Sistema Tributario

FINANZAS PBLICAS II APUNTES DE CLASE Profesor: Francisco Eggers OBJETIVOS Y ESTRUCTURA DEL SISTEMA TRIBUTARIO ARGENTINO 1.
. Objetivos del diseo de la poltica tributaria 1.1. Objetivos generales de un sistema tributario El sistema tributario es la herramienta fundamental de recursos del sector pblico. La comunidad organizada establece obligaciones de tributar en funcin de distintos hechos y situaciones (percepcin de ganancias, ventas de bienes y servicios, propiedades, etc.), que apuntan al financiamiento de los gastos estatales. El diseo del sistema, en funcin del inters social, debe tratar de buscar un equilibrio entre distintos objetivos: a) b) c) d) e) f) Debe ser eficaz: es decir, capaz de recaudar los recursos que se necesitan para el financiamiento del gasto pblico. Su administracin no debe implicar altos costos. El cumplimiento tampoco debera ocasionarle altos costos (ms all del valor tributado) y molestias al contribuyente. Debe procurar que la asignacin de recursos en la economa sea lo ms eficiente posible. Debe ser equitativo, tanto en un sentido horizontal (similar trato a quienes estn en condiciones similares) como vertical (que aporten ms quienes ms pueden hacerlo). Debe ser previsible, y ser percibido como no arbitrario. Debe ser congruente con el resto de los objetivos de la poltica fiscal, como el de crecimiento econmico o estabilizacin de los precios.
1.2. Eficacia recaudatoria y costos de administracin La razn de ser de un sistema tributario es la financiacin de los gastos del sector pblico, que no pueden ser financiados cobrando precios por los servicios. Un impuesto no sirve, a menos que recaude significativamente ms de lo que cuesta implementarlo. Entre los costos de los impuestos (que van ms all de lo que recauda el fisco) destacamos, en primer lugar, los costos de administracin para el fisco: informacin sobre el impuesto, notificacin a contribuyentes, cobros, fiscalizaciones, etc. Pero adems hay que tener en cuenta los costos de cumplimiento para el contribuyente: informarse, preparar las declaraciones (si fuera el caso), ir a pagar, etc. Otros costos (analizados en las secciones siguientes) estn dados por las distorsiones que provoca el impuesto, las eventuales inequidades (si fuera el caso) que genera, la molestia en los contribuyentes si es percibido como arbitrario y el eventual efecto negativo sobre otros objetivos fiscales. Dos causas importantes de que un impuesto sea ineficaz (que recaude poco en relacin con las expectativas y con los costos que genera) son la elusin tributaria (adaptacin de conductas para no tener que contribuir, a veces amparndose en fallas de diseo del impuesto) y el incumplimiento tributario. En primer lugar, tienen como efecto que la recaudacin sea menor a la que podra esperarse. Pero adems, suelen implicar distorsiones producto de modificaciones en las conductas (especialmente para eludir el impuesto) e inequidades, si en circunstancias similares algunos contribuyentes pagan y otros no. La complejidad de un impuesto, adems de que con frecuencia facilita su evasin, puede
OBJETIVOS Y ESTRUCTURA DEL SISTEMA TRIBUTARIO FRANCISCO EGGERS VERSIN MAYO 2011
originar ineficiencia por los altos costos administrativos y de cumplimiento que provoca, y porque los contribuyentes, an sin intencin de evadir, a veces no llegan a entender su obligacin tributaria. Del mismo modo acta la ineficiencia administrativa del Estado que se traduce en que las comunicaciones correspondientes no lleguen a los contribuyentes, que los contribuyentes no sean debidamente atendidos, etc. Tambin puede ocurrir que las normas no tengan en cuenta una relacin lgica entre costos e impuesto a ingresar: por ejemplo, si el Estado gasta 10 pesos (entre envo de la boleta, comisin al banco recaudador, etc.) para cobrar una cuota impositiva de 20 pesos. La relacin entre recaudacin y costos administrativos tambin suele estar en funcin de la concentracin de los contribuyentes de iure (los que ingresan el impuesto). Cuanto mayor es la dispersin de los contribuyentes, stos tienden a ser ms pequeos, y entonces es mayor la incidencia relativa de los costos de administracin, tanto en lo que hace al clculo y comunicacin como a la fiscalizacin. En cambio, cuando el pago del impuesto se concentra en unos pocos grandes contribuyentes, esos costos tienen menor incidencia. Tambin suelen ser importantes factores como la actitud de la gente frente a los impuestos, tendiente a aceptar su pago o a evadirlos o buscar eludirlos. Esto tiene que ver con la cultura de cumplimiento tributario y con la legitimidad social del gasto pblico financiado por los impuestos; una sociedad que cree que el dinero recaudado es malgastado por el gobierno, considerar legtima a la evasin y elusin impositiva. En pases desarrollados tiene gran importancia el impuesto sobre las ganancias personales, que en general tiene costos administrativos relativamente altos (en gran medida por la complejidad de su diseo), pero que son considerados soportables en funcin de los efectos buscados sobre la equidad. Este impuesto suele tener una importante eficacia recaudatoria, debido a que: i) la administracin tributaria posee gran cantidad de informacin econmica sobre los contribuyentes, lo que le ayuda a detectar inconsistencias en las declaraciones que pueden estar originadas por evasin; ii) el sistema punitivo es capaz de penalizar rpida y severamente al evasor; iii) el impuesto tiene amplia aceptacin social; se entiende que su evasin es un delito. En pases como Argentina, en cambio, la eficacia recaudatoria del impuesto a las ganancias personales es relativamente baja; el sistema depende de retenciones que hacen las empresas, y de la buena voluntad y/o el temor a ser encontrado en falta de los contribuyentes. No parece haber un chequeo sistemtico de la consistencia de las declaraciones con el nivel de vida que llevan las personas; tradicionalmente las penas por evasin no han sido particularmente severas, y el sistema judicial es bastante lento1. Como consecuencia, en nuestro pas se ha recurrido con frecuencia a impuestos distorsivos, pero que aseguran recaudacin; por ejemplo, el impuesto sobre los dbitos bancarios, que implica un sesgo en contra de la utilizacin de las cuentas corrientes bancarias. En relacin a los costos administrativos, es de destacar: a) Al disear el sistema debe tenerse en cuenta tanto los costos en que incurre la administracin tributaria como el contribuyente. En ese sentido, por ejemplo, no sera conveniente que se establezca que los contribuyentes deben ir a buscar sus boletas de pago del impuesto inmobiliario a las oficinas impositivas, aunque eso
Esto ha sido parcialmente compensado otorgndole a la AFIP la facultad de imponer sanciones, lo que ha merecido cuestionamientos desde un punto de vista jurdico.
le haga ahorrar al Estado costos de envo por correo, porque seguramente el costo social ser mayor debido al tiempo que perderan los contribuyentes. b) Se ha avanzado considerablemente en la reduccin de los costos administrativos al usarse Internet y los medios de pago electrnicos, campos en donde hay todava terreno para seguir avanzando. c) Tambin hay terreno para avanzar en materia de cruzamiento de datos (chequear la congruencia de las declaraciones usando distintas fuentes de informacin), que sirvan para simplificar el trabajo de fiscalizacin. 1.3. Efectos sobre la asignacin de recursos productivos El principio de neutralidad Una de las preocupaciones respecto a los impuestos es que su aplicacin lleve a modificar la asignacin de recursos de la economa, de modo que empeore la eficiencia de esa asignacin. Para evitarlo, se tiende a recomendar que los impuestos sean lo ms neutrales posible, es decir, que no impliquen sesgos importantes a favor ni en contra de determinada actividad econmica o de la utilizacin de un determinado factor productivo. Por ejemplo, si la industria est especializada en la fabricacin de muebles, y el gobierno pone un alto impuesto a esa actividad, es probable que los empresarios, trabajadores y recursos naturales dedicados a la misma tiendan a dedicarse a otras actividades que les resulten ms lucrativas, pero no porque sean ms convenientes socialmente, sino porque no estn alcanzadas por el impuesto. El principio de neutralidad tributaria se explica fcilmente si asumimos que los mercados son competitivos. En esas condiciones, el libre juego de la oferta y la demanda lleva a que en cada actividad productiva el costo marginal social tienda a igualarse al beneficio marginal social, lo que implica una asignacin ptima de recursos. Los precios y remuneraciones de factores constituyen las seales que llevan a que, en la medida en que los empresarios maximicen beneficios y los consumidores maximicen su utilidad, los recursos se empleen donde sean ms productivos. La presencia de un impuesto tiende a modificar los precios relativos y, por ende, las decisiones de empresarios y consumidores, produciendo una distorsin en la asignacin de recursos. Eso traera aparejado un costo que va ms all de la recaudacin impositiva: sera el "costo de eficiencia" derivado de la distorsin inducida por el impuesto. Decisiones afectadas Composicin del consumo y de la inversin: los impuestos, con frecuencia, afectan ms a unos bienes que a otros, modificando sus precios relativos e induciendo modificaciones en las decisiones de los agentes econmicos, relativas a la asignacin de recursos. Este es el tipo de distorsin que ms preocupa, especialmente en pases como Argentina, cuya recaudacin tributaria est basada, en gran medida, en impuestos sobre las transacciones de bienes y servicios (IVA, Ingresos Brutos, Comercio Exterior y otros). Por ejemplo, si las empresas tienen que pagar un impuesto cada vez que abonan a sus proveedores con cheques, pero no si lo hacen en efectivo, tendern a evitar el uso de cuentas corrientes bancarias an a pesar de los mayores costos en seguridad y manipulacin de billetes que eso les ocasiona. Estos mayores costos, producto del impuesto, son ineficiencias econmicas derivadas del impuesto. 3
Utilizacin de factores productivos: de la misma manera, el sistema impositivo puede modificar las decisiones productivas, desalentando la utilizacin de un factor. Por ejemplo, si hay fuertes impuestos a la contratacin de trabajo, que implican mayores costos para los empleadores, mientras que las compras de maquinarias no pagan impuestos, las empresas tendern a elegir procesos o productos que no requieran mucha mano de obra. En esas condiciones, aunque un trabajador quiera emplearse percibiendo una remuneracin inferior al valor de su productividad marginal, el empleador puede no querer contratarlo, debido al costo del impuesto que tendra que pagar si lo hace. El resultado sera una desocupacin de trabajadores que, si se emplearan, podran aumentar el valor social de la produccin. Esfuerzo laboral. Las personas distribuyen su tiempo entre el trabajo y el ocio. Al gravar el ingreso, resultado del trabajo, se puede inducir a las personas a trabajar menos, ya que el ocio no est gravado. No parece que esta distorsin sea actualmente muy significativa, pero podra serlo si las alcuotas del impuesto a las ganancias aumentaran en forma pronunciada. Consumo vs. ahorro: un impuesto sobre los ingresos derivados de la propiedad del capital (por ejemplo, intereses o aumento de valor de activos) se constituir en un castigo al ahorro, e inducir a las personas a consumir relativamente ms en el presente, frente a la alternativa de posponer su consumo a futuro. Tampoco en este caso el efecto sera tan importante como para hacer variar significativamente los resultados econmicos. Es de destacar que en Argentina las ganancias financieras de las personas fsicas (por ejemplo, intereses sobre depsitos) estn exentas del Impuesto a las Ganancias; pero la discusin sobre esa exencin se vincula ms con cuestiones de equidad que de distorsin econmica. Formas jurdicas empresarias: la estructura impositiva puede hacer que sea ms conveniente dividir un grupo empresario en varias sociedades (en caso de un impuesto progresivo a las ganancias de sociedades) o integrar verticalmente (que una misma empresa realice varias etapas del proceso productivo) para no realizar ventas intermedias, y as evitar impuestos en cascada como el que grava los Ingresos Brutos. Otras, como formacin y tamao de la familia. Por ejemplo, si una pareja est compuesta por dos personas que ganan ingresos independientemente, puede no ser conveniente econmicamente para ellos casarse si la definicin del sujeto imponible del impuesto a las ganancias es el matrimonio (porque al ser el impuesto progresivo, tributarn ms los dos juntos que cada uno por separado). Caso de un impuesto sobre un bien: anlisis grfico A efectos de analizar grficamente el costo de la distorsin que produce un impuesto, supongamos en primer lugar un mercado en que el precio y cantidad se determinan por la interaccin de la oferta y la demanda, sin interferencia de ningn impuesto:
Precios
Demanda Oferta
10
Cantidad
Al establecer un impuesto que grave la produccin del bien2, se crea una brecha entre lo que percibe el oferente y lo que debe pagar el consumidor, que es la suma del precio neto recibido por el oferente ms el impuesto. En el grfico siguiente representamos esa suma con una nueva curva (Oferta con impuesto). El nuevo equilibrio se dar en la cantidad en la cual la demanda coincide con esta nueva curva.
Precios
Pdem a P0 c Pofert f
b d g e
Demanda Oferta sin impuesto Oferta con impuesto
10
Q1
Q0
Cantidad
As, el equilibrio se da con la cantidad Q1, lo que implica que los consumidores paguen el precio Pdem, del cual los oferentes slo retendrn el valor Pofert, ya que el resto ir para el fisco en carcter de impuesto. Puede verse que: En el caso del grfico (que podra considerarse normal: la curva de oferta tiene pendiente positiva, y la de demanda pendiente negativa), el impuesto hace que aumente el precio pagado por el consumidor, y que disminuya el precio recibido por el productor. Esto ltimo es debido a que, ante el aumento del precio a pagar, la demanda disminuye, lo que obliga a los oferentes a aceptar una reduccin del precio recibido (neto de impuesto), para poder vender su produccin. Hay un costo de eficiencia (o carga excedente) del impuesto: El supervit del consumidor (representado por el rea ubicada por debajo de la curva de demanda, pero por encima del precio que paga el consumidor) disminuye en el rea abec;
El anlisis podra hacerse tambin considerando un impuesto que grave al consumo. En este caso, habr un desplazamiento de la curva de demanda, en lugar de la curva de oferta. En mercados competitivos, con flexibilidad de precios (como los que aqu se suponen), ambos impuestos (sobre la produccin y sobre el consumo) son equivalentes, es decir, producen los mismos efectos econmicos. En cambio, si se trata de un monopolio con precio regulado, los impuestos pueden tener efectos dismiles.
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El supervit del oferente (representado por el rea ubicada por encima de la curva de oferta original, pero por debajo del precio recibido por el oferente) disminuye en cegf; La recaudacin del impuesto est representada por el rectngulo abgf (que tiene como base a la cantidad, y como altura al impuesto). El tringulo beg (que resulta de la disminucin del supervit del consumidor, ms la disminucin del supervit del oferente, menos la recaudacin impositiva) constituye el costo de eficiencia del impuesto: es lo que pierden consumidor y oferente, que no beneficia al fisco. La variacin de la cantidad (y, por lo tanto, la magnitud del costo de eficiencia) y la proporcin en que cada parte debe soportar el impuesto, vara en funcin de las elasticidades de las curvas de oferta y demanda. Esto puede verse, por ejemplo, si graficamos una curva de demanda con mayor pendiente (ms inelstica): vemos que la variacin en la cantidad es menor, y por lo tanto el costo de eficiencia y la disminucin del precio neto recibido por el oferente tambin son menores. En contraste, es mayor la proporcin del impuesto soportada por el consumidor (el precio a pagar aumenta ms que en caso de demanda ms elstica).
Precios
Pdem a P0 c Pofert
f
b d g
Demanda
Oferta sin impuesto Oferta con impuesto
10
Q1 Q0
Cantidad
Esto resulta ms claro si tomamos casos extremos: Si la elasticidad de la oferta es nula (curva vertical) la cantidad no variar al aplicar un impuesto, ya que los oferentes, al precio dado, seguiran ofreciendo la misma cantidad, an recibiendo menor precio neto. En esas condiciones, todo el peso del impuesto sera soportado por los oferentes, como se ve en el grfico3.
Precios
Impuesto
Demanda Oferta
P0=Pdem Pofert
10
Q0 = Q1
Cantidad
En este grfico, se ve como en todos los otros casos que el impuesto crea una brecha entre el precio que paga el demandante (Pdem) y el que percibe el oferente (Pofert). No es posible graficar en este caso un desplazamiento de la curva de oferta, dado que sta es vertical. Pero se podra graficar como un desplazamiento (hacia abajo) de la curva de demanda, ya que, una vez ajustados los mercados, un impuesto sobre la demanda tiene efectos equivalentes a un impuesto sobre la oferta.
Esto podra ocurrir, por ejemplo, en caso de que los productores de frutilla concurran a un mercado, donde slo tienen la opcin de venderlas al precio que les paguen o dejar que se echen a perder. Al no variar la cantidad, no hay cambios en la asignacin de recursos y, por lo tanto, no hay costo de eficiencia. En caso de que la elasticidad de la oferta fuera infinita (curva horizontal), los oferentes no estarn dispuestos a vender por debajo de un cierto precio. Si los consumidores quieren comprar, tendrn que hacerlo a ese precio; y si se aplica un impuesto, debern aumentar lo que pagan en la cuanta del impuesto, de lo contrario no podrn comprar. Por ejemplo, si se trata de un artculo importado, que tiene un precio internacional que no se ve alterado por el impuesto local. En este caso, el ajuste se produce a travs de una disminucin en la cantidad (en la medida en que el aumento del precio desalienta la demanda), que implica un costo de eficiencia.
Precios
Pdem P0=Pofert
10
Q1
Q0
Cantidad
Si la elasticidad de la demanda fuera nula (curva de demanda vertical) los demandantes seguiran comprando, cualquiera fuera el precio. La cantidad no variara, y todo el peso del impuesto sera soportado por los consumidores, igual que en el caso anterior. Al no variar la cantidad, no habra costo de eficiencia. Podemos imaginar que este puede ser (aproximadamente) el caso de medicamentos que no tengan sustitutos, de los cuales depende la vida de los pacientes: dentro de ciertos lmites, los compradores (o sus seguros mdicos) absorbern los aumentos de precios, porque no pueden dejar de comprar.
Precios
Pdem
Demanda
P0=Pofert
Oferta sin impuesto Oferta con impuesto
10
Q0 = Q1
Cantidad
Si la elasticidad de la demanda fuera infinita (curva de demanda horizontal), los consumidores no compraran ninguna cantidad a un precio distinto del que 7
estaban pagando; si los oferentes quieren vender, tienen que hacerlo absorbiendo todo el peso del impuesto. Este puede ser el caso de las exportaciones de petrleo, mercado en el que Argentina es un actor pequeo: el impuesto es soportado en su totalidad por los vendedores, ya que no se lo pueden trasladar a los compradores.
Precios
P0=Pdem Pofert
10
Q1
Q0
Cantidad
Adems, el costo de eficiencia es mayor cuanto mayor es el impuesto. Para un determinado mercado (a menos que tenga elasticidades de demanda o de oferta nulas), una alcuota impositiva ms alta tiene un efecto ms importante en las cantidades compradas y vendidas y, por lo tanto, en la asignacin de recursos, lo que en definitiva es lo que provoca la distorsin. Impuestos sobre factores productivos El anlisis puede trasladarse al caso de un impuesto sobre un factor productivo, midiendo en la ordenada la remuneracin del factor (o el costo del factor, que puede incluir la remuneracin pagada ms el impuesto) y en la abscisa la cantidad contratada. Las conclusiones son similares a las que resultan del anlisis de bienes: Un impuesto que grava la utilizacin de un factor crea una brecha entre el costo de contratarlo y la remuneracin que obtiene. Dependiendo de las elasticidades de las curvas de oferta y demanda, el impuesto afectar a las cantidades contratadas, al costo de contratar el factor y/o a la remuneracin neta del factor. Por ejemplo, si se aumenta un impuesto a la contratacin de trabajo, como las contribuciones patronales: En caso de que la curva de oferta del factor tenga pendiente positiva, y la de demanda pendiente negativa, el impuesto har disminuir la cantidad contratada y el salario, y har aumentar el costo laboral.
Oferta de trabajo Costo Salario luego del impuesto Demanda de trabajo (despus del impuesto) Q1(final) Q0 (inicial) de Demanda de trabajo (antes del impuesto)
Costo salarial (luego del impuesto) Salario = costo salarial (antes)
Si la oferta de trabajo es totalmente rgida (su cantidad no se altera si vara su remuneracin) el costo salarial no aumentar, porque todo el peso del impuesto ser soportado por el trabajador, que ver disminuida su remuneracin en la cuanta del impuesto. Al no variar la cantidad contratada, no habr costo de eficiencia a causa del impuesto.
Oferta de trabajo perfectamente rgida Costo salarial (salario + impuesto) Salario luego del impuesto Demanda de trabajo (antes del impuesto) Demanda de trabajo (luego del impuesto) Q0=Q1 (cantidad de equilibrio antes y despus del impuesto)
En el caso de que la demanda de trabajo sea perfectamente elstica (es decir, los empleadores no estn dispuestos a pagar ni un peso ms de lo que estn pagando por contratar trabajadores), tambin el costo del impuesto recaer sobre el trabajador oferente de trabajo. Pero en el caso (considerado normal) de que la oferta de trabajo tenga pendiente positiva (si hay trabajadores que se retiran del mercado cuando el salario disminuye), la cantidad de trabajo contratada disminuir, y habr costo de eficiencia del impuesto.
Oferta de trabajo Costo salarial (salario + impuesto) Salario luego del impuesto Demanda de trabajo (antes del impuesto) Demanda de trabajo (despus del impuesto) Costo de eficiencia Q1(final) Q0 (inicial)
