Exigibilidade Valente e Burity

ABRANDH INFORMA que este documento est em processo de consulta junto a alguns parceiros e que o contedo e a forma podero
sofrer alteraes. A utilizao de qualquer parte do texto dever citar a fonte e esta observao (Dezembro/2007).
ABRANDH - FAO
A Exigibilidade do Direito Humano Alimentao Adequada
Flavio Valente Thas Franceschini Valria Burity

Braslia(DF), Brasil dezembro/2007
ABRANDH INFORMA que este documento est em processo de consulta junto a alguns parceiros e que o contedo e a forma podero sofrer alteraes. A utilizao de qualquer parte do texto dever citar a fonte e esta observao (Dezembro/2007).
SOBRE ESTE MATERIAL

A Exigibilidade do Direito Humano Alimentao Adequada Texto: Flavio Valente / Thas Franceschini / Valria Burity Reviso: Ana Flvia Rocha, Elisabetta Recine, Ceclia Luna Lopez (FAO) e Frank Mischler (FAO). Edio e reviso: Jonas Valente Disponvel para download: www.abrandh.org.br
NDICE Introduo - O Direito Humano Alimentao Adequada (DHAA) e a exigibilidade dos Direitos Humanos: breves consideraes - Alguns conceitos bsicos: o DHAA, obrigaes e violaes - A exigibilidade do DHAA no Brasil Captulo 1: Como cobrar a realizao dos Direitos Humanos: os diferentes tipos de mecanismos de exigibilidade de direitos 1.1 Base legal da exigibilidade 1.2 Cobrana de direitos em nvel nacional: 1.2.1 Exigibilidade administrativa 1.2.2 Exigibilidade poltica 1.2.3 Exigibilidade quase-judicial 1.2.4 Exigibilidade judicial 1.3 Cobrana de direitos em nvel internacional 1.4 Um exemplo prtico: como os diferentes tipos de mecanismos de exigibilidade interagem e podem ser utilizados em casos de violao do DHAA e dos demais Direitos Humanos Captulo 2: Instituies e instrumentos de defesa e exigibilidade dos Direitos Humanos 2.1 As instituies de defesa e exigibilidade de Direitos Humanos 2.1.1 Conselhos de Polticas Pblicas 2.1.2 Conselhos de Direitos Humanos 2.1.3 Instituies pblicas 2.1.4 Entidades e instrumentos da sociedade civil 2.2 Brasil: alguns exemplos de instituies e instrumentos de defesa e exigibilidade dos Direitos Humanos 2.2.1 Comisso Permanente para o Direito Humano Alimentao Adequada do Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional 2.2.3 Comisso Especial de Monitoramento de Violaes do Direito Humano Alimentao Adequada 2.2.4 Ministrio Pblico 2.2.5 O Projeto Relatores Nacionais em Direitos Humanos Econmicos, Sociais, Culturais e Ambientais 2.2.6 A Relatoria Nacional para os Direitos Humanos Alimentao Adequada e Terra Rural Captulo 3: Faa-o realidade: alguns desafios e os passos necessrios para o fortalecimento da exigibilidade do DHAA 3.1 Alguns desafios para a realizao efetiva do DHAA 3.2 Os passos necessrios para o fortalecimento da exigibilidade do DHAA 3.2.1 As pessoas precisam saber que tm direito - apoderamento 3.2.2 Os portadores de obrigaes precisam saber que tm obrigaes - construo de competncias para a realizao efetiva do DHAA 3.2.3 Necessidade de estabelecimento de rotinas e instrumentos de exigibilidade Captulo 4: Concluses gerais
Lista de Siglas
ABRANDH - Ao Brasileira pela Nutrio e Direitos Humanos CG 12 - Comentrio Geral n 12 CAE - Conselho de Alimentao Escolar CONSEA - Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional COMIDhA - Comit Nacional de Implementao do Direito Humano Alimentao Adequada CDDPH - Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana DHAA - Direito Humano Alimentao Adequada DHCP - Direitos Humanos Civis e Polticos DH - Direitos Humanos DHESC - Direitos Humanos Econmicos, Sociais e Culturais FAO - Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao FIAN - Rede de Ao e Informao pelo Direito a se Alimentar (Food First Action Network) FIBGE - Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica FNDE - Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao GT - Grupo de Trabalho GTDHAA - Grupo de Trabalho de Direito Humano Alimentao Adequada GTI - Grupo de Trabalho Intergovernamental IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica ICP - Inqurito Civil Pblico INCRA - Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria IPEA - Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada LOSAN - Lei Orgnica de Segurana Alimentar e Nutricional MP - Ministrio Pblico MPF - Ministrio Pblico Federal
MRE - Ministrio das Relaes Exteriores MS - Ministrio da Sade ONU - Organizao das Naes Unidas PIDCP - Pacto Internacional dos Direitos Civis e Polticos PIDESC - Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais PNAE - Programa Nacional de Alimentao Escolar SEDH - Secretaria Especial de Direitos Humanos SISAN - Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional SAN - Segurana Alimentar e Nutricional TAC - Termo de Ajustamento de Conduta
A Exigibilidade do Direito Humano Alimentao Adequada

Flavio Valente1 Thas Franceschini2 Valria Burity3
INTRODUO O DHAA e a exigibilidade dos Direitos Humanos: breves consideraes

Todos os seres humanos, pelo simples fato de terem nascido e serem parte da espcie humana, possuem Direitos Humanos, dentre eles o Direito Humano Alimentao Adequada (DHAA). No entanto, milhes de pessoas em todo o mundo sofrem, cotidianamente, violaes ao seu DHAA. Segundo estimativa da Organizao das Naes Unidas para a Agricultura e a Alimentao (FAO), 852 milhes de pessoas no mundo, entre 2000 e 2002, sofriam de fome crnica, sendo 815 milhes nos pases em desenvolvimento; 9 milhes em pases industrializados e 28 milhes em pases do Leste Europeu e pases da antiga Unio Sovitica4. Esse quadro de violaes requer a urgente adoo de uma srie de aes em diferentes nveis e esferas. Dentre elas merece destaque a necessidade de promover e garantir a exigibilidade dos Direitos Humanos. Enquanto as pessoas no souberem que tm direitos e que os mesmos podem e devem ser exigidos, a superao desta situao continuar distante da realidade. A palavra exigibilidade vem do termo espanhol exigibilidad. Esta expresso vem sendo utilizada por diferentes organizaes de Direitos Humanos da Amrica Latina e significa a possibilidade de exigir direitos perante os rgos pblicos competentes administrativos, polticos ou jurisdicionais - para prevenir as violaes a esses direitos ou repar-las. Ademais, no conceito de exigibilidade est includo, alm do direito de reclamar, o direito de ter uma resposta e ao em tempo oportuno para a reparao da violao por parte do poder pblico. Na prtica, no se pode falar em Direitos Humanos sem falar em exigibilidade. A efetiva realizao dos Direitos Humanos inclui o direito dos titulares de exigir o cumprimento dos mesmos. Para tal, cada Estado tem a obrigao de criar e disponibilizar de maneira acessvel os mecanismos necessrios para que todos os habitantes do seu territrio tenham a possibilidade de exigir e reclamar os seus direitos.
Secretrio-Geral da FIAN Internacional. Vice-coordenador do Grupo de Trabalho sobre Nutrio, tica e Direitos Humanos do Comit Permanente de Nutrio das Naes Unidas. Mdico, Faculdade de Medicina da Universidade de So Paulo, 1972; MPH, Harvard School of Public Health, 1976. 2 Consultora em Direitos Humanos da Ao Brasileira pela Nutrio e Direitos Humanos (ABRANDH). Graduada em Relaes Internacionais pela Universidade de Braslia (UnB) e em Direito pelo Centro de Ensino Unificado de Braslia (UniCEUB). Mestre em Teoria e Prtica dos Direitos Humanos pela Universidade de Essex, Inglaterra. 3 Consultora em Direitos Humanos da Ao Brasileira pela Nutrio e Direitos Humanos (ABRANDH). Advogada, graduada em Direito pela Universidade Federal da Paraba (UFPB). Mestre em Cincias Jurdicas pelo Mestrado do Centro de Cincias Jurdicas da UFPB. 4 FAO, O Estado de Insegurana Alimentar no Mundo 2004 (SOFI 2004). Disponvel em: ftp://ftp.fao.org/docrep/fao/007/y5650e/y5650e00.pdf (site em ingls).
A exigibilidade (...) , hoje, um imperativo na teoria e na prtica dos Direitos Humanos. Afinal, as declaraes de direitos, as constituies e as leis de um modo geral deixam de possuir qualquer significao prtica se no tiverem a possibilidade de efetiva aplicao5.
Apresentao
Este documento apresenta uma reflexo sobre como o Direito Humano Alimentao Adequada pode ser exigido. O objetivo que este material sirva como instrumento de apoio para representantes de movimentos sociais, organizaes no-governamentais e gestores pblicos interessados em promover a implementao efetiva e a exigibilidade do DHAA em suas localidades ou reas de atuao. Sero apresentados aspectos tericos bem como estratgias prticas que vm sendo desenvolvidas e implementadas em diferentes contextos e que tm gerado impacto na efetividade dos Direitos Humanos. Atores da sociedade civil e de governos de diferentes pases podero se apropriar destas experincias e adapt-las para o processo de criao e consolidao de instrumentos e prticas de exigibilidade em suas realidades locais. No entanto, os processos de exigibilidade no possuem uma receita padro, sendo, na realidade, um processo sem uma lgica cartesiana e onde vrios caminhos so possveis e complementares. Cada pas e cada comunidade esto inseridos em um contexto prprio que precisa ser respeitado quando se busca a garantia de direitos. Cada lugar, de acordo com seu potencial, deve buscar os caminhos mais eficazes para a cobrana de direitos. Este documento composto por quatro captulos, alm de uma breve apresentao de alguns conceitos bsicos relacionados ao DHAA e sobre a exigibilidade dos Direitos Humanos no Brasil. O primeiro captulo apresenta as diferentes formas de se exigir a realizao dos Direitos Humanos. O segundo captulo trata mais especificamente das diferentes instituies de defesa e exigibilidade de direitos. O terceiro captulo levanta alguns desafios prticos e estratgias necessrias para o fortalecimento da exigibilidade e superao do quadro de violaes do DHAA em diferentes realidades locais. E o quarto captulo apresenta algumas concluses sobre a promoo da exigibilidade do DHAA. Apesar dos inmeros desafios e obstculos para a realizao dos Direitos Humanos, o Brasil apresenta-se hoje como um dos pases onde algumas condies esto dadas para o fortalecimento da exigibilidade do DHAA. Por esta razo, algumas iniciativas e experincias brasileiras de construo de instrumentos e instncias de exigibilidade sero apresentadas neste documento. A exposio de aspectos tericos, bem como de conquistas, avanos e desafios na realizao dos Direitos Humanos, tem como objetivo dotar a sociedade civil e governos de maior
Benvenuto, Jayme. Trecho do Artigo O Carter Expansivo dos Direitos Humanos na Afirmao de sua Indivisibilidade e Exigibilidade apresentado na oficina sobre Direitos Humanos Econmicos, Sociais e Culturais, dentro das atividades do Frum Social Mundial em 2001, revisado e ampliado para publicao. A oficina sobre DHESC, realizada em Porto Alegre, em 2001, foi uma promoo da ICCO (Holanda), CEDAR INTERNATIONAL (Holanda) e Movimento Nacional de Direitos Humanos (Brasil). Disponvel em: http://www2.ibam.org.br/municipiodh/biblioteca%2FArtigos/Jayme.pdf
5
capacidade de interveno sobre as violaes ao DHAA e na exigibilidade dos Direitos Humanos. Se os cidados, os agentes pblicos e a sociedade civil de diferentes pases estiverem adequadamente informados sobre seus direitos, obrigaes e responsabilidades, e souberem aonde ir e o que fazer quando sentirem que seus direitos esto sendo violados, mais fcil ser a responsabilizao (accountability) dos Estados e servios pblicos por seus atos e omisses. Por outro lado, se os mecanismos para a garantia desses direitos forem acessveis e amplamente divulgados, mais a sociedade se sentir apoderada, legitimada e segura para buscar a realizao dos mesmos. Alm disso, fundamental para o fortalecimento da exigibilidade que cada pas esteja efetivamente comprometido com a realizao dos Direitos Humanos e garanta a construo de competncias para tal.
Alguns conceitos bsicos: o DHAA, obrigaes e violaes

Em 2002, o Relator Especial das Naes Unidas para o Direito Alimentao definiu o DHAA como: O Direito Alimentao Adequada um Direito Humano inerente a todas as pessoas de ter acesso regular, permanente e irrestrito, quer diretamente ou por meio de aquisies financeiras, a alimentos seguros e saudveis, em quantidade e qualidade adequadas e suficientes, correspondentes s tradies culturais do seu povo e que garanta uma vida livre do medo, digna e plena nas dimenses fsica e mental, individual e coletiva6. O Direito Humano Alimentao Adequada est previsto originalmente no art. 25 da Declarao Universal dos Direitos Humanos, onde discutido no contexto da promoo do direito a um padro adequado de vida. O mesmo direito reafirmado no art. 11 do Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (PIDESC). O DHAA comea pela luta contra a fome, mas, caso se limite a isso, no estar sendo plenamente realizado. Assim, conforme os documentos internacionais de Direitos Humanos existem duas dimenses indivisveis do DHAA que so o direito de estar livre da fome e da m nutrio e o direito alimentao adequada. E para realizar essas duas dimenses, o Direito Humano Alimentao Adequada requer a garantia de todos os demais Direitos Humanos. Os seres humanos necessitam de muito mais do que ter uma alimentao nutricionalmente equilibrada. Na realidade, o DHAA no deve - e no pode - ser interpretado em um sentido estrito ou restritivo: a alimentao para o ser humano retrato de sua cultura e sua relao com o mundo e deve ser entendida como processo de transformao da natureza em gente saudvel e cidad7. Nos termos dos artigos 2 e 11 do PIDESC, dentre as obrigaes do Estado no que concerne ao Direito Humano Alimentao Adequada podemos ressaltar: a) obrigao de adotar medidas, com o mximo de recursos disponveis, para realizar progressivamente o Direito Humano Alimentao Adequada;
6
Ziegler, J. Relatrio do Relator Especial das Naes Unidas para o Direito Alimentao (Comisso de Direitos Humanos, 23 de Janeiro de 2002, E/CN.4/2002/58/Add.1). 7 Valente, F.L.S. Do combate fome Segurana Alimentar e Nutricional: o direito alimentao adequada. Direito Humano Alimentao: desafios e conquistas. Cortez Editora, So Paulo, 2002.
b) obrigao de adotar as medidas necessrias para assegurar o direito fundamental de todos de estarem livre da fome; c) obrigao de no discriminao. A todo Direito Humano correspondem obrigaes do Estado e responsabilidades de diferentes atores sociais (indivduos, famlias, comunidades locais, e organizaes nogovernamentais, da sociedade civil e do setor privado) em relao realizao do mesmo. Nesse contexto, toda vez que se define um Direito Humano, estabelece-se um titular de direitos e um portador de obrigaes. Direitos e obrigaes so as duas faces de uma mesma moeda. No mbito da legislao sobre Direitos Humanos, as obrigaes so sempre em ltima instncia do Estado. A obrigao do Estado parte do entendimento de que este controla a utilizao dos recursos pblicos, sejam estes financeiros, humanos, materiais e legais, bem como detm o monoplio do uso legal da fora, atravs da polcia e do exrcito. As obrigaes do Estado so as de usar este poder de forma: a no violar os Direitos Humanos dos habitantes do seu territrio (respeito); a proteger os Direitos Humanos dos habitantes de seu territrio contra as aes de terceiros que violem esses direitos (proteo); a promover aes que reduzam a discriminao e as desigualdades sociais (promoo); e a garantir que os seres humanos possam viver com dignidade mesmo em situaes adversas, que fujam ao seu controle (provimento).
Violaes ao DHAA acontecem sempre que esse direito no respeitado, protegido, promovido ou provido. Aes ou omisses podem representar uma violao ao DHAA e demais Direitos Humanos. Como a obrigao de assegurar a proteo e garantir a realizao efetiva dos Direitos Humanos sempre, em ltima instncia, dos Estados, os mesmos so os nicos violadores destes direitos, mesmo que as violaes em uma determinada localidade tenham sido provocadas por aes de terceiros. E, apesar do destaque que se d s violaes por parte do Poder Executivo, em inmeras situaes violaes ocorrem devido aes e/ou omisses tambm do Poder Judicirio e do Poder Legislativo. Violaes aos Direitos Humanos atingem, normalmente, muito mais aqueles que so marginalizados socialmente ou pertencem a minorias tnicas, religiosas ou sexuais. No entanto, qualquer pessoa pode ter os seus Direitos Humanos violados, inclusive o DHAA, mesmo aquelas que no so marginalizadas socialmente.
A exigibilidade do DHAA no Brasil

O tema da alimentao e nutrio vem sendo ao longo de vrias dcadas objeto de uma intensa reflexo por parte da sociedade civil e do governo brasileiro. As presentes consideraes sobre a exigibilidade do DHAA no Brasil tm como objetivo contextualizar brevemente a realidade brasileira a fim de que os exemplos apresentados neste documento possam ser melhor entendidos pelos leitores de diferentes pases.
10
A legislao brasileira garante uma forte base legal para a exigibilidade do DHAA. O Brasil parte de todas as convenes internacionais relevantes sobre o DHAA e ratificou, sem reservas, o Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais. Em 1992 este tratado internacional foi incorporado ao ordenamento jurdico brasileiro. A Constituio Federal de 1988 possui um dos textos mais avanados do mundo no que se refere proteo e promoo da realizao de Direitos Humanos8. O DHAA est tambm previsto em vrias leis vigentes no Estado brasileiro, inclusive na Lei Orgnica de Segurana Alimentar e Nutricional (LOSAN)9 e na lei que reinstituiu o Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (CONSEA)10. Nos ltimos 20 anos de histria, por meio de aes multi-setoriais e criatividade, o pas tem progressivamente includo o DHAA na agenda pblica nacional. E, apesar da pobreza, da fome e das demais violaes ao Direito Humano Alimentao Adequada continuarem a representar um enorme desafio a ser superado pela sociedade brasileira, o Brasil tem progressivamente avanado no processo de promoo da exigibilidade do DHAA, e, de certa forma, se destacado como exemplo para a realizao prtica desse direito. A sociedade civil brasileira tem mantido, nas ltimas dcadas, uma forte mobilizao sobre o tema da Segurana Alimentar e Nutricional e combate fome. Alm disso, com a deciso do governo do Presidente Luiz Incio Lula da Silva, eleito em 2002 e reeleito em 2006, de priorizar a erradicao da fome no Brasil, um conjunto de iniciativas polticas, administrativas e legais tem sido adotado, desde 2003, para a promoo do DHAA. Dentre elas: Em 2003, foi reinstitudo o Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (CONSEA)11. Desde ento o CONSEA tem tido um papel importante no processo de assessorar o Presidente da Repblica na formulao de polticas de Segurana Alimentar e Nutricional e na definio de orientaes para que o pas garanta o DHAA para todos. Alm de observadores e convidados, o conselho composto por 59 conselheiros, sendo 2/3 representantes da sociedade civil e 1/3 do governo. A presidncia do CONSEA exercida por um dos conselheiros da sociedade civil, nomeado pela Presidncia da Repblica. Os demais conselheiros so tambm nomeados pelo Presidente. A partir da atuao do CONSEA e com ampla participao de representantes do governo e da sociedade civil, o Brasil aprovou, em setembro de 2006, a j mencionada Lei Orgnica de Segurana Alimentar e Nutricional (LOSAN). A Lei Orgnica representa um grande avano para a exigibilidade do Direito Humano Alimentao
Apesar de a Constituio no trazer explicitamente o Direito Alimentao no rol dos direitos sociais previstos em seu artigo 6, este direito encontra-se implcito nos princpios e em vrios dispositivos constitucionais, como por exemplo, direito a um salrio mnimo, reforma agrria, assistncia social, educao, alimentao escolar, no discriminao e o direito vida. Ademais, a CF de 1988 estabelece como fundamento da Repblica Federativa do Brasil a dignidade da pessoa humana. 9 Lei Orgnica de Segurana Alimentar e Nutricional - Lei 11.346 de 15 de setembro de 2006. Disponvel em: http://www.abrandh.org.br/downloads/losanfinal15092006.pdf 10 Lei n. 10.683, de 28 de maio de 2003. Disponvel em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/2003/L10.683compilado.htm 11 Para maiores informaes sobre o CONSEA, ver site: https://www.planalto.gov.br/consea/exec/index.cfm
11
Adequada no Brasil. A Lei reafirma as obrigaes do Estado de respeitar, proteger, promover e prover o DHAA e explicita as obrigaes de informar, monitorar, fiscalizar e avaliar a realizao desse direito. Dispe, ainda, que dever do poder pblico garantir mecanismos para que esse direito possa ser exigido perante os rgos pblicos. A Lei prev a criao do Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (SISAN)12 com um forte componente do DHAA. Estabelece ainda que a Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional deve ter como objetivo a garantia do DHAA, bem como ser formulada e implementada atravs do SISAN. Em setembro de 2004 o CONSEA aprovou a criao da Comisso Permanente de DHAA com o mandato de analisar programas e polticas pblicas sob a perspectiva do DHAA. Em maio de 2005 foi criada, dentro do Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana, a Comisso Especial de Monitoramento de Violaes do Direito Humano Alimentao Adequada para recebimento e investigao de violaes ao DHAA. O lanamento de polticas e programas pblicos tais como o Programa Fome Zero, criado em 2003. Atualmente o Programa Fome Zero definido como estratgia que articula um conjunto de 31 aes e programas implementados por diversos ministrios, em torno de quatro eixos prioritrios: (1) ampliao do acesso a alimentos; (2) fortalecimento da agricultura familiar; (3) promoo de processos de gerao de renda; (4) articulao, mobilizao e controle social. No entanto, ainda que o Direito Humano Alimentao Adequada conste dos objetivos do Fome Zero, existe uma grande dificuldade de incorporao efetiva do DHAA na estratgia ilustrada, por exemplo, pela quase inexistncia de mecanismos de exigibilidade e a dificuldade em trabalhar de forma a respeitar a diversidade cultural e tnica13.
A progressiva incorporao das temticas da SAN e do DHAA na agenda poltica do Brasil resultado tanto da realizao de aes concretas por parte dos governos e de organizaes da sociedade civil como de uma permanente tenso entre Estado e sociedade nessa rea. Ao longo do tempo, pressionados pelas demandas sociais e pelo acmulo de lutas em prol do tema em diversas partes do pas, os governos - em especial, o federal - foram, paulatinamente, delineando aquilo que conforma o atual conjunto de iniciativas brasileiras - algumas mais institucionalizadas do que outras, porm no menos importantes. De forma gradual, os conceitos e as medidas implementadas foram sendo discutidos, aperfeioados e pactuados14. No entanto, apesar dos avanos e da existncia de um conjunto de normas muitas vezes inovadoras no ordenamento jurdico brasileiro, o que se constata, na realidade, a insuficincia destes avanos para garantir a realizao prtica do DHAA e demais Direitos Humanos no Brasil frente aos inmeros e complexos desafios e obstculos para a efetivao dos mesmos.
O SISAN tem por objetivo formular e implementar polticas e planos de Segurana Alimentar Nutricional, estimular a integrao dos esforos entre governo e sociedade civil, bem como promover acompanhamento, o monitoramento e a avaliao da Segurana Alimentar e Nutricional no pas. 13 Valente, F.L.S, Beghin, N., Realizao do Direito Humano Alimentao Adequada e Experincia Brasileira: Subsdios para a Replicabilidade. Braslia, setembro 2006. Disponvel em: http://www.abrandh.org.br/downloads/dhaabrasil.pdf 14 Valente, F.L.S, Beghin, N., Realizao do Direito Humano Alimentao Adequada e Experincia Brasileira: Subsdios para a Replicabilidade. Braslia, setembro 2006. Disponvel em: http://www.abrandh.org.br/downloads/dhaabrasil.pdf
12
e o a
12
A maioria dos documentos escritos sobre a prevalncia da pobreza, da fome e da m-nutrio no Brasil aponta para o fato do pas ter mantido historicamente um alto grau de desigualdade estrutural que se expressa na concentrao da riqueza, da terra e da renda. Um estudo recente desenvolvido pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) - Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios: Segurana Alimentar 200415, revelou que cerca de 72 milhes de brasileiros - aproximadamente 40% da populao - vive com algum grau de insegurana alimentar, ou seja, tem o seu DHAA violado. Destes, 14 milhes, - 7,7% da populao - vive em estado de insegurana alimentar grave. A maioria dos brasileiros ainda no sabe que titular de Direitos Humanos. Os poucos que conhecem seus direitos nem sempre tm conhecimento sobre formas de exigi-los atravs de instrumentos do prprio Estado. Alm disso, a maior parte dos agentes pblicos no tem informaes sobre suas obrigaes frente realizao do DHAA e de outros Direitos Humanos. Ademais, existem poucos instrumentos de recurso administrativos e os que existem no so tratados a partir da perspectiva de direitos. E, finalmente, ainda no existem no Brasil instrumentos e mecanismos legais que atendam aos Princpios de Paris16 e instituies que possam, de forma eficaz, responsabilizar gestores e servidores pblicos pelo no cumprimento de suas obrigaes de promoo e proteo dos Direitos Humanos. Apesar dos avanos na elaborao de normas, ainda um desafio para o Brasil regulamentar essas leis, isto , detalhar essas normas garantindo todas as condies para a sua operacionalizao, o que inclui o estabelecimento de procedimentos que promovam a exigibilidade do DHAA entre outros DHESC. Neste contexto, o grande desafio para a eficcia dos dispositivos previstos na LOSAN, por exemplo, garantir que o DHAA esteja de fato incorporado em seu processo de regulamentao, sob pena de deixar cair por terra todos os avanos que esta Lei representa. Assim, para garantir a eficcia da LOSAN imperativo
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE): Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios: Segurana Alimentar 2004, Rio de Janeiro 2006. Disponvel em: http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/trabalhoerendimento/pnad2004/suplalimentar2004/supl_alim entar2004.pdf 16 Princpios relacionados com o status de instituies nacionais de Direitos Humanos Resoluo 19921/54 de 03.03.1992 da Comisso de Direitos Humanos da ONU De acordo com os Princpios de Paris as instituies de Direitos Humanos devem ter atribuio, entre outras coisas, para: a) apresentar ao Governo, Parlamento, ou outro rgo competente, em carter consultivo, opinies, recomendaes, propostas para promoo dos Direitos Humanos; b) promover e assegurar a harmonizao entre preceitos nacionais e internacionais, e sua efetiva implementao; c) encorajar a ratificao de instrumentos internacionais e assegurar sua implementao; d) assistir na formulao de programas para o ensino e a pesquisa em Direitos Humanos e participar de sua execuo em escolas, universidades e crculos profissionais; e) dar publicidade aos Direitos Humanos e aos esforos de combater todas as formas de discriminao, em particular de discriminao racial, aumentando a conscientizao pblica, especialmente atravs da educao e de rgos da imprensa. Quanto composio destas instituies fundamental garantir que as mesmas: 1. Primem por uma representao pluralista e independente; 2. Sejam mantidas com recursos adequados para manter pessoal e ambiente de trabalho prprios, de modo a ter independncia do Governo e a no estar sujeita a controle financeiro, o que poderia afetar sua independncia; 3. Os seus membros tenham mandato estvel, sem o que no pode haver independncia.
15
13
fortalecer, durante o seu processo de regulamentao, os mecanismos de exigibilidade do DHAA que j existem, alm de criar os que forem necessrios para esse propsito. Assim, apesar dos inegveis avanos, se constata que quase todas as aes e iniciativas que sero descritas no presente documento ainda precisam ser conquistadas e fortalecidas no nvel operacional. No Brasil e no mundo a promoo da exigibilidade fundamental para que a promoo dos Direitos Humanos se torne uma realidade e para que no haja estagnao ou retrocesso nos avanos conquistados.
14
CAPTULO 1 Como cobrar a realizao de Direitos Humanos: os diferentes tipos de mecanismos de exigibilidade de direitos
Direitos Humanos so direitos que podem e devem ser exigidos dos Estados, de diversas formas e em diversas esferas. A realizao efetiva dos Direitos Humanos pressupe, para os titulares de direitos, o direito de exigir o cumprimento dos acordos, tratados e demais normas relativas a estes direitos. Para tanto, os Estados tm a obrigao de criar e fortalecer instrumentos e instituies para que todos os habitantes do seu territrio possam efetivamente reclamar os seus direitos. Tais instrumentos e instituies devem ser institudos no mbito dos poderes Executivo, Legislativo e Judicirio. Alm disso, os titulares de direitos devem ter a possibilidade de reclamar seus direitos em nvel local e/ou nacional. Para tanto existe a necessidade de criao, implementao e fortalecimento de instrumentos e instituies de exigibilidade em mbito federal, estadual e municipal. O conceito de exigibilidade tambm abrange, alm do direito de reclamar, o direito de ter uma resposta e ao em tempo oportuno para a reparao da violao por parte do poder pblico. Na prtica a exigibilidade ainda , freqentemente, associada idia de judiciabilidade, isto , a possibilidade de exigir direitos perante o Poder Judicirio. A maioria das pessoas ainda pensa em recursos judiciais quando discute a possibilidade de exigir direitos. No entanto, a exigibilidade significa muito mais do que cobrar a realizao de direitos junto a Tribunais de Justia. A promoo da Justia, em seu sentido mais amplo, no se constitui em obrigao apenas do Poder Judicirio. Pelo contrrio, obrigao do Estado como um todo, notadamente do Poder Executivo, que tem contato direto com as pessoas por meio da prestao de servios pblicos garantidores de direitos e da elaborao e implementao de polticas e programas pblicos. O reconhecimento dos Direitos Humanos resulta da luta dos povos contra a opresso, a discriminao e os abusos de poder por parte dos Estados e de grupos que sempre estiveram no poder. Portanto, tudo o que se refere promoo de Direitos Humanos est relacionado ao estabelecimento de limites e de regras para o exerccio do poder, seja esse pblico, privado, econmico, poltico e mesmo religioso17. Neste sentido, a promoo da exigibilidade, em seus diferentes nveis, estimula o processo de apoderamento dos titulares de direitos para que os mesmos possam assegurar junto s instituies responsveis a garantia da realizao de seus Direitos Humanos, conquistados a partir de lutas histricas. Neste contexto, sempre legtimo exigir direitos atravs da contestao e resistncia a aes opressoras que violam Direitos Humanos. A prpria Declarao Universal dos Direitos Humanos, de 1948, dispe que essencial que os Direitos Humanos sejam protegidos pelo imprio da lei, para que o homem no seja compelido, como ltimo recurso, rebelio contra a tirania e a opresso. Assim, usando o exemplo brasileiro, movimentos como o
17
Bobbio, Norberto. A era dos direitos. 7 reimpresso. Trad. Carlos Nelson Coutinho. Rio de Janeiro: Campus, 1992.
15
Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST), o Movimento de Atingidos por Barragens (MAB), o movimento de mulheres, o movimento indgena, os movimentos urbanos, entre outros, no devem, jamais, ser criminalizados quando vo s ruas ou usam estratgias com base no direito de resistncia para exigir o respeito dignidade humana. Ao fazer isto eles e elas esto exercendo o papel de defensores de direitos, e como tal devem ser respeitados e protegidos pelo Estado, e no criminalizados. Foram lutas como essas que possibilitaram a criao e o fortalecimento de mecanismos do prprio Estado para a garantia e exigibilidade de direitos. E so essas lutas a principal garantia de respeito e promoo dos Direitos Humanos no Brasil e no mundo. O que se observa na prtica que o fortalecimento da capacidade de exigir a realizao dos Direitos Humanos, em especial dos Direitos Humanos Econmicos, Sociais e Culturais (DHESC)18, certamente um dos passos mais importantes para a construo de sociedades mais justas e igualitrias.
1.1. Base legal da exigibilidade

