito del crdito fiscal ante la Tesorera de la Federacin, slo se exiga en los casos en que se pretenda la sustitucin de la garanta ofrecida ante la autoridad exactora. Debido a las ventajas que representaba solicitar la suspensin de la ejecucin de la resolucin impugnada al tenor del artculo 208 bis del Cdigo Fiscal de la Federacin, a partir de 2003 el incidente de suspensin del procedimiento administrativo de ejecucin prcticamente qued obsoleto. Ello atendiendo a la estrategia que el litigante aplic, porque para obtener la suspensin de la ejecucin de un crdito fiscal como acto impugnado a travs del juicio de nulidad, tena dos vas: el incidente de suspensin del procedimiento administrativo de ejecucin, o solicitar la suspensin en trminos del artculo 208 bis, fraccin VII, del Cdigo
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Fiscal de la Federacin. Para la primer va deba acreditar en supuesto de negativa de suspensin, rechazo de garanta o reinicio de la ejecucin, para lo cual primero deba presentarse ante la autoridad exactora; en cambio, para la segunda va bastaba con solicitar directamente ante el rgano jurisdiccional contencioso la suspensin, y esperar fuese concedida, con el plazo adicional de 5 das hbiles para garantizar el inters fiscal por cualquier medio de los previstos en el artculo 141 del Cdigo Fiscal de la Federacin. Por otra parte, deba considerarse que ante el desacato de la suspensin de la ejecucin de la resolucin impugnada, estaba expedita la queja, que de resultar fundada daba lugar a declarar la nulidad de los actos emitidos en violacin a la suspensin, con una multa equivalente hasta de cuarenta y cinco das del salario del funcionario renuente, adems de informarle a su superior jerrquico para que le inicie procedimiento de responsabilidad administrativa;23 en cambio, interpuesto el incidente de suspensin del procedimiento administrativo de ejecucin, no exista medio de impugnacin alguno, pues slo se prevea la multa para la autoridad renuente, equivalente hasta de tres meses de salario mnimo vigente en el Distrito Federal, adems de declarar la nulidad de las actuaciones ilegales. No obstante estar prevista la queja por desacato a la suspensin de la ejecucin de la resolucin impugnada con las ventajas sealadas con antelacin, durante la vigencia de los artculos 208 bis y 239 B, fraccin VII, del Cdigo Fiscal de la Federacin (1o. de enero de 2001 al 31 de diciembre de 2005), fue casi nula su interposicin, lo que da lugar a pensar que ello se deba a que concedida la suspensin, la autoridad la acataba puntualmente, o a que no obstante el desacato, no se acuda a dicha instancia por ignorarla. En tratndose de multas impuestas por autoridades federales no fiscales, siendo crdito fiscal en trminos de lo dispuesto en los artculos 3 y 4 del Cdigo Fiscal de la Federacin, existi diversidad de criterios para exigir garantizar el inters fiscal con cualquiera de las formas previstas en el artculo 141 del Cdigo Fiscal de la Federacin o el depsito de su monto.
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23 Cdigo Fiscal de la Federacin, artculo 239 B. Vigente hasta el 31 de diciembre de
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Puesto que al juicio contencioso administrativo federal puede acudir una autoridad como particular (sin facultad de imperio), al haberse afectado por un acto de autoridad administrativa federal, tambin tiene derecho a solicitar la suspensin sin tener que garantizar el inters fiscal por estar exento de ello en trminos del artculo 4o. del Cdigo Federal de Procedimiento Civiles, de aplicacin supletoria. Lo mismo respecto de las instituciones que siendo parte del sistema financiero mexicano, promue van un juicio de nulidad, por ser de acreditada solvencia.24 Cuando la resolucin impugnada se hace consistir en acto emitido con motivo de recurso administrativo y simultneamente se impugna el acto recurrido,25 la suspensin se provea respecto de los actos recurridos, en concordancia con las facultades conferidas en el sentido de poder resolver sobre la legalidad del acto recurrido, en la parte que no se hubiese satisfecho el inters jurdico del enjuiciante, esto es, atendiendo al principio de litis abierta que rige el juicio contencioso administrativo federal. Respecto de actos meramente administrativos, se necesit determinar la naturaleza jurdica de los mismos, esto es, determinar si eran positivos o negativos, si eran consumados o no, para resolver que en tratndose de actos positivos se conceda, en la medida que no se hubiesen ejecutado, para que las cosas se mantuvieran en el estado en que se encontraban, que respecto de negativos deba negarse la suspensin, porque de concederse se daran efectos constitutivos de derechos; a no ser que tuviesen efectos positivos, en cuyo caso slo respecto de dichos efectos se concedera la suspensin, y respecto de los actos consumados se negaba. En tal virtud, con motivo de la competencia ampliada, las controversias sometidas a consideracin del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa fueron cada vez ms de naturaleza administrativa, resultando entonces insuficiente la regulacin de la suspensin de la ejecucin de la resolucin impugnada prevista en el artculo 208 bis del Cdigo Fiscal de la Federacin, porque cada vez se presentaban ms casos en los que los actos impugnados administrativos eran negativos con efectos positivos y entonces la suspensin slo era factible concederse respecto de los efectos positivos. Lo que evidentemente se traduce en justificacin
del Impuesto sobre la Renta, artculo 8, penltimo prrafo. Fiscal de la Federacin, artculos 197, ltimo prrafo, y 237, penltimo prrafo. Vigente hasta el 31 de diciembre de 2005.
25 Cdigo
24 Ley
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prctica de la inclusin dada a la justicia cautelar en el vigente procedimiento contencioso administrativo federal. En efecto, se provee la adopcin de medidas procesales variables y adecuadas a cada supuesto fctico y momento, considerando que ante la natural dinmica evolutiva del proceso, el cautelar tambin debe evolucionar. Razones por las cuales encuentra plena justificacin la adopcin de las medidas cautelares en el vigente contencioso administrativo federal, dejando atrs la limitada suspensin de la ejecucin de la resolucin impugnada. V. Las medidas cautelares en la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo 1. Anlisis de la exposicin de motivos Resulta de notable importancia referir el proceso legislativo que antecede a la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, puesto que pone en evidencia el origen de la escueta tcnica legislativa de la que se encuentra dotada. La Cmara de Senadores, en su carcter de cmara de origen, le da vida a la iniciativa de Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo en octubre de 2001, aprobada hasta noviembre de 2003. La Cmara de Diputados, en su carcter de cmara revisora, formula modificaciones que en verdad tuvieron trascendencia en la institucin jurdica materia de estudio, tal es el caso de la medida cautelar; en tal virtud regresa a la Cmara de Senadores, y con 82 votos a favor se aprueba sin discusin en octubre de 2005. El Ejecutivo Federal publica en el Diario Oficial de la Federacin del da 1o. de diciembre de 2005 el decreto por el que se expide la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo. La justicia administrativa que se esperaba implicaba dotar de un procedimiento gil, seguro, eficaz y justo, esto es, se buscaba consolidar la evolucin del juicio contencioso administrativo. Por otra parte, debe tenerse en cuenta que cuando una figura jurdica se incorpora a posteriori a una ley, es aceptable una posible falta de armona en la misma debido a que se expidi la ley sin considerar dicha figura. En el caso del vigente contencioso administrativo federal, en el que la medida cautelar surge a la vida conjuntamente con la Ley Federal de Pro-
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cedimiento Contencioso Administrativo, como instrumento para impartir justicia provisional, si bien cumple con el objetivo de pretender un juicio contencioso eficaz, no se advierte la armona plena; al tenor del estudio que respecto de su regulacin se hace en apartados posteriores. Por otra parte, no obstante haber analizado la exposicin de motivos de la iniciativa de ley que le dio vida jurdica a la ley en comento, de su contenido no es posible apreciar con claridad cul fue la pretensin del legislador al incorporar la medida cautelar como una figura en el juicio de nulidad, sin que por ello deje de ser una construccin jurdica novedosa. En efecto, entre los objetivos generales manifestados en la exposicin de motivos de la Ley, si bien se seala que se pretende transpolar la suspensin de la Ley de Amparo, tambin es cierto que no hubo una verdadera transpolacin, pues como se ver en el anlisis de su regulacin, el informe de la autoridad no es sobre la existencia del acto impugnado, menos an sobre la procedencia de la providencia, adems de que no existe una audiencia, donde se rindan pruebas o se formulen alegatos, tal y como ocurre en la suspensin solicitada en el juicio de amparo. En tal virtud, es claro que la realidad jurdica refleja que es la competencia ampliada la que justifica la adopcin de la medida cautelar, pues hoy es factible promover juicio de nulidad en contra de una resolucin administrativa definitiva, un acto administrativo, un decreto o acuerdo de carcter general autoaplicativo,26 y no slo respecto de actos de naturaleza fiscal. Cabe sealar que en la aplicacin del derecho positivo mexicano, con motivo de la entrada en vigor de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo (1o. de enero de 2006), por disposicin expresa de su artculo 4o. transitorio, los juicios promovidos al tenor del Cdigo Fiscal de la Federacin vigente hasta el 31 de diciembre de 2005 seran tramitados y resueltos conforme a dicho Cdigo, y los juicios promovidos a partir del 1o. de enero de 2006 seran substanciados y resueltos al tenor de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo. En tal virtud, se har el estudio crtico de la vigente regulacin respecto de la medida cautelar en el proceso contencioso administrativo federal, a la luz de la doctrina existente en torno a dicha figura jurdica, y del tratamiento legal que dicha figura tiene en la vigente Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.
