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MEDIDAS DE PREVENO DE ACIDENTES COM NAVIOS PETROLEIROS

Ilidia da A. G. Martins Juras


Consultora Legislativa da rea XI Meio Ambiente e Direito Ambiental, Organizao Territorial, Desenvolvimento Urbano e Regional

ESTUDO
DEZEMBRO/2002

Cmara dos Deputados Praa dos 3 Poderes Consultoria Legislativa Anexo III - Trreo Braslia - DF

2002 Cmara dos Deputados.


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MEDIDAS DE PREVENO DE ACIDENTES COM NAVIOS PETROLEIROS


Ilidia da A. G. Martins Juras
m 19 de novembro de 2002, o Prestige, um navio-tanque de casco simples com 26 anos de idade, portando bandeira de Bahamas, e que conduzia 77.000 toneladas de leo pesado, afundou a 130 milhas da costa da Galcia, Espanha. As graves conseqncias de mais esse acidente em suas guas levaram a Unio Europia a adotar diversas medidas, entre as quais o banimento de navios considerados perigosos segurana martima. Em razo dessa posio europia, foi solicitada Consultoria Legislativa a anlise dos seguintes itens: 1) quais providncias o Brasil poderia adotar para que embarcaes com esse grau de periculosidade no possam adentrar na costa brasileira; 2) quais os tipos de petroleiros tm permisso para efetuar o transporte de petrleo pesado. O acidente com o petroleiro Prestige trouxe tona, mais uma vez, a necessidade de regras mais rgidas para o transporte martimo de produtos perigosos. A poluio por navios, motivo de preocupao devido ao grande volume de petrleo transportado por via martima, bem como ao tamanho das embarcaes, ganhou vulto a partir de 1967, aps o acidente com o Torrey Canyon, quando 120.000 toneladas de petrleo foram derramadas no mar. No mbito da Organizao Martima Internacional OMI , vrios acordos foram ento firmados, de forma a prevenir no apenas a poluio acidental, mas tambm a poluio operacional. Destaca-se a Conveno Internacional para a

Preveno da Poluio por Navios Marpol , adotada em 1973. Com a adoo, em 1978, de um protocolo introduzindo diversas alteraes ao texto original, a citada conveno ficou conhecida como Marpol 73/78. Outros graves episdios, contudo, continuaram a ocorrer, entre os quais o provocado pelo Exxon Valdez, em 1989, no Alasca, que constitui um dos mais nefastos, em termos ecolgicos. Aps o acidente em suas guas, os Estados Unidos adotaram, unilateralmente, uma legislao mais severa que as normas da Marpol para a preveno da poluio por leo, o Oil Pollution Act - OPA, de 1990. Na lei americana, entre outros dispositivos, h exigncias de casco duplo para os petroleiros construdos a partir de ento e um cronograma de retirada de servio dos navios de casco simples construdos antes de 1990, de acordo com a capacidade do navio e sua idade. Conforme essa lei, os navios petroleiros de casco simples sem duplo fundo ou costado duplo no sero autorizados a operar em guas norte-americanas a partir de 1 de janeiro de 2010, a menos que satisfaam o requisito antes apontado. Alm disso, nos cinco anos que antecedem essa data limite, ou seja, a partir de 2005, os referidos petroleiros no podero operar em guas norte-americanas logo que atinjam 25 anos de idade, ou 23 em alguns casos. Relativamente aos navios petroleiros de casco simples com duplo fundo ou costado duplo (petroleiros de casco simples com a zona dos tanques de carga parcialmente protegida por tanques de lastro segregado), a data limite fixada em 1 de janeiro de 2015 e o limite de idade, no perodo de 2005 a 2015, em 30 anos, ou 28 anos em alguns casos. Mediante o OPA, tambm foi criado um fundo para custear a recuperao dos danos no cobertos pelos responsveis. Esse fundo constitudo pela cobrana de cinco centavos por barril de petrleo. O total disponvel para cada acidente foi limitado ao mximo de US$ 1 bilho. A razo para a nfase no design do navio e a exigncia de casco duplo tem uma explicao. Nos petroleiros construdos com casco simples, os hidrocarbonetos esto separados da gua do mar apenas pela chaparia de fundo e de costado. Se o casco sofrer avaria devido a coliso ou encalhe, o contedo dos tanques de carga pode derramar-se no mar e causar uma poluio significativa. Com com uma segunda chaparia interna, a uma distncia suficiente da chaparia externa, o casco duplo, os tanques de carga so protegidos contra avarias e, assim, o risco de poluio reduzido. Seguindo o exemplo da legislao americana, em 1992, importantes emendas foram introduzidas na Marpol, especificamente relacionadas com requisitos de casco duplo: as Regras 13F e 13G do Anexo I daquela Conveno. A Regra 13F requer que novos navios-tanque (aqueles cuja construo tenha sido iniciada aps janeiro de 1994 ou concluda aps julho de 1996) de 5.000 toneladas e superiores, sejam equipados com casco duplo, separados por um espao de at 2 metros (nos navios de at 5.000 toneladas, o espao deve ser pelo menos de 0,76 m). Como alternativa, os navios-tanque podem incorporar o conceito mid-deck, pelo qual a presso no tanque no excede a presso hidrosttica externa. Outros tipos de design tambm so aceitos, desde que assegurem o mesmo nvel de proteo contra a poluio em eventos de coliso ou encalhe. J a Regra 13G se aplica aos navios-tanque, existentes, de 20.000 toneladas e maiores, destinados a transportar petrleo bruto, e de 30.000 toneladas e superiores, para o transporte de outros derivados de petrleo. Tais navios-tanque, que tenham 25 anos de idade e que no tenham sido construdos de acordo com os requisitos estabelecidos no Protocolo de 1978, devem ser ajustados, de forma a disporem de tanques laterais ou fundo duplo, no utilizados para o transporte de carga, em localizao de proteo, ou, ainda, que s operem com carga hidrostaticamente equilibrada. Os navios-tanque construdos de acordo com os padres do referido Protocolo esto isentos dessa obrigao at a idade de 30 anos. A Regra 13G entrou em vigor em julho de 1995. Ou seja, na

