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4. Subsistema de responsabilizacin: compromisos y respuestas exigibles

Tal como se mencion anteriormente, en la administracin tradicional las responsabilidades del funcionario pblico se basaban en el cumplimiento de normas, procedimientos y funciones propias del cargo. Por ello, el sistema no prevea la existencia de indicadores destinados a medir la gestin en trminos de resultados y predominaba una concepcin legal o normativa de la responsabilidad11. En el nuevo modelo de administracin el eje central est puesto en la obtencin de objetivos y resultados. Sera ilusorio intentar que los organismos reorienten su gestin hacia la obtencin de resultados si los esquemas de responsabilidad y los sistemas de evaluacin de desempeo asociados (tanto organizacionales como individuales) se basaran en el mero cumplimiento de normas procedimentales y de legalidad de los actos administrativos (legitimidad jurdica). La nueva perspectiva avanza hacia una legitimidad poltica y social de los actos de gobierno, sin omitir la legitimidad jurdica. El mecanismo de atribucin de responsabilidades ideado para la implantacin del modelo es el que se ha dado en llamar cadena de acuer dos en torno a resultados , con la idea de significar un eslabonamiento de compromisos mutuamente relacionados. Este mecanismo consiste en la suscripcin de compromisos en los niveles poltico -entre el mximo responsable de cada organizacin y la Jefatura de Gabinete de Ministros-, tcnico-poltico -entre la alta direccin y la gerencia operativa de cada organizacin- y social -con los ciudadanos-, con el fin de asegurar la participacin de todos los actores involucrados en la gestin institucional. En la Administracin Pblica Nacional, los tipos y niveles de responsabilidad de los actores involucrados son diferentes, aunque todos se orientan a mejorar la calidad de los servicios que brinda el Estado. Por eso, existen tres tipos de compromisos, que son complementarios y pueden operar en forma simultnea o sucesiva, segn la situacin particular de cada institucin pblica y los compromisos polticos definidos en la agenda de gobierno: Compromisos de Desempeo Institucional, Compromisos de Resultados de Gestin y Cartas Compromiso con el Ciudadano (grfico 5). 4.1 Compromiso de Desempeo Institucional El Compromiso de Desempeo Institucional es un mecanismo tendiente a fortalecer las capacidades y responsabilidades pblicas con el fin de asegurar mayores niveles de gobernabilidad y reforzar el impacto que las decisiones estratgicas tienen en las instituciones gubernamentales y en la sociedad. Son suscriptos por el responsable de la organizacin ante el Jefe de Gabinete de Ministros o la autoridad poltica que se determine. Si se trata de acuerdos-programa, siempre interviene el Jefe de Gabinete de Ministros (grfico 6). Los Compromisos de Desempeo Institucional, concertados por cada una de las entidades que constituyen la Administracin Pblica Nacional, establecen con el mayor grado de detalle los objetivos y los medios correspondientes para alcanzar con eficacia, eficiencia y efectividad la instancia operativa. En tal sentido, este tipo de compromisos tiene dos aspectos principales, uno asociado con el ejercicio de la funcin de gobierno y otro con la tarea administrativa.
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"La responsabilizacin

es la fuente de legitima cin de la gestin pbli ca (...) El poder sin legitimidad es vulnerable e inseguro. La responsabilizacin pblica institucionaliza el derecho a gestionar de los directivos pblicos". (Metcalfe 1998: 18).

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Grfico 5 La cadena de acuerdos para lograr resultados

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Grfico 6 Las dimensiones gerenciales fortalecidas por los CDI