A exigibilidade dos Direitos Humanos tem como base legal as Declaraes e Tratados Internacionais de Direitos Humanos negociados entre todos os povos do mundo e ratificados por inmeros Estados. Alm disso, dependendo da realidade de cada pas, a exigibilidade pode tambm estar fundamentada em normas previstas na Constituio Federal, em leis e em regras administrativas. Cada Estado, ao firmar os Tratados Internacionais de Direitos Humanos, reconhece sua obrigao de elaborar leis, polticas pblicas e realizar aes, de qualquer natureza, que promovam a equidade e reduzam, progressivamente, as desigualdades, tanto em mbito nacional como internacional. Alm disso, se compromete a no tomar qualquer medida que seja uma ameaa ou violao aos Direitos Humanos e de garantir mecanismos de proteo desses direitos. No entanto, vale tambm destacar que todas as pessoas so titulares de direitos, uma vez que os Direitos Humanos so universais e inerentes a todos, independentemente de polticas especficas ou de governos. Isto significa que mesmo os pases que no ratificaram os Tratados de Direitos Humanos tm a obrigao poltica e moral de garantir os Direitos Humanos de seus habitantes assim como os mecanismos e instncias para a sua exigibilidade.
1.2. A cobrana de direitos em nvel nacional

No caso de violao de um Direito Humano, um indivduo pode exigir a realizao desse direito nos nveis nacional e internacional. Em nvel nacional, os titulares de direito devem ter a possibilidade de exigir a realizao de seus direitos e reclamar sobre a existncia de violaes ao DHAA junto ao Poder Executivo, Legislativo e Judicirio e por meio de instrumentos de exigibilidade:
18
Podem ser citados como exemplos de Direitos Humanos Econmicos, Sociais e Culturais o Direito Humano Alimentao Adequada, o Direito Humano Moradia, o Direito Humano Educao, o Direito Humano Sade, o Direito Humano ao Trabalho, o Direito Humano a Terra, o Direito Humano ao Meio Ambiente, o Direito Humano gua, etc.
16
Administrativos; Polticos; Quase judiciais e Judiciais.
1.2.1. Exigibilidade administrativa

A exigibilidade administrativa a possibilidade de exigir junto aos organismos pblicos diretamente responsveis pela garantia do DHAA (postos de sade, escolas, postos de previdncia social, escritrios do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA), postos do Ministrio do Trabalho, etc.) a promoo desse direito, bem como a preveno, correo ou reparao das ameaas ou violaes ao mesmo. Para a efetivao da exigibilidade administrativa fundamental que as polticas e os programas pblicos possuam rotinas e procedimentos acessveis e de conhecimento pblico, explicitando: Quem so os titulares de direito; O que so violaes no mbito do programa e quando elas podem ocorrer; Quais organismos so responsveis pelo cumprimento das obrigaes e reparao das violaes; Quais so os mecanismos disponveis para a cobrana de direitos e quem pode exigilos; Como estas obrigaes podem ser cobradas pelos titulares de direito perante aos organismos pblicos diretamente responsveis pela garantia do DHAA; Quais so os passos seguintes caso no haja resposta (s) denncia(s) de violao apresentada junto aos organismos pblicos diretamente responsveis pela garantia do DHAA.
A necessidade de garantir e aprimorar a exigibilidade administrativa dos Direitos Humanos, especialmente dos DHESC, fundamental por ser esta uma condio sine qua non para a eficcia desses direitos. O aprimoramento desse nvel de exigibilidade pressupe um ajuste das normas administrativas internas a cada programa - o que no exclui a elaborao de leis com este fim. Esse ajuste tem a possibilidade de constituir-se em uma alternativa menos burocrtica e mais imediata ao trmite de um procedimento legislativo, para que as polticas pblicas, j existentes, ofeream aos titulares de direito condies reais de exigibilidade19. Exemplo de exigibilidade administrativa No Brasil, a alimentao escolar de qualidade um Direito Humano assegurado na Constituio Federal de 1988 e no Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais. Assim, dentre as diferentes dimenses do Direito Humano Alimentao Escolar, todo aluno tem, por exemplo, o Direito Humano Alimentao Adequada durante seu perodo na escola, durante todos os dias letivos.
19
Valente, F.L.S., Burity, V., Mello, H., Neves, C. Exigibilidade e Justiciabilidade dos Direitos Humanos Econmicos, Sociais e Culturais. Relatorias Nacionais em Direitos Humanos Econmicos, Sociais e Culturais - Informe 2004. Plataforma DHESC Brasil. Rio de Janeiro, 2005. p. 164.
17
Caso haja violao a essa dimenso do Direito Humano Alimentao Escolar, o aluno, seu pai ou responsvel, ou um defensor de direitos, por exemplo, deveria poder apresentar uma denncia de violao na prpria escola. Esta teria a obrigao de receb-la, investig-la e resolver o problema ou reparar a violao, se for da esfera de sua competncia. Se a competncia para a soluo ou reparao da violao no couber escola diretamente, ela tem a obrigao de encaminh-la para o rgo ou instituio competente ou esclarecer aos titulares de direito os passos a serem dados para isso. importante ressaltar, contudo, que em hiptese alguma a escola pode negar-se a receber a denncia ou no encaminhar a sua soluo. Se o agente pblico no fizer isso, estar cometendo mais uma violao de direitos. A implementao efetiva destas rotinas vem sendo intensamente discutida com o governo brasileiro nos ltimos anos, tendo havido demonstrao de interesse em faz-lo. No entanto, as mesmas ainda no foram sequer testadas, como inicialmente acordado.
1.2.2. Exigibilidade poltica

A exigibilidade poltica a possibilidade de exigir a realizao de direitos junto aos organismos de gesto de programas e polticas pblicas (Poder Executivo), junto aos organismos de gesto compartilhada responsveis pela proposio e fiscalizao de polticas e programas pblicos (Conselhos de Polticas Pblicas) ou junto aos representantes do Poder Legislativo. A exigibilidade poltica , portanto, a capacidade de exigir que os agentes polticos faam as escolhas mais eficazes e diligentes, contemplando a participao social e outros princpios, para a garantia dos Direitos Humanos. Considerando o exemplo apresentado acima sobre a alimentao escolar, caso a escola no resolvesse o problema, ou simultaneamente, os titulares de direito poderiam apresentar denncia ao Conselho de Alimentao Escolar (CAE), ao prprio CONSEA e Secretaria Municipal de Educao. Estes seriam exemplos de exigibilidade poltica. Reclamando junto ao Legislativo Junto ao Poder Legislativo e aos seus membros possvel exigir que sejam elaboradas as leis necessrias para a realizao dos Direitos Humanos e que deixem de criar leis que possam ser obstculos para a realizao dos mesmos. No Brasil tambm compete ao Poder Legislativo, por fora constitucional, o acompanhamento de programas e aes executados pelo Poder Executivo, bem como a sua fiscalizao oramentria. Portanto, sempre que necessrio, possvel exigir que o Legislativo faa uso desta competncia para averiguar possveis irregularidades ou violao de direitos por parte da Administrao Pblica Federal para preveni-los, corrigi-los ou repar-los. A Constituio Federal brasileira prev os casos em que o Poder Legislativo Federal pode realizar esse controle e as constituies estaduais tambm podem prever alguns casos para o Poder Legislativo estadual, desde que no ultrapassem as hipteses que esto estabelecidas na Constituio Federal. Outros exemplos de exigibilidade poltica
18
Ao receber informaes sobre um determinado programa pblico, as lideranas de uma comunidade marginalizada apresentam a um Conselho de Poltica Pblica estadual uma denncia reclamando a no incluso da comunidade no programa; Cobrana para que as Comisses de Direitos Humanos do legislativo investiguem denncias de violaes do DHAA; A presso exercida por determinadas entidades da sociedade civil para a criao, a revogao ou a regulamentao de leis; Os moradores de um assentamento apresentam denncia a uma Secretaria Municipal de Sade que crianas esto ficando desnutridas devido a freqentes episdios de diarria causados por gua contaminada.
No caso do Brasil vale destacar que nos trs poderes e nas diversas esferas de administrao pblica geralmente existem ouvidorias ou corregedorias para que sejam feitas denncias contra os agentes da prpria instituio. importante lembrar que junto ao Poder Executivo, o Direito Humano Alimentao Adequada e demais Direitos Humanos podem ser exigidos: Administrativamente: junto aos organismos pblicos diretamente responsveis pela garantia do DHAA; ou Politicamente: junto aos organismos de gesto de programas e polticas pblicas.
1.2.3. Exigibilidade quase-judicial

A exigibilidade quase-judicial a possibilidade de exigir a realizao de direitos junto a rgos que no so parte do Poder Judicirio (em concepo restrita), mas que podem, em ltima instncia, acionar a Justia para a garantia de direitos. No Brasil, o caso, por exemplo, do Ministrio Pblico, que, antes de exigir direitos perante o Poder Judicirio, pode usar instrumentos quase-judiciais para averiguar violaes de direitos e para fazer com que os agentes pblicos adequem suas aes s normas que prevem Direitos Humanos. Exemplos desses instrumentos de exigibilidade quase judiciais utilizados no Brasil so o Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) e o inqurito civil, que sero explicados no captulo 2. As Instituies Nacionais de Direitos Humanos criadas para monitorar e promover a realizao desses direitos em um determinado pas podem tambm ser citadas como exemplos de mecanismos quase-judiciais de exigibilidade. Dentre as instituies nacionais existentes podemos citar as Comisses Nacionais de Direitos Humanos; e outras instituies especializadas na proteo dos direitos de grupos especficos, tais como minorias tnicas e lingsticas, populaes indgenas, crianas, refugiados ou mulheres. Exemplo de Comisso Nacional de Direitos Humanos20
20
FAO. Right to Food e-learning course. elaborado pela Organizao das Naes Unidas para a Agricultura e a Alimentao (FAO), Roma, 2007. Disponvel em: http://www.fao.org/righttofood/kc/dl_en.htm
19
Em 1997, a Comisso Nacional de Direitos Humanos da ndia examinou caso envolvendo mortes por inanio em razo da seca em um distrito no estado de Orissa, situado na costa leste da ndia, e recomendou que fossem adotadas medidas para a erradicao da fome. Em 1998 a Comisso observou que as mortes por inanio, registradas em alguns bolses de pobreza no pas, eram, invariavelmente, conseqncia da omisso do governo e uma violao do direito de estar livre da fome. A Comisso, com o auxlio de seu Relator Especial, vem monitorando a situao em Orissa h vrios anos. Em 2003 a Comisso apresentou novas recomendaes em vrias reas - como a necessidade de programas de seguridade social, programas de desenvolvimento rural e reforma agrria.
1.2.4. Exigibilidade judicial

A exigibilidade judicial a possibilidade de exigir a realizao de direitos junto ao Poder Judicirio. Esta cobrana pode ser realizada mediante diferentes instrumentos formais. No Brasil, por exemplo, temos a Ao Civil Pblica, que ser explicada no captulo 2. importante enfatizar que h exemplos de exigibilidade perante o Poder Judicirio que se do atravs de aes polticas e no atravs de aes ou instrumentos judiciais. No estado de Pernambuco, situado no Nordeste brasileiro, por exemplo, os movimentos de luta pela terra e entidades da sociedade civil que apoiavam esses movimentos, como a FIAN Brasil e a Relatoria Nacional para os Direitos Humanos Alimentao Adequada, gua e Terra Rural enviaram cartas aos membros do Judicirio e realizaram reunies e audincias pblicas com a participao de juzes. Essa presso poltica fez com que o juiz responsvel pelo caso deixasse de tomar decises a favor do despejo dos sem terra. Caso o Poder Judicirio no resolva situaes de violaes de Direitos Humanos, possvel recorrer aos Sistemas Internacionais de Proteo de Direitos Humanos. Exemplo de exigibilidade judicial No Brasil um exemplo de exigibilidade judicial foi a Ao Civil Pblica interposta pelo Ministrio Pblico do estado de Alagoas, por meio das Promotorias de Justia da Infncia e da Juventude e do Ministrio Pblico do Trabalho, contra o Municpio de Macei, pela leso aos direitos difusos e coletivos das crianas e adolescentes residentes na Orla Lagunar da cidade que vivem notoriamente abaixo da linha da pobreza e enfrentam uma srie de dificuldades para exercer seus Direitos Humanos mais fundamentais, como o de se alimentar. A Ao Civil Pblica baseou-se nos dados fornecidos pelo diagnstico realizado pela Ao Brasileira pela Nutrio e Direitos Humanos (ABRANDH)21. O diagnstico foi realizado por meio da aplicao de questionrios na comunidade Sururu de Capote com o objetivo de estudar a situao de insegurana alimentar e nutricional da referida comunidade. Os dados do inqurito scio-econmico e nutricional apresentados apontaram que no h polticas pblicas
21
A Ao Brasileira pela Nutrio e Direitos Humanos (ABRANDH) uma organizao da sociedade civil de interesse pblico (OSCIP) constituda em junho de 2002. A misso da ABRANDH promover a realizao e a exigibilidade do Direito Humano Alimentao Adequada no Brasil e em outros pases, por meio de projetos de cooperao nacional e internacional. Para maiores informaes ver site: www.abrandh.org.br
20
de alimentao, sade, educao, trabalho e lazer que atendam s crianas e adolescentes da comunidade, notadamente diante de seus problemas mais severos: desnutrio, explorao sexual, verminose e dependncia qumica. Diante do quadro de violao dos Direitos Humanos, a Ao visa fazer com que o Municpio de Macei use todos os meios necessrios para a elaborao e implementao imediata de polticas pblicas que efetivem os direitos violados pela sua omisso. Para tanto, a Ao requer que o Municpio apresente propostas de polticas pblicas a serem implementadas com abrangncia suficiente e apresentando solues de curto, mdio e longo prazo para a referida populao, alm de requerer que sejam includas no Projeto de Lei Oramentria de 2008 as verbas necessrias para implementao das polticas pblicas. O Poder Judicirio acaba de julgar procedente a Ao Civil Pblica, em deciso pioneira no Brasil em relao justiciabilidade do DHAA e outros Direitos Econmicos e Sociais. Com esta deciso o Municpio de Macei dever formar uma comisso multidisciplinar de profissionais para realizar um perfil scio-econmico das crianas e adolescentes da comunidade da Orla Lagunar; garantir condies adequadas para o funcionamento do Conselho Tutelar da Regio; apresentar um cronograma de curto prazo de ampliao da rede de proteo criana e ao adolescente, com a abertura de abrigos para crianas e adolescentes em situao de risco; garantir creche em horrio integral e educao infantil, em quantidade suficiente para atender a populao de 0 a 6 anos da referida comunidade bem como assegurar as matrculas de todas as crianas e adolescentes em idade escolar no ensino fundamental.
1.3. Cobrana de direitos em nvel internacional