26 Ley
Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, artculo 2o.
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Asimismo, considerando que la medida cautelar no est supeditada a un tratamiento legal sistemtico, es entonces cuando la jurisprudencia se encarga de darle una adecuada interpretacin conforme a los principios que rigen la tutela cautelar; por lo que entonces se realizar un balance final sobre los criterios emitidos por el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa respecto de la tutela cautelar. 2. Estudio interpretativo de la medida cautelar La medida cautelar, como construccin jurdica novedosa en el contencioso administrativo federal en Mxico, se encuentra regulada en los artculos del 24 al 28, captulo III De las medidas cautelares, del ttulo II Substanciacin y resolucin del juicio, de la vigente Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 1o. de diciembre de 2005, con inicio de vigencia a partir del 1o. de enero de 2006. Es importante destacar que el recurso de reclamacin previsto nicamente en contra de la sentencia interlocutoria que conceda o niegue la suspensin definitiva, se encuentra regulado en el ttulo III De los recursos, captulo I De la reclamacin. El legislador debe confiar en el juzgador, dotndolo as de facultades de tal manera que tenga posibilidad de decretar las medidas cautelares necesarias en funcin de su recto criterio, y con la amplitud que el caso concreto lo amerite. Razonamiento que justifica la regulacin dada a la medida cautelar en el artculo 24 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo. Lo anterior, en tanto que es imposible que el legislador prevea todos los casos que pueden presentarse en las relaciones jurdicas de los hombres, dejando por ello deliberadamente zonas blancas, como las denomina Genaro Gngora Pimentel.27 En tal virtud, en la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo no existe sistema tasado para las medidas cautelares, pues al tenor de la legislacin en comento, son de libre configuracin (nemerus apertus) por lo que, entonces, se le permite al juzgador gozar de facultades cautelares amplias, no limitadas a la sola suspensin de la resolucin impugnada, pues gracias a la tcnica legislativa empleada se adopt una
27 Gngora Pimentel, Genaro, La suspensin en materia administrativa, Mxico, Porra, 2004, pp. 149 y ss.
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clusula abierta que permite adoptar cualquier tipo de medida cautelar, esto es, puede establecer medidas cautelares indeterminadas. As entonces, las medidas cautelares revisten inters para el justiciable, en tanto son consideradas como una de las categoras esenciales del derecho procesal, pues son el medio que permite tenga eficacia prctica una sentencia de fondo. 3. Caracteres distintivos En armona con la teora procesal administrativa, el legislador le reconoci a las medidas cautelares los caracteres de jurisdiccionalidad, instrumentalidad, provisionalidad, variabilidad, revocabilidad y homogeneidad, que la doctrina les ha atribuido.28 En efecto, del marco normativo previsto en la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo para las medidas cautelares, se advierte considerado su carcter de jurisdiccionalidad, pues su adopcin compete expresamente al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. En cuanto a la instrumentalidad, de igual manera fue reconocido dicho carcter por el legislador, al sealar que de la medida cautelar debe tener conocimiento la Sala Regional del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa que conozca del juicio de nulidad, pues justamente la medida cautelar tiene como fin asegurar la efectividad de la sentencia que se llegue a dictar en el mismo, reiterando entonces que no tiene existencia autnoma. En efecto, considerada la sentencia como el instrumento mediante el cual el derecho acta en el caso concreto, la medida cautelar debe ser concebida como el instrumento para que ello se d, eliminando as el riesgo de la inefectividad, debido a la necesaria demora en la emisin de la sentencia. Criterio que adems se reitera, al sealar que se podr solicitar una vez iniciado el juicio de nulidad y porque busca evitar dejar sin materia el litigio o causar un dao irreparable al promovente del juicio de nuli28 Gonzlez Chvez, Hctor, op. cit., nota 3, pp. 76-129; Lpez Olvera, Miguel Alejandro, Las medidas cautelares en el proceso administrativo en Argentina, en Lpez Olvera, Miguel Alejandro (coord.), Estudios en homenaje a don Alfonso Nava Negrete en sus 45 aos de docencia, Mxico, UNAM, 2006, pp. 104-106.
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dad (artculos 24 y 28 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo). Ahora bien, considerando que las medidas cautelares no causan instancia, es decir, no producen cosa juzgada, ya que ante los hechos supervenientes pueden cesar, ser sustituidas, ampliadas o disminuidas, hace considerarlas como fungibles, de ah su carcter modificable, que retoma el legislador mexicano. En efecto, el artculo 25, penltimo prrafo, de la Ley Federal de Pro cedimiento Contencioso Administrativo,29 expresamente dispone que la medida cautelar se encuentra afectada por la clusula rebus sic stantibus, en virtud de que nunca alcanzar la categora de cosa juzgada, y por lo tanto puede ser modificada en cualquier momento por causas supervenientes, a instancia de partes y antes de que se dicte sentencia definitiva; con lo que evidentemente se le reconoce su carcter de variabilidad o tambin considerada como revocabilidad. En tal virtud, es claro que la medida cautelar estar siempre condicionada al mantenimiento de los presupuestos que hayan justificado su adopcin. Interpretacin que permite considerar la posibilidad de que cuando no hubiese sido otorgada en un primer momento, es factible solicitarla nuevamente, siempre y cuando se haya producido un cambio en las circunstancias bajo las cuales se neg. Adems, por virtud del carcter materia de estudio, las medidas cautelares pueden ser acumulables y complementarias, pues se pueden dictar varias a fin de satisfacer plenamente la pretensin cautelar. En cuanto a la provisionalidad atribuida a la medida cautelar, de igual manera se reconoce en el marco normativo sujeto a estudio, ya que en virtud de la relacin o situacin jurdica que asegura, conserva o innova, la medida cautelar al culminar el proceso, con la sentencia o de cualquier otra forma, los efectos de la medida cautelar necesariamente cesarn; ello, considerando que su existencia est determinada por su dependencia respecto de la sentencia definitiva; carcter por virtud del cual se dice que
25, penltimo prrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, que establece: Mientras no se dicte sentencia definitiva, la Sala Regio nal que hubiere conocido del incidente, podr modificar o revocar la resolucin que haya decretado o negado las medidas cautelares, cuando ocurra un hecho superveniente que lo justifique.
29 Artculo
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las medidas cautelares caducan de pleno derecho, pues una vez dictada la sentencia definitiva dejarn de tener efectos legales.30 Por otra parte, el carcter en comento se encuentra vinculado estrechamente con la homogeneidad atribuida a la medida cautelar, puesto que su objetivo es anticipar provisionalmente los efectos de una eventual sentencia favorable, circunstancia que ya no ser necesaria en el momento en que se dicte sentencia definitiva de fondo en el caso concreto; para lo cual el juzgado deber realizar un examen previo de la legalidad del acto sometido a su juicio. 4. Tutela mediata, tutela inmediata Considerando que la finalidad de la medida cautelar es asegurar la efectividad de la sentencia definitiva, para lograr as la eficacia de la justicia administrativa, el legislador al incorporar novedosamente la medida cautelar como parte de la justicia administrativa reconoce una tutela mediata, que asegura la efectividad de la sentencia, manteniendo o creando una situacin de hecho que lo haga posible, y una tutela inmediata, tendiente a evitar daos y perjuicios por la prolongacin del estado de insatisfaccin del derecho.31 Lo anterior es as, pues expresamente el artculo 24 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo dispone en la parte que interesa:
Una vez iniciado el juicio contencioso administrativo, pueden decretarse todas las medidas cautelares necesarias para mantener la situacin de hecho existente, que impidan que la resolucin impugnada pueda dejar el litigio sin materia o causar un dao irreparable al actor, salvo en los casos en que se cause perjuicio al inters social o se contravengan disposiciones de orden pblico.
De la trascripcin de mrito se advierte que el legislador incorpor la figura de medida cautelar al juicio contencioso administrativo a fin de mantener la situacin de hecho existente, buscando que con su adopcin
Fedriani, Pablo O., Las medidas cautelares contra la administracin pblica, Buenos Aires, Depalma, 2004, pp. 732-738. 31 Ibidem, p. 781.
