lunes, 1 de febrero de 2010

ELABORACION DE PRESUPUESTOS DEDUCTIVOS DE OBRA

1. CONSULTA. La Entidad manifiesta y c onsulta literalmente: [...] En la elaborac in de los Presupuestos Adic ionales de Obra ha quedado establecido que solo se deben considerar los gastos generales que estn relac ionados direc tamente c on el plazo de ejec uc in de la obra, esto es, no se c onsideran los gastos generales fijos (gatos de lic itac in y gastos financ ieros), pues no se incrementan c on la aprobac in de los presupuestos adic ionales. ( ) En la elaboracin de Presupuestos Deduc tivos de Obra, se deben inc luir los gastos generales fijos? [...] (sic ).

2. ANLISIS.

2.1 De manera preliminar, debemos tener en c onsiderac in que los c omponentes de la estruc tura del presupuesto base de una obra se agrupan en dos rubros: c ostos direc tos y c ostos indirec tos . Entre los primeros, se enc uentran los materiales, la mano de obra y los equipos. En c ambio, entre los segundos, se encuentran los gastos generales y la utilidad . Ambos rubros c onforman el presupuesto base, el c ual, sumado c on los impuestos c orrespondientes, c onstituye el total del valor referenc ial del proc eso de seleccin. Por su parte, los denominados gastos generales se desc omponen, en fijos y variables, dependiendo si estn o no relac ionados c on el tiempo de ejec uc in de la obra, respec tivamente, c ada uno de los c uales se desagregan c onforme a su naturaleza. As tenemos que, los gastos generales se dividen en: - Gastos Generales no relacionados con el tiempo de ejec uc in de la obra o fijos, que son aqullos en que slo inc urren una vez, no volviendo a gastarse aunque la obra se ample en su plazo original. - Gastos Generales relacionados con el tiempo de ejec uc in de la obra o variables, que son aqullos que dada su naturaleza siguen existiendo o permanec en a lo largo de todo el plazo de obra inc luida su eventual ampliacin. . (El nfasis es nuestro). Por tanto, entre los primeros se enc uentran los gastos inc urridos en doc umentos para la presentac in de propuestas, gastos de estudios de suelos, gastos de visita al terreno, gastos de elaborac in de propuestas, seguros c ontra inc endios, obligac iones fisc ales, entre otros; mientras que, entre los segundos, los gastos generales variables, se enc uentran los c ostos de luz, telfono y gabelas, papelera y tiles de escritorio, gastos de traslado de personal, vitic os de personal, artc ulos de limpieza, gastos de operac in, entre otros .

Por otro lado, debe tenerse en c onsiderac in que dentro del marc o normativo establec ido por la Ley y su Reglamento , en adelante el Reglamento, se han previsto dos sistemas de adquisic iones y contrataciones a travs de los c uales las Entidades del Estado pueden c ontratar la obtenc in de bienes, servicios y la ejecucin de obras requeridos para el c umplimiento de sus fines; los mismos que, de c onformidad por lo dispuesto por el artc ulo 45 del Reglamento, servirn para determinar el prec io y sus posibles ajustes, sobre la base de las c ondiciones pre-establec idas en func in a la naturaleza y al objeto princ ipal del c ontrato. As, se tiene que los sistemas de c ontratac iones que pueden implementarse dentro de las Bases Administrativas de los proc esos de selec c in que se desarrollen para c ontratar la ejec uc in de obras pblic as, son los de Suma Alzada y Prec ios Unitarios, Tarifas o Porc entajes, los mismos que mantienen en su naturaleza diferenc ias sustanc iales, destac adas en el artc ulo 45 del Reglamento que a c ontinuac in se transc ribe parc ialmente: [..] En el sistema de suma alzada, el postor formula su propuesta por un monto fijo y por un determinado plazo de ejec uc in. Tratndose de obras, el postor presentar, adems, el desagregado por partidas que da origen a su propuesta. Este sistema slo ser aplic able c uando las magnitudes y c alidades

de la prestac in estn totalmente definidas en las espec ific ac iones tc nic as y en los trminos de referenc ia y, en el c aso de obras, en los planos y espec ific ac iones tc nic as respec tivos. En el sistema de prec ios unitarios, tarifas o porc entajes, el postor formula su propuesta ofertando prec ios, tarifas o porc entajes en func in de las partidas o c antidades referenc iales c ontenidas en las Bases, y que se valorizan en relac in a su ejec uc in real, as c omo por un determinado plazo de ejec uc in. En estos c asos, el postor presentar, adems del desagregado a que se refiere el prrafo prec edente, el valor total de la oferta ec onmic a. (El subrayado es nuestro)

