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Nota di sintesi dellOCSE sulla gestione pubblica

Coinvolgere i cittadini nella presa di decisione:


informazione, consultazione e partecipazione del pubblico
Conseguire benefici ... Il rafforzamento delle relazioni con i cittadini , al tempo stesso, un sano investimento per migliorare la presa di decisione e un elemento fondamentale del buon governo. Esso consente di captare nuove fonti pertinenti didee e informazioni utili per la presa di decisione e per l'attuazione delle politiche pubbliche. Esso contribuisce ugualmente, in modo notevole, al rafforzamento del senso civico e della fiducia del pubblico nell'amministrazione e al miglioramento della qualit della democrazia. Tali sforzi consentono di consolidare una democrazia rappresentativa, nell'ambito della quale i parlamenti svolgono un ruolo centrale. adottando concrete misure... Nellambito del rafforzamento delle loro relazioni con i cittadini, le amministrazioni devono accertarsi che: linformazione sia completa, obiettiva, affidabile, pertinente, facile da individuare e da capire; la consultazione sia svolta con un preciso obiettivo, secondo regole prive di ogni ambiguit che riportino chiaramente i limiti dell'esercizio e lobbligo dell'amministrazione di rendere conto dell'utilizzazione dei dati forniti dai cittadini; la partecipazione possa anche disporre di tempi sufficienti e di flessibilit per favorire l'emergenza di idee e di proposte nuove da parte dei cittadini, e comportare un meccanismo che consenta di integrare queste ultime nel processo decisionale. ...per rafforzare limpegno e le capacit dintervento I governi devono dedicare sufficienti risorse, energia e tempo per istituire saldi assetti normativi, politici ed istituzionali, sviluppando gli adeguati strumenti e valutando la propria capacit di coinvolgere i cittadini nel processo decisionale delle politiche pubbliche. Misure poco elaborate e inadeguate per promuovere l'informazione, la consultazione e la partecipazione attiva del pubblico nel processo di decisione, possono nuocere alle relazioni tra amministrazioni e cittadini. Tali misure devono migliorare la qualit, lattendibilit e la legittimit delle decisioni dei poteri pubblici e si rischia di ottenere l'effetto contrario se i cittadini si accorgono che i loro sforzi per essere informati, dare il loro parere e partecipare attivamente al processo politico sono ignorati e non hanno alcun effetto sulle decisioni o restano senza seguiti. La presente nota di sintesi descrive una gamma di misure concrete e suggerisce dieci principi guida per consolidare le relazioni dell'amministrazione con i cittadini e la societ civile.

PUMA Nota di sintesi n10 Luglio 2001

Per quale motivo necessario rafforzare le relazioni tra amministrazioni e cittadini? I Paesi dellOCSE rafforzano le loro relazioni con i cittadini per: migliorare la qualit delle politiche, consentendo alle amministrazioni di sfruttare le pi svariate fonti di informazione, prospettive e potenziali soluzioni per rispondere alla sfida del processo decisionale sempre pi complesso, in un ambito dinterdipendenza delle politiche e di tempi sempre pi stringenti. rispondere alle sfide della emergente societ dell'informazione, per prepararsi a sempre pi numerose e rapide interazioni con i cittadini e per garantire una migliore gestione delle conoscenze. integrare le informazioni comunicate dal pubblico nel processo di presa di decisione, per soddisfare le attese dei cittadini che desiderano essere ascoltati e trovare un riscontro dei loro punti di vista nella presa di decisione concernente le politiche pubbliche. rispondere alle esigenze di maggiore trasparenza e responsabilit delle amministrazioni, considerando che il pubblico e i media guardano con maggiore attenzione le azioni governative e che le norme della vita pubblica sono codificate e pi esigenti. rafforzare la fiducia del pubblico nei confronti del governo, e invertire la tendenza alla continua erosione del tasso di partecipazione alle elezioni, il calo dellattivit militante politica e le inchieste che evidenziano una perdita di fiducia nelle istituzioni pubbliche chiave.