30 Gallegos
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no se deje sin materia el litigio (tutela mediata),o se evite causar daos irreparables al enjuiciante (tutela inmediata). Se debe entonces determinar la situacin jurdica cautelable, en funcin de la pretensin invocada en el juicio; pudiendo entonces,la medida cautelar asegurar el derecho del administrado a una tutela judicial efectiva, frente a las prerrogativas de la administracin pblica reguladas por el derecho administrativo, caracterizadas por que el derecho pblico otorga regulaciones exorbitantes. 5. Presupuestos Resulta necesario citar los presupuestos que la doctrina ha sealado deben actualizarse a fin de conceder una medida cautelar, a saber: acredi tar inters cautelar, esto a travs de la apariencia del buen derecho (fomus boni iuris); advertir un perjuicio en la demora de imparticin de justicia, a fin de justificar la existencia de la medida; constituir caucin, a fin de proteger los derechos de terceros; dependencia del juicio principal y no causar perjuicios graves al inters social o contravenir disposiciones de orden pblico. Condiciones que en la figura jurdica objeto de estudio se han dispuesto tmidamente por el legislador. En efecto, pues debe tenerse en cuenta que la apariencia del buen derecho y el peligro en la demora de imparticin de justicia son los elementos a ponderar para el otorgamiento o denegacin de la medida cautelar solicitada; esto es, la apreciacin de carcter provisional sobre la ilegalidad en el acto de autoridad y la necesidad de que sus efectos no se produzcan, pero que de ninguna manera implica prejuzgar, pues tan slo se plantea un estudio jurdico superficial sobre el caso concreto, sin que se afirme que le asiste o no la razn al solicitante de la medida cautelar. En tal virtud, el rgano jurisdiccional est obligado a verificar la con currencia de los presupuestos para conceder la medida cautelar; estudio que en el marco normativo materia de estudio retoma. A. Apariencia del buen derecho o verosimilitud del derecho Criterio que el juzgador debe formarse a partir de un principio de prueba, que no depende de un conocimiento exhaustivo y profundo de la litis,
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sino de un simple examen sumario encaminado a advertir la existencia de una simple expectativa sobre la existencia del derecho invocado. Entonces, considerando que la urgencia en el dictado de la medida cautelar tan slo permite un examen evidentemente superficial, por lo que el juzgador deber considerar tan slo la probabilidad de que el derecho invocado exista y el hecho de que una pretensin administrativa aparentemente infundadada, exige su paralizacin inmediata, en observancia del principio que rigen las medidas cautelares fumus boni iuris. Presupuesto que de igual manera fue reconocido por el legislador mexicano, en tanto que como parte de los requisitos formales a cumplir al momento de solicitar la medida cautelar, dispuso en el artculo 24, fracciones I, incisos c y d, y II, inciso a, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, que deben invocarse los hechos que se pretenden resguardar con la medida cautelar, debiendo adems exponer los motivos por los cuales se solicita y acreditar la necesidad de la medida solicitada. Esto es, porque precisamente a partir de la pretensin cautelar es que el juzgador ponderar la necesidad de impedir que el litigio se quede sin materia, o se causen daos irreparables al solicitante, una vez advertida la probabilidad de que el derecho invocado existe. B. Peligro en la demora Criterio subjetivo base de la medida cautelar, pues se instituye por el temor de que se produzca un dao durante la pendencia del proceso, porque puedan desaparecer los medios para su ejecucin, o por temor de que se produzcan daos irreparables; as, entonces, para el primer supuesto se habla de pericolo di infruttuosidad, esto es, de peligro de infructuosidad o de pericolo di tardivita, es decir, peligro en la tardanza de la resolucin principal.32 El legislador mexicano considerando el peligro en la demora, tambin llamado por la doctrina como periculum in mora, dispuso en el artculo 24, fraccin II, inciso a, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, que deba referirse la necesidad de la medida solicitada, considerando para ello que las medidas cautelares obedecen a la necesidad de evitar la configuracin de circunstancias que impidan o hagan
32 Gonzlez
Chvez, Hctor, op. cit., nota 3.
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difcil la ejecucin de la sentencia de fondo que se espera sea dictada favorablemente y la necesidad de evitar que el dao temido se haga efectivo y sea irreparable.33 C. No causar perjuicios graves al inters social o contravenir disposiciones de orden pblico Por ser conceptos jurdicos indeterminados el orden pblico e inters social, es claro que ser el arbitrio del juzgador el que determinar su concurrencia en el caso concreto, tomando en cuenta entonces las condiciones polticas, sociales, econmicas, morales y culturales vigentes en el espacio y tiempo determinados por el momento de la pretensin cautelar invocada. Presupuesto que de igual manera fue considerado por el legislador mexicano, en tanto expresamente el artculo 24, primer prrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo seala como salvedad para conceder la medida cautelar, que se causen perjuicios al inters social o se contravengan disposiciones de orden pblico; por lo que entonces, es claro que la medida cautelar no deber concederse si la resolucin impugnada se dict realmente en beneficio del inters social u orden pblico. D. Caucin No es propiamente un presupuesto, porque una vez que el juzgador ha estimado la procedencia de la medida cautelar, exigir la garanta de responder por los posibles daos y perjuicios que pudiera sufrir la contraparte o un tercero con la medida cautelar si la sentencia no le es favorable. En efecto, es concebida como una previsin legal contra el eventual resarcimiento que pudiera exigirse con motivo de los daos y perjuicios causados por haberse concedido la medida cautelar, cuando se obtuvo una sentencia de fondo desfavorable a las pretensiones procesales del juicio de nulidad.
33 Lpez
Olvera, Miguel Alejandro, op. cit., nota 28, pp. 108 y 109.
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Cabe sealar que ya desde el artculo 208 bis del Cdigo Fiscal de la Federacin, el legislador dispuso como condicin de otorgamiento para suspensin de la ejecucin de la resolucin impugnada exigir garanta respecto de los daos y perjuicios que pudieran ocasionarse a la contraparte o al tercero (fraccin VI) y a fin de garantizar el inters fiscal en tratndose de asuntos en los que la materia de impugnacin fuese una contribucin, exige depsito del monto adeudado ante la Tesorera de la Federacin o autoridad fiscal coordinada en materia de contribuciones federales (fraccin VII). En la vigente Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, el legislador ha dispuesto la posibilidad de conceder medidas cautelares que puedan causar afectacin patrimonial a terceros (sean particulares o el propio Estado), en cuyo caso debern garantizarse los daos y perjuicios que posiblemente se causen con ella.34 Asimismo, en el artculo 27 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, el legislador previ expresamente el supuesto referido a que con la medida cautelar se pudieran causar daos a terceros, en cuyo caso el solicitante de la medida debe otorgar garanta suficiente para indemnizar los daos y perjuicios que se le hubiesen causado si no obtiene sentencia favorable. La razn de este supuesto obedece al hecho de que las partes en el juicio de nulidad promovido ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, adems de la demandante y la autoridad demandada, puede existir un tercero, con derecho incompatible con la pretensin del enjuiciante.35 Sin embargo, es necesario sealar que el texto del precepto legal en comento adolece de vacos, pues si no es cuantificable el monto del dao o perjuicio, es claro que no puede determinarse el monto de la garanta exigida, resultando por ello indebido que dicha tarea se le deje al juzgador, pues su carcter de perito en el derecho no implica necesariamente conocimientos en la materia de cuantificar daos y perjuicios.
34 Artculo 24, penltimo prrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, que establece: El Magistrado Instructor podr ordenar una medida cautelar, cuando considere que los daos que puedan causarse sean inminentes. En los casos en que se pueda causar una afectacin patrimonial, el Magistrado Instructor exigir una garanta para responder de los daos y perjuicios que se causen con la medida cautelar. 35 Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, artculo 3o.
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Tambin dispuso el legislador, la posibilidad de que una medida cautelar quede sin efectos o sea negada, cuando el tercero interesado constituya contragaranta o cuando la autoridad demandada se comprometa a resarcir los daos y perjuicios que pudieran causarse al enjuiciante, en el caso de que sea negada la medida cautelar y obtenga sentencia favorable, supuesto este ltimo que desnaturaliza a la medida cautelar, pues ha quedado perfectamente claro que su objetivo es asegurar la efectividad de la sentencia definitiva; siendo que adems el legislador deja a cargo del juzgador la obligacin de que se aun sentencia en la que se condene adems a la autoridad al pago de dicha indemnizacin. 6. Efectos jurdicos de la medida cautelar Los efectos jurdicos de la medida cautelar se encuentran determinados en funcin de la pretensin en la demanda y con un contenido variable segn sea el caso particular de que se trate; por lo tanto, el rgano jurisdiccional estar obligado a prever los efectos definitivos de una sen tencia estimatoria segn las pretensiones deducidas en la demanda, sin prejuzgar la resolucin que en definitiva dictar. En tal virtud, se pueden considerar diversos efectos posibles con la medida cautelar, ello en atencin al hecho de que la propia Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo incorpora la clusula abierta, tambin llamada nemerus apertus, por virtud de la cual se puede adoptar cualquier tipo de medida cautelar, hecho que sustenta el carcter atribuido de medidas cautelares indeterminadas. Sin embargo, resulta conveniente citar algunos de los posibles efectos analizados por la doctrina, que adems fueron retomados por el legislador mexicano, a saber: a) De aseguramiento, porque a travs de la medida cautelar se mantendr o constituir una situacin determinada, para que cuando jurdicamente se puedan desarrollar los efectos de la sentencia, ello sea posible. b) Innovativo, porque ante el temor del dao por el retardo en el pronunciamiento de la sentencia (periculum in mora), se pretende innovar la relacin existente, modificando anticipada y provisionalmente una situacin jurdica; en todo caso, son medidas cautelares
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urgentes, de oficio, tendientes a proteger provisionalmente un derecho que no puede esperar el dictado de una sentencia. 7. El proceso cautelar En cuanto al procedimiento a observarse para adoptar una medida cautelar, la doctrina concibe dos modalidades para la cognicin de los presupuestos y requisitos, a saber: A. Sumario Se realiza de modo pleno y profundo, con todas las garantas del procedimiento ordinario,36 siendo posible su modificacin con una nueva cognicin sumaria. B. Por fases Se realiza en dos tiempos: un primer conocimiento sumario, con la informacin superficial advertida, sin audiencia de la contraparte, y un segundo conocimiento ordinario, a travs de un juicio sucesivo en el que se convalidar el conocimiento primario con una instruccin regular que puede incluso revocar el primer provedo. En tal virtud, al tenor del marco normativo sujeto a estudio respecto de la medida cautelar prevista en la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, es claro que la cognicin del juzgador ser por fases, y en funcin de su regulacin se har el anlisis del proceso cautelar incorporado a la justicia contencioso administrativa. 8. Requisitos formales El legislador dispuso en el artculo 24 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo que las medidas cautelares indeterminadas se han de solicitar a travs de un escrito, en el que se seale
47/95, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Novena poca, diciembre de 1995, p. 13. Rubro: Formalidades esenciales del procedimiento. Son las que garantizan una adecuada y oportuna defensa previa al acto privativo.