Nos casos em que no haja reparao em nvel nacional, ou que a mesma demore a ser prestada, ou haja risco de vida para vtimas de violao possvel exigir a realizao de Direitos Humanos atravs de mecanismos internacionais de exigibilidade. No Plano Global de Proteo dos Direitos Humanos das Naes Unidas, existem rgos de exigibilidade dos Direitos Humanos22, que so previstos por Tratados Internacionais. No sistema global, alm do sistema de denncias individuais, h tambm o sistema de investigaes e o de relatrios. Em caso de violaes de Direitos Civis e Polticos possvel apresentar uma petio individual para rgos internacionais de Direitos Humanos. O Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (PIDESC), porm, ainda no prev mecanismos de reclamao individuais em caso de violao aos direitos previstos no Pacto. No entanto, na ltima reunio do Conselho de Direitos Humanos em junho de 2006, os Estados Membros concordaram em renovar o mandato do grupo de trabalho que vem discutindo a elaborao de um Protocolo Adicional para o PIDESC, que conferiria ao Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais das Naes Unidas competncia para examinar reclamaes individuais. O trabalho est avanado e possvel que o Protocolo Opcional para o PIDESC seja aprovado em 2008.
22
Comit de Direitos Humanos; Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais; Comit sobre os Direitos da Criana; Comit sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao contra a Mulher; Comit contra a Tortura e Outros Tratamentos Cruis, Desumanos ou Degradantes; Comit sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial.
21
De qualquer forma o Comit de Direitos Humanos das Naes Unidas, com base no Protocolo Opcional ao Pacto Internacional dos Direitos Civis e Polticos, pode considerar o Direito Humano Alimentao Adequada com base em uma interpretao abrangente do direito vida, ou na clusula de no discriminao garantida pelo Pacto Internacional dos Direitos Civis e Polticos. Alm disso, um caso de violao ao Direito Humano Alimentao Adequada pode ser submetido ao Comit para a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao contra a Mulher, no mbito do Protocolo Opcional Conveno com base nas disposies sobre proteo especial a mulheres grvidas, ou no que se refere ao acesso terra e a servios para mulheres rurais. Ao ratificar os Tratados Internacionais de Direitos Humanos os Estados assumem a obrigao de enviar relatrios peridicos para os Comits e de sujeitar-se a uma eventual investigao sobre a situao dos Direitos Humanos em seu territrio. Uma forma de participao e de interveno de entidades de Direitos Humanos no Sistema das Naes Unidas o encaminhamento de relatrios prprios aos respectivos Comits, para que sejam analisados juntamente com os relatrios enviados pelos Estados. O Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais das Naes Unidas, enquanto organismo que tem a funo de monitorar a implementao dos direitos previstos no PIDESC, est encarregado de examinar relatrios peridicos elaborados pelos Estados Partes do Pacto, no que se refere a como os direitos esto sendo implementados em nvel nacional. Os Relatrios dos Estados Partes so analisados pelo Comit na presena desses Estados. O Comit faz as suas consideraes aos relatrios dos Estados Partes emitindo observaes finais, que constituem a deciso do Comit sobre a implementao do PIDESC em um determinado Estado Parte. Embora as observaes finais do Comit no tenham status legalmente vinculante, para os Estados Parte ignorar ou no agir em relao s consideraes do Comit significa uma demonstrao de m-f na implementao de suas obrigaes relacionadas ao Pacto. Ademais, o sistema global prev a existncia de especialistas em Direitos Humanos denominados Relatores Especiais que tm o mandato de investigar situaes especficas e propor solues para violaes de Direitos Humanos. No ano 2000, a Comisso de Direitos Humanos da ONU designou um Relator Especial sobre o Direito Alimentao. Nos planos regionais tambm existem sistemas de proteo dos Direitos Humanos. No nvel regional, a Comisso Africana de Direitos Humanos e a Corte Interamericana de Direitos Humanos vm tratando de aes sobre o DHAA.
1.4. Um exemplo prtico: como os diferentes tipos de mecanismos de exigibilidade interagem e podem ser utilizados em casos de violao do DHAA e demais Direitos Humanos
Pense nesta situao: em um determinado pas, uma comunidade urbana marginalizada enfrenta, cotidianamente, violaes aos seus Direitos Humanos. A comunidade possui cerca de 300 famlias que, em sua vasta maioria, vivem em estado de insegurana alimentar e nutricional, ou seja, passam fome ou convivem, de forma rotineira, com o medo da fome. As
22
casas (barracos) em que vivem so feitas com lonas, plsticos, madeira, papelo, etc. Na maior parte das casas no h banheiros, gua encanada ou luz. O acesso a servios pblicos de sade e educao tambm deficiente. O posto de sade mais prximo apresenta condies de atendimento precrias, os poucos remdios que so distribudos terminam na primeira quinzena do ms. Quanto ao servio pblico de educao, as vagas nas escolas prximas comunidade so insuficientes e a alimentao escolar no de qualidade, alm de no ser constante durante todo o ano letivo. A maioria das famlias vive de renda gerada por bicos, trabalhos espordicos e sem vnculo formal de emprego, fato que prejudica a acessibilidade econmica aos alimentos e a outros direitos fundamentais. Apesar do quadro de pobreza, a grande maioria das famlias no titular de polticas de transferncia de renda. O quadro de violao dos Direitos Humanos desta comunidade reflete-se nas condies de vida s quais esto submetidos os seus moradores e moradoras, sendo este decorrente do no cumprimento das obrigaes de respeitar, proteger, promover e prover o DHAA e direitos correlatos, por parte do Estado. Isto resultado de polticas pblicas que levaram ao xodo rural, seja pelo desrespeito ou no proteo do direito de acesso terra para produo de alimentos, seja pela no promoo de polticas pblicas que facilitem a realizao destes direitos, seja pelo no provimento do DHAA para populaes incapazes de se alimentar adequadamente por razes alheias sua vontade. Neste exemplo, de que forma os direitos desta comunidade podem ser exigidos? Quais instrumentos de exigibilidade podem ser usados? Para a exigibilidade de direitos desta comunidade e de comunidades em situaes similares, vrios caminhos seriam possveis. No entanto, na perspectiva dos Direitos Humanos, independentemente do caminho escolhido para a cobrana de direitos, sempre importante garantir o envolvimento e a participao ativa e informada durante todo o processo de exigibilidade dos titulares de direito, ou seja, da comunidade. O processo de exigibilidade deve ser sempre desenvolvido segundo os princpios de Direitos Humanos: participao, transparncia, no discriminao, etc. A busca pela realizao efetiva dos direitos desta comunidade deveria ser desenvolvida na perspectiva do seu apoderamento, que pode ser definido como o processo pelo qual a populao se apodera, se apropria de seus direitos, se sentindo e agindo como sujeitos destes direitos, apoderando-se tambm dos mecanismos institucionais para a implementao dos mesmos. No captulo 3 vamos explicar com detalhes a importncia do processo de apoderamento dos titulares de direitos para o fortalecimento da exigibilidade de direitos. Quando a comunidade est apoderada de seus direitos mais fcil reconhecer uma ao ou omisso como violao de Direitos Humanos. Um quadro como o descrito acima passa a ser visto no mais como uma falta moral, mas como uma violao a deveres jurdicos, passvel de punio. A partir desses princpios, ou seja, com a incorporao da abordagem de Direitos Humanos para fortalecer a sua luta a comunidade, com apoio de parceiros, poderia:
23
1) Documentar esse quadro de violaes de direitos, isto , realizar relatrios, recolher dados e informaes que identifiquem as aes arbitrrias e omisses a que esto expostas. Isso facilita a visibilidade do quadro de violaes de direitos e o seu direcionamento a rgos de proteo dos mesmos, alm de ser um importante instrumento para constrangimento dos rgos pblicos; 2) Realizar um planejamento estratgico e participativo para exigir direitos: a comunidade poderia definir tambm quais seriam as suas demandas e prioridades. a realidade de cada local que deve determinar os caminhos e direitos que devem ser priorizados e exigidos. Depois de definidas as metas prioritrias a comunidade deveria definir para cada meta, estratgias de exigibilidade, formas de monitoramento, indicao de responsveis, identificao de possveis parceiros para as aes de exigibilidade e prazos para a realizao das demandas. No captulo 3 apresentaremos como este trabalho de exigibilidade de direitos pode ser realizado com a participao ativa e informada de comunidades em situao de vulnerabilidade. Ao mesmo tempo a exigibilidade de direitos desta comunidade certamente iria depender de uma srie de fatores, dentre eles: O seu grau de mobilizao; A existncia de apoio de parceiros para a cobrana de seus direitos e quais so esses parceiros (entidades da sociedade civil, movimentos sociais, universidades, conselhos, Ministrio Pblico). Como os direitos desta comunidade poderiam ser exigidos? Suponhamos que a comunidade selecionasse como uma de suas prioridades a questo das violaes ao seu Direito Humano Sade, no contexto da indivisibilidade dos Direitos Humanos. De que forma este direito poderia ser exigido? Que instituies e instrumentos poderiam ser acionados/usados para exigir direitos? Cobrana de direitos perante instituies administrativas - exigibilidade administrativa Em relao s violaes ao Direito Humano Sade, por exemplo, as lideranas comunitrias poderiam apresentar denncias diretamente ao posto de sade mais prximo, formalizando reclamaes sobre a falta de remdios e a precria condio de atendimento da unidade de sade (exigibilidade administrativa). O posto de sade teria a obrigao de receber esta denncia, investig-la e solucionar o problema. Caso a reparao das denncias apresentadas no fosse da esfera de sua competncia, a unidade de sade deveria, no mnimo, receber e encaminhar a denncia ao rgo competente pela sua superao. Caminhos semelhantes poderiam ser adotados em relao s demais demandas da comunidade relacionadas, por exemplo, a denncias de violao ao seu Direito Humano Moradia, Educao, Trabalho, etc. Assim, em relao s demais violaes aos seus Direitos Humanos, a comunidade poderia apresentar queixas com base nas violaes documentadas para os servios pblicos locais relevantes - posto de sade, escola, posto do INCRA, etc.
Cobrana de direitos perante instituies e membros do Poder Pblico com capacidade de escolha sobre as diferentes formas de agir e realizar direitos - exigibilidade poltica
24
Ao mesmo tempo, ou caso no houvesse resposta a essa denncia sobre violaes ao Direito Humano Sade ou a mesma demorasse a ser resolvida diretamente pelo posto de sade, a comunidade poderia tambm apresentar denncias junto Secretaria Municipal de Sade (ou por meio do Conselho Municipal de Sade), cobrando a investigao e resoluo dos problemas relacionados ao posto de sade, inclusive a falta de medicamentos (exigibilidade poltica). Em relao s demais violaes aos seus Direitos Humanos, a comunidade poderia apresentar denncias para os Conselhos de Educao, Conselhos de Alimentao Escolar (CAE), Conselho de Segurana Alimentar e Nutricional (CONSEA), etc.
Cobrana de direitos por meio da utilizao de Instrumentos de Proteo de Direitos Humanos e Monitoramento de Violaes - exigibilidade quase-judicial Caso no tenha havido respostas das instncias anteriores, ou simultaneamente, dependendo da gravidade, a comunidade poderia apresentar denncias de violaes aos seus Direitos Humanos ao Ministrio Pblico ou Defensoria Pblica. Como uma das possveis aes, o Ministrio Pblico poderia, por exemplo, instaurar procedimentos quase-judiciais de investigao sobre as denncias. Esse inqurito poderia levar emisso de recomendaes ao poder pblico. Alm disso, caso o pas em questo j tivesse uma Comisso Nacional de Direitos Humanos (ou Conselhos Nacional, Estaduais e Municipais de Direitos Humanos) estas instncias poderiam tambm receber as denncias e elaborar recomendaes aos organismos pblicos no sentido de sua superao (exigibilidade quase-judicial).
Cobrana de direitos perante o Poder Judicirio - exigibilidade judicial Estas denncias poderiam tambm ser apresentadas pela comunidade com o apoio do Ministrio Pblico ou outras organizaes ao Poder Judicirio local por meio, por exemplo, de Aes Civis Pblicas que poderiam ser interpostas pelo Ministrio Pblico ou por organizaes no-governamentais defensoras de Direitos Humanos (exigibilidade judicial).
Cobrana de direitos perante rgos internacionais de proteo de Direitos Humanos exigibilidade em nvel internacional Caso no houvesse resposta s aes tomadas ou a mesma demorasse a ser prestada, ou houvesse risco imediato de vida, a comunidade poderia, com o apoio de diferentes parceiros, recorrer Corte Interamericana de Direitos Humanos, a relatores especiais da ONU ou ao Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais da ONU (CESCR).
As demandas da comunidade poderiam ser apresentadas aos rgos pblicos atravs de reunies e audincias pblicas ou por meio de instrumentos que permitissem o encaminhamento, aos poderes pblicos e ao Ministrio Pblico, de demandas concretas sobre as irregularidades ou arbitrariedades que estivessem colocando em risco ou violando direitos, para que assim fossem tomadas as medidas cabveis. No Brasil, por exemplo, existe o direito de petio. Atravs deste instrumento, qualquer pessoa ou organizao pode escrever um texto informando quem est escrevendo, qual direito est sendo ameaado ou lesado e quem o responsvel por esses problemas. O direito de petio deve ser endereado autoridade
25
pblica que possa superar a situao de leso ou ameaa de leso de direitos. No entanto, caso seja endereado autoridade que no tenha esta competncia, a autoridade que recebeu a petio tem a obrigao de encaminh-la para os rgos pblicos competentes. Caso no sejam tomadas as medidas necessrias para superar as irregularidades apontadas, o direito de petio pode gerar provas para que seja requerida a responsabilizao civil, administrativa e penal do servidor ou agente poltico omisso ou arbitrrio. Aps a descrio destes diferentes passos para a cobrana da realizao de Direitos Humanos, importante tambm mencionar as dificuldades enfrentadas pelos servidores pblicos em cumprir as suas obrigaes de respeitar, proteger, promover e prover Direitos Humanos, seja por falta de informao sobre as obrigaes, seja por falta de condies financeiras e/ou de pessoal ou por falta de clara delegao por parte de seus superiores. Em alguns casos estas dificuldades esto relacionadas at mesmo a decises polticas contrrias. Em uma viso crtica, caso as denncias de violao fossem entregues a um posto de sade no Brasil, por exemplo, na prtica o chefe do posto dificilmente olharia o problema com a seguinte viso: O que est errado aqui? O que eu posso fazer aqui e agora para melhorar esta situao?. Em geral os agentes pblicos acabam responsabilizando as instncias superiores e nada acontece. No captulo 3 apresentaremos algumas propostas e passos fundamentais para a superao destes obstculos e para a construo de competncias em DHAA.
26
CAPTULO 2 Instituies e instrumentos de defesa e exigibilidade dos Direitos Humanos

Todos os Estados tm a obrigao de criar, implementar e fortalecer instituies, instrumentos e rotinas que venham a permitir a apresentao de denncias por pessoas ou grupos que se sintam violados em seus direitos e/ou que no se sintam adequadamente contemplados por programas e polticas pblicas. Em cada realidade existem diferentes instituies e instrumentos pblicos de defesa e exigibilidade de direitos. No Brasil, por exemplo, podemos citar o Ministrio Pblico, a Defensoria Pblica, os Tribunais de Justia e os instrumentos disponveis no mbito do Congresso Nacional (Senado Federal e Cmara dos Deputados). Existem tambm iniciativas da sociedade civil que exercem uma forte presso sobre os Estados no sentido da realizao prtica dos Direitos Humanos. Entre elas podemos citar todas as organizaes no-governamentais (ONGs), entidades populares e sindicais e movimentos sociais que promovem a exigibilidade de diferentes Direitos Humanos, reconhecidas hoje como defensoras de Direitos Humanos. No Brasil, destaca-se o trabalho que vm sendo realizado por diferentes movimentos sociais, fruns, redes e entidades da sociedade civil, assim como o Projeto Relatores Nacionais da Plataforma Brasileira de Direitos Humanos Econmicos, Sociais, Culturais e Ambientais (Plataforma DHESCA Brasil). Alm disso, os Conselhos de Direitos Humanos so importantes espaos de defesa e exigibilidade dos Direitos Humanos. No Brasil merece destaque o trabalho da Comisso Especial de Monitoramento de Violaes do DHAA do Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana (CDDPH). Por outro lado os Conselhos de Polticas Pblicas tm tambm o potencial de se constiturem em espaos para a exigibilidade de direitos quando propem a criao de algum programa ou poltica pblica ou quando recomendam que polticas e programas sofram modificaes a fim de incorporar a perspectiva dos Direitos Humanos em sua operacionalizao. No Brasil destacamos o trabalho da Comisso Permanente de DHAA do Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (CONSEA). Para o fortalecimento da exigibilidade em cada pas, fundamental analisar minuciosamente as seguintes questes: Quais so as instituies e instrumentos de defesa e exigibilidade j existentes? Como funcionam esses instrumentos e instituies (se possuem ou no recursos humanos, financeiros, autonomia e independncia para a efetividade de suas aes, etc.)? At que ponto essas instituies e instrumentos so efetivos, ou seja, respondem de forma adequada e em tempo oportuno s denncias de violaes de direitos, especialmente de DHESC? O que precisa ser feito para o fortalecimento dessas instncias e instrumentos? Quais so as instituies e instrumentos de exigibilidade que ainda precisam ser criados e implementados no pas?
27
Existem parcerias entre as diferentes instncias de defesa e exigibilidade de direitos? Como funcionam estas parcerias?
Com base nesta anlise, entidades da sociedade civil e atores pblicos de cada pas devem elaborar estratgias de exigibilidade que definam caminhos a serem percorridos, assim como metas e prazos para a realizao de determinados objetivos. Na construo dessas estratgias necessrio que esteja claro quem so os responsveis pela criao e implementao dos instrumentos e instituies de exigibilidade e pelo fortalecimento dos j existentes; quais so as circunstncias favorveis assim como os desafios e obstculos a serem enfrentados; quais so as parcerias que precisam ser formadas, etc. A experincia acumulada pelo Brasil demonstra que a parceria entre diferentes atores, tais como o Ministrio Pblico, entidades da sociedade civil e diferentes conselhos e comisses pode contribuir para o processo de criao e fortalecimento de instituies relativas ao DHAA. Essas parcerias tambm podem ser muito importantes para a criao e utilizao dos instrumentos de exigibilidade j disponveis.
2.1. As instituies de defesa e exigibilidade de Direitos Humanos

2.1.1. Conselhos de Polticas Pblicas
Os Conselhos de Polticas Pblicas tm como principal funo propor e avaliar polticas pblicas. Quando, por exemplo, um Conselho Poltica Pblica prope a criao de determinado programa para suprir uma ausncia do Estado, ou quando recomenda que polticas e programas sofram modificaes para que no desrespeitem direitos, esses conselhos adotam medidas de exigibilidade para a garantia de direitos e superao de violaes dos mesmos. Em alguns casos os conselhos que tratam de polticas pblicas, por vezes, j exercem funes relativas ao recebimento e encaminhamento de denncias de violaes de direitos. Os Conselhos de Polticas Pblicas do Brasil se caracterizam, por definio da Constituio Federal de 1988, por garantir a participao de representantes da sociedade civil, em alguns casos de forma paritria. Cabe a eles tambm ter uma funo mista de assessoramento e negociao de polticas e programas e de monitoramento e controle social das mesmas. O grau de independncia dos referidos conselhos em relao ao Poder Executivo extremamente variado, dependendo da fora dos movimentos sociais correlatos, mas historicamente estas instncias tm-se demonstrado extremamente limitadas em sua autonomia.
2.1.2. Conselhos de Direitos Humanos

J os Conselhos de Direitos Humanos tm como funo primordial captar, investigar, monitorar e propor recomendaes para reparao e preveno de violaes de direitos.
28
Os Conselhos de Direitos Humanos, tendo em vista o seu mandato e a natureza do trabalho exercido, devem ter como parmetro de organizao e forma de trabalho as diretrizes estabelecidas pelos Princpios de Paris. Seguindo esses Princpios, os Conselhos de Direitos Humanos precisam ter uma representao pluralista e independente - composta pela sociedade civil, parlamento e universidades, estando o governo somente na condio de observador, sem direito a voto - e precisam atuar de maneira imparcial, documentando e investigando violaes, identificando responsveis, propondo, encaminhando e monitorando reparaes para violaes comprovadas de Direitos Humanos. Essa independncia em relao ao governo deve estar expressa inclusive em sua autonomia financeira, poltica e administrativa. No entanto, na prtica, os Conselhos de Direitos Humanos no Brasil como em outros pases, ainda no atuam em plena consonncia com os Princpios de Paris. No Brasil, alguns Conselhos de Direitos, incluindo o Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana (CDDPH) e os Conselhos Estaduais de Direitos Humanos, apesar de atribuies e funcionamento diferentes ainda esto compostos dentro dos moldes dos Conselhos de Polticas Pblicas - conselhos paritrios, com funo de assessoria ao Poder Executivo, com garantia de direito a voto dos representantes governamentais, com limitada autonomia em relao ao Poder Executivo. A demanda de adequao do funcionamento desses conselhos aos Princpios de Paris deve ser uma reivindicao da sociedade civil. Mesmo com estes limites, os Conselhos de Direitos Humanos, em especial o Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana (CDDPH), tm cumprido um papel fundamental no processo de redemocratizao do pas, denunciando, de forma pblica e independente, violaes graves de Direitos Civis e Polticos que influenciam diretamente a realizao dos DHESC. Alm disso, nos ltimos anos, os Conselhos de Direitos Humanos vm sendo mais e mais cobrados a se posicionar em relao a violaes de DHESC. Parte desta presso tem sido exercida na rea do DHAA, pelos movimentos sociais relacionados ao tema e pelos CONSEAs. Um dos resultados ainda incipientes desta presso foi a criao da Comisso Especial de Monitoramento das Violaes do DHAA no mbito do CDDPH, que ser explicada a seguir. Assim, o que se pode observar que os Conselhos de Direitos Humanos e os Conselhos de Polticas Pblicas, ainda que tenham como ponto comum a funo de controle social, tm naturezas, mandatos e responsabilidades distintas e, de acordo com os documentos de Direitos Humanos, tambm devem ter formas de operacionalizao diferentes. Estes conselhos tm mandatos e atribuies bem diferentes em relao ao que podem fazer em termos de promoo, proteo e garantia de Direitos Humanos. Ao mesmo tempo, eles so regidos por princpios e normas distintas, o que os torna instituies de natureza diferentes. De todo modo, fundamental que a sociedade civil participe de forma ativa, informada e autnoma de todos os Conselhos existentes, porque a participao livre e ativa da sociedade que pode garantir a efetividade desses espaos para o controle social sobre o poder pblico e, assim, para a promoo e exigibilidade dos Direitos Humanos.
2.1.3 Instituies pblicas

Dentre as instituies pblicas de defesa e exigibilidade dos Direitos Humanos, podemos citar os Tribunais de Justia, as instituies com o poder-dever de garantir os Direitos Humanos
29
(Ministrio Pblico e Defensoria Pblica) bem como os instrumentos disponveis no mbito do Poder Legislativo. As instituies pblicas responsveis pela captao e investigao de denncias de violaes de Direitos Humanos, tais como o Ministrio Pblico, a Defensoria Pblica, as Comisses Legislativas de Direitos Humanos, os Tribunais de Justia, precisam ser desenvolvidos de forma independente do governo, mesmo que sejam financiadas pelo poder pblico. A investigao de violaes de Direitos Humanos no pode ser afetada por posies administrativas do governo.
2.1.4 Entidades da sociedade civil