Definire le relazioni tra amministrazioni e cittadini nel processo di presa di decisione Le relazioni tra amministrazioni e cittadini ricoprono un largo ventaglio dinterazioni per ogni singola tappa del processo decisionale: dall'elaborazione delle politiche e dalla loro attuazione alla fase di valutazione. Lo studio dellOCSE si appoggia sulle seguenti definizioni per esaminare questo complesso rapporto: informazione: relazione unidirezionale nella quale l'amministrazione produce e fornisce informazioni destinate ai cittadini. In tale relazione sono integrate sia laccesso "passivo" alle informazioni su richiesta dei cittadini sia le misure "attive" dei poteri pubblici volte a diffondere informazioni ai cittadini prese. Amministrazione

Cittadini

consultazione: relazione bidirezionale nella quale i cittadini offrono un ritorno dinformazione all'amministrazione. Tale relazione basata sulla previa definizione, dall'amministrazione, del tema sul quale si sollecita il parere dei cittadini e presuppone che questi ultimi siano informati. Amministrazione

Cittadini

Partecipazione attiva: relazione basata su un partenariato con le amministrazioni, nel quale i cittadini sono attivamente impegnati nel processo decisionale concernente le politiche pubbliche. Tale relazione riconosce ai cittadini la possibilit di proporre scelte di politica e di orientare il dialogo sulle politiche ma la responsabilit della decisione finale o dellelaborazione delle politiche incombe al governo. Amministrazione

Cittadini

Principali tendenze Nellinsieme dei Paesi dellOCSE, la democrazia rappresentativa lelemento fondatore della presa di decisione sulle politiche pubbliche. In tale quadro, molti Paesi dellOCSE vantano una lunga tradizione di partecipazione dei cittadini. Tutti i Paesi cercano mezzi nuovi e complementari per integrare il cittadino nel processo di presa di decisione. Le tendenze evidenziano che: Linformazione dei cittadini diventata ormai un obiettivo comune allinsieme dei Paesi dellOCSE. L'entit, la quantit e la qualit delle informazioni fornite ai cittadini dalle amministrazioni sono fortemente aumentate nel corso dell'ultimo decennio. La consultazione e le opportunit per i cittadini di esprimere il loro parere su progetti politici aumentano, con ritmi tuttavia meno sostenuti. Si riscontrano ancora ampi divari fra i Paesi dellOCSE. La partecipazione attiva e gli sforzi volti al coinvolgimento dei cittadini nel processo decisionale sulla base di un partenariato sono rari. Tali iniziative sono condotte soltanto a titolo sperimentale e riguardano un numero molto limitato di Paesi dell'OCSE.

Rafforzare lassetto giuridico, politico e istituzionale

L'accesso all'informazione un requisito fondamentale Assicurare un accesso all'informazione richiede unadeguata normativa, chiari meccanismi istituzionali volti alla sua attuazione, istituzioni di controllo e un sistema giudiziario indipendente per la sua applicazione. I cittadini devono conoscere e capire i loro diritti, ma devono anche poterli e volerli esercitare. Leggi: il ritmo dadozione delle leggi concernenti laccesso all'informazione si nettamente accelerato nel corso degli ultimi anni. Nel 1980, solo il 20% dei Paesi dell'OCSE disponeva di una normativa in questo settore (nota anche come legge sulla libert daccesso all'informazione) rispetto a poco pi del 40% nel 1990 e dell80% alla fine del 2000. In alcuni Paesi dellOCSE, l'accesso all'informazione costituisce la regola, mentre il segreto considerato uneccezione. Tuttavia, nel loro insieme, le normative prevedono la possibilit per i cittadini di accedere a documenti detenuti dalle pubbliche autorit e di ricorrere in appello, in caso di rifiuto, tramite adeguati meccanismi. Politiche: i diritti giuridici di base in materia daccesso all'informazione ricevono concreta applicazione dall'impegno preso dall'amministrazione di fornire informazioni obiettive e affidabili. Sono necessarie politiche in materia daccesso allinformazione, sia "passivo" (p.e.: tempo di risposta o fatturazione di un costo) sia "attivo" (p.e.: la politica di comunicazione del governo). Istituzioni: le leggi relative all'accesso all'informazione si applicano generalmente allinsieme delle unit amministrative. Gli sforzi di attuazione possono essere coordinati (p.e.: dall'amministrazione centrale) ed essere quindi sottoposti all'esame di organi di controllo esterni (p.e.: Ombudsman).