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la resolucin impugnada, la fecha de su notificacin, los hechos que se pretenden resguardar con la medida, los motivos por los que se solicita y acreditar el derecho que se tiene para solicitarla; esto es, acreditar el inters cautelar, as como tambin que se deban adjuntar copias del mismo para correr traslado de dicha pretensin a las contrapartes; sealando que en caso de omitirse alguno de estos requisitos, se tendra por no interpuesto el incidente, disposicin que evidentemente desnaturaliza a la medida cautelar, en tanto que con ella se impide el acceso a la juicio a en sede contenciosa administrativa, ya que ni siquiera establece la posibilidad de prevenir al solicitante para que subsane omisiones meramente de carcter formal. En cuanto a la oportunidad de su presentacin, el legislador consider cualquier tiempo, siempre y cuando no se hubiese dictado sentencia definitiva en el juicio de nulidad, por as advertirse expresamente de lo sealado en los artculos 25, penltimo prrafo, y 28, fraccin I, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo. Finalmente, debe quedar claro que en tratndose de justicia administrativa mexicana, no hay medida cautelar de justicia previa, no obstante que la doctrina considera a las medidas cautelares como actos procesales de un rgano jurisdiccional adoptados en el curso del proceso o previamente a l, para mantener situaciones de hecho.37 En efecto, la solicitud est condicionada a que previamente se haya interpuesto el juicio de nulidad en el que se demande la nulidad de un acto de autoridad, respecto del cual se pretende a travs de la medida cautelar garantizar su ejecucin una vez que se haya obtenido sentencia de fondo favorable a las pretensiones del enjuiciante, en congruencia con la garanta de tutela judicial efectiva prevista en el citado artculo 17 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. 9. Substanciacin La substanciacin de las medidas cautelares indeterminadas se encuentra prevista en el artculo 25 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, cuyo anlisis merece las siguientes reflexiones:
37 Lpez
Olvera, Miguel Alejandro, op. cit., nota 28, p. 97.
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No obstante que la doctrina reconoce una notable diferencia entre la medida cautelar y un incidente,38 el legislador mexicano le atribuy a la medida cautelar el carcter de incidente de peticin de medida cautelar, admitido y substanciado por el magistrado instructor, en ejercicio de las facultades previstas en el artculo 36, fraccin VI, de la Ley Orgnica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. Adicionalmente se seala de manera expresa que en el acuerdo de admisin de la medida cautelar, emitido al efecto, ser posible conceder medidas cautelares previas, actualizndose entonces la medida precautelar o subcautelar, que por su propia naturaleza es concedida de manera preventiva, mientras se analiza la procedencia de la pretensin cautelar.39 La razn de ser de dicha medida precautelar atiende al hecho de que el conocimiento judicial inicial de la medida cautelar es por informacin unilateral del solicitante y por lo mismo es limitado, superficial y fragmentario, por lo que se conceder o negar provisionalmente con los hechos advertidos de las constancias que integren el expediente en el momento en que se solicite. Admitido el incidente de peticin de medida cautelar, se le requerir a la autoridad a quien se le impute el acto administrativo o los hechos objeto de la controversia rinda un informe en el plazo de 3 das, que deber referirse a los hechos que se le imputen, y en caso de no hacer referencia a los mismos u omitir el informe, se tendrn por ciertos los mismos. Al respecto, cabe la reflexin en el sentido de que los actos respecto de los cuales se solicita la medida cautelar deben ser slo los impugnados, y si la autoridad a quien se le solicite rinda el informe aludido puede ser cualquiera o slo la demandada, ello atendiendo al hecho de que el objetivo de la medida cautelar es mantener la situacin de hecho existente, a fin de asegurar la efectividad de la sentencia definitiva.
medida cautelar se decretar sin intervencin de la contraparte; mientras que en el incidente el traslado es insoslayable; la medida cautelar solo podr ser solicitada por las partes, mientras que el incidente puede ser solicitado incluso por terceros ajenos a la relacin procesal; la medida cautelar puede ser concedida incluso por un juzgador incompetente, en cambio el incidente solo puede ser solicitado ante el rgano jurisdiccional que conoce ya del proceso principal en el que se interpone; en la medida cautelar no se requiere un conocimiento del caso pleno ni exhaustivo, sino aparente, en cambio en el incidente, el conocimiento del caso es pleno, as como tampoco goza de provisionalidad, ni interinidad ni mutabilidad. Gallegos Fedriani, Pablo O., op. cit., nota 30, p. 758 y 759. 39 Idem.
38 La
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En observancia al carcter de instrumentalidad atribuido a las medidas cautelares, resulta claro que los actos respecto de los cuales se pretende la medida cautelar slo son los sealados como resoluciones impugnadas y por ende la autoridad a quien se le deba exigir el informe necesariamente tendra que ser la autoridad demandada. Ahora bien, transcurrido el plazo para el informe, con informe o sin l, en el plazo de 5 das hbiles la Sala Regional que conozca del juicio de nulidad dentro del que se solicit la medida cautelar deber dictar sentencia interlocutoria en la que resolver en definitiva si decreta o niega las medidas cautelares solicitadas, sealando en su caso la garanta que deba constituirse, surtiendo sus efectos desde luego, pero dejando de surtirlos en caso de que transcurra dicho plazo, sin que se haya constituido dicha garanta. 10. Desacato de la medida cautelar Resulta conveniente resaltar que como una importante novedad se incorporan facultades sancionadoras al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, para el caso de que la autoridad ignore la medida cautelar concedida, en cuyo caso el legislador dispuso, que la Sala declarar la nulidad de las actuaciones realizadas con violacin a dichas medidas, imponiendo una multa equivalente de 1 a 3 tantos del salario mnimo general vigente en el Distrito Federal, elevado al mes, ponderando para ello la gravedad del incumplimiento, el sueldo del servidor pblico renuente, su nivel jerrquico y las consecuencias que su no acatamiento hubiese ocasionado; adems de tener derecho el particular afectado a una indemnizacin por los daos y perjuicios ocasionados. En torno a dicha facultad sancionadora cabe cuestionarse la falta de regulacin en que incurri la autoridad, pues omiti sealar la va a travs de la cual sera factible ejercerla, esto es, basta con un simple escrito en el que se invoque desacato a la medida cautelar, o tiene que ser cumpliendo con las reglas de los incidentes, al tenor de lo sealado en el artculo 39, ltimo prrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.
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11. Clasificacin A. De oficio o a peticin El legislador confiando en el arbitrio del juzgador, es que lo facult para decretar de oficio medidas cautelares, cuando del caso a estudio sometido a su competencia, advirtiera que de no concederse la misma, inminentemente se pudieran causar daos, exigiendo para ello que necesariamente se motivar cuidadosamente la medida adoptada;40 actualizndose entonces las medidas cautelares de oficio o a peticin de parte. B. Por su contenido Citada dicha clasificacin atendiendo a la facultad atribuida al juzgador para adoptar cualquier medida cautelar en ejercicio de la clusula abierta.41 a. Negativas Relativas a determinaciones prohibitivas o restrictivas, interrumpiendo as los efectos de su presuncin de legalidad, a travs de las cuales se evita o suspende la ejecucin del acto impugnado. b. Positivas Actualizadas frente a los actos de autoridad que deniegan pretensiones; por lo que implican acciones u omisiones para conservar el statu
40 Artculo 25, ltimo y penltimo prrafos, de la Ley Federal de Procedimiento Con tencioso Administrativo, que en la parte que interesa seala: El Magistrado Instructor podr ordenar una medida cautelar, cuando considere que los daos que puedan causarse sean inminentes. En los casos en que se pueda causar una afectacin patrimonial, el Magistrado Instructor exigir una garanta para responder de los daos y perjuicios que se causen con la medida cautelar. En los dems casos que conozca la Sala Regional, sta podr dictar las medidas cautelares cuando las pida el actor pero deber motivar cuidadosamente las medidas adoptadas; para ello, el particular justificar en su peticin las razones por las cuales las medidas son indispensables. 41 Tront Petit, Jean Claude, op. cit., nota 4.
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quo, habilitando de esta manera que el particular despliegue una conducta cuya efectividad est bloqueada por el acto de autoridad; anticipando as la prestacin solicitada, por lo que necesariamente sern de libre configuracin para el juzgador. c. Conservativas A travs de las cuales se suministran anticipadamente los medios idneos para la ejecucin de la sentencia. C. Innovativas o positivas Este tipo de medidas cautelares cobra importancia por el hecho de que el legislador dispuso un artculo especial para su regulacin, a saber: La Sala Regional podr decretar medidas cautelares positivas, entre otros casos, cuando, tratndose de situaciones jurdicas duraderas, se produzcan daos substanciales al actor o una lesin importante del derecho que pretende, por el simple transcurso del tiempo.42 En primer lugar, debe quedar claro que la doctrina las concibe respecto de actos administrativos denegatorios de derechos o prohibitivos, por lo que, entonces, se conceden para hacer ejecutar provisionalmente lo que ha sido denegado o prohibido por el acto de autoridad, mientras transcurre el proceso principal en que se encuentra impugnado dicho acto de autoridad.43 En efecto, se considera que las medidas cautelares innovativas o positivas, tratan de acelerar provisionalmente la satisfaccin del derecho, imponiendo incluso a la autoridad demandada con carcter provisional, una conducta determinada, consistente en obligacin de hacer, no hacer o de dar; luego entonces, recaen sobre la relacin jurdica sustancial controvertida, llegando incluso a una declaracin interina del fondo que ser sustituida por la sentencia definitiva. Respecto del marco normativo previsto para las medidas positivas de proteccin, cabe cuestionar si es posible o no su otorgamiento de manera
42 Ley
43 Gonzlez
Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, artculo 26. Chvez, Hctor, op. cit., nota 3.