As organizaes e redes da sociedade civil so instrumentos importantes para a mobilizao social e controle poltico dos atos pblicos. No Brasil existem organizaes e redes da sociedade civil que trabalham especificamente com a promoo e exigibilidade do Direito Humano Alimentao Adequada. O trabalho desenvolvido por essas entidades e redes da sociedade civil tem se mostrado essencial para a realizao do DHAA, inclusive no que diz respeito a necessidade de criao, modificao e extino de polticas e programas pblicos visando a promoo do DHAA. Ao mesmo tempo, h uma srie de entidades que, com muita determinao e propriedade, tm lutado pelo acesso terra, contra a violncia no campo, por melhores salrios, pela qualidade dos alimentos, pela agroecologia, pela Segurana Alimentar e Nutricional, entre outras. Estas organizaes vm progressivamente se aproximando da luta pelos Direitos Humanos e hoje, direta ou indiretamente, reforam e do legitimidade luta por uma estratgia nacional de promoo do DHAA, no contexto da SAN e da Soberania Alimentar. Na prtica, as aes de exigibilidade da sociedade civil, seja para prevenir ou reparar violaes, tm sido fundamentais para o reconhecimento da alimentao enquanto Direito Humano.
2.2. Brasil: alguns exemplos de instituies e instrumentos de defesa e exigibilidade dos Direitos Humanos
2.2.1. A Comisso Permanente para o Direito Humano Alimentao Adequada do Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (CONSEA)
A Comisso Permanente para o Direito Humano Alimentao Adequada do CONSEA Nacional tem como misso analisar polticas e programas pblicos, a partir da tica do DHAA, emitindo recomendaes aos organismos governamentais e monitorando a incorporao das mesmas. Entre 2005 e 2006 a Comisso Permanente analisou trs programas governamentais: o Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE/FNDE), o Programa Bolsa Famlia (PBF/MDS) e a Estratgia Sade da Famlia (ESF/MS) e elaborou, com o apoio da Ao Brasileira pela Nutrio e Direitos Humanos (ABRANDH), relatrios com recomendaes especficas aos organismos governamentais responsveis pelos programas.
30
Para a anlise dos programas e polticas pblicas na perspectiva do DHAA, a Comisso desenvolveu uma metodologia com base na experincia da Comisso de Direitos Humanos da frica do Sul23 e em outros instrumentos nacionais e internacionais sobre monitoramento e exigibilidade. A metodologia para anlise de programas e polticas pblicas na perspectiva do DHAA encontra-se no anexo I do presente documento. Com as devidas adaptaes, este material poder ser utilizado por outros pases como importante instrumento para a promoo da exigibilidade via programas e polticas pblicas. Esta metodologia para anlise dos programas sob a tica do DHAA busca identificar: Quais so as dimenses do direito em questo; Quem so os titulares de direito: dentro de cada programa, deve ficar claro quem so os titulares do DHAA, para que os mesmos tenham condies de cobrar seus direitos; Quem so os portadores de obrigao: definir claramente que agentes pblicos so responsveis pela realizao de cada uma das dimenses do direito; que obrigaes so de todos os servidores pblicos, por exemplo, a obrigao de no discriminar, entre outras; Se os princpios da eqidade, da universalidade, da dignidade, da responsabilizao, da participao ativa e informada dos titulares de direitos entre outros, so promovidos no mbito da poltica pblica; Se existem metas, indicadores e prazos claramente definidos; Se a linguagem para disseminao de informaes sobre o programa simples e acessvel aos titulares de direitos, principalmente aos mais marginalizados; Se o programa prev a realizao de cursos de capacitao continuada em DHAA, no contexto da indivisibilidade dos Direitos Humanos, para os gestores e demais atores responsveis pelo programa no sentido de garantir que sua atuao seja baseada numa viso dos Direitos Humanos; Se existem instrumentos acessveis de recurso administrativo no mbito da poltica pblica, ou seja, instrumentos que permitam aos titulares de direito reclamar do poder pblico quando seus direitos previstos naquele programa ou poltica pblica no esto sendo realizados, ou se h a necessidade de cri-los ou fortalec-los. Se existem mecanismos de recurso que permitam que os titulares de direito exeram a exigibilidade do DHAA, e se os titulares de direito esto informados sobre os mesmos, tais como: acesso aos Conselhos de Poltica Pblica, ouvidorias, ao Ministrio Pblico, etc.
Com base nesta anlise, a metodologia prope a definio de protocolos, procedimentos e rotinas para cada um dos programas e polticas pblicas que deixem bem claro todos os itens acima e estejam disponveis para os titulares de direito e portadores de obrigaes.
23
Para maiores informaes sobre o trabalho realizado pela Comisso de Direitos Humanos da frica do Sul, em relao aos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, ver o site: http://www.sahrc.org.za/sahrc_cms/publish/cat_index_28.shtml (site em ingls)
31
Ao firmar Tratados Internacionais de Direitos Humanos, os Estados se comprometem a desenvolver programas e polticas pblicas que tenham como objetivo final a promoo dos Direitos Humanos, ou seja, de uma vida digna de qualidade para todos os habitantes do seu territrio. Entretanto, em raras ocasies as polticas pblicas de diferentes pases incorporam, de fato e de forma efetiva, dispositivos que garantam o cumprimento das obrigaes de Direitos Humanos em sua elaborao, implementao e monitoramento. Em muitos pases a realizao de polticas pblicas ainda entendida pelos portadores de obrigaes como favor, privilgio ou caridade. Conseqentemente, essas polticas passam a ser percebidas pelos titulares de direito da mesma forma. Neste contexto, a anlise de programas e polticas pblicas na tica dos Direitos Humanos tem como objetivo transformar esta percepo na medida em que visa garantir que as mesmas passem a ser de fato entendidas como aes de promoo e provimento de Direitos Humanos. A anlise das polticas pblicas luz da perspectiva do DHAA leva em considerao as seguintes questes: Polticas pblicas relacionadas SAN devem promover/facilitar o DHAA. Os Estados devem desenvolver polticas que tenham como objetivo final a promoo do DHAA no contexto da indivisibilidade dos Direitos Humanos, ou seja, de uma vida digna de qualidade para todos os habitantes do seu territrio. O Comentrio Geral n 1224 do Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais da ONU deixa claro que o DHAA inseparvel da justia social, requerendo a adoo de polticas econmicas, ambientais e sociais, tanto no mbito nacional como internacional, orientadas para a erradicao da pobreza e a realizao de todos os Direitos Humanos para todos. A realizao do DHAA demanda a integrao e articulao de polticas pblicas. Polticas econmicas e de comrcio internacionais so, em grande parte, responsveis por violaes do DHAA. Nenhum programa ou poltica pblica isolado poder promover o DHAA e a Segurana Alimentar e Nutricional das populaes de diferentes pases enquanto todas as outras polticas violem estes direitos. O que se observa a necessidade de mudanas significativas nas polticas econmicas e sociais para que se possa alcanar uma abordagem de fato baseada nos Direitos Humanos, que valorize o processo tanto quanto os resultados como proposto pelo Comentrio Geral n 12 e pelas Diretrizes para o Direito Humano Alimentao Adequada25. Para a promoo do DHAA o processo to importante quanto os resultados, j que os fins no justificam os meios. Ou seja, no basta analisar se um programa ou poltica pblica atinge seus objetivos, mas preciso avaliar a forma como estes objetivos esto sendo alcanados.
24
Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais da ONU, Comentrio Geral n 12, 1999 in: Valente, F. L. S, Direito Humano Alimentao: desafios e conquistas. Cortez Editora, So Paulo, 2002. Disponvel em: http://www.abrandh.org.br/downloads/Comentario12.pdf 25 FAO. Diretrizes em apoio Realizao Progressiva do Direito Alimentao Adequada no contexto da Segurana Alimentar Nacional. Roma, 2004. As Diretrizes Voluntrias foram aprovadas pelo Conselho da FAO em novembro de 2004. Traduzida e editada pela ABRANDH: http://www.abrandh.org.br/downloads/Diretrizes.pdf
32
Polticas pblicas devem ser regidas pelos princpios: Da responsabilizao (ou obrigao de prestar contas): Uma das mais importantes fontes de contribuio da anlise de polticas pblicas sob uma perspectiva dos Direitos Humanos diz respeito nfase colocada na responsabilizao de atores cujas aes tm um impacto nos direitos das pessoas. Arranjos e instituies legais/administrativas, que visem assegurar a responsabilizao das autoridades competentes e gestores pblicos, devem ser trazidos a todos os programas e estratgias. Alm disso, imperativa a necessidade de identificao dos portadores de obrigaes (nas diferentes esferas de governo, quando for o caso) e de suas atribuies/obrigaes, assim como a avaliao do desempenho destes atores em realizar as suas obrigaes. O levantamento das atribuies dos atores responsveis pela implementao dos programas e polticas pblicas torna-se essencial inclusive para que estes atores possam reconhecer as suas obrigaes e possam ter de fato uma maior capacidade de cumpri-las. Da participao ativa e informada dos titulares de direito: A participao ativa e informada dos titulares de direito na formulao, execuo e monitoramento dos programas - em todas as fases do processo - deve ser vista como um elemento extremamente importante na medida em que se reconhece, cada vez mais, que estratgias unilaterais impostas por uma das partes raramente funcionam, at mesmo quando essas estratgias visam apenas garantir melhorias nas condies de vida dos titulares de direito. Existe sempre a necessidade de se levar em conta que os indivduos devem ser os sujeitos ativos, e no meramente objetos, de estratgias que objetivem benefici-los. Uma abordagem que integre Direitos Humanos deve garantir os passos necessrios para a participao ativa e informada dos mais marginalizados, atravs da criao de uma estrutura legal-institucional na qual eles possam participar efetivamente na formulao, implementao e monitoramento das polticas. Da equidade e no discriminao: Todos os seres humanos so titulares de Direitos Humanos, independentemente de caractersticas individuais ou grupais que os possam diferenciar. Assim, qualquer tipo de discriminao que mantenha ou promova desigualdades consiste em uma violao de Direitos Humanos. Alm disso, as polticas pblicas devem ser elaboradas e implementadas: Com a definio de rotinas e procedimentos acessveis de exigibilidade
As rotinas e procedimentos de exigibilidade so instrumentos que permitem aos titulares de direito reclamar do poder pblico quando seus direitos previstos naquele programa ou poltica pblica no estiverem sendo realizados. A implementao de rotinas e procedimentos de exigibilidade exige a capacitao dos agentes pblicos encarregados pela implementao das polticas pblicas, na medida em que elas se inserem, necessariamente, dentro de um novo paradigma que confronta, em grande parte, a ausncia de uma cultura de Direitos Humanos em muitos pases. Alm disso, cada poltica pblica, mesmo que totalmente baseada em Direitos Humanos e com previso de instrumentos de recurso administrativos internos, deve tambm explicitar que direito de todo habitante do seu territrio recorrer a instituies nacionais de Direitos Humanos quando sentir que seus direitos esto sendo violados.
33
Com a alocao de recursos, permitindo seu monitoramento e avaliao continuada.
Para que as polticas pblicas possam ser de fato efetivas existe a necessidade de se garantir a alocao de recursos adequados, assim como a boa execuo dos mesmos. A implementao de mecanismos para monitoramento dos avanos na realizao do DHAA fundamental para a identificao de fatores e dificuldades que afetam o grau de implementao das obrigaes e para facilitar a adoo de legislao corretiva e medidas administrativas, inclusive medidas para a implementao das obrigaes. Um monitoramento eficiente essencial para transformar em realidade os direitos definidos em polticas e estratgias. Com indicadores de processo e resultado, metas, prazos
A necessidade de se identificar indicadores, metas e prazos est ligada percepo de que, caso se verifique que o progresso na realizao de polticas tem sido lento, aes corretivas possam ser tomadas e aqueles que tm obrigao de realizar as estratgias possam ser devidamente responsabilizados. A definio de indicadores, metas e prazos demonstra um compromisso do Estado no sentido de garantir a realizao das metas previstas em um determinado programa ou poltica pblica. Neste contexto, o objetivo da anlise de polticas pblicas na perspectiva dos Direitos Humanos garantir: A criao de instrumentos acessveis de exigibilidade para que as aes e servios providos pelos programas e polticas passem a ser de fato entendidos como Direitos Humanos passveis de serem exigidos. O apoderamento dos titulares de direito ao enfatizar a importncia de sua participao ativa e informada. Que os portadores de obrigaes entendam que tm obrigao e sejam devidamente responsabilizados por suas omisses ou aes violadoras de direitos. Lembre-se: Os gestores responsveis por programas e polticas pblicas tm a obrigao de elaborar, implementar, monitorar e revisar programas e polticas pblicas sob a tica dos Direitos Humanos. Em alguns casos, talvez seja necessria a reformulao do marco legal dos programas e polticas para harmoniz-lo com as provises dos Tratados Internacionais de Direitos Humanos e das leis nacionais e locais que versem sobre o DHAA. Por outro lado, entidades da sociedade civil tm a responsabilidade de exigir que todas as polticas e programas pblicos sejam explcita e efetivamente desenvolvidos enquanto realizao de Direitos Humanos.
2.2.3. Comisso Especial de Monitoramento de Violaes do Direito Humano
Alimentao Adequada26
26
Ver Resoluo n. 12 de 24.05.2005 da Secretaria Especial de Direitos Humanos que, com fulcro nos artigos 4 e 6 da Lei 4.319, de 16 de maro de 1964, estabelece metodologia interinstitucional de trabalho para
34
Essa Comisso foi instituda, em maio de 2005, no mbito do Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoal Humana (CDDPH). O CDDPH atualmente vinculado Secretaria Especial de Direitos Humanos (SEDH). Ela representa um marco de inovao nas atividades do CDDPH, sendo a primeira Comisso Especial dedicada ao monitoramento da realizao de um Direito Humano Econmico, Social e Cultural (DHESC) no mbito do prprio Conselho e tambm no Brasil. A Comisso foi criada como resposta necessidade urgente de estabelecimento de um espao capaz de receber, investigar e recomendar aes corretivas e reparadoras de violaes do DHAA, tendo como meta agilizar respostas interinstitucionais s gravssimas situaes de fome, desnutrio e insegurana alimentar e nutricional a que esto submetidas milhes de famlias brasileiras. A primeira tarefa enfrentada pela Comisso Especial foi analisar o impacto da suspenso da transferncia de recursos do Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE) para os estados e municpios, prevista pelas normas do Programa no caso de no atendimento s exigncias estabelecidas, quais sejam: no prestao de contas, no constituio ou inoperncia dos Conselhos de Alimentao Escolar (CAE) e desvio de verbas oramentrias destinadas ao Programa. Para discutir possveis mecanismos que pudessem substituir a suspenso do repasse de recursos, alm do estabelecimento de medidas contra as irregularidades e contra a impunidade dos gestores pblicos que tenham descumprido as exigncias, a Comisso Especial de Monitoramento de Violaes do DHAA estabeleceu um Grupo de Trabalho sobre o PNAE. Dentre as propostas elaboradas, o Grupo de Trabalho props ao Ministrio da Educao que, em conjunto com os demais rgos responsveis pelos sistemas de ensino e com o Ministrio Pblico Federal, os Ministrios Pblicos Estaduais e os rgos responsveis pelo controle dos gastos pblicos nos mbitos federal, estadual e municipal, promova a criao de mecanismos adequados execuo e fiscalizao do PNAE de forma a garantir o Direito Humano dos alunos da Educao Bsica alimentao escolar, na forma definida em lei. Essas instituies organizadas em forma de rede atuariam segundo as suas competncias administrativas e funcionais. Neste contexto, o trabalho da Comisso Especial permitiu a articulao de importantes setores do governo responsveis pela proteo e promoo de direitos (Ministrio Pblico, Defensoria Pblica, Corregedoria Geral da Unio, Secretaria Especial de Direitos Humanos, etc.) na busca de alternativas efetivas s questes do PNAE. Um dos principais desafios que precisa ser solucionado em curto espao de tempo para o funcionamento e xito das aes da Comisso Especial est relacionado necessidade de garantia de condies mnimas de infra-estrutura e autonomia financeira e operacional (pessoal, equipamentos e infra-estrutura), em consonncia com os Princpios de Paris. Isso requer negociao com as autoridades pblicas com vistas institucionalizao da Comisso, garantindo-lhe independncia e sustentabilidade para a implementao de suas aes referentes exigibilidade do DHAA.
acompanhamento e apurao de denncias relativas violao do Direito Humano Alimentao Adequada. Ver documento no site www.abrandh.org.br.
35
Como replicar as experincias dessas Comisses em outros pases Na medida em que estamos tratando, especificamente, de aspectos institucionais, a realidade muito distinta em diferentes pases. No entanto, todo pas tem instituies que so responsveis pela negociao de denncias de violaes e aquelas que so responsveis pelo monitoramento da elaborao e funcionamento adequado de polticas pblicas. O primeiro passo em cada pas deveria ser a identificao das instituies responsveis por estas atividades assim como a busca pela incorporao da dimenso da promoo da realizao do DHAA nas mesmas. Os Conselhos de Polticas Pblicas de diferentes pases podem, por exemplo, estudar a viabilidade de criar e fortalecer, internamente, instncias que tenham como misso analisar polticas pblicas sob a perspectiva dos Direitos Humanos, a exemplo da Comisso Permanente de DHAA do CONSEA. Alm disso, importante garantir que os Conselhos e Comisses de Direitos Humanos atuem em consonncia com os Princpios de Paris e que instncias especficas para recebimento e investigao de denncias de violaes do DHAA sejam criadas no mbito destes conselhos/comisses. O fortalecimento de instncias de exigibilidade do DHAA no mbito dos Conselhos de Polticas Pblicas e de Direitos Humanos um grande desafio que deve ser enfrentado para o fortalecimento da exigibilidade do DHAA nos diferentes pases.
2.2.4. O Ministrio Pblico

No Brasil, o Ministrio Pblico (MP) foi definido como instituio permanente, essencial funo jurisdicional27 do Estado, que tem como fim precpuo a defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis. O seu mandato, definido pela Constituio Federal de 1988, inclui o monitoramento do cumprimento das leis e da Constituio pelo setor pblico, em todos os poderes e a promoo e proteo dos Direitos Humanos. Em razo de suas atribuies e dos instrumentos que dispe, renomados juristas28 afirmam que, atualmente, o Ministrio Pblico o rgo com maior estrutura e que apresenta as
Funo Jurisdicional, em sua dimenso estritamente jurdica, implica a aplicao das normas para garantia dos direitos que nelas esto previstos. 28 Atualmente, uma instituio que desempenha importante papel o Ministrio Pblico (...). Embora outras entidades disponham de legitimidade ativa para propositura da ao civil pblica, a independncia do Ministrio Pblico e os instrumentos que lhe foram outorgados pelo referido dispositivo constitucional (competncia para realizar o inqurito civil, expedir notificaes, requisitar informaes e documentos, requisitar diligncias investigatrias) fazem dele o rgo mais bem estruturado e mais apto para o controle da
27
36
melhores condies para o controle da administrao e para a garantia dos Direitos Humanos no Brasil. O Ministrio Pblico autnomo em relao a todos os poderes pblicos, e, em especial, ao Poder Executivo e ao governo, sendo, portanto, a nica instituio brasileira que funciona de acordo com a independncia e autonomia propostas pelos Princpios de Paris. Como o MP pode ser acionado?29 Na grande maioria dos municpios brasileiros, existe pelo menos um representante do Ministrio Pblico, que poder ser encontrado em sua sede prpria ou no frum da cidade. Quando houver alguma alegao de violao de direitos ou um ato ilcito da administrao pblica ou de entidades privadas que atinja vrias pessoas, qualquer indivduo, mesmo sem a intermediao de advogado, pode se dirigir sede do Ministrio Pblico local e registrar uma reclamao (protocolar uma representao por escrito). Para que essa denncia seja aceita importante anexar o maior nmero de provas ou informaes possveis. Cabe ao Ministrio Pblico adotar as medidas necessrias para o encaminhamento da denncia. Para apurar as violaes de Direitos Humanos, o Ministrio Pblico dispe de instrumentos previstos em lei. Dentre esses instrumentos destaca-se a competncia para promover inquritos civis, termos de ajustamento de conduta (TAC), aes civis pblicas e expedir recomendaes.
Instrumentos de defesa e exigibilidade dos Direitos Humanos utilizados pelo Ministrio Pblico
a. Inqurito Civil O Inqurito Civil consiste na instaurao de um procedimento de investigao de denncias sobre violaes de direitos. Esses inquritos podem levar emisso de recomendaes ao poder pblico ou elaborao de Termo de Ajustamento de Conduta (TACs), quando necessrio. O Inqurito Civil um procedimento administrativo e, por essa razo, extrajudicial e pr-processual, que visa a reunio de provas ou outros elementos que possam fundamentar a atuao do Ministrio Pblico para, por exemplo, promover aes perante o Poder Judicirio. b. Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) O propsito do TAC fazer com que as autoridades pblicas firmem documento onde se comprometam em ajustar sua conduta aos preceitos legais, dentro de um perodo estipulado. Para elaborao e firmamento do TAC, geralmente so necessrios os seguintes passos: O Ministrio Pblico pode colecionar informaes, documentos comprobatrios das violaes e, ainda, promover reunies com os interessados: de um lado, a populao titular do direito que est sendo violado ou ameaado de leso por ao ou omisso do Estado e, de outro lado, os responsveis pela superao da ameaa ou da leso de direitos;
administrao pblica. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 18 ed. So Paulo, Atlas, 2005. p.637. 29 http://nev.incubadora.fapesp.br/portal/segurancajustica/ministeriopublico
37
O Ministrio Pblico, a partir da realidade de cada caso, pode elaborar uma proposta de termo para ser firmado pelas partes envolvidas; importante que o TAC seja firmado em uma Audincia Pblica. Nessa ocasio, as demandas de uma comunidade so apresentadas e discutidas com os integrantes do Ministrio Publico e autoridades pblicas presentes, podendo, como resultado desse encontro, ser firmado o TAC.
O TAC pode ser utilizado como um instrumento de monitoramento e, caso os compromissos no venham a ser cumpridos, o Ministrio Pblico pode requerer, perante o Poder Judicirio, a responsabilizao administrativa, civil e penal da autoridade que no observar o que foi nele acordado. c. Ao Civil Pblica A Ao Civil Pblica o instrumento processual que tem como pressuposto o dano ou ameaa de dano ao consumidor, ao meio ambiente, ordem urbanstica, ordem econmica, ou a qualquer outro interesse difuso ou coletivo, isto , interesse que no de um indivduo, mas de grupos ou mesmo de toda sociedade. A Constituio Federal conferiu ao Ministrio Pblico o uso da Ao Civil Pblica para o cumprimento de suas atribuies. A Lei 7.347, de 1985, tambm permite que sejam autores de Aes Civis Pblicas as pessoas jurdicas da administrao pblica, direta e indireta, e associaes, o que inclui organizaes no governamentais que estejam constitudas h pelo menos um ano, nos termos da lei civil, e tenham como funo a proteo do meio ambiente, do consumidor, do patrimnio artstico, esttico, histrico, paisagstico ou outros interesses coletivos ou difusos. necessrio que a sociedade civil conhea e utilize os instrumentos de exigibilidade disponveis em sua realidade local. Alm disso, o uso de instrumentos como os explicados acima e a parceria com o Ministrio Pblico e outras instituies, por exemplo, podem gerar a criao de instrumentos de acordo com a necessidade local. Alguns dados e desafios sobre o Ministrio Pblico Apesar da defesa e promoo dos Direitos Humanos estarem claramente includas no mandato do Ministrio Pblico suas atuaes exemplares so pontuais e ocorrem onde, geralmente, h parceria com a sociedade civil, pois o MP ainda enfrenta dificuldades para desempenhar de forma efetiva o papel de monitorar e garantir os Direitos Humanos. Uma parcela ainda pequena dos procuradores e promotores do MP dedica uma parte significativa de sua atuao profissional a este campo de trabalho, especialmente no que se refere promoo e proteo dos DHESC. Alm disso, h um dficit de profissionais que inviabiliza o cumprimento efetivo de sua funo institucional. No entanto, vale ressaltar que nos ltimos anos, no Brasil, houve um forte crescimento da presso da sociedade civil em relao exigibilidade dos DHESC, em especial aps o fortalecimento da Plataforma DHESCA Brasil e da criao do Projeto Relatores Nacionais, que ser descrito a seguir.
38
Esta presso teve uma resposta do MP, que vem tomando uma srie de iniciativas importantes para fortalecer o seu papel como instrumento de recurso para a realizao de Direitos Humanos. Dentre essas iniciativas, merece destaque a constituio pela Procuradoria Federal dos Direitos do Cidado do Ministrio Pblico Federal (PFDC/MPF) do Grupo de Trabalho (GT) sobre o DHAA. O grupo vem desenvolvendo um trabalho de divulgao do tema para os procuradores do MPF e promotores do Ministrio Pblico Estadual (MPE). Alm de analisar situaes especficas, o GT elaborou um manual para a operacionalizao do DHAA para promotores e procuradores que pode ser encontrado em seu site30. O papel estratgico desse Grupo de Trabalho, em parceria com a Relatoria Nacional para os Direitos Humanos Alimentao Adequada, gua e Terra Rural, foi tambm fundamental para a criao da Comisso Especial de Monitoramento de Violaes do DHAA do CDDPH.
2.2.5. O Projeto Relatores Nacionais em Direitos Humanos Econmicos, Sociais, Culturais e Ambientais
O Projeto Relatores Nacionais em Direitos Humanos Econmicos, Sociais, Culturais e Ambientais (DHESCA)31 foi criado em 2002 pela Plataforma DHESCA Brasil - rede de entidades e organizaes da sociedade civil que trabalha para a promoo da exigibilidade desses direitos. O Projeto tem carter inovador e tem demonstrado o enorme potencial que as redes da sociedade civil, em parceria com rgos pblicos, tm para pressionar o poder pblico no sentido da garantia e exigibilidade de direitos. Os Relatores Nacionais so selecionados por uma comisso tripartite, composta por representantes da sociedade civil, de organismos governamentais e de agncias do Sistema das Naes Unidas (ONU), a partir de nomes indicados em consulta pblica. O mandato dos relatores similar ao dos Relatores Especiais da ONU, enfatizando-se a independncia e a autonomia, conforme previsto nos Princpios de Paris. O mandato dos Relatores e Relatoras Nacionais inclui a coleta e apurao de denncias de violaes, inclusive por meio de misses de investigao, e a responsabilidade de identificar mecanismos administrativos, legais e polticos capazes de superar ou reparar essas violaes, bem como tomar as medidas necessrias para emitir as recomendaes s autoridades pblicas, com base na investigao realizada. As misses de investigao so concludas com a realizao de uma audincia pblica, em sua grande maioria convocadas e desenvolvidas em parceria com o Ministrio Pblico. As recomendaes dos Relatores Nacionais so encaminhadas s autoridades pblicas e aos organismos internacionais de Direitos Humanos. Esses relatrios so tambm apresentados Conferncia Nacional dos Direitos Humanos, Comisso Interamericana de Direitos Humanos e ao Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais das Naes Unidas. O monitoramento do cumprimento das recomendaes emitidas pelas Relatorias Nacionais vem sendo realizado por organizaes da sociedade civil que apiam as comunidades visitadas, geralmente em parceria com o Ministrio Pblico, e, quando necessrio, mediante
30
Ver site www.pgr.mpf.gov.br/pgr/pfdc/index.jsp O Projeto Relatores Nacionais da Plataforma DHESCA Brasil instituiu em 2002 Relatorias Nacionais para atuar nas reas dos Direitos Humanos Moradia e Terra Urbana; Meio Ambiente; Sade; Educao; Trabalho e Alimentao Adequada, gua e Terra Rural. Para conhecer mais sobre o Projeto Relatores ver site: http://www.dhescbrasil.org.br/_plataforma/index.php
31
39
novas aes das Relatorias Nacionais e respectivas Relatorias Especiais da ONU. Por essa razo, o xito desse projeto depende do apoio efetivo de entidades da sociedade civil e das parcerias com rgos pblicos de proteo de Direitos Humanos. O impacto positivo das Relatorias Nacionais deriva de uma combinao de fatores: O forte movimento social que apia cada uma das Relatorias; Os Relatores so escolhidos entre pessoas que so referncias nacionais dentro de seus movimentos; O forte suporte e o reconhecimento pblico recebido de setores relevantes do Ministrio Pblico Federal e Estadual; O apoio das Naes Unidas e o reconhecimento do seu trabalho por parte dos Organismos Internacionais de Direitos Humanos; O suporte e a parceira com os respectivos Relatores Especiais das Naes Unidas; A independncia dos Relatores em relao ao governo e ao Estado.
Parcerias As Relatorias Nacionais no gozam de poder efetivo para obrigar rgos estatais a seguir suas recomendaes, da mesma forma que a maioria dos instrumentos pblicos de Direitos Humanos. No entanto, o apoio de organismos e dos instrumentos internacionais de Direitos Humanos (Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento /Programa dos Voluntrios das Naes Unidas; Relatorias Temticas da ONU; Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais da ONU), de rgos federais (a exemplo da Procuradoria Federal dos Direitos dos Cidados do Ministrio Pblico), e, principalmente, o apoio de redes da sociedade civil que congregam entidades, organizaes e movimentos de todo o Brasil concede s Relatorias um poder de presso poltica que impulsiona as aes de exigibilidade desenvolvidas pelos relatores.
2.2.6. A Relatoria Nacional para os Direitos Humanos Alimentao Adequada e Terra Rural
A Relatoria Nacional para os Direitos Humanos Alimentao Adequada e Terra Rural (Relatoria Nacional), com sua independncia e autonomia em relao ao governo, vem se constituindo em um importante instrumento para a promoo da realizao e da exigibilidade do DHAA. A Relatoria Nacional , atualmente, um dos mais potentes instrumentos de recurso ao alcance de indivduos, grupos e comunidades. Alm disso, a Relatoria constitui-se em um instrumento importante para impulsionar a promoo e exigibilidade do DHAA. O trabalho desenvolvido pela Relatoria Nacional: Promove o debate sobre a dimenso dos Direitos Humanos entre as entidades do movimento social que atuam com Segurana Alimentar e Nutricional; Promove o debate sobre os Direitos Humanos Econmicos, Sociais e Culturais e sobre o DHAA dentro dos movimentos de Direitos Humanos que lidam apenas com Direitos Civis e Polticos, destacando a necessidade de presso poltica para a efetiva incorporao dos Princpios de Paris ao mandato das Instituies Nacionais de Direitos Humanos; Estabelece dilogo direto com agncias governamentais com o objetivo de incorporar a dimenso dos Direitos Humanos nas polticas e programas pblicos;
40
Atrai a ateno pblica para situaes de violao e para populaes que at ento viviam em situao de invisibilidade; Facilita solues negociadas em situaes de conflito, dentro de uma perspectiva dos Direitos Humanos, estimulando o Ministrio Pblico Federal e Estadual a intensificar sua ao no campo da proteo dos Direitos Humanos. O reconhecimento do papel da Relatoria Nacional na mediao de conflitos em situaes de violao tem levado diferentes organismos governamentais e Conselhos de Polticas Pblicas a convidar a Relatoria para participar de esforos de busca de solues e de facilitao de negociaes polticas, o que contribui para resolues pacficas de conflitos em alguns casos; Informa comunidades, movimentos sociais e ONGs sobre a relevncia da exigibilidade dos Direitos Humanos para as suas lutas; Informa, de forma continuada, a Relatoria Especial da ONU para o Direito Alimentao sobre as violaes mais graves no territrio nacional, buscando o apoio da mesma quando necessrio.
As misses da Relatoria Nacional trazem visibilidade a populaes e situaes que antes eram invisveis e esquecidas pelo Estado e pelos meios de comunicao. Em vrias instncias, a misso cria condies de se estabelecer novos canais de negociao entre a comunidade e as autoridades pblicas responsveis pelo enfrentamento das violaes identificadas. Relatrios com emisso de recomendaes ao poder pblico em seus diferentes nveis de atuao podem ser descritos como importantes produtos destas misses. Tais recomendaes podem, eventualmente, ser transformadas em Termos de Ajustamento de Conduta pelo Ministrio Pblico, o que pode intensificar ainda mais o processo de exigibilidade e realizao dos direitos violados. Alm das misses de investigao, entre 2002 e 2006 a Relatoria Nacional recebeu e analisou mais de 40 denncias de violaes do DHAA. Algumas foram objeto de misses de investigao in loco, individuais ou em conjunto com outras Relatorias do Projeto Relatores Nacionais da Plataforma DHESCA Brasil. Outras foram investigadas por meio de encaminhamento de solicitao de informaes s autoridades pblicas competentes, aps contatos com as entidades denunciantes para verificao das informaes, sempre em ntima colaborao com membros do Ministrio Pblico Federal e/ou Estadual. A Relatoria emitiu notas pblicas ou recomendaes em grande parte destas denncias. Com o apoio tcnico e operacional da Ao Brasileira pela Nutrio e Direitos Humanos (ABRANDH), a Relatoria Nacional, em seu primeiro e segundo mandatos (de 2002 a 2006), teve um importante papel na negociao da criao de diferentes instrumentos de recurso e exigibilidade do DHAA junto ao CONSEA (Nacional e estaduais), ao Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana (CDDPH) e ao Ministrio Pblico. As aes da Relatoria no se propem a resolver os problemas das populaes, e nem poderiam fazer isto de forma isolada. Seu objetivo fortalecer a exigncia de um tratamento digno s demandas das populaes pelo Estado e buscar garantir a possibilidade de que estas populaes continuem a lutar pelos seus direitos no lugar onde elas tm vivido e se alimentado por anos, dcadas e, s vezes, sculos. O impacto das iniciativas da Relatoria Nacional tem ido muito alm do esperado. Na realidade, apesar dos limites fsicos e financeiros que impedem um tratamento exaustivo dos
41
temas abordados e do longo caminho ainda a percorrer, a Relatoria vem se mostrando uma importante catalisadora do processo de exigibilidade do DHAA no Brasil, tanto como mecanismo de exigibilidade poltica quanto como forte ator no processo de criao e fortalecimento de outros instrumentos de exigibilidade, como explicado acima. O trabalho das Relatorias ser tanto mais eficaz quanto maior for a organizao social em torno dos casos denunciados. Como replicar esta experincia em outros pases Apesar da realidade institucional ser muito diferente em cada pas, a replicao da experincia do Projeto Relatores ou de iniciativas similares, baseadas no mandato dos Relatores Especiais da ONU, plenamente factvel em qualquer nao onde haja uma mobilizao significativa de movimentos sociais e de organizaes da sociedade civil que atuam na rea de Direitos Humanos, em especial, de DHESC. O apoio das Naes Unidas pode ser obtido mediante contatos com os Relatores Especiais da ONU e outros organismos de Direitos Humanos dessa organizao. As Relatorias podem fortalecer a capacidade de monitoramento e investigao de violaes de DHESC no contexto de cada pas e podem ser um instrumento poderoso para catalizar todos os outros processos relacionados promoo da exigibilidade dos Direitos Humanos.
42
CAPTULO 3 Faa-o realidade: alguns desafios e os passos necessrios para o fortalecimento da exigibilidade do DHAA
3.1. Alguns desafios para a realizao efetiva do DHAA
Em muitos pases, diversos desafios e obstculos para a realizao efetiva dos Direitos Humanos esto relacionados ausncia de leis que garantam a promoo desses direitos. No entanto, o que se tem observado na prtica que, mesmo pases como o Brasil que possuem considerveis avanos normativos e institucionais para a promoo dos Direitos Humanos, continuam a enfrentar grandes desafios para a efetivao dos mesmos. Na realidade isso acontece porque, na prtica, realizar Direitos Humanos vai alm de reconhec-los no discurso, ou mesmo no texto de leis e polticas. Faz-lo implica que os Estados, por meio de aes concretas, cumpram as suas obrigaes, elaborando, implementando e monitorando leis, programas e polticas pblicas sob a perspectiva do DHAA, no contexto da indivisibilidade dos Direitos Humanos. Dependendo da realidade de cada pas, os obstculos e desafios para a realizao efetiva dos Direitos Humanos so mais ou menos complexos quando comparados a outros pases. Cada nao precisa definir quais so as circunstncias favorveis assim como os desafios e obstculos a serem enfrentados para a promoo efetiva dos Direitos Humanos. A seguir apresentaremos alguns dos desafios e obstculos para a realizao e exigibilidade dos Direitos Humanos a partir da experincia brasileira. Alguns desses desafios esto relacionados aos titulares de direito e entidades da sociedade civil, outros aos portadores de obrigaes. Existem ainda desafios relacionados ausncia e/ou ineficcia dos instrumentos e instituies de defesa e exigibilidade dos Direitos Humanos. Do ponto de vista dos titulares de direitos e entidades da sociedade civil os principais obstculos e desafios para a promoo do DHAA so: Grande parte das pessoas ainda no sabe que titular de Direitos Humanos. No sabe, principalmente, que titular de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, o que inclui o DHAA. Os poucos que conhecem seus Direitos Humanos nem sempre tm conhecimento sobre a sua exigibilidade, isto , que os direitos devem ser exigidos quando no so garantidos e que h instituies nacionais e internacionais de proteo aos Direitos Humanos; As pessoas mais necessitadas, em muitos casos, no tm acesso a polticas e programas pblicos, e/ou acesso Justia (por desconhecimento ou mesmo dificuldade de acesso). Outras vezes, mesmo tendo acesso, nem sempre recebem tratamento adequado por parte dos agentes pblicos que, por sua vez, no vem essas pessoas como titulares de direitos e a eles mesmos como portadores de obrigaes que devem ser cumpridas, em nome do Estado, e os discriminam. Este fato refora a descrena em relao aos rgos pblicos que tm a obrigao de realizar direitos e superar as violaes aos mesmos. Em vrios pases os movimentos sociais e as organizaes da sociedade civil esto apenas comeando a entender a contribuio da abordagem dos Direitos Humanos para o fortalecimento das lutas populares; e
43
Finalmente, s muito recentemente as organizaes de Direitos Humanos e os movimentos sociais comearam a incorporar em seu trabalho a dimenso dos Direitos Humanos Econmicos, Sociais e Culturais (DHESC). Anteriormente o trabalho era essencialmente focado nos Direitos Humanos Civis e Polticos (DHCP).
Por outro lado, muitos obstculos podem ser identificados do lado das instituies e dos chamados portadores de obrigaes: Em muitos pases, os servidores pblicos e mesmo os gestores pblicos no tm informaes sobre as suas obrigaes, enquanto agentes do Estado, de respeitar, proteger, promover e prover a realizao do DHAA e outros Direitos Humanos. Grande parte dos detentores de cargos pblicos no Executivo, Legislativo e Judicirio ainda no conhecem e/ou no se apropriaram dos instrumentos internacionais e nacionais de Direitos Humanos; As instituies pblicas, em muitos casos, no garantem condies (recursos humanos e financeiros, equipamentos, materiais, etc.) para que os agentes pblicos cumpram as suas obrigaes; Em muitos pases ainda no existe uma estratgia poltica e articulada de Direitos Humanos e no foram criadas polticas de Segurana Alimentar e Nutricional embasadas nos compromissos internacionais e em legislaes nacionais de promoo do DHAA. Isto faz com que coexistam aes pblicas por vezes contraditrias, sendo umas favorveis aos Direitos Humanos e outras lesivas aos mesmos; A maioria das leis e polticas pblicas, mesmo quando trazem em seu texto menes aos Direitos Humanos e ao DHAA, no incorporam, de forma efetiva, dispositivos que garantam a realizao prtica e o cumprimento das obrigaes de Direitos Humanos.
Desafios e obstculos relacionados ausncia e/ou ineficcia dos instrumentos e instituies de defesa e exigibilidade dos Direitos Humanos: Em muitos casos, verifica-se que as instituies de defesa e exigibilidade de direitos existentes, cujas atribuies incluem o recebimento e investigao de denncias de violaes dos Direitos Humanos, ainda no atendem aos Princpios de Paris, ou seja, no contam com recursos humanos e financeiros, infra-estrutura, independncia e autonomia necessrios para dar respostas efetivas s violaes de Direitos Humanos. Alm disso, estas instituies apenas recentemente passaram a dedicar-se aos DHESC; Em diversas circunstncias verifica-se que os Conselhos de Polticas Pblicas tambm no esto preparados para lidar com os DHESC e com o processo de encaminhamento e monitoramento de denncias de violao de Direitos Humanos; A falta de instrumentos efetivos de recurso em mbito administrativo tambm pode ser apontada como uma barreira para a realizao e exigibilidade do DHAA. As normas que instituem e regulamentam os programas e polticas pblicas, na maioria dos casos, no estabelecem mecanismos claros e acessveis de recurso administrativo em caso de violaes de direitos; Em diversos pases, membros do Poder Judicirio ainda no fazem uso de dispositivos de Direitos Humanos especialmente quando julgam casos relacionados aos DHESC. Existem muito poucos exemplos de decises judiciais, no mundo, que levam em conta a legislao internacional de Direitos Humanos. Alguns avanos vm sendo observados em pases
44
como a ndia32, a frica do Sul e a Argentina. Mas a maioria dos pases do mundo possui um Judicirio ainda conservador que no considera os Direitos Humanos Econmicos, Sociais e Culturais como passveis de serem submetidos a julgamento em casos de violaes; Muitos advogados no esto capacitados para trabalhar com a dimenso dos Direitos Humanos.
O que mais se observa que para situaes nas quais direitos so violados ou no implementados, existe uma verdadeira carncia de mecanismos de reclamao e reparao de fato eficientes no mbito administrativo e judicial. Assim, como defendido pelo Relator Especial da ONU para o Direito Alimentao, Jean Ziegler, em sua misso ao Brasil em 2002, mecanismos judiciais e administrativos mais eficientes de compensao e responsabilizao devem ser institudos.33 O Brasil exemplifica claramente que combater a fome e promover os DHESC no uma simples questo de fortalecimento da vontade poltica e da alocao de recursos. Mesmo quando um governo ou um presidente dizem ter feito a opo de mudar as prioridades, em muitos pases uma enorme resistncia encontrada: 1) na mquina desses Estados, que em muitos casos funciona para consolidar e preservar a estrutura econmica e os privilgios existentes, e mesmo, 2) no imaginrio social dos setores mais marginalizados das sociedades que continuam a eleger pessoas que defendem os interesses das elites, por exemplo. A vontade poltica por si s no suficiente para superar as presses advindas de interesses econmicos nacionais e internacionais. A disputa internacional entre a perspectiva dos direitos humanos e a liberalizao do comrcio nas polticas de desenvolvimento possui uma grande influncia nas decises polticas e aes dos governos de diferentes pases. O fortalecimento da capacidade de exigir a realizao de direitos pressupe uma crescente mobilizao e participao da sociedade civil, mudanas na correlao de foras em favor da reduo das desigualdades, mudana nos processos e nas formas de fazer as coisas e, mais que tudo, na cultura institucional de cada Estado e de seus servidores e na prpria cultura da populao de cada pas. Uma verdadeira revoluo cultural necessria dentro das sociedades e das mquinas dos Estados para que a perspectiva dos Direitos Humanos seja efetivamente considerada e para que mudanas efetivas e profundas possam vir a acontecer.
32
Na ndia, em resposta a uma petio apresentada pelo movimento social Peoples Union for Civil Liberties e considerando a grave situao de fome e misria vivida por grande parte da populao do pas, a Suprema Corte Indiana vem, desde abril de 2001, apresentando importantes ordens interinas direcionando o governo indiano a, por exemplo: (i) garantir alimentao escolar em todas as escolas pblicas primrias do pas; (ii) prover 35 kg de gros por ms a preos altamente subsidiados para 15 milhes de famlias marginalizadas; (iii) dobrar a alocao de recursos para o maior programa de emprego rural, etc. Vale ressaltar ainda que a implementao das ordens judiciais pelo governo indiano vem sendo acompanhada por uma Campanha pelo Direito Alimentao, definida como uma rede informal de organizaes e indivduos comprometidos com a realizao do DHAA no pas. Para maiores informaes sobre a petio e sobre a Campanha pelo Direito Alimentao, ver site: www.righttofoodindia.org (site em ingls). 33 ZIEGLER, J. Relatrio do Relator Especial da ONU para o Direito Alimentao, Misso Brasil, (Comisso de Direitos Humanos, 3 janeiro 2003), para. 57(c).
45
Neste contexto, para enfrentar os complexos desafios e obstculos apresentados acima, uma srie de aes precisam ser implementadas, dentre elas: - O apoio ao processo de apoderamento dos titulares de direito; - A promoo da construo continuada de competncia da mquina estatal e dos servidores pblicos; - A necessidade de criao e consolidao de instrumentos efetivos de exigibilidade, alm da necessidade de se avanar em direo construo de instituies para a garantia da realizao do DHAA; - Consolidao do processo de mobilizao e participao da sociedade civil no processo de elaborao, implementao e monitoramento das polticas pblicas. Existe uma grande necessidade de promover a exigibilidade dos Direitos Humanos como elemento fundamental para a construo de sociedades mais justas, includentes e igualitrias.
3.2. Os passos necessrios para o fortalecimento da exigibilidade do DHAA