Tutti Paesi dellOCSE devono rispondere alla necessit di valutare insieme il diritto dei cittadini di essere informati e il diritto degli individui al rispetto della loro vita privata, nonch alla necessit di preservare la riservatezza di talune informazioni la cui divulgazione sarebbe contraria all'interesse del pubblico. La valutazione simultanea del diritto daccesso all'informazione, della protezione della vita privata e dei limiti del segreto ufficiale rappresentano una notevole sfida - in particolare a causa della rapida evoluzione delle tecnologie dell'informazione e delle comunicazioni (TIC).

La consultazione un elemento essenziale della presa di decisione Solo di recente, la consultazione dei cittadini stata considerata nella maggioranza dei Paesi dellOCSE come un elemento essenziale per il processo decisionale concernente le politiche pubbliche. I quadri giuridici, politici e istituzionali sono ancora in fase delaborazione. Leggi: la normativa relativa alla consultazione del pubblico pu prevedere un esteso campo dapplicazione (p.e.: stipulare un diritto di petizione o un referendum) o pu essere pi restrittiva (p.e.: esigere una consultazione dei sindacati, delle associazioni professionali o di popolazioni indigene nellambito della presa di decisione). Politiche: alcuni Paesi dellOCSE si riferiscono a regole (p.e.: decreti ministeriali, raccomandazioni, norme) e a pratiche informali quando procedono ad una consultazione del pubblico. Numerosi Paesi esigono una consultazione del pubblico sulle nuove regolamentazioni (p.e.: le procedure di valutazione dellimpatto di una regolamentazione), conformemente alla raccomandazione del 1995 del Consiglio dellOCSE sul miglioramento della qualit della regolamentazione. Istituzioni: alcuni Paesi vantano una lunga tradizione di accordi istituzionali in materia di consultazione (p.e.: incontri tripartiti fra Governo, rappresentanti del mondo delle imprese e sindacati). Molti Paesi hanno istituito organi consultivi permanenti o ad hoc e commissioni che includono organizzazioni della societ civile (OSC).

La partecipazione attiva rappresenta una nuova frontiera

La partecipazione attiva riconosce ai cittadini la capacit discutere e di presentare opzioni di politica in modo indipendente. Tale partecipazione, implica non solo che i poteri pubblici devono definire i loro programmi con i cittadini ma ugualmente, che le autorit devono tenere conto delle proposte congiuntamente elaborate nelle decisioni finali. Soltanto alcuni Paesi dellOCSE hanno iniziato a considerare tale approccio e i risultati sono ancora limitati. Leggi: in alcuni Paesi dellOCSE, i cittadini dispongono per tradizione del diritto di proporre nuove leggi o nuove misure (p.e.: le leggi sull'iniziativa legislativa popolare o sul referendum diniziativa popolare). Queste richiedono generalmente, in primo luogo ed entro determinati limiti di tempo, la raccolta preliminare delle firme di una determinata quota di persone abilitate a votare. Politiche: alcuni Paesi hanno politiche che incoraggiano nuovi e flessibili approcci per assicurare una pi ampia e attiva partecipazione dei cittadini al processo decisionale (p.e.: comitati consultivi misti). Istituzioni: non esiste una singola interfaccia istituzionale per la partecipazione attiva dei cittadini. I pochi esempi disponibili provengono da diversi livelli di governo e settori della politica pubblica. Le unit centrali dell'amministrazione nazionale potrebbero svolgere un ruolo nel censimento delle pratiche esemplari, nella sensibilizzazione dell'opinione e nell'elaborazione di raccomandazioni.

Adeguare gli strumenti agli obiettivi La prima tappa dellelaborazione di unefficace procedura dinformazione, di consultazione e di partecipazione attiva consiste nel definire chiaramente gli obiettivi dell'esercizio - su tale base, si pu quindi definire il gruppo bersaglio (p.e.: tutti i cittadini, le comunit rurali, i giovani) e scegliere lo strumento adeguato.