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provisional, atendiendo al hecho de que el legislador dispuso de manera expresa que es facultad de las salas regionales decretarlas o negarlas. D. Nominadas o innominadas Es cierto que con motivo de la clusula abierta incorporada al marco normativo de las medidas cautelares es posible adoptar cualquier tipo de medida cautelar, esto es, se ha previsto la posibilidad de establecer medidas cautelares indeterminadas; sin embargo, no debe perderse de vista lo dispuesto en el artculo 28 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, en tanto que por virtud de dicho precepto legal se estable un marco normativo para la suspensin de la ejecucin de la resolucin impugnada, considerada como un tipo de medida cautelar. a. Innominadas Aquellas establecidas mediante la clusula nemerus apertus, al no estar contempladas especficamente en la ley, concedindole al juzgador la facultad para adoptar cualquier medida que el caso concreto amerite, es decir, dejando la posibilidad de dictar la medida cautelar genrica que en el caso concreto permita adecuarse en la variedad de los hechos y situaciones que pudieran presentarse en la realidad del proceso jurisdiccional. b. Nominadas Aquellas que expresa y taxativamente establece el legislador, identificndolas y regulndolas de manera separada, tal es el caso de la suspensin de la ejecucin del acto impugnado, que por su propia naturaleza y regulacin en la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, merece un estudio especial.
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VI. Suspensin de la ejecucin del acto administrativo

impugnado
El marco normativo previsto para la suspensin de la ejecucin del acto administrativo impugnado se constrie al artculo 28 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, cuya interpretacin ha dado lugar a criterios encontrados: por un lado quien considera que se encuentra condicionada al conocimiento previo de la pretensin cautelar por parte de la autoridad administrativa, y por el otro quien considera que dicha condicin no existe. El criterio relativo a considerar que la solicitud de la suspensin de la ejecucin de la resolucin impugnada ante el rgano jurisdiccional exige conocimiento previo de la pretensin cautelar, implica desnaturalizar a la medida cautelar, porque se contrapone a los caracteres de jurisdiccionalidad e instrumentalidad atribuidos a las medidas cautelares, siendo que adems pasa por alto que el propio legislador previo el caso en que la ley administrativa que rigiera el acto impugnado no previera la posibilidad de solicitar la suspensin del acto administrativo (artculo 28, fraccin XI, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo) o cuando el acto impugnado es de naturaleza fiscal (artculo 28, fraccin VI, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo), casos en los cuales la suspensin se puede obtener directamente ante el rgano jurisdiccional. Lo anterior pone de manifiesto la falta de tcnica legislativa empleada al momento de incorporar al marco normativo la medida cautelar en la modalidad de suspensin, pues la redaccin empleada para el rubro del numeral en comento da lugar a la interpretacin referida, y es hasta el estudio armnico de dicho numeral en que se logra advertir que no es requisito de procedibilidad haber acudido ante la autoridad administrativa a exponer la pretensin cautelar. Por otra parte, la redaccin empleada por el legislador da lugar a considerar una intencin del legislador, mal lograda, de fusionar la regulacin prevista en el Cdigo Fiscal de la Federacin, vigente hasta el 31 de diciembre de 2005, respecto de la suspensin de la resolucin impugnada y del incidente de suspensin del procedimiento administrativo de ejecucin. Ello tomando en cuenta que los pretendidos presupuestos para solicitar la suspensin de la ejecucin de la resolucin impugnada, al tenor del
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artculo 28 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, son los mismos supuestos que estableca el artculo 227 del Cdigo Fiscal de la Federacin, vigente hasta el 31 de diciembre de 2005, relativos a la negativa de suspensin del procedimiento administrativo de ejecucin, rechazo de la garanta ofrecida o reinicio de su ejecucin; cuestionable dicha redaccin adems porque pasa por alto que el incidente de suspensin en comento fue previsto para actos meramente de naturaleza fiscal y en congruencia con la ampliada competencia del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, se abandona la regulacin especfica de la materia fiscal y se abre para crear un marco normativo de naturaleza esencialmente administrativa. Por otra parte, regulacin especial mereci la suspensin solicitada respecto de crditos fiscales, pues la fraccin VII, del artculo 28, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, ampla la materia fiscal susceptible de suspensin, ya que adicionalmente a contribuciones, contempla la pretensin cautelar en la modalidad de suspensin respecto de cualquier crditos fiscales, exigiendo para su otorgamiento que se hubiese garantizado el inters fiscal ante la exactora por cualquiera de los medios permitidos, en referencia expresa a las modalidades previstas en el artculo 141 del Cdigo Fiscal de la Federacin. Lo anterior permite considerar que la regulacin prevista para la medida cautelar en la modalidad de suspensin respecto de crditos fiscales se asemeja a la prevista para la suspensin del artculo 208 bis del Cdigo Fiscal de la Federacin vigente hasta el 31 de diciembre de 2005; sin embargo, tienen diferencias notables, entre ellas el hecho de que se reconoce la gama amplia que existe respecto de crditos fiscales, adicionalmente a las contribuciones (artculos 2 y 4 del Cdigo Fiscal de la Federacin); se elimina la exencin de garantizar el inters fiscal cuando el monto del crdito fiscal exceda las posibilidades del enjuiciante o cuando el enjuiciante sea un tercero distinto del sujeto obligado de manera solidaria o directa, pues ante dichos supuestos, nicamente se faculta al rgano jurisdiccional para disminuir el monto de la garanta exigida; y finalmente porque la forma de garantizar el inters fiscal se ampla, abandonando la exigencia de constituir depsito del crdito fiscal. En cuanto a los requisitos formales, se dispone la posibilidad de invocar la pretensin cautelar en el mismo escrito de demanda de nulidad o en posterior, exigiendo al efecto que se acompaen copias del escrito que solicita la medida de suspensin suficientes y de las pruebas documenta-
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les ofrecidas, para estar en posibilidad de correr traslado a las partes de la misma, debiendo considerar una copia ms para la carpeta de suspensin que al efecto se abra, sealando que su tramite tendr que ser por cuerda separada, ello atendiendo a la caracterstica atribuida para tramitar las medidas cautelares en expediente separado y al obligacin de resolver la pretensin de suspensin con las pruebas aportadas en la solicitud misma.44 En cuanto a la oportunidad de su presentacin, el legislador, siguiendo las reglas de la medida cautelar indeterminada, consider cualquier tiempo, siempre y cuando no se hubiese dictado sentencia definitiva en el juicio de nulidad; y siguiendo el carcter de jurisdiccionalidad atribuido a las medidas cautelares, se dispuso que debe solicitarse ante la Sala Regional que tenga conocimiento del juicio de nulidad, por as advertirse expresamente de lo sealado en el artculo 28, fraccin I, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo. Respecto de las pruebas factibles de ser ofrecidas, el legislador seal en forma taxativa las documentales de ofrecimiento de garanta, de la constancia que acredite el conocimiento previo de la pretensin cautelar por parte de la autoridad administrativa, de la negativa de suspensin, del rechazo de garanta y del reinicio de la ejecucin, si fuese el caso que respecto de estas tres ltimas contara con alguna de ellas.45 Para la reparacin del dao o indemnizacin de los perjuicios causados a la autoridad demandada o terceros, el legislador limit las modalidades para garantizar el inters cautelar, ya que establece como nicas posibles el billete de depsito o la pliza de fianza, expedidos a favor de la contraparte o del tercero, segn fuera el caso; por lo que una vez dictada sentencia favorable, la sala regional deber ordenar la cancelacin o liberacin de la garanta otorgada y en caso de que fuese desfavorable, se ordenar hacerla efectiva.46 El legislador reconoci la necesidad de prever expresamente como presupuestos para obtener la suspensin, sealando as en la fraccin VII, del artculo 28, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, la obligacin de exponer las razones por las cuales se conside-
I y II.
44 Ley
Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, artculo 28, fracciones artculo 28, fraccin III. artculo 28, fracciones IV, V y XII.