En caso de que la demanda de trabajo sea perfectamente rgida (los empresarios no dejarn de contratar a los empleados aunque su costo aumente), las empresas demandantes de trabajo absorbern todo el costo del impuesto. Esto puede suceder en el corto plazo, cuando es previsible bastante rigidez de parte de ambas curvas, si el impuesto toma la forma de contribucin patronal (es decir, es un impuesto a la contratacin de trabajo, y no al trabajador). Sin embargo, en el mediano o largo plazo la demanda de trabajo tiene elasticidad, y la distincin entre una forma u otra del impuesto no es relevante. En caso de que la oferta de trabajo sea perfectamente flexible, la curva se representar en forma horizontal, y el costo del impuesto ser soportado en su totalidad por los empleadores (pero esta parece una situacin poco realista). Si la oferta de capital tiene elasticidad infinita, al poner un impuesto sobre su remuneracin no se lograra alterar su retribucin. A partir de esta conclusin, se ha argumentado que es intil y contraproducente poner impuestos al capital cuando stos tienen libre movilidad internacional, en un contexto de globalizacin. De acuerdo con este razonamiento, si los mayores impuestos al capital intentaran disminuir su remuneracin neta, los capitales tenderan a emigrar a pases donde no sufran esos impuestos. Esto llevara a disminuir la oferta de capital en 9
el pas y a aumentar su remuneracin para volver al equilibrio, hasta el punto en que la remuneracin neta del capital sea igual que antes, pero su cantidad sea inferior. En la realidad, la oferta de capital no tiene elasticidad infinita, pero s una elasticidad mayor que la oferta de trabajo. El avance de la globalizacin llev a muchos pases a disminuir los impuestos sobre el capital. Pero tambin se ha buscado sancionar a los parasos fiscales, pases donde la carga tributaria es muy baja, para limitar la movilidad del capital. Consideraciones sobre la estructura impositiva ptima En funcin de la relacin directa entre costo de eficiencia y elasticidades, la regla de Ramsey afirma que una estructura tributaria ptima sera la que tiene alcuotas inversamente proporcionales a las elasticidades. Es decir que, para minimizar la distorsin, dado un determinado monto a recaudar, se recomendara gravar ms al bien cuyo precio, al aumentar, provoque menores cambios en la asignacin de recursos. Esto implica, en primer lugar, considerar la elasticidad precio de ese bien (cunto vara la cantidad vendida al modificarse su precio). En segundo lugar, hay que considerar tambin los efectos sobre bienes relacionados (sustitutos o complementarios del bien en cuestin). Por ejemplo, un impuesto que grava la nafta y no el gasoil puede tener efectos distorsivos sobre el mercado de automviles, en la medida en que la demanda de autos a nafta disminuya cuando aumenta el precio de las naftas. Sin embargo, Feldstein observ que hay que tener en cuenta adems los efectos distributivos: en muchos casos, los bienes con baja elasticidad son los que inciden en mayor medida sobre el presupuesto de los sectores de menores ingresos. Si la sociedad valora la redistribucin del ingreso, puede ser ms conveniente gravar ms a bienes consumidos por los ms ricos, aunque tengan mayor elasticidad. Impuestos que buscan corregir el efecto de fallas de mercado Si bien en general se acepta que los impuestos traen distorsiones cuando el mercado funciona bien, en el caso de fallas de mercado pronunciadas, como externalidades, la aplicacin de un impuesto puede acercar la asignacin de recursos al ptimo social. Una externalidad negativa implica que hay costos que no son soportados por los participantes de las transacciones, llevando a que la cantidad producida y/o consumida sea superior a la ptima. En ese caso, un impuesto puede ayudar a corregir esa situacin (sin perjuicio de que el abuso de ese impuesto podra provocar una distorsin en sentido contrario). En el caso de una externalidad positiva, lo recomendable sera lo opuesto a un impuesto, es decir, un subsidio. Si la falla es informativa, tambin la intervencin estatal va impuesto o subsidio podra acercar el resultado al ptimo social. Por ejemplo, si un producto (como el cigarrillo o las bebidas alcohlicas) provoca daos de los cuales los consumidores no son plenamente conscientes, puede desalentarse su consumo a partir de un impuesto que lo grave. Entre el extremo de mercados perfectamente competitivos, y la existencia de fallas de mercado muy pronunciadas, hay muchas situaciones intermedias. En esas situaciones, la mayor parte de los economistas recomiendan la neutralidad tributaria, argumentando que difcilmente el Estado est en condiciones de establecer, en forma general, una asignacin de recursos ms eficiente que la resultante del mercado, y hacer sintona fina alterando los precios relativos, mediante impuestos, para llegar a ella. Quienes creen que es preferible que sea el Estado el que asigne los recursos sociales, no proponen que lo haga mediante el sistema tributario, sino que se haga cargo directamente de la organizacin de los factores productivos (sistema comunista). 10
Tributos basados en el principio del beneficio Como veremos en la seccin siguiente (1.4 Equidad Tributaria), hay tributos cuya recaudacin se destina a proveer un bien o servicio que beneficia a los que pagan el tributo. Por ejemplo, una contribucin por mejoras para financiar una red de gas natural, que se cobre a las familias que pasan a recibir el servicio gracias a la obra, en proporcin al gas que utilicen. Como probablemente la energa que utilizaban antes (por ejemplo, gas licuado de petrleo) era ms cara que la suma del costo del gas ms el costo de la obra, en general las familias no se sentirn perjudicadas por el tributo, con lo que no cambiarn su conducta para eludirlo. El pago de una contribucin, cuando se obtiene algo de valor al menos equivalente a cambio, puede ser percibido como si fuera una transaccin en el mercado, aunque la instalacin de la red de gas, reemplazando a otras fuentes de energa, haya sido obligatoria. Si esto ocurre, la distorsin en la asignacin de recursos, de ocurrir, es considerablemente menor que si se aplica un impuesto sin contrapartida visible para el contribuyente. 1.4. Equidad tributaria Equidad vertical Existen dos criterios bsicos para distribuir la carga tributaria: La aplicacin del Principio del Beneficio consiste en que cada contribuyente pague sus impuestos en funcin de los beneficios que recibe del gasto pblico. Debido a que existe una falla de mercado, que impide que ste resuelva adecuadamente la provisin del bien, el pago es obligatorio; pero se intenta no alterar la distribucin del ingreso. Este principio se tiende a aplicar slo puntualmente; su aplicacin generalizada no es posible ni sera aceptada por la sociedad, debido a que: o En el caso de bienes pblicos, o que presentan importantes externalidades, no se puede determinar en cunto se beneficia cada persona. No habra bases objetivas para distribuir la carga tributaria. o La mayora de las personas considera que una de las funciones bsicas del Estado es redistribuir ingresos para corregir injusticias producto del funcionamiento del mercado. La ausencia de redistribucin en una sociedad moderna sera considerada polticamente inaceptable. El Principio del Beneficio se puede aplicar, por ejemplo, en el caso de la pavimentacin de una calle vecinal, ya que generalmente es posible determinar en cunto se valoriza cada inmueble, y hacer pagar una contribucin por mejoras a cada propietario en proporcin al aumento de valor que experimentar su inmueble a partir de la realizacin del pavimento. Una vez decidida la obra, su pago debe ser obligatorio, porque no es posible dejar de construir el pavimento en los frentes de las viviendas de propietarios que no quieran pagar por l; pero quienes pagan la contribucin y se benefician con el pavimento no estaran subsidiando a nadie ni recibiendo subsidios de nadie4.
Supongamos, por ejemplo, que se decide pavimentar una calle en la que hay dos inmuebles; y que los beneficios del pavimento se refleja en el aumento de valor de ambos: el primer inmueble se valoriza en $6.600 (40% del total de beneficios) y el segundo en $4.400 (40% de los beneficios). Si el pavimento cuesta $10.000, la aplicacin del principio de beneficio har que se exija que el 60% del costo ($6.000) sea pagado por el propietario del primer inmueble, y el 40% por el propietario del segundo.
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Otro ejemplo de aplicacin del Principio del Beneficio es un sistema previsional de capitalizacin: los trabajadores estn obligados a aportar, pero cada uno recibir beneficios (jubilaciones o pensiones) en funcin de los aportes efectuados. En Argentina la propuesta de aplicar un sistema de capitalizacin puro fue objetada por no producir redistribucin del ingreso. La discusin llev a la adopcin de un sistema mixto, con un componente de reparto, que s redistribuye ingresos. El Principio de la Capacidad Contributiva requiere que la distribucin de la carga tributaria se realice en funcin de la capacidad que tenga cada contribuyente. Este es el principio generalmente utilizado, tanto en Argentina como en otros pases, debido a que: i) es ms factible estimar sobre bases objetivas esa capacidad que los beneficios del gasto, y ii) permite redistribuir ingresos. La medida de la capacidad contributiva que tiene ms aceptacin es la que se basa en los ingresos personales, netos de los gastos necesarios para conservar la fuente que origina esos ingresos. En el caso de ingresos del trabajo, esos gastos seran los de subsistencia del trabajador y su familia. Sin embargo, por razones prcticas se suele utilizar dos medidas adicionales: el consumo5 y el patrimonio. En la Argentina y en otros pases, gran parte de la recaudacin tributaria se realiza por medio de impuestos sobre bienes y servicios destinados (directa o indirectamente) al consumo, como el IVA. Estos impuestos tienen la ventaja de ser ms sencillos de determinar, por lo cual tienden a tener mayor efectividad y menores costos administrativos que el Impuesto a las Ganancias. Adems, tienen menos visibilidad (suelen estar incluidos, sin discriminar, en los precios de los bienes y servicios), lo que hace que sean menos resistidos por los contribuyentes de facto6 (los que, en definitiva, sufren la incidencia del impuesto). Los impuestos sobre el patrimonio incluyen a los que gravan a ste en general (descontando o no las deudas7) y los que gravan a elementos especficos del patrimonio (en general, sin descontar deudas vinculadas), como inmuebles y automotores. Representan menos del 5%8 de la recaudacin tributaria total en Argentina, pero son importantes para algunos gobiernos locales (provincias y/o municipios). En el ao 2010 la suma de Impuesto Inmobiliario y Automotor signific alrededor del 13% de la recaudacin tributaria provincial total. El patrimonio no es la mejor medida de la capacidad tributaria, pero se lo utiliza como base impositiva principalmente porque resulta ms fcil de valuar y controlar que los ingresos; especialmente cuando en lugar de gravar el patrimonio en general, se gravan bienes de los cuales hay un registro, como inmuebles y automotores. Pero, para limitar los problemas de equidad que puede traer su aplicacin, las alcuotas
Hay quienes sostienen que la capacidad contributiva debera ser medida por el consumo, y no por el ingreso, porque sera el consumo y no el ingreso el que da bienestar; por lo que no se debera hacer tributar a la porcin de ingresos que se destina al ahorro en el momento en que se obtiene, sino en el futuro, cuando se consuma. Esta no es una posicin que tenga consenso. 6 En los impuestos al consumo se tiende a suponer que la mayor parte de la carga es soportada por el consumidor. De ese modo, el empresario que debe ingresar el impuesto (el contribuyente de jure) no es, en lneas generales, el que paga sus consecuencias. 7 El Impuesto a los Bienes Personales que se aplica en Argentina es, bsicamente, un impuesto al patrimonio bruto: slo admite deduccin de las deudas para construccin o mejoras de la casa habitacin. 8 Sin incluir el Impuesto sobre Dbitos y Crditos en Cuenta Corriente Bancaria, cuya clasificacin como Impuesto al Patrimonio es dudosa.
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tienden a ser bajas. Adems, se ha hecho excepciones en casos puntuales; por ejemplo, jubilados de bajos ingresos, que pueden haber logrado ser propietarios de la casa donde viven, pero no por eso disponen de capacidad tributaria. Progresividad y regresividad tributaria Un impuesto se considera: Progresivo cuando la relacin entre la obligacin impositiva y el ingreso de cada persona crece a medida que aumenta el ingreso; Proporcional, cuando esa relacin es constante; y Regresivo cuando esa relacin disminuye a medida que crece el ingreso. Por ejemplo, al impuesto a las ganancias se lo suele disear con alcuotas crecientes en funcin de los ingresos para que sea progresivo. En cambio, un impuesto proporcional al consumo tiende a ser regresivo, ya que el consumo tiende a aumentar menos que proporcionalmente respecto del ingreso (los pobres en general consumen todos o casi todos sus ingresos, mientras que los ricos suelen ahorrar una parte importante). Pero la accin fiscal en materia de redistribucin de ingresos no depende slo de la progresividad o regresividad del sistema tributario, sino tambin del tipo de gastos pblicos (no es lo mismo gastar en custodiar propiedades que en financiar un hospital) y del tamao del Estado. Un sistema tributario puede ser regresivo y, an as, formar parte de un esquema fiscal que redistribuye ingresos hacia los sectores de menores ingresos. Para eso, basta que la carga impositiva absoluta crezca al aumentar el nivel de ingreso (aunque lo haga en menor proporcin) y que los beneficios recibidos por el gasto pblico no lo hagan, o lo hagan en menor proporcin. Como esto generalmente se cumple, a igualdad de otras condiciones, cuanto ms grande sea el sector pblico de un pas, mayor impacto redistributivo tiene su accin fiscal9. No es de extraar, entonces, que los partidos polticos que privilegian objetivos redistribucionistas (los partidos de "izquierda") tienden a ser ms "estatistas", mientras que los que no tienen esos objetivos como prioridad (los partidos de "derecha") tienden a ser ms "privatistas". Equidad horizontal La nocin de si corresponde redistribuir ingresos y, especialmente, en qu medida hacerlo, suele ser objeto de controversias. En cambio, el principio general de que el sistema tributario debe imponer cargas similares a quienes estn en situacin similar tiene consenso en la teora. Las discrepancias giran en torno a establecer cul es una situacin similar a otra. Si se aplica el Principio de la Capacidad Contributiva, pueden surgir cuestiones como: Debera tributar igual impuesto a las ganancias una persona que no tiene cargas de familia que una que s las tiene? Y si la respuesta es negativa cmo valuar esas cargas? O Debera tributar el mismo impuesto al consumo el que compra medicamentos que quien compra cremas de belleza? Como stos, son muchos los temas a resolver.
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Supongamos, por ejemplo, que hay dos pases, A y B, cada uno con dos contribuyentes, uno rico y otro pobre. Ambos ricos ganan $1000, y ambos pobres ganan $100. En ambos pases, los gastos benefician por igual al rico y al pobre. El pas A le cobra el 2% de sus ingresos al pobre, y 4% al rico: el sistema tributario es progresivo, el Estado recauda $42, y el residuo fiscal del pobre ser de $19 ($21 de beneficios del gasto menos $2 de impuestos). Si el pas B le cobra el 20% de sus ingresos al pobre, y el 10% al rico, la recaudacin y el gasto totales sern de $120, y el residuo fiscal del pobre ser de $40 ($60 de beneficios menos $20 de impuestos). La accin redistributiva del pas B (a pesar de la regresividad de su sistema tributario) es ms potente que la de A (cuyo sistema tributario es progresivo).
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Pueden distinguirse dos tipos de desigualdad horizontal: las que estn establecidas en las normas impositivas, y las que no lo estn. Parece claro que el espritu de la Constitucin Nacional es que no debera haber desigualdades consagradas por las normas10; sin embargo, en la prctica las leyes consagran gran cantidad de desigualdades. Por ejemplo, el Decreto-Ley 19.640 exime del pago de todo impuesto nacional que pudiere corresponder por hechos, actividades u operaciones que se realizaren en el Territorio Nacional de la Tierra del Fuego, Antrtida e Islas del Atlntico Sur, o por bienes existentes en dicho Territorio. As, una persona que obtiene ingresos en Tierra del Fuego no est obligada a pagar el impuesto a las Ganancias, a diferencia de quien los obtiene en otra parte del pas. Otro ejemplo de desigualdad la provee la Ley 26.176 (diciembre de 2006), que establece exenciones del Impuesto a las Ganancias para algunos rubros de la remuneracin de los trabajadores petroleros. Es decir que, a igualdad de ingresos, esos trabajadores soportan una carga impositiva inferior a otros. Las desigualdades que no estn consagradas en las normas son, principalmente, producto de evasin impositiva. Por ejemplo, una ley puede establecer que todos los que vendan un producto estn obligados a pagar un impuesto; pero si existen evasores que no son penalizados, no habr igualdad en materia de pagos efectivos. Esto puede ser permitido por la ineficacia fiscal o por polticas que intencionadamente tratan de beneficiar a algunos y/o perjudicar a otros. Si el control fiscal se ejerce slo sobre determinado tipo de comercios, o sobre los que estn ubicados en determinadas regiones, en la prctica no habr equidad horizontal. La inequidad horizontal tambin puede producirse como consecuencia de elusin impositiva. En estos casos, normalmente la intencin de los legisladores no fue la de consagrar una desigualdad; pero al permitir escapes al impuesto, que pueden ser aprovechados por algunas personas o empresas y no por otras, permite que haya quienes no paguen sin infringir la letra de la ley (aunque s su espritu). 1.5. Previsibilidad y no arbitrariedad La facultad de imposicin del Estado es vista como parte de un "Contrato social", que se vera alterado por cambios bruscos e injustificados del esquema tributario. Por ejemplo, puede ocurrir que decisiones econmicas (como inversiones) que fueron consideradas ptimas en funcin del esquema tributario vigente en el momento de dichas decisiones, dejen de serlo por causa de dichos cambios. En la medida en que los agentes econmicos necesitan cierta previsibilidad para tomar sus decisiones de largo plazo, el sistema debera tratar de evitar cambios errticos, imprevisibles e injustificados. En funcin de eso, se ha otorgado a algunos sectores productivos un tratamiento de Estabilidad Fiscal11, consistente en que el Estado se compromete a no incrementar la carga tributaria durante determinado nmero de aos. Pero la solucin de favorecer a determinados sectores no es una solucin global, y no sera razonable prohibir que se modifique la estructura tributaria, porque es necesario algn grado de flexibilidad, para adaptarse a cambios que puedan ocurrir (por ejemplo, necesidad imprevista de aumentar los gastos pblicos). Para evitar que haya frecuentes cambios que puedan ser percibidos como arbitrarios, es conveniente: a) disear el sistema tributario con el mayor grado de consenso posible,
Por ejemplo, su Artculo 16 establece que La igualdad es la base del impuesto y de las cargas pblicas. En ese sentido, la Ley 24.196 estableci la Estabilidad Fiscal por 30 aos para los emprendimientos mineros acogidos al rgimen promocional de dicha Ley.
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buscando un equilibrio entre los diversos objetivos fiscales12; b) cuando deban realizarse cambios, se debera tratar de que no impliquen bruscos cambios en los precios relativos (a menos que los cambios busquen corregir inconsistencias del sistema), de modo de alterar lo menos posible la evaluacin de los proyectos privados. 1.6. Congruencia con el resto de los objetivos fiscales La poltica fiscal suele tener como objetivos la asignacin de recursos (eficiencia econmica) y la distribucin de ingresos (equidad), pero adems intenta tener efectos sobre el crecimiento econmico, el desempleo y la estabilidad de precios; adems de tener objetivos extra-econmicos, como la integracin social. El diseo y aplicacin de un sistema tributario debe tener en cuenta al conjunto de los objetivos fiscales; y, en caso de conflictos, stos deben ser explicitados y se debe realizar una priorizacin de objetivos. Por ejemplo, supongamos que se est evaluando las alternativas de aumentar la recaudacin tributaria a travs de un aumento del IVA o hacerlo con un aumento de las contribuciones patronales sobre salarios, en momentos en que hay dficit externo pero se quiere evitar la devaluacin de la moneda nacional por sus consecuencias sobre las expectativas de inflacin. Supongamos tambin que se prev que los precios subirn al aplicar cualquiera de esos aumentos impositivos. En el caso del IVA, el aumento afectar tanto a los productos nacionales como importados, y har disminuir el consumo interno; como consecuencia, es previsible que disminuyan las importaciones y aumenten los saldos exportables. De este modo, el dficit externo tiende a reducirse. En cambio, el aumento de las contribuciones patronales aumenta slo los precios de los productos nacionales, lo que hace que disminuya su competitividad tanto para exportar como para competir con las importaciones. En este caso, el efecto sobre la balanza comercial externa puede ser negativo. Otro objetivo de la poltica fiscal suele ser la estabilidad macroeconmica. Si los impuestos estn en funcin de los ingresos, la recaudacin aumentar en pocas de fuerte crecimiento, y disminuir en pocas de recesin; en ambos casos, tendr un efecto amortiguador del ciclo econmico13. En alguna medida, ese efecto est en todos los sistemas tributarios; pero puede ser ms pronunciado en caso de que predominen impuestos cuya recaudacin aumenta mucho con el ciclo (como el Impuesto a las ganancias) y menos cuando el sistema tributario se basa en el cobro de sumas fijas.
Se suele usar la expresin Poltica de Estado para referirse a polticas que requieren estabilidad en el largo plazo, y para ello se busca que no se trate de una imposicin unilateral del gobierno de turno, sino que haya consenso entre las fuerzas polticas con chances de gobernar. 13 Desde ya, ese efecto se puede reforzar o anular a travs de medidas sobre el gasto pblico: si el gobierno gasta todo el aumento de la recaudacin puede incluso exacerbar el ciclo, en lugar de atenuarlo. Pero esta variacin del gasto requerir de una medida puntual de poltica, y en cambio el sistema tributario actuar como estabilizador automtico, que en principio (en ausencia de poltica puntual de gastos) tiende a provocar supervit de las cuentas pblicas durante el auge econmico y dficit durante la recesin. En el mismo sentido actuara un gasto pblico en subsidios a los desocupados: el gasto aumenta automticamente cuando se entra en recesin, y disminuye automticamente durante el perodo de crecimiento.
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2. Estructura tributaria argentina 2.1. Recaudacin tributaria en el ao 2010 El cuadro siguiente detalla los principales tributos, su recaudacin en el ao 2010, y su importancia en relacin con el PBI y con el total de recaudacin tributaria:
RECAUDACIN TRIBUTARIA NACIONAL Y PROVINCIAL - Ao 2010