Trs passos so fundamentais para a construo e fortalecimento da exigibilidade de Direitos Humanos: As pessoas precisam saber que tm direito; Os portadores de obrigaes precisam saber que tm obrigaes; preciso estabelecer rotinas e instrumentos pblicos de recurso, com divulgao ampla e fcil acesso.
3.2.1. As pessoas precisam saber que tm direito - apoderamento

Para que a realizao do DHAA e demais Direitos Humanos seja realmente efetiva fundamental garantir que os seus titulares tenham acesso a informaes acerca dos seus direitos, sobre os mecanismos de exigibilidade disponveis e que se apoderem desses instrumentos para cobrar a realizao destes direitos. Na ltima dcada, alguns organismos internacionais e organizaes no-governamentais comearam a utilizar o termo empowerment, que foi posteriormente traduzido para o portugus como empoderamento. O termo empoderar utilizado para definir o resultado do processo de repasse de informaes, ferramentas e outros recursos para que a sociedade tenha acesso ao poder, seja ele poltico, econmico, social ou cultural. O conceito tradicional de empoderamento vai alm da simples participao social. O empoderamento pressupe uma participao crtica, informada e ativa que no pode ser confundida com a simples presena ao longo do processo de deciso. Inclui a possibilidade de compreenso a respeito da realidade do seu meio social, poltico, econmico, ecolgico e cultural, refletindo sobre os fatores que do forma ao seu meio ambiente bem como a tomada de iniciativas no sentido de que cada indivduo ou grupo possa efetivamente melhorar sua prpria situao34.
34
Empoderamento - participao, solidariedade e desenvolvimento. Rede EICOS - Estudos Interdisciplinares de Comunidades e Ecologia Social. Disponvel em: http://www.eicos.psycho.ufrj.br/portugues/empoderamento/empoderamento.htm
46
Segundo esta linha, empoderamento um conceito sistmico, que reconhece que, se h um maior poder na tomada de decises e controle por parte daqueles que, antes, no possuam qualquer poder, h uma necessria transformao no sistema. Um processo de empoderamento eficiente deve envolver tanto componentes individuais quanto tambm coletivos. No entanto, partindo de uma aplicao da abordagem de Direitos Humanos, que entende a questo do poder como parte de um processo de luta social, temos procurado adotar o termo apoderamento em vez de empoderamento. Apesar da importncia e do grande avano que o conceito de empoderamento carrega em si, acreditamos que o conceito de apoderar-se, no sentido de apropriar-se ou conquistar, vai alm, j que ningum pode dar ou transferir poder a outra pessoa. O poder, como direito, no dado nem transferido, mas conquistado. Nesse sentido, a idia que precisa estar presente em todo o processo de exigibilidade de direitos diz respeito necessidade dos titulares de direitos apoderarem-se das conquistas populares institucionalizadas em tratados internacionais e nas constituies nacionais, pois esses tratados e normas, justamente por consagrarem direitos, impem obrigaes aos pases para a garantia dos direitos neles consagrados. O apoderamento das normas, tratados, instrumentos e da linguagem de Direitos Humanos fundamental para o fortalecimento da luta por direitos e contribui para a criao de atores sociais que podem intervir de forma mais veemente na vida poltica de seu pas e que sejam sujeitos de direitos, donos de sua prpria histria. importante tambm considerar que, ainda que uma parte dos grupos e populaes cujos Direitos Humanos so violados esteja mobilizada e tenha algum grau de organizao para exigir os seus direitos, parte dessas populaes enfrenta enormes dificuldades at mesmo para ter condies mnimas de sobrevivncia, dificultando as possibilidades reais e concretas de envolver-se em um processo organizativo, com fora suficiente para mudar suas realidades. Certos grupos, principalmente comunidades empobrecidas, que no tm acesso a direitos mnimos necessrios para sobrevivncia, como alimento, moradia, sade, educao, entre outros, nem sempre esto mobilizados e, em muitos pases, a situao de pobreza em que vivem naturalizada. Na prtica, o processo de mobilizao de comunidades em situao de pobreza para aes de apoderamento, informao e exigibilidade no um processo simples, pois apesar de expressarem, em muitos casos, o senso de estarem sendo injustiados, muitos no vem a situao de misria como um conflito que exige enfrentamento, e que pode ser superado com a garantia de direitos e cumprimento de obrigaes por parte das autoridades pblicas. Este sentimento reforado pelo processo de excluso a que so submetidas essas populaes e reforado, muitas vezes, por experincias prvias mal-sucedidas dessas populaes com o poder pblico, que em alguns casos chega at a criminalizar a pobreza. A naturalizao da pobreza e a tentativa de responsabilizar as comunidades e pessoas empobrecidas pelas violaes de direitos a que so submetidas so fenmenos que podem ser observados, por exemplo, no Brasil como mecanismos ideolgicos de manuteno da
47
excluso e da explorao. Culpar os pobres por sua situao uma forma de desresponsabilizar o poder pblico, as elites sociais e econmicas e o processo histrico por essa situao de excluso. Esta maneira de ver o mundo, portanto, constitui-se em forte obstculo apropriao dos instrumentos existentes. De certa forma, alm de abrir espao para justificar o no cumprimento das obrigaes por parte do poder pblico, desresponsabilizando-o, paralisa essas comunidades, individualiza os problemas e as responsabilidades, limitando sua capacidade de cobrar o comprometimento das autoridades responsveis em cumprir com suas obrigaes. Ao mesmo tempo, pode levar a uma reduo da presso da sociedade como um todo, que pode deixar de se sentir responsvel pela superao desta situao. Dependendo do contexto de cada pas, o que se pode observar que, em muitos casos, a formao dos titulares de direitos por si s pode no ser suficiente para garantir que interiorizem sua condio de sujeito de direitos, especialmente se, naquele pas, os instrumentos e mecanismos de exigibilidade no estiverem disponveis e funcionando de forma eficaz. Assim, parceiros da sociedade civil so fundamentais para catalisar essa fora e colaborar para a sustentabilidade do processo de apoderamento e conquista de direitos. fundamental que os que tm seu direito violado possam ser apoiados em aes de exigibilidade por entidades ou instituies parceiras de diferentes tipos: movimentos sociais, ONGs, organismos pblicos, universidades, Ministrio Pblico, Defensoria Pblica, entre outros, em aes de exigibilidade de direitos. Na prtica e em muitos pases, estas parcerias tm sido de vital importncia para as comunidades, indivduos ou grupos vtimas de violaes dos DHESC, inclusive do DHAA. Exemplos de facilitao da apropriao de instrumentos por parte de titulares de direitos No Brasil, um exemplo bem sucedido de apropriao de instrumentos de exigibilidade por parte de titulares de direito foi o trabalho desenvolvido pela Ao Brasileira pela Nutrio e Direitos Humanos (ABRANDH) com comunidades urbanas marginalizadas e em situao de vulnerabilidade, que sofrem graves violaes ao DHAA, para que estas se apoderassem dos princpios e normas de Direitos Humanos e pudessem fortalecer sua capacidade de exigi-los junto ao poderes pblicos locais35. Esse trabalho foi desenvolvido entre outubro de 2004 e dezembro de 2006 por meio da implementao de projetos-piloto. Esses projetos, por serem iniciativas piloto, foram realizados em apenas duas comunidades, selecionadas atravs de consulta aos movimentos sociais. Um dos pilotos foi desenvolvido em Macei, capital do Estado de Alagoas em uma comunidade com aproximadamente 450 famlias chamada Sururu de Capote, e o outro em Teresina, no Piau, na Vila Santo Afonso com cerca de 250 famlias.
35
Para maiores informaes sobre o trabalho realizado no mbito dos projetos-piloto, leia tambm o documento Pera, nosso direito! Promovendo a realizao do Direito Humano Alimentao Adequada em comunidades urbanas vulnerabilizadas. O documento foi elaborado por Valria Burity e Elisabetta Recine em Dezembro de 2007. ABRANDH - FAO. Disponvel em: http://www.abrandh.org.br/downloads/pilotos2007.pdf
48
A metodologia utilizada nos pilotos foi sendo aperfeioada na medida de sua prpria implementao e sempre com a participao ativa e informada da comunidade e de outros parceiros. Embora a luta por Direitos Humanos no possa ser efetuada atravs de um caminho lgico, previamente traado, a experincia dos pilotos revelou que alguns passos so fundamentais para a exigibilidade e apoderamento dos titulares de direitos, dentre eles: a) Levantamento prvio das violaes; b) Estabelecimento de um plano de trabalho de acordo com as prioridades da comunidade; c) Aes de negociao ou exigibilidade de direitos; d) Monitoramento contnuo das aes de exigibilidade. a) Levantamento prvio das violaes O levantamento das violaes nas duas comunidades foi realizado atravs de pesquisas que foram desenvolvidas em duas etapas: um inqurito alimentar e nutricional36 e uma pesquisa sobre a situao econmica e social da comunidade37. Este diagnstico socioeconmico e nutricional realizado em articulao com diferentes parceiros em cada localidade (universidade, movimentos sociais, poder pblico municipal, etc.) possibilitou a documentao dos problemas das comunidades, dando base para analisar, progressivamente, os resultados obtidos com o trabalho piloto. A apropriao dos resultados do diagnstico pelas comunidades foi fundamental para que eles tivessem uma nova leitura sobre suas vidas e para a elaborao de novas estratgias de luta e de exigibilidade de direitos. b) Prioridades - Plano de trabalho e indicadores Com apoio da ABRANDH lideranas das comunidades elaboraram um plano de ao para exigir os seus direitos, estabelecendo demandas prioritrias e metas para alcance de suas reivindicaes. Esta etapa se constituiu em uma valiosa ferramenta para a exigibilidade de direitos. Aps a definio das demandas e metas, foram estabelecidos prazos, estratgias e metas intermedirias para o alcance das mesmas. Foram tambm identificadas as expectativas das comunidades em relao aos resultados e melhorias que poderiam ser desfrutados atravs do alcance das mesmas. Este planejamento, realizado a partir das demandas prioritrias das comunidades, fundamental para a definio dos caminhos a serem seguidos, para a avaliao se as estratgias e aes pblicas funcionam ou no e para a definio de aes de exigibilidade. c) Negociaes - Exigibilidade de direitos
O inqurito alimentar e nutricional incluiu a realizao de exames antropomtricos e de sangue para o diagnstico da anemia ferropriva e questionrio para medio do estado de (in)segurana alimentar e nutricional, aplicado para um determinado nmero de famlias. A pesquisa foi feita por meio de amostragem da populao usando-se o cadastro do Programa Sade da Famlia para a seleo da amostra. 37 O estudo sobre a situao social e econmica e sobre a violao de Direitos Humanos foi realizado atravs da aplicao de questionrio para um determinado nmero de famlias. Esse questionrio alm de trazer questes sobre o perfil e condies de vida, incluiu perguntas sobre o conhecimento acerca de direitos e da capacidade de exigibilidade da comunidade.
36
49
Todas as demandas acordadas pela comunidade foram apresentadas aos rgos pblicos atravs de trs instrumentos: direito de petio, reunies e audincias pblicas. Alm de serem apresentadas aos poderes pblicos, estas demandas foram tambm monitoradas. d) Monitoramento Uma vez que as demandas das comunidades foram apresentadas aos rgos pblicos, com apoio da ABRANDH, houve acompanhamento das aes efetuadas por esses rgos para garantir as reivindicaes da comunidade. A partir de reunies com as comunidades era avaliada a eficcia e a adequao dessas aes. Nos casos onde eram detectadas omisses ou aes que no atendiam s metas e exigncias comunitrias, novas negociaes e exigncias eram efetuadas perante os poderes pblicos. Cumpre ressaltar que apesar dos passos estarem descritos nesta ordem, em diversos momentos eles foram realizados concomitantemente. Logo no incio do projeto, por exemplo, foram reivindicadas aes para garantir moradia para as famlias cujas casas estavam ameaadas de desabamento em razo das chuvas, exigncia que ocorreu independente da existncia de pesquisa ou de um plano de ao. A realizao de oficinas de capacitao continuada em DHAA foi identificada como estratgia permanente e fundamental para todas as etapas do projeto. Nestas oficinas eram discutidos conceitos como dignidade humana, Direitos Humanos e sua indivisibilidade, apoderamento, responsabilizao dos gestores e funcionrios pblicos, monitoramento e exigibilidade. Todos os passos do projeto contaram com o apoio de diversos parceiros e tiveram como base e vetor aes de apoderamento da linguagem dos Direitos Humanos e dos instrumentos de exigibilidade, mobilizao e participao ativa e informada das comunidades. Assim, tanto a pesquisa como o plano de ao e as atividades de exigibilidade e de monitoramento foram realizadas com a participao das lideranas comunitrias, atravs da mobilizao da comunidade e de outros parceiros. Nesse processo a troca de (in)formao e o apoderamento de todos os envolvidos foram fundamentais para as relevantes conquistas alcanadas. Principais conquistas alcanadas atravs dos projetos-piloto Os projetos-piloto foram experincias que demonstraram que para a realizao dos Direitos Humanos pelo poder pblico preciso, dentre outros fatores, que esse seja constrangido a agir conforme dispem as normas nacionais e internacionais. Atravs dessa luta, as duas comunidades conseguiram algumas vitrias: Fortalecimento do processo de apoderamento das lideranas comunitrias.
As lideranas reconhecem que, com o trabalho, houve uma mudana na sua viso de mundo. Sabem que tm Direito Humano Alimentao Adequada, Moradia e Sade, entre outros. Que polticas e aes pblicas no so favores. Reconhecem que os agentes pblicos dispensam um novo tratamento para elas e esse reconhecimento evidencia como a luta por Direitos Humanos pode mudar culturas assistencialistas e paternalistas.
50
Visibilidade das aes e omisses que violam seus direitos.
A documentao de violaes, a articulao das lideranas das comunidades com outros atores sociais, as reunies e audincias pblicas foram fundamentais para dar visibilidade situao de violao de direitos. Essa visibilidade colaborou para que aes pblicas fossem destinadas s duas comunidades. Uso de instrumentos pblicos para exigir direitos.
Como explicado no captulo 2, o Ministrio Pblico de Alagoas entrou com uma Ao Civil Pblica para exigir os Direitos Econmicos, Sociais e Culturais da comunidade Sururu de Capote. O Ministrio Pblico Federal do Piau tambm instaurou processos administrativos para acompanhar as denncias apresentadas pela Vila Santo Afonso. No Piau e em Alagoas o uso do direito de petio e de audincias pblicas foi fundamental para exigir as metas das comunidades. Incluso em polticas e programas pblicos.
No Piau, por exemplo, foram construdas, atravs de um projeto da Secretaria de Desenvolvimento Urbano, casas de alvenaria na Vila Santo Afonso e toda comunidade passou a fazer parte do Programa de Aquisio de Alimentos. Em Sururu de Capote, Alagoas, todas as crianas que estavam fora da escola conseguiram ser matriculadas em instituies de ensino pblico. Construo de competncias
As aes dos pilotos contriburam para iniciar um processo de construo de competncias de gestores, funcionrios pblicos e membros de Conselhos de Polticas Pblicas que foi fundamental para a realizao de direitos nos dois estados. Como replicar esta experincia em outros pases No h nada desta experincia que no possa ser aplicada em outros pases. Os parceiros e as instituies a serem envolvidos vo variar de pas para pas, ou mesmo de comunidade para comunidade, mas os passos adotados nas comunidades brasileiras podem ser adequados aos mais diferentes contextos polticos, sociais e culturais. A luta pela promoo dos DHESC geralmente mais difcil em pases onde o setor pblico no est bem estruturado ou onde a participao direta da sociedade nas questes pblicas ainda encontra resistncias por parte do poder institudo. Mas mesmo nestas situaes, um trabalho de apoderamento comunitrio, desenvolvido a partir do reconhecimento das obrigaes do Estado de realizar os Direitos Humanos pode ser um instrumento importante no s para a melhoria das condies de vida da populao, como do funcionamento do setor pblico, da utilizao dos recursos pblicos e do funcionamento da sociedade como um todo.
3.2.2. Os portadores de obrigaes precisam saber que tm obrigaes Construo de competncias para a realizao efetiva do DHAA
51
Em muitos pases a responsabilizao pela violao de direitos certamente um enorme desafio. A falta de termos de referncias com definio de obrigaes claras e bem definidas em relao realizao dos Direitos Humanos, os casos de corrupo no Legislativo, Executivo e Judicirio e o clima de impunidade so ainda uma forte realidade que certamente constitui-se em um grande obstculo para a realizao do DHAA em diversas localidades. No entanto, para superar estes obstculos, alguns passos so fundamentais para que os Estados realizem de fato as suas obrigaes e para a construo de competncias em DHAA: a) Os Estados devem assumir, de fato, os compromissos para a realizao dos Direitos Humanos. b) Os Estados devem estabelecer e divulgar termos de referncia com definio clara das atribuies e obrigaes para a realizao dos Direitos Humanos. c) Devem ser divulgadas informaes para os titulares sobre seus direitos e para os agentes pblicos sobre as suas obrigaes em relao aos Direitos Humanos. d) Devem ser criadas condies para que os agentes pblicos cumpram suas obrigaes. e) Deve haver mecanismos para que os agentes pblicos cumpram suas obrigaes e sejam responsabilizados por violaes do DHAA. a) Os Estados devem, na prtica, assumir suas obrigaes de respeitar, proteger, promover e prover o DHAA. Na realidade para que os Estados assumam, de fato, suas obrigaes, uma srie de mudanas prticas deve ocorrer. A seguir esto listados, de modo geral, alguns exemplos que podem demonstrar se um determinado Estado est de fato assumindo suas obrigaes relativas aos Direitos Humanos: Adotar, sempre, polticas econmicas, fiscais, ambientais ou de qualquer outra natureza, que sejam coerentes com os Direitos Humanos e no adotar quaisquer aes que possam viol-los. Fazer com que a estrutura da mquina do Estado funcione para todos, com prioridade para os mais marginalizados, deixando de privilegiar os detentores do poder econmico. E para isto fundamental que recursos sejam alocados de forma a reverter as desigualdades e para fortalecer os programas pblicos de forma eqitativa. Considerar as especificidades de cada contexto e ouvir as vtimas de violaes de DHAA atravs de canais de participao social legtimos, ativos e eficazes. Garantir a alocao de recursos adequados para polticas que garantam a promoo, o respeito, a proteo e o provimento do DHAA, bem como a boa execuo dos mesmos. Estabelecer parcerias com a sociedade. Assim o Estado conseguir definir prioridades com mais clareza e poder somar esforos com iniciativas de carter no governamental, otimizando a alocao de recursos. Garantir, em todas as esferas de governo, instrumentos de exigibilidade de direitos, bem como formas de correo de polticas e aes pblicas. Para tanto, cada Estado precisa realizar um diagnstico das polticas pblicas e incorporar a elas rotinas e procedimentos para a exigibilidade dos Direitos Humanos.
52
Garantir que as atividades dos Conselhos de Direitos Humanos, assim como de outras instituies responsveis pela captao e investigao de denncias de Direitos Humanos, sejam independente do governo, mesmo que sejam financiadas pelo poder pblico.
b) Estabelecimento e divulgao de termos de referncia com definio clara de atribuies e obrigaes. Um dos passos fundamentais para a construo de competncias em DHAA est relacionado ao estabelecimento e divulgao de termos de referncia, rotinas e procedimentos claros, nos quais as tarefas e responsabilidades dos servidores pblicos sejam facilmente entendidas. As atribuies e obrigaes das instituies governamentais e dos servidores pblicos precisam ser sempre bem definidas, de forma acessvel populao. Nesse sentido, as instituies devem definir, de forma precisa, as obrigaes dos seus servidores e gestores pblicos. Esses termos devem estar acessveis a todos e fixados nas instituies e nos locais onde trabalham ou atuam os agentes pblicos. c) Divulgao de informaes para os titulares sobre seus direitos e para os agentes pblicos sobre suas obrigaes em relao aos Direitos Humanos. Estratgias e campanhas de educao e informao podem chamar a ateno pblica para o problema da alimentao inadequada e da fome enquanto violao do DHAA. Podem tambm reforar a necessidade de efetiva ao governamental no sentido de cumprir com suas obrigaes de respeitar, proteger, promover e prover o DHAA. No entanto, as estratgias de educao, informao e capacitao para os titulares de direito sobre o DHAA no podem estar dissociadas de outras atividades de promoo da exigibilidade desses direitos. Informar ou educar o titular sobre seus direitos perde o sentido se o titular no adquire tambm a capacidade de exigi-los junto ao poder pblico, se no h os instrumentos necessrios para faz-lo ou se as violaes no so adequadamente reparadas. Nesta perspectiva, muitas vezes, o processo de educao, informao e capacitao tem que estar associado ao desenvolvimento de aes de incidncia sobre o poder pblico no sentido da construo dessas condies. A garantia da realizao do DHAA, e dos Direitos Humanos de uma forma geral, implica em mudanas de paradigma que influenciam todo o processo de ao pblica. Essa mudana de padro complexa e requer uma srie de transformaes que exige o fortalecimento dos processos e lutas sociais e a construo de novas relaes de poder. No entanto, essas mudanas tm que ser consolidadas e complementadas com o acesso informao e o compartilhamento de experincias. Nesse contexto, os cursos de formao de DHAA so fundamentais: Formao e capacitao em DHAA
Em relao ao Direito Humano Alimentao Adequada, a necessidade de formao, no contexto da indivisibilidade dos Direitos Humanos, uma estratgia essencial para o apoderamento dos titulares de direitos e para a construo de competncias.
53
Dos gestores pblicos: a sua capacitao/formao em DHAA deve ter como objetivo fortalecer, dentre outros elementos, a concepo de que a realizao de suas atribuies, a implementao de polticas pblicas e a melhoria da condio de vida de comunidades excludas so direitos a serem garantidos por meio do cumprimento de suas obrigaes de agentes pblicos. Essas capacitaes devem tambm tratar das possveis sanes que lhes caberia pelo no cumprimento de suas obrigaes. De membros de Conselhos de Polticas Pblicas para que estes possam: a) Exigir a incorporao da dimenso de obrigaes pblicas nas rotinas e procedimentos dos conselhos; b) Usar os instrumentos de exigibilidade existentes e lutar pela instituio de novos instrumentos de recurso, seja em mbito administrativo, como quase-judicial e judicial. c) Propor a criao, modificao e extino de polticas pblicas quando for o caso, para que as aes pblicas sejam mais compatveis com a promoo de direitos. De membros de Conselhos de Direitos Humanos para que estes possam: a) Aprofundar o conhecimento sobre as dimenses e princpios fundamentais dos Direitos Humanos no processo de recebimento de denncias de violaes e encaminhamento das denncias. b) Entender seu papel no processo de documentao e investigao de violaes, identificao de responsveis, proposio, encaminhamento e monitoramento de reparaes de violaes comprovadas de Direitos Humanos. Alm disso, as capacitaes em Direitos Humanos tm tambm o papel fundamental de reforar a importncia da articulao dos Conselhos de Direitos Humanos com os Conselhos de Polticas Pblicas para a proposio de aes, polticas e programas pblicos para que o DHAA deixe de ser violado. c) Lutar para que os conselhos funcionem conforme as normas e documentos de Direitos Humanos, e, principalmente, segundo os Princpios de Paris. Dos agentes de direito, inclusive de representantes do MP, para que eles possam exercer o seu relevante papel em relao proteo e promoo dos Direitos Humanos.
d) Devem ser criadas condies para que os agentes pblicos cumpram suas obrigaes Ressalta-se que o protagonismo dos agentes pblicos promovido atravs do envolvimento dos portadores de obrigao (dos servidores pblicos) no processo de tomada de decises, inclusive na definio de como suas tarefas devem ser assumidas e cumpridas. Em alguns casos, a no realizao das obrigaes pode ocorrer pela incapacidade para faz-lo, e no devido a uma falta de vontade em realizar esses direitos. Nesse sentido, uma investigao das razes pelas quais os portadores de obrigaes no as esto realizando torna-se importante. Na avaliao das capacidades dos servidores pblicos para o cumprimento de suas obrigaes relativas aos Direitos Humanos, devem ser considerados os seguintes elementos: a. Motivao para implementar medidas e aceitao da obrigao de faz-las; b. Autonomia para tomar decises; c. Acesso e controle a recursos econmicos (equipamento, material, etc.), humanos (pessoal capacitado e qualificado) e organizacionais (programas contnuos de treinamento, etc.); d. Capacidade de comunicao para o estabelecimento de parcerias, quando necessrio; e
54
e. Capacidade para tomar decises racionais e aprender com as experincias (monitoramento e avaliao das prticas, polticas e programas). Um agente de sade, por exemplo, no pode cumprir seu papel se no tiver acesso a alguns recursos. No possvel monitorar o crescimento e o desenvolvimento de crianas, caso no disponha de balanas em bom funcionamento ou da caderneta da criana para as anotaes do peso e outros dados de sade. e) Mecanismos para que os agentes pblicos cumpram suas obrigaes e sejam responsabilizados por violaes ao DHAA Uma abordagem dos Direitos Humanos requer que todos aqueles que tm a obrigao de propor estratgias e assegurar direitos sejam responsabilizados por suas aes e omisses que caracterizem violaes de Direitos Humanos. A necessidade de implementao efetiva de mecanismos especficos para responsabilizar os portadores de obrigaes, em caso de violaes de Direitos Humanos, fundamental. Se no forem estabelecidos mecanismos especficos para responsabilizar as autoridades competentes e servidores pblicos, em casos exemplares, improvvel que algo venha a ser feito a respeito das irregularidades e violaes ainda existentes na maioria dos pases do mundo. Todos os servidores pblicos devem ser informados que caso no cumpram suas obrigaes, podero ter sua ao ou falta de ao identificada como uma violao do DHAA junto s instituies de proteo dos Direitos Humanos, tais como o Ministrio Pblico e Conselhos e Comisses Nacionais de Direitos Humanos. Alm disso, para a responsabilizao dos portadores de obrigao fundamental que os titulares de direitos estejam apoderados para exigir seus direitos e assim pressionar os que devem realiz-los. Neste sentido, importante criar estruturas e mecanismos especficos nas instituies pblicas para acolhimento de denncias de violaes aos Direitos Humanos e responsabilizao dos atores responsveis por essas violaes. importante que estruturas dessa natureza estejam especialmente preparadas para acolher as demandas de comunidades tradicionais, pessoas vulnerabilizadas e portadoras de necessidades alimentares especiais (gestantes, idosos, adolescentes, portadores do HIV, celacos, diabticos, entre outros) buscando facilitar-lhes a exigncia de seus direitos. Garantir a responsabilizao de agentes e instituies pblicas significa encontrar formas de assegurar que eles iro fazer o que devem fazer, cumprindo suas obrigaes.
3.2.3. Necessidade de estabelecimento de rotinas e instrumentos de exigibilidade