Del texto del artc ulo antes c itado se desprende que, c uando una Entidad opte por c ontratar una obra a suma alzada c onviene un prec io global, previo e invariable para la realizac in total de la obra , la misma que deber ejec utarse c on sujec in estric ta a los planos y espec ific ac iones tc nic as c ontenidos en el contrato, bajo responsabilidad del c ontratista. En tal sentido, las obras que se ejec uten bajo el sistema de suma alzada implic an la invariabilidad del prec io pac tado c ontrac tualmente, as c omo la invariabilidad de la obra en s, elementos que se enc uentran direc tamente relac ionados, de forma tal que, slo c uando se verifiquen modific ac iones o variac iones en el proyec to de la obra c onc retamente en los planos y espec ific ac iones tc nic as, podr produc irse la c orrespondiente modific ac in del prec io. 2.2 Ahora bien, respec to de la materia objeto de c onsulta, debemos menc ionar que el ordenamiento positivo en materia de c ontratac iones y adquisic iones del Estado c onstituido por la Ley, su Reglamento, las direc tivas emitidas por este Consejo Superior y dems normas modific atorias y c omplementarias hac e referenc ia expresa a un presupuesto deduc tivo de obra, nic amente en el texto del artc ulo 159 del Reglamento, c uando presc ribe la proc edenc ia de la ejec uc in de adic ionales en los c asos en que su valor, restndole los presupuestos deduc tivos, no superen el quinc e por c iento (15%) del monto total del c ontrato original. Sin perjuic io de lo expuesto, adems del presupuesto deduc tivo que tiene lugar durante la ejec uc in de un adic ional, en las lneas siguientes desarrollaremos dos ac epc iones equvoc as de presupuesto deduc tivo surgidos de la aplic ac in prc tic a de la normativa, a dec ir: a) el presupuesto deduc tivo de obra que tiene lugar por metrados no ejec utados de una partida y b) el presupuesto deduc tivo que surge de la disposic in de una reduc c in de obra.

2.3 El artc ulo 42 de la Ley presc ribe c omo una de las fac ultades c onferidas a las Entidades durante la etapa de ejec uc in c ontrac tual la posibilidad de ordenar la ejec uc in de prestac iones adic ionales c uando stas sean indispensables para alc anzar la finalidad del c ontrato.

Por su parte, los artc ulos 159 y 160 del Reglamento, regulan los requisitos, el proc edimiento y las eventuales c onsec uenc ias a los que debe sujetarse la Entidad c ontratante a efec to de ordenar vlidamente la ejec uc in de prestac iones adic ionales en el c aso de la c ontratac in de obras. En ese sentido, la ejec uc in de un adic ional de obra implic a la aprobac in del presupuesto adic ional de obra c orrespondiente, entendindose por aquel al ( ) mayor c osto originado por la ejec uc in de trabajos c omplementarios y/o mayores metrados no c onsiderados en las bases de la lic itac in o en el c ontrato respec tivo, y que son indispensables para alc anzar la finalidad del c ontrato. As, c uando nic amente se advierta la nec esidad de ejec uc in de un trabajo no previsto, el valor del adic ional de obra que se genere ser el monto resultante de los c ostos direc tos c omprometidos en el presupuesto adic ional de obra; por el c ontrario, si en el presupuesto c ontratado ya existe una partida para un trabajo determinado y se requiere modific ar y/o sustituir ste por otro trabajo (adic ional) para alc anzar la finalidad del c ontrato, el valor del adic ional de obra ser el monto resultante de la diferenc ia del presupuesto que requiere el trabajo adic ional y el respec tivo presupuesto deduc tivo. Al respec to, es importante prec isar que los gastos generales que se deben c onsiderar en los presupuestos adic ionales, son aquellos en los que el c ontratista inc urra, c ualquiera sea su naturaleza, c on la c ondic in que se enc uentren debidamente demostrados, justificados y relac ionados c on la ejec uc in de la obra adic ional. Por lo tanto, todo presupuesto adic ional, genere o no la obra adic ional la ampliac in de plazo, c onlleva c onsiderar los gastos generales, sean fijos o variables, que los afecten.