45 Ibidem,
46 Ibidem,
370
ra debe ser otorgada la medida (fumus boni iuris) y los perjuicios que se ocasionaran en caso de ejecutarse el acto (periculum in mora). Al igual que en las medidas cautelares indeterminadas, para el caso de la suspensin, el legislador previ la medida precautelar, al disponer que el magistrado instructor tendra la facultad de decretar provisionalmente la suspensin;47 sin embargo, la medida subcautelar no qued abierta porque exige se est en algn supuesto de los previstos para la misma, a saber: que no se afecte el inters social, que no se contravengan disposiciones de orden pblico, que no se quede sin materia el juicio, que no se trate de actos consumados, que en caso de no concederse, se le causen mayores daos al solicitante, que se advierta ilegalidad manifiesta en la resolucin impugnada Por otra parte, al igual que en las medidas cautelares indeterminadas, el artculo 28, fraccin XII, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo dispone que la suspensin se encuentra afectada por la clusula rebus sic stantibus, en virtud de que puede ser modificada en cualquier momento por causas supervenientes, a instancia de parte y antes de que se dicte sentencia definitiva. Ahora bien, agotado el anlisis del marco normativo previsto para la medida cautelar en modalidad de suspensin de la ejecucin de la resolucin impugnada, se advierte que el legislador pas por alto la necesidad de allegarse de un informe por parte de la autoridad, no obstante haber previsto acompaar copias suficientes de la peticin cautelar para correr traslado a las partes, incluida la autoridad; por lo que entonces, la sala regional deber dictar la sentencia interlocutoria que en derecho corresponda respecto de la medida cautelar en modalidad de suspensin definitiva, concedindola o negndola, valorando nicamente la informacin que unilateralmente le hubiese aportado el solicitante de la medida. VII. Recurso de reclamacin contra la suspensin No obstante que es carcter de las medidas cautelares que sean recurribles,48 el legislador slo reconoci esa posibilidad a favor de la medida cautelar en modalidad de suspensin, no as respecto de la medida cautelar indeterminada.
Orgnica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, artculo 36, fraccin VI. 48 Gallegos Fedriani, Pablo O., op. cit., nota 30, pp. 732-738.
47 Ley
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Como justificacin de dicha distincin se puede argumentar que slo respecto de la suspensin se exige su substanciacin en cuerda separada, pues interpuesto el recurso se deber enviar la carpeta de suspensin al rgano resolutor de dicho medio de impugnacin; por lo que si para las medidas cautelares indeterminadas no se previ recurso de reclamacin, se justifica el hecho de que su substanciacin no fuese por cuerda separada. Por otra parte, al haberse dispuesto en el primer prrafo del artculo 28 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo que para obtener la suspensin de la ejecucin de la resolucin impugnada es necesario que la autoridad ejecutora haya negado la suspensin, rechazado la garanta o reiniciado la ejecucin, puesto que con la sentencia interlocutoria que dicte el rgano jurisdiccional (Sala Regional), se estar confirmando o revocando la decisin de la autoridad administrativa ejecutora. En cualquiera de esas tres modalidades, resulta legalmente conveniente haberse dispuesto un medio de impugnacin en su contra a cargo de la Sala Superior del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, para que sea ella quien revise la legalidad de dicha confirmacin o revocacin. En tal virtud, en cuanto al medio ordinario previsto en materia de suspensin de la ejecucin de la resolucin impugnada, el legislador dispuso el recurso de reclamacin, ampliando as los supuestos de procedencia del mismo previstos en el Cdigo Fiscal de la Federacin vigente al 31 de diciembre de 2005. Sealando al efecto que respecto de la suspensin provisional, la autoridad tiene a su alcance el recurso de reclamacin (artculo 28, fraccin X), de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, caracterstica notable, pues en el derogado artculo 208 bis del Cdigo Fiscal de la Federacin, el legislador haba dispuesto que no proceda recurso alguno. La substanciacin de dicho recurso, para el caso de interponerse contra la suspensin provisional, se encuentra sujeta a las reglas generales previstas en la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo para el recurso de reclamacin, en tanto que expresamente dispuso el legislador deba estarse lo sealado en el artculo 59 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.49
49 Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, artculo 28, fraccin X.
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Sin embargo, respecto de la sentencia interlocutoria que haya resuelto en definitiva la pretensin cautelar en modalidad de suspensin, debe estarse a lo sealado en el artculo 62 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo. En tal virtud, al tenor del artculo 62 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, que regula dicho recurso, la procedencia del mismo corresponde calificarla a la seccin de la Sala Superior que por turno le corresponda conocerlo, lo que ocurrir al momento de dictar la sentencia, debiendo para ello analizar si quien lo promovi tiene legitimacin ad procesum al tenor del artculo 5o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, pudiendo incluso ser un autorizado de la parte actora; as como considerar si se trata o no de una sentencia interlocutoria que conceda o niegue la suspensin definitiva y si se cumple o no con el requisito de oportunidad, esto es, si se interpuso o no dentro del plazo de 5 das siguientes al en que surti efectos su notificacin. Para su tramitacin debe interponerse ante la Sala Regional que emiti la sentencia interlocutoria que haya concedido o negado la suspensin de la ejecucin de la resolucin impugnada, llamada sala de origen, quien se encargar de su tramitacin, y para ello deber admitir el recurso y correr traslado de su interposicin a la contraparte del recurrente por 5 das, transcurrido el cual remitir el recurso a la seccin de la Sala Superior que por turno corresponda conocer, certificando la hora y fecha de su recepcin y el desahogo o no de la vista dada a la contraparte, siendo ste ltimo rgano el competente para resolverlo.50 As entonces, tenemos que el artculo 62, segundo prrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo dispone que la Sala de origen (Sala Regional) deber remitir a la resolutora (seccin de la Sala Superior), la documentacin que sea necesaria para resolver el recurso de reclamacin, no slo copias certificadas de la demanda, de la sentencia interlocutoria recurrida, de su notificacin y del escrito que contenga el recurso de reclamacin, pudiendo para ello incluir aquellos documentos en que se sustent la sentencia interlocutoria. Siendo las medidas cautelares de ejecutabilidad inmediata, la medida cautelar en la modalidad de suspensin no es ajena a dicha caracterstica,
50 Ley Orgnica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, artculos 12, 17 y 18.
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pues concedida no existir ninguna instancia que impida su cumplimiento, ya que la interposicin del recurso no suspende su cumplimiento de la medida cautelar, incluso el legislador previo la queja como instancia susceptible de interponerse en caso de desacato de la suspensin. VIII. Queja El artculo 58, fraccin III, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo dispone la posibilidad de que frente la incumplimiento a la orden de suspensin definitiva de la ejecucin del acto impugnado, en cualquier tiempo proceder la queja mediante escrito, que deber interponerse ante la Sala Regional. Como requisitos formales que debe cumplir dicho escrito se encuentran la obligacin de expresar las razones por las que se considera que se ha dado el incumplimiento a la suspensin otorgada y en caso de contar con ello, anexar los documentos en que consten las actuaciones de la autoridad en que pretenda la ejecucin del acto. Aqu s se reconoce la necesidad de allegarse de un informe por parte de la autoridad a quien se impute el incumplimiento de la sentencia interlocutoria que hubiese otorgado la suspensin definitiva, que deber rendir dentro del plazo de 5 das; dicho informe tendr como propsito justificar el acto o la omisin que provoc la queja; y transcurrido dicho plazo, con informe o sin l, la Sala Regional resolver la queja mediante sentencia interlocutoria que dictar en un plazo mximo de 5 das, en la que se ser fundada, por advertir que s hubo desacato a la suspensin otorgada, declarar la nulidad de las actuaciones realizadas en violacin a la suspensin, adems de imponerle a la autoridad renuente una multa que va de quince das de su salario a cuarenta y cinco das de su salario; y se solicitar al superior jerrquico de la autoridad renuente que proceda en su contra, esto es, que se le sancione por la responsabilidad administrativa en que hubiese incurrido. IX. Interpretacin jurisprudencial en materia
de medidas cautelares
Debido a la deficiente sistematizacin del ordenamiento jurdico que regula las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo
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federal (expuesta con antelacin) y a las lagunas que se presentan, es la jurisprudencia la que se ha dado a la tarea de dar las bases para establecer los principios que han de regir las medidas cautelares; siendo por ello conveniente el siguiente balance jurisprudencial que respecto de dicha figura existe. 1. Interpretacin dada por el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa a la suspensin de la ejecucin de la resolucin impugnada, prevista en el artculo 208 bis del Cdigo Fiscal de la Federacin No obstante que fue con la reforma al Cdigo Fiscal de la Federacin, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 31 de diciembre de 2000, que se incorpor la suspensin de la ejecucin de la resolucin impugnada (artculo 208 bis del Cdigo Fiscal de la Federacin vigente hasta el 31 de diciembre de 2005), a fin de asegurar la eficacia de la justicia administrativa, tuvieron que pasar ms de 5 aos para que se integraran los primeros criterios jurisprudenciales respecto de dicha figura, pues fue hasta agosto de 2005 cuando se public en la revista del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa la primer jurisprudencia en torno a la interpretacin del artculo 208 bis del Cdigo Fiscal de la Federacin;51 sin embargo, su vigencia fue efmera, en virtud de que fue suspendida con posterioridad (artculo 262 del Cdigo Fiscal de la Federacin, vigente al 31 de diciembre de 2005), al corregir el criterio vertido en la misma en el sentido de que respecto de las multas administrativas federal sealadas como resoluciones impugnadas, era factible concederse su suspensin sin necesidad de otorgar garanta del inters fiscal, al no ser contribuciones y por ende estar excluidas del supuesto previsto en el artculo 208 bis, fraccin VII, del Cdigo Fiscal de la Federacin. En efecto, en diciembre de 2006, es decir, poco ms de un ao despus de su publicacin y obligatoriedad (artculo 263 del Cdigo Fiscal de la Federacin, vigente al 31 de diciembre de 2005), el Pleno de la Sala Superior del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa emite la jurisprudencia V-J-SS-117, visible en la revista de dicho rgadel Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, Jurisprudencia V-J-SS-77, quinta poca, ao V, agosto de 2005, p. 99. Rubro: Multas administrativas. Para efectos de la suspensin en su ejecucin no requiere el otorgamiento de garanta.