RECAUDACIN TRIBUTARIA NACIONAL
IMPUESTOS NACIONALES, EXC. SEG. SOCIAL
Mill. $ 412.681,3
311.370,8 116.386,0 76.651,6 26.884,7 15.286,8 6.884,1 5.014,7 5.146,8 5.196,4 45.547,4 11.428,3 (3.056,0) 101.310,5 54.088,9 37.477,8 9.743,8
% del PBI 28,61%

21,58% 8,07% 5,31% 1,86% 1,06% 0,48% 0,35% 0,36% 0,36% 3,16% 0,79% -0,21% 7,02% 3,75% 2,60% 0,68%
% del Total 85,8%

64,8%
IVA Ganancias Crditos y Dbitos en cta. cte. Combustibles Cigarrillos Otros impuestos sobre bs y servicios Bienes personales Otros impuestos Derechos de exportacin (retenciones) Derechos de importacin y otros s/com. ext. Menos: reintegros a las exportaciones
APORTES Y CONTRIBUCIONES SOCIALES(2)
24,2% 15,9% 5,6% 3,2% 1,4% 1,0% 1,1% 1,1% 9,5% 2,4% -0,6%
21,1%
Contribuciones patronales empleadores Aportes empleados Autnomos IMPUESTOS PROVINCIALES Sobre ventas (Ingresos Brutos) Inmobiliario Sobre transac. financieras y de capital (Sellos) Otros sobre propiedad (Automotor) Planes de regularizacin(3) y otros impuestos RECAUDACIN NACIONAL Y PROVINCIAL
11,2% 7,8% 2,0% 14,2% 10,4% 1,1% 1,2% 0,7% 0,7% 100,0%
68.146,5 50.230,8 5.107,6 5.761,2