prtica, os navios de casco simples sem tanques de lastro protetores, deixariam, a nvel internacional, de poder operar a partir de 2007, ou 2012 em alguns casos. Para os navios de casco simples, mas com tanques de lastro protetores, a desativao deveria estar concluda em 2026. Novas alteraes foram aprovadas Marpol 73/78, em 2001, por meio da Resoluo n 95 (46) da Comisso de Proteo do Ambiente Marinho (MEPC) da OMI, as quais consistem, basicamente, na antecipao da retirada de operao de navios de casco simples, bem como a classificao dos navios petroleiros em trs categorias, de acordo com a respectiva tonelagem, a construo e a idade: - Categoria 1: navios-tanque de 20.000 toneladas ou superiores, que transportem petrleo bruto, leo combustvel, leo diesel pesado ou leo lubrificante, e de 30.000 toneladas ou superiores, que transportem outros hidrocarbonetos, cujos tanques de carga no sejam protegidos por tanques de lastro segregado; - Categoria 2: navios-tanque de 20.000 toneladas ou superiores, que transportem petrleo bruto, leo combustvel, leo diesel pesado ou leo lubrificante, e de 30.000 toneladas ou superiores, que transportem outros tipos de produtos petrolferos, cujos tanques de carga sejam protegidos por tanques de lastro segregado; - Categoria 3: navios-tanque de 5.000 toneladas e superiores, mas menores que os das categorias 1 e 2. Conforme essas alteraes, a data limite para a eliminao dos navios de casco simples ocorrer entre 2003 e 2007 para os petroleiros da categoria 1 e at 2015 para os petroleiros das categorias 2 e 3. No entanto, os navios das categorias 1 e 2 s podero operar aps 2005 e 2010, respectivamente, se cumprirem as disposies do programa de avaliao do estado dos navios (CAS), programa esse aprovado pela Resoluo n 94 (46) da MEPC. Na mesma resoluo, prev-se que os petroleiros das categorias 2 e 3 continuem a operar, em determinadas circunstncias, aps a data limite de sua desativao. Entretanto, as partes da Conveno Marpol 73/78 podem recusar a entrada de navios enquadrados nessa exceo, bastando para isso, comunicar essa inteno OMI. Em razo das regras da Marpol terem menor abrangncia e serem menos rgidas que as normas americanas, a Comisso das Comunidades Europias, aps o acidente com o Erika , em 1999, apresentou ao parlamento Europeu uma proposta de poltica de segurana martima, compreendendo: a organizao a nvel comunitrio de uma aplicao mais estrita das convenes internacionais; e a adoo de disposies especificamente comunitrias nos casos em que as normas da OMI so inexistentes ou insuficientes. Figurava, na proposta, um cronograma de desativao de navios de casco simples com prazos inferiores aos que haviam sido estabelecidos pela Marpol em 1992, para evitar que navios banidos das guas americanas passassem a operar nas guas europias. Em 2002, foi aprovado pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho da Unio Europia o Regulamento (CE) n 417/2002, relativo introduo acelerada dos requisitos de construo em casco duplo ou equivalente para os navios petroleiros de casco simples. Os prazos fixados em tal Regulamento esto em consonncia aos estabelecidos pela Marpol em 2001, j referidos. Em resposta ao acidente com o Prestige, a Comisso das Comunidades Europias enviou comunicao ao Parlamento Europeu contendo as medidas que considera necessrias para melhorar as condies de segurana no mar. Entre as medidas propostas, podem ser citadas: - acelerar a implantao da Agncia Europia de Segurana Martima; - monitorar mais estreitamente a ao das sociedades de classificao;