51 Revista
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no, quinta poca, ao VI, nmero 72, diciembre de 2006, p. 7, que tiene por rubro Multas administrativas federales. Debe otorgarse la
garanta del inters fiscal para conceder la suspensin de su ejecucin conforme al artculo 208 bis del Cdigo Fiscal de la Federacin, vigente al 31 de diciembre de 2005.
De su contenido se advierte hecha una interpretacin integral al artculo 208 bis del Cdigo Fiscal de la Federacin, en tanto refiere la existencia de reglas generales y reglas especiales respecto de la solicitud de suspensin de la ejecucin de la resolucin impugnada, sealando as entonces que las especiales se encuentran referidas a los casos en que el acto impugnado respecto del cual se solicita la suspensin sea una contribucin (fraccin VII) y que al no gozar de dicha naturaleza las multas administrativas federales, por ser aprovechamientos al tenor del artculo 3 del Cdigo Fiscal de la Federacin, deben necesariamente sujetarse a las reglas generales, previstas en las fracciones I, II, V y VI, debiendo entonces garantizar el inters fiscal para obtener la suspensin, en aplicacin de la fraccin VI, de dicho precepto legal. De igual manera resulta importante citar la jurisprudencia V-J-SS-120, emitida por el Pleno del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, por contradiccin de sentencias,52 visible en la revista de dicho rgano, quinta poca, ao VI, nmero 72, diciembre 2006, p. 56, que tiene por rubro Suspensin de la ejecucin contra el cobro de contribuciones. Procede concederla cuando se garantice el inters
fiscal y ste se constituya con el embargo de bienes practicado por la autoridad ejecutora, en tanto que constituye el segundo y
ltimo criterio jurisprudencial emitido respecto de la justicia cautelar vigente hasta diciembre de 2005. La jurisprudencia en comento atiende al criterio de las reglas especiales previstas para los casos en que se solicita la suspensin de la ejecucin respecto de una contribucin, sealando que si bien dicho numeral exige para su concesin que se deposit el monto de la misma, ampla las posibilidades de obtener la suspensin con simplemente garantizar el inters fiscal por cualquiera de los medios previstos en el artculo 141 del Cdigo Fiscal de la Federacin, incluso va embargo de la negociacin en la va administrativa.
52 Cdigo Fiscal de la Federacin, artculo 259, penltimo prrafo. Vigente al 31 de diciembre de 2005.
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Por otra parte, si bien la incorporacin del artculo 208 bis del Cdigo Fiscal de la Federacin, implic un avance en la tutela judicial efectiva, al ampliar los supuestos de procedencia de la suspensin solicitada no slo en materia fiscal, sino en cualquiera de las materias competencia del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, tambin es cierto que result insuficiente y fue la interpretacin jurisdiccional la que le dio aplicacin extensiva. Ello en tanto que respecto de actos negativos prohibitivos al solicitarse la suspensin de sus efectos, se concedi sobre los efectos de su ejecucin, siempre y cuando los no se pusiera en peligro el inters general, sin que con ello se otorgaran efectos restitutorios, atendiendo a la necesidad de que prevaleciera la materia del juicio y evitar ocasionarle daos al solicitante de imposible reparacin.53 De igual manera, se tuvo que interpretar el supuesto actualizado cuando se pretenda obtener efectos positivos con motivo de la suspensin, en cuyo caso se consider viable siempre y cuando no se causaran perjuicios al inters general, atendiendo a la improcedencia de la suspensin de la ejecucin de la resolucin impugnada prevista en el artculo 208 bis, fraccin V, del Cdigo Fiscal de la Federacin.54 Por otra parte, se cuestion si legalmente era posible o no proveer provisionalmente respecto de la suspensin de la ejecucin de la resolucin impugnada solicitada al tenor del artculo 208 bis, del Cdigo Fiscal de la Federacin, no obstante que el rgano jurisdiccional que conozca del juicio de nulidad en que se solicite, resulta incompetente en razn del territorio.55 Para la doctrina es vlido, pues para Gallegos Fedriani atendiendo a la diferencia existente entre las medidas cautelares y los incidentes, un incidente no puede promoverse ante autoridad incompetente, en cambio
53 Revista del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, quinta poca, ao VI, nm. 65, mayo de 2006, pp. 192 y 193. Rubro: Suspensin de la ejecucin del acto impugnando solicitada en trminos del artculo 208bis del Cdigo Fiscal de la Federacin, en tratndose de actos negativos, debe concederse sobre los efectos de la ejecucin del acto reclamado, cuando no se pone en peligro el inters general. 54 Revista del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, quinta poca, ao VI, nm. 66, septiembre de 2006, p. 130. Rubro: Suspensin de la ejecucin del acto impugnado, resulta improcedente cuando se causa perjuicio al inters general. 55 Vase los artculos 28 y 31 de la Ley Orgnica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en relacin con los diversos 23 y 24 del Reglamento Interior del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.
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respecto de una medida cautelar si es posible proveer por parte de un rgano incompetente, considerando que el propsito de la justicia cautelar es armonizar la naturaleza ejecutora de la sentencia, frente a los derechos de los administrados.56 En tal virtud, resulta acertado el precedente emitido por el Pleno de la Sala Superior del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, relativo a la obligacin que tiene el rgano jurisdiccional para proveer sobre la suspensin de la ejecucin de la resolucin impugnada, solicitada al tenor del artculo 208 bis del Cdigo Fiscal de la Federacin, no obstante que sea incompetente en razn del territorio, atendiendo a evitar que entre el momento de la declaratoria de incompetencia y en el que la competente recibe el expediente, el justiciable sufra algn dao perjui cio, con motivo de las acciones tendientes a ejecutar el acto impugnado; interpretacin que resultar entonces perfectamente vlida incluso para la medida cautelar prevista en la vigente Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.57 2. Interpretacin dada por el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa a las medidas cautelares previstas en la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo Son las salas regionales del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa quienes, tmidamente, en un primer momento, emitieron las primeras tesis con motivo de la interpretacin dada a la figura de la me dida cautelar, en especial respecto de la suspensin prevista en el artculo 28 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo. En este sentido, se interpret el citado artculo 28 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, sealando al efecto que es presupuesto procesal para el otorgamiento de la suspensin el haber acudido previamente ante la autoridad ejecutora del acto impugnado, quien debi haber negado la suspensin, rechazado la garanta o reiniciado la
Fedriani, Pablo O., op. cit., nota 30, pp. 758 y 759. de observancia obligatoria al tenor del artculo 75 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, que tiene por rubro Suspensin provisional. Su otorgamiento no implica la aceptacin tcita de la competencia para conocer del juicio. Revista del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, quinta poca, ao VI, nm. 66, junio 2006, pp. 74-79.
57 Precedente 56 Gallegos
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suspensin;58 criterio que no resulta del todo acertado, pues adiciona presupuesto para su admisibilidad no contemplados por la doctrina y porque adems refleja un escueto estudio respecto del tratamiento legal dado a dicha figura por parte del legislador, pues si bien el primer prrafo de dicho precepto refiere lo sealado con antelacin, tambin es cierto que no existe prohibicin legal para acudir directamente ante el rgano jurisdiccional a solicitar la medida cautelar, atendiendo justamente a su carcter de jurisdiccionalidad e instrumentalidad. En cambio resulta acertado el criterio de las Salas Regionales cuando consideran posible conceder la suspensin de la ejecucin de la resolucin impugnada, al tenor del artculo 28 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, no obstante que no se haya acudido previamente ante la autoridad ejecutora y no se actualice ninguno de los presupuestos antes apuntados, atendiendo al hecho de que la ley administrativa que rija el acto no prevea la posibilidad de solicitar y conceder la suspensin del acto o cuando la resolucin impugnada tiene naturaleza fiscal, en cuyo caso es posible conceder la suspensin siempre y cuando se garantice el inters fiscal, por cualquiera de las formas previstas en la legislacin,59 incluido el embargo trabado por la propia autoridad exactora; razonamiento que evidentemente refleja estudio sistemtico de dicho precepto, pues refiere expresamente a los supuestos previstos en las fracciones XI y VI, de dicho precepto legal.60 Por otra parte, existe el criterio en las Salas Regionales, en el sentido de que son dos procedimientos los que rigen las medidas cautelares, respecto de los cuales no es posible que los enjuiciantes puedan optar indistintamente por cualquiera de ellos, pues si lo que se pretende es la suspensin de la ejecucin de la resolucin impugnada, atendiendo a la causa de pedir, debe tramitarse y resolverse la pretensin cautelar conforme al artculo 28 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, no
Suspensin de la ejecucin del acto impugnado de conformidad con lo dispuesto por el artculo 28 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo. Ibidem, p. 249. 59 Cdigo Fiscal de la Federacin, artculo 141 en relacin con los diversos 60 a 71 del Reglamento del Cdigo Fiscal de la Federacin. 60 Rubros: Suspensin del acto impugnado en los trminos del artculo 28 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y Suspensin de la ejecucin definitiva su otorgamiento tratndose de crditos de naturaleza fiscal, op. cit., nota 51, pp. 307 y 308.