3.588,1 3.458,8
4,72% 3,48% 0,35% 0,40%

0,25% 0,24%
480.827,8
33,33%
Fuente: Direccin Nacional de Investigaciones y Anlisis Fiscal del Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas de la Nacin. Datos provisorios.
El grueso de la recaudacin nacional se obtiene de los impuestos al Valor Agregado (IVA), Ganancias, Comercio Exterior (exportaciones e importaciones) y Aportes y Contribuciones de Seguridad Social. Tambin son muy importantes los impuestos sobre dbitos y crditos en cuenta corriente bancaria y sobre combustibles. Por su parte, la recaudacin impositiva provincial es fuertemente dependiente del Impuesto sobre Ingresos Brutos. El conjunto de los tributos mencionados representa ms del 90% de la recaudacin tributaria nacional y provincial. De acuerdo con cifras provisorias, en el ao 2010 la recaudacin tributaria nacional y provincial alcanz un nivel algo superior al 33% del PBI. Por otra parte, la recaudacin tributaria municipal (que incluye, entre otras, las tasas de Alumbrado, Barrido y Limpieza y de Seguridad e Higiene, que son bsicamente asimilables a impuestos) se estima en el orden del 1% del PBI; por lo que el total de recaudacin tributaria en el pas lleg a un rcord, en el ao 2010, del orden del 34% del PBI. De ese total, la Nacin recaud ms del
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80%14. 2.2. Evolucin de la recaudacin tributaria El siguiente cuadro contiene informacin sobre recaudacin tributaria en aos seleccionados, que nos permite tener idea acerca de su evolucin en las ltimas dcadas:
EVOLUCIN DE LA RECAUDACIN TRIBUTARIA NACIONAL Y PROVINCIAL
EN PORCENTAJE DEL PBI 1980 1985 1990 RECAUDACIN NACIONAL (Neta de reintegros) INGRESOS Y GANANC. DE CAPITAL Ganancias Ganancias de personas fsicas Ganancias de sociedades Otros PATRIMONIOS INTERNOS S/BIENES, SERV. Y TRANSACC. Iva bruto Internos Comb. y energa Dbitos y crditos Otros COMERCIO Y TRANSACC. INTERNAC. Sobre Importaciones Sobre exportaciones Otros REINTEGROS OTROS RECURSOS TRIBUTARIOS APORTES Y CONTRIB. A LA SEG. SOCIAL IMPUESTOS PROVINCIALES
(1)
1995 16,71% 2,51% 2,28% 0,75% 1,53% 0,23% 0,12% 8,58% 6,76% 1,02% 0,76% 0,00% 0,04% 0,81% 0,77% 0,02% 0,03% -0,44% 0,38% 4,75% 3,55%
2000 17,67% 3,98% 3,40% 1,30% 2,10% 0,58% 0,41% 9,22% 6,69% 1,20% 1,30% 0,00% 0,04% 0,73% 0,70% 0,01% 0,03% -0,21% 0,14% 3,40% 3,82%
2005 22,74% 5,49% 5,01% 1,53% 3,48% 0,48% 0,35% 10,75% 6,93% 0,84% 1,18% 1,77% 0,02% 3,07% 0,73% 2,32% 0,02% -0,35% 0,16% 3,27% 4,10% 26,84%
2010 28,61% 5,44% 5,17% 1,65% 3,51% 0,27% 0,40% 11,82% 8,07% 0,72% 1,10% 1,86% 0,07% 3,98% 0,79% 3,16% 0,03% -0,21% 0,17% 7,02% 4,72% 33,33%
15,92% 1,30% 1,22% s/i s/i 0,08% 0,68% 7,37% 3,56% 1,30% 1,39% 0,00% 1,11% 1,74% 1,25% 0,07% 0,43% -0,27% 0,00% 5,09% 3,60%
15,66% 0,93% 0,76% s/i s/i 0,17% 0,54% 7,12% 2,54% 1,06% 2,58% 0,34% 0,61% 2,68% 0,74% 1,58% 0,37% -0,20% 0,58% 4,01% 2,68%
13,56% 0,60% 0,53% s/i s/i 0,07% 0,70% 6,23% 2,51% 0,91% 1,79% 0,32% 0,70% 1,63% 0,34% 1,14% 0,15% 0,00% 0,34% 4,06% 2,51%
RECAUDACION NACIONAL Y PROVINCIAL 19,52% 18,35% 16,06% 20,27% 21,48% (1) Neta de reintegros. No incluye aportes personales al sistema de capitalizacin ni ingresos transitorios.
Fuente: Ministerio de Economa y Produccin de la Nacin, Direccin Nacional de Investigaciones y Anlisis Fiscal. Esta fuente informa los datos de recaudacin en porcentaje del PBI a partir de 1993, y en pesos corrientes desde 1980 a 1992. A efectos de compararlos con el PBI (informado por el INDEC a precios constantes de 1993), se corrigieron los datos por el promedio geomtrico (Base 1993) de los ndices de precios Mayoristas y al Consumidor.
Esta evolucin tambin puede sintetizarse en los grficos de la siguiente pgina. En ellos puede observarse que: La presin tributaria en los ltimos aos (y especialmente en 2010) es la ms alta de toda la serie. Excluyendo tributos municipales (y, entre mediados de 1994 y noviembre de 2008, aportes sobre salarios al rgimen de capitalizacin), el promedio de recaudacin del perodo 1980-90 fue del 16,2% del PBI. En 1991-2001 subi a un promedio del 20,8% del PBI, con un pico de 21,5% en el 2000; mientras que en el 2010 lleg a 33,3% del PBI, casi 12 puntos ms que en el 2000. Si, adems, tenemos en cuenta que el nivel actual del PBI es el ms alto de la historia, el rcord de recaudacin obtenido en 2010 es ms notable.
No estamos incluyendo ac el llamado Impuesto inflacionario, que es recaudado por el Gobierno Nacional. La base monetaria (dinero emitido por el Gobierno, a travs del Banco Central) aument durante el ao 2010 31%, unos $38 mil millones, el equivalente aproximado de 2,6% del PBI. No hay acuerdo acerca de cunto fue la inflacin ese ao, dada la desconfianza respecto a los ndices de precios oficiales; pero en general los analistas coinciden en que fue menor del 30% anual. As, una parte de la emisin monetaria no se habra traducido en impuesto inflacionario, debido a que una parte del incremento en la demanda de dinero se debera al aumento de la actividad econmica. Y tambin podra haber ocurrido que los particulares hayan modificado su preferencia por liquidez, lo que los habra llevado a mantener en su poder mayores (o menores) cantidades de dinero.
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RECAUDACIN TRIBUTARIA NACIONAL Y PROVINCIAL

En % del PBI
35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0%
TOTAL
TRIB NACIONALES
IMP PROVINC
Nota: No incluye aportes personales destinados al rgimen de capitalizacin (que se realizaron entre 1994 y 2008).
EVOLUCIN DE LA RECAUDACIN DE IVA Y GANANCIAS

En % del PBI
9% 8% 7% 6% 5% 4% 3% 2% 1% 0%
Iva bruto
Ganancias y Ganancia Mn. Presunta
EVOLUCIN DE LA RECAUDACIN DE IMPUESTOS SOBRE COMERCIO EXTERIOR Y TRIBUTOS DE SEGURIDAD SOCIAL - EN % DEL PBI
8% 7% 6% 5% 4% 3% 2% 1% 0%
Nota: "Seguridad Social" no incluye aportes personales destinados al rgimen de capitalizacin (entre 1994 y 2008).
Segur. So c. Co mercio Exter
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De los casi 12 puntos del PBI de incremento de la recaudacin fiscal entre 2000 y 2010, 3,6 puntos son explicados por el aumento de la recaudacin de tributos sobre salarios. De esto, una parte se explica por el cambio del sistema previsional: en el ao 2000 los aportes personales de quienes estaban en el rgimen de capitalizacin no eran recibidos por el gobierno sino que lo reciban y administraban una vez detrados los honorarios que ellas cobraban- por las AFJP. Esto ayuda a explicar los 2 puntos del PBI aproximadamente- que aumenta la recaudacin fiscal de aportes personales. Pero adems, las contribuciones patronales tambin aumentan significativamente, lo que da la pauta de que hubo un aumento de la masa salarial en relacin al PBI que puede deberse tanto a un aumento relativo del salario promedio como al aumento del nmero de personas ocupadas- y adems un aumento de la proporcin de trabajadores en blanco (por los cuales se pagan los aportes). Por otro lado, 5 puntos porcentuales del incremento de la recaudacin fiscal entre 2000 y 2010 se explica por la introduccin de impuestos de emergencia durante la severa crisis de 2001-2002 (y que luego se mantuvieron o aumentaron): las retenciones a las exportaciones y el impuesto sobre dbitos y crditos en cuenta corriente bancaria. Si bien inicialmente se justificaron en la necesidad de fortalecer la recaudacin ante la pronunciada disminucin de los impuestos tradicionales (como IVA y Ganancias), al mantenerse an despus de que estos impuestos tradicionales se recuperaron, determinaron una mayor presin tributaria total. Adems, se destaca el incremento en la recaudacin de: o Ganancias, que puede explicarse en: a) aumento nominal de las ganancias, producto de la inflacin15; b) una mayor eficacia recaudatoria, producto de la mejora en procesos de la AFIP; c) aumento de las ganancias de empresas e individuos, ante el proceso de crecimiento de la economa. El impuesto a las Ganancias muestra una tendencia creciente desde 1990 (en gran medida, producto de una mayor eficacia en su administracin), pero an est muy por debajo del rendimiento que logra en pases de estructura tributaria ms desarrollada, y muestra un estancamiento relativo, como porcentaje del PBI, desde el ao 2004. o El IVA, que en los aos 91-93 fue el impuesto estrella (el aumento de la presin tributaria en esos aos puede explicarse exclusivamente por el IVA16), se estanc entre los aos 1993 y 1998 en alrededor del 7% del PBI; disminuy durante la crisis (aos 1999 a 2002), llegando a recaudar menos del 5% del PBI; pero volvi a aumentar a partir de 2003, llegando en 2010 a un nivel rcord del 8% del PBI. Tambin en este impuesto hubo mejoras en su administracin, pero adems se vio favorecido por una mayor proporcin de importaciones en la oferta de bienes y servicios (al ingresar los productos importados deben pagar IVA, y la posibilidad de evasin que tienen es
Las empresas han solicitado que se les permita ajustar por inflacin para evitar gravar ganancias nominales y no reales, pero esa solicitud fue rechazada por el gobierno. Adems, ha habido un aumento de la carga real del impuesto a las ganancias de personas fsicas, al reducirse (en relacin al nivel de precios) las deducciones (mnimo no imponible, cargas de familia y otras) que la legislacin permite. 16 Tal como dicen Gaggero y Gmez Sabaini (en Lineamientos para una reforma del sistema tributario argentino, Cuaderno de Economa N 31 del Ministerio de Economa de la Provincia de Buenos Aires), en Argentina Durante la dcada del '90, los cambios impositivos, a medida que el Estado recuperaba su capacidad recaudatoria, fueron en el sentido de una mayor neutralidad, creciendo en importancia impuestos considerados relativamente neutrales, como el IVA y ganancias, y disminuyendo (absoluta o relativamente) otros ms distorsivos, como los aportes de seguridad social, los impuestos al comercio exterior, los impuestos sobre dbitos bancarios, y fundamentalmente el impuesto inflacionario.
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menor que la que tienen los productos nacionales). o Por el lado de los tributos provinciales, se destac fuertemente la recaudacin del Impuesto sobre Ingresos Brutos (que lleg a representar ms del 70% de la recaudacin tributaria provincial), principalmente por una mayor presin ejercida sobre los contribuyentes para que paguen este impuesto, que registraba una alta evasin. 2.3. Comparaciones internacionales Los siguientes grficos sintetizan una comparacin de la estructura tributaria argentina existente a mediados de la dcada pasada con: a) Otros pases latinoamericanos (Brasil, Chile y Mxico); b) Varios pases Europeos (Alemania, Espaa, Francia, el Reino Unido y Suecia); c) Otros pases desarrollados (Canad, Estados Unidos, Australia y Japn). El primer grfico informa de la recaudacin de cada grupo de impuestos, como porcentaje del PBI de cada pas; el segundo se refiere a la participacin de cada grupo dentro del total de la recaudacin tributaria.
Estructuras tributarias (en % del PBI)
50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 Japn Chile Argentina Brasil Mxico
% del PBI
EE.UU.
R. Unido
EspaA
Canad
Francia
Australia
Ingres os
Patrim onio
Salarios (*)
Bienes y s ervicios
Alemania
Otros
Estructuras tributarias (en % del total de la recaudacin)