Non esiste uno strumento o un approccio unico adeguabile a tutti i Paesi o allinsieme delle situazioni. Occorre spesso utilizzare un mix di strumenti e questi potrebbero richiedere un adeguamento che tenga conto delle tradizioni e delle usanze locali. La scelta degli strumenti da adoperare dipende anche dalle risorse (p.e.: finanziarie e umane), dal tempo e dalle competenze disponibili. Informazione: luso di strumenti necessario anche per lofferta passiva d'informazione per rispondere alle domande dinformazione dei cittadini (p.e.: cataloghi e indici). Quando le amministrazioni simpegnano a diffondere linformazione (offerta attiva), esse possono avvalersi di una gamma di prodotti (p.e.: rapporti annuali, opuscoli e presentazioni) e meccanismi di offerta diretti (p.e.: centri di formazione, numeri verdi) o indiretti (p.e.: copertura mediatica, pubblicit, ricorso ad organizzazioni della societ civile quali mediatori). Consultazione: i poteri pubblici ricorrono a vari metodi per sollecitare i commenti di una larga fascia di cittadini su questioni di politica pubblica (p.e.: sondaggi dopinione e inchieste) o su progetti di politiche pubbliche e di leggi (p.e.: tempi necessari per la compilazione dei commenti e delle altre modifiche). Essi possono anche ricorrere a strumenti di consultazione che consentano una maggiore integrazione (p.e.: audizioni pubbliche, gruppi bersaglio, campione rappresentativo di cittadini e gruppi di lavoro) con gruppi pi ristretti di cittadini. Partecipazione attiva: al fine di coinvolgere i cittadini nel dibattito sulle politiche pubbliche, i poteri pubblici devono ricorrere a specifici strumenti per facilitare l'adempimento, la discussione stessa e le proposte di progetti concreti (p.e.: forum cittadini, conferenze di consenso e giurie di cittadini).

Sfruttare il potenziale delle tecnologie dellinformazione e della comunicazione (TIC) Nella prospettiva di un rafforzamento delle relazioni tra amministrazioni e cittadini, linsieme dei Paesi dellOCSE considera che le nuove tecnologie dell'informazione e della comunicazione (NTIC) rappresentano un potente strumento. Essi hanno compiuto notevoli sforzi per aprire uno spazio di comunicazione sul web, alle proprie amministrazioni e ai cittadini. Numerosi Paesi considerano che le NTIC rappresentano un notevole potenziale per consentire ai cittadini di accedere al processo decisionale, ma oggi, tali tecnologie accompagnano e integrano ancora procedure pi tradizionali. I Paesi membri nel loro insieme tentano di colmare "il divario numerico" e riconoscono la necessit di assicurarsi che linsieme dei cittadini continui in linea o non - ad usufruire di un'uguaglianza dei diritti in materia di partecipazione alla vita della collettivit. Informazione: tutti i Paesi dellOCSE diffondono in linea una crescente quantit dinformazioni che emana dall'amministrazione pubblica (p.e.: tramite i siti Internet dell'amministrazione e i portali). Tuttavia, esistono notevoli disparit tra Paesi circa la quantit, la qualit e la diversit delle informazioni disponibili. Consultazione: l'utilizzazione delle TIC nei meccanismi di raccolta delle reazioni del pubblico e di consultazione ancora allesordio in tutti i Paesi dellOCSE (p.e.: indirizzi di posta elettronica nei siti Internet dell'amministrazione, elenchi dindirizzi della posta elettronica, forum di discussione in linea). Partecipazione attiva: soltanto un ristretto numero di Paesi ha avviato la sperimentazione dellutilizzazione degli strumenti in linea per coinvolgere in modo attivo i cittadini nella presa di decisione delle politiche pubbliche (p.e.: gruppi di discussione in linea e giochi interattivi). Occorre integrare le tecnologie dell'informazione e della comunicazione in strumenti e approcci gi collaudati "fuori collegamento" per trarne il massimo vantaggio.

Valutare la performance Tutti i Paesi dellOCSE riconoscono la necessit di sviluppare gli strumenti e di migliorare la loro capacit di valutazione. L'inchiesta mostra che esiste un evidente squilibrio fra tempo, risorse e energia che i Paesi dellOCSE investono nel rafforzamento delle relazioni tra amministrazioni e cittadini e lo sforzo che compiono per valutare l'efficacia delle misure prese e il loro impatto sulla presa di decisione. Alcuni Paesi dellOCSE non compiono valutazioni sistematiche dello sforzo attuato per migliorare l'accesso all'informazione, la consultazione e la partecipazione attiva dei cittadini alla presa di decisione.