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4.1.1 El Compromiso de Desempeo Institucional como instrumento de gobierno Gobernar implica adoptar decisiones sobre las diversas materias y en relacin con los mltiples y diferentes campos de la actividad estatal que movilizan personas y recursos. Dichas decisiones tienen que ser coherentes entre s, procurando la complementariedad de los fines y la coordinacin de los medios y fines, tanto entre las jurisdicciones y entidades del sector pblico como en los vnculos que cada una establece con la ciudadana. Desde este anlisis, la funcin de gobernar contiene la adopcin de un plan de accin del Estado para un perodo dado, la formulacin de una poltica global y polticas focalizadas para llevar adelante dicho plan, y la direccin de las actividades para materializar tales polticas y hacer el seguimiento y evaluacin de su cumplimiento. As, el Compromiso de Desempeo Institucional hace posible concretar en el corto plazo el cumplimiento de las polticas de desarrollo en el mbito de la produccin pblica, a la vez que permite su compatibilizacin con las restantes polticas. Este acuerdo da, por tanto, carcter operativo a las orientaciones de la programacin econmica y social. Desde la conviccin de que la mayor parte de las decisiones del gobierno conducen a acciones que se manifestarn en el Compromiso de Desempeo Institucional, este tipo de compromiso se constituye en uno de los instrumentos ms importantes y apropiados para cumplir fehacientemente con la funcin de conduccin de gobierno. 4.1.2 El Compromiso de Desempeo Institucional como instrumento de administracin Una vez fijado el programa de gobierno es imprescindible llevarlo a la prctica, convertirlo en hechos, con lo cual se entra en el campo de la administracin. La ejecucin de dicho programa obliga a la divisin del trabajo. En consecuencia, las distintas unidades responsables de la ejecucin tienen que trabajar separadamente pero en estrecha coordinacin. Normalmente cada dependencia pblica lleva a cabo una parte del conjunto de las acciones necesarias para lograr un objetivo concreto. Para ello requiere identificar, con la mayor precisin posible, la naturaleza y cantidad del bien o servicio al cual contribuye con su labor, y as conocer las metas y resultados a alcanzar. Por otra parte, se debe saber con qu cantidad y calidad de recursos cuenta, y cules son los procedimientos que tiene que emplear en el proceso de combinacin de insumos para producir bienes y servicios, con el fin de disear e implementar un sistema de monitoreo y evaluacin interna y externa y un sistema de incentivos. Aunque es posible que tenga una idea precisa de lo que directamente le corresponde realizar y de los medios que dispone, cada entidad podr llegar a un mejor nivel de eficacia si sabe lo que tienen que efectuar las otras dependencias con las que debe complementar su accin para cumplir los objetivos bajo su responsabilidad. Si conoce el conjunto de responsabilidades de los dems organismos pblicos, cada organizacin tendr clara conciencia de la posicin que ocupa en el conjunto, por lo que podr disear mejor las medidas que deban adoptarse y los instrumentos que deban aplicarse en forma convergente y, en ocasiones, simultnea, para una programacin y ejecucin coherentes y eficaces.

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El valor del Compromiso de Desempeo Institucional como instrumento de administracin radica en que tiene que formularse y expresarse en una forma tal que permita a cada uno de los responsables mximos de las organizaciones pblicas conocer claramente su responsabilidad en el cumplimiento de los objetivos concretos y cul es el conjunto orgnico de acciones correspondientes, as como encontrar en l una verdadera gua de accin que elimine o minimice la necesidad de decisiones improvisadas. La estrategia de implementacin de los compromisos de desempeo institucional puede esquematizarse en dos momentos; en el corto plazo, conocer la situacin real de cada uno de los organismos, con el fin de generalizar, en el largo plazo, los compromisos de desempeo institucionales a todos los organismos de la APN (grfico 7).
Grfico 7 Metodologa de implantacin de los CDI

4.2 Los Compromisos de Resultados de Gestin (CRG) Los Compromisos de Resultados de Gestin (CRG) se pactan entre la alta direccin y las gerencias operativas. Constituyen instrumentos fundamentales de la gestin por objetivos y resultados: estipulan resultados, plazos, recursos y responsables, como aspecto complementario de la descentralizacin de decisiones hacia el interior del organismo. Los CRG expresan un sistema de compromisos, en consonancia con el plan estratgico de la dependencia u organismo, y permiten concretar incentivos de carcter intraorganizacional. La especificacin de los resultados a alcanzar por el organismo da lugar a una instancia superior de responsabilidad,

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expresada en los Compromisos de Desempeo Institucional. Los principales actores suscribientes de los Compromisos de Resultados de Gestin son los responsables de las reas sustantivas de primer nivel (por ejemplo las gerencias, direcciones nacionales, direcciones generales, direcciones de rea) y las autoridades polticas del organismo. Planteados a este nivel, los CRG cobran mayor relevancia como mecanismo de gestin, siempre que los programas presupuestarios se correspondan con las reas mencionadas; es decir, en la medida de que a cada gerencia, direccin nacional o general le corresponda un programa presu puestario. Este esquema implica una mayor autonoma relativa del responsable del rea y, por lo tanto, una mayor capacidad para gestionar los recursos que posibiliten el cumplimiento de los resultados comprometidos. La aplicacin no se limita a los responsables de programas presu puestarios ni a los gerentes o directores nacionales y generales. El uso puede extenderse (y es deseable que as sea) al resto de la organizacin, como los directores simples o coordinadores, quienes suscriben sus correspondientes CRG con sus superiores directos. De esta manera, la organizacin conforma una trama de compromisos de resultados entre distintos niveles y reas (grfico 8).