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Japn Chile Argentina Brasil Mxico
EE.UU.
R. Unido
EspaA
Canad
Francia
Australia
Ingres os
Patrim onio
Salarios (*)
Bienes y s ervicios
Alemania
Otros
Suecia
Suecia
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Se observa que: A pesar del aumento en la presin tributaria en Argentina en los ltimos aos, la mayora de los pases desarrollados tienen una presin tributaria mayor. Las excepciones son Estados Unidos y Japn, cuya presin tributaria es algo inferior a la de Argentina. Esta diferencia entre pases desarrollados podra explicarse en cuestiones de poltica: los pases europeos tienen una tradicin de marcada intervencin estatal en economa, en tanto que Estados Unidos y Japn tienen una tradicin de relativa menor presencia fiscal. En cuanto a los pases latinoamericanos, Argentina tiene una presin sustancialmente mayor a la de Chile y Mxico, pero inferior a la de Brasil, cuya presin es similar a la de varios pases europeos. Si la muestra abarcara ms pases de bajo grado de desarrollo, se vera con claridad que la gran mayora tiene presiones tributarias claramente inferiores a las de los pases desarrollados. En gran parte de estos pases (como ha sido histricamente en Argentina) hay fuertes restricciones para aumentar la recaudacin, porque hay un importante grado de evasin y/o capacidad de presin de grupos de altos ingresos para evitar aumentos de la carga tributaria. Los pases desarrollados tienen una estructura tributaria fuertemente basada en impuestos directos; en general, los impuestos sobre bienes y servicios no superan el 33% de la recaudacin tributaria total, mientras que en los pases latinoamericanos incluida Argentina17 representan aproximadamente la mitad de la recaudacin. Como contrapartida, los impuestos sobre ingresos (entre los cuales se destaca el impuesto a las ganancias) recaudan alrededor del 10% o ms del PBI en casi todos los pases desarrollados incluidos en la muestra, mientras que en los pases latinoamericanos incluidos recauda entre el 4 y el 7% del PBI (y en Argentina, durante la mayora de los aos de la dcada de los 80, recaud menos del 1% del PBI). Los datos presentados no diferencian entre ganancias personales y ganancias de sociedades; de hacerlo, el contraste mayor aparecera en Ganancias de Personas Fsicas, que constituye un pilar fundamental de la recaudacin en los pases desarrollados, mientras que en Argentina representa menos del 6% de la recaudacin tributaria; el grueso de la recaudacin del Impuesto a las Ganancias proviene de empresas, que en gran medida trasladan la incidencia del impuesto al precio de los bienes y servicios que venden.
3. Principales tributos argentinos A continuacin se realiza una descripcin sinttica de los principales tributos existentes en nuestro pas, analizando sus ventajas y desventajas respecto a eficacia, costos administrativos, neutralidad y equidad. 3.1. El Impuesto al Valor Agregado (IVA) El IVA es un impuesto general sobre bienes y servicios: grava a todas las ventas que se
Las estadsticas de la ASAP presentan al Impuesto sobre Dbitos y Crditos en Cuenta Corriente Bancaria tal como lo hace la Secretara de Hacienda de la Nacin como un impuesto sobre patrimonios. En rigor, se trata de un impuesto sobre transacciones, que tiene como principales contribuyentes de iure a empresas, para las cuales es un costo en el proceso productivo o comercial, que tienden a trasladar al precio de lo que venden. En ese sentido, podra ser asimilado a un impuesto sobre bienes y servicios.
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realicen, a menos que se hayan declarado exentas, sea por el objeto de las mismas (libros, leche, viajes en taxi, etc.) o por el sujeto que las realiza (por ejemplo, el Estado Nacional, o las personas adheridas al Monotributo). Para calcular el pago a realizar, cada empresa realiza el siguiente procedimiento: a) Multiplica el valor de los bienes vendidos por la alcuota que les corresponde, obteniendo as su dbito fiscal. b) Si es proveedora de otra empresa, debe detallar en sus facturas el IVA, que para la empresa vendedora es dbito fiscal, y para la compradora es crdito fiscal; c) La diferencia entre el dbito fiscal (calculado sobre el valor de las ventas propias) y el crdito fiscal (detallado en las facturas de compra de los insumos utilizados) constituye la obligacin de pago del IVA. De este modo, si todas las ventas y todos los insumos estn gravados con la misma alcuota, la obligacin de pago es equivalente a multiplicar esa alcuota por la diferencia del valor entre las ventas y las compras, es decir, el valor que agreg la empresa en el proceso productivo18. El IVA fue creado en 1973, pero se avanz con su generalizacin y se aument su alcuota en la dcada de los 90 (desde 13% en 1990 a 21% desde 1995). La recaudacin de un tributo depende de su alcuota y de su base imponible (que resulta tanto de la definicin legal de cules son los hechos por los que se debe tributar, como de la evolucin del valor econmico de esos hechos), pero tambin de su grado de evasin. En el caso del IVA, es de destacar que en marzo de 1995 su alcuota general fue aumentada de 18% a 21%, sin que su recaudacin, medida en porcentaje del consumo privado (que es una aproximacin a su base imponible, si bien no todo el consumo privado est gravado) aumentara significativamente en los aos inmediatamente posteriores a ese aumento, respecto a los aos inmediatamente anteriores; el motivo de esto puede haber sido un aumento de la evasin como reaccin ante el aumento del impuesto. Es muy difcil estimar cunto es la evasin de un impuesto, porque justamente la evasin significa que hay hechos imponibles que no se declaran o se declaran por un menor valor, por lo que el Estado no puede tener una dimensin exacta de ellos. Si consideramos la evolucin de la recaudacin del IVA como porcentaje del consumo privado, vemos que estuvo en el orden del 10% entre 1996 y 1998; cay luego durante la crisis (excepto por una breve recuperacin en el ao 2000, que estara vinculada ms con una ampliacin de la base imponible que con una disminucin de la evasin), llegando en el 2002 a ser menor del 8% del consumo privado; y luego se recuper fuertemente en los aos posteriores, alcanzando alrededor del 14% del consumo privado en el 2010. Es interesante notar que hay una clara relacin con el ciclo econmico: la evasin aumenta en perodos de recesin, como los aos 1995 (cuando, como se coment, la recaudacin no aument significativamente a pesar del aumento de la alcuota), 1999-2002 y 2009. Como contrapartida, tiende a disminuir cuando hay crecimiento econmico, y eso es muy notable en el perodo 2003-2008 y en 2010.
Si, por ejemplo, la alcuota general es el 21%, y una ferretera compr mercaderas por $1.000 ms IVA, su proveedor discriminar $210 de IVA en la factura, de modo que el comprador lo pueda identificar como crdito fiscal. Si suponemos que la ferretera vende esa mercadera en $1.694 (equivalentes a $1.400 ms IVA), tendr un dbito fiscal de $294. Su obligacin ser pagar la diferencia entre el dbito y el crdito fiscal, es decir, $84. Este valor es el 21% de la diferencia entre el valor al que vende ($1.400) y el valor al que compra ($1.000), en ambos casos sin incluir al impuesto.
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RECAUDACIN DE IVA
En % del consumo privado
14% 13% 12% 11% 10% 9% 8% 7% 6% 5% 4% 3% 2% 1% 0% 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Actualmente, los bienes y servicios comercializados pueden estar: a) Gravados con la alcuota general del 21%; b) Con media exencin (tasa del 10,5%): carnes, frutas, miel y otros productos agropecuarios; harina de trigo; medicina prepaga y otros. c) Exentos: exportaciones; leche para consumo; educacin privada; libros, diarios y revistas; taxis; servicios prestados por la administracin pblica o por obras sociales; etc. Adems, hay regmenes de promocin econmica regional que eximen del impuesto en determinados mbitos, por ejemplo, en Tierra del Fuego. d) Gravados con una alcuota de 27%: servicios de agua, gas y electricidad a usuarios comerciales o industriales. La Secretara de Hacienda de la Nacin ha estimado que los tratamientos diferenciales respecto al IVA (exenciones y alcuota reducida, sin incluir exportaciones) han tenido en el ao 2006 un costo fiscal del orden del 1,23% del PBI. Como la recaudacin efectiva del IVA fue de 7,18% del PBI, estos tratamientos diferenciales (gastos tributarios) equivaldran slo al 15% de la recaudacin potencial total. Esto da la pauta de que el IVA alcanz en nuestro pas un grado de generalizacin bastante importante. Es de destacar que hay otras alternativas para gravar en forma generalizada a los bienes y servicios (por ejemplo, el Impuesto sobre Ingresos Brutos y el Impuesto sobre Ventas Minoristas) pero el IVA es el impuesto recomendado por organismos internacionales, como el Banco Mundial. Cmo podramos calificar al IVA respecto a los objetivos tributarios mencionados antes? Eficacia: Desde 1992 el IVA es el principal tributo nacional; en el ao 2010 recaud 116 miles de millones de pesos, alrededor del 24% de la recaudacin tributaria total (nacional y provincial). Es indudable, entonces, su eficacia respecto al objetivo fundamental de los impuestos, que es recaudar para financiar el gasto pblico. Sin perjuicio de esto, tiene un grado de evasin importante, que se estima (muy aproximadamente) en el 20 a 30% de lo que debera recaudar. Costos administrativos: globalmente considerados, son moderados. Esto encierra distintas situaciones: para una empresa que factura millones de pesos al mes, el costo de 23
cumplimiento es insignificante con relacin al monto tributado; para una pequea empresa, que deba contratar a un contador para que liquide sus impuestos, el costo relativo es ms importante. Una microempresa, cuya facturacin sea inferior a $300 mil al ao, puede quedar exenta del IVA (y de Ganancias, que es ms complejo para liquidar) si adhiere al Monotributo, cuya administracin es ms sencilla. Para el fisco los costos de recaudar en s no son muy grandes, ya que es un impuesto autoliquidable: los contribuyentes calculan su obligacin y pagan a travs del sistema bancario; los costos de fiscalizacin, en cambio, son ms importantes, y tienen rendimientos marginales decrecientes: lo que ms rinde es controlar a los grandes contribuyentes; pero en la medida en que la fiscalizacin se extiende a contribuyentes ms pequeos, su costo por recaudacin adicional lograda aumenta. Neutralidad econmica: debido a su generalizacin, se lo considera uno de los impuestos ms neutrales, lo que es la razn por la cual los tcnicos internacionales lo recomienden. Esto sin perjuicio de las distorsiones que se producen en la asignacin de recursos en funcin de que hay bienes y servicios exentos, otros que tienen media exencin y otros no alcanzados (por ejemplo, los que se producen para consumo propio), que pueden ser competitivos de los bienes gravados19. Se estima que estas distorsiones, en su conjunto, no son demasiado significativas con relacin a los montos recaudados, debido a que hay, en general, una sustitucin limitada entre bienes gravados y no gravados. Pero hay casos en los cuales los tratamientos diferenciales se consideran claramente distorsivos; tal vez el ms significativo es el de los regmenes promocionales. Hay industrias que se han instalado en San Luis, afrontando costos adicionales (que son tanto privados como sociales) en transporte y otros tems, para lograr ahorros (slo privados, no sociales) en el pago del IVA. Para el empresario privado, esas acciones (gracias a la promocin) son convenientes, pero desde el punto de vista del conjunto de la comunidad son ineficientes. Por otra parte, la alcuota relativamente alta determina un incentivo hacia el desarrollo de actividades o formas de organizacin que tengan ms facilidad para evadir. Por ejemplo, la evasin constituira una ventaja competitiva para los vendedores ambulantes y muchos pequeos comercios, a los que resulta difcil controlar, y el esfuerzo de hacerlo es poco redituable fiscalmente. La creacin del Monotributo, en parte, constituy un sinceramiento de que es muy difcil obligar a pagar el IVA a empresas de muy pequeo tamao y a profesionales independientes. Equidad: se estima que el IVA incide bsicamente sobre los consumidores, dada la escasa posibilidad que tienen de sustituir bienes gravados por bienes no gravados. Como el consumo tiende a crecer menos que proporcionalmente cuando crece el ingreso, el IVA tambin lo hace, por lo que se considera un impuesto regresivo. Esa regresividad se ve parcialmente compensada por la utilizacin de exenciones o alcuotas menores a bienes de primera necesidad, como alimentos frescos, pan y leche, que inciden ms en el gasto de las familias de bajos ingresos. De todos modos, es necesario recordar que la leve regresividad del impuesto no impide que pueda ser usado para redistribuir ingresos hacia los sectores de menores recursos si, por
Hay economistas, como Juan Jos Llach (Un nuevo contrato fiscal federal. Una reforma para mejorar la competitividad, la correspondencia fiscal, el federalismo y la democracia representativa, documento de trabajo del IAE, junio de 2002) que sostienen que el IVA tiene un sesgo muy importante en contra de bienes que tienen largos procesos productivos, al exigir el pago por el valor agregado a los insumos antes de que se venda el producto al consumidor final, con lo que el productor debe afrontar el costo financiero de adelantar el impuesto. La importancia que le da Llach a esta cuestin es, por lo menos, discutible.
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ejemplo, su recaudacin se destina a mejorar la educacin o la salud pblicas. La equidad horizontal se ve afectada principalmente por evasin y por regmenes tributarios diferenciados (como los de promocin), que muchas veces permiten mayores ganancias empresarias o mayor ineficiencia productiva por parte de las empresas beneficiadas, en lugar de menores precios para los compradores. 3.2. Impuesto a las ganancias Este impuesto grava las ganancias de empresas y de personas fsicas. En el primer caso, la norma indica cmo se debe calcular la ganancia sujeta a impuestos (por ejemplo, cmo se deben calcular las amortizaciones de las inversiones) y al resultado se le aplica una alcuota que desde 1999 es del 35%20. En el caso de las personas fsicas, el contribuyente debe calcular: a) Qu ganancias gravadas obtuvo; b) Cules son las deducciones que est autorizado a hacer, en funcin de si es asalariado o autnomo (los asalariados tienen deducciones mayores), si tiene familiares a cargo (lo que permite realizar deducciones por este concepto) y qu nivel de ganancias obtuvo (a mayores ganancias, menores deducciones podr hacer). Por ejemplo, para el ao 2009 un asalariado con cnyuge y dos hijos a cargo poda deducir $72.200 (equivalentes a poco ms de $6.000 por mes). c) Las ganancias gravadas, menos las deducciones, constituyen la ganancia imponible. Esta se divide en tramos con alcuotas marginales crecientes, que van desde 9% hasta 35%. Por ejemplo, si alguien tiene una ganancia imponible anual (luego de efectuadas las deducciones correspondientes) de $61.800, debe pagar $11.586: $900 por los primeros $10.000 (alcuota: 9%); $1.400 por los siguientes $10.000 (alcuota: 14%); $1.900 por los siguientes $10.000 (alcuota: 19%) $6.900 por los siguientes $30.000 (alcuota: 23%) y $486 por los restantes $1.800 (alcuota: 27%). Considerando el cumplimiento de objetivos tributarios: Eficacia: La recaudacin de este impuesto ha mejorado notablemente desde 1990, cuando aportaba slo 0,5% del PBI; desde entonces hubo un fuerte crecimiento en su recaudacin, llegando al 5% del PBI en el ao 2005, mantenindose en niveles de ese orden desde entonces; pero todava sigue habiendo una fuerte evasin y elusin, en parte debido a su complejidad21. Tal como se coment antes, la recaudacin es bastante inferior a lo que se logra en pases desarrollados.
Desde 1996 a 1998 haba sido del 33%, y desde 1992 a 1996 del 30%. Hay mltiples disposiciones por ejemplo, si una ganancia es gravada o no, o si una deduccin es admisible o no que pueden ser objeto de distintas interpretaciones. Un contribuyente de escaso inters fiscal (individualmente considerado) frecuentemente hace interpretaciones dudosas a su favor, con poco riesgo de ser fiscalizado. Y en caso de serlo, deber pagar las diferencias impositivas y multas, pero su interpretacin no ser considerada un fraude en la medida en que tenga razonabilidad.
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5,5% 4,5% 3,5% 2,5% 1,5% 0,5%
RECAUDACIN DEL IM PUESTO A LAS GANANCIAS, EN % DEL PBI
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
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2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Ganancias de personas fsicas
Ganancias de sociedades
Costos administrativos: en gran medida derivado de su complejidad, los costos administrativos son relativamente altos, especialmente para los pequeos contribuyentes individuales, pero tambin para el Estado, cuando intenta fiscalizar el cumplimiento. Para evitar esos costos en los casos de menor inters fiscal, se cre el Monotributo, de costos considerablemente ms bajos. Neutralidad econmica: Considerando la obligacin tributara y no su cumplimiento efectivo, la principal distorsin se originara en el desaliento al esfuerzo productivo de trabajadores de altos ingresos. Hay personas que podran elegir trabajar ms tiempo si obtienen una determinada remuneracin, pero no lo haran si el ingreso neto por ese trabajo extra es sustancialmente menor, por efecto del impuesto a las ganancias. Se aduce tambin que el impuesto a las ganancias castiga el ahorro, porque la porcin que se ahorra debe pagar el impuesto cuando se obtiene, y despus debe pagar sobre los rendimientos obtenidos por ese ahorro. Pero es improbable que ese efecto sea importante y, por otra parte, en el sistema argentino algunas formas de ahorro (por ejemplo, depsitos bancarios) estn exentas del impuesto. Otra distorsin se origina por la alta evasin y elusin del impuesto en algunas actividades. Esto puede llevar, por ejemplo, a que alguien prefiera trabajar por su cuenta y no bajo relacin de dependencia, porque es probable que como trabajador autnomo tenga mayor facilidad para evadir el impuesto. En conjunto, podra decirse que el impuesto a las ganancias no alcanza a tener el grado de neutralidad que se le atribuye al IVA; pero no producira distorsiones tan grandes como las que tienen los tributos sobre consumos o transacciones especficas que tengan sustitutos relativamente cercanos no gravados. Equidad: El impuesto a las Ganancias es considerado progresivo por dos razones: la existencia de las deducciones y las alcuotas marginales crecientes. Sin embargo, hay importantes fuentes de ganancias que estn exentas, como los depsitos bancarios, los ttulos pblicos y las acciones de empresas. En funcin de las deducciones, exenciones y evasin que registra este impuesto, menos del 10% de las familias argentinas lo pagan, porcentaje que se considera bajo comparando con
2010
-0,5%
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pases desarrollados. Dada la visibilidad22 de este impuesto, y que histricamente la clase media no lo ha pagado, los intentos de extenderlo han tropezado con fuertes resistencias. Alrededor del 70% de la recaudacin proviene del impuesto que pagan las empresas. Tericamente, esta es una forma de gravar las ganancias de sus dueos; pero al ser uniforme la alcuota hay algn margen para trasladar el impuesto23, lo que le quitara progresividad. 3.3. Aportes y contribuciones de Seguridad Social (tributos sobre salarios) Estos tributos tienen como caracterstica comn: a) La base imponible son los salarios; b) Se vinculan con beneficios actuales, futuros o potenciales para el trabajador: 1) Los aportes y contribuciones previsionales se destinan al Sistema de Jubilaciones. 2) Hay aportes y contribuciones para la obra social del trabajador, y un tributo destinado a la obra social de jubilados (INSSJP, o PAMI, su anterior nombre). 3) Tambin hay contribuciones patronales para financiar el pago de asignaciones familiares y el Fondo Nacional de Empleo. Los aportes personales fueron fijados en general en el 17%: 11% para el sistema de jubilaciones24, 3% para el INNSJP y 3% para su propia obra social. Las contribuciones patronales en general se fijaron en el 23%: 6% para la obra social del trabajador, y 17% para el Estado Nacional, destinado a jubilaciones, asignaciones familiares y Fondo Nacional de Empleo25. Por su parte, los trabajadores autnomos (incluyendo empresarios) deben realizar aportes en funcin de una renta presunta, correspondiente a la categora en la que se inscriben. A pesar de que se estima que al menos la cuarta parte de los trabajadores son autnomos, sus aportes constituyen menos del 15% de la recaudacin del sistema de seguridad social (an habindose incrementado considerablemente en los ltimos aos). Esto se explica, por un lado, porque normalmente la renta presunta determinada es inferior a los ingresos promedios de cada categora; y por otro lado, porque el grado de evasin es mucho mayor entre los autnomos que entre los asalariados.
Significa que, al coincidir el contribuyente de iure (el que paga) con el contribuyente de facto (el que soporta realmente el impuesto), ste percibe que el impuesto le quita una parte de sus ingresos. En cambio, en los impuestos que gravan el consumo de bienes, el impuesto suele estar incluido, oculto en el precio. 23 Si, por ejemplo, las empresas aspiran a obtener un 10% de utilidad neta sobre las ventas, recargarn un 15,4% de ganancias brutas sobre los costos; as, luego de pagar 35% sobre esas ganancias brutas, les quedar aproximadamente el 10% de ganancias netas. Si el impuesto aumentara al 50%, las empresas tendern a aumentar su utilidad bruta (antes de impuestos), para trasladar el impuesto hacia delante (aumentando los precios) o hacia atrs (reduciendo sus costos). 24 Desde fines de 2001 se dispuso una reduccin al 5% de los aportes jubilatorios destinados al rgimen de capitalizacin; en marzo de 2003 se elevaron al 7%, y desde enero de 2008 volvieron al nivel del 11%. 25 El porcentaje de 17% para el Estado aumenta a 21% en el caso de grandes empresas privadas prestadoras de servicios. Por otra parte, y con fines de promocin regional del empleo, se permite contabilizar como crdito fiscal de IVA un porcentaje (variable segn la regin) de las contribuciones patronales, lo que disminuye la carga tributaria.
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7,0 6,0 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0,0
APORTES Y CONTRIBUCIONES DE SEGURIDAD SOCIAL - EN % DEL PBI
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
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2009
Aportes empleados
Contrib. Empleadores
Empleados + empleadores
Autnomos
Eficacia: An sin alcanzar a financiar la totalidad de las prestaciones de seguridad social26, la recaudacin de aportes y contribuciones de seguridad social es muy importante para el Estado. En 1992-94 lleg a superar el 5% del PBI, declinando luego por: a) la derivacin de aportes personales desde 1994 al rgimen de capitalizacin; b) las reducciones de las alcuotas de las contribuciones patronales dispuestas en la dcada de los noventa; c) la crisis econmica de 1998-2002, que determin un aumento de la evasin y una disminucin de la participacin de los asalariados en el PBI. Desde 2003 la recaudacin se recuper fuertemente, pero peg un salto en el ao 2009, al incorporarse los aportes personales que se derivaban al rgimen de capitalizacin, alcanzando el 7% del PBI en 2010. Se estima que la evasin es muy importante (especialmente en trabajadores autnomos), sin haber cifras confiables al respecto. La evasin puede ser total (el caso de trabajadores en negro, es decir, no declarados ante el fisco) o parcial (cuando se declara un sueldo base imponible de los aportes inferior al real). Costos administrativos: ante el progreso de las operaciones va Internet, los costos de cumplimiento de los aportes y contribuciones de seguridad social no resultan muy importantes para la mayora de las empresas, que son las que se encargan de realizar los pagos al fisco, deduciendo los aportes del sueldo de los asalariados. Para el Estado no resulta costoso recibir y procesar los pagos, pero s fiscalizar a los contribuyentes, especialmente a los de menor tamao. La recaudacin de este tributo est menos concentrada en grandes contribuyentes, en comparacin con IVA e Ingresos Brutos, dado que las pequeas y medianas empresas emplean ms personal, en relacin con su valor de produccin, que las grandes empresas. Neutralidad econmica: para determinar el efecto de los tributos sobre el trabajo en la asignacin de recursos, es necesario saber en qu medida inciden en los costos empresarios, y en qu medida implican menores ingresos para los trabajadores. Si bien en principio las contribuciones patronales inciden sobre los costos, y los aportes personales sobre los sueldos, a largo plazo el efecto de ambos tiende a ser equivalente. Si como consecuencia de estos tributos aumentan los costos de contratacin de mano de
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La relacin entre la recaudacin de aportes y contribuciones de seguridad social y los pagos que realiza el Estado por prestaciones de seguridad social mejora sustancialmente en el ao 2009, debido a la incorporacin al sistema de los aportes que hasta noviembre de 2008 eran destinados al rgimen de capitalizacin. Pero an as, la recaudacin sigue siendo inferior al gasto en prestaciones.