- publicar uma lista negra dos navios que tenham sido detidos repetidamente nos ltimos dois ou trs anos e bani-los das guas europias1 ; - adotar as medidas necessrias para alcanar suficiente taxa de inspeo em todos os portos da Unio Europia; - estabelecer um fundo suplementar, at 2003, para a compensao da poluio por leo, de forma a cobrir danos em at EUR 1 bilho (o limite internacional de EUR 185 milhes); - propor regulamentao destinada a proibir o transporte de leo combustvel pesado em navios de casco simples, que se destinem a portos europeus ou deles partam; - rever, a nvel internacional, aspectos quanto responsabilidade e compensao pela poluio por leo, de forma a aplicar mais estritamente o princpio do poluidor-pagador; - introduzir sanes penais contra qualquer pessoa (inclusive jurdica) que tenha provocado poluio. Deve-se ressaltar que, quanto a este ltimo aspecto, a legislao brasileira bastante moderna, destacando-se a Lei n 9.605, de 12 de fevereiro de 1998, que dispe sobre as sanes penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, e d outras providncias, e a Lei n 9.966, de 28 de abril de 2000, que dispe sobre a preveno, o controle e a fiscalizao da poluio causada por lanamento de leo e outras substncias nocivas ou perigosas em guas sob jurisdio nacional e d outras providncias e a Lei n 9.537, de 11 de dezembro de 1997, que dispe sobre a segurana do trfego aquavirio em guas sob jurisdio nacional e d outras providncias. Outra questo relativa a exigncias quanto ao tipo de navio. Embora a desativao de navios de casco simples na Europa comece a partir de 2003, j se verifica uma tendncia de substituio de navios de casco simples por navios de casco duplo. De acordo com dados da Intertanko2 , a proporo de navios-tanque de casco duplo aumentou de 39% da frota mundial, em 2000, para 51% em 2002, estimando-se que, em 2007, 75% dos navios-tanque sero de casco duplo. Com regras americanas e europias mais rgidas que as normas internacionais, a tendncia que os navios com casco simples passem a operar at o prazo limite nos pases menos exigentes. Uma opo para o Brasil seria, ento, a adoo de regras similares s americanas e europias, quanto exigncia de navios de casco duplo. Nesse sentido, encontra-se em tramitao proposta do Deputado Fernando Gabeira (PL 4.296/01), que tinha por objetivo impedir o trnsito em guas brasileiras de embarcaes petroleiras que j no mais possam operar em guas norte-americanas. Ocorre que, com a acelerao da substituio dos navios de casco simples por navios de casco duplo, adotada no mbito da Marpol em 2001, no h diferenas significativas entre as regras internacionais em vigor e o que prope o PL 4.296/01. Uma das recomendaes da Comisso das Comunidades Europias refere-se proibio do transporte de leo combustvel pesado em navios de casco simples. Tal medida justifica-se em razo desse tipo de produto petrolfero ser um dos mais poluentes. Devido ao baixo valor comercial e, comparativamente a outros produtos petrolferos, apresentar pequeno risco de fogo ou exploso, tem sido freqentemente transportado por navios mais velhos, prximos ao final de sua vida til, isto , os que apresentam maior risco. Outro aspecto de importncia a ser abordado refere-se inspeo dos navios. Afinal, de nada adianta ter leis com punies severas, se os mecanismos destinados a faz-las cumprir no esto em franca operao. Assim, caberia indicao ao Poder Executivo, propondo maior abrangncia e maior rigor nas exigncias quanto inspeo dos navios petroleiros que transitam em guas brasileiras.