58 Rubro:
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obstante que se haya solicitado conforme al artculo 24 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.61 Resulta relevante destacar que respecto de la justicia cautelar, el Pleno de la Sala Superior del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa ha sido ms prolifero en la emisin de precedentes, que si bien no llegan a ser jurisprudencia an, son de observancia obligatoria al tenor del artculo 75 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo. Sin embargo, cabe sealar que para ello tuvo que pasar un ao, pues habiendo iniciado la vigencia de la citada Ley el 1o. de enero de 2006, es hasta la revista de enero de 2007 de dicho Tribunal, cuando se publican los primeros precedentes que sern materia de reflexin en los prrafos subsecuentes. El primer precedente emitido fue el relativo a la interpretacin dada respecto de la suspensin solicitada respecto del procedimiento administrativo de ejecucin, cuando se hubiese garantizado previamente al juicio de nulidad el inters fiscal de la Federacin va embargo de la negocia cin en la va administrativa, en cuyo caso debe concederse.62 El segundo precedente, por orden cronolgico, refiere la interpretacin dada a la suspensin de la ejecucin de la resolucin impugnada, como una de las modalidades de las medidas cautelares, debiendo para la interpretacin del artculo 28 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, estarse tambin a lo sealado en las reglas generales para las medidas cautelares y en razn de ello concibe que la suspensin tiene como fin mantener las cosas en el estado en que se encontraban al momento de solicitar la medida cautelar en la modalidad de suspensin, para proteger la materia del juicio.63
Medida cautelar solicitada con fundamento en los artculos 24 y 25 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, que implica la suspensin de la ejecucin del acto administrativo impugnado, procedimiento aplicable, op. cit., nota 54, p. 133. 62 Revista del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, quinta poca, ao VII, enero de 2007, p. 821. Precedente V-P-1aS-322, que tiene por rubro: Suspensin. Procede confirmar la sentencia que la concedi cuando la autoridad fiscal reinicia la ejecucin de los crditos fiscales y stos se encuentran garantizados en la va administrativa. 63 Precedente V-P-1aS-324, que tiene por rubro: Suspensin de la ejecucin del acto administrativo impugnado. Es una especie de las medidas cautelares reguladas por la ley federal de procedimiento contencioso administrativo, idem.
61 Rubro:
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Siguiendo el criterio relativo a que la suspensin, es una especie de las medidas cautelares reguladas en general por el artculo 24 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, se interpreta el primer prrafo del artculo 28 de dicha Ley, para concluir que no es presupuesto procesal para la suspensin el haber acudido previamente al juicio de nulidad, ante la autoridad administrativa a solicitar la suspensin, sino que simplemente dicho prrafo refiere uno de los escenarios posibles, sin existir impedimento alguno para que el particular solicite directamente dicha medida ante el rgano jurisdiccional.64 Por otra parte, respecto del medio ordinario previsto en contra de la suspensin definitiva, es decir, de la reclamacin, se interpret el artculo 62 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, para concluir que los documentos que deben adjuntarse al momento en que la sala de origen remita a la seccin de la Sala Superior el recurso para su resolucin, se sealan en forma enunciativa no limitativa, debiendo por ello remitir todos aquellos que estn relacionados con la sentencia interlocutoria materia de impugnacin;65 que la calificacin de su procedencia le compete a la Seccin de la Sala Superior, no as a la Sala de origen, quien se debe limitar a admitir el recurso, tramitarlo y remitirlo a la resolutota,66 para concluir que la tramitacin del mismo corresponde a la Sala Regional que dict la sentencia interlocutoria recurrida y que su resolucin corresponde a la Seccin de la Sala Superior en turno, quien deber ponderar si se actualizan o no los requisitos de procedibilidad, esto es, si quien lo interpone tiene o no legitimacin, pudiendo ser un autorizado de la parte actora, si se est o no en presencia de una sentencia
64 Precedentes V-P-1aS-328 y V-P-1aS-331, que tienen por rubro: Suspensin de la ejecucin del acto administrativo impugnado. La solicitud previa a la autoridad demandada no es un requisito para su procedencia, de conformidad con la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y Suspensin de la ejecucin del acto administrativo impugnado. Procede concederla si la autoridad inicial el procedimiento administrativo de ejecucin no obstante que no se haya dado respuesta expresa a la solicitud de suspensin de la ejecucin ni al ofrecimiento de la garanta, Ibidem, pp. 835-837. 65 Precedente V-P-1aS-341, que tiene por rubro: Reclamacin. Documentos que la Sala Regional del conocimiento debe remitir a la Sala Superior para su resolucin, ibidem, p. 874. 66 Precedentes V-P-1aS-533 y V-P-1aS-534, que tienen por rubro: Recurso de reclamacin. Compete a las Secciones de la Sala Superior del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, calificar su procedencia y Recurso de reclamacin extemporneo, ibidem, pp. 1231 y 1232.
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interlocutoria que neg o concedi la suspensin definitiva y si se interpuso o no, con la oportunidad debida.67 Finalmente, el ltimo precedente publicado en tratndose de medidas cautelares se refiere a la suspensin solicitada respecto de las multas administrativas federales no fiscales, en cuyo caso exige garantizar el inters fiscal por tratarse de un crdito fiscal.68 X. Justicia cautelar respecto de los crditos fiscales Si bien el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa con motivo de la ampliacin de su competencia material dej de ser un tribunal de naturaleza meramente fiscal, pues hoy se somete a su juicio prcticamente todos los actos de autoridad administrativa federal, lo que ya ha sido apuntado con antelacin, tambin es cierto que los actos de naturaleza fiscal exigen un anlisis particular, atendiendo al tratamiento legal que el propio legislador le ha dado desde la adopcin de la suspensin de la ejecucin de la resolucin impugnada y que no se abandon con la creacin de la vigente Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo; y tambin tomando en cuenta el origen fiscal de dicho Tribunal. Entendida la materia fiscal como todo lo concerniente a los crditos fiscales (artculo 4o. del Cdigo Fiscal de la Federacin), hasta el 31 de diciembre de 2005, los particulares tenan previsto a su favor solicitar la suspensin del procedimiento administrativo de ejecucin va suspensin de la ejecucin de la resolucin impugnada, condicionado su otorgamiento a que se depositara el monto de la contribucin (artculo 2o. del Cdigo Fiscal de la Federacin) ante la Tesorera de la Federacin, al tenor del artculo 208 bis, fraccin VII, del Cdigo Fiscal de la Federacin; quedando por ello fuera de dicha regulacin los dems crditos fiscales que no fuesen contribuciones, tales como los aprovechamientos
V-P-2aS-551 y V-P-2aS-535, que tienen por rubro: Recurso de reclamacin contra sentencias interlocutorias que concedan o nieguen la suspensin definitiva. Son competentes las secciones de la Sala Superior del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa para resolverlo, y Recurso de Reclamacin en contra de la negativa de suspensin de la ejecucin del acto impugnado. Est legitimado para interponerlo la persona autoridad por la actora, ibidem, pp. 1375 y 1376. 68 Precedente V-P-2aS-556, que tiene por rubro: suspensin del procedimiento administrativo de ejecucin. Tratndose de una multa administrativa no fiscal para otorgarse se requiere garantizar el inters fiscal, ibidem, p. 1377.
67 Precedentes
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(artculos 3 del Cdigo Fiscal de la Federacin y 63 de la Ley de Comercio Exterior), en cuyo caso bastaba con garantizar el inters fiscal de la Federacin por cualquiera de los medios previstos en el artculo 141 del Cdigo Fiscal de la Federacin. Otra va fue el incidente de suspensin del procedimiento administrativo de ejecucin, previsto en el artculo 227 del Cdigo Fiscal de la Federacin, cuyas reglas eran aplicables para cualquier tipo de crdito fiscal, fuesen o no contribuciones, que condicion su procedencia al hecho de que previamente al juicio de nulidad, hubiese acudido ante la autoridad exactora y se le hubiese solicitado la suspensin del procedimiento administrativo de ejecucin, negando entonces la suspensin, rechazando su garanta o reiniciando la ejecucin. Ahora bien, con la vigente Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, el legislador fusion las reglas previstas en el artculo 208 bis del Cdigo Fiscal de la Federacin para la suspensin de la ejecucin de la resolucin impugnada y en el diverso 227 del Cdigo Fiscal de la Federacin, para el incidente de suspensin del procedimiento administrativo de ejecucin y si bien retom los incidentes previstos en el aludido Cdigo Fiscal de la Federacin, evidentemente elimin la suspensin del procedimiento administrativo de ejecucin, como un incidente ms. En tal virtud, dispuso para los crditos fiscales, no solo para los contribuciones, que se poda solicitar la suspensin de su ejecucin, condicionando su otorgamiento a que previamente la autoridad exactora hubiese negado la suspensin, rechazado la garanta o reiniciado la ejecucin, bastando con garantizar el inters fiscal con cualquiera de los medios previstos en el artculo 141 del Cdigo Fiscal de la Federacin, esto es, sin ser necesario que se hubiese depositado el monto del crdito fiscal. Regulacin de mrito, que evidentemente obedece a la diversidad de criterio que por la interpretacin surgieron entre la comunidad jurdica, a raz de la regulacin prevista en el Cdigo Fiscal de la Federacin para obtener la suspensin del procedimiento administrativo de ejecucin.

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Molina Cristbal, Esperanza, Las medidas cautelares en el contencioso administrativo federal mexicano, en Damsky, Isaac Augusto (h), Lpez

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publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 31 de diciembre de

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artculo 228. artculos 227, segundo prrafo, y 228, ltimo prrafo,

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23 Cdigo Fiscal de la Federacin, artculo 239 B. Vigente hasta el 31 de diciembre de

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Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, artculo 2o.

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Chvez, Hctor, op. cit., nota 3.

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Olvera, Miguel Alejandro, op. cit., nota 28, p. 97.

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VI. Suspensin de la ejecucin del acto administrativo

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49 Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, artculo 28, fraccin X.

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