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obra (es decir, si los empleadores soportan su incidencia), se introduce un sesgo a favor de tcnicas capitalintensivas; especialmente si la incorporacin de maquinaria no soporta impuestos similares. Esto podra contribuir a disminuir la demanda de mano de obra y, por consiguiente, a la desocupacin de trabajadores. Si la incidencia recae sobre los trabajadores, el menor sueldo neto podra constituirse en un desincentivo al trabajo formal en relacin de dependencia. Para pagar menos o no pagar (evadiendo), los trabajadores pueden optar por trabajar por cuenta propia. Tambin podran retirarse del mercado laboral, disminuyendo la oferta de trabajo. Pero no parece que este efecto sea muy importante27. Equidad: como se coment, la gran mayora de los aportes y contribuciones se recaudan en proporcin a los salarios; dentro del subconjunto de asalariados, este tributo es aproximadamente proporcional28. Pero, dado que se estima que el ingreso medio de los asalariados es inferior al de los no asalariados, el tributo sera algo regresivo, considerando al conjunto. Sin embargo, es necesario considerar el efecto fiscal completo, incluyendo no slo los tributos sino tambin los gastos financiados: jubilaciones, obras sociales, asignaciones familiares y seguro de desempleo. Al hacerlo, queda claro que el sistema de seguridad social redistribuye ingresos, ayudando a la proteccin social de los sectores de menores recursos, dentro del conjunto de trabajadores que estn en el sistema formal (es decir, excluyendo a desocupados y trabajadores en negro). 3.4. Rgimen simplificado para pequeos contribuyentes (Monotributo) La recaudacin de este rgimen representa aproximadamente el 1% de lo que se recauda por IVA, Ganancias y aportes a la seguridad social, tributos a los que reemplaza, por lo que su recaudacin no es muy importante en la estructura tributaria argentina. Pero es un caso prctico de cmo las restricciones de administracin tributaria pueden llevar a soluciones que no son las ideales desde el punto de vista de la poltica tributaria. El Monotributo es un rgimen especial, que implica el pago de una suma fija por mes, que sustituye el pago de Ganancias, IVA y Aportes de Seguridad Social (para trabajadores autnomos). Slo pueden acogerse al rgimen los prestadores de servicios cuya facturacin anual es inferior a $200.000, con la salvedad de que los comerciantes (los que se dedican a la venta de cosas muebles) pueden acogerse si su facturacin es inferior a $300.000 al ao. Existen categoras de pago, principalmente en funcin de la facturacin anual, pero considerando tambin otros parmetros, como superficie utilizada y energa elctrica consumida. Con respecto a los regmenes generales de IVA, Ganancias y aportes a la seguridad social, el Monotributo constituye un alivio de las obligaciones tributarias de los pequeos empresarios y prestadores de servicios en dos sentidos: por un lado, porque los importes a pagar son menores; y por otro lado, porque los costos administrativos de cumplimiento se reducen sensiblemente: por ejemplo, la necesidad de llevar una contabilidad acorde con las exigencias de la AFIP.
En el caso de algunos trabajadores podra darse, incluso, que al disminuir el sueldo neto por hora, la familia tienda a trabajar ms horas para compensar la prdida de ingresos, con lo cual la curva de oferta de trabajo tendra pendiente negativa. La experiencia de los ltimos aos en Argentina parecera ms bien fortalecer la hiptesis de pendiente positiva, aunque con poca elasticidad. 28 Esta proporcionalidad se ve alterada por el hecho de que en las escalas de mayores ingresos tienden a ser ms generalizados los aportes en especie (autos, casas, acciones, etc.) que eluden el tributo. Pero esto probablemente no tenga un impacto demasiado significativo.
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Eficacia: el Monotributo incluye a contribuyentes de escaso inters fiscal, con muy alta evasin tributaria. Es lgico, entonces, que su recaudacin sea muy baja. La creacin del Monotributo no tuvo objetivos de aumentar la recaudacin, sino de: a) favorecer a individuos y pequeas empresas, dndoles la posibilidad de estar en blanco a partir de un mdico pago mensual; b) aliviar la administracin de Ganancias e IVA, al permitir la exclusin de cientos de miles de contribuyentes de muy bajo grado de cumplimiento. Costos administrativos: el Monotributo se dise con el objetivo de ser simple de administrar. El contribuyente slo tiene que determinar qu categora le corresponde (lo cual es muy sencillo), inscribirse y pagar mensualmente la cuota; y modificar su categorizacin en caso de corresponder, lo que no ocurre a menudo. La administracin fiscal slo debe verificar el pago y fiscalizar que la categorizacin sea la correcta. Pero para esto se suelen destinar pocos recursos, dado el escaso inters fiscal (relacin entre el ingreso tributario esperado y el esfuerzo que hay que hacer para lograrlo) que representan estos contribuyentes. El problema es que, al haber poco seguimiento fiscal, es bastante comn que haya personas que estn tributando en una categora ms baja que la que les corresponde, y que se encuadren en el Monotributo cuando por su facturacin no les correspondera. Esas personas estarn evadiendo IVA y Ganancias, pero figurarn como aportantes a la AFIP (es decir, no estarn totalmente en negro), amparadas en el Monotributo. Neutralidad econmica: al representar una carga tributaria sustancialmente ms baja para los muy pequeos contribuyentes respecto al resto, la vigencia del Monotributo constituye un sesgo a favor de esos agentes; puede ocurrir que varias personas prefieran realizar facturaciones por separado, en lugar de unirse formando una sola unidad econmica (lo que podra ser ms eficiente), solamente para poder quedar encuadradas dentro del Monotributo. Por otra parte, los monotributistas no necesitan el crdito fiscal del IVA, lo que se constituye en un incentivo para venderles en negro, sin pagar ese impuesto. Esto podra representar una ventaja para algunas actividades que destinan una parte importante de sus ventas a monotributistas. Pero en funcin de los relativamente bajos niveles de facturacin que se debe tener para ser admitido en el Monotributo, estas distorsiones no deberan ser muy significativas. Equidad: Entre contribuyentes del Monotributo no hay una proporcionalidad lgica entre impuesto e ingresos, ya que el valor a pagar es el mismo dentro de cada categora (aunque los que estn en el lmite superior de una categora pueden tener ingresos hasta 50% superior a los del lmite inferior de la misma categora). Pero la diferencia de carga impositiva ms grande se da entre quienes estn incluidos y quienes no lo estn, aunque sus ingresos sean slo un poco mayores. Por otra parte, el Monotributo no tiene en consideracin los costos incurridos para lograr los ingresos, que s son tomados en cuenta en IVA y Ganancias. Por ejemplo, un contribuyente que tenga una facturacin de $8.000 por mes, y costos por $5.000 por mes, debe afrontar una obligacin mayor que el que tiene una facturacin de $6.000 por mes y costos de $2.000 por mes, aunque el segundo tenga un ingreso neto mayor. Esto hace que la equidad entre pequeos contribuyentes no sea la ideal. El rgimen, sin embargo, ha sido defendido no slo con el argumento de simplificar tareas del organismo recaudador, sino tambin de favorecer a los pequeos contribuyentes alivindoles la carga, sobre la base de que el cumplimiento impositivo les ocasionaba a ellos altos costos administrativos en relacin a sus ingresos, y que eso no era justo. 30
3.5. Impuestos al comercio exterior (importaciones y exportaciones) Comprenden los derechos de importacin y de exportacin y la tasa de estadstica, sta ltima de menor importancia relativa (grava importaciones no originarias del Mercosur). Tradicionalmente los ms importantes han sido los gravmenes sobre importaciones, que normalmente no slo tienen el objetivo de recaudar sino tambin de proteger de la competencia externa a los productos nacionales. Hasta principios de la dcada de los 90 la estructura de aranceles aplicada tena una gran dispersin, llegando en algunos casos a alcuotas superiores al 100%. Actualmente las tasas van de 0 a 20%, excepto para bienes del sector automotriz, cuyo arancel mximo es del 35%, y algunos productos de los sectores de. Estas tasas varan en funcin del producto (tienden a tener mayor proteccin los bienes elaborados localmente) y del origen que tenga. En el caso de las importaciones de pases que no forman parte del Mercosur, se aplica un Arancel Externo Comn, acordado con Brasil, Paraguay y Uruguay. Pero en varios momentos histricos (como en 1982-86; 1989-90 y 2002 hasta la actualidad) han habido derechos (o retenciones) sobre exportaciones, que adquirieron gran importancia. En general, han sido perodos de dlar alto y/o altos precios internacionales de productos primarios exportados por Argentina, que en ausencia de las retenciones daran lugar a rentabilidades muy altas para sus productores o exportadores. Las retenciones tienen el efecto de moderar esa rentabilidad, y contener los precios internos de los productos (por ejemplo, alimentos y combustibles), por lo que, adems de recaudar fondos, tienen el objetivo de alterar la distribucin del ingreso.
IMPUESTOS AL COMERCIO EXTERIOR, EN % DEL PBI
4,5% 4,0% 3,5% 3,0% 2,5% 2,0% 1,5% 1,0% 0,5% 0,0% 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Sobre Importaciones Sobre exportaciones
Actualmente, el grueso de la recaudacin proviene de la exportacin de productos agropecuarios y de petrleo. En el primer caso, las alcuotas llegan hasta 35%, aplicable al grano de soja. En el caso del petrleo crudo, se aplican retenciones mviles: las alcuotas son variables en funcin del precio internacional: son mayores cuanto mayor es ste29. En el caso de la soja, sus derivados y otros productos agropecuarios, en el contexto de un fuerte aumento de sus precios internacionales, el Gobierno estableci retenciones mviles en marzo de 2008, que aumentaban considerablemente las retenciones a los precios vigentes en ese momento. Sin embargo, hubo una activa resistencia por parte de los productores rurales, que llev a la derogacin de las retenciones mviles en julio de ese
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Como referencia: cuando el precio del petrleo es de 45 u$s el barril, la alcuota es del 45%.
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mismo ao, volvindose al esquema de retenciones fijas. Eficacia: La eficacia de los impuestos al comercio exterior fue apreciada ya desde el siglo XIX, cuando constituan la principal renta fiscal, ya que es ms fcil controlar los productos que pasan por las fronteras, que la actividad econmica al interior del pas. Esto sin perjuicio de que existe evasin importante, tanto por contrabando como por subfacturacin (al declararse los productos por un valor inferior al real). Sin embargo, se estima que la evasin es bastante inferior a la que existe, por ejemplo, en el IVA. Al igual que en el caso de Combustibles, estos impuestos tuvieron gran importancia en la dcada de los ochenta, cuando el organismo recaudador se vea impotente para recaudar impuestos ms neutrales, y entonces deba recurrir a impuestos de ms fcil recaudacin; su importancia disminuy cuando el Estado fue capaz de aumentar las recaudaciones del IVA y del impuesto a las ganancias. Pero nuevamente volvi a aumentar a partir del ao 2002. Costos administrativos: estn determinados fundamentalmente por el grado de fiscalizacin que se implemente; en general, son comparativamente bajos. Neutralidad econmica: estos impuestos tienen un sesgo anti-comercio exterior, limitando as la integracin econmica del pas hacia el mundo, con un costo de eficiencia que puede ser importante. Los aranceles a las importaciones crean una desventaja competitiva para los productos importados respecto a los nacionales; las retenciones a las exportaciones disminuyen su rentabilidad y, por lo tanto, las desalientan. As, los impuestos al comercio exterior lo desincentivan, lo que va en contra del aprovechamiento de las ventajas de especializacin internacional. Equidad: los impuestos sobre exportaciones tienden a disminuir el precio recibido por stas; dado que, las empresas productoras responsables de la mayor parte de las exportaciones (incluyendo explotaciones rurales) son en gran medida propiedad de personas de ingresos altos o medio-altos30, mientras que la mayor parte de los consumidores son de ingresos medianos o bajos, el efecto es progresivo. Los impuestos sobre importaciones tienden a perjudicar a quienes consumen (directa o indirectamente) productos importados, y favorecer a los empresarios y trabajadores involucrados en la produccin de bienes competitivos con las importaciones. En este caso, el impacto no es tan claro, si bien puede suponerse que ser ligeramente progresivo. Otras consideraciones: el anlisis que se explic bajo el ttulo neutralidad econmica parte de que produce una modificacin en la asignacin de recursos que ira en contra de la eficiencia econmica, mirada sta en forma esttica. Sin embargo, los impuestos a las exportaciones, aplicados en forma diferenciada sobre los productos que gozan de fuertes ventajas comparativas internacionales, pueden ayudar a la diversificacin de la estructura productiva, evitando la llamada enfermedad holandesa31, lo que en el largo plazo (es decir, desde una perspectiva dinmica de la
Hay cientos de miles de personas cuyos ingresos dependen de las exportaciones, lo que explica la fuerte reaccin popular que hubo entre marzo y julio de 2008 en relacin con el aumento de retenciones a productos agropecuarios; pero ms del 80% de la produccin proviene de establecimientos grandes o mediano-grandes. 31 La enfermedad holandesa describe una situacin en la cual un pas exporta una mercanca en la cual tiene ventajas comparativas muy importantes (por ejemplo, en un pas petrolero, el petrleo). En ausencia de impuestos a las exportaciones de ese bien, el pas exportar grandes cantidades del mismo, entrarn muchas divisas al pas y la moneda del pas se apreciar, afectando la competitividad del resto de la produccin. Es decir, las distintas industrias no podrn exportar, ni competir frente a las importaciones del resto del mundo, porque la produccin nacional ser cara por efecto de la moneda apreciada. Al ponerse impuestos sobre las exportaciones, su competitividad se empareja frente al resto de la industria, lo que permite tener una produccin diversificada.
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eficiencia) puede resultar eficiente, sobre todo cuando el ingreso derivado del producto con fuertes ventajas comparativas (en el caso de Argentina, la soja) est sujeto a grandes fluctuaciones, ya sea por razones climticas o de precios internacionales. 3.6. Impuesto sobre dbitos y crditos bancarios
RECAUDACIN DE LOS IMPUESTOS SOBRE DBITOS Y CRDITOS BANCARIOS Y SOBRE COMBUSTIBLES - EN % DEL PBI
2,75% 2,50% 2,25% 2,00% 1,75% 1,50% 1,25% 1,00% 0,75% 0,50% 0,25% 0,00% 1980
1981
1982
1983 1984
1985
1986
1987
1988 1989
1990
1991
1992 1993
1994
1995
1996
1997 1998
1999
2000
2001 2002
2003
2004
2005
2006 2007
2008
2009
Dbitos y crditos
Comb. y energa
Este impuesto fue creado en marzo de 2001, en plena crisis fiscal y financiera, con la intencin de gravar cada movimiento (crditos y dbitos) que se produzca en las cuentas corrientes que mantienen los particulares en bancos. Posteriormente se ampli para abarcar otras cuentas bancarias (como cajas de ahorro, excepto en su uso para el pago de sueldos) e incluso pagos en efectivo que reemplacen acreditaciones en cuenta corriente. Pero el sentido principal de estas ampliaciones sera el de tratar de evitar la elusin del impuesto, que sigue teniendo como objeto principal los movimientos en cuentas corrientes. La ley le da libertad al Poder Ejecutivo para fijar la alcuota, hasta un mximo del 0,6% tanto para dbitos como para crditos (de modo que una operacin tributa hasta el 1,2%: 0,6% por el dbito en la cuenta de origen, y 0,6% por el crdito en la cuenta de destino). Inicialmente se fij en 0,25% tanto para crditos y dbitos, pero luego se la aument, llegando en pocos meses al mximo permitido por la ley. A partir de mayo de 2004 se dispuso que el 34% del impuesto sobre los crditos bancarios pueda ser computado como pago a cuenta del Impuesto a las Ganancias. Para la generalidad de los contribuyentes, que paga Ganancias, esto equivale a reducir la carga tributaria producto del impuesto al 0,4% para los crditos; como para los dbitos contina en el 0,6%, la carga total se reduce (excepto para quienes no pagan Ganancias) al 1% de cada movimiento efectuado. Gran parte de las exenciones que tiene el impuesto beneficia a organismos que estn exentos de otros impuestos: organismos estatales, beneficiarios de regmenes de promocin minera y forestal, cooperadoras escolares, etc. Tambin hay exenciones (o alcuotas reducidas) a instituciones financieras y otros intermediarios que manejan fondos de terceros, con el aparente propsito de que el impuesto no represente una proporcin muy grande respecto a la comisin que cobran estos intermediarios (por ejemplo, consignatarios de ganado). Pero este criterio genera controversias, ya que hay muchas actividades que pueden argumentar que son bsicamente intermediarios que reciben una pequea comisin, pero no han recibido un tratamiento diferencial. Eficacia: es la principal virtud de este impuesto. Las empresas y personas fsicas 33
2010
necesitan utilizar cuentas corrientes como forma de movilizar sus recursos financieros, y en la medida en que lo hagan, tributan este impuesto, que es retenido por la entidad financiera. La existencia del impuesto genera incentivos al uso de efectivo para eludirlo, pero an as su recaudacin es muy importante, llegando al 1,86% del PBI ($26.885 millones) en 2010. Si se lo quisiera sustituir por un aumento del IVA, la alcuota general del IVA debera pasar del 21% actual a al menos- 26%. Costos administrativos: son prcticamente nulos para el contribuyente (al que le retienen el impuesto) y bajos para el Estado y para los bancos, que realizan electrnicamente las retenciones. Neutralidad econmica: es un impuesto claramente distorsivo, ya que el intento de eludirlo lleva a no usar el sistema bancario, lo que es ineficiente ya que obliga a movilizar grandes sumas en efectivo, lo cual no slo es incmodo (por el transporte, conteo, etc.), sino tambin puede ser peligroso. Los bancos tienen economas de escala para la custodia de billetes y monedas, y sufren escasos robos en relacin a los valores que manejan. En cambio, los particulares que manejan mucho efectivo en relacin a su negocio, pero no tienen la escala de los bancos, corren mayor riesgo de ser asaltados y/o deben afrontar altos costos de custodia. Comparando con la situacin anterior al impuesto, la utilizacin del sistema bancario no disminuy, pero es posible argumentar que, sin el impuesto, se habra extendido mucho ms que lo que lo hizo. En Argentina se usa poco al sistema de pagos bancario, en comparacin con lo que ocurre en pases desarrollados, aunque esto no se explica slo por la existencia del impuesto: en gran medida, se debe a la escasa cultura de utilizacin del sistema bancario en Argentina, alimentada por la inestabilidad y las intervenciones gubernamentales en el sistema financiero32. Seguramente, en ausencia del impuesto sobre dbitos y crditos en cuenta corriente, la utilizacin de cuentas bancarias sera mayor, aunque es difcil establecer cunto mayor. La menor utilizacin del sistema bancario no slo permite eludir este impuesto; adems, dificulta las tareas de fiscalizacin de la AFIP respecto de otros impuestos, como IVA y Ganancias, ya que el sistema bancario permite realizar el seguimiento de operaciones que pueden originar hechos imponibles, como ventas y pagos. Teniendo en cuenta esto, se suele recomendar que el Estado incentive el uso de los bancos, en lugar de castigarlo con impuestos como el que grava los movimientos en cuenta corriente. Equidad: es difcil determinar quines son los contribuyentes y cmo se reparte la incidencia del impuesto, pero en todo caso no pareciera que el monto que se mueve a travs de una cuenta corriente sea un indicador claro de la capacidad contributiva (puede depender, en gran medida, del tipo de actividad), por lo que no habra muchos motivos para pensar que la carga de este impuesto se reparta equitativamente. Este impuesto principalmente por la distorsin econmica que provoca no es aplicado, en general, por sistemas tributarios maduros33. En Argentina se adopt como impuesto de emergencia, en medio de la crisis. Ya se haba adoptado un impuesto similar (aunque gravaba slo dbitos bancarios) en la dcada de los 80, pero fue suprimido al mejorar la situacin fiscal. Esto no sucedi con los impuestos creados en
En 1990 se realiz una conversin compulsiva de depsitos bancarios a ttulos pblicos (Plan BONEX); en 2001 se impusieron restricciones a retiros bancarios (Corralito) y en 2002 se convirtieron compulsivamente los depsitos en dlares a pesos a un tipo de cambio inferior al de mercado (pesificacin), dando la alternativa de mantener los activos en dlares, pero en la forma de bonos del gobierno (Plan BODEN). 33 En Brasil tambin hay un impuesto que grava las transacciones financieras, pero su alcuota es ms baja que en Argentina. No obstante, all tambin recibe cuestionamientos.
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2001-2002 (impuestos a los dbitos y crditos bancarios y retenciones sobre exportaciones): a pesar de que la recaudacin y las cuentas del gobierno mejoraron, y la situacin de emergencia fue superada, los impuestos se han mantenido (o incluso aumentado, como en el caso de las retenciones). 3.7. Impuestos sobre combustibles Comprenden varios tributos, establecidos en distintas leyes en funcin del destino de su recaudacin, pero que esencialmente gravan el uso como combustibles del gas natural comprimido (GNC) y de naftas, gas oil, Kerosn y otros derivados del petrleo. El gravamen sobre las naftas ms que triplica al que se aplica sobre el gas oil y sobre el GNC. Se establece que los impuestos incluidos en los combustibles usados para la produccin agropecuaria, minera y pesquera podrn ser computados como pago a cuenta del Impuesto a las Ganancias. Por su parte, los transportistas podrn computar el gas oil y el GNC utilizados como pago a cuenta de Ganancias y/o IVA. Adems, est exento del impuesto el consumo de combustibles en la Patagonia, al sur del Paralelo 42. Eficacia y costos administrativos: Estos tributos tienen baja evasin y bajos costos administrativos, dado que el grueso de los fondos es ingresado por las empresas petroleras, que estn fuertemente concentradas. Esto explica la mayor importancia relativa que tuvo en la dcada de los ochenta, cuando se haca muy difcil recaudar impuestos por otras vas. Neutralidad econmica: los impuestos a los combustibles y sus tratamientos diferenciales inducen una serie de sesgos: a) En contra del consumo de combustibles lquidos y GNC y, por lo tanto, de las actividades que los usen ms intensamente, a menos que gocen de exenciones o tratamientos especiales. Hay que tener en cuenta, sin embargo, que este sesgo es intencional, dada la contaminacin que se produce en la elaboracin y consumo de los combustibles derivados del petrleo. El impuesto tendera a internalizar esta externalidad negativa, y a favorecer alternativas menos contaminantes. Esto no ocurre slo en Argentina: en la mayora de los pases del mundo los combustibles soportan impuestos especficos. b) Al estar las naftas ms gravadas que el gasoil, se crea una distorsin a favor del uso de automviles gasoleros. Lo mismo ocurre al comparar las naftas con el GNC; pero en este ltimo caso podra argumentarse que el GNC provoca menos contaminacin, y entonces es lgico que se lo grave menos. c) La exencin en una parte del pas origina distorsiones en las decisiones de localizacin. En algunos casos, los consumidores de una localidad deben pagar por las naftas el doble que lo que pagan habitantes situados a no ms de 100 kilmetros de distancia. Equidad: el impacto del impuesto en los distintos niveles de ingreso no es del todo claro. Por un lado, el impuesto tendra un efecto progresivo al incidir sobre las personas que tienen automvil y lo usan, que en general son de medianos o altos ingresos. Pero al interior de este segmento, las personas de altos ingresos tienden a comprar autos gasoleros, que son ms caros pero cuyo consumo paga menos impuestos. Por su parte, los sectores de clase media-baja, cuando tienen auto, consumen ms combustibles por kilmetro recorrido, ya que suelen tener modelos antiguos, en general ms gastadores. 35
3.8. Impuestos sobre cigarrillos Hay varios impuestos que gravan el consumo de cigarrillos, los cuales constituyen el grueso de la recaudacin de los llamados impuestos internos, que son tributos especficos34 a la comercializacin en el pas de determinados bienes y servicios. Eficacia y costos administrativos: al igual que en el caso del impuesto a los combustibles, los gravmenes sobre los cigarrillos tienden a tener alta eficacia y bajos costos administrativos, debido a la concentracin de la produccin en pocas empresas. Neutralidad econmica: claramente no es neutral, pero tampoco pretende serlo. Se considera que los cigarrillos y bebidas alcohlicas son "bienes anti-preferentes" (o demeritorios, en el sentido de que las preferencias de la comunidad estn ms en contra de su consumo que las preferencias individuales). Esta calificacin est en funcin de sus externalidades negativas (suele ocurrir que parte del humo de quienes fuman lo aspiran quienes no desean fumar) y de problemas informativos (muchas veces el fumador no es consciente del dao que le produce el cigarrillo). El impuesto busca compensar ambos problemas, sin perjuicio de que, adems, en las ltimas dcadas se ha regulado la publicidad de cigarrillos para mejorar el problema informativo. Equidad: es un impuesto regresivo, ya que el consumo de cigarrillos tiene un mayor peso relativo en el presupuesto de los pobres que en el de los ricos. A pesar de eso, tiene un grado de aceptacin social bastante alta, debido a que muchos fumadores reconocen que fumar es malo para ellos mismos, y entienden que el gobierno los quiera disuadir encareciendo los cigarrillos con impuestos. 3.9. Impuesto sobre ingresos brutos Mediante este tributo, las provincias y la Ciudad de Buenos Aires gravan las ventas de bienes y las facturaciones por servicios, con alcuotas establecidas en cada normativa provincial. En la provincia de Buenos Aires la tasa general aplicable a servicios es del 3,5% de la facturacin; para actividades de comercializacin, del 3%; para construcciones, del 2,5%; para actividades industriales, del 1,5%; y para actividades primarias (agro, pesca, minera) del 1%. Sin embargo, existen tasas diferenciales para distintas actividades, algunas de las cuales pueden ser explicadas sobre la base de que pueden ser bienes meritorios (como medicamentos) o de-meritorios (como cigarrillos), segn el caso. Pero otros tratamientos especiales pueden basarse en circunstancias histricas o en la capacidad de presin de un sector. Por ejemplo, la tasa diferencial (4%) que pagan los supermercados e hipermercados se explicara por la presin de los restantes comerciantes minoristas (cuya tasa es del 3%), que as logran una ventaja competitiva. Eficacia: Es la principal fuente de ingresos de recaudacin propia de las administraciones provinciales; en el caso de la Provincia de Buenos Aires, en el ao 2010 ha sido responsable de alrededor del 70% de la recaudacin de impuestos provinciales, y de alrededor del 30% del total de ingresos corrientes. Es precisamente esta eficacia lo que ha hecho que, a pesar de ser un impuesto muy cuestionado por su falta de neutralidad, no slo no se lo ha reemplazado sino que su importancia ha aumentado en los ltimos aos. Su evasin sera aproximadamente similar a la del IVA.
Los impuestos al consumo interno de bienes y servicios pueden clasificarse en: generales (como el IVA) cuando son aplicados a todos los productos, salvo exenciones explcitas (lista negativa); y especficos, cuando los bienes gravados son nombrados especficamente en la normativa (lista positiva).
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RECAUDACIN DE IMPUESTOS PROVINCIALES, EN % DEL PBI