En ese orden de ideas, siendo el presupuesto deduc tivo que se debe c onsiderar para la determinac in del valor de un adic ional de obra, el presupuesto de una partida c ontenida en el presupuesto de obra original que se modific a o sustituye por un trabajo adic ional c on el objeto de alc anzar la finalidad del c ontrato, se entiende que ste no signific a una alterac in en los gastos generales fijos en los ya ha inc urrido el c ontratista; por lo tanto, resulta razonable no inc luir los gastos generales fijos para la determinac in del presupuesto deduc tivo que tiene lugar en la ejec uc in de un adic ional de obra, independientemente del sistema de contratacin en el que nos enc ontremos. 2.4 En otro orden de c onsiderac iones, tenemos el c aso de una obra que en su etapa de ejec uc in origina metrados no ejec utados en determinadas partidas, en razn de la divergenc ia existente entre los planos y las espec ific ac iones tc nic as de la obra y lo efec tivamente ejec utado, los c uales han dado lugar, en la prc tic a, a que se hable de un presupuesto deduc tivo de obra. A este respec to, c abe sealar que siempre que en los c ontratos de obra a suma alzada las c ondic iones c ontrac tuales se mantengan invariables los planos y las espec ific ac iones de obra, y el c ontratista c umpla c on ejec utar la obra c on sujec in a las mismas, la Entidad no podr efec tuar deduc tivos de obra por los menores metrados no ejec utados de una partida y, en c onsec uenc ia, no podr reduc ir el monto fijo c ontratado, por lo que no tiene c abida hablar de un supuesto deduc tivo de obra. En dic hos c asos, los enc argados de la elaborac in del expediente tc nic o sern responsables de la defec tuosa previsin e inadec uada sustentac in de los metrados , as c omo de la inc orrec ta elaborac in del valor referenc ial, de c onformidad c on lo dispuesto por la Norma Tc nic a de Control N 600-01 , debiendo la Entidad inic iar las ac c iones c orrespondientes a efec to de deslindar responsabilidades. Asimismo, c uando en el marc o de un c ontrato de obra a prec ios unitarios no se ejec utan el ntegro de los metrados referenc iales c ontenidos en las Bases y la Entidad c umple c on rec onoc er los c ostos de lo efec tivamente ejec utado, tampoc o c abe referirse a la diferenc ia de presupuesto existente entre lo ejec utado y lo c ontenido en los planos y espec ific ac iones de obra c omo un presupuesto deduc tivo de obra, por c uanto aquello no ser finalmente objeto de la determinac in de la c ontraprestac in a c argo de la Entidad c ontratante, la misma que se valoriza en func in de la ejec uc in real. En todo c aso, la ejec uc in efec tiva de menores metrados no puede dar lugar a un desc uento de los gastos generales fijos en los que ha inc urrido en c ontratista. 2.5 Por otro lado, puede darse el supuesto de la ejec uc in de menores metrados de una partida c omo c onsec uenc ia de la reduc c in de la obra a la que se refiere el artc ulo 42 de la Ley, norma que presc ribe que la Entidad podr ordenar y pagar direc tamente la ejec uc in de prestac iones adic ionales hasta por el quinc e por c iento de su monto, siempre que sean indispensables para alc anzar la finalidad del c ontrato. Asimismo, podr reduc ir servic ios u obras hasta por el mismo porc entaje. Ahora bien, la potestad de la Entidad de ordenar reduc c iones, al igual que los adic ionales, responde al propsito de alc anzar la finalidad de la c ontratac in, y en ese sentido se inc luye en la relac in c ontrac tual c omo una obligac in del c ontratista. En ese sentido, es perfec tamente posible que la Entidad ordene la ejec uc in de adic ionales o la reduc c in de prestac iones al c ontratista c uando la c ontratac in se lleve a c abo bajo el sistema a suma alzada o a travs del sistema a prec ios unitarios. As, en c aso de ordenarse la reduc c in de prestac iones en una obra la Entidad deber aprobar el presupuesto de reduc c in denominado equvoc amente presupuesto deduc tivo el c ual deduc ido del presupuesto base generara c omo resultante el presupuesto vigente de la obra, presupuesto que no puede verse reduc ido en ms del 15% del monto del c ontrato. El ac to administrativo que aprueba la reduc c in de obra, y que se sustenta en los informes tc nic os y legales de los func ionarios enc argados de la Entidad, permite definir los metrados de los trabajos que realmente deban ejec utarse sobre la base de los c uales se formula la liquidac in del c ontrato, tanto en los contratos bajo el sistema a suma alzada c omo en el sistema a prec ios unitarios, c on la nic a salvedad que bajo este ltimo sistema la liquidac in del c ontrato se produc ir c on los prec ios unitarios ofertados por el contratista en su propuesta ec onmic a y en el sistema a suma alzada se liquida c on los prec ios unitarios del valor referencial afectados c on el factor de relacin . A su vez, en la elaborac in del presupuesto de reduc c in en un obra por suma alzada o prec ios unitarios la Entidad deber c onsignar los c ostos en func in de las partidas, metrados y prec ios unitarios a reduc irse, los c uales se c orrespondern c on los c ostos previstos en el presupuesto base de la Entidad y que dieron origen al valor referenc ial del proc eso. En ningn c aso, disponer una reduc c in signific a desc ontar los gastos generales fijos en los que haya inc urrido el c ontratista.