Grfico 8 Los CRG como trama de compromisos

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4.2.1 Los CRG como medio de institucionalizacin de una nueva cultura administrativa Los Compromisos de Resultados de Gestin implican un modo de institucionalizacin de una nueva cultura administrativa, cuyas caractersticas principales quedan expresadas en los contenidos de los CRG. De hecho, es materia de este tipo de compromiso los objetivos y resultados que se pretenden alcanzar desde cada gerencia o direccin, los requisitos necesarios para que puedan ser cumplimentados en tiempo y forma, el sistema de indicadores que permita evaluar el grado de avance y cumplimiento de los resultados comprometidos, y los incentivos a otorgar al responsable y al sector en caso de obtener un desempeo sobresaliente en el logro de los objetivos y resultados esperados. Mediante este instrumento, el desempeo de los responsables de cada rea deja de ser evaluado en torno al cumplimiento de las "funciones" rutinarias propias del "cargo", que privilegia el "no hacer lo que no corresponde", con su secuela de atrincheramiento psicolgico en normas, en ocasiones meramente rituales, y pasa a ser evaluado en funcin del cumplimiento de resultados. De este modo, su condicin psicolgica implcita y su prctica cultural expresa la realizacin de iniciativas, el empleo de la creatividad, la perseverancia en la consecucin de los fines que pretende la organizacin y la asuncin de riesgos y responsabilidades. Como consecuencia de estas evaluaciones, el responsable del rea puede ser premiado a travs de distintos incentivos cuando cumple de manera sobresaliente con lo comprometido (esto es, con incrementos en los ndices de eficiencia, eficacia y/o economa), o sancionado cuando incurre en incumplimientos o demoras atribuibles a factores bajo su control y que no fueron anticipados o acometidos oportunamente. 4.2.2 Los CRG como instancias ordenadoras de la organizacin Como puede observarse, los CRG constituyen un hito en el proceso de alineacin de un organismo detrs del logro efectivo de resultados. Una vez alcanzada la instancia de suscripcin de este tipo de convenios, se entiende que el organismo define resultados de corto y mediano plazo, operacionaliza dichos resultados en productos y servicios intermedios, identifica procesos y operaciones para el logro de los mismos, distribuye responsabilidades por el cumplimiento de productos intermedios y finales entre las distintas gerencias o direcciones del organismo, asigna recursos (presupuestarios o no) a las distintas unidades para conseguir las metas previstas, establece criterios de medicin para determinar el grado de alcance de los resultados comprometidos, y determina mecanismos de rendicin de cuentas. Estos elementos ponen en evidencia la existencia de nuevas pautas ordenadoras de la organizacin donde las normas, sin dejar de ser operativas, dan paso a nuevas prcticas orientadas a procesos cuyos productos, finales o intermedios, tienen un impacto social directo o indirecto y, por ende, pueden considerarse como resultados poltica y socialmente deseables. A su vez, se jerarquiza un esquema de responsabilizacin donde las instancias intermedias tienen mayor autonoma pero tambin un compromiso institucional y personal mayor ante los logros y dificultades de una determinada gestin.

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4.3 Compromisos con el Ciudadano (CCC)

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Como sostiene Cunill

Grau (1995:3): "El fortalecimiento de la sociedad civil se hace solidario con la construccin de la democracia y de la ciudadana y remite a la propia democratizacin del Estado...". En ese marco, la participacin ciudadana, a ttulo individual como colectivo, es fundamental para incrementar la accountability .