5,0 4,5 4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 2001 2002 2003 2004 Inmobiliario 2005 Sellos 2006 2007 2008 2009 2010
Ingresos brutos
Automotores
Moratorias y otros
Costos administrativos: son comparables a los del IVA, es decir, son relativamente moderados. Las diferencias principales son: a) la liquidacin de Ingresos Brutos es ms simple (se limita a aplicar un porcentaje a las ventas); b) no se producen encadenamientos que puedan favorecer su fiscalizacin35. Neutralidad econmica: el impuesto sobre ingresos brutos produce distorsiones (adicionales a las que puede producir el IVA): a) Al gravar las ventas intermedias, crea una ventaja para la empresa que las evita; por ejemplo, si fabrica sus propios insumos, distribuye su producto y lo vende al pblico. Esto induce a la integracin vertical de la cadena productiva, aunque no sea socialmente eficiente. b) Crea un sesgo contrario a la exportacin de productos elaborados, ya que, si bien las exportaciones estn exentas, no pueden descargar el costo del impuesto pagado sobre los insumos empleados36. Los productos primarios, en cambio, tienen menor carga impositiva debido a que, en general, para producirlos se realizan menos compras de insumos. c) Tambin hay un sesgo a favor de la importacin de productos elaborados, ya que no pagaron impuesto sobre ingresos brutos por la compra de sus insumos (que se realiz en otro pas) y sus competidores nacionales s lo hicieron. d) Los tratamientos diferenciales producen adems distorsiones; por ejemplo, se grava con distinta tasa a las ventas al por mayor de productos farmacuticos, segn sus establecimientos estn o no ubicados en la provincia de Buenos Aires. Otro ejemplo es el mencionado tratamiento diferencial a supermercados e hipermercados. Equidad: Cabran similares consideraciones que las hechas respecto al IVA; se asume que la mayor parte del impuesto recae sobre los consumidores, con lo que el impuesto tendera a ser levemente regresivo. Probablemente el traslado del impuesto sera menor en el caso de servicios profesionales, pero es justamente en este segmento donde la evasin suele ser ms alta.
Esta desventaja es parcialmente compensada por la introduccin de sistemas de percepcin del impuesto: el que le vende al minorista ingresa al fisco una parte del impuesto que se estima debera tributar el minorista cuando venda la mercadera, lo que reduce el estmulo y la posibilidad de evasin. 36 Para compensar, la Nacin establece reintegros a las exportaciones, pero como no guardan necesariamente proporcin con el impuesto pagado por los insumos de los bienes, son slo una compensacin global.
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3.10. Impuesto inmobiliario Este es un impuesto provincial, para cuyo cobro se suele seguir los siguientes pasos: El Estado Provincial mantiene un catastro (censo permanente) de inmuebles ubicados en su territorio, clasificados entre los que estn en zona rural, en zona urbana edificados y en zona urbana baldos, con informacin sobre sus caractersticas y con el nombre del dueo registrado. De realizarse modificaciones al inmueble (por ejemplo, construcciones) sus dueos estn obligados a informarlas. El Estado puede fiscalizarlo a travs de inspectores o de fotos areas o satelitales (como las del Google Earth). A partir de sus caractersticas y ubicacin, se estiman las valuaciones fiscales de los inmuebles, a las que se aplican las alcuotas (que en la Provincia de Buenos Aires son crecientes en funcin del valor fiscal) para determinar el impuesto anual a pagar. A veces, se han establecido topes al aumento del impuesto respecto al ao anterior. Determinado el impuesto anual, el Estado lo comunica a los contribuyentes, normalmente ofreciendo la alternativa de pagarlo todo junto o en cuotas. El pago se suele realizar a travs del sistema bancario. El impuesto inmobiliario represent en 2010 poco ms del 1% del total de la recaudacin tributaria de todos los niveles de gobierno, y actualmente financia alrededor del 3% del gasto provincial (incluyendo la Ciudad de Buenos Aires). Eficacia: es bastante baja, con relacin a su potencialidad. En la Provincia de Buenos Aires no se cobra aproximadamente el 25-30% de los montos que se determinan; pero a su vez, stos pueden ser menores que las obligaciones que legalmente corresponderan, debido a que el Estado en muchos casos no conoce el verdadero valor de las propiedades, al no haberse declarado las mejoras (construcciones) realizadas. Sin embargo, la eficacia ha mejorado en los ltimos aos. El Estado cuenta con la herramienta del juicio ejecutivo (que en teora debera ser ms gil que un juicio comn) y la posibilidad de ejecutar los inmuebles en mora. Los inconvenientes son la lentitud de la Justicia y los costos polticos a pagar por las ejecuciones. Costos de administracin: son relativamente altos para el Estado, debido a que la liquidacin (sobre la base de los datos aportados, en general, por los contribuyentes) la realiza el Estado, quien calcula la base imponible (la valuacin fiscal de los inmuebles), imprime las boletas de impuestos, las enva, y paga al sistema bancario para que acepte su cobro. Dado que se trata de millones de boletas, en muchos casos por importes relativamente pequeos, este costo es apreciable. Para el contribuyente, el costo de cumplimiento est dado, en gran medida, por el esfuerzo que debe hacer para pagar el impuesto. Histricamente, este esfuerzo ha incluido la realizacin de largas colas para pagar en los lugares habilitados. En los ltimos tiempos, ante la posibilidad de usar medios electrnicos de pago (dbitos automticos, transferencias por Internet, etc.) y la ampliacin de los lugares habilitados, este costo se ha reducido. Neutralidad econmica: si bien tiende a discriminar en contra de los inmuebles, respecto de otros activos, en general la distorsin no es muy grande con las alcuotas vigentes (en promedio, alrededor del 0,5% anual); slo afecta actividades intensivas en la utilizacin de inmuebles, como los hoteles o la produccin agropecuaria. An en este ltimo caso, el impuesto inmobiliario rural no provocara una distorsin importante en las decisiones de asignacin de recursos. La mayor parte de lo gravado corresponde al valor de la tierra, cuya oferta es fija, lo que implica que no es posible realizar cambios en la asignacin de recursos para evitar el impuesto. Equidad: la estructura del impuesto, con alcuotas crecientes en el rea residencial, 38
tendera a hacerlo progresivo, por lo menos hasta un determinado nivel de ingresos (ms all de ese lmite, las personas tienden a diversificar su patrimonio, perdiendo importancia relativa el inmobiliario). En el rea rural, las alcuotas crecientes, instituidas para lograr progresividad, han provocado en alguna medida inequidades horizontales, ya que muchos grandes productores subdividieron artificialmente sus campos para pagar el impuesto como si fueran pequeos productores, dejando en desventaja relativa a los que no lo hicieron. Por otra parte, los objetivos de equidad del diseo del impuesto quedan distorsionados en la medida en que, por razones polticas o de restricciones de la administracin tributaria, la relacin entre las valuaciones fiscales y las valuaciones de mercado difieren sustancialmente entre distintas propiedades. Por ejemplo, las valuaciones fiscales se suelen revisar muy pocas veces, y desde la ltima revisin las actualizaciones suelen consistir en la aplicacin de un mismo porcentaje de aumento a todas las propiedades, cuando en el mercado hay propiedades que suben su precio relativo (por ejemplo, por desarrollo de la zona) y otras que lo bajan. Al no actualizarse las valuaciones fiscales relativas, se benefician los propietarios de inmuebles en las zonas valorizadas y se perjudican los propietarios de las zonas desvalorizadas. 3.11. Comentarios finales El sistema tributario argentino, como el de la generalidad de los pases del mundo, incluye diversos impuestos. Las necesidades de los estados modernos, que tienen gastos de entre 15 y 50% del PBI, no permiten basar toda la recaudacin en un solo tributo, por ms que se lo considere el mejor. No hay impuesto que recaude sumas importantes sin provocar distorsiones37, y como stas son mayores cuanto ms alta es la carga impositiva, no parece viable concentrar el financiamiento de todos los gastos pblicos en un solo impuesto. As, se tiende a complementar impuestos de base general (como IVA y Ganancias) con impuestos que gravan especficamente a determinados bienes o actividades (como Combustibles y Cigarrillos). Los de base general tienden a representar el grueso de la recaudacin. Sin embargo, los Aportes y Contribuciones de Seguridad Social, que gravan un factor especfico (el trabajo), tienen mucha importancia en Argentina y en varios pases. Se estima que el grueso de la carga tributaria es soportada por el trabajador, el que, como contrapartida, obtiene el derecho a recibir beneficios (jubilacin, seguro de salud, etc.). Si no existieran estos tributos, el trabajador tendra un mayor ingreso de bolsillo, pero con l tendra que ahorrar para su jubilacin, gastar ms en su salud, etc. El impuesto que tiende a ser ms neutral, en relacin con su recaudacin, es el IVA: al ser aplicado sobre una base amplia, los cambios que produce en los precios relativos de productos sustitutivos tienden a no ser muy grandes (a menos que uno no est gravado y el otro s), con lo cual la sustitucin que induce no es muy grande. Por esta caracterstica, es recomendado internacionalmente. Sin embargo, una alcuota muy alta potencia las distorsiones y estimula la evasin. Otro impuesto que suele ser recomendado es el Impuesto a las Ganancias, cuya importancia ha venido creciendo en la Argentina. La distorsin que provoca (en
La teora suele tomar como ejemplo de impuesto no distorsivo al impuesto de capitacin, consistente en un tributo que deben pagar todas las personas por igual, independientemente de lo que hagan. Si en la Argentina de hoy se recaudara el 33% del PBI de esta forma, cada habitante debera haber pagado en el 2006 alrededor de $1000 por mes (una familia tipo, $4.000 por mes). Sera sencillamente impracticable.
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relacin con su recaudacin) no se considera muy grande, y al menos en teora, contribuye claramente a la redistribucin de ingresos, al recaer fundamentalmente en sectores de mediano y altos ingresos38. Sin embargo, la alta evasin que histricamente ha tenido conspira contra sus objetivos de equidad. Los impuestos al comercio exterior tienden a castigar este comercio, y por lo tanto a inducir una asignacin de recursos ineficiente, considerando esta eficiencia slo desde un punto de vista esttico (es decir, considerando la foto actual). Sin embargo, pueden tener como efecto la proteccin de determinadas industrias que son necesarias para el desarrollo econmico y social y para lograr una estructura productiva diversificada, que no se vea condenada a entrar en crisis cuando el producto en el que el pas tenga fuertes ventajas comparativas sufra shocks adversos de magnitud, en su nivel de produccin o en su precio. La evolucin reciente tendi a reducir el impacto de los impuestos a las importaciones: en 1992 recaudaban una suma equivalente al 13% de las importaciones, mientras que en 2008 ese porcentaje se redujo al 5%. Sin embargo, los impuestos sobre exportaciones alcanzaron niveles rcord en los ltimos aos, a partir de su fuerte impacto en la recaudacin y de su efecto positivo en la redistribucin de ingresos. Durante la crisis de 2001 se reinstaur el impuesto sobre transacciones bancarias, cuya nica justificacin se basa en su capacidad de recaudacin. Su efecto sobre la asignacin de recursos es desalentar esas transacciones, lo que es desaconsejable tanto en funcin de la modernizacin del pas como de la fiscalizacin impositiva. Es necesario evitar frecuentes y contradictorias reformas tributarias, como mnimo porque las mismas afectan negativamente la previsibilidad necesaria para la programacin de inversiones. Por otra parte, los mayores progresos del sistema tributario argentino se deberan esperar de una profundizacin de los avances en materia de administracin tributaria, que logren seguir reduciendo la evasin. Sin embargo, la estructura impositiva argentina actual podra ser mejorada sustancialmente. Algunas de las iniciativas al respecto (las que deberan ser discutidas en busca de consensos) seran: o Reducir o eliminar el impuesto sobre dbitos y crditos bancarios. La percepcin del tributo por parte de los bancos (que tiene un aspecto positivo: aporta informacin a la AFIP) podra pasar a ser un pago a cuenta de otros impuestos. o Avanzar hacia una mayor generalizacin del impuesto a las ganancias. En particular, se debe discutir la forma de gravar las ganancias financieras y de capital39. Tambin se debera gravar el enriquecimiento por donaciones o legados, como se hace en varios pases desarrollados. o Los impuestos a las exportaciones deberan limitarse a gravar aquellos bienes que estn logrando rentas extraordinarias en funcin de altos precios internacionales, estableciendo alcuotas mviles en funcin del precio internacional, de modo que compensen aunque sea parcialmente las fluctuaciones de esos precios40. Las
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Esto supone que no hay traslacin del impuesto, lo que al menos sera vlido en el caso del Impuesto a las Ganancias de Personas Fsicas. 39 Pero se tendra que evitar gravar con este impuesto ganancias nominales, que son producto de la depreciacin monetaria. Por ejemplo, si un activo aument en pesos un 10% o menos, frente a una inflacin del 10% o mayor, no habra realmente una ganancia. 40 En el 2008 hubo una fuerte resistencia a la Resolucin 125 que estableci alcuotas mviles para la exportacin de productos agropecuarios. Pero el verdadero problema no era la movilidad de las alcuotas,
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rentas extraordinarias del suelo deberan ser gravadas por las provincias a travs del impuesto inmobiliario. o En la medida en que aumente la recaudacin por reduccin de la evasin, se debera plantear una reduccin de la carga tributaria que representan los impuestos generales al consumo: IVA e Ingresos Brutos. Dadas las distorsiones que produce este ltimo, se ha propuesto su reemplazo por un IVA provincial41, usando la misma base que el IVA nacional. Pero en ese caso la suma de alcuotas no debera ser mucho mayor que la del IVA nacional actual, que ya es considerada bastante alta. o Se debera continuar con la reduccin de la incidencia de los regmenes promocionales especiales, en particular los que tienen un alcance regional, porque alientan una distribucin geogrfica ineficiente de recursos y la elusin de impuestos. La promocin, de requerirse, se debera hacer con subsidios explcitos y, en particular, con la provisin de infraestructura para el desarrollo. o Adems, se recomienda realizar una revisin de los impuestos internos, con nfasis en los bienes demeritorios cuyo consumo se quiere desalentar y en bienes de lujo, que sirvan para gravar ms a sectores de alto poder adquisitivo42. Adems, el Impuesto a los Bienes Personales (no analizado en este trabajo, ante el hecho de que su recaudacin es de slo el 0,3% del PBI) tambin debera ser objeto de reformas, dadas las inequidades a que da lugar su actual aplicacin.
sino el alto nivel de stas; por otra parte, todo esquema de alcuotas mviles, si pretende ser permanente, debera: a) partir de un nivel de alcuota cero para cierto nivel de precios (ya que por debajo de cierto nivel no se obtendran ganancias extraordinarias); y lo ideal sera que por debajo de ese nivel haya reintegros, equivalentes a alcuotas negativas; b) tener en cuenta la evolucin de los costos, no solamente los precios. 41 Otra alternativa que se ha planteado es la creacin de un Impuesto a las Ventas Minoristas provincial; pero con esta alternativa habra una mayor dispersin de contribuyentes, y podra haber problemas de definicin del impuesto. 42 Actualmente, el champn y los autos de lujo no estn gravados, y las gaseosas s.
41