3. CONCLUSIONES. Por lo expuesto, se c onc luye lo siguiente: 3.1 Los gastos generales fijos no deben ser inc luidos en el c lc ulo para la determinacin del presupuesto deductivo que tiene lugar en la ejec uc in de un adic ional de obra, independientemente del sistema de contratacin en el que nos enc ontremos. 3.2 Siempre que en los c ontratos de obra a suma alzada las c ondic iones c ontrac tuales se mantengan invariables los planos y las espec ific ac iones tc nic as de obra, y el c ontratista c umpla c on ejec utar la obra c on sujec in a las mismas, la Entidad no podr efec tuar deduc tivos de obra por los menores metrados no ejec utados de una partida y, en c onsec uenc ia, no podr reduc ir el monto fijo c ontratado, por lo que no tiene c abida hablar de un supuesto deduc tivo de obra. 3.3 En el marc o de un c ontrato de obra a prec ios unitarios no se ejec utan el ntegro de los metrados referenciales contenidos en las Bases y la Entidad c umple c on reconocer los c ostos de lo efectivamente ejec utado, tampoc o c abe referirse a la diferenc ia de presupuesto existente entre lo ejecutado y lo c ontenido en los planos y espec ific ac iones tc nic as de obra c omo un presupuesto deduc tivo de obra, por cuanto aquello no ser finalmente objeto de la determinac in de la c ontraprestac in a c argo de la Entidad c ontratante, la misma que se valoriza en func in de la ejec uc in real. En todo c aso, la ejecucin efectiva de menores metrados no puede dar lugar a un desc uento de los gastos generales fijos en los que ha inc urrido en c ontratista. 3.4 En la elaborac in del presupuesto de reduc c in en una obra por suma alzada o por prec ios unitarios, la Entidad deber c onsignar los c ostos en func in de las partidas, metrados y prec ios unitarios a reduc irse, los c uales se c orrespondern c on los c ostos previstos en el expediente tc nic o de la Entidad y que dieron origen al valor referenc ial del proc eso. En ningn c aso, disponer una reduccin signific a descontar los gastos generales fijos en los que haya inc urrido el c ontratista.
VER OPINION N 003-2005/GTN (0 7 E N E R O D E L 2 0 0 5 )