Alm do apoderamento dos titulares de direito e da construo de competncia continuada dos portadores de obrigaes, os Estados precisam tambm garantir o estabelecimento e divulgao de rotinas e instrumentos pblicos de exigibilidade que sejam facilmente utilizveis e que estejam o mais prximo possvel da populao, especialmente de comunidades marginalizadas.
55
Os instrumentos de exigibilidade, quando apoderados pelos titulares de direitos e bem utilizados, podem ser potentes instrumentos para a superao dos quadros de violaes do DHAA de indivduos, comunidades e grupos sociais afetados pela alimentao inadequada e tambm pela fome e pela pobreza. Eles podem ser instrumentos: De fortalecimento das aes de reivindicao, mobilizao e luta da populao; Concretos para que a sociedade e os Conselhos de Polticas Pblicas e de Direitos Humanos monitorem as obrigaes dos agentes pblicos em diferentes instncias e nveis (Judicirio, Executivo, Legislativo, em mbito local, estadual e federal), responsabilizando-os quando identificadas aes e/ou omisses que resultem em violaes de direitos. Um exemplo de construo de rotinas e procedimentos de exigibilidade: Em 2005, a ABRANDH desenvolveu um trabalho com tcnicos do Programa Nacional de Alimentao Escolar - PNAE no sentido da construo de propostas de rotinas de implementao e monitoramento do programa que incorporassem a promoo do DHAA de forma efetiva em todas as fases de operacionalizao do programa. O trabalho teve as seguintes etapas: Anlise de toda a legislao que regulamenta a implementao do programa, desde as provises constitucionais at as normas de operacionalizao do programa, incluindo tambm uma avaliao do marco legal internacional de DH, em especial o DHAA. Identificao das instituies e gestores pblicos responsveis pelas obrigaes relativas garantia destas diferentes dimenses do DHAA (ver anexo II - Direitos, Obrigaes e Responsabilidades no mbito do PNAE). Anlise do processo de operacionalizao do PNAE, com a identificao das diferentes dimenses do DHAA da criana na idade escolar, levando ao estabelecimento de 16 dimenses deste direito (ver anexo III - 16 dimenses do Direito Humano Alimentao Escolar). Estabelecimento de rotinas e procedimentos de recepo, anlise e resposta a denncias apresentadas por escolares, pais ou outras pessoas que identificam possveis violaes a alguma das dimenses do DHAA (ver anexo IV - Rotinas e procedimentos de recepo, anlise e resposta a denncias).
Um exemplo de como o uso deste procedimento de exigibilidade, caso implantado, poderia colaborar para a superao das violaes e melhoria do funcionamento do programa: Em uma escola no interior do Estado do Maranho, os pais de Joo, estudante da 2 srie primria, tm conhecimento que os alimentos da escola de seu filho esto sendo preparados sem proteo contra insetos e roedores. Ratos foram vistos no local de preparao das refeies. Tendo conhecimento das 16 dimenses do Direito Humano Alimentao Escolar, atravs de um cartaz fixado no mural da escola, os pais de Joo sabem que, pelo menos uma das dimenses do Direito Humano Alimentao Escolar das crianas da escola est sendo violada: Que os alimentos sejam preparados em condies adequadas de higiene, protegidos contra insetos, roedores e outros contaminantes, preservando a qualidade dos alimentos.
56
Os pais de Joo tambm sabem, pela informao contida no cartaz, e por informaes obtidas em folheto sobre o programa, que eles podem: 1) apresentar reclamao junto secretaria da escola, que deveria encaminhar uma soluo para o problema dentro de prazo razovel; 2) caso a direo da escola no resolva o problema, a famlia pode apresentar queixa ao Conselho de Alimentao Escolar (CAE) e Secretaria Municipal de Educao; e 3) finalmente, caso no haja resposta nem do CAE nem da Secretaria de Educao, uma reclamao pode ser encaminhada ao Ministrio Pblico Estadual e ao FNDE. Para dar seqncia ao trabalho elaborado no mbito do PNAE, a gerncia nacional do programa comprometeu-se a estudar a possibilidade de adaptar estes materiais e com base nos mesmos, elaborar materiais de informao e capacitao para aplicao em alguns municpios-piloto. Esse material ainda um exemplo de como a realizao do DHAA pode ser garantida e protegida por meio do apoderamento dos titulares de direitos e criao de competncias em DHAA aos portadores de obrigaes. Caso venha a ser implementado se constituir em uma primeira tentativa de se colocar em prtica, no Brasil, a implementao de um programa pblico dentro da perspectiva da exigibilidade do DHAA. O resultado desse trabalho foi tambm incorporado nas recomendaes ao PNAE elaboradas pela Comisso Permanente de Direito Humano Alimentao Adequada do CONSEA, quando da anlise do PNAE sob a perspectiva do DHAA. O ideal que todos os programas e polticas pblicas relacionados SAN e ao DHAA cheguem a um grau de detalhamento semelhante, ou seja, que haja elaborao de rotinas e procedimentos de implementao e exigibilidade do DHAA. O objetivo desse tipo de anlise criar instrumentos acessveis de exigibilidade para que as aes e servios providos pelos programas e polticas passem a ser de fato entendidos como Direitos Humanos passveis de serem exigidos.
57
CAPTULO 4 Concluses Gerais

Os processos de exigibilidade no possuem uma receita padronizada. Refora-se aqui a idia de que cada pas, regio e comunidade, devem buscar definir, de acordo com seus potenciais e sua realidade, os caminhos mais eficazes para a exigibilidade de direitos. O contexto prprio em que esto inseridos essas comunidades e pases deve ser respeitado quando se busca a garantia de direitos. essa possibilidade de adaptao a cada realidade que vai garantir aes realmente participativas e inclusivas nas lutas locais pelos Direitos Humanos. Apesar de vrios caminhos serem possveis e complementares, algumas estratgias so comuns ao processo de exigibilidade, tais como a necessidade de se garantir: Os Estados devem assumir, na prtica, suas obrigaes de respeitar, proteger, promover e prover o DHAA. A construo de competncias continuadas no mbito do setor pblico para a promoo efetiva do DHAA. O apoderamento dos titulares de direitos, comunidades excludas, movimentos sociais e entidades da sociedade civil. O estabelecimento pblico pactuado e transparente de metas, prazos, indicadores e alocao de recursos suficientes a serem aplicados. O dilogo e estabelecimento de estratgias junto aos poderes locais. O fortalecimento de Conselhos e demais instrumentos e instncias de exigibilidade. A criao de Comisses Nacionais de Direitos Humanos em pases aonde as mesmas ainda no foram criadas, bem como o seu fortalecimento e funcionamento de forma independente e autnoma do poder governamental, conforme estabelecidos pelos Princpios de Paris. O estabelecimento de rotinas e procedimentos de exigibilidade no mbito dos programas e polticas pblicas. A responsabilizao e prestao de contas. Alm disso, a mobilizao social um mecanismo imprescindvel para a luta por direitos. O compromisso dos movimentos sociais importante, pois, quando os instrumentos de exigibilidade do prprio Estado no funcionam cabe a sociedade se mobilizar para exigir os seus direitos. A exigncia de direitos deve se dar nas duas vias: atravs do uso de instrumentos do prprio Estado (leis, rgos de defesas de direitos, etc.) e atravs da mobilizao e ao direta da sociedade civil. Sem uma dessas pernas a luta por direitos fica mais fraca e caminha mais devagar. preciso que a prtica de exigir e respeitar os Direitos Humanos se torne um hbito arraigado em nossas sociedades. Vale ressaltar que a promoo dos direitos s se dar atravs de uma mudana efetiva de cultura e atravs da presso poltica exercida pelos movimentos populares organizados e pelas instituies da sociedade civil. Como diz Maria Victoria Benevides38: A expanso da cidadania social implica, alm de uma ao efetiva dos poderes pblicos e da presso popular, num tipo de mudana cultural, no sentido de mexer com o que est mais enraizado nas mentalidades marcadas por preconceitos, por discriminao, pela no aceitao dos direitos de todos, pela no aceitao da diferena.
38
Benevides, Maria Victoria. A questo social no Brasil - os direitos econmicos e sociais como direitos fundamentais. Disponvel em: http://www.hottopos.com/vdletras3/vitoria.htm
58
Trata-se, portanto, de uma mudana cultural especialmente importante no Brasil, pois implica a derrocada de valores e costumes arraigados entre ns, decorrentes de vrios fatores historicamente definidos: nosso longo perodo de escravido, que significou exatamente a violao de todos os princpios de respeito dignidade da pessoa humana, a comear pelo direito vida; nossa poltica oligrquica e patrimonial; nosso sistema de ensino autoritrio, elitista, e com uma preocupao muito mais voltada para a moral privada do que para a tica pblica; nossa complacncia com a corrupo, dos governantes e das elites, assim como em relao aos privilgios concedidos aos cidados ditos de primeira classe ou acima de qualquer suspeita; nosso descaso com a violncia, quando ela exercida exclusivamente contra os pobres e os socialmente discriminados; nossas prticas religiosas essencialmente ligadas ao valor da caridade em detrimento do valor da justia; nosso sistema familiar patriarcal e machista; nossa sociedade racista e preconceituosa contra todos os considerados diferentes; nosso desinteresse pela participao cidad e pelo associativismo solidrio; nosso individualismo consumista, decorrente de uma falsa idia de modernidade. A mudana cultural necessria deve levar ao enfrentamento desta herana histrica to pesada, que se traduz na dia-a-dia de muitos pases do mundo. Somente assim poderemos de fato garantir um futuro mais justo para centenas de milhes de pessoas em todo o mundo que ainda enfrentam diria e brutalmente violaes de todos seus direitos e de sua dignidade humana.
59
Bibliografia Documentos, Artigos e Livros