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FINANZAS PBLICAS II APUNTES DE CLASE Profesor: Francisco Eggers OBJETIVOS Y ESTRUCTURA DEL SISTEMA TRIBUTARIO ARGENTINO 1.

Demanda Oferta sin impuesto Oferta con impuesto

Oferta sin impuesto Oferta con impuesto

Oferta sin impuesto Oferta con impuesto

Costo salarial (luego del impuesto) Salario = costo salarial (antes)

RECAUDACIN TRIBUTARIA NACIONAL Y PROVINCIAL - Ao 2010

% del PBI 28,61%

% del Total 85,8%

68.146,5 50.230,8 5.107,6 5.761,2

4,72% 3,48% 0,35% 0,40%

RECAUDACIN TRIBUTARIA NACIONAL Y PROVINCIAL

EVOLUCIN DE LA RECAUDACIN DE IVA Y GANANCIAS

Ganancias y Ganancia Mn. Presunta

Estructuras tributarias (en % del total de la recaudacin)

5,5% 4,5% 3,5% 2,5% 1,5% 0,5%

RECAUDACIN DEL IM PUESTO A LAS GANANCIAS, EN % DEL PBI

Ganancias de personas fsicas

7,0 6,0 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0,0

APORTES Y CONTRIBUCIONES DE SEGURIDAD SOCIAL - EN % DEL PBI

RECAUDACIN DE IMPUESTOS PROVINCIALES, EN % DEL PBI

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