Alcune precisazioni L'obiettivo della nota di sintesi aiutare i poteri pubblici a definire quadri efficaci per l'informazione, la consultazione e la partecipazione attiva dei cittadini alla presa di decisione concernente le politiche pubbliche. Essa si avvale in particolare dellesperienza e dei chiarimenti forniti da esperti nazionali e alti responsabili dei centri del governo nei Paesi dellOCSE, le cui deliberazioni hanno fornito al Segretariato un approccio comparativo globale e concreti esempi di buone pratiche. La nota di sintesi riprende i principali risultati di due inchieste svolte dallOCSE nel 1999-2000 sul "rafforzamento delle relazioni tra amministrazioni e cittadini" e "l'uso delle nuove tecnologie dell'informazione e della comunicazione per rafforzare le relazioni tra amministrazioni e cittadini". Le inchieste sono basate su un'autovalutazione dei Paesi dellOCSE. Le amministrazioni centrali hanno fornito informazioni sulle disposizioni e sulle attuali pratiche in materia d'informazione, di opportunit per la consultazione e di partecipazione attiva dei cittadini alla presa di decisione concernente le politiche pubbliche. Promuovere il buon governo LOCSE sostiene i suoi Membri nell'attuazione e nel rafforzamento di strutture amministrative efficienti, efficaci, trasparenti e responsabili nei confronti dei cittadini. L'accesso all'informazione, la consultazione e la partecipazione attiva del pubblico al processo decisionale contribuisce al buon governo, favorendo una maggiore trasparenza nella presa di decisione; una pi grande responsabilizzazione grazie al controllo del cittadino o di organi di sorveglianza, una maggiore legittimit del processo decisionale; una migliore qualit delle decisioni di politica, basate su una pi larga gamma di informazioni; infine facilitare il carattere attraente e la messa in opera delle politiche pubbliche grazie alla sensibilizzazione e alla partecipazione del pubblico all'elaborazione delle politiche. Pi informazioni La pubblicazione dellOCSE "Coinvolgere i cittadini: informazione, consultazione e partecipazione del pubblico al processo di presa di decisione", cui sispira la presente nota di sintesi, una fonte unica di informazioni comparative sulle misure per rafforzare l'accesso all'informazione, la consultazione e l'attiva partecipazione dei cittadini alla presa di decisione sulle politiche pubbliche. Non si tratta di un tentativo di valutazione n tantomeno, di una classifica dei Paesi secondo i progressi da loro compiuti nel rafforzamento delle relazioni tra amministrazioni e cittadini. Con questa pubblicazione si voluto offrire, invece, un quadro generale per esaminare le esperienze di una larga gamma di Paesi, per identificare esempi di pratiche esemplari e per mettere in luce approcci innovativi. Il rapporto considera quindi la grande diversit dei Paesi membri dellOCSE, relativamente ai contesti e agli obiettivi, in materia di rafforzamento delle relazioni tra amministrazioni e cittadini. Il rapporto corredato con un "compendio sul rafforzamento delle relazioni tra amministrazioni e cittadini", destinato ai responsabili politici dei Paesi Membri dellOCSE e dei Paesi non membri. Il compendio rappresenta una guida pratica per l'impostazione di solidi quadri per informare, consultare e coinvolgere i cittadini nella presa di decisione sulle politiche pubbliche. Il rapporto e il compendio che lo accompagna saranno pubblicati all'inizio del mese di ottobre 2001 e possono essere ordinati presso la libreria in linea dellOCSE ( http://www.oecd.org/bookshop/ ). La nota di sintesi e il manuale saranno gratuitamente disponibili sul sito Web del PUMA: http://www.oecd.org/puma/citizens. Per ulteriori informazioni si prega di prendere contatto con joanne.caddy@oecd.org. Le prossime tappe Il programma futuro di lavoro del PUMA sull'amministrazione in linea sar anche imperniato su due aspetti chiave delle relazioni tra amministrazioni e cittadini, ossia: a) l'utilizzazione di nuove tecnologie per la consultazione dei cittadini e della societ civile nella presa di decisione e b) la fornitura di servizi in linea.