GORA, Alimentao Escolar - um direito humano. Braslia, gora, 2000. Beurlen, A. O Direito Humano Alimentao Adequada no Brasil. Dissertao de Mestrado. Universidade Federal de Pernambuco. Centro de Cincias Jurdicas. Faculdade de Direito do Recife. Programa de Ps-Graduao em Direito. Recife, 2004. Bobbio, N. A Era dos Direitos, Rio de Janeiro, Campus 1992. Burity, V., Recine, E. Pera, nosso direito! Promovendo a realizao do Direito Humano Alimentao Adequada em comunidades urbanas vulnerabilizadas. ABRANDH - FAO, 2007. Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais da ONU, Comentrio Geral n 12, 1999 in: VALENTE, F. L. S, Direito Humano Alimentao: desafios e conquistas. Cortez Editora, So Paulo, 2002. Di Pietro, M.S.Z, Direito Administrativo. 18 ed. So Paulo, Atlas, 2005. p.637. EIDE, A. Right to Adequate Food as a Human Right, Human Rights Study Series No.1, United Nations publication (Sales No.E.89.XIV 2), United Nations, New York, 1989. FAO, World Food Summit Plan of Action, Rome, 1996. FIBGE. Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios - Segurana Alimentar 2004, IBGE: Rio de Janeiro, 2006. I CNAN. Relatrio Final da I Conferncia Nacional de Alimentao e Nutrio. Ministrio da Sade. Braslia. IPEA/SEDH/MRE. A Segurana Alimentar e Nutricional e o Direito Humano Alimentao no Brasil. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada - IPEA, Braslia, 2002. Perez-Escamilla R, Segall-Correa AM, Maranha LK, Sampaio MF, Marin-Leon L, Panigassi G. An adapted version of the U.S. Department of Agriculture Food Insecurity Module is a valid tool for assessing household food insecurity in Campinas, Brazil. J Nutr 2004; 134(8):1923-8. Relatrio da Misso Conjunta dos Relatores em Direitos Humanos Econmicos, Sociais e Culturais ao Estado de Pernambuco. Projeto Relatores Nacionais em DHESCA, Plataforma Brasileira de Direitos Humanos Econmicos, Sociais e Culturais, 2004. Trindade, A.A.C. A Proteo Internacional dos Direitos Humanos e o Brasil (1948-1997). Braslia, Editora Universidade de Braslia, 2 edio 2000. Valente, F.L.S. Direito Humano Alimentao Adequada: desafios e conquistas. Cortez Editora, So Paulo, 2002. Valente, F.L.S. Franceschini, T. Burity, V. Non judicial remedies for the protection of the human right to adequate food - the case of Brazil. 2004.
60
Valente, F.L.S. Burity, V. Direitos Humanos Alimentao, gua e Terra Rural. Relatrio Brasileiro sobre Direitos Humanos Econmicos, Sociais e Culturais - 2003. Plataforma DHESC Brasil. Edies Bagao. Recife, 2003. Valente, F.L.S., Burity, V., Mello, H., Neves, C. Exigibilidade e Justiciabilidade dos Direitos Humanos Econmicos, Sociais e Culturais. Relatorias Nacionais em Direitos Humanos Econmicos, Sociais e Culturais - Informe 2004. Plataforma DHESC Brasil. Rio de Janeiro, 2005. Ziegler, J. Relatrio do Relator Especial da ONU para o Direito Alimentao, Misso ao Brasil, (Comisso de Direitos Humanos, 3 janeiro 2003, E/CN.4/2003/54/Add.1). Ziegler, J. Relatrio do Relator Especial da ONU para o Direito Alimentao, Misso a Nigria, (Comisso de Direitos Humanos, 23 de Janeiro de 2002, E/CN.4/2002/58/Add.1).
Internet
Benevides, Maria Victoria. A questo social no Brasil - os direitos econmicos e sociais como direitos fundamentais. Disponvel em: http://www.hottopos.com/vdletras3/vitoria.htm Benvenuto, Jayme. Trecho do Artigo O Carter Expansivo dos Direitos Humanos na Afirmao de sua Indivisibilidade e Exigibilidade apresentado na oficina sobre Direitos Humanos Econmicos, Sociais e Culturais, dentro das atividades do Frum Social Mundial em 2001, revisado e ampliado para publicao. A oficina sobre DHESC, realizada em Porto Alegre, em 2001, foi uma promoo da ICCO (Holanda), CEDAR INTERNATIONAL (Holanda) e Movimento Nacional de Direitos Humanos (Brasil). Disponvel em: http://www2.ibam.org.br/municipiodh/biblioteca%2FArtigos/Jayme.pdf Campanha pelo Direito Alimentao na ndia. Disponvel em: www.righttofoodindia.org (site em ingls) Comisso de Direitos Humanos da frica do Sul, em relao aos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais. Disponvel em: http://www.sahrc.org.za/sahrc_cms/publish/cat_index_28.shtml (site em ingls) Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional - CONSEA. Disponvel em: https://www.planalto.gov.br/consea/exec/index.cfm Declarao Universal de Direitos Humanos. ONU, New York, 1948. Disponvel em: http://www.unhchr.ch/udhr/lang/por.htm Empoderamento - participao, solidariedade e desenvolvimento. Rede EICOS - Estudos Interdisciplinares de Comunidades e Ecologia Social. Disponvel em: http://www.eicos.psycho.ufrj.br/portugues/empoderamento/empoderamento.htm FAO - E-learning course on right to food and other materials. Disponvel em: www.fao.org/righttofood (site em ingls) FAO - O Estado de Insegurana Alimentar no Mundo 2004 (SOFI 2004). Disponvel em:
ftp://ftp.fao.org/docrep/fao/007/y5650e/y5650e00.pdf (site em ingls).
FAO Voluntary Guidelines to support the progressive realization of the right to adequate food in the context of national food security, FAO, Roma, 2004. Disponvel em: http://www.fao.org/docrep/meeting/009/y9825e/y9825e00.htm (site em ingls)
61
FAO Diretrizes Voluntrias em apoio realizao progressiva do direito alimentao adequada no contexto da Segurana Alimentar Nacional. FAO, Roma, 2004. Traduzida e editada pela ABRANDH. Disponvel em: http://www.abrandh.org.br/downloads/Diretrizes.pdf Frischeisen, L.C.F, Conselhos Gestores de Polticas Pblicas e Democracia Participativa: o papel do Ministrio Pblico. Disponvel em: http://www.entreamigos.com.br/textos/direitos/conselhos.htm Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE): Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios - Segurana Alimentar 2004, Rio de Janeiro 2006. Disponvel em:
http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/trabalhoerendimento/pnad2004/suplalimentar2004/supl_alim entar2004.pdf
Lei Orgnica de Segurana Alimentar e Nutricional - Lei 11.346 de 15 de setembro de 2006. Disponvel em: http://www.abrandh.org.br/downloads/losanfinal15092006.pdf Lei n. 10.683, de 28 de maio de 2003. Disponvel em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/2003/L10.683compilado.htm ONU. Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais. ONU, New York, 1966. Disponvel em:
http://www.direitoshumanos.usp.br/counter/Onu/Sist_glob_trat/texto/texto_2.html
Projeto Relatores Nacionais em Direitos Humanos Econmicos, Sociais, Culturais e Ambientais. Plataforma DHESCA Brasil. Disponvel em: http://www.dhescbrasil.org.br/_plataforma/index.php Projeto Nev Cidado - Guia de Direitos. Ministrio Pblico. Disponvel em:
http://nev.incubadora.fapesp.br/portal/segurancajustica/ministeriopublico
Valente, F.L.S, Promoo do Direito Humano Alimentao Adequada. Texto da oficina de promoo do DHAA realizada pela ABRANDH durante a 32 Sesso Anual do Comit Permanente de Nutrio da ONU (SCN-2005). Disponvel em: http://www.abrandh.org.br/downloads/oficinadhaascn2005.pdf Valente, F.L.S, Beghin, N., Realizao do Direito Humano Alimentao Adequada e a Experincia Brasileira: Subsdios para a Replicabilidade. Braslia, setembro 2006. Disponvel em:
http://www.abrandh.org.br/downloads/dhaabrasil.pdf
62
ANEXO I METODOLOGIA PARA ANLISE DE PROGRAMAS E POLTICAS PBLICAS NA PERSPECTIVA DO DHAA
63
Proposta Metodolgica para Anlise de Programas sob uma Perspectiva dos Direitos Humanos39
CONSEA - Comisso Permanente de Direito Humano Alimentao Adequada PARTE I - O DIREITO HUMANO ALIMENTAO ADEQUADA, OBRIGAES E VIOLAES De acordo com as Diretrizes Voluntrias em apoio realizao progressiva do direito alimentao adequada no contexto da segurana alimentar nacional40 e com base no Comentrio Geral 12 do Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais da ONU, o Direito Humano Alimentao Adequada (DHAA) realiza-se quando cada homem, mulher e criana, sozinho ou em companhia de outros, tem acesso fsico e econmico, ininterruptamente, alimentao adequada ou aos meios para sua obteno. O DHAA no dever ser interpretado em um sentido estrito ou restritivo, que o equaciona em termos de um pacote mnimo de calorias, protenas e outros nutrientes especficos. O DHAA indivisivelmente ligado dignidade inerente pessoa humana e indispensvel para a realizao de outros direitos humanos. Ele tambm inseparvel da justia social, requerendo a adoo de polticas econmicas, ambientais e sociais, tanto no mbito nacional como internacional, orientadas para a erradicao da pobreza e a realizao de todos os direitos humanos para todos. Existem duas dimenses indivisveis do DHAA: o direito de estar livre da fome e da m nutrio e o direito alimentao adequada. O conceito de adequao particularmente significativo com relao ao direito alimentao, na medida em que ele serve para salientar vrios fatores que devem ser tomados em considerao para determinar se os alimentos ou dietas especficas que esto disponveis podem ser considerados os mais apropriados. O Direito Humano Alimentao Adequada abrange a disponibilidade do alimento, em quantidade e qualidade suficiente para satisfazer as necessidades dietticas das pessoas, livre de substncias adversas e aceitvel para uma dada cultura, bem como a acessibilidade econmica e fsica ao alimento de forma sustentvel e que no interfira com a fruio de outros direitos humanos. A todo DH correspondem obrigaes do Estado e responsabilidades de diferentes atores sociais (indivduos, famlias, comunidades locais, organizaes nogovernamentais, organizaes da sociedade civil bem como as do setor empresarial) em relao realizao dos mesmos. O Estado brasileiro, como a maioria dos pases do mundo que assinaram e ratificaram os Pactos Internacionais de DH, obrigado a respeitar, proteger, promover/facilitar e prover o Direito Humano Alimentao Adequada41. o Respeitar A obrigao de respeitar o acesso existente alimentao adequada requer que os Estados no tomem quaisquer medidas que resultem no bloqueio
39
A presente proposta metodolgica foi elaborada pela equipe da ABRANDH - Ao Brasileira pela Nutrio e Direitos Humanos a pedido da Comisso Permanente de DHAA do CONSEA. 40 As Diretrizes Voluntrias Internacionais foram aprovadas pelo Conselho da FAO em novembro de 2004. 41 A obrigao do Estado brasileiro de respeitar, proteger, promover e prover o DHAA, em articulao com os outros direitos humanos, foi incorporada legislao nacional quando da ratificao do Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, em 1992, sob a forma de decreto legislativo.
64
deste acesso. O Estado tem que respeitar o Direito Humano de todos de alimentar a si prprios e suas famlias por seus prprios meios. O Estado no pode, por meio de leis, polticas pblicas ou aes, ferir este direito, e quando o fizer tem que criar mecanismos de reparao. Ex. 1. Polticas pblicas que gerem desemprego devem ser associadas a mecanismos que garantam a gerao de novos empregos e salrio desemprego at a normalizao da situao. 2. Desapropriao de terras para construo de barragens ou outras obras pblicas tem que garantir a reconstruo das vidas das pessoas deslocadas, com igual qualidade. o Proteger O Estado tem que proteger os habitantes de seu territrio contra aes de empresas ou indivduos que violem seu direito alimentao. Ex. 1. Controle de Qualidade de Alimentos (ANVISA); 2. Cdigo de comercializao de substitutos do leite materno (MS) 3. Proteo contra contaminao ambiental (IBAMA e MS) o Realizar O Estado tem a obrigao de promover/facilitar polticas e programas pblicos que garantam o DHA para todos: Promover A obrigao de promover/facilitar significa que o Estado deve envolver-se proativamente em atividades destinadas a fortalecer o acesso de pessoas a recursos e meios, e a utilizao dos mesmos, de forma a garantir o seu modo de vida, inclusive a sua segurana alimentar, e a utilizao destes recursos e meios por estas pessoas. O Estado tem que promover/facilitar polticas pblicas que aumentem a capacidade das famlias de alimentarem a si prprias. Exemplos: i) Reforma Agrria; ii) Gerao de Emprego e Renda; iii) Apoio Agricultura Familiar; iv) Polticas de Renda Bsica, Polticas de Promoo da Sade, Nutrio, Educao, etc. v) Capacitao em Direitos Humanos. Prover O Estado tem a obrigao de garantir a alimentao e a nutrio com dignidade de famlias que passam fome ou esto desnutridas por condies que fogem ao seu controle, e deve buscar garantir que estas famlias/pessoas recuperem a capacidade de se alimentar, se forem capazes de faz-lo. Violaes aos DH ocorrem sempre que um direito no respeitado, protegido, promovido ou realizado. Aes ou omisses podem representar uma violao ao Direito Alimentao. Algumas medidas nestes diferentes nveis de obrigaes so de uma natureza mais imediata, enquanto outras medidas so mais de longo prazo, para alcanar progressivamente a realizao integral do Direito Humano Alimentao Adequada. No entanto, apesar desta prerrogativa, os Estados tm a obrigao precpua de tomar as medidas necessrias para mitigar e aliviar a fome e a m nutrio e para agir com toda efetividade possvel, visando realizao dos direitos humanos. Alm disso, importante ter em mente a necessidade de fazer uma distino entre a incapacidade e a m-f de um Estado em promover/ facilitar a realizao deste direito humano fundamental. Sempre que obrigaes previamente assumidas no so cumpridas ou
65
respeitadas, os Estados tm que demonstrar sua boa f na tentativa de faz-lo, e isso ir delimitar a diferena entre inabilidade e m f.42 Normas administrativas devem ser claras e explicitar os titulares de direitos e portadores de obrigaes; mecanismos de recurso; instncia responsvel pelo recebimento e investigao de denncias e reparao de violaes confirmadas; possveis sanes. O Estado deve criar mecanismos de recurso e reparao que possibilitem que indivduos e famlias, cujos direitos estejam sendo violados, possam recorrer ao poder pblico e justia no sentido de verem garantidos seus direitos. PARTE II PROPOSTA METODOLGICA PARA ANLISE DE PROGRAMAS E POLTICAS PBLICAS Uma anlise de programas e polticas pblicas deve levar em considerao as seguintes questes: Polticas pblicas devem promover/facilitar o DHAA - Os Estados devem desenvolver polticas que tenham como objetivo final a promoo do DHAA no contexto da indivisibilidade dos Direitos Humanos, ou seja, de uma vida digna de qualidade para todos os habitantes do seu territrio. A garantia da realizao do DHAA implica em mudanas de paradigma que influenciam o planejamento, a execuo, a implementao e a harmonizao de polticas pblicas para a consecuo destes objetivos. O processo de realizao do DHAA no abrange apenas a realizao de metas e objetivos. Realizar o Direito Humano Alimentao Adequada exige mudanas nos processos, nas formas de fazer as coisas, e mais do que tudo, na cultura institucional do Estado e de seus servidores, e na prpria cultura da populao em geral. Para a promoo do DHAA o processo to importante quanto os resultados - Os fins no justificam os meios. Polticas pblicas devem ser elaboradas e implementadas de forma participativa, com a definio de indicadores de processo e resultado, metas, prazos, responsabilidades e alocao de recursos, permitindo seu monitoramento e avaliao continuada. A implementao de mecanismos para monitoramento dos avanos na realizao do DHAA fundamental para identificao de fatores e dificuldades que afetam o grau de implementao das obrigaes, e para facilitar a adoo de legislao corretiva e medidas administrativas, inclusive medidas para implementao das obrigaes. Um monitoramento eficiente essencial para transformar em realidade os benefcios definidos em polticas e estratgias.
42
De acordo com o Comentrio Geral n 12, um Estado que alega estar incapacitado de realizar suas obrigaes por razes alm do seu controle, tem a obrigao de provar este fato, bem como que todo esforo foi despendido no sentido de usar todos os recursos disponveis para satisfazer obrigaes mnimas como prioridade. Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais da ONU, Comentrio Geral 12, Genebra, ONU, 1999, para. 17.
66
Polticas pblicas devem ser regidas pelos princpios da eficincia, transparncia, responsabilidade (ou obrigao de prestar contas), participao, equidade, incluso social, no discriminao43 e empoderamento de seus beneficirios. A participao ativa e informada dos beneficirios na formulao, execuo e monitoramento dos programas (em todos os estgios do processo) deve ser vista como um elemento extremamente importante na medida que se reconhece, cada vez mais, que estratgias unilaterais impostas em uma das partes raramente funcionam, at mesmo em casos onde estas estratgias visam apenas garantir benefcios para esta parte. Aqueles grupos que so completamente excludos dos processos de tomada de decises que os afetem, dificilmente mantm o acesso alimentao adequada por muito tempo.44 Assim sendo, existe sempre a necessidade de se levar em conta que os indivduos devem ser os sujeitos ativos, e no meramente objetos, de estratgias que objetivem benefici-los. Tradicionalmente, os pobres so excludos por no possurem suficiente poder poltico e financeiro para fazer com que seus interesses sejam observados. Uma abordagem que integre direitos humanos deve garantir os passos necessrios para alterar esta situao, atravs da criao de uma estrutura legal-institucional na qual os pobres possam participar efetivamente na formulao das polticas. Responsabilizao uma das mais importantes fontes de contribuio de uma anlise sob uma perspectiva dos Direitos Humanos diz respeito nfase colocada na responsabilizao de atores cujas aes tm um impacto nos direitos das pessoas. Direitos implicam em obrigaes, e obrigaes demandam responsabilidade. Arranjos e instituies legais/administrativas, que visem assegurar responsabilizao das autoridades competentes, devem ser trazidos a todas estratgias e programas. A necessidade de identificao dos portadores de obrigaes (nas trs esferas de governo, quando for o caso) e de suas responsabilidades e funes so indispensveis. Aps a identificao dos portadores de obrigaes, torna-se necessrio determinar as responsabilidades e obrigaes correspondentes e avaliar o desempenho dos atores responsveis em realiz-las. Assim, um levantamento das funes/obrigaes dos atores responsveis pela implementao dos programas torna-se essencial inclusive para que estes atores possam reconhecer suas
43
Qualquer discriminao no acesso ao alimento, bem como aos meios para sua obteno, com base em raa, cor, sexo, idioma, religio, opinio poltica ou de outra natureza, nacionalidade, propriedade, nascimento ou qualquer outra condio social, com o objetivo ou resultado de anular ou prejudicar a fruio ou exerccio eqitativo dos direitos humanos, constitui uma violao a estes direitos. 44 Alston, Philip: International Law and the Human Right to Adequate Food, in The Right to Food, (Martinus Nijhoff; International Studies in Human Rights, 1984), p. 20.
67
funes/responsabilidades e possam ter de fato uma maior capacidade de cumprir com suas obrigaes. Ressalta-se tambm que responsabilizao e protagonismo so promovidos atravs do envolvimento dos portadores de obrigao no processo de tomada de decises. Em alguns casos a no realizao das obrigaes pode ocorrer no devido a uma falta de vontade em realizar estes direitos, e sim por uma falta de capacidade para faz-lo. Uma investigao das razes pelas quais os portadores de obrigaes no esto realizando suas obrigaes torna-se importante (identificao de lacunas). Assim, 5 elementos relacionados com capacidade, devem ser tambm levados em considerao: motivao para implementar medidas e aceitao da obrigao de faz-lo; autoridade para tomar decises (as aes de atores mesmo capacitados tm pouco impacto quando estes atores no possuem autoridade suficiente); acesso e controle dos recursos econmicos, humanos (pessoal capacitado e qualificado) e organizacionais (programas contnuos de treinamento, etc.); capacidade de comunicao; e capacidade para tomar decises racionais e aprender com as experincias (monitoramento e avaliao das prticas, polticas e programas).
Indicadores - A necessidade de se identificar indicadores e marcos est ligada percepo de que, caso se verifique que o progresso na realizao de polticas tem sido lento, aes corretivas possam ser tomadas e aqueles que tm obrigao de realizar as estratgias possam ser devidamente responsabilizados. A definio de indicadores e marcos demonstra um compromisso do Estado no sentido de garantir a realizao das metas. Polticas pblicas devem respeitar, proteger, promover/facilitar e prover o DHAA. A anlise dos programas e polticas pblicas por parte da Comisso Permanente de DHAA do CONSEA pode servir como importante instrumento para levantar junto aos gestores pblicos informaes relevantes sobre a realizao destes programas sob uma tica da realizao do DHAA. Ressaltamos que este no um exerccio terico. A anlise dos programas sob uma perspectiva do DHAA tem por objetivo garantir aos cidados a possibilidade efetiva de realizao deste direito humano fundamental. Devemos ressaltar tambm a necessidade de analisar se os programas e polticas so razoveis em sua concepo e implementao. Ademais, para que uma poltica seja razovel ela no pode deixar de considerar a extenso e o grau de violao do direito que ela busca realizar. As polticas no podem ignorar aqueles mais vulnerveis. Um programa ou poltica que visa a realizao de direitos econmicos, sociais e culturais (DHAA, direito educao, sade, ao trabalho, moradia, etc.) deve estabelecer responsabilidades claras para as trs esferas de governo.
68
A necessidade de realizao no apenas de uma anlise macro/generalista, mas tambm de uma anlise micro, do funcionamento do programa na ponta, onde sejam levantadas possibilidades concretas de apresentao de instrumentos para a efetiva realizao do DHAA deve ser enfatizada. O eixo central das perguntas deve ser centrado na ponta. Quando da anlise especfica dos programas, devemos escolher algumas dimenses para serem trabalhadas com maior profundidade e apontar outras que tambm sejam importantes, mas que no podero ser detalhadas por uma limitao de tempo. Ressaltamos tambm que a presente proposta metodolgica deve ser testada e aperfeioada durante o processo de anlise dos programas e polticas pblicas pela Comisso Permanente de DHAA do CONSEA. PERGUNTAS GERAIS O objetivo principal da anlise dos programas e polticas pblicas pela Comisso Permanente de DHAA do CONSEA a busca da realizao prtica deste direito humano fundamental, no devendo se resumir a um exerccio meramente terico. Dados do programa Programa Instituio responsvel Data de incio e durao prevista Descrio das atribuies legalmente definidas(*) At que ponto esta legislao leva em conta a realizao do DHAA? Descrio dos principais objetivos Listagem dos principais objetivos atendidos Metas (geogrficas e populacionais) Existem prazos estabelecidos para implementao das metas e objetivos do programa? Critrios de incluso no programa/ ao Populao sujeita de direito Listagem dos potenciais beneficirios e/ou grupos vulnerveis Existem anlises realizadas no mbito do programa para identificar e caracterizar os grupos vulnerveis (quem so e como podem ser identificados? Onde esto? E porqu eles so vulnerveis?) Existem estratgias especficas
69
dirigidas pra grupos vulnerveis e populaes especficas (povos indgenas, remanescentes de quilombos, dentre outros)? Quais? % de populao sujeita de direito alcanada pelo programa/ ao Nvel atual de cobertura das metas (**) Planejamento estratgico para 2005/2006 em relao s metas Existem recursos humanos (recursos humanos devem estar disponveis na forma de servidores qualificados e bem capacitados) financeiros e organizacionais (arranjos para apoio financeiro e tcnico) disponveis em diferentes nveis para a implementao efetiva do programa? Rede institucional de articulao (governamental e no-governamental) e responsabilidades de cada parceiro na realizao do DHAA. Em caso de problemas relacionados com a falta de articulao entre as aes, quais medidas concretas vm sendo adotadas para superar estes obstculos? Sistemas de articulao, coordenao e/ou relao com outros programas, aes (inter e intra-setorial, sociedade civil, governo, setor privado) para a realizao do DHAA (***) Pontos fortes do programa Pontos fracos e barreiras programa Estratgias definidas para ultrapassar barreiras/ pontos fracos do programa. Existe alguma outra poltica que afeta o efetivo desempenho do programa e que interfira na realizao do DHAA? Qual(is) poltica(s)? Quais medidas concretas esto sendo adotadas para superar este obstculo? De que maneira o impacto deste Programa pode ser potencializado na busca pela realizao do DHAA? (*) Inclua o seguinte em sua descrio: processos participativos, marco legal (leis, normas, regulamentaes, diretrizes ou planos que orientem a implementao do programa, com datas de adoo).
70
(**) Informe a data. (***) Informe quando houver um mecanismo para integrar setores e programas/aes relacionados a esse programa/ao especfico e quando houver um mecanismo de coordenao. Operacionalizao do Programa - O cumprimento de um direito no est sendo feito de forma a prejudicar a realizao de outro? Informao, Responsabilizao e Monitoramento. Estratgias de informao, mobilizao e de comunicao social Descreva as estratgias de comunicao para disseminao da informao para o pblico em geral e beneficirios sobre as diferentes dimenses dos direitos humanos relacionados com a implementao do DHAA e como ter acesso a estes direitos. (Por favor descreva iniciativas pblicas educacionais, a linguagem e os meios em que foram promovidas. Por favor tambm selecione exemplos (em papel ou via eletrnica)). Comunicao (interna, com outros atores e beneficirios). As pessoas so informadas que tm direitos? As famlias so informadas? Os funcionrios so informados que tm obrigaes? O acesso informao garantido queles que no sabem ler? Informaes sobre o programa e sobre o DHAA esto disponveis de forma nodiscriminatria e que possam ser facilmente entendidas pelos diferentes grupos de detentores de direitos? A linguagem para disseminao de informao facilmente compreensvel em nvel local? Informaes coletadas a nvel local oferecem a oportunidade aos detentores de direitos de indicar suas prioridades e
71
aspiraes? Por favor, apresente avaliaes sobre a efetividade da estratgia de comunicao. Existe um reconhecimento de que a promoo do DHAA no programa requer a superao de prticas discriminatrias e paternalistas, tradicionalmente incorporadas nas iniciativas pblicas, em todos os nveis de implementao? Existem indicadores para detectar prticas discriminatrias? Quais medidas concretas vm sendo adotadas para superar estes obstculos? Existe participao ativa e informada dos beneficirios na elaborao, execuo e monitoramento do programa? Como? Qual a relevncia da participao na tomada de decises? A participao considerada como importante para sua instituio? De que forma? H uma clara atribuio de obrigaes dos atores envolvidos na implementao do programa em seus diferentes nveis? Estes atores esto informados das suas obrigaes? De que forma estas obrigaes esto explicitadas? Quais so as obrigaes: - Do rgo gestor responsvel pelo Programa - Do Estado - Do Municpio - Dos Conselhos de controle social Quais so as responsabilidades: - Das famlias - De outros atores da sociedade civil para a realizao do DHAA no mbito do programa Capacitao dos portadores de obrigao (cursos, etc) Existem mecanismos de motivao dos diferentes agentes pblicos para implementao de suas obrigaes, bem como para conscientizao da necessidade de cumprir suas obrigaes? Como funcionam estes mecanismos?
72
Existe delegao de autoridade para que os agentes pblicos possam cumprir o seu papel? De que forma isto explicitado? Os diferentes agentes pblicos recebem recursos financeiros, administrativos, treinamento, apoio tcnico, etc, que possibilitem cumprir com suas obrigaes? Existem programas de capacitao continuada? Os diferentes atores so estimulados a buscar formas de parceria com outras entidades para garantir a realizao efetiva do DHAA no programa? De que forma? Os agentes pblicos em geral esto aptos a tomar decises quando necessrio? Existe alguma forma de monitoramento e avaliao das aes destes agentes sociais? Quais? Quais responsabilizaes esto sendo cobradas indevidamente? Sistemas de avaliao e monitoramento (*) - Descreva os mecanismos/sistemas de monitoramento utilizados pela sua instituio para monitorar e avaliar a realizao progressiva do DHAA (por favor inclua uma discusso sobre os recursos humanos e financeiros internos e externos alocados para esta funo). - Os agentes pblicos so capacitados para utilizar mtodos de monitoramento simples e participatrios? - Descreva as principais informaes sobre exerccios /estudos de avaliao e monitoramento (por favor liste os ttulos dos estudos de avaliao e monitoramento e tambm quais estudos foram realizados internamente e quais externamente)
73
- Discuta recomendaes para polticas/ estratgias e/ou quaisquer mudanas legislativas que sua instituio acredite serem necessrias para uma realizao mais efetiva do DHAA. Apresente razes pelas quais existiria uma necessidade de mudanas legislativas e/ou na poltica/estratgia. Mecanismos de controle social Como o controle da execuo do programa na ponta? Existem mecanismos para garantir a implementao efetiva do programa nos Estados e Municpios? Existem mecanismos disponveis para os sujeitos de direito reclamarem (em todos os nveis) quando entendem que seus direitos esto sendo violados? Estes mecanismos so acessveis aos mais vulnerveis? De que forma? Como avaliada a eficincia destes mecanismos? Quem o agente pblico responsvel pela avaliao das queixas e reclamaes sobre o programa? Este ator independente? Este ator tem uma situao de no subordinao com relao ao gestor do programa? (*) Informe se existe um mecanismo para monitorar e avaliar o programa/ao e os ltimos resultados, se houver.
Alocao Oramentria Oramento anual e fonte de recursos Alocao oramentria atual 2004/2005 O total oramentrio para o ano de 2004/2005 foi adequado? Se no, por favor, justifique (elabore) Se aplicvel, que medidas foram institudas para lidar com a inadequao do total oramentrio para 2004. Contingenciamento ou gastos excedentes do oramento 2004 Explique o impacto que o contingenciamento ou gastos excedentes
74
no oramento 2004/2005 tiveram na realizao do DHAA Quais medidas foram tomadas para lidar com o contingenciamento ou gastos excedentes no oramento 2004/2005? Existem estratgias oramentrias especficas dirigidas pra grupos vulnerveis e populaes especficas (povos indgenas, remanescentes de quilombos, dentre outros)? Apresentao de indicadores - Existem indicadores para medir mudanas ao longo do tempo e medir a realizao das metas e objetivos do programa relacionados com a promoo do DHAA? Estes indicadores so regularmente monitorados? - Existem metas, marcos e prazos (curto, mdio e longo) estabelecidos para a realizao dos indicadores? Impacto qualitativo atual do programa na vida dos beneficirios/grupos vulnerveis (mudanas significativas resultantes da implementao das medidas) Impacto quantitativo do programa nos beneficirios/grupos vulnerveis
Avaliao dos resultados em relao s obrigaes de respeitar, proteger, promover/facilitar e prover. Apresente uma avaliao de como as medidas adotadas no mbito do programa atendem s obrigaes de respeitar, proteger, promover/facilitar e prover o direito. 1. 2. 3. 4. Respeitar Proteger Promover/facilitar Prover
Principais dificuldades enfrentadas Descrio das principais dificuldades de implementao 2003/2004 Descrio das principais dificuldades enfrentadas em 2003/2004 Discuta solues propostas para as principais dificuldades enfrentadas em 2003/2004
75
Aes Administrativas - Houve alguma ao administrativa que resultou na violao do direito? Em caso positivo, discorra sobre a natureza da(s) ao(es) administrativa(s) e a(s) violao(es) - De que forma a(s) ao(es) administrativa(s) resultaram em violao(es) dos direitos em questo? - Identifique e descreva medidas introduzidas para lidar e servir como preveno para que violaes no venham a ocorrer novamente. - Quo efetivas foram estas medidas? M administrao e corrupo - Houve alguma reclamao oficial de m-administrao e/ou corrupo contra esta instituio relacionada com a realizao do direito? Em caso positivo, por favor descreva. - Identifique e descreva medidas introduzidas para lidar e servir como preveno contra madministrao e corrupo. - Quo efetivas foram estas medidas? - Como resultado de aes administrativas, m-administrao, corrupo e falha para realizar obrigaes constitucionais em relao ao direito em questo, houve alguma ao legal ou reclamao apresentada contra sua instituio? (em caso positivo, por favor apresente as seguintes informaes: base do litgio, resultado do litgio e medidas institudas para prevenir futuros litgios quando o resultado no foi favorvel para sua organizao). REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais da ONU, Comentrio Geral 12, Genebra, ONU, 1999. Disponvel em: http://www.abrandh.org.br/downloads/Comentario12.pdf Comisso de Direitos Humanos da frica do Sul. Sexto Protocolo de Direitos Econmicos e Sociais, 2003/2004. Disponvel em: http://www.sahrc.org.za/main_frameset.htm Engesveen, K. Strategies for Realising Human Rights to Food, Health and Care for Infants and Young Children in Support of MDGs: Role and capacity analysis of responsible actors in relation to breastfeeding in the Maldives. Summary of Presentation. Universidade de Oslo, Noruega, 2005. Franceschini, T. O Programa Fome Zero no Brasil: Uma anlise crtica sob uma perspectiva dos direitos humanos. Dissertao de Mestrado. Universidade de Essex, Inglaterra, 2004. Processo Preparatrio - Estudos de Caso Nacionais, 32 Sesso do Comit Permanente de Nutrio, Brasil, 2004. Valente, F.L.S. Direito Humano Alimentao desafios e conquistas. Cortez Editora, So Paulo, 2002. FAO.
76
ANEXO II DIREITOS, OBRIGAES E RESPONSABILIDADES NO MBITO DO PNAE
77
Direitos, obrigaes e responsabilidades no mbito do PNAE