Medida complementar, a partir das inspees realizadas, a adoo de uma lista negra de navios que no poderiam atracar em portos brasileiros, a exemplo da lista indicada pela Comisso das Comunidades Europias. Essa uma medida que pode suscitar questionamentos nos foros internacionais apropriados, a exemplo da deciso da Espanha e da Frana de banir para fora da sua zona econmica exclusiva certos navios considerados perigosos, questionada por entidades ligadas navegao. A Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar assegura a soberania estatal sobre o mar territorial. Entretanto, a mesma Conveno tambm assegura o direito de passagem inocente, pelo mar territorial aos navios de todos os Estados. Ou seja, o trnsito de navios pelo mar territorial de um Estado independe de autorizao prvia do Estado que exerce a soberania sobre essa faixa do mar. Passagem, conforme a Conveno, significa a navegao pelo mar territorial com o fim de: atravessar o mar territorial sem penetrar nas guas interiores, nem fazer escalas, em um ancoradouro ou instalao porturia situada fora das guas interiores; ou dirigir-se para as guas interiores ou delas sair, ou fazer escalas num desses ancoradouros ou instalaes porturias. A passagem deve ser contnua e rpida, compreendendo, no entanto, o parar e o fundear, na medida em que os mesmos constituam incidentes normais da navegao, sejam impostos por motivo de fora maior ou dificuldade grave, ou tenham por finalidade prestar auxlio a pessoas, navios ou aeronaves em perigo ou dificuldades graves. Ainda conforme a citada Conveno, o Estado poder adotar lei e regulamentos, em conformidade com a Conveno e demais normas de Direito Internacional, relativos passagem inocente pelo mar territorial em relao a diversas matrias, entre as quais, a preservao do meio ambiente do Estado costeiro e preveno, reduo e controle da sua poluio (art. 21.1, f). Tambm em relao zona econmica exclusiva (faixa de at 200 milhas a partir da linha de base), a Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar assegura jurisdio ao Estado no que se refere proteo e conservao do meio marinho. Merece discusso, ainda, a criao de um fundo para a reparao do dano ambiental nos casos de poluio por leo. Na maior parte das vezes, a reparao dos danos ambientais requer aes urgentes, que no podem aguardar a apurao das responsabilidades dos agentes causadores da poluio, e, tambm, com freqncia, o responsvel no tem condies financeiras para arcar com tais custos. No Brasil, no entanto, seria grande a dificuldade para a aprovao de novas fontes de custeio de um fundo dessa natureza, ainda mais pela recente aprovao da CIDE, a qual incide, justamente, sobre o petrleo e derivados. Vale lembrar que o PL 6.770/2002, recentemente aprovado na Cmara dos Deputados, trata justamente da aplicao dos recursos da CIDE. Ante o exposto, coloco-me disposio do ilustre Parlamentar para esclarecimentos adicionais ou outras providncias que considerar pertinentes, encaminhando, de pronto, minuta de indicao conforme anteriormente sugerido. NOTAS DE REFERNCIA 1 No documento Communication from the Commission to the European parliament and to the Council on improving safety at sea in response to the Prestige accident, disponvel em http://europa.eu.int/comm/transport/themes/maritime/english/safety/index_safety.html, apresentada uma lista indicativa com 66 navios nessas condies. 2 http://www.intertanko.com/search/artikkel.asp?id=3809

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