Desde principios de los aos 90, en el marco de los nuevos modelos de gestin adoptados por los distintos gobiernos, las Cartas Ciudadanas han adquirido una importancia significativa para optimizar la interaccin entre la administracin pblica y la ciudadana12. En la Argentina, el programa Carta Compromiso con el Ciudadano, institucionalizado por Decreto N 229/2000, define un nuevo esquema de la relacin entre los organismos pblicos y los ciudadanos. La Carta Compromiso con el Ciudadano es una propuesta de mejora continua de la calidad de los servicios que prestan los organismos pblicos, que incluye la perspectiva de los ciudadanos para que logren satisfacer sus necesidades y expectativas respecto del funcionamiento de una entidad especfica de la APN. La iniciativa se plasma en un documento pblico en el que el organismo que adhiere explicita, entre otros aspectos, los derechos y obligaciones de sus usuarios o beneficiarios con relacin a los servicios que brinda, la forma de acceder a esas prestaciones y la calidad que puede esperarse de ellas. Tambin incorpora los compromisos de mejora que se implementarn en el futuro con plazos de ejecucin estipulados, el modo de presentacin de los reclamos y sugerencias, el sistema de informacin y comunicacin, y los mecanismos de participacin ciudadana. 4.3.1 Las Cartas Compromiso con el Ciudadano como herramientas para fortalecer la gestin por objetivos y resultados Al hacer explcitos en un documento pblico los derechos de los ciudadanos y difundir estndares que permiten medir y controlar las prestaciones de cada organismo, la alta gerencia pblica asume, en trminos concretos, un compromiso de cumplimiento del servicio en determinadas condiciones de optimizacin y de satisfaccin del usuario o beneficiario (grfico 9). Los Compromisos con el Ciudadano implican aumentar y mejorar la calidad de servicios que se otorgan al pblico, desarrollar programas de orientacin e informacin para satisfacer el acceso a los servicios de quienes se acercan a una determinada dependencia, y simplificar los trmites, procedimientos y requisitos para minimi zar el lapso necesario y los costos de atencin al pblico. La finalidad de este tipo de compromisos es mejorar la relacin de la administracin pblica con los ciudadanos a travs de los servicios que ella presta. En tal sentido, las CCC pretenden explicitar esa relacin de manera tal de fortalecer la confianza del ciudadano en los servicios pblicos, mejorar la percepcin que tienen de stos y establecer un mayor compromiso de los ciudadanos con sus obli gaciones y responsabilidad social. 4.3.2 Las Cartas Compromiso con el Ciudadano como instancias de fortalecimiento de la ciudadana activa Los ciudadanos tienen derecho a ser escuchados e informados en lenguaje simple y a recibir respuesta y satisfaccin cuando presentan una queja o reclamo. Si los organismos pblicos comunican qu es lo que la ciudadana puede razonablemente esperar del servicio que brindan, estos

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Grfico 9 Carta Compromiso con el Ciudadano

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Para mayor informa -

cin sobre el Programa Carta Compromiso con el Ciudadano se pueden consultar las publicaciones generadas por la Direccin de Calidad de Servicios y Evaluacin de Gestin de la Subsecretara de la Gestin Pblica: "Programa Carta Compromiso con el Ciudadano: Gua Para Su Implementacin" (2001); "Una mirada desde los organismos" (2005); Marco Conceptual (Halliburton 2005); "Serie Investigaciones sobre Ciudadana y Organismos Pblicos 2004-2005" (2006).

derechos se potencian, se hacen efectivos. Pero para que sea posi ble el ejercicio de una ciudadana activa que coparticipe de la ges tin de gobierno, estos compromisos no deben ser una vaga declaracin de intenciones sino tener un efecto operativo, cuyo desarrollo implica tanto un reconocimiento explcito de los derechos de los ciudadanos en su carcter de usuarios de servicios pblicos como un compromiso claro de las organizaciones para prestarlos con determinados niveles de calidad. La manera de evitar la vaguedad en las CCC es la obligacin de hacer pblicos los diferentes estndares de calidad que la organizacin se compromete a ofrecer en cada uno de los servicios que presta. Ello implica un verdadero contrato administracin/ciudadano que obliga a la organizacin y genera credibilidad. Se trata de un contrato que tiene un sentido antes poltico que jurdico, y representa un mecanismo claro de ampliacin del mbito de ejercicio de los derechos de ciudadana a los niveles ms cotidianos de la gestin de gobierno13. Como puede observarse en el desarrollo de este captulo, todos los elementos o componentes del subsistema de responsabili zacin tienen un doble objetivo. Por un lado, favorecen la generali zacin de pautas acordes con una nueva cultura administrativa orientada al logro de resultados y a la asuncin de responsabilidades operativas y no solo normativas, y, por el otro, promueven una concepcin diferente de la tarea de gobierno, donde la articulacin entre gobernabilidad y gobernanza fortalece la institucionalizacin cotidiana de las prcticas polticas democrticas.

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