CRIANAS DE 0 A 14 ANOS DIREITOS
- Todas as crianas e adolescentes tm o direito humano alimentao escolar adequada. - Crianas que ainda esto sendo amamentadas tm o direito de continuar recebendo aleitamento materno da me durante sua permanncia na creche. - Crianas e adolescentes do ensino fundamental, ou matriculados em estabelecimentos mantidos pela unio, tm o direito de ser atendidos em suas necessidades nutricionais, durante sua permanncia em sala de aula, de forma a contribuir para o crescimento e desenvolvimento do estudante, a aprendizagem e o rendimento escolar, bem como a formao de hbitos alimentares saudveis; Todo estudante que est na escola tm o direito humano : - Ser bem tratado/a pelo pessoal responsvel que manipula, prepara e distribui a alimentao, sem qualquer tipo de discriminao - Receber uma alimentao que respeite os portadores de patologias associadas alimentao (diabetes, presso alta, doena celaca, anemia falciforme, entre outras), sem discriminao; - Um local arejado, limpo e confortvel para as refeies que permita socializao adequada durante a refeio; - Que os alimentos sejam armazenados, preparados em condies de higiene que protejam contra insetos, roedores e outros contaminantes, preservando a qualidade dos alimentos; - Instalaes sanitrias que permitam sua higiene pessoal e a dos manipuladores de alimentos; - Informao sobre alimentao saudvel, sobre a qualidade e composio da alimentao recebida na escola; - Ser informados que tm direito humano alimentao escolar e a apresentar sugestes visando a melhoria da alimentao escolar; - Reclamar para a escola e/ou para a famlia se algum, ou mais de um, destes direitos no forem respeitados.
78
FNDE/Governo Federal
Responsvel pela assistncia financeira, em carter complementar45.
OBRIGAES
1. Garantir o repasse de recursos financeiros destinados compra de gneros alimentcios; 2. Normatizar, coordenar, acompanhar, monitorar e fiscalizar a execuo do programa; 3. Fiscalizao e gerenciamento em nvel nacional; 4. Capacitao de recursos humanos; 5. Gerar informao/orientao em nvel nacional; 6. Promover a avaliao da efetividade e eficcia do programa;
DIREITOS
1. Receber recursos suficientes do Governo Federal para atender ao PNAE Programa Nacional de Alimentao Escolar
ENTIDADE EXECUTORA Estado - Secretaria Estadual de Educao Municpio - Secretaria Municipal de Educao
Responsvel pelo recebimento e complementao dos recursos financeiros transferidos pelo FNDE e pela execuo do PNAE46
OBRIGAES
1. Garantir a oferta regular e contnua de uma alimentao adequada durante permanncia na creche, e durante a permanncia em sala de aula; 2. Divulgar recebimento dos recursos; 3. Garantir a complementao de recursos, caso estes sejam insuficientes; 4. Fiscalizar e gerenciar o programa nas escolas de sua responsabilidade; 5. Supervisionar a execuo in loco; 6. Alimentar o censo escolar;
45 46
Art. 4 inciso I da Resoluo/FNDE/CD/ N. 38 de 23 de agosto de 2004. Art. 4 inciso II da Resoluo/FNDE/CD/ N. 38 de 23 de agosto de 2004.
79
7. Divulgar e/ou gerar informaes no mbito de sua atuao; 8. Incentivar atuao conjunta da escola com o FNDE; 9. Fornecer equipamento/infra-estrutura de: - cozinha - armazenamento - transporte - utenslios - refeitrio 10. Garantir recursos humanos: - Merendeira - Servios gerais 11. Capacitar todas as pessoas envolvidas na execuo do programa; 12. Constituir o Conselho de Alimentao Escolar - CAE; 13. Garantir infra-estrutura para o funcionamento do Conselho de Alimentao Escolar; 14. Tornar pblico o funcionamento e composio do Conselho de Alimentao Escolar; 15. Disponibilizar informaes e garantir o acesso informao por parte do Conselho de Alimentao Escolar; 16. Prestar contas ao Conselho de Alimentao Escolar; 17. Criar estratgias para incentivar a educao alimentar e nutricional no ambiente escolar; 18. Promover hbitos alimentares saudveis; 19. Utilizar, no mnimo, 70% dos recursos financeiros na aquisio de produtos bsicos47; 20. Garantir alimentao diversificada; 21. Respeitar a vocao agrcola/incentivo produo e compra local; 22. Respeitar os hbitos alimentares regionais; 23. Aplicar teste de aceitabilidade; 24. Garantir alimentao diferenciada aos portadores de patologias associadas alimentao (diabetes, presso alta, doena celaca, anemia falciforme, entre outras), sem discriminao; 25. Integrao com o setor sade; 26. Submeter os produtos adquiridos ao controle de qualidade;
47
Art. 10 pargrafo 1 da Resoluo/FNDE/CD/ N. 38 de 23 de agosto de 2004.
80
27. Estabelecer mecanismos de cooperao com a VISA para o controle de qualidade da alimentao escolar; 28. Monitorar qualidade do alimento segundo orientao ANVISA; 29. Adotar medidas que garantam adequadas condies higinicas e a qualidade sanitria dos produtos durante o transporte, estocagem, preparo / manipulao, distribuio e consumo dos alimentos; 30. Armazenar e realizar o controle de estoque.
DIREITOS
1. Receber recurso financeiro no valor per capta oferecido pelo governo federal de acordo com o senso do ano anterior; 2. Receber orientaes dos rgos que gerenciam os recursos; 3. O municpio tem o direito de receber recursos de programas federais tais como o programa nacional de transporte escolar, programa dinheiro direto na escola (PDDE)48 e FUNDEF49; 4. Escolher a melhor modalidade de gesto50; 5. Receber recurso de forma regular.
Conselho de Alimentao Escolar - CAE OBRIGAES/RESPONSABILIDADES

1. Fiscalizar e controlar os recursos repassados pelo FNDE; 4. Divulgar os recursos alocados em murais de escolas, igrejas, etc; 2. Acompanhar a programao de alimentos e a elaborao dos cardpios; 3. Acompanhar a preparao e distribuio da alimentao escolar, de forma a garantir s crianas alimentao de boa qualidade, nutritiva, saborosa e de acordo com os hbitos alimentares da regio, dando preferncia aos produtos in-natura; 5. Comunicar Secretaria Municipal/Estadual de Educao a ocorrncia de irregularidades em relao aos alimentos, tais como: vencimento do prazo de validade, deteriorao, desvios e furtos, etc, para que sejam tomadas as devidas providncias;
48
O PDDE destinado a atender as necessidades fsicas do dia a dia da escola, por exemplo, concerto de um cano estourado, reposio de utenslios e outros. 49 Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio usado para o pagamento de salrio dos professores, profissionais de educao e sade. 50 Formas de Gesto, de acordo com a resoluo 38: Centralizada - a prefeitura passa o gnero para a escola; semi-centralizada - a prefeitura repassa parte dos gneros ficando a escola responsvel pela outra parte; Descentralizada - o servio da merenda descentralizado e escolarizada a prefeitura repassa todo o recurso para que a escola faa a compra dos gneros).
81
6. Investigar e monitorar a qualidade do programa em todos os nveis; 7. Orientar as escolas, as famlias, estudantes e gestores sobre seus direitos, obrigaes e responsabilidades; 8. Averiguar denncias de irregularidades; 9. Comunicar as denncias s Prefeituras, Secretarias de Educao e encaminhar denncias para os rgos de controle51; 10. Acompanhar a execuo fsico-financeira do Programa, zelando pela sua melhor aplicabilidade; 11. Monitorar quadro do programa em todos os nveis.
DIREITOS52
1. Receber da Entidade Executora infra-estrutura necessria plena execuo das atividades de sua competncia; 2. Ter acesso a local apropriado, com condies adequadas, para as reunies ordinrias e extraordinrias do Conselho; 3. Ter disponibilidade de equipamentos de informtica, transporte para deslocamento e dirias dos seus membros aos locais relativos ao exerccio de sua competncia; 4. Ter acesso aos documentos e informaes referentes execuo do PNAE, em todas as suas etapas; 5. Toda vez que o Conselho no conseguir cumprir com seu dever por culpa da entidade executora, ele poder exigir que os mesmos sejam cumpridos de fato. 6. O CAE tem o direito de opinar quanto ao tipo de melhor gesto a ser empregada visando o interesse da escola em oferecer alimentao adequada de acordo com seu oramento e hbitos alimentares; 7. Apoio dos rgos de fiscalizao e tambm do Programa Federal de Assistncia a Vtimas e a Testemunhas Ameaadas53; 8. Denunciar as irregularidades aos rgos competentes. 9. O CAE dos Estados e dos Municpios que possuem escolas indgenas dever ter em sua composio, pelo menos um membro representante dos povos indgenas e um membro representante das comunidades quilombolas54.
51 52
Secretaria Federal de Controle, Ministrio Pblico e Tribunal de Contas da Unio. Art. 9 da Resoluo/FNDE/CD/ N. 38 de 23 de agosto de 2004. 53 A Coordenao-Geral de Proteo a Testemunhas, que integra a Subsecretaria de Promoo e Defesa dos Direitos Humanos, tem como reas de competncia implementar, manter e aprimorar o Programa Federal de Assistncia a Vtimas e a Testemunhas Ameaadas, institudo pela Lei n. 9.807/99, buscando, sempre que possvel, sua articulao com outros programas e aes governamentais correlatas; 54 Art. 12, pargrafo 4 da Resoluo/FNDE/CD/ N. 38 de 23 de agosto de 2004.
82
Escola/Direo Escolar OBRIGAES

1. Garantir o fornecimento de alimentao escolar de qualidade na quantidade prevista, de forma regular e durante a permanncia na creche e/ou na sala de aula; 2. Garantir infra-estrutura adequada; 3. Garantir higiene; 4. Garantir controle de qualidade: - gua - Higiene - Infra-estrutura - Armazenamento - Produo (manipulao) - Distribuio 5. Disponibilizar espao fsico e servio humanizado sem discriminao; 6. Garantir que o programa seja operacionalizado segundo as normas; 7. Facilitar a atuao do CAE no mbito da escola; 8. Articular com o setor sade para identificao e encaminhamento de problemas relacionados alimentao, nutrio e sade; 9. Monitorar as condies de sade das merendeiras; 10. Garantir acesso da ANVISA e/ou VISA na escola.
DIREITOS
1. Receber o gnero alimentcio ou o recurso, de forma regular; 2. Ter recursos para proporcionar uma infra-estrutura adequada para o preparo da merenda escolar; 3. Direito de receber orientao do FNDE e da secretaria; 4. Buscar junto prefeitura/Estado condies adequada de funcionamento para preparo da alimentao escolar; 5. Ser treinado pela Entidade Executora para gerenciar os recursos; 6. Buscar junto prefeitura o transporte escolar, recursos humanos e infra-estrutura adequada.
83
Merendeira OBRIGAES
1. Cumprir normas: - Cardpio (produzir uma alimentao de qualidade seguindo o cardpio balanceado proposto previamente por nutricionista); - porcionamento (usar per capta estabelecido) - higiene (pessoal e de manipulao e distribuio dos alimentos, incluindo os utenslios) - armazenamento adequado dos alimentos - usar os uniformes fornecidos pela instituio 2. Manter o ambiente de trabalho limpo e organizado; 3. Verificar a aceitao da alimentao escolar e informar direo da instituio (creche e/ou escola); 4. Preparo/manuseio dos alimentos de forma adequada (boas prticas). 5. No praticar atos discriminatrios contra estudantes no momento da distribuio dos alimentos.
DIREITOS
1. Receber treinamentos (orientaes) sobre o cardpio, preparo e porcionamento do alimento e manuseio de utenslios; 2. Uniformes adequados; 3. Educao bsica; 4. Condies de trabalho adequada (infra-estrutura, refeitrio, cozinha, utenslios, segurana no trabalho); 5. Acesso matria prima com qualidade e quantidade suficiente; 6. Direito a receber assistncia sade;
Famlia RESPONSABILIDADES
1. Acompanhar a qualidade da alimentao escolar fornecida; 2. Participar nas instncias do CAE; 3. Denunciar quando houver irregularidades; 4. Informar escola sobre a existncia de patologias associadas alimentao; 5. Matricular e zelar pela freqncia da criana na escola; 6. A me responsvel pelo aleitamento materno.
84
DIREITOS
1. Informao;
2. Participao; 3. Acesso escola; 4. No discriminao; 5. Ser tratada com dignidade; 6. Direito creche durante o perodo de amamentao55; 7. me ter direito, durante a jornada de trabalho, a dois descansos especiais, de meia hora cada um para amamentar a criana at o sexto ms. 8. Receber informao sobre a importncia e relevncia do aleitamento materno, exclusivo at o sexto ms e misto at os dois anos de idade, para sua sade e para a sade da criana.
Ministrio Pblico
Cabe ao Ministrio Pblico defender os interesses sociais e proteger o patrimnio pblico, devendo, para tanto, tomar medidas necessrias no recebimento de qualquer denncia.
OBRIGAES
1. Receber e investigar denncias; 2. Fiscalizar o desenvolvimento do programa: Ministrio Pblico Federal - recursos financeiros Ministrio Pblico Estadual - direito das crianas 3. Garantir o Direito Humano Alimentao Adequada; 4. Promover o inqurito civil e a ao civil pblica para a proteo do patrimnio pblico e federal e de outros interesses coletivos56; 5. Expedir notificaes nos procedimentos administrativos de sua competncia, requisitando informaes e documentos para instru-los.
55
Segundo as normas trabalhistas (CLT), todo estabelecimento que empregue mais de 30 mulheres com mais de 16 anos de idade dever ter local apropriado onde seja permitido s empregadas guardar sob vigilncia e assistncia os seus filhos no perodo de amamentao. 56 Constituio Federal art. 129, inciso III
85
ANEXO III 16 DIMENSES DO DIREITO HUMANO ALIMENTAO ADEQUADA NO MBITO DO PNAE
86
16 dimenses do Direito Humano Alimentao Escolar

Alimentao Escolar de Qualidade um Direito Humano assegurado na Constituio Federal57 de 1988 e no Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais58 Todo o aluno tem o direito humano : 1. Alimentao adequada59 durante seu perodo na escola, durante todos os dias letivos; 2. Alimentao saudvel, balanceada, diversificada e saborosa, respeitando os hbitos alimentares regionais, orientada por nutricionista; 3. Alimentao segura, sem contaminao por microorganismos, agrotxicos, aditivos e outras substncias nocivas sade; 4. Ser bem tratado(a) pelo pessoal responsvel que manipula, prepara e distribui a alimentao, sem qualquer tipo de discriminao; 5. Receber uma alimentao que respeite os portadores de patologias (doenas) associadas alimentao (diabetes, presso alta, doena celaca, entre outras)60, sem discriminao; 6. Receber uma alimentao que respeite os hbitos alimentares e culturais dos povos indgenas e quilombolas61;
7. Acesso gua limpa para consumo, higiene e preparo da alimentao; 8. Que a alimentao seja preparada com no mnimo 70% de alimentos in natura e/ou semielaborados62 e produzidos na regio onde se encontra a escola; 9. Um refeitrio arejado, limpo e confortvel, que permita socializao adequada durante a refeio; 10. Utenslios necessrios (colher, garfo, faca, prato e copo) e em boas condies de para sua alimentao; uso
57
Artigo 208, VII Art. 208. O dever do Estado com a educao ser efetivado mediante a garantia de atendimento ao educando, no ensino fundamental, atravs de programas suplementares de material didticoescolar, transporte, alimentao e assistncia sade. 58 O Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, ratificado pelo Brasil em 1992, e incorporado legislao Nacional por meio do Decreto 591/92. 59 Receber uma alimentao de boa qualidade, em quantidade suficiente e que respeite os hbitos culturais regionais, livres de substncias adversas; 60 Diabetes pessoas que no podem ingerir acar e alimentos que o contenham; Doena Celaca intolerncia permanente (por toda a vida) ao gltem (protena contida no trigo, aveia, cevada e centeio e todos os alimentos fabricados com estes cereais). 61 Definimos como quilombolas, populaes remanescentes de escravos, grupos tnicos predominantemente constitudos pela populao negra rural ou urbana que se auto definem a partir das relaes com a terra, o parentesco, o territrio, a ancestralidade, as tradies e prtica culturais prprias. 62 Alimentos in natura so alimentos sem nenhum tipo de processamento industrial e alimentos semi-elaborados so alimentos minimamente processados para o consumo (arroz, leo de soja, feijo, farinhas, etc).
87
11. Que os alimentos sejam armazenados em lugares apropriados e protegidos contra insetos, roedores e outros contaminantes, preservando a qualidade dos alimentos; 12. Que os alimentos sejam preparados em condies adequadas de higiene, protegidos contra insetos, roedores e outros contaminantes, preservando a qualidade dos alimentos; 13. Instalaes sanitrias que permitam sua higiene pessoal e a dos manipuladores63 de alimentos; 14. Informao sobre alimentao saudvel, sobre a qualidade e composio da alimentao recebida na escola; 15. Ser informados que tm direito humano alimentao escolar e a apresentar sugestes visando a melhoria da alimentao escolar; 16. Reclamar para a escola e/ou para a famlia se algum, ou mais de um, destes direitos no forem respeitados64.
CASO SEUS DIREITOS NO ESTEJAM SENDO RESPEITADOS E PROTEGIDOS FALE COM : Pessoa de contato na Escola:
CASO NO TENHA RESPOSTA S SUAS QUEIXAS FALE COM O CONSELHO DE ALIMENTAO ESCOLAR Pessoa de contato: Endereo: Telefone:
63 64
Pessoas que preparam, ajudam a preparar e servem os alimentos (merendeira, ajudante, quem estoca). Caso seja necessrio, a denncia poder ser feita sem identificao (annimo).
88
ANEXO IV ROTINAS E PROCEDIMENTOS DE RECEPO, ANLISE E RESPOSTA A DENNCIAS
89
Rotinas e procedimentos de recepo, anlise e resposta a denncias

Alimentao saudvel, balanceada, diversificada e saborosa, respeitando os hbitos alimentares regionais, orientada por nutricionista. QUEM RECLAMA: Aluno, Pais, Professores, Responsvel pela alimentao escolar, Merendeira, Nutricionista e CAE. QUEM TEM OBRIGAO: Escola (Secretaria e Direo), Entidade Executora, CAE, Vigilncia Sanitria Local, FNDE e Ministrio Pblico.
Caso haja violao desse direito, poder QUEM RECLAMA reclamar seus direitos. O Responsvel imediato - QUEM TEM OBRIGAO - dever reparar essa violao ou encaminh-la ao setor competente. A princpio, dever a Escola, por meio de sua Secretaria, receber a reclamao e adotar o seguinte PROCEDIMENTO: preencher e/ou receber formulrio simples, com espao para resposta e monitoramento da escola, e protocolar a denncia num livro de ocorrncia que dever ser mensalmente analisado pelo CAE. O prximo passo a ser adotado pela Secretaria, no mbito de sua OBRIGAO, ser enviar a denncia, por meio do formulrio, DIREO que, por sua vez, dever investigar e resolver o problema, ou reparar a violao, se for da esfera de sua competncia. Caso a Secretaria da Escola no adotar o procedimento adequado e/ou esperado, independente do motivo, dever QUEM RECLAMA procurar diretamente a Direo e apresentar a denncia de violao de seu direito e da Secretaria. Poder tambm, QUEM RECLAMA, apresentar a denncia ao CAE caso a Direo da Escola no tome nenhuma atitude de sua competncia para reparar a violao. O CAE, por sua vez, dever averiguar a denncia junto Diretoria da Escola.
90
1 Formulrio simples, com espao para a resposta e monitoramento da escola. 2 Livro de ocorrncia (mensalmente enviado para o CAE)
Aluno Pais Professor Responsvel escolar Merendeira Nutricionista
pela
alimentao
Secretaria da Escola
CAE
Direo Investiga
Resolve (se for da esfera de sua competncia)
91
escolares
merendeiras
professores
pais
nutricionistas
Encaminha a reclamao
Resolve e da retorno
CAE
92
escolares
merendeiras
professores
pais
nutricionistas
Caso a escola no resolva, encaminhar a reclamao ao CAE
Resolve e da retorno
CAE
93
Caso a violao no seja reparada pela Escola, independente do motivo, mesmo depois da interveno do CAE, poder QUEM RECLAMA e/ou o CAE apresentar a denncia Entidade Executora (inclusive se a Escola no tomar nenhuma atitude frente denncia).
Aluno Pais Professor Responsvel escolar Merendeira Nutricionista CAE
pela
alimentao
Entidade Executora
Investiga
Resolve
ESCOLA
Caso a Entidade Executora no responda e/ou resolva a denncia, podero tambm, tanto QUEM RECLAMA quanto o CAE, apresenta-la diretamente a Promotoria local (Ministrio Pblico) e/ou FNDE.
Aluno Pais Professor Responsvel escolar Merendeira Nutricionista CAE
pela
alimentao
Promotoria Local (Ministrio Pblico) - FNDE
94
escolares
merendeiras
professores
pais
nutricionistas
CAE
Caso o CAE no resolva, encaminhar a reclamao a Entidade Executora
A Entidade Executora resolve com a Escola e da retorno
PREFEITURA
95
escolares
merendeiras
professores
pais
nutricionistas
CAE
Resolve e d retorno
Caso a Entidade no resolva, encaminhar para o FNDE e/ou Entidade Executora
Resolve e d retorno
MP

Exigibilidade Valente e Burity

Caricato da

Informazioni sul documento

Copyright

Formati disponibili

Condividi questo documento

Condividi o incorpora il documento

Opzioni di condivisione

Hai trovato utile questo documento?

Questo contenuto è inappropriato?

Copyright:

Formati disponibili

Exigibilidade Valente e Burity

Caricato da

Copyright:

Formati disponibili

ABRANDH INFORMA que este documento est em processo de consulta junto a alguns parceiros e que o contedo e a forma podero

A Exigibilidade do Direito Humano Alimentao Adequada

Flavio Valente Thas Franceschini Valria Burity

SOBRE ESTE MATERIAL

A Exigibilidade do Direito Humano Alimentao Adequada

INTRODUO O DHAA e a exigibilidade dos Direitos Humanos: breves consideraes

Alguns conceitos bsicos: o DHAA, obrigaes e violaes

A exigibilidade do DHAA no Brasil

1.1. Base legal da exigibilidade

1.2. A cobrana de direitos em nvel nacional

Administrativos; Polticos; Quase judiciais e Judiciais.

1.2.1. Exigibilidade administrativa

1.2.2. Exigibilidade poltica

1.2.3. Exigibilidade quase-judicial

1.2.4. Exigibilidade judicial

1.3. Cobrana de direitos em nvel internacional

CAPTULO 2 Instituies e instrumentos de defesa e exigibilidade dos Direitos Humanos

2.1. As instituies de defesa e exigibilidade de Direitos Humanos

2.1.2. Conselhos de Direitos Humanos

2.1.3 Instituies pblicas

2.1.4 Entidades da sociedade civil

Com a alocao de recursos, permitindo seu monitoramento e avaliao continuada.

2.2.3. Comisso Especial de Monitoramento de Violaes do Direito Humano

2.2.4. O Ministrio Pblico

3.2. Os passos necessrios para o fortalecimento da exigibilidade do DHAA

3.2.1. As pessoas precisam saber que tm direito - apoderamento

Visibilidade das aes e omisses que violam seus direitos.

3.2.3. Necessidade de estabelecimento de rotinas e instrumentos de exigibilidade

CAPTULO 4 Concluses Gerais

Bibliografia Documentos, Artigos e Livros

ANEXO I METODOLOGIA PARA ANLISE DE PROGRAMAS E POLTICAS PBLICAS NA PERSPECTIVA DO DHAA

ANEXO II DIREITOS, OBRIGAES E RESPONSABILIDADES NO MBITO DO PNAE

Direitos, obrigaes e responsabilidades no mbito do PNAE

Art. 10 pargrafo 1 da Resoluo/FNDE/CD/ N. 38 de 23 de agosto de 2004.

Conselho de Alimentao Escolar - CAE OBRIGAES/RESPONSABILIDADES

Escola/Direo Escolar OBRIGAES

ANEXO III 16 DIMENSES DO DIREITO HUMANO ALIMENTAO ADEQUADA NO MBITO DO PNAE

16 dimenses do Direito Humano Alimentao Escolar

ANEXO IV ROTINAS E PROCEDIMENTOS DE RECEPO, ANLISE E RESPOSTA A DENNCIAS

Rotinas e procedimentos de recepo, anlise e resposta a denncias

Aluno Pais Professor Responsvel escolar Merendeira Nutricionista

Caso a escola no resolva, encaminhar a reclamao ao CAE

Aluno Pais Professor Responsvel escolar Merendeira Nutricionista CAE

Aluno Pais Professor Responsvel escolar Merendeira Nutricionista CAE

Promotoria Local (Ministrio Pblico) - FNDE

Caso o CAE no resolva, encaminhar a reclamao a Entidade Executora

A Entidade Executora resolve com a Escola e da retorno

Caso a Entidade no resolva, encaminhar para o FNDE e/ou Entidade Executora

Potrebbero